Overheidsmanagement, april 2009

4April 2009

WWW.OVERHEIDSMANAGEMENT.NL

Arno Thijssen:‘Vechten tegen de regelrefl ex’Meer grip op ICT Veiligheid voor klokkenluidersSpecial: public controllingOnderbesteding: gericht optredenHRM als businesspartner

ovm_04_2009_cover.indd Iovm_04_2009_cover.indd I 4/27/2009 4:13:51 PM4/27/2009 4:13:51 PM

Nu ook op aardgas.Mercedes-Benz levert nu zowel personenauto’s als bestel- en vrachtauto’s op aardgas. Af fabriek, dus volledig geïntegreerd in de auto, met minimaal ruimte-beslag en met behoud van de Mercedes-Benz-fabrieksgarantie. Schoon, stil en

met lage brandstofkosten. Een logische stap in de ontwikkeling van alternatieve aandrijving. Nu beschikbaar. Met de vertrouwde kwaliteit van Mercedes-Benz. Kijk voor meer informatie op mercedes-benz.nl.

WT 13501044 adv_aardgas_215x285_BS.indd 1 16-12-2008 13:14:14ovm_04_2009_cover.indd IIovm_04_2009_cover.indd II 4/27/2009 4:14:18 PM4/27/2009 4:14:18 PM

FOTO COVER: ARNO THIJSSEN

BerichtenCongres Overheidsmanagement: Strategische keuzes in tijden van recessie

Column Paul Bordewijk: Bestuurskracht en bestuurslast

Interview: Arno ThijssenThijssen is directeur van het programma Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid. ‘Als we toegankelijkheid echt belangrijk vinden, zullen we er prioriteit aan moeten geven.’Peter Wierenga

Meer grip op ICTWat zijn de belangrijkste redenen voor het wel of niet succesvol verlopen van een ICT-project? De belangrijkste oorzaken en oplossingen op een rij.Peter Noordam, Jeroen van Hulten en Shiwa van der Horst

Onderbesteding vraagt om gericht optreden (I)Geld overhouden, is dat werkelijk een probleem? Voor overheidsorganisaties wel degelijk, en zeker in deze tijd. Maar hoe ontstaat onderbesteding en wat zijn de oplossingen?Johan Rijneveld Special: Public controllingHoe zit het écht?Groningen vernieuwt programmabegrotingAuditcommissie: ogen en oren van de gemeenteraad

FAMO-verenigingsnieuws

Veiligheid voor klokkenluidersDe overheid heeft de taak burgers te beschermen. Dat geldt ook voor de burger als werknemer, en specifi eker nog: de werknemer in de rol van klokkenluider.Gerrit van Tetering en Liesbet Berg

HRM als businesspartner (I)We kunnen geen krant meer openslaan of we worden geconfronteerd met de fi nanciële crisis. Maar wat is er gebeurd met de crisis van een krappe kwalitatieve arbeidsmarkt en vergrijzing? Peter Dona

Literatuur buitenland: Risicomanagement door overheden

4

5

6

10

15

18182024

26

28

32

36

InhoudColofonOverheidsmanagement verschijnt 11 keer per jaar en richt zich op de aandachtgebieden fi nanciën, strategie en bedrijfsvoering, kwaliteit, HRM en ICT binnen de lokale, provinciale en rijksoverheid, en bij ZBO’s en waterschappen.Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden auteur(s), redactie en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich gaarne aanbevolen.

REDACTIERAAD

J.P.G. van Dooren (Ministerie van Justitie), Drs. F.M. Galesloot RA (FAMO), prof. dr. M.P. van der Hoek (Erasmus Universiteit), dr. C.J. Verhoeven (Verhoeven management bv), P.W. Wanrooy MBA (Gemeente Neerijnen), drs. R. Wielinga (Gemeente Deventer).

REDACTIE

Matthijs HogendoornHoofdredacteurTel.: (020) 515 93 16E-mail: [email protected] BolluijtRedacteurTel.: (020) 515 93 17E-mail: [email protected] MulderEindredacteurTel.: (033) 422 00 82E-mail: [email protected] UITGAVE VAN

Reed Business bvPostbus 152, 1000 AD AmsterdamFax: (020) 515 91 45Internet: www.overheidsmanagement.nlE-mail: [email protected] UITGEVER

Ludo de BooTel.: (020) 515 91 74E-mail: [email protected]

ABONNEMENTEN

Abonnementen kunnen op elk gewenst tijdstip ingaan. Opgave via www.overheidsmanagement.nl of bij onze Klantenservice. Bij betalingvia acceptgiro zullen wij een bedrag van € 2,50 (incl. btw) aanacceptgirokosten in rekening brengen. Abonnementen lopen automatisch door, tenzij uiterlijk 30 dagen voor de vervaldatum bij onze Klantenservice wordt opgezegd. Dit kan schriftelijk, telefonisch of per e-mail. Ook voor informatie over uw lopende abonnement kunt u contact opnemen met onze Klantenservice:Postbus 808, 7000 AV DOETINCHEMTelefoon: 0314-358358 (op werkdagen tussen 8.30 en 17.00 uur).Fax: 0314-349048; e-mail: [email protected]

ADVERTENTIES

Marc NühnTel.: (020) 515 91 72E-mail: [email protected] KroonTel.: (020) 515 91 70E-mail: [email protected] JebbarTel.: (020) 515 91 71E-mail: [email protected] advertentiecontracten worden afgesloten conform de Regelen voor het Advertentiewezen gedeponeerd bij de rechtbanken in Nederland. Een exemplaar van de Regelen voor het Advertentiewezen is op aanvraag kosteloos verkrijgbaar.

ONTWERP

ANGI studio

© Auteursrecht voorbehouden. Behoudens door de wet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van de uitgever die daartoe door de auteur(s) met uitsluiting van ieder ander onherroepelijk is gemachtigd. Uw opgegeven gegevens kunnen worden gebruikt voor het toezenden van informatie en/of speciale aanbiedingen door Reed Business bv en speciaal geselecteerde bedrijven. Indien u hiertegen bezwaar heeft, stuurt u dan een briefje naar:Reed Business bv, t.a.v. adresregistratiePostbus 808, 7000 AV DoetinchemTel. 0314 – 358 358, fax. 0314 – 349 048ISSN 0928-8503

AUTEURSINSTRUCTIES

De redactie nodigt u uit om bijdragen te leveren aan dit tijdschrift. Daarvoor gelden enkele spelregels.1. Artikelen worden exclusief aan Overheidsmanagement aangeboden. Zij

worden inhoudelijk door de redactie getoetst.2. De redactie streeft ernaar artikelen met een omvang van zo’n 1.200 woorden

te plaatsen. In uitzonderingsgevallen kan de redactie besluiten langere artikelen op te nemen. Deze mogen dan beslist niet langer zijn dan 1.800 woorden.

3. Gebruik zo min mogelijk opmaakinstructies in de tekst en beperk hetnotenapparaat zo veel mogelijk.

4. Vermeld bij het artikel uw naam, functie, adres en telefoonnummer waarop u overdag te bereiken bent.

5. Stukken voor de redactie kunt u zenden aan:

LVB NetworksT.a.v. mw. drs. E. MulderPostbus 2160, 3800 CD AmersfoortE-mail: [email protected]

ovm_04_2009_pages.indd 3ovm_04_2009_pages.indd 3 4/27/2009 4:12:15 PM4/27/2009 4:12:15 PM

BERICHTEN

Afwachten tot de bui weer overwaait, is geen optie; u als overheidsmanager moet handelen om de crisis het hoofd te bieden. Maar wat doet u, hoe geeft u richting aan uw organisatie, hoe antici-peert u op wat de toekomst gaat brengen, hoe bepaalt u uw strategie? Deze en veel andere vragen komen aan bod op het Congres Overheidsmanagement dat 18 juni aanstaande plaatsvindt.

De doemscenario’s zijn legio: faillis-sementen, stijgende werkeloosheid, inzakkende economie en instortende banken. Om het tij te keren, wordt vooral naar de overheid gekeken. Rijk, provincies en gemeenten halen pro-jecten naar voren en pompen geld in bouwen infrastructurele projecten.

Maar kan de overheid meer doen dan het (wederom) uitroepen van de bouw tot motor van de economie? Wat kan uw overheidsorganisatie (nog meer) doen? Is nu de tijd gekomen voor het inzetten op duurzame projecten en wat betekent het voor de werkgelegenheid bij de overheid?

Plotsklaps kan de overheid zich in een stijgende belangstelling van solli-citanten verheugen. Maar betekent dit dat het schrikbeeld van het vergrijzende ambtenarenapparaat nu tot het verle-den behoort? En is het wel zo verstan-dig om mensen aan te blijven nemen? Kunt u niet beter meer doen met min-der mensen en hoe maakt u daarbij de juiste keuzes?

Vragen genoeg! Op 18 juni wordt daar uitgebreid op ingegaan. Er wordt een klein aantal centrale sessies gehouden, maar deze dag is vooral gevuld met interactieve dieptesessies, trainingen en workshops. Een blik op de thema’s van de dag:

Strategie in tijden van recessieStrategie tijdens een recessie, de moge-lijke scenario’s en voor welke strategi-sche keuzes staat u?

Best practise: strategie bij een overheid� ICT en strategie.

De visie van een futuroloog

Bedrijfsmodellen en overheid� Inzicht in bedrijfsmodellen.� Toepassen op de eigen organisatie.� Hoe krijgt u de organisatie mee?

Strategisch fi nancieel management� Hoe houdt u de overheidsfi nanciën

op peil?

� Slim bezuinigen.� Wanneer doorbreekt u de

begrotingscyclus?

Effectief organiseren� Hoe kunt u meer doen met minder

mensen?� Hoe maakt u de juiste keuzes?

Scenario-planning� Welke stappen onderneemt u per

scenario?� Hoe onderscheidt u zich als

organisatie?

Strategiebepaling� Het in kaart brengen van de

organisatie.� Richting bepalen van uw

organisatie.� Strategie uitwerken.

Professioneel leiderschap� Hoe gaat u integer om met

dilemma’s?� Praktijkcases professioneel

leiderschap.

Hoe brengt de overheid de economie weer op gang?� Is er een rol voor de overheid?

Reserveer 18 juni in uw agenda en houd de speciale pagina op www.elsevier-congressen.nl/overheidsmanagement in de gaten.

Congres Overheidsmanagement: Strategische keuzes in tijden van recessie

Nr. 4, april 20094


Op de website Waarstaatjegemeente.nl worden gegevens verzameld over de prestaties van individuele gemeen-ten. Daarbij staan ook resultaten vermeld van enquê-tes onder de inwoners naar de waardering van bepaalde aspecten van het gemeentelijk functioneren. De site is er vooral op gericht om gegevens van individuele gemeen-ten inzichtelijk te maken, maar kan natuurlijk ook voor vergelijkingen worden gebruikt.

Binnenlands bestuur van 13 maart gaf de vijf best gewaardeerde gemeenten en de vijf minst gewaardeerde weer. Ze werden gepresenteerd als de best en minst pres-terende gemeenten, maar dat is een stap te snel. Het kan ook zijn dat gemeenten slecht scoren omdat hun inwo-ners uitgesproken kankeraars zijn. Opvallend is dat de best gewaardeerde gemeente Bunschoten is. Dat is een gemeente met een zwaar gereformeerde bevolking, waar men nog respect heeft voor het gezag. Van de vier andere gemeenten liggen er drie in de bible belt. De tevredenheid van de inwoners kan dus ook een uitvloeisel zijn van een gezagsgetrouwe instelling.

Maar er is nog iets eigenaardigs. De vijf best ge-waardeerde gemeenten zijn alle kleiner dan 25.000 in-woners. Onder de vijf minst gewaardeerde gemeenten zijn twee steden boven de 50.000, Schiedam en Den Helder. Gemiddeld hebben de vijf hoogst gewaardeerde gemeenten 17.322 inwoners en de vijf laagst gewaardeer-de 36.353, meer dan tweemaal zo veel dus. Iemand zou eens een regressieanalyse moeten doen, maar het lijkt er toch erg op dat de tevredenheid van de burger over zijn gemeente in kleine gemeenten groter is dan in grote gemeenten.

Dat is interessant vanwege de herindelingsdiscussie. Daarin wordt steevast voor samenvoeging van gemeen-ten gepleit, omdat grotere gemeenten meer bestuurs-kracht zouden hebben. Uit het recente onderzoek van Rachel Beerepoot e.a. naar de effecten van herindeling, blijkt ook dat betrokken ambtenaren en bestuurders van mening zijn dat na de samenvoeging de professio-naliteit, de klantgerichtheid en de aantrekkelijkheid als samenwerkingspartner voor het bedrijfsleven zijn toege-nomen.

Daar staat dan wel tegenover dat de belangstelling van de burgers voor de politiek is afgenomen, al is het

de vraag of bestuurders en ambtenaren dat erg vinden. Het was al langer bekend dat de opkomst bij raadsver-kiezingen afneemt wanneer de gemeente groter wordt. Er wordt ook wel gezegd dat het voordeel van grotere ge-meenten is dat de afstand tot de burgers groter is en dat er daardoor minder gesjoemel plaatsvindt.

Nu blijkt dat in kleine gemeenten de inwoners beter te spreken zijn over hun gemeentebestuur dan in grote gemeenten. Kennelijk leidt grotere bestuurskracht niet tot grotere tevredenheid van de inwoners. Dat zal niet alleen zijn vanwege cliëntelisme, want dat zou ook tot klachten van burgers moeten leiden. Ik weet een betere verklaring. In grote gemeenten is niet alleen de bestuurs-kracht groter, maar ook de bestuurslast. Hoe groter de gemeenten, hoe gecompliceerder en hoe meer proble-men er zijn. Daarbij is er in een groot ambtelijk apparaat ook altijd meer overleg nodig en dat kan de tijdigheid van beslissingen belemmeren.

In de grote steden zien we deze verschijnselen in het extreme. In mijn column van mei 2006 heb ik al eens aandacht gevraagd voor het feit dat in de grote steden het referendum over de Europese Grondwet per inwoner meer kostte dan in de rest van het land. Dat was reden voor het kwartje van Pechtold. Het feit dat grote steden minder effi ciënt werken dan kleinere, is voor Amster-dam een belangrijk motief geweest bij de instelling van de stadsdelen.

Waarstaatjegemeente.nl biedt fantastisch materiaal voor een uitgebreid onderzoek naar de invloed van de ge-meentegrootte op allerlei aspecten van het gemeentelijk functioneren. Zo’n onderzoek zou moeten plaatsvinden voordat men doorgaat met een herindelingsbeleid dat op gemeentegrootte is gebaseerd in plaats van op maat-schappelijke samenhang.

LiteratuurHerweijer, M., R. Fraanje, R. Beerepoot (2009),

Processen en effecten van herindeling, Kluwer.

[email protected]

Bestuurskracht en bestuurslast

COLUMN VAN PAUL BORDEWIJK

Nr. 4, april 2009 5


Nr. 4, april 20096


INTERVIEW

‘Het gaat niet om de techniek, maar om de mentaliteit’

U werkte maar liefst 34 jaar voor lagere overheden. Hoe bent u in Den Haag beland?‘Ik ben benaderd om mee te doen aan de sollicitatie-procedure. Ze zochten iemand die ervaring had bij andere overheden en hoe daar aangekeken wordt tegen de dienstverlening en de vermindering van regeldruk. Ik aarzelde even, want ik vind dat deze onderwerpen zo dicht mogelijk bij de burgers horen te staan, ofwel bij de gemeente. Maar al snel begreep ik dat deze directie ook dicht zit op wat burgers treft.’

Want wat doet u zoal?‘Het belangrijkste is de verbetering van de dienstver-lening door vermindering van de lastendruk voor de burger. We hebben een toptien opgesteld van irritaties van burgers. Daarnaast lossen we specifi eke knelpunten voor professionals – in de zorg, onderwijs, sociale zeker-heid en veiligheid – op. En we pakken de inter bestuurlijke administratieve lasten aan, het gedoe tussen overheden. Dat alles is een speerpunt van het kabinet, waarvoor extra middelen zijn vrijgemaakt.’

Waarom is het eigenlijk een programmadirectie? Dienstverlening is toch een continu proces?‘Je kunt een programmadirectie maken als een onder-werp tijdelijk is, of als je ergens meer energie en aandacht

aan wilt besteden. Dat is hier de reden. Ook kunnen we nu, als het nodig is, buiten bestaande werkmethoden om gaan. Er is veel inzet nodig en korte lijnen met provin-cies, gemeenten en waterschappen.’

Heeft u die korte lijnen ook echt?‘Ja, ik heb het voordeel van mijn netwerk. Ik ben bij-voorbeeld bestuurslid geweest van de Vereniging van Gemeentesecretarissen, met de portefeuille dienstver-lening en bedrijfsleven. Soms hoef ik alleen even een telefoontje te plegen. In mijn laatste jaar als gemeente-secretaris waren er al goede pogingen om de verhoudin-gen tussen de overheden, die onder het vorige kabinet behoorlijk bekoeld waren, te normaliseren. Daar speel-den minister Ter Horst en staatssecretaris Bijleveld een goede rol in.’

Dus is er geen wolkje aan de lucht …‘Nou, nu de crisissfeer boven de overheden hangt, wordt het weer spannend. Dat is ook gezond in het huis van Thorbecke, met verschillende onderdelen. Wat helpt is dat het onderlinge verkeer genormaliseerd is, dat men niet meteen in de stress schiet bij meningsverschillen.’

Waarom wordt het nu weer spannend?‘Dat gaat over de vraag hoe de economische crisis wordt opgepakt en hoe de pijn wordt verdeeld. Zoals er het

Arno Thijssen (54) maakte de opvallende overstap van gemeentesecretaris naar het ministerie van Binnenlandse Zaken. Sinds 1 november 2008 is hij programmadirecteur Dienstverlening, Regeldruk en Informatiebeleid. ‘Als het moeilijk gaat, hebben mensen een natuurlijke neiging om zaken dicht te regelen.’ Peter Wierenga

Nr. 4, april 2009 7


INTERVIEW

lijstje-Gerritse is met rijksbezuinigingen [naar de top-ambtenaar van Financiën, PW], zo is er ook een lijstje van Pans en Van Kalmthout, naar de directeur van de VNG en de directeur Bestuurlijke en Financiële Orga-nisatie van ons departement. Daarin staan bijvoorbeeld afspraken over de bouw van woningen en scholen.’

Raken die bezuinigingen ook uw directie?‘Dat weet ik nog niet, maar mijn groot-ste zorgen zitten niet in de fi nancie-ring.’

Waarin dan wél?‘Als het moeilijk gaat, hebben mensen een natuurlijke neiging om zaken dicht te regelen. Neem de schandalen bij de woningcorporaties, zoals bij Roch-dale. Dan gaan er stemmen op voor nieuwe regels, zodat de regeldruk toe dreigt te nemen. Wij moeten nu veel energie besteden aan het bestrijden van die refl ex. Onze boodschap is: je kunt voor beter toezicht zorgen met de bestaande procedures en regels. Dat geldt ook voor problemen zoals de corruptie in Echt-Susteren. Laat de democratische controle van de gemeenteraad eerst maar haar werk doen.

Ten slotte zie ik dat door de economische crisis men-sen de neiging hebben om zich terug te trekken in hun

eigen onderdeel, terwijl ons programma juist staat of valt met samenwerking.’

Hoe staat het programma ervoor?‘De tien knelpunten van burgers zijn momenteel alle in behandeling. Als ik eentje neem, bijvoorbeeld de klacht over begrijpelijke formulieren, dan hebben we nu zo’n 75 formulieren getoetst die aan die eis voldoen.

Een ander speerpunt is de toegankelijkheid van overheidswebsites, niet alleen via mobiele telefoon maar ook voor gehandicapten. Veel rijkswebsites voldoen in-middels aan die eisen, maar bij provincies en gemeenten loopt dat nog een stuk minder.’

Wie gaat dat betalen? Volgens een artikel in de Volkskrant gaat die toegankelijkheid miljoenen euro’s kosten.‘Dat is nog maar de vraag. Alle gemeenten geven eens in de drie à vier jaar opdracht tot vernieuwing van hun inter-netsite. Dan kunnen ze dat in een keer meenemen. Boven-dien investeren wij nu in de bedrijven die zulke websites bouwen, zodat die weten waar ze rekening mee moeten houden. Ten slotte, als we toegankelijkheid echt belang-rijk vinden, zullen we er prioriteit aan moeten geven.’

Wat heeft u geleerd in uw tijd als gemeentesecretaris van Leidschendam-Voorburg? ‘Daar dacht ik ook al na over dienstverlening. Onze bur-gemeester had daar een mooie uitdrukking voor: “Geen

burgers, geen brood.” Die houding zorgde ervoor dat onze digitale dienst-verlening steevast in de toptien van Nederland stond. Als rijksambtenaar, met de verbetering van dienstverlening als opdracht, moet je altijd voor ogen houden dat je voor 16 miljoen burgers en 1,2 miljoen bedrijven werkt, en niet voor andere overheden.’

Dat lukt niet overal. Oud-minister Ella Vogelaar hekelt de mentaliteit van haar ambtenaren, die hun neus ophalen voor een brief aan een burger.‘Dat komt helaas ook nog voor. Dat heeft alles te maken met de cultuur en de mentaliteit bij de overheid. Het ligt niet aan de techniek. Die wordt altijd als kostbaarste gezien, maar mijn fi losofi e is dat het belangrijker is met welke blik je je werk doet.’

‘Wij moeten veel energie

besteden aan het bestrijden van die

regelreflex’

Nr. 4, april 20098


Intussen is er veel kritiek op prestigieuze ICT-projecten van de overheid, waar miljoenen verloren gaan.‘Dat is een terechte discussie. Overigens speelt dit pro-bleem evenzeer bij grote bedrijven. Maar het punt is dat de consequenties van de techniek vaak niet worden doordacht. Hoe stel je mensen in staat om er in de prak-tijk mee te werken?’

Bent u niet bang dat uw directie, met als opdracht digitale dienstverlening, in diezelfde valkuil zal trappen?‘Ongetwijfeld zijn we met dingen bezig waarvan we achteraf zullen vaststel-len dat het resultaat tegenvalt. Dat is niet erg, zolang je maar bijstuurt. En niet coûte que coûte doorgaan, zonder te luisteren naar de omgeving en de gebruikers, omdat nu eenmaal beslo-ten is om een nieuw systeem in te voeren. Bovendien worden nu, om de beheersbaarheid van grote ICT-projec-ten te verbeteren, op alle departemen-ten chief information offi cers aangesteld.’

Hoe krijgt u alle betrokken overheden op één lijn? U kunt niet tegen gemeenten zeggen: zo en zo moet u het doen. ‘Dat lukt alleen door goed te overleggen en door te erkennen dat we bij Binnenlandse Zaken niet de wijs-heid in pacht hebben. Wij leren van ervaringen elders. Zo is de Gemeente Breda een pionier als het gaat om de Wet maatschappelijke ondersteuning, voor burgers die gehandicaptenzorg of andere ondersteuning nodig hebben.

Breda vertrouwt erop dat wie dit aanvraagt, het ook echt nodig heeft. Dat leidt tot effi ciencyvoordelen in de procedure. Dat principe dragen wij dan weer uit naar andere gemeenten. Deze manier van werken zit gelukkig in de genen van deze directie, ik ben niet als een Don Quichot eenzaam te paard.’

Volgens het programma Antwoord© moeten gemeenten vanaf 2015 hét kanaal zijn voor alle overheidsdienstverlening.‘Dat is een goed voorbeeld: de gemeenten zijn zelf gaan nadenken over de commissie-Jorritsma en de rol die zij kunnen spelen in de dienstverlening. Het meest succes-volle onderdeel op dit moment is het 01400-nummer:

aan het einde van dit jaar zullen alle 100.000-plus gemeenten zo’n telefoonnummer hebben, waar de bur -ger met al zijn vragen over de overheid terecht kan. Dan praat je over zo’n vijf miljoen inwoners.’

Toch hebben nog maar twee gemeenten – Terneuzen en Steenbergen – het convenant getekend.‘Dan moet je ook voldoen aan het multichannel-prin-cipe. Of een vraag nu per e-mail, telefoon, brief of aan het loket binnenkomt, de afhandeling moet aan dezelfde voorwaarden voldoen. Dat vraagt nogal wat van

gemeenten, niet alleen in de techniek maar ook in de attitude. Zoiets kost tijd. Overigens lopen we in Europees verband wél voorop.’

Wordt er niet te makkelijk vanuit gegaan dat iedereen een pc heeft?‘Je ziet twee bewegingen. Doe digitaal wat je digitaal kunt doen, want een grote groep burgers wil niet naar het

stadhuis komen. Als het toch moet, bijvoorbeeld voor een paspoort, regel dan dat ze via internet alvast een afspraak kunnen maken. Anderzijds blijven er altijd mensen, bijvoorbeeld ouderen, voor wie persoonlijk contact essentieel is. Organiseer dat en ga desnoods naar verzorgingshuizen toe. Dat gebeurt al in plattelandsge-meenten in het oosten van het land.’

Al dat streven naar dienstverlening: dreigt niet het gevaar dat mensen zich gaan opstellen als consumenten in plaats van als burgers?‘Inderdaad. Als overheid moet je de diensten die burgers moéten afnemen, zo professioneel mogelijk aanbieden. Maar een burger heeft ook burgerplichten. Zo is het in de VS de normaalste zaak van de wereld dat je ervoor zorgt dat er geen hondenpoep op de straat ligt. Daar spreken inwoners elkaar op aan.

Ik vind het echt verwerpelijk dat mensen die een publieke taak vervullen, zoals buschauffeurs, ambulan-cebroeders en loketbeambten, agressief benaderd wor-den. Daarom stelt Binnenlandse Zaken niet alleen een code voor goed bestuur op, maar ook eentje voor goed burgerschap.’

Peter Wierenga is journalist.

‘We hebben niet alleen een code voor goed bestuur, maar ook voor goed burgerschap’

Nr. 4, april 2009 9


CYCLISCH RISICOMANAGEMENT

Meer grip op ICT Veel overheidsprojecten mislukken. Daarnaast kosten ze veel meer en duren ze veel langer dan begroot. Dat geldt zeker ook voor ICT-projecten. Wat zijn nu de belangrijkste redenen voor het wel of niet succesvol verlopen van een ICT-project? De belangrijkste faalfactoren ‘vanuit onderzoek’ en de oplossingen daarvoor worden op een rijtje gezet.Peter Noordam, Jeroen van Hulten en Shiwa van der Horst

De Algemene Rekenkamer heeft vorig jaar speci-fi ek aandacht besteed aan de faalkans van ICT-projecten bij de overheid (Algemene Reken-

kamer, Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, Rapport deel A en deel B, 2007 en 2008). Zij stelde dat ICT-projec-ten mislukken omdat ze vaak te ambitieus en te complex worden door de combinatie van politieke, organisatori-sche en technische factoren. Bij deze te complexe projec-ten is er geen evenwicht tussen ambitie, beschikbare mensen, middelen en tijd. Achterliggende oorzaken die genoemd worden, zijn: nieuwe weten regelgeving moet te snel worden ingevoerd, ICT-aanpassingen worden gecombineerd met taakombuigingen, en onvoldoende kennis en ervaring zijn binnen organisaties aanwezig om complexe veranderingsprojecten uit te voeren. Ook de besturingsmechanismen zijn vaak onvolledig ingericht voor het managen van omvangrijke verander projecten.

De businesscaseEr wordt steeds beter nagedacht alvorens een project wordt gestart. Onderwerpen als opdrachtgeverschap, businesscases en projectmanagement – als professie – worden duidelijker gewaardeerd. Projecten hebben wel-iswaar een bepaalde druk nodig, maar onnatuurlijke deadlines – zoals de invoering van zware nieuwe wetge-ving in een te krappe tijd – moeten worden voorkomen.

Na een jarenlang sluimerend bestaan lijkt de business case – een document met daarin de toelichting op een voorstel tot investering – als basis voor besluit-vorming nu toch duidelijk in de lift te zitten. Het is nog zeker niet vanzelfsprekend dat een businesscase wordt opgesteld en de cijfers uit 20071 (32 procent van de

organisaties maakt volledig gebruik van een business-case) lijken nog steeds erg laag, maar in vergelijking met vier jaar daarvoor, waarin onderzoek aangaf dat 12 procent een volledige businesscase maakt, is dit een duidelijke stijging. Uit alle onderzoeken op dit terrein blijkt dat ICT-projecten duidelijk succesvoller zijn – en het gewenste resultaat bereiken – als er bij alle partij-en (business, ICT, project) een gedragen businesscase aan het project ten grondslag ligt. Het gebruik van een businesscase leidt direct tot grotere tevredenheid over de projectuitvoering. In de businesscase worden name-lijk de argumenten om te investeren geëxpliciteerd en krijgt het zogenaamde ‘onderbuikgevoel’ meer handen en voeten.

De businesscase draagt ook bij aan een zakelijke rechtvaardiging van het project. Het geeft aan welke voordelen het project oplevert voor de organisatie en in hoeverre het project bijdraagt aan de bedrijfsdoelstellin-gen. Zo kan worden vastgesteld of de opbrengsten opwe-gen tegen de kosten, zowel tussentijds als aan het einde van het project.

OpzetEen businesscase heeft meestal een verkennend en een evaluerend gedeelte. Het eerste deel beschrijft de formele zaken, zoals wie de opdrachtgever en opdrachtnemer zijn. Wat zijn de ontwikkelingen die bepalen dat er een inves-teringsbeslissing genomen moet worden? Verder worden het investeringskader alsmede doelstelling, randvoor-waarden en criteria bepaald, zodat duidelijk is waarop de investering geëvalueerd wordt. Daarbij wordt bepaald of er één specifi ek scenario wordt onderzocht en afgewogen

Nr. 4, april 200910


tegen het ‘nulscenario’. Ook kunnen meerdere scena-rio’s tegen elkaar worden afgewogen. Hierna vindt de daadwerkelijke evaluatie plaats op basis van de gestelde criteria en geven fi nanciële modellen en/of berekenin-gen de consequenties weer, door het uitwerken van de kosten, baten en risico’s van de investering.

Toepassing methodiekenMeer en meer wordt onderkend dat ‘projecten managen’ een vak is, met specifi eke vaardigheden en karakteristie-ken die door aanleg, ervaring en training geleerd kunnen worden. Steeds meer organisaties hanteren daarom de projectmanagementmethodiek Prince2 en passen pro-grammamanagement toe op basis van MSP (Managing Succesful Programmes).

Uit eerder genoemd onderzoek naar de toepassing van methodieken blijkt onder meer dat de tevredenheid toeneemt wanneer er gebruik wordt gemaakt van een standaard projectmanagementmethodiek (bij tevreden respondenten maakt ruim 75 procent gebruik van een standaard projectmanagementmethodiek). Ook keek het onderzoek naar welke methodieken voornamelijk worden toegepast. Hieruit kwam naar voren dat Prince2 met 72 procent veruit de meest gebruikte methodiek is (zie fi guur 1, onder). De vraag is of Prince2 ook con-form de voorschriften wordt uitgevoerd. Eén van de be-langrijkste regels binnen Prince2 is het gebruik van een businesscase. Het onderzoek laat ook zien dat slechts ruim de helft van de respondenten die Prince2 gebrui-ken, aangeeft een businesscase op te stellen (zie fi guur 1, boven).

Aandacht voor risicomanagementIs een project dat drie maanden te laat wordt opgele-verd, of 5 procent budgetoverschrijding heeft, werkelijk mislukt? Het Chaos Report van de Standish Group (1998) laat zien dat het projectsucces vooral afhankelijk is van gebruikersinbreng, executive management support en een ervaren projectleider. Wij zijn van mening dat daarnaast vooral het managen van risico’s het succes van een ICT-project bepaalt. De uitdaging is om risico’s te identifi ce-ren en te managen voordat het project mislukt. Hierbij is de grootte van het project een bepalende factor. Onder-zoek toont overduidelijk aan dat juist veel gróte projec-ten mislukken, projecten met een lange looptijd en een groot budget. De Amerikaanse overheid heeft dan ook een limiet gesteld aan de omvang (budget) van ICT-pro-jecten. Een initiatief dat wat ons betreft navolging ver-dient. Stel bijvoorbeeld zwaardere eisen op bij projecten

met een budget groter dan 5 miljoen euro. Denk aan de diepgang van de businesscase. Bouw besluitvormingsmo-menten in om bestuurlijk tijdig in te kunnen grijpen. En voer dit nog verder door voor projecten die de grens van 20 miljoen euro overschrijden. Ook is het verstandig om doorlooptijden van projecten niet langer te maken dan één tot maximaal anderhalf jaar.

Defi nitieWaar wordt gesproken over het uitvoeren van risicoma-nagement, komt men in de praktijk vaak niet verder dan risicoanalyse, of erger nog, risico-inventarisatie. Risi-comanagement wordt daarmee een verwarrend begrip en het is dus belangrijk om de drie genoemde termen te begrijpen. Risico-inventarisatie is het proces om te komen tot een opsomming van risico’s, of mogelijke gebeurtenissen in de toekomst, die een negatief effect kunnen hebben op het realiseren van de gestelde doelen. Het eindresultaat van deze exercitie is een lijstje met risico’s of mogelijke gebeurtenissen. Begrip van de risi-co’s en wat deze risico’s kunnen betekenen voor het beoogde doel is dan nog niet aan de orde geweest. Door deze lijst te analyseren en per risico of mogelijke gebeur-tenis te beoordelen hoe waarschijnlijk het is dat iets zich

Nr. 4, april 2009 11

Figuur 1 Toepassing en soort methodiek



voordoet en wat de impact daarvan zou zijn, kan de ernst van het risico worden ingeschat. Daarmee kan prioriteit worden gegeven aan de behandeling van deze onzekere gebeurtenissen (risico’s) in de toekomst.

Risico-analyseIn theorie worden drie typen risico’s onderscheiden, te weten bedrijfsrisico’s, project- of procesrisico’s, en inhoudelijke risico’s. Projectrisico’s zijn de risico’s die kunnen worden onderkend bij de uitvoering van het ICT-project, zoals het ontbreken van een goede plan-ning, verkeerd projectmanagement of verkeerde bemen-sing. Bedrijfsrisico’s zijn risico’s die de organisatie loopt als gevolg van een verkeerde of onvoldoende doordachte investeringsbeslissing. In het ergste geval kunnen bedrijfs-risico’s leiden tot het faillissement van de organisatie. De inhoudelijke risico’s hebben betrekking op de gemaakte keuzes, de complexiteit van de architectuur of de gekozen technologie dan wel leveranciers van die technologie.

Zijn risico’s geïnventariseerd en geanalyseerd, dan moeten vervolgens acties worden opgezet en beheers-maatregelen ontwikkeld, geïmplementeerd en uitge-voerd. Helaas blijft het binnen een ICT-project vaak bij deze ene analyse, die veelal in het begin van het pro-ject wordt uitgevoerd. Er is dan sprake van een eenma-lig uitgevoerde exercitie. Terwijl met risicomanagement juist wordt bedoeld dat het een continu proces is, die past in de Demingcyclus. Het is dus zaak, wanneer de risico-inventarisatie heeft plaatsgevonden, de analyse uit te voeren, beheersmaatregelen te selecteren, te ont-wikkelen en te implementeren en na verloop van tijd de risicoanalyse opnieuw uit te voeren. De intensiteit van

deze vervolganalyses kan verschillen afhankelijk van de behoefte vanuit het project of de opdrachtgever, dan wel de ICT-projectverantwoordelijke.

Risico-acceptatieHet is ondenkbaar dat alle risico’s volledig worden afge-dicht. Dat zou betekenen dat risico’s niet meer kunnen vóórkomen én dat de impact nihil is. In de waarschijn-lijkheid-impactmatrix kom je dan uit in de uiterste lin-keronderhoek (zie fi guur 2). Echter, de ICT-projectleider heeft een beperkte hoeveelheid middelen waardoor hij niet alle maatregelen die hij zou willen nemen, daad-werkelijk kan realiseren. Toch zal men proberen zoveel mogelijk risico’s te beheersen als nodig is voor succes-vol afronden van het ICT-project, rekening houdend met een bepaalde mate van gewenste fl exibiliteit en reke-ninghoudend met de beperkende fi nan ciële middelen en het beperkte tijdspad. Hiertoe zal men proberen om de grootste risico’s (deze zitten in de rechterbovenhoek) wat op te laten schuiven richting linksonder. Het is van belang om met de opdrachtgever de grenzen voor risico-acceptatie vast te stellen.

Deze risicoacceptatie betekent dat een risico qua combinatie van waarschijnlijkheid van optreden en im-pact een bepaalde waarde mag hebben. Risico’s die boven deze grens zitten, moeten worden beheerst. Risico’s die onder deze grens zitten, kunnen toe met minder beheer-sing. Mogelijk dat dit laatste geld of tijdwinst oplevert.

Cyclisch risicomanagementEen mogelijk bedrijfsrisico is bijvoorbeeld het niet halen van de verwachte baten. Kan de organisatie met een

Risico acceptatie

Imp

act van risico

Mate van waarschijnlijkheidRisicoacceptatie bij verantwoordelijke

met risicomijdend gedrag

gooHgaaL

Laag

Risico acceptatie

Imp

act van risico

Mate van waarschijnlijkheidRisicoacceptatie bij verantwoordelijke

met ondernemend gedrag

gooHgaaL

LaagH

oog

Hoog

Figuur 2 Risicoacceptatie en soort gedrag

Nr. 4, april 200912


grand information system projects, and encouraging incremental, phased approaches.’

Wij verwachten dat de gedachte achter de Clinger Cohen Act ook binnen de Nederlandse overheid zijn navolging zal vinden. Ook het rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid (deel B), van de Algemene Re-kenkamer, wijst op het belang om betrouwbare gegevens vast te leggen over tijd, omvang, beschikbare mensen en kosten, en afspraken te maken over de ‘minimale set’ gegevens die nodig is voor een gefundeerde besluitvor-ming, zowel voorafgaand als tijdens het project. Hierbij luidt het advies om bij projecten met een groot fi nan-cieel of strategisch belang op cruciale momenten door onafhankelijke vakgenoten vast te laten stellen of men op de goede weg is. Deze leerprocessen zijn vorm te ge-ven conform de Gateway-methodiek, zoals aangegeven in het rapport van de Algemene Rekenkamer.

Organisaties zijn genoodzaakt zich steeds meer te richten op projecten en programma’s waarin expliciet wordt afgedwongen risico’s te verminderen en om grote projecten op te knippen in kleinere projecten. Ook het in het leven roepen van de ICT~Haalbaarheidstoets om te zorgen voor realistische verwachtingen bij zowel op-drachtgever als aannemer zien wij als een goede ontwik-keling. De ICT~Haalbaarheidstoets moet zorgen dat de ICT-industrie precompetitief advies geeft aan een over-heidsdienst die met een automatiseringsvraagstuk zit.

Onder invloed van de toenemende dynamiek in de omgeving van organisaties, zijn bij de meeste grotere organisaties permanente programmabureaus, portfolio-bureaus en CIO’s met programmamanagement in hun portefeuille ingericht. De wetenschap dringt door dat projecten bij het leven horen, organisaties zullen per-manent – al of niet projectmatig – veranderen. Ook zien we dat risicomanagement steeds belangrijker wordt. Het gebruik van Prince2 en MSP zorgt bij correcte toepas-sing ervan tot leerervaringen voor de organisatie. De voorspelbaarheid van uitkomsten van verandertrajecten en de voorspelbaarheid van kosten, tijd en impact op de organisatie nemen daarmee toe. Binnen deze methoden wordt risicomanagement meer en meer voorgeschreven. Ook zien we dat ontwikkelingen als M_o_R (Management of Risks) ervoor zorgen dat er één risicomanagement-proces wordt ingericht binnen de gehele organisatie, in-clusief programma’s en projecten.

AfsluitendVoor een goede grip op ICT-ontwikkelingen is het van belang om aandacht te hebben voor het opstellen

beperkte bate haar doelstellingen op een andere manier realiseren? Zijn er bijvoorbeeld tussenplateaus te defi -niëren met een duidelijk (tussen)resultaat? Zo kunnen risico’s worden gemanaged door per tussenplateau een besluit te nemen over het vervolg. Dan moet heel duide-lijk worden aangegeven wat de criteria zijn om de inves-tering verder door te zetten. Ook kan er worden bezien of er mogelijkheden zijn om bepaalde risico’s buiten de deur te beleggen. Bijvoorbeeld door contractmanagement kan worden gerealiseerd dat de leverancier bepaalde risico’s van de investering draagt.

Het is dus van belang om een goed ingericht risico-managementproces te hanteren, volgens een gedragen methodiek. Ook is het van belang om goed te kijken naar de werkbelasting van de projectleider, zodat er voldoende aandacht kan worden besteed aan de écht belangrijke zaken. Risicomanagement is onlosmakelijk verbonden met de uitvoering van projecten. Ook binnen Prince2 en MSP is toepassing van risicomanagement belangrijk. Zo geeft onderzoek aan dat cyclisch toepassen van risi-comanagement bij de uitvoering van een project leidt tot de hoogste tevredenheid. Toch maakt slechts 43 procent van de respondenten gebruik van cyclisch risicomanage-ment (zie fi guur 3).

VooruitblikIn de Verenigde Staten is er sinds 1996 de Clinger Cohen Act van kracht. Deze wet schrijft voor dat over-heidsinstanties ICT-investeringen op een substantieel goed onderbouwde argumentatie beoordelen. Hierdoor worden overheidsinstanties aangezet tot het nadenken over een gezond investeringsbeleid en het beoordelen van de kwaliteit van hun ICT op basis van de werke-lijke situatie. De Clinger Cohen Act schrijft verder voor: ‘Reduce risk and enhance manageability by discouraging

Nr. 4, april 2009 13

Figuur 3 Gebruik van cyclisch risicomanagement



van een businesscase, zodat een project met de juiste verwachtingen kan worden gestart en tijdens uitvoe-ring van het project sturing op de ICT-investering kan plaatsvinden. Maak projecten overzichtelijk en beheers-baar. Pas projectmanagementmethodieken per project met een juiste diepgang toe. Let vooral op de grootte van projecten; hoe hoger het budget en hoe langer de doorlooptijd, hoe groter de kans dat het project mislukt. Ten slotte is het van belang om een goed inge-richt risicomanagementproces toe te passen, volgens een gedragen methodiek. Beperk je niet tot slechts een risico-inventarisatie of -analyse, maar zorg voor een cyclisch risicomanagementproces met te ondernemen acties per risico. Met deze aanbevelingen zal uiteinde-lijk het project met een grotere tevredenheid worden uitgevoerd.

Drs. Peter G. Noordam RI is directeur Advies bij Bisnez Management. Drs. ing. Jeroen A.M.J.B. van Hulten is werk-zaam bij de Belastingdienst als programmamanager. Dit artikel heeft hij op persoonlijke titel geschreven. Drs. ing. Shiwa C.M. van der Horst is werkzaam bij de Belasting-dienst als certifi ed projectmanager. Dit artikel heeft hij op persoonlijke titel geschreven.

Noten1. Onderzoeksrapport Projectmanagement: Handvatten

voor succesvol projectmanagement 2007. Een onderzoek

uitgevoerd door Bisnez Management in samenwerking

met de VU Amsterdam en BITTI. Het rapport van dit

grootschalig onderzoek onder Nederlandse organisaties is

gratis te downloaden via www.bisnez.com via ‘ter leering

ende vermaeck’.

de site voor overheidsmanagersnieuwsmanagementtoolsthemadossiers

gratis e-nieuwsbriefhandige agendalinks

ga naar www.overheidsmanagement.nl

strategie

financiën

HRM

Nr. 4, april 200914


ONDERBESTEDING BIJ GEMEENTEN EN PROVINCIES

Onderbesteding vraagt om gericht optreden (I)Geld overhouden, is dat werkelijk een probleem? Voor overheidsorganisaties wel degelijk, en zeker in deze tijd. Maar hoe ontstaat onderbesteding en wat zijn de oplossingen?Johan Rijneveld

Onderbesteding, ofwel het niet volledig besteden van het beschikbare budget, blijkt voor zowel gemeenten als provincies, juist in deze tijden

van crisis, een actueel thema te zijn. Op basis van recent onderzoek bij een tweetal provincies en een gemeente wordt een verkenning gegeven van de onderbestedings-problematiek. Dit teneinde de vraag te beantwoorden ‘wanneer moeten wij onderbesteding daadwerkelijk beschouwen als een knelpunt?’ Betoogd wordt dat onder-besteding met ernst, maar wel genuanceerd, dient te worden beschouwd. De oorzaken van onderbesteding dienen (aan de hand van het gepresenteerde conceptuele kader) periodiek te worden geanalyseerd en hierop dient gericht actie te worden ondernomen.

Geld overhoudenIn het dagelijks leven wordt het overhouden van geld over het algemeen niet als probleem ervaren. Voor een overheidsorganisatie is dit anders. Het gaat hier immers, enigszins simplistisch gesteld, niet om eigen middelen, maar om die van burgers en bedrijven. Onderbesteding betekent grofweg dat de teveel geïnde belasting terug kon worden gegeven aan burgers en bedrijven of dat er meer resultaten in de stad/provincie konden worden gereali-seerd. In dat geval is onderbesteding daadwerkelijk een knelpunt.

Onderbesteding is niet alleen een knelpunt van alle tijden, maar is met name in deze tijden van crisis actueel en van belang. De crisis in de fi nanciële economie begint steeds meer grip te krijgen op de reële economie en dus op bedrijven, maar ook op burgers. Deze trend, die steeds zichtbaarder wordt, zal op termijn invloed hebben op de beschikbaarheid van budgetten en de realisatie van de doelstellingen van gemeenten en provincies. Het komt

hierbij nog meer aan op een zakelijke bedrijfsvoering (outputsturing) en het beheersen van het aspect onder-besteding. Een tweetal actuele trends die hieraan zijn toe te voegen, zijn de toenemend kritische toon vanuit raden/staten op herhaaldelijk voorkomende onderbeste-ding en specifi ek voor provincies de toenemende druk vanuit de maatschappij om verantwoording af te leggen over de omvang van de reserves en de besteding daar-van. Onderbesteding is daarmee voor zowel gemeenten als provincies een actueel thema.

Defi nitie onderbestedingVoordat een discussie kan worden gevoerd over de onder-bestedingsproblematiek, dient deze eerst helder te worden gedefi nieerd. Voor de defi niëring van onderbesteding bestaat een tweetal voor de hand liggende varianten, namelijk: � primitieve begroting versus jaarrekening;� gewijzigde begroting versus jaarrekening.

Beide varianten hebben voor- en nadelen. Deze zijn uiteengezet in fi guur 1.

Tevens dient een keuze te worden gemaakt voor de te vergelijken eindsituatie: het resultaat vóór of na bestemming. Het resultaat vóór bestemming is het saldo van baten en lasten, voordat (een deel van) dit saldo aan de reserves wordt toegevoegd of onttrokken. Het resultaat na bestemming is het saldo na mutaties in de reserves.

De volgende defi nitie blijkt in de praktijk goed werkbaar en herkenbaar te zijn binnen de provinciale of gemeentelijke organisatie: het verschil in het begrote resultaat (gewijzigde begroting) en werkelijke resultaat (jaarrekening) voor mutaties in de reserves.

Nr. 4, april 2009 15


ONDERBESTEDING BIJ GEMEENTEN EN PROVINCIES

Adequate sturing en verantwoordingAdequate sturing op en verantwoording over onderbeste-ding, waarbij het onder meer van belang is dat het P&C-instrumentarium en de tussentijdse budgetoverzichten

betrouwbaar en werkbaar zijn, dat tus-sentijds daadwerkelijk wordt bijge-stuurd, dat afwijkingen tijdig aan het bestuur en de politiek worden gecom-municeerd, dat jaarlijks de reserves en voorzieningen worden getoetst op eventuele ‘vrije’ ruimte enzovoort.

Optimale inrichting van organisatie en haar cultuurAfstemming van de organisatie en cultuur op het ade-quaat realiseren van resultaten door goede afstem-ming tussen beleid en uitvoering, heldere vertaling van politieke speerpunten tot op productniveau, eenduidige vastlegging van budgetverantwoordelijkheden en een resultaatgerichte cultuur.

Inzicht in de mate van afhankelijkheid van externe partijenEr is sprake van helder inzicht in de mate van afhanke-lijkheid van externe partijen voor het behalen van het resultaat, maatregelen zijn getroffen om deze afhankelijk-heid tot een minimum te beperken en over afhankelijkhe-den zijn heldere afspraken gemaakt (prestatie contracten).

Welke defi nitie ook wordt gehanteerd, het is van belang dat over het begrip onderbesteding binnen de organisa-tie eenduidigheid bestaat, teneinde eventueel beleid te kunnen ontwikkelen.

Creëren randvoorwaardenDe oorzaken van een probleem zijn vaak direct gerelateerd aan de moge-lijke oplossingen hiervan. Zo ook bij onderbesteding. Er is een viertal rand-voorwaarden te benoemen om de kans te verkleinen dat onderbeste-ding plaatsvindt. In de praktijk blijkt onderbesteding ver-oorzaakt te worden door het ontbreken of onvoldoende functioneren van een van de volgende randvoorwaarden (of een combinatie hiervan):

Realistisch begrotenHet streven naar een zo accuraat mogelijke inschatting van verwachte baten en lasten. Hierbij is het onder meer van belang dat de ramingen aansluiten op de kwalita-tieve en kwantitatieve mogelijkheden van de organisa-tie, de mogelijkheden van de externe partners en de vraag van partners/belanghebbenden. Tevens is het van belang dat voldoende rekening wordt gehouden met externe fac-toren/risico’s die de fi nanciën en/of resultaten kunnen beïnvloeden.

Figuur 1 Voordelen en nadelen van de twee definities

Voordelen Nadelen V

ER

SC

HIL

tu

ssen

• Leerervaring op het proces van begroten is groter

• Integrale afweging van beschikbare middelen versus uit te voeren beleid is bij primitieve begroting gemaakt. Onderbesteding heeft dus effect op de hier gemaakte afwegingen

dan een half jaar jaar, waardoor er

Primitievebegroting - jaarrekening

Gewijzigdebegroting - jaarrekening

• Omvang van onderbesteding is meer representatief voor de feitelijke situatie (de cijfers zijn ‘harder’)

• Onderbesteding is met name in de Staten/Raad aan de orde tijdens behandeling van de jaarrekening, waar al gesproken wordt over de gewijzigde begroting

• Omvang van onderbesteding wordt naar beneden bijgesteld

• Urgentie voor het zo realistisch mogelijk begroten bij de primitieve begroting kan (onbewust) lager zijn, aangezien voortschrijdend inzicht later nog kan worden ingebracht

• Moment van opstellen primitieve begroting is meer voor het betreffende in de tussenliggende periode nog veel legitieme oorzaken kunnen ontstaan waardoor wijziging van de begroting noodzakelijk is

De maatschappij vraagt in

toenemende mate om verantwoording

Nr. 4, april 200916


Een samenspel van tekortkomingen in de genoemde randvoorwaarden komt niet zelden voor en bemoeilijkt het vinden van een eenduidige oplossing (zie ter illustra-tie een praktijkvoorbeeld in het kader).

In fi guur 2 zijn de vier randvoorwaarden schematisch weergegeven in relatie tot de reikwijdte van de provinci-ale/gemeentelijke organisatie en de te bereiken resultaten (realisatie). De externe partijen vallen buiten de reikwijdte

van de provinciale of gemeentelijke organisatie, maar er is wel wederzijdse beïnvloeding.

ConclusieIn dit eerste deel in het tweeluik over onderbesteding is betoogd dat onderbesteding voor zowel gemeenten als provincies een actueel thema is, dat met ernst dient te worden beschouwd. Tevens is een verkenning gegeven van de defi nitie van onderbesteding en is geconcludeerd dat tekortkomingen in de vier randvoorwaarden voor het beperken van onderbesteding dit probleem in de praktijk veroorzaken.

In het tweede artikel in dit tweeluik wordt betoogd dat onderbesteding weliswaar met ernst, maar nadruk-kelijk genuanceerd dient te worden geanalyseerd. In de praktijk is namelijk een divers palet aan oorzaken te vin-den. Afhankelijk van het type (overwegend intern, over-wegend extern, volledig extern), de beïnvloedbaarheid (direct, indirect, niet beïnvloedbaar) en de vraag of het resultaat wel of niet is behaald, kan onderbesteding vari-eren in gradatie van ‘ernst’. Een denkmodel wordt gepre-senteerd om de oorzaken van onderbesteding periodiek te analyseren.

Johan Rijneveld is adviseur op het gebied van Financieel management bij de adviesgroep Binnenlands Bestuur van PricewaterhouseCoopers Advisory. Met dank aan de bij-dragen van Ron Dubbeldam (senior manager groep Finan-cieel Management Binnenlands Bestuur) en Arno Seinstra (director groep Provincies Binnenlands Bestuur).

Een praktijkvoorbeeldBij een provincie is onderbesteding geconstateerd in twee opeenvolgende jaren binnen het programma Economie en innovatie/Europese programma’s. De analyse wijst op een samenspel van de volgende oor-zaken:� moeilijk in te schatten kasritme/verschil in kas-

ritme tussen ontvangst en uitgaven (vooral vanuit Europa);

� activiteiten worden uitgevoerd binnen meerjarige programma’s;

� complexiteit van fi nanciële planning doordat het meerdere posten en meerdere portefeuilles raakt;

� afhankelijk van derden voor wat betreft besluitvor-ming en cofi nanciering;

� complexiteit van projecten met langdurige trajec-ten als gevolg van regelgeving enzovoort;

� onvoldoende aandacht voor een zakelijke benade-ring waarbij tijdens het proces wordt gestuurd.

3. Optimale inrichting organisatie en cultuur

Reikwijdte organisatie

1. Realistisch begroten

2. Adequaat sturen

Realisatie

4. Afhankelijkheid externe partijen

Figuur 2 Reikwijdte organisatie en realisatie

Nr. 4, april 2009 17


SPECIAL: PUBLIC CONTROLLING

Hoe zit het écht?De laatste jaren is er grote belangstelling voor prestatiemeting in de publieke sector. Er zijn veel management accounting- en controlinstrumenten in de publieke sector geïntroduceerd die daarvóór in het bedrijfsleven zijn ontwikkeld en toegepast. Ivo De Loo en Bernard Verstegen

Een voorbeeld van een instrument dat eigenlijk afkomstig is uit het bedrijfsleven, is de balanced scorecard (BSC). Ook de new public management

beweging (NPM) is een duidelijke poging tot bedrijfsma-tiger werken in de publieke sector. Deze beweging heeft onder andere haar weerslag gehad in het VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording)-project bij de rijksoverheid en de invoering van Beleids- en Beheers-informatie (BBI) bij provincies en gemeenten.

Daarnaast is er toenemende aandacht voor de vraag of een organisatie wel ‘in control’ is. Deze opvatting lijkt vooral gestoeld op wat men ook wel ‘rationeel in-strumentalisme’ noemt. Ingeval ‘effectieve’ systemen worden ontworpen en geïmplementeerd, is een organi-satie als vanzelf ‘in control’. Dit aandachtspunt lijkt de neiging tot het invoeren van instrumenten uit de pri-vate sector in de publieke sector nog eens te versterken. We kunnen ons afvragen of dat wel als vanzelfsprekend moet gebeuren. In de afgelopen jaren hebben we diverse voorbeelden gezien van situaties waarin meer controls duidelijk niet hebben geleid tot het meer ‘in control’ zijn van organisaties.

DecouplingUit empirisch onderzoek blijkt dat er bij nogal wat orga-nisaties een verschil bestaat tussen het ideële (zeg maar: het op papier aanwezige of door medewerkers naar buiten toe beleden) en het daadwerkelijk aanwezige control instrumentarium na een implementatietraject. Men zégt bijvoorbeeld wel dat de BSC intensief wordt gebruikt, en men heeft deze ook wel ingevoerd, maar eigenlijk vindt de control toch vooral plaats op basis van andere, bijvoorbeeld de voorheen in zwang zijnde, instru-menten. Dit verschijnsel wordt ‘decoupling’ genoemd.

Nu kunnen wij zeggen dat zoiets onwenselijk is en dat men het voorliggende instrumentarium gewoon goed moet invoeren. We kunnen ons echter ook afvragen waarom men niet tot daadwerkelijke implementatie is overgegaan, waarom zo’n implementatie niet volledig heeft postgevat in de organisatie, of die redenen wellicht hout snijden, en of het wel mogelijk is om implementa-ties af te dwingen.

Zowel in de wetenschappelijke literatuur als in de praktijk wordt vaak betwijfeld of de instrumenten die op papier zijn ontwikkeld of beschreven (in specifi eke situ-aties), wel zo eenvoudig toepasbaar zijn (in andere situa-ties). Om een voorbeeld te noemen: indien men een BSC wil gebruiken om een organisatie, privaat of publiek, te sturen, dan is het nuttig als de causale relaties tussen de variabelen binnen de diverse perspectieven van de BSC, en tussen de perspectieven als geheel, bekend zijn. Dat is vaak helemaal niet zo duidelijk. Onderzoek heeft uitgewezen dat het in elk geval stukken onduidelijker is dan de voorstanders van de BSC in hun publicaties ple-gen te beweren. Daarenboven is in de publieke sector het vinden van die causale relaties misschien nog wel moeilijker dan in de private sector, waarvoor dergelijke instrumenten eigenlijk zijn ontwikkeld.

Uit de toonBovendien dient een in te voeren instrument aan te sluiten bij de werkwijzen en routines die al aanwezig zijn in een organisatie. Als die aansluiting er te weinig is, valt een verandering van het management-controlinstru-mentarium als het ware uit de toon en zal het moeilijk zijn om haar goed te implementeren. Het zonder meer invoeren van het instrumentarium uit de private sector wordt daarmee gerelativeerd. Situationele factoren

Nr. 4, april 200918


kunnen een belangrijke rol spelen bij die invoering en verdienen dus nadrukkelijk aandacht.

Niet slechtEen andere oorzaak van het ontstaan van incomplete of zelfs mislukte implementaties is gelegen in de verschil-lende overwegingen waarmee het topmanagement ener-zijds, en het lager management plus ‘de werkvloer’ ander-zijds worden geconfronteerd. Voor het topmanagement is het afl eggen van verantwoording aan vermogensver-schaffers, toezichthouders en poli-tici van groot belang. Controls worden daarom regelmatig ingevoerd om legi-timiteit bij externe partijen (zoals de voorafgaande) te kweken. Daarentegen speelt op lagere niveaus in een organi-satie veeleer het afl everen van kwalitatief goede produc-ten of diensten, bij gegeven middelen, een belangrijke rol. Men heeft daarvoor alle aandacht en energie nodig en kan de – om reden van legitimiteit in te voeren – controls soms eerder zien als lastig en zonde van de tijd dan als behulpzaam. Het is denkbaar dat het vóórkomen van dergelijke overwegingen in een organisatie aanlei-ding is om ‘decoupling’ te zien als manier om verschil-lende belangen en zienswijzen op een vruchtbare wijze te combineren in plaats van het per defi nitie te beschou-wen als een zwakte. ‘Decoupling’ hoeft dus zeker niet als iets slechts te worden gezien.

Afdwingen invoeringAls er nu redenen zijn aan te wijzen waarom niet of maar deels is overgegaan tot adoptie en implementa-tie van controls, dan kan het management overwegen om meer druk uit te oefenen op de organisatie om de invoering af te dwingen. In zo’n geval zal men rekening moeten houden met het wankele evenwicht tussen ver-trouwen en control in een organisatie. Vertrouwen en control kunnen elkaar versterken, maar ook verzwak-ken. Als er in een organisatie vertrouwen bestaat tussen

het management en haar medewerkers, kan de invoe-ring van zogenaamde ‘strakke’ controls, bijvoorbeeld een uitvoerig systeem van monitoring, de interne moti-vatie van medewerkers tenietdoen. Het is aannemelijk dat medewerkers zich dan gewantrouwd zullen voelen en zich conform gaan gedragen: ‘als het zo moet, dan ...’. Echter, controls kunnen ook gericht zijn op het uitwis-selen van informatie met als doel de samenwerking in

een organisatie te versterken, waarbij openheid juist als een blijk van vertrou-wen wordt gezien. In zo’n geval kan de introductie van controls de motivatie van medewerkers versterken. Natuur-lijk kan het management van een orga-nisatie niet alles afdwingen, of het nu een private of een publieke organisatie betreft. Daarom is de motivatie van en

vertrouwen tussen medewerkers, vis-à-vis het manage-ment, cruciaal. Bestaat dergelijk vertrouwen niet, dan is afdwingbaarheid beperkt.

Voor public controllers brengen verschijnselen zoals hier zijn aangestipt, allerlei interessante vraagstukken en dilemma’s met zich mee. ‘Je heet controller, maar bén je dat wel?’ Immers, er zijn allerlei factoren aan te wijzen die buiten de onmiddellijke reikwijdte van de controller liggen en die wel van belang zijn voor het welslagen van de control in een organisatie. Bovendien is het soms niet zo eenvoudig om gedrag af te dwingen. Het is als con-troller dus verstandig om soms eens niet te denken ‘Ze doen niet wat er van ze wordt verwacht’ en ‘Ik zal het ze nog eens even goed gaan uitleggen!’ Wellicht kan het tot verrassende inzichten leiden wanneer de controller zich afvraagt waarom een implementatie niet goed is doorge-drongen tot de hele organisatie. Dat betekent doorgron-den hoe het er werkelijk aan toe gaat in de organisatie.

Dr. Ivo De Loo en prof. dr. Bernard Verstegen zijn werk-zaam bij de faculteit Managementwetenschappen van de Open Universiteit Nederland.

Controls worden ingevoerd om legitimiteit te

kweken

Nr. 4, april 2009 19



Groningen vernieuwt programmabegroting

In 2008 is bij de Provincie Groningen de programmabegroting vernieuwd. Doel was vooral de informatieve waarde van de begroting voor de leden van Provinciale Staten (PS) te vergroten. Daardoor kunnen Statenleden het College van Gedeputeerde Staten (GS) beter controleren. Inmiddels maken de volgens de nieuwe opzet ontwikkelde programmaonderdelen deel uit van de Programmabegroting 2009 van de Provincie Groningen.Henk ter Bogt en Jan van Helden

Het proces van verandering van een belangrijk planning- en controldocument als de program-mabegroting vergt de nodige aandacht voor

‘technische’ aspecten, maar daarmee kan niet worden volstaan. Voorafgaand aan en tijdens het verbeterings-proces moet ook oog bestaan voor allerlei factoren die het succes van de vernieuwing kunnen beïnvloeden. In dit artikel gaan we enerzijds in op de ‘oude’ programma-begroting van de Provincie Groningen en de technische ontwikkeling van de vernieuwde programmabegroting, en anderzijds op enkele aandachtspunten tijdens het veranderingsproces. Kennis hierover kan van belang zijn voor andere provincies en voor gemeenten die met verge-lijkbare vernieuwingsoperaties bezig zijn.

Onvrede over bestaande begrotingSamenhangend met de invoering van het duale stelsel, hebben alle provincies vanaf 2003 de programmabe-groting ingevoerd. In de programmabegroting wordt de begroting ingedeeld in programma’s. Het is de bedoeling dat elk programmaonderdeel ingaat op de drie ‘w-vra-gen’, te weten: Welke effecten willen we bereiken? Welke activiteiten voeren we hiertoe uit? Welke middelen zijn ervoor nodig? Op basis van de inmiddels met de pro-grammabegroting opgedane ervaring, stelden de leden van PS in Groningen dat deze nog onvoldoende voldeed.

Daarom zijn we gevraagd ons te buigen over mogelijke verbeteringen.

Er waren verschillende kritiekpunten op de bestaan-de programmabegroting. Zo waren maatschappelijke beleidseffecten en prestaties weinig concreet geformu-leerd en werd er nauwelijks een relatie gelegd tussen het meerjarige beleidsprogramma en de in een begrotingsjaar concreet te realiseren prestaties. Verder werd in de pro-grammabegroting veelal geen informatie verstrekt over bestaand beleid, waardoor grote delen van het beleid bui-ten beschouwing bleven. Daarnaast waren bijvoorbeeld de wel vermelde prestatiegegevens vaak weinig relevant. Uit interviews met leden van PS en ambtenaren bleek dat zij deze gebreken ook constateerden. Op basis van deze vaststelling werd vervolgens gewerkt aan een verbete-ringsvoorstel, waarbij ook twee programmaonderdelen concreet werden uitgewerkt. Het ging hier om het pro-gramma Bereikbaar Groningen, dat betrekking heeft op mobiliteit en infrastructuur, en het programma Onder-nemend Groningen, dat gericht is op werkgelegenheid en toerisme.

Verbeterde opzet PS stelt de beleidskaders vast via beleidsnota’s, die ver-volgens in de loop van meerdere jaren worden uitge-voerd. Wat er in een bepaald jaar precies gebeurt in het

Nr. 4, april 200920


kader van een beleidsnota, moet worden weergegeven in de programmabegroting.

Om tot een goede programmabegroting te komen, is het een eerste vereiste dat de beleidsnota’s de met het be-leid te realiseren effecten voldoende concreet weergeven. Daar schort het in de praktijk nog weleens aan (wat ook een goede beleidsbeoordeling na verloop van jaren lastig maakt). Nadat bij de Voorjaarsnota – die de kaders stelt voor het volgende begrotingsjaar – is bepaald welke voor-nemens uit de diverse beleidsnota’s worden uitgevoerd, komen deze ver-volgens in de programmabegroting terecht. Na afl oop van het jaar volgt een verantwoording in de program-marekening. Wat we hiermee wil-len aangeven: de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus zijn met elkaar verbonden en voor een goede programmabegro-ting zijn om te beginnen concrete beleidsnota’s nodig.

RaamwerkDe opzet van de verbeterde programmabegroting is mede tot stand gekomen op basis van interviews met leden van PS en GS en ambtenaren en dat heeft geleid

tot het navolgende raamwerk voor de programmabegro-ting (zie ook Provincie Groningen, 2008; Ter Bogt en Van Helden, 2008).� Elk programma begint met een korte omschrijving

van de algemene beleidskaders, dus het beleid binnen het desbetreffende programma.

� Alleen voor de ‘actueel belangrijke projecten en actu-eel belangrijke beleidsuitvoering’ wordt op basis van de drie w-vragen nadere informatie gegeven. Uitgebreide

vermelding van alle beleidsactiviteiten en projecten zou leiden tot een te om-vangrijke programmabegroting. Wat ‘actueel belangrijk’ is, kan PS soms van tevoren aangeven. Echter, in de praktijk wordt dit sterk bepaald door de leden van GS en ambtenaren die de programmabegroting inhoudelijk

voorbereiden. Zij dienen daarbij ontvankelijk te zijn voor van PS afkomstige signalen. Actueel belangrijk beleid omvat nieuw beleid, maar ook bestaand beleid dat extra belangrijk wordt gevonden (bijvoorbeeld vanwege politieke gevoeligheid).

� Voor de actueel belangrijke beleidsonderdelen wordt zoveel mogelijk gewerkt volgens een uniforme aan-

Het landschapsproject Blauwestad is onder meer bedoeld om de werkgelegenheid in Oost-Groningen een impuls te geven. Foto: ANP

Geef effecten voldoende

concreet weer

Nr. 4, april 2009 21



pak. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de beleids-context (zoals beleidsnota’s), de specifi ek in het be-grotingsjaar te ondernemen activiteiten (en wanneer deze zijn afgerond), de specifi eke effecten hiervan (prestaties) en de ermee gemoeide middelen (en de dekking ervan).

� Naast de actueel belangrijke beleidsonderdelen, wordt een complete opsomming gegeven van alle be-leidsthema’s die deel uitmaken van het programma, inclusief de bijbehorende kosten. Dit wordt verder niet toegelicht, maar op deze manier ontstaat toch een beeld van het gehele beleid, al ligt de nadruk op actueel belangrijke beleidsonderwerpen.

� Ter afsluiting bevat het programma een fi nancieel overzicht van de actueel belangrijke en alle andere beleidsonderdelen.In de programmabegroting ligt de nadruk dus op

het actueel belangrijke beleid en wordt slechts summier verwezen naar het overige beleid. De programmabegro-ting verschilt zo inhoudelijk ook van de productenbe-groting, waarin de nadruk juist ligt op bestaand beleid, waaraan ook het overgrote deel van de middelen wordt besteed.

Houding van politiek Een goede programmabegroting moet overzichtelijk zijn en concrete informatie bevatten; kortom, ze moet ‘technisch gezien’ toereikend zijn. Echter, ook andere factoren verdienen aandacht, waaronder ‘gedragsveran-deringen’, die in de praktijk soms nog moeilijker te realiseren zijn dan de technische veranderingen.

Zo betekent het in de program-mabegroting opnemen van concrete informatie over actueel belangrijke beleidsonderwerpen, dat ambtena-ren en gedeputeerden bereid moe-ten zijn om duidelijk aan te geven welke prestaties zij in een begrotingsjaar willen realiseren, ook als zij die slechts gedeeltelijk kunnen beïnvloeden. Als leden van PS nader-hand GS strikt zouden gaan ‘afrekenen’ op die prestatie-gegevens, waarvan bekend is dat ze onzeker zijn en vooral ambities weergeven, dan vallen GS (en ambtenaren) wellicht snel terug op verhullend taalgebruik en globaal aangeduide prestaties. Willen GS en ambtenaren bereid zijn zich meer bloot te geven, dan moet dus ook PS een ‘gepaste’ houding aannemen. De leden van PS moeten de concretere informatie in de programmabegroting (en na-derhand de rekening) vooral zien als een basis voor dis-

cussie, uitleg en toelichting, en niet in de eerste plaats als basis voor eenvoudige afrekening. Hoe dit in Groningen uitpakt, zal onder meer blijken bij de bespreking van de jaarrekening over 2009.

Andere gedragsmatige factoren Meer in het algemeen kan worden gesteld dat de voorbe-reiding van een belangrijke verandering in de planning en control van een organisatie aandacht vergt voor aller-lei zaken naast de techniek. In de management accoun-ting wordt bijvoorbeeld gewezen op diverse factoren die eraan kunnen bijdragen een accountingverandering echt succesvol te maken (zie bijvoorbeeld Lapsley en Pet-tigrew, 1994; Shields en McEwan, 1996; Ter Bogt en Van Helden, 2000). In de praktijk blijkt namelijk regelma-tig dat in organisaties weinig gebruik wordt gemaakt van vernieuwingen, terwijl deze in technisch opzicht misschien wel geslaagd zijn. Rekening houden met de factoren die een rol spelen bij het doorvoeren van accountingveranderingen – in dit geval in de planning en control – kan bevorderen dat de veranderingen ook leiden tot het beoogde resultaat.

De cultuur kwam al aan de orde bij de houding van de politiek. De organisatie moet voldoende ontvankelijk zijn voor verandering en ‘goed’ gebruik van een (nieuw) instrument. Zo kan de ‘politieke cultuur’ stimuleren of tegenwerken dat in een programmabegroting op open-hartige wijze concrete prestatiedoelen worden vermeld, zo werd al aangegeven. Daarnaast waren er bij de Pro-

vincie Groningen bijvoorbeeld cul-tuurverschillen te constateren tussen verschillende organisatieonderdelen, met name aangaande de openheid over activiteiten en prestaties. Dit kan ener-zijds samenhangen met het enthousi-asme over concrete vermelding van prestaties van de gedeputeerde waar

een ambtelijke afdeling ‘onder valt’, maar ook met het beleidsterrein (spelen externe onzekerheden er bijvoor-beeld een grote rol?).

Koppeling aan doelen Andere factoren die kunnen bijdragen aan het slagen van een accountingvernieuwing, zijn onder meer het bestaan van voldoende (interne en/of externe) druk voor vernieuwing en de steun van de leiding van de organisatie ervoor. De duale wetgeving betekent formeel externe druk om een programmabegroting op te stellen, maar zegt niets over de kwaliteit ervan. Het is dan ook

Begroting mag geen basis zijn voor afrekening

Nr. 4, april 200922


belangrijk dat, naast PS, ook GS en de ambtelijke top benadrukken dat de vernieuwing belangrijk is en dat zij deze actief steunen. Zo wordt het iedereen in de organi-satie duidelijk dat voortaan duidelijkheid over de te rea-liseren prestaties geboden is.

Daarnaast wordt in de literatuur gewezen op een goede koppeling van de vernieuwing aan de doelen en strategie van de organisatie. In het geval van de pro-grammabegroting kan in dit verband worden gewezen op de doelen van het duaal stelsel, zoals een versterking van de controlerende rol van de gekozen volksvertegen-woordigers (PS) en een politiek debat dat levendiger is en burgers meer aanspreekt (wat zou moeten bijdragen aan het maatschappelijke draagvlak voor de politiek). Over dergelijke doelen wordt misschien soms cynisch gedaan, maar ze zijn in ons democratisch bestel belangrijk voor een overheidsorganisatie – en een goede programmabe-groting kan eraan bijdragen. Verder geldt dat wie ernaar streeft om de overheid (en politiek) wat zakelijker te la-ten functioneren, ook duidelijkheid moet proberen te bieden over te bereiken beleidseffecten, ondanks allerlei onzekerheden.

Ook de aanwezigheid van een of meer personen die de vernieuwing uitdragen en stimuleren, kan be-langrijk zijn. Binnen de Provincie Groningen zou zo’n groep, die misschien niet alleen uit fi nancieel specialis-ten moet bestaan (om te vermijden dat het te veel ‘iets van fi nanciën’ wordt), bijvoorbeeld actief kunnen zijn bij het uitbreiden van de vernieuwde opzet naar andere programma’s en de verdere ontwikkeling van de gehan-teerde aanpak.

Andere factoren, zoals het belang van het ‘als proef’ beginnen met een project op beperkte schaal en een goede scholing van betrokkenen, zijn meer praktisch van aard en wellicht vanzelfsprekend. Toch is het voor het welslagen van een vernieuwing belangrijk om ze niet uit het oog te verliezen. Via een project op kleinere schaal, zoals de in Groningen uitgewerkte twee begro-tingsprogramma’s, kan ervaring worden opgedaan (en zonodig kan de aanpak nog gemakkelijk worden bij-gesteld). Scholing kan ertoe leiden dat betrokkenen – ambtenaren, maar misschien ook leden van PS – beter duidelijk is wat de programmabegroting wel en niet kan bieden en wat de betekenis is van de erin opgenomen informatie.

Ter afsluitingWij hebben een beeld geschetst van de verbeteringen die zijn doorgevoerd in de programmabegroting van de

Provincie Groningen. Belangrijke onderdelen daarbij zijn het streven om de programmabegroting te concen-treren op ‘actueel belangrijke’ beleidsonderwerpen, om ook een beknopt totaalbeeld van het beleid te geven en de vermelding van meer concrete en relevante presta-tiegegevens. Met de twee volgens deze aanpak uitge-werkte programma’s in de Programmabegroting 2009 wordt nu verdere ervaring opgedaan. Naast de ‘techni-sche’ verbeteringen zijn er ook andere factoren die aan-dacht (kunnen) verdienen bij een grote verandering in de planning en control, zo kwam naar voren. Welke fac-toren wanneer precies een rol spelen, moet van geval tot geval door de ‘regisseurs’ van de desbetreffende ver-nieuwing worden beoordeeld. Het gaat er vooral om dat dergelijke, vaak meer gedragsmatige factoren aanvan-kelijk niet worden verwaarloosd. Want als een vernieu-wing eenmaal als weinig zinvol wordt beschouwd, of als er zelfs weerstand tegen ontstaat, is het moeilijk om te bewerkstelligen dat betrokkenen er toch goed aan mee-werken en nog tot een positief oordeel komen.

Prof. dr. H.J. ter Bogt en prof. dr. G.J. van Helden zijn werk-zaam bij de faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijks-universiteit Groningen.

LiteratuurBogt, ter, H.J. en G.J. van Helden (2000), Accounting

change in Dutch government, Management Accounting Research, 11 (2), pp. 263-279.

Bogt, ter, H.J. en G.J. van Helden (2008), Provincie Groningen vernieuwt programmabegroting, TPC – Tijdschrift voor public governance, audit & control, jrg.6 (6), pp. 10-15.

Lapsley, I. en A. Pettigrew (1994), Meeting the challenge: accounting for change, Financial Accountability & Management, 10 (2), pp. 79-92.

Provincie Groningen, 2008, Programmabegroting 2009.

Shields, M.D. en M.A. McEwan (1996), Implementing Activity-Based Costing Systems Successfully, Journal of Cost Management, Winter 1996, pp. 15-22.

Nr. 4, april 2009 23



Auditcommissie: ogen en oren van de gemeenteraad

Terwijl het in het bedrijfsleven al langer gebruikelijk was, kenden gemeenten tot aan de invoering van het dualisme nauwelijks of geen auditcommissies. Inmiddels zijn ze bij vele gemeenten ingevoerd. Wat is de stand van zaken?Rein-Aart van Vugt, Dany Vermaas en Dennis van der Graaf

Door de dualisering kreeg de gemeenteraad meer mogelijkheden om zich uit te spreken over diverse facetten van de accountantscontrole.

Daarnaast nam het aantal controles bij gemeenten toe. Naast de gebruikelijke (externe) accountantscontrole werd in de Gemeentewet een wettelijk kader neerge-legd c.q. aangescherpt voor rekenkameronderzoeken en voor collegeonderzoeken gericht op de bedrijfsvoering (artikel 213a Gemeentewet1) en (hoewel niet verplicht) de interne audits gericht op de naleving van de recht-matigheid. Om dubbelingen te voorkomen, ontstond de behoefte aan nadere afstemming. Hierdoor zijn bij veel gemeenten auditcommissies ingesteld. Inmiddels zijn we een aantal jaar verder. Bij de toepassing van een audit-commissie valt een aantal zaken met betrekking tot taken, bevoegdheden, communicatie, inbedding en samenstel-ling op.

TakenDe praktijk laat diverse varianten zien van de taken die auditcommissies dienen te verrichten. In de lichte variant beperkt de auditcommissie zich tot de afstem-ming van de diverse onderzoeken. Bij de middelzware variant wordt de gemeenteraad ook geadviseerd over speerpunten in de accountantscontrole. Bij de zware variant wordt tevens toezicht gehouden op de kwaliteit van de interne beheersing, wordt de accountant aange-stuurd en wordt de gemeenteraad geadviseerd over de jaarrekening i.c. de dechargeverlening.

In de gemeentelijke praktijk wordt de auditcom-missie meestal een platform voor overleg aangaande de accountantscontrole en de hiermee verband houdende zaken. Dit ligt tussen de middelzware en zware variant

in. Positief is het verhogen van het kennisniveau van (vooral) de aanwezige raadsleden. Door te overleggen over de accountantscontrole (aanpak, diepgang, extra aandachtspunten, rechtmatigheid, planning- en con-trolcyclus) in combinatie met de overige onderzoeken, geven raadsleden concreet sturing aan de accountants-controle. Daarnaast kunnen de diverse controles op elkaar worden afgestemd. De meeste auditcommissies hebben (nog) geen taak bij de planning- en controlcyclus of de inhoud van planning- en controlinstrumenten (begroting, tussenrapportages, kadernota enzovoort). De auditcommissies hebben tot dusverre vaak geen taak bij de rapportages van de lokale rekenkamer en de col-legeonderzoeken.

BevoegdhedenDe auditcommissies zien veelal toe op de kwaliteit van de interne beheersing, ofwel is de gemeente ‘in control’? Zijn de juiste checks en balances aangebracht en is er vol-doende transparantie? Een regelmatig terugkerende vraag betreft de managementletter van de accountant. Hoewel deze vooral bevindingen over de bedrijfsvoe-ring – primair het domein van het college – bevat, kan een procedurele behandeling een bijdrage leveren aan de transparantie en de kwaliteit. Ook kan worden aange-geven welke belangrijke bevindingen in de rapportages aan de gemeenteraad moeten worden opgenomen. Het risico van een inhoudelijke politieke behandeling is wel aanwezig, maar berust deels op ‘koudwatervrees’. Trans-parantie vanuit het college en een voorzitter die waar nodig ingrijpt, kunnen deze vrees wegnemen.

De auditcommissie heeft voornamelijk een advi-serende rol, geen besluitvormende. Een advies over de

Nr. 4, april 200924


vaststelling van de jaarrekening kan komen vanuit de auditcommissie, maar ook vanuit de rekeningcommissie of commissie fi nanciën.

Het verstrekken van opdrachten is geen aangele-genheid van de auditcommissie. De auditcommissie speelt wel een nadrukkelijke rol bij de advisering over de opdrachtverstrekking van de accountantscontrole en bij het bewaken van de onafhankelijkheid van de accountant. Dit kan door vooraf advies te vragen bij opdrachtverstrekking anders dan de opdracht tot ac-countantscontrole zelf en/of door periodiek de door de accountant uitgevoerde andere opdrachten te evalueren. Daar waar twijfels zijn, vindt er voor de opdrachtaan-vaarding in ieder geval overleg plaats tussen accountant en de (voorzitter van de) auditcommissie.

CommunicatieAfhankelijk van de vergaderfrequentie en de achtergrond van de raadsleden, neemt het kennisniveau binnen de auditcommissie over accountantscontrole, verslagge-ving, planning- en control, rechtmatigheid enzovoort toe. Dit komt de diepgang ten goede. Risico is dat de kennisafstand met de overige raadsleden wordt vergroot. Dit hoeft niet bezwaarlijk te zijn. Ook in de huidige situ-atie zijn er binnen de gemeenteraad c.q. de raadsfracties verscheidene specialisaties aanwezig. Deze deskundigen kunnen dan het initiatief nemen en daarover hun colle-ga-raadsleden informeren. In dat opzicht is de rol van de auditcommissie geen andere. De communicatie gebeurt veelal door voorlegging van het verslag van de vergade-ring aan een raadscommissie.

De vergaderingen moeten ons inziens besloten zijn. Dit lijkt tegenstrijdig aan de wens tot transparantie, maar wordt niet zo ervaren. Het besloten karakter sti-muleert juist om met open vizier en zonder politieke (bij)bedoelingen te discussiëren.

Inbedding In de Gemeentewet is in artikel 213 aangegeven dat er over de vormgeving van de accountantscontrole overleg plaatsvindt tussen (vertegenwoordigers van) de gemeente-raad en de accountant. De wijze waarop is vrij. In de prak-tijk ligt veelal een raadsbesluit aan de auditcommissie ten grondslag. Hierin zijn de verantwoordelijkheden opgeno-men en is de werkwijze aangegeven (bijvoorbeeld middels een huishoudelijk reglement). Weinig gemeenten hebben gekozen voor een verordening. Dit wordt als star ervaren.

In het raadsbesluit staan ook de stemmings- en quorumvereisten. Het doel is om de onafhankelijkheid

te handhaven. In de praktijk wordt van deze mogelijk-heid nauwelijks gebruikgemaakt. Er wordt gestreefd naar unanimiteit. Dit komt de sfeer en het draagvlak ten goede.

Samenstelling Niet iedereen kan lid worden van een auditcommissie. De leden moeten beschikken over verschillende vaar-digheden en kwaliteiten. De auditcommissie moet groot genoeg zijn om over de nodige vaardigheden en ervaring te beschikken. Tegelijkertijd moet een ‘Poolse Landdag’ worden voorkomen.

De algemene lijn is dat alleen raadsleden lid zijn. De griffi er ondersteunt de auditcommissie (gelijk aan an-dere raadscommissies en de gemeenteraad). Bij de advi-seurs gaat het veelal om de portefeuillehouder fi nanciën namens het college, de concerncontroller of hoofd fi nan-ciën namens de ambtelijke organisatie, de accountant en een vertegenwoordiger van de rekenkamer. Overigens is het onderscheid tussen leden en adviseurs/informan-ten veelal niet formeel geregeld. De adviseurs kunnen worden uitgenodigd afhankelijk van de te behandelen punten. Een optie is om adviseurs agendalid te maken. Hoewel de secretaris als ‘algemeen directeur’ van de ge-meente ook verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de interne beheersing, wordt de aanwezigheid van de con-cerncontroller in combinatie met de portefeuillehouder fi nanciën meestal voldoende geacht.

De samenstelling laat een gevarieerd beeld zien. De politieke cultuur is hierin vaak bepalend. De keuze voor een ‘brede’ samenstelling ligt vooral in het stimuleren van de betrokkenheid en het verhogen van het kennis-niveau. De afweging om dat juist niet te doen, is het risico van een overkill, de mogelijke ineffi ciënte wijze van vergaderen die kan ontstaan en het uitlokken van een politieke discussie.

Drs. Rein-Aart van Vugt RA, Dany Vermaas RA MGA en drs. Dennis van der Graaf zijn allen werkzaam bij Deloitte Accountants B.V. Rein-Aart van Vugt is tevens als gastdo-cent verbonden aan de postinitiële masteropleiding Public Controlling, Erasmus School of Accounting & Assurance.

Noten1. In de brief ‘Staat van de dualisering’ van 11 december

2008 van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer wordt voorgesteld

om de verplichte onderzoeken in het kader van Artikel

213a van de Gemeentewet te schrappen.

Nr. 4, april 2009 25


REDACTIONEEL / BERICHTEN

Nr. 4, april 200926

FAMO-nieuws van de Vereniging Federatie van Algemene Middelenmanagers bij de Overheid

FAMO VerenigingsbureauGalvanistraat 1Postbus 4166710 BK Ede Tel: 0318 - 66 82 03 Fax: 0318 - 43 76 53www.famo.org

Bestuur FAMOE.J.F.M. Kerssemakers bc,voorzitter G.W. Nijhof, secretaris en programmamakerC.G. Derijck, penningmeesterH. Vervoort, vakgroepHRM & OrganisatieR. Starke, vakgroep Financiën & ControlE.T. Halman, vakgroep Informatiebeleid

Raad van advies FAMODrs. F.H. BuddenbergDrs. J. MiedemaDrs. P.P.L. van KalmthoutDrs. B. van der VeldtProf. dr. H.P.M. Van Duivenboden

Contactpersoon FAMO Verenigingsnieuws: Aart van Tuijl, [email protected]

Nieuwe leden� Mevr. drs. M.G.J. Veeger, griffi er, Gemeente Amsterdam, Stadsdeel Noord� Mevr. S.E.A. Canisius- van den Camp, hoofd Afdeling Bedrijfsbureau,

Gemeente Gennep� Dhr. F. Grobben, afdelingshoofd Financiën & Control, Gemeente

Zevenaar� Dhr. V.J.M. van Arkel, bureauhoofd Financiën en Controlling, Gemeente

Scherpenzeel� Dhr. T.J.A. Zillekens, hoofd Financiën, Gemeente Echt-Susteren� Dhr. K.K. Uitterlinden, afdelingshoofd Middelen, Gemeente Korendijk� Dhr. H. Loeff, coördinator Financiële Zaken, Gemeente Cromstrijen� Dhr. S.A. de Leeuw, manager cluster Administratie en gegevensbeheer,

ServiceCentrum Drechtsteden� Dhr. R. Bakker, controller, Gemeente Harenkarspel

Met de kracht van enkele eenvoudige grafi eken liet Henk Hutten, wethouder fi nanciën van Staphorst, zien hoe hij zijn gemeenteraad een gevoel laat krijgen bij de fi nanciële rijstebrij. Hutten stelt dat het BBV hem ‘dwingt’ om de raad in zijn kaderstellende rol te brengen op het gebied van fi nanciën, want er zal ook ‘boter bij de vis’ moeten komen. Voor hem is de BBV-missie geslaagd.

Martin Jonker, concerncontroller in Zaanstad, stelde dat het BBV meer bedoeld lijkt voor accountants dan voor bestuurders. Omdat veel voorschriften in het BBV bestuurlijk helemaal niet re-levant zijn, vindt Jonker dat grote delen van het BBV direct gedereguleerd kun-nen worden. Wat kan men bestuurlijk met, bijvoorbeeld, verschuivingen van reserves naar voorzieningen en van voorzieningen naar overlopende activa, of met activa met maatschappelijk nut? Het BBV heeft zich in de praktijk bewe-zen: missie geslaagd. Voor het voortbe-staan van het BBV pleit hij met harts-tocht om het BBV meer voor bestuurders te maken dan voor accountants.

Een geslaagd congres, omdat naast antwoorden ook vragen blijven hangen die tot nadenken stemmen, zoals over het nut van de productenraming, over het onderscheid fi nanciële en beleids-begroting, over regels en principes.

Terugblik lustrumcongres De titel van het congres was: BBV-mis-sie geslaagd? Op 3 maart 2009 gaven vier inleiders hun visie op deze vraag aan ongeveer 150 congresdeelnemers.

Het BBV bevestigt de eigenstandige positie van gemeenten en provincies in ons bestel. Het BBV biedt gemeenteraden en Provinciale Staten een eigen kader. Willem Wijntjes, voorzitter commissie BBV, wees in dat verband onder meer op de betekenis van de programma’s, para-grafen en het resultaatmodel. De taak van de commissie BBV is het uitdragen van een eenduidige uitvoering en toe-passing. De ‘vraag & antwoordrubriek’ vormt de basis voor de commissie om stellige uitspraken of aanbevelingen te doen. Ook volgt de commissie interna-tionale ontwikkelingen (IPSAS) en de betekenis daarvan voor gemeenten en provincies.

Arie Wijten, raadslid in Westland, ging in op de vraag wat het raadslid nou eigenlijk wil. Wat hij interessant aan het BBV vindt, is dat het inzicht geeft in de fi nanciële situatie en vermogenspo-sitie, en vooral welke fi nanciële ruimte is er. Want dat is wat het raadslid wil, fi nanciële ruimte om dingen voor de burgers te doen. De begroting is, zo stelt Wijten, voor het raadslid dan ook veel belangrijker dan een rekening.


WEBSTEK

Nr. 4, april 2009 27

Themacongres 12 mei 2009, ApeldoornDe veranderingen in Nederland en de wereld gaan steeds sneller. Er komen steeds meer ouderen en de vragen die aan de overheid worden gesteld, veran-deren ook in hoog tempo. Naast de kor-tetermijnproblemen als gevolg van de kredietcrisis vragen ook andere onder-werpen, onder meer vergrijzing op langere termijn, de aandacht van de middelenmanager. De (lokale) overhe-den zullen zelf een antwoord moeten vinden op de uitdagingen van de komende tijd, maar ook de overheids-functionaris zal moeten veranderen.

Tijdens het themacongres Kennis-management en Kwaliteit van de Mid-delenfunctie (van 13.00 tot circa 17.00 uur) wordt geschetst welke veranderin-gen er de komende tijd spelen die voor de lokale overheid van belang zijn (wat verandert er?). Verder wordt geschetst hoe (lokale) overheden op dit moment proberen om aan de veranderde vraag te voldoen (hoe wordt de dienstverlening aan burgers/klanten nu en de komende jaren verbeterd?). Ten slotte ook aan-dacht voor de vraag: nu veel gemeenten te maken hebben met een vergrijzend personeelsbestand (wie moet de klus klaren?) en krapper wordende budget-ten, op wat voor manier kunnen we de middelenfunctie kwalitatief op niveau krijgen en welke instrumenten (onder meer dashboards) en werkwijzen kun-nen we hierbij inzetten?

Laat je in één middag goed infor-meren en inspireren door kwalitatieve en innovatieve verhalen van sprekers, discussieer mee en luister ook naar de goede voorbeelden van collega’s. � Accenten bij dit themacongres zijn:

visie en inspiratie (plenair), met Cees Meesters van Kwaliteitsin-stituut Nederlandse Gemeenten (KING), Wim de Ridder, hoogle-raar Toekomstonderzoek aan de

Universiteit Twente, en Gertjan Baars van PricewaterhouseCoopers;

� beleven (interactieve workshops);� terugkrijgen (foto’s en tekst tijdens

de borrel). Aanmelding en informatie: www.

cs-vng.nl.

Jaarcongres 2009, 17 september, ZwolleMet ingang van 2009 is de formule van het najaarscongres aangepast. In plaats van een tweedaags congres zal het Jaar-congres 2009 plaatsvinden op één dag met de volgende indeling:� Algemene

Ledenvergadering 9 uur - 10 uur� Jaarcongres 10 uur - 16 uur� Receptie

gemeentehuis 16 uur - 17 uur� Avondprogramma

Er bestaat de mogelijkheid tot over-nachten op woensdagavond en don-derdagavond. Daarnaast zal de FAMO-scriptieprijs 2009 uitgereikt worden tijdens de receptie op het gemeente-huis.

FAMO-scriptieprijs 2009 Nadat enige jaren geleden de FAMO-scriptieprijs is geïntroduceerd (uit-reiking in gemeente Helmond), is vanwege diverse redenen deze prijs in het slop geraakt. Het Algemeen Bestuur is echter van mening dat deze prijs wel aandacht verdient. Schrijf jij een super-goede scriptie over HRM & organisa-tie, Financiën & Control of Informa-tiebeleid & ICT in de publieke sector? Ding mee naar de FAMO-scriptieprijs 2009! De FAMO-scriptieprijs bestaat uit een geldbedrag van € 2000, een uniek en fraai vormgegeven beeldje en een oorkonde. Daarnaast zal bekend-heid worden gegeven aan de prijswin-naar en de scriptie door het veelgele-zen blad Overheidsmanagement en door publicatie op de website van de FAMO

(www.famo.org). Bovendien heeft de prijs een uitstraling die geldt als warme aanbeveling voor de loopbaanontwik-keling van de winnaar.

De FAMO-scriptieprijs 2009 wordt uitgereikt aan studenten bestuurs-kunde, bedrijfskunde, bestuur- en or-ganisatiewetenschappen of economie die de beste scriptie schrijven over het functioneren van publieke organisaties op het terrein van algemeen middelen-management. Hierbinnen gaat het spe-cifi ek om de drie kerngebieden van de FAMO: Financiën & Control, Human Resource Management & Organisatie en Informatievoorziening & ICT.

Dit jaar is de FAMO in het bijzon-der geïnteresseerd in scripties over de volgende zes onderwerpen: moderni-sering van de informatievoorziening, informatiebeleid en duurzaamheid, lokale implementatie van nationaal beleid, plaatsonafhankelijke dienstver-lening, kosteneffi ciency bij decentrale overheden en prestatiesturing en meet-baarheid. De scriptie is geschreven in de periode 1 juni 2008 tot 1 juli 2009 en wordt uiterlijk 1 juli 2009 ingediend bij de FAMO.

Een vakkundige jury beoordeelt de scripties aan de hand van de genoemde voorwaarden. Over de beslissing van de jury kan niet worden gediscussieerd.

Geïnteresseerden voor de scriptie-prijs 2009 kunnen zich aanmelden bij het FAMO-secretariaat door te schrij-ven naar FAMO, postbus 416, 6710 BK Ede of te mailen naar [email protected]. Voor verdere informatie over de FAMO- scriptieprijs wordt verwezen naar de website www.famo.org.

Jaarprogramma FAMO 2009Voor nadere informatie over bijeen-komsten en de overige te organiseren activiteiten van FAMO en het FAMO- jaarprogramma 2009, wordt u verwezen naar de FAMO-website: www.famo.org.


OVERHEID DIENT MELDER TE BESCHERMEN

Veiligheid voor klokkenluiders

Veiligheid is een belangrijk issue in de landelijke politiek. Uitgangspunt is dat iedere burger zich veilig kan voelen in een rechtsstaat. Een recht met een uitdrukkelijke taak voor de overheid, geborgd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Deze rechten kunnen ook de mens als werknemer betreffen. Specifi eker nog: de werknemer in de rol van klokkenluider: ‘Hij die misstanden aan de kaak stelt en zijn eigen belang ondergeschikt maakt aan het maatschappelijke belang.’Gerrit van Tetering en Liesbet Berg

Werknemers die het aandurven om misstan-den te melden in hun organisatie hebben in principe recht op veiligheid en dus bescher-

ming. In 2006 en 2008 verschenen evaluaties over de situatie van deze klokkenluiders. Een adequate bescher-ming door de invulling van ‘goed werkgeverschap’ is er vooralsnog niet. Ons inziens voldoende aanleiding om mede uit te wijken naar externe entiteiten.

De private en publieke regelingen In de afgelopen jaren is in de private en publieke sector gepoogd om adequate maatregelen te treffen ter bescher-ming van de klokkenluider. Dat dit doel nog niet binnen bereik is, blijkt overduidelijk uit de evaluaties van beide sectoren. Samengevat valt te concluderen dat:� slechts een gering aantal ondernemingen een klok-

kenluiderprocedure kent;� de regelingen niet bijdragen aan de bescherming;� de regelingen niet geleid hebben tot het aanzienlijk

bevorderen van meldingen van misstanden door werknemers.

De minister van BZK, Guusje ter Horst, komt dan ook met een aantal voorstellen die zij voor haar sector op korte termijn wil invoeren. Naast een verdere bescherming

van de melder wil zij de slagkracht en bekwaamheid verbeteren van het tweedelijns onderzoeksinstituut, de Commissie Integriteit Overheid.

De evaluatie van de publieke sector afgezet tegen de actualiteit van het onderwerp is niet echt bevorderlijk voor het imago van de overheid. De reactie van FNV-voorzitter Jongerius op het boek Een man tegen de staat – dat gaat over het leven van klokkenluider Fred Spijkers – spreekt voor zich; ‘Ergens heb je toch het idee: zo gaan we hier niet met elkaar om.’ Ze concludeert: ‘Zonder extra wettelijke bescherming gaat het niet lukken om klokkenluiders beter te beschermen.’ Een overheid die in de publieke opinie als onvoldoende doortastend en onbetrouwbaar wordt neergezet: terecht of onterecht? Het gaat om het imago dat gecreëerd wordt. Niet echt een basis voor de klokkenluider om zich door die over-heid beschermd te voelen.

De ontwikkelingenDe minister van BZK zal, voor de onder haar vallende sectoren, de mogelijkheid van ‘vertrouwelijk melden’ bij vertrouwenspersonen invoeren. Voor de andere sectoren beveelt zij dit krachtig aan. Op zich een prima initia-tief. Maar ook een duidelijk signaal dat de bescherming,

Nr. 4, april 200928


die normaliter van werkgeverszijde geboden zou moeten worden, onvoldoende is. In de ‘klokkenluidersregelin-gen publieke sector’ is niet voorzien in enige specifi eke vorm van rechtsbescherming voor melders – anders dan het algemene verbod dat betrokkene als gevolg van de melding op geen enkele wijze in zijn rechtspositie mag worden benadeeld. In de praktijk blijkt deze formulering onvoldoende te zijn geconcretiseerd.

Voor ons is het duidelijk. We zijn er nog (lang) niet. De politiek is volop in discussie. Landelijke rege-lingen zijn nog breed in ontwikkeling. Werkgevers ne-men een afwachtende houding aan. Er is een gebrek aan vertrouwen en angst voor de consequenties bij de werk-nemer. Al met al een situatie die werknemers niet echt stimuleert om niet-integer gedrag aan de orde te stellen. Wacht de werkgever nu op datgene wat er van de poli-tiek komen gaat of wordt er zelf actief nagedacht over integriteit?

Rol van de werkgever Het formuleren van integriteitbeleid, gedragsregels en een klokkenluidersregeling is een eerste stap, die voorbehouden is aan de werkgever; toegesneden op de organisatie en met een heldere beschrijving van de procedures. Door medewerkers bij deze ontwikkeling te betrekken, geeft de werkgever in de eerste plaats het belang van integriteitbeleid aan voor de gehele organi-satie, terwijl tegelijkertijd de medewerkers beter weten dan wie ook welke dilemma’s in de praktijk (kunnen) voorkomen.

Wij zullen met name verder inzoomen op de in onze ogen (aanvullende) rol die andere entiteiten in dit pro-ces kunnen betekenen.

OndernemingsraadHeeft de OR instemmings- of adviesrecht? In de litera-tuur zijn de meningen hierover verdeeld. Deze variëren van ‘niet-instemmingsplichtig’ tot de stelling dat een klokkenluidersregeling een klachtenregeling is en der-halve wel instemming behoeft. Ook wordt in dit kader verwezen naar de nieuwe Arbo-wetgeving en wel naar de groep ‘psychosociale belasting’. De Arbo-wetgeving is echter niet ontworpen om als basis te dienen voor een instemmingsrecht op een klokkenluidersregeling.

Het geniet de voorkeur om daar waar sprake behoort te zijn van een klokkenluidersregeling, deze instem-mingsplichtig te maken. De OR kan dan immers haar instrumenten aanwenden om de werkgever te houden aan zijn verplichting/taak om als goed werkgever te

acteren. De overheid heeft hierin zeker een stimulerende rol indien de werkgever niet aan ‘goed werkgeverschap’ invulling geeft.

VertrouwenspersoonIndien een werknemer zich onvoldoende veilig voelt een misstand bij zijn direct leidinggevende/management te melden, kan de rol van een vertrouwenspersoon een goed instrument zijn. In een aantal klokkenluidersrege-lingen wordt deze mogelijkheid ook geboden.

Idealiter zou een werknemer met de vertrouwens-persoon overleg kunnen plegen voordat tot een formele melding wordt overgegaan. Ook kan de vertrouwens-persoon informatie verschaffen/adviseren over de te

Nr. 4, april 2009 29

Klokkenluider Fred Spijkers. Uit onderzoek van de UvA naar de affaire bleek dat ‘bewindslieden, ambtenaren en andere overheidsdienaren hun bevoegdheden op grote schaal en in alle geledingen hebben misbruikt.’Foto: ANP


OVERHEID DIENT MELDER TE BESCHERMEN

volgen procedures. De melding kan door de vertrou-wenspersoon, al dan niet met anonimiteit voor de mel-der, worden overgenomen. Er is iets voor te zeggen om deze functionaris eerst zelf de mogelijkheid te geven een oriënterend onderzoek in te stellen. Zo kunnen vermoe-dens van een misstand eventueel omgezet worden naar concretere feiten. Pas dan zal kunnen blijken of er terecht melding wordt ge-daan.

Deze vertrouwenspersoon vereist in de relatie tot de werkgever wel een bepaalde stevigheid en dient een zekere mate van onafhankelijkheid te bezitten. De melder moet het vertrouwen hebben dat zijn informa-tie serieus en vertrouwelijk wordt behandeld.

Het is de vraag of de onafhankelijkheid/stevig-heid ten opzichte van de werkgever altijd intern ge-organiseerd kan worden. Een te overwegen optie is de rol van vertrouwenspersoon, al dan niet collectief, extern te organiseren. Voor kleinere organisaties kun-nen daarbij ook praktische overwegingen spelen, zoals

grotere effi ciëntie en waarborging van kwaliteit en continuïteit.

Onafhankelijke externe commissieWanneer door de medewerker onoverkomelijke drem-pels worden ervaren om een misstand intern te melden, of wanneer de organisatie geen gehoor geeft of geen stappen onderneemt om het probleem op te lossen, hebben werknemers in de private sector momenteel geen mogelijkheid om zich te richten tot een externe onafhankelijke commissie. Vooral voor medewerkers binnen kleine organisaties blijkt dit lastig, omdat rela-tief vaak de directie zelf bij de misstand is betrokken. De verwachting dat er enige bescherming van de werk-geverszijde komt, is dan minimaal. De Stichting van de Arbeid heeft een ‘Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen’ uitge-bracht. Hierin wordt beschreven dat het uitwijken naar een externe instantie/derde mogelijk moet zijn; echter, er wordt niet omschreven welke instanties daarvoor in aanmerking zouden komen. Er wordt verwezen naar een ‘externe derde’ die naar het redelijke oordeel van de melder in staat mag worden geacht om direct of indi-rect de vermoede misstand op te kunnen (doen) heffen. Uit onderzoeken blijkt dat medewerkers die misstanden extern melden dit voornamelijk doen bij de vakbond, de arbeids- of volksgezondheidsinspectie, de arbodienst en bedrijfsarts. De vraag is in hoeverre deze ontvangers ervaring hebben met meldingen en hier op de juiste wijze mee omgaan. Het gevoel van veiligheid en de bescher-ming van de melder worden hierdoor lang niet in alle gevallen bevestigd.

In de publieke sector is als externe partij het onder-zoeksinstituut, de Commissie Integriteit Overheid (CIO),

in het leven geroepen. Uit de evaluatie van de klokkenluidersregeling blijkt dat deze commissie onvoldoende func-tioneert. Naast geringe slagkracht en gebrek aan onderzoekservaring leveren de werkwijze en mogelijkheden van de commissie onvoldoende bijdrage aan

de bescherming van de klokkenluider.

DrempelverlagendDit betekent dat er voor beide sectoren onvoldoende mogelijkheden zijn om op veilige wijze bij een externe partij melding te maken van een misstand bij de werkge-ver. Dit constaterend doet de vraag zich nu voor waarom niet wordt gekozen voor een gezamenlijk onafhankelijk

Het CIO functioneert onvoldoende

Nr. 4, april 200930

Klokkenluider Ad Bos (l) met zijn advocaat Cees Korvinus. Nadat Bos fraude in de bouwsector aan het licht had gebracht, werd hij vervolgd door Justitie. Het gerechtshof in Den Haag trok dit later recht.Foto: ANP


deze nooit gebruikt hoeft te worden, is nog belangrij-ker. Hiervoor is een open en transparante cultuur een belangrijke voorwaarde. Duidelijk beleid, gedragsre-gels, regelgeving en heldere procedures zijn onontbeer-lijk. Het te verwachten rendement: een laagdrempelige meldingscultuur, waarin de melder in principe wordt beschermd.

De overheid zal via regelgeving nooit elk detail in klokkenluidersregelingen kunnen (laten) invullen. Maatwerk is noodzakelijk.

Wanneer het gevoel van bescherming bij de poten-tiële klokkenluider onvoldoende aanwezig is, biedt een vertrouwenspersoon een goed alternatief. De mogelijk-

heid tot anonimiteit voor de melder zal zeker bijdragen aan een verhoging van het aantal meldingen. En wanneer het melden bij een vertrouwenspersoon niet tot de mogelijkheden behoort of niet tot een bevredigend resultaat leidt, dient een werknemer zich in ieder ge-val te kunnen wenden tot een externe professionele (onderzoeks)commissie

die adviseert, de melding beoordeelt en deze zonodig overneemt.

Naar onze mening is er voldoende aanleiding om het proces goed te structureren. Diverse rapporten, on-derzoeken, evaluaties en adviezen hebben niet als resul-taat gehad dat de klokkenluider zich voldoende gesteund voelt. Kan en mag dit in een rechtsstaat waarin de over-heid het grondrecht van veiligheid moet waarborgen? Dit grondrecht vereist handelen van diezelfde overheid. De overheid als initiator om samen met de private sector aan gemeenschappelijke regelingen te werken.

Gerrit van Tetering en Liesbet Berg zijn werkzaam bij Van Tetering & Berg. Dit artikel is een bewerking; op www.vanteteringenberg.nl is het volledige artikel te vinden.

instituut. Een commissie waar iedere medewerker, mits deze aan een aantal voorwaarden voldoet, zijn informa-tie kan voorleggen. Waar hij geïnformeerd en geadvi-seerd kan worden.

Natuurlijk dient zowel de melder als zijn vermoede misstand aan bepaalde criteria te voldoen alvorens hij een beroep kan doen op een dergelijke commissie. Maar de lat moet zeker niet te hoog worden gelegd. Goede ad-visering kan de melder er ook toe brengen om alsnog zelf intern te melden. Het gaat erom dat het aantal poten-tiële melders zich veilig en beschermd genoeg voelt om de melding ook daadwerkelijk te doen, en dat men zich daarnaast ook gesteund voelt en de ‘garantie’ heeft dat de ‘informatie’ serieus zal worden op-gepakt. Net als bij de vertrouwensper-soon zal de melder anonimiteit moeten kunnen krijgen.

Wat drempelverlagend werkt voor de vertrouwenspersoon, geldt in dezen ook voor een externe commissie. Een dergelijke commissie moet de moge-lijkheid krijgen om de melding intern bij de werkgever te onderzoeken zonder openbaring van de bron. Bedreigend voor de werkgever, ja, maar blijk-baar ontbreekt de open en transparante cultuur voor de melder om een melding op andere wijze te doen. De commissie zal de melding onderzoeken en trachten om de werkgever tot een oplossing te bewegen/dwingen. De commissie zal, indien anonimiteit niet gewaarborgd is, toezicht moeten houden op de rechtsbescherming van de melder.

Een gemeenschappelijke commissie biedt tevens voordelen in het bundelen van kennis en (onderzoeks)-ervaring.

Ten slotteHet maken van een goede regeling ter bescherming van de (potentiële) klokkenluider is van belang. Zorgen dat

Het grondrecht van veiligheid

vereist handelen van de overheid

Nr. 4, april 2009 31


MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN BIEDEN KANSEN

HRM als businesspartner (I)

Strategieën worden niet aangepast aan de verande-rende tijden. Integendeel, het wordt eigenlijk alleen maar erger. We horen en lezen reacties als: ‘De

economische malaise zorgt er vanzelf wel voor dat het vraagstuk van vergrijzing en vervanging wordt opgelost.’ Dat is ook een vorm van strategie voeren; de ‘kop in het zand-strategie’. Toch kan het anders; er kunnen vanuit een strategische methodiek bruggen geslagen worden tussen huidige ontwikkelingen en toekomstige noodzaak. Hieronder wordt een methodiek van strategisch HRM beschreven die de vraagstukken van vergrijzing, arbeids-markt en nieuwe generaties integreert in één aanpak: gedifferentieerd HRM.

Structureel tekortDe ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zorgen voor structurele uitdagingen voor organisaties. Niet alleen in kwantitatieve zin (aantallen banen versus aanbod), maar zeker ook kwalitatief (soort banen, gevraagde kennis en competenties versus aanbod). Thans hebben we te maken met een forse economische crisis, die voor menig organisatie een proces betekent van afslanken en outsourcen of het aanvragen van werktijdverkorting.

Maar vooral de kwalitatieve krapte op de arbeids-markt zal de komende jaren aanhouden. Er is immers een structureel tekort aan menskracht. Dit tekort is structu-reel omdat het zijn oorsprong vindt in de demografi sche ontwikkelingen (het migratiesaldo inbegrepen). De eco-nomische conjunctuur is weliswaar van invloed, maar de krapte blijft. De tweede factor die, naast demografi e,

het aanbod op de arbeidsmarkt bepaalt, is de relatieve lage participatiegraad in Nederland.

Gelukkig horen we ook vanuit werkgeverszijde dat organisaties ervoor moeten zorgen dat ze hun werkne-mers en hun talenten voor de toekomst behouden, en deze niet door kortetermijnstrategie laten vertrekken.

HRM en generatiemanagementNiet alleen de schaarste van nieuw personeel vereist een nieuwe visie op HRM. HRM zal zich er daarnaast terdege bewust van moeten worden dat de generaties die nu en de komende jaren hun intrede doen op de arbeidsmarkt, heel andere verwachtingen en eisen hebben dan de voor-gaande generaties (zie fi guur 1).

De nieuwe werknemer ziet zich steeds meer als de eigenaar van zijn competenties en als regisseur van de eigen carrière en loopbaan. Hij verwacht dat de (toe-komstige) werkgever hem ondersteunt bij de ontwikke-ling van competenties, kennis en talent.

Vooral de nieuwe generatie jongeren heeft een ge-heel ander beeld ten aanzien van werk en hun werkgever dan de generatie X en babyboomers, die nu in organisa-ties de belangrijke posities innemen.

Het mag duidelijk zijn dat de genoemde maatschappe-lijke ontwikkelingen, waarvan de komende personeels-tekorten, een HRM-advisering vraagt die deze ontwik-kelingen integreert met de strategische doelstellingen van de organisatie, en deze vertaalt naar een innovatief HR-beleid en instrumentarium.

We kunnen geen krant meer openslaan of we worden geconfronteerd met de fi nanciële crisis. Maar wat is er met die andere crisis gebeurd, die van een krappe kwalitatieve arbeidsmarkt en vergrijzing? We kunnen wel constateren dat vele organisaties in vrijwel elke bedrijfstak zich onvoldoende bewust zijn van dit vraagstuk, laat staat dat men daar de strategie op heeft aangepast. Peter Dona

Nr. 4, april 200932


Nr. 4, april 2009 33

Juist de dynamiek van de arbeidsmarkt en de verschil-lende generaties die straks samen in organisaties met elkaar aan de slag moeten, vereisen een HRM-beleid en instrumentarium dat met deze dynamiek en verschillen rekening houdt.

Menselijk kapitaal centraal De menselijke factor in de organisatie, vanuit de bril van diversiteit en generatiemanagement, wordt steeds crucialer voor succes. Hierdoor ontstaat juist de ruimte om als HRM dan ook de positie in te nemen die deze vraagstukken vereisen. Echter, dit kan alleen maar suc-cesvol zijn als de menselijke factor integraal onderdeel uitmaakt van de strategische keuzes. Juist doordat de inzetbaarheid van kennis, competenties en talenten zo bepalend zal zijn voor het succes van de business, vereist dit ook een businesspartner die verstand heeft van het strategisch benaderen en besturen van het menselijke kapitaal. HRM als businesspartner wordt dan noodzaak en zal de papieren discussies overstijgen.

Dit betekent dat de HRM-afdeling het lef moet heb-ben om de jarenlange lijn-stafdiscussie achter zich te laten en de rol van navigator van organisatiekoers en medewerkerkoers op zich moet nemen en zo de strategi-sche (HRM-)processen moet regisseren.

Strategische personeelsplanning en ontwikkelingEen van de belangrijkste opgaven voor HRM is om vanuit een strategische bril te leren kijken naar de arbeidsmarkt

en de mogelijkheden die er liggen voor de eigen orga-nisatie. Voor sectoren als gemeenten en zorg geldt dat hierbij ook rekening wordt gehouden met het imago op de arbeidsmarkt.

Al zal dit door de economische recessie ook een po-sitief effect hebben, doordat bepaalde doelgroepen op de arbeidsmarkt juist kiezen voor de relatieve ‘veilige om-geving’ van de overheid als (betrouwbare) werkgever. Of dit echter de doelgroepen zijn waar deze organisaties om zitten te springen, is natuurlijk de vraag.

Vanuit deze aanname zal HRM zich dienen te focus-sen op de kansen en mogelijkheden en vanuit een strate-gische doelgroepbenadering moeten opereren.

Oudere werknemersEen eerste kansrijke groep betreft de oudere werkne-mers. Van de 2 miljoen mensen met een leeftijd tussen de 55 en 65 jaar werken maar liefst 1,2 miljoen mensen niet (zie fi guur 2). Veel van hen zijn met de VUT, met

Figuur 1 Generatie en differentiatie (bron: CBE groep 2007)

Figuur 2 Verdeling oudere werknemers


MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN BIEDEN KANSEN

Nr. 4, april 200934

vroegpensioen of hebben een arbeidsongeschiktheids-uitkering. Een belangrijk deel van deze groep is beschik-baar voor de arbeidsmarkt.

Door wijzigingen in onder meer fi scaal gunstige vroegpensioenregelingen en andere kabinetsmaatrege-len neemt de arbeidsparticipatie van ouderen sterk toe. De meest recente inschatting van het CPB is dat in 2020 77 procent van de ouderen tussen 55 en 59 jaar werkt (nu: 64 procent). En ook voor de groep tussen 60 en 64 jaar wordt een stijging van 28 procent voorzien naar 43 procent in 2011.

Als hiernaast maatregelen komen die zijn gericht op langer doorwerken, betekent dit dat de groep oude-ren boven de 55 jaar weleens een grote rol kan spelen in het (deels) oplossen van de arbeidsmarktkrapte. Werk-nemers van 55 jaar en ouder willen vooral hun ken-nis en ervaring in kunnen brengen en gebruiken. Voor deze groep gaat het meer om arbeid waarin conceptuele vraagstukken (de grote lijnen), verantwoordelijkheid, coaching en training van nieuwe medewerkers centraal staan (bron: Werkgroep GrijsWerkt!, 2007).

VrouwenEen tweede kansrijke groep betreft vrouwen. Voor een belangrijke mate wordt verschil veroorzaakt doordat veel Nederlanders (35 procent) in deeltijd werken. In totaal zijn er 2,7 miljoen vrouwen die in deeltijd werken, ook als de kinderen allang de deur uit zijn. Veel vrouwen willen meer uren werken, ook al zijn er ook vrouwen die juist minder willen werken.

Hier is nog veel te winnen. Als van de 2,7 miljoen vrouwen die in deeltijd werken er 2,5 miljoen bijvoor-beeld 5 uur per week meer zouden werken gedurende 40 weken per jaar, betekent dit een stijging van het jaar-lijks aantal gewerkte uren met 0,5 miljard (5 procent van het totaal aantal gewerkte uren). Dit zou overeen-komen met een stijging van de arbeidsparticipatie van ongeveer 400.000 fte. Uit de voorgaande analyse van de Universiteit van Tilburg blijkt dat vooral bij vrouwen met mbo- en hbo-opleiding de participatiegraad in verhou-ding laag is.

Faciliteiten als kinderopvang en ouderschapsver-lof kunnen verder uitgebouwd en nog aantrekkelijker gemaakt worden voor vrouwen, zodat de drempel om (meer uren) te werken lager wordt.

Strategische partnerDave Ulrich gaf in 1997 al zijn visie op de rollen en taken van HRM en schetste in zijn model een viertal rollen en

posities (strateeg/architect, regisseur, verandercoach en controller/accountant). Dit model wordt in de praktijk vaak uitgelegd als vier afzonderlijke uit te voeren rollen, in plaats van de geïntegreerde en vooral regisserende HR-afdeling.

Zo’n HR-afdeling is zich terdege bewust van maat-schappelijke ontwikkelingen, de vele vraagstukken die op organisaties afkomen en het vraagstuk van de ar-beidsmarkt.

Zo’n HR-businesspartner kent de business van zijn organisatie en weet deze te vertalen naar een innova-tief HR-beleid, waarin duidelijk is aan welke kennis, competenties, vaardigheden en talenten behoefte is. Hij kan hiervan de impact beoordelen ten aanzien van toe-komstig benodigd personeel en het huidige beschikbare personeel.

In de volgende paragraaf wordt een aanpak uitge-werkt die gericht is op het versterken van strategisch HRM.

Methodische aanpakZoals gezegd kan strategisch HR alleen vorm en inhoud krijgen als dit direct gerelateerd wordt aan de busi-nessstrategie. In het model zoals we deze in de prak-tijk hebben uitgewerkt en toegepast, benaderen we het vraagstuk van de maatschappelijke ontwikkelingen vanuit een visie op strategisch (HR-)management.

In deze visie maakt het strategisch management keuzes die gericht zijn op het attractief houden van een organisatie voor vier groepen belanghebbenden (klan-ten, medewerkers, businesspartners en eigenaren/fi nan-ciers/bestuurders) om succes te realiseren. Strategisch management betekent het vertalen van omgevingsanaly-ses, concurrentieanalyse e.d. naar strategische ambities.

Figuur 3 De vier domeinen om te managen voor attractiviteit en succes (©Business Fit-ality, 2008)


Vereenvoudigd weergegeven in een model ziet dit er als volgt uit (zie fi guur 3). Hierin is strategisch HRM niet een afgeleide van de organisatiestrategie, wat meestal het geval is, maar wordt gelijktijdig vanuit het model met de organisatiestrategie bepaald. Deze methodische aanpak biedt HRM de ruimte en de mogelijkheid om toegevoegde waarde te leveren op strategisch business-niveau.

Uitwerking strategisch HRMDe eerste stap in strategische personeelsplanning is een strategische verkenning (van omgeving, concurrenten, stakeholders enzovoort) en het bepalen van de strategi-sche ambities. In deze stap worden alle omgevingsinvloe-den vertaald naar concrete, realistische, transparante en gedragen strategische ambities. Inclusief een analyse van de arbeidsmarkt, zodat zichtbaar wordt wat de (on)- mogelijkheden op de arbeidsmarkt zijn. Ook imago en goed werkgeverschap spelen hierbij een belangrijke rol.

De tweede stap is de HR-planningcyclus (waar wil-len we naartoe, wie willen we zijn, wat willen we realise-ren en hoe willen we dat doen?).

In de derde stap worden de strategische ambities vertaald naar gevolgen voor koers en verankering. Wat heeft de organisatie in de toekomst aan kennis, compe-tenties, vaardigheden en talenten nodig om blijvend aan de vraag en behoeften vanuit markt of maatschappij te kunnen voldoen? We noemen dit de HR-impactanalyse. In deze HR-impactanalyse worden de vitaliteit (de be-stuurbaarheid, fl exibiliteit, focus en cultuur) en de fi t (waarin onderscheiden we ons, kwaliteit, kennisma-nagement, leiderschap) van de organisatie vastgesteld.

De vierde stap is gericht op de huidige medewer-kers. Hierbij is het uitgangspunt dat medewerkers de

regie over eigen ontwikkeling en loopbaan moeten leren nemen. Hiervoor wordt een instrument toegepast dat medewerkers in staat stelt om hun eigen kennisontwik-keling, talenten en dromen te concretiseren in stappen die genomen moeten worden om de eigen ambities te realiseren.

De laatste stap is dan de matching en mismatching: in welke mate passen de ambities van de organisatie (SOLL) met de mogelijkheden die men heeft (IST)?

Voor de HR-businesspartner betekent dit dat hij de beschikking krijgt over die HR-instrumenten waarmee hij deze rol van businesspartner ook kan realiseren, zo-als in fi guur 4 wordt weergegeven.

Tot slotDit artikel beschrijft een methodische wijze van strate-gische HRM-ontwikkeling en personeelsplanning. Een werkwijze die voor afdelingen HRM en HR-adviseurs het functioneren betekent in een erkende en gewaardeerde rol als businesspartner voor bestuur, directies en manage-ment. In deel II van dit artikel zullen twee praktijkvoor-beelden van gemeenten beschreven worden.

Drs. Peter Dona was tot 1 april werkzaam als principal consultant bij Business Fit-ality. Momenteel werkt hij bij BMC.

LiteratuurBusiness Fit-ality (2008), Route naar succes.Collins, J. (2006), Good to Great.Dona, P.J.H. (2005), Human Performance Management,

Management Executive.Ulrich, D. (1997), HR Champions.

Nr. 4, april 2009 35

Figuur 4 Instrumentarium voor de HR-businesspartner (© Dona, 2008)


Risicomanagement door overheden

In 2005 raasde de orkaan Katrina met verwoestende kracht over de stad New Orleans in de Amerikaanse staat Louisiana. Vooral daardoor liep de wereld-

wijde economische schade als gevolg van natuurram-pen in dat jaar op tot een recordhoogte van 182 miljard euro. Dit is ongeveer gelijk aan 0,5 procent van het bruto binnenlands product wereldwijd. Slechts ruim eenderde van de totale schade (66 miljard euro) was verzekerd. Vorig jaar bleef de wereldwijde economische schade door natuurrampen iets achter bij het niveau van 2005, maar bereikte met een totaal van 158 miljard euro toch het op één na hoogste niveau ooit.

Afgezien van natuurrampen staan moderne maat-schappijen ook bloot aan andere risico’s. De hoge mate van integratie en onderlinge afhankelijkheid van lan-den heeft de onzekerheid vergroot over de vraag waar risico’s beginnen en waar ze eindigen. Ogenschijnlijk onbelangrijke gebeurtenissen kunnen zich opstapelen en zo een grote crisis veroorzaken. De huidige fi nanciële crisis illustreert dat ondanks regulering en toezicht niet is voorzien hoe risico’s in een sector van de Amerikaanse economie enorme gevolgen kunnen hebben voor de hele wereldeconomie.

Er bestaan dan ook zorgen over het vermogen van overheden om adequaat te reageren op grootschalige rampen en over de mogelijkheden van verzekeraars om voldoende dekking te bieden. De Organisatie voor Eco-nomische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), een in Parijs gevestigde club van meest geïndustrialiseerde landen, heeft daarom het risicomanagement in zes lan-den onderzocht (Amerika, Canada, Groot-Brittannië, Japan, Nederland en Singapore).

SamenwerkingDe OESO wijst erop dat overheden zich bij hun inspan-ningen om grootschalige risico’s te beheersen vaak richten op een bepaald type risico’s, zoals overstromin-gen en aardbevingen. Voor dit soort rampen hebben ze immers procedures ontwikkeld. Maar ministeries, afde-lingen en toezichthouders zijn verkokerd en hebben de

neiging om langs elkaar heen te werken. Dat is verre van optimaal, zeker in een wereld waarin landen op allerlei manieren onderling verbonden zijn en risico’s complex zijn. Een moderne netwerkmaatschappij kan onverwacht kwetsbaar zijn als risico’s optreden die zich niet tot het werkterrein van een bepaald ministerie beperken.

Door meer in het algemeen naar risico’s te kijken in plaats van naar specifi eke risico’s, is een land beter in staat om strategisch te handelen en de beperkte midde-len te sturen in de richting van de hoogste prioriteiten. Daarbij is van belang dat nationale, regionale en lokale overheden niet alleen onderling nauw samenwerken, maar ook met de particuliere sector. Als men bedenkt dat in een aantal landen meer dan 80 procent van de es-sentiële infrastructuur in handen is van de particuliere sector, is de noodzaak van publiekprivate samenwerking wel duidelijk.

MaatregelenElk van de zes onderzochte landen heeft een aanpak gekozen die alle potentiële risicobronnen omvat, met inbegrip van natuurrampen, grootschalige ongeluk-ken, terrorisme en pandemieën. Tot de succesvolle acties die overheden in deze landen hebben ondernomen, behoort het treffen van proactieve maatregelen om het publieke bewustzijn van risico’s te vergroten. Deze over-heden hebben geprobeerd om hun burgers een gevoel van urgentie te geven om ze op die manier te stimuleren zichzelf te verzekeren tegen risico’s die ze lopen.

Singapore heeft bijvoorbeeld een kader voor een Overheidsbreed Geïntegreerd Risicomanagement in het leven geroepen, dat het risicobewustzijn van de gehele overheid moet verbeteren. Deze aanpak rekent de OESO tot de beste praktijken, omdat die niet alleen helpt om gaten in het systeem te dichten, maar ook departements-overschrijdende risico’s in kaart brengt die anders wel-licht uit het zicht zouden verdwijnen. Zo’n aanpak helpt overheden iets te doen aan hun eigen kwetsbaarheden en vast te stellen welke daarvan samenhangen met de kwetsbaarheden van anderen.

LITERATUUR BUITENLAND

Nr. 4, april 200936


Ook de andere onderzochte landen hebben maatrege-len genomen die de OESO positief waardeert. Groot-Brittannië loopt voorop in het versterken van het risicobewustzijn van de bevolking door verschillende scenario s in het Nationale Risico Register op te nemen. Nederland heeft een early warning-systeem ingevoerd en heeft simulaties opgezet om de bevolking in overstro-mingsgevoelige gebieden voor te bereiden op grootscha-lige rampen. Japan heeft zijn burgers aangemoedigd om deel te nemen aan activiteiten in het kader van de Nati-onale Rampen Preventie.

Chief risk offi cerOm de transparantie en verantwoording van het crisis-management te verbeteren, zou men kunnen denken aan het creëren van een functie die vergelijkbaar is met die van chief risk offi cer in de particuliere sector. In Nederland zouden we dat misschien Nationaal Coördi-nator Risico’s noemen. Deze functionaris (of groep, of netwerk) zou verantwoordelijk zijn voor de coördina-tie van de inschatting en inperking van risico’s en zou het aanspreekpunt zijn voor de gehele overheid over het omgaan met risico’s.

De benaderingen in de zes onderzochte landen weerspiegelen niet precies dit model, maar hebben wel gemeen dat ze een brede visie proberen te ontwikkelen op alle risico’s die een land loopt. Daarbij kan het gaan om het samenbrengen van voorheen los van elkaar wer-kende ministeries. Maar de oprichting van een kleine, invloedrijke organisatie onder directe verantwoordelijk-heid van de regeringsleider is ook een werkbare optie gebleken.

FinancieringDe twee grootste uitdagingen waar overheden voor staan, zijn het beschikbaar krijgen van middelen voor rampen-bestrijding en het snel ter plaatse krijgen van de hulpver-lening. De OESO vindt dat overheden niet alleen nadat een ramp zich heeft voorgedaan naar fi nancieringsmo-gelijkheden moeten zoeken, maar ook al daarvóór. In dit verband benadrukt ze het belang van een duidelijke rol voor verzekeringen en andere, recentelijk ontwikkelde vormen van particuliere risico-overdracht. Het kan bij-voorbeeld gaan om ‘rampenobligaties’, waarbij uitbeta-ling volgt als de ramp een vooraf bepaalde omvang heeft bereikt.

De Amerikaanse staat Californië verplicht verzeke-raars om iedereen die een opstalverzekering afsluit ook een verzekering tegen schade door een aardbeving aan te

bieden. De staat Florida heeft zelf een herverzekerings-fonds opgezet om de schade als gevolg van een orkaan te dekken, dat wordt gefi nancierd door premies die worden opgebracht door mensen die hun onroerend goed verze-keren. De staat Mississippi heeft een verhoging met 400 procent van de premies voor stormschadeverzekeringen na de orkaan Katrina, beperkt tot 90 procent door van de federale overheid verkregen hulpfondsen daarvoor aan te wenden. En Japan herverzekert al sinds 1966 par-ticuliere verzekeringen tegen de schade als gevolg van een aardbeving.

Maar de OESO vindt wel dat verzekerings- en risi-co-overdrachtprogramma’s van de overheid alleen be-staansrecht hebben als particuliere verzekeringen tegen rampen te duur zijn of in onvoldoende mate worden aangeboden.

LiteratuurOECD (2009), Innovation in Country Risk Management,

OECD Studies in Risk Management, OECD, Parijs.

Tijdens de nationale oefening Waterproef in november 2008 werd een overstroming gesimuleerd om bevolking en bestuurders beter voor te bereiden op crises. Foto: ANP

Nr. 4, april 2009 37


Nieuwe generatie e-loket

Het tweede generatie digitaal loket met ‘dik mid-offi ce’ is begin april bij de eerste groep Dimpact-gemeenten gelanceerd. De rest van de leden volgen in de loop van april. Zelfs de nieuwe gemeenten Helmond, Gemert-Bakel en het meest recente lid Assen kunnen deze maand al gebruik maken van het nieuwe loket. De bijna 1.000.000 inwoners van de Dimpact-gemeenten kunnen voortaan 24/7 online hun zaken regelen met de gemeente en vaak zelfs volledig digitaal afhandelen.

De directeur van Coöperatieve Vereniging Dimpact U.A., René Bal, vertelt. “Met de online transacties kunnen ruim 90% van de gemeentelijke diensten worden afge-handeld. Er wordt gewerkt met een logische vraagtrech-ter en er is een koppe-ling met zowel DigID als internetkassa voor een volledig digitale afhan-deling. De producten- en dienstencatalogus geeft de klant meer uitleg en in MijnLoket kan men de zaken met de gemeente volgen. Kortom, een modern digitaal loket met alles erop en eraan.”

Versnellen

“In 2007 implementeerden we het eerste digitaal loket volgens een ‘dun mid-offi ce’ principe. Vorig jaar hebben we besloten te gaan versnellen en te werken aan de tweede generatie bouwstenen. De focus verschoof van digitale dienstverlening naar een multi-channel oplos-sing. Er is in de afgelopen periode techniek vernieuwd, uitgebreid en doorontwikkeld voor de totstandkoming van de tweede generatie bouwstenen.”

Gemeenten lanceren nieuw digitaal loket

D!MPACT: Daadkracht in Digitale DienstverleningDe 14 leden van samenwerkingsverband Dimpact werken met hun eigen vakexperts aan het ontwikkelen van ICT voor dienstverlening; een succesvol concept. Er staat vanaf begin april een compleet vernieuwde techniek voor digitale dienstverlening aan hun burgers en bedrijven.

Trots

“Wij zijn best trots op wat we bereikt hebben en dat geldt ook voor onze gemeenten. Als lid zijn ze immers niet ‘slechts afnemers’. Dimpact is een coöperatieve vereniging. De leden sturen onze organisatie aan via de verschillende organen waarin ze zijn vertegenwoordigd. Ze hebben allen een gelijke stem en dragen naar rato bij in de bemensing van de ontwikkelteams. De gemeente-lijke vakexperts ontwerpen de techniek die vervolgens door leveranciers wordt gebouwd. De Dimpact-organi-satie voert de regie op deze processen. Met gebundelde kennis zijn we zo tot generieke bouwstenen gekomen voor alle Dimpact-gemeenten. Dat zijn dus de bouwste-nen van de gemeenten, waar de huidige en toekomstigeleden gebruik van zullen maken en die ze allemaal verder helpen ontwikkelen.”

Multi-channel dienstverlening

“Ook de andere dienstverleningskanalen moderniseren we. Gemeentelijke medewerkers dienen te beschik-ken over de juiste informatie uit de organisatie die via de verschillende kanalen is binnengekomen. Daarvoor heeft Dimpact het medewerkersportaal en klantcon-tactsysteem ontwikkeld, dat de medewerkers van de frontoffi ce ondersteunt en tevens het zaakgericht werken mogelijk maakt in de backoffi ce. Die systemen genereren interessante managementinformatie over behoeften van burgers en effi ciëntie van de gemeen-telijke organisatie. Op die manier krijgen de leden meer inzicht in hun dienstverlening. Binnenkort komen ook de andere bouwstenen voor multi-channel dienstverle-ning beschikbaar, waaronder geografi sche toepassin-gen en aansluiting op de OverheidServiceBus. Dan is de multi-channel invulling compleet. Klaar zijn we echter niet, want de ambities van onze leden brengen nog heelwat werk met zich mee.” aldus Rene Bal, directeur Coöperatieve Vereniging Dimpact U.A..


WT 13501044 adv_aardgas_215x285_BS.indd 1 16-12-2008 13:14:14

adp.nl

Een wereld waarin we salarisverwerking, personeels- en excasso-administratie en HR-vraagstukken

voor u zo gemakkelijk, effectief en effi ciënt mogelijk maken. Daarom ontwikkelde ADP Rapportage

& Analyse. Een gebruiksvriendelijke tool waarmee HR-professionals stuurinformatie genereren uit

personeelsdossiers en salarisadministratie. HR-processen worden meetbaar en analyse maakt

data inzichtelijk. ‘Outservice’ noemen we dat, de overtreffende trap van service en outsourcing.

En daarom werkt de wereld met ADP.

welkom in de wereld van outservice

ovm_04_2009_cover.indd IIIovm_04_2009_cover.indd III 4/27/2009 4:14:30 PM4/27/2009 4:14:30 PM

Lees onze cases en ontdek hoe Eiffel ook voor uw organisatie de x kan vinden op eiffel.nl/interimmanagement

Een interim manager moet tijdelijk zijn. Z’n oplossing niet. Vind de x.

10410340_Adv_InterimMan_215x285.indd 1 11-02-2009 15:28:14ovm_04_2009_cover.indd IVovm_04_2009_cover.indd IV 4/27/2009 4:14:30 PM4/27/2009 4:14:30 PM

Overheidsmanagement, april 2009

Documents

Transcript of Overheidsmanagement, april 2009