Cocreatie in de Publieke Sector

of 194/194
Cocreatie in de publieke sector
  • date post

    19-Jun-2015
  • Category

    Documents

  • view

    2.956
  • download

    5

Embed Size (px)

Transcript of Cocreatie in de Publieke Sector

Cocreatie in de publieke sector

Cocreatie in de publieke sectorEen verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burgerVictor Bekkers Albert Meijer Met medewerking van Nils Burger en Jelena Buljac

Boom Juridische uitgevers Den Haag 2010

Dit boek is totstandgekomen in het kader van de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur, een samenwerkingsverband van de Directie Innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en enkele academische instituten. Deze alliantie verricht onderzoek naar de concrete betekenis van ICT voor de kwaliteit van het openbaar bestuur in ons land. Eerder bracht de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur bij Boom Juridische uitgevers de volgende publicaties uit: Mark Bovens, Roger van Boxtel, Eugne Loos & Pauline Poland (red.) (2002) Renovatie van de rechtsstaat. Vijf casus over de invloed van ICT op democratie en recht Albert Meijer (2004) Vreemde ogen dwingen. De betekenis van internet voor maatschappelijke controle in de publieke sector Eugne Loos (2006) Innovatie aan het werk. Onderzoek op locatie naar succes- en faalfactoren van innovatieprojecten bij Nederlandse gemeenten vanuit een multi-actor perspectief Albert Meijer (2006) CCtje naar de baas. E-mail en verandering in ambtelijke organisaties Albert Meijer & Vincent Homburg (2008) Op weg naar toezicht 2.0

2010 Victor Bekkers en Albert Meijer / Boom Juridische uitgevers Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopien, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ISBN 978-90-8974-223-0 NUR 704, 805 www.bju.nl

VoorwoordTot twee jaar geleden hadden wij beiden nog nooit van de term cocreatie gehoord. Met termen als participatie, coproductie, digitale discussies en sociale netwerken waren wij wel zeer bekend. Na een aanvankelijke argwaan tegen dit nieuwe concept raakten wij gaandeweg enthousiaster. Het mooie aan de term cocreatie is dat de overheid niet langer centraal staat. Bij participatie mogen burgers meedoen, bij cocreatie is er juist sprake van gelijkwaardigheid en laten burgers de overheid meedoen. Met de toepassing ervan, zo laat dit boek zien, zijn er nieuwe praktijken ontstaan die interessant zijn en potentieel nuttig voor zowel overheden als burgers. Van daadwerkelijke cocreatie is er echter nauwelijks sprake. Is daarmee dit onderzoek mislukt? Neen. Wij laten wel zien hoe ideen over cocreatie overheden en burgers hebben genspireerd om te zoeken naar nieuwe verbindingen. Deze verbindingen zijn hard nodig in een tijd waarin de samenleving gefragmenteerd raakt en de legitimiteit van de overheid onder druk staat. Tot nog toe hebben deze praktijken vooral een experimenteel karakter, maar ze geven wel zicht op mogelijke manieren om het verbindend vermogen van de overheid in het informatietijdperk te versterken. Met dit boek hopen wij burgers, bestuurders, ambtenaren en onderzoekers te informeren en inspireren om verder vorm te geven aan nieuwe digitale verbindingen tussen overheid en burgers. Of tussen burgers en overheid. Wij pleiten voor meer experimenten, maar ook voor meer reflectie op de gewenste en ongewenste effecten van cocreatie. Cocreatie is niet uit zichzelf wenselijk. Ze is wenselijk wanneer zij kan bijdragen aan de vitaliteit van de publieke sector. Wij denken dat veel van de geschetste voorbeelden in dit boek daaraan kunnen bijdragen, maar noemen ook risicos en mogelijke perverse effecten. Geen eenzijdig pleidooi voor meer cocreatie dus. Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de hulp van vele betrokkenen. Ten eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. De openhartige interviews hebben in hoge mate bijgedragen aan ons inzicht in de nieuwe digitale praktijken, maar ook in de complexe processen van organisatieverandering in overheidsbureaucratien. Ten tweede willen wij de begeleidingsgroep voor dit onderzoek hartelijk bedanken. Het betreft Hubert Noordman (Belastingdienst), Arnout Ponsioen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) en Mildo van Staden (TNO, vanaf 1 januari 2009 Ministerie van BZK). Hun opbouwende kritiek heeft bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. Desalniettemin blijven de auteurs volledig verantwoordelijk voor de inhoud ervan. Ten derde willen we Nils Burger en Jelena Buljac van harte bedanken. Hun inspanningen om kwalitatieve en kwantitatieve informatie boven tafel te halen, om de nieuwe digitale praktijken te kunnen beschrijven, zijn van groot belang geweest voor dit boek. Ook hebben wij de samenwerking als zeer prettig en opbouwend ervaren. Ten slotte willen we Stefan Brakman danken voor de gedegen eindredactie van dit boek. Victor Bekkers en Albert Meijer Rotterdam en Utrecht, november 2009

5

InhoudVoorwoord Inhoud 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 Cocreatie door Web 2.0 Verbroken verbindingen, verbindend vermogen Vraagstelling Web 2.0 Cocreatie Motieven voor cocreatie Onderzoeksstrategie Samenvatting en vooruitblik Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web Inleiding Agendavorming: een theoretische positiebepaling Uruzgan op het web Impact Abu Ghraib als spiegelcasus Conclusies Cocreatie van beleidsontwikkeling: Smallingerland en Maastricht Inleiding Interactieve beleidsvoering en digitale discussieplatforms Introductie van de cases Interactieve beleidsvoering: de Opeinde community Impact Spiegelcasus Caberg-Malpertuis Conclusies Cocreatie in de dienstverlening: forum.werk.nl Inleiding Cocreatie in de dienstverlening Overheidsmotieven: legitimiteit en kwaliteit Mogelijkheden: proven technology en sterke moderatie Participanten: kleine actieve kern en grote groep lurkers Inhoud: samen klagen, maar ook antwoorden op vragen Cocreatie levert een (in)directe bijdrage aan de dienstverlening Omgang met barrires Conclusies en lessen Dienstverlening aan communities 5 7 9 9 12 14 18 23 27 28 31 31 32 36 47 54 55 59 59 59 63 65 74 76 78 81 81 83 85 88 91 92 95 98 100 103

7

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Cocreatie in toezicht en handhaving: Burgernet en politieonderzoeken.nl Inleiding Cocreatie in het toezicht Burger als rechercheur Burger in de rol van wijkagent Conclusies en lessen Normatieve vragen Betekenis voor theorien over handhaving en toezicht Conclusies Efteling als ideaal voor een verbindende overheid Cocreatie als modewoord? Brede patronen: participatie in de netwerksamenleving Aanbevelingen: context en principes Speelse verbindingen tussen overheid en burgers

107 107 110 113 131 142 148 152 155 155 162 166 170 172 175

Literatuur Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Analysekader voor alle casestudies Onderzoeksmethoden casus agendavorming Onderzoeksmethoden casus besluitvorming Onderzoeksmethoden casus dienstverlening Onderzoeksmethoden casus toezicht en handhaving

181 183 185 187 191

8

11.1

Cocreatie door Web 2.0Verbroken verbindingen, verbindend vermogen

Overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij contact kunnen maken met burgers op een dusdanige manier dat er sprake is van een betekenisvolle interactie en communicatie tussen beiden. Deze problematiek kunnen we duiden in termen van verbroken verbindingen en verbindend vermogen (Bekkers, 2007). Verbroken verbindingen in de zin dat de condities waaronder overheid en burger in staat zijn tot betekenisvolle interacties, niet altijd optimaal zijn. Daaraan liggen zowel maatschappelijke als politiek-bestuurlijke ontwikkelingen ten grondslag. Een relevante maatschappelijke ontwikkeling is in ieder geval de teloorgang van grote ideologien in combinatie met het proces van individualisering, dat onder meer leidt tot een sterkere articulatie van individuele belangen en voorkeuren (in termen van mondigheid). De vanzelfsprekendheid waarmee de overheid en de politiek beslissingen kunnen nemen namens en voor een grote groep van burgers op grond van een ideologisch uitgesproken politiek programma, is ingeruild voor een meer kritische houding. Dit heeft niet alleen geleid tot een afgebrokkelde aantrekkingskracht van de oude politieke partijen, maar ook tot een toegenomen personalisering van de politiek en de opkomst van allerlei populistische partijen die rondom een centrale persoon zijn georganiseerd. Een bijkomende maatschappelijke ontwikkeling is de toegenomen fragmentatie van de samenleving als gevolg van een voortgaand proces van differentiatie, specialisatie en professionalisering. In het kielzog hiervan ontstaat een hypergeorganiseerde samenleving waarin met name allerlei genstitutionaliseerde deelbelangen en deelrationaliteiten bijdragen aan een versplinterde definitie en aanpak van allerlei maatschappelijke vraagstukken. Wat is nog de rol van de overheid in deze hypergefragmenteerde en georganiseerde samenleving, wanneer wordt bedacht dat de overheid niet bestaat, zij zelf sterk gefragmenteerd is, en er op tal van andere plekken in de samenleving politieke beslissingen worden genomen die niet altijd voldoende democratisch zijn gelegitimeerd? Dit impliceert dat het onderkennen van samenhang en het organiseren van samenspel noodzakelijk zijn voor de aanpak van allerlei maatschappelijke vraagstukken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanpak van criminaliteit, de aanpak van jongeren die steeds vaker tussen wal en schip van de hulpverlening en opvang belanden, of de aanpak van het gat in de ozonlaag. De vraag is of dit samenspel tot stand komt. We zien dat overheden fors investeren om deze verbroken verbindingen te herstellen of nieuwe, betekenisvolle verbindingen te creren. Denk daarbij aan de roep om integraal beleid of integrale dienstverlening, waarin wordt getracht te voorkomen dat burgers en bedrijven van het kastje naar de muur worden gestuurd. Het pleidooi voor actief burgerschap past eveneens in dit streven. Dit vanuit de gedachte dat het herstellen van de verbindingen tussen overheid en burger niet alleen een opgave van de overheid is, maar ook van de burger. Daarnaast zien we dat overheden burgers steeds meer mogelijkheden geven om te kunnen participeren in

9

de ontwikkeling van en besluitvorming over plannen die bijvoorbeeld gericht zijn op de reconstructie van een wijk, een buurt of een plein. Het internet biedt in dat verband interessante mogelijkheden, bijvoorbeeld in de vorm van digitale discussieplatforms, waarin kennis, ideen, opvattingen en wensen omtrent mogelijke aanpakken met elkaar kunnen worden gedeeld. Het revolutionaire karakter van het internet ook al zijn we dat inmiddels vergeten omdat het in onze ogen zo voor de hand ligt is zijn verbindend vermogen. Connectiviteit stelt mensen, groepen en organisaties in staat om communicatieprocessen op een andere manier te organiseren; op een manier waarin het daadwerkelijk delen van kennis, ervaring, informatie en contacten op een specifieke locatie en op hetzelfde tijdstip niet meer noodzakelijk is. Fysieke, geografische en temporele grenzen hebben aan betekenis ingeboet (Castells, 1996). Tegelijkertijd kunnen we ons wel de vraag stellen of we dat verbindend vermogen, zoals dat is toegepast in het kader van de vormgeving van de elektronische overheid, wel optimaal hebben benut. Kijkend naar de vormgeving van de elektronische overheid gedurende de afgelopen tien jaar zien we dat het verbindend vermogen van het internet primair is vormgegeven voor het versterken van de dienstverlening van de overheid. Het ging ten eerste om het verbeteren van de toegang tot en transparantie van de overheid, met name door het verbeteren van de toegang tot informatie over en van diezelfde overheid. Daarbij lag het accent op communiceren door beter en gemakkelijker te kunnen informeren, wat leidde tot een kwaliteitsverbetering. Ten tweede ging het vooral om het versterken van de efficiency van de dienstverlening, bijvoorbeeld omdat informatieverwerkingsprocessen ingekort konden worden. Een voorbeeld daarvan is de digitale belastingaangifte. Ook het meervoudig gebruiken van dezelfde informatie door meerdere afdelingen, diensten en organisaties past hierin. We noemen dit verbindend vermogen 1.0: overheden proberen verbindingen met burgers te versterken door hen beter te informeren. Tegelijkertijd zien we ook de contouren van een nieuw soort verbindend vermogen verschijnen dat we gemakshalve verbindend vermogen 2.0 noemen waarbij een stap verder wordt gegaan dan alleen maar informeren. Het gaat bij dit nieuwe verbindend vermogen namelijk primair om communiceren, waarbij intelligentie die aanwezig is op tal van plaatsen, in andere tijdszones of in andere hoofden, aan elkaar wordt gekoppeld, waarbij het doel niet alleen is deze intelligentie te ontsluiten, maar vooral nieuwe intelligentie te doen ontstaan. De Kerckhove (1996) noemde dit ooit gekoppelde intelligentie. Niet dat deze vorm van verbindend vermogen tien jaren geleden niet aanwezig was. Integendeel, bij de opkomst van het internet, medio jaren negentig van de vorige eeuw, speelde dit eveneens een rol. We zien echter dat het accent is verschoven. Tien jaar later, met de opkomst van het zogenoemde Web 2.0 een nieuwe generatie internettoepassingen waarop we dadelijk terugkomen wordt dit vermogen herontdekt. Vernieuwend is echter de koppeling van dit communicerend vermogen aan de vorming van sociale netwerken en losjes georganiseerde gemeenschappen, waarin de deelnemers niet alleen consument of klant zijn, maar

10

vooral coproducent. Communicatie, en in bredere zin interactie, staat dan vooral in het teken van cocreatie. Voor overheden biedt dit interessante mogelijkheden. Wat betekent cocreatie als een digitaal gefaciliteerd proces, waarbij intelligentie aan elkaar verbonden wordt in en door communicatie, voor een meer participerende rol van de burger in de talrijke ontmoetingen tussen overheid en burger? Een van de manieren waarop de overheid tracht de gepercipieerde kloof tussen burger en overheid te verkleinen, is door middel van e-participatie. De achterliggende logica is vaak unidirectioneel van aard, in de zin dat de vraag centraal staat hoe de burger beter bij beleidsprocessen betrokken kan worden, vanuit het perspectief van de overheid. Dan kan bijvoorbeeld worden gekeken naar de mate waarin hij over voldoende kennis beschikt, en of hij al dan niet toegang tot het internet heeft. Wij stellen voor om e-participatie vanuit een andere logica te benaderen. Namelijk op grond van de logica van burgers die zich organiseren in digitale gemeenschappen rond beleidsprocessen en daarbij gebruikmaken van het sociale kapitaal dat binnen deze gemeenschappen al voorhanden is of kan worden ontwikkeld (Bekkers, 2004; Meijer, Burger & Ebbers, 2009). In plaats van overheidscentrische participatie is er dan sprake van cocreatie van beleid. De idee om e-participatie explicieter te koppelen aan het proces van gemeenschapsvorming kan ook worden verdedigd door te verwijzen naar een nieuwe generatie van internettoepassingen, die tot doel hebben de interactie tussen mensen betekenisvol te laten zijn, omdat inzichten, ervaringen, kennis en contacten worden gedeeld hetgeen ook van belang kan zijn voor de relatie tussen overheid en burger. Deze nieuwe generatie van internetapplicaties staat bekend onder de noemer Web 2.0 (OECD, 2007; Frissen et al., 2008; Boulos & Wheelert, 2007). Bij meer traditionele websites, aangeduid met de term Web 1.0, gaat het om sites met een primair unidirectionele communicatie. Die sites kan men gebruiken om teksten te lezen en audiovisuele informatie tot zich te nemen. Web 2.0 kent een sterkere sociotechnische ontwikkeling. Het is namelijk meer user-centered door de grotere participerende rol en de sterkere onderlinge relaties van gebruikers (zie bijvoorbeeld OReilly, 2005). Web 2.0 wijst op nieuwe technologien als RSS en gebruikstoepassingen zoals weblogs, social networks en wikis, die gebruikers in staat stellen sneller en met een veelheid van manieren met elkaar in contact te komen en op interactieve wijze te participeren door zelf inhoud (content) toe te voegen, ook wel bekend als user generated content. Wikipedia en YouTube zijn daar wellicht momenteel de bekendste voorbeelden van. Een daarop aansluitend kenmerk is, zoals gezegd, de opkomst van sociale netwerken waarin communicatie en interactie, gericht op het delen van kennis, informatie en ervaringen, centraal staan. Sociale netwerken, met hun kenmerkende many-to-many communicatie, vormen de opkomende kracht binnen de wereld van het internet. Deze netwerken zijn niet top-down, zoals kenmerkend is voor Web 1.0, maar dynamisch, open en gedecentraliseerd. De mogelijkheid om de kennis, ervaring, informatie en contacten te ontsluiten, met het oog op de aanpak van maatschappelijke problemen binnen een

11

gemeenschap of sociaal netwerk van burgers, sluit aan bij twee bestuurskundige ontwikkelingen. Ten eerste wordt getracht op deze manier tegemoet te komen aan het idee dat de burger niet alleen maar een kiezer, klant of onderdaan is. Hij is ook een citoyen die in staat is tot reflectie en zelfreflectie ten aanzien van zijn relatie met de overheid. Het is daarom interessant de kennis die deze reflectie oplevert, daadwerkelijk te ontsluiten en te gebruiken, waarbij webtechnologie een interessante en ondersteunende rol kan spelen. OReilly (2005: 5) heeft het in dit verband over the power of the web to harness collective intelligence. Dit sluit aan bij een overheid die tracht responsief te zijn. Ten tweede wordt, vanuit de zogenoemde governance-gedachte, steeds meer gezocht naar samenwerkingsverbanden tussen overheden onderling, maar ook tussen overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers, waarin getracht wordt gezamenlijk een antwoord te formuleren op de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Essentieel daarin is het idee dat deze partijen onderkennen dat ze wederzijds van elkaar af hankelijk zijn in de aanpak van deze problemen; wederzijdse af hankelijkheid die ertoe leidt dat vitale hulpbronnen, zoals bevoegdheden, geld, kennis, kunde en ervaringen, worden gedeeld ten gunste van een gedeeld doel (Rhodes, 1997; Koppenjan & Klijn, 2004). Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties worden daardoor coproducenten in de vorming en uitvoering van beleid. Het is dus niet langer meer de overheid die het monopolie heeft op de vormgeving en uitvoering van beleid. In dit verband wordt ook vaak gesproken over de coproductie van beleid, waarin belanghebbende partijen gezamenlijk trachten een beleidspraktijk te ontwikkelen op grond van overtuiging, onderhandeling en ruil (Tops, Depla & Manders, 1996).

1.2

Vraagstelling

Het verbindend vermogen zoals dat naar voren is gebracht in een nieuwe generatie internet- en webtoepassingen (Web 2.0), biedt een aantal interessante aanknopingspunten om de, in de ogen van sommigen, bestaande kloof tussen burger en bestuur te verkleinen. Het vermogen om, door communicatie, processen van cocreatie te stimuleren kan vanuit deze gedachte worden omarmd. De facto kan cocreatie betrekking hebben op alle fasen van de beleidscyclus. Het idee is om de intelligentie die voorhanden is bij burgers, maatschappelijke groeperingen en bedrijven nadrukkelijk te betrekken in de bepaling en vormgeving van het beleid. Naast de rol van kiezer, klant of onderdaan zien we dat burgers hierdoor ook nadrukkelijk worden aangesproken op hun rol als citoyen, als betrokken staatsburger. Dit leidt tot de volgende vraagstelling:Welke mogelijkheden biedt Web 2.0 voor cocreatie in verschillende fasen van de beleidscyclus?

De beleidscyclus bestaat uit verschillende fasen die elkaar (in analytische zin) opvolgen in overheidsbeleid. In figuur 1.1 wordt de beleidscyclus, en de rol van Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie hierin, schematisch weergegeven.

12

Maatschappelijke problemen

Agendavorming Terugkoppeling van beleidseffecten

Beleidsvoorbereiding Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie Beleidsbepaling c.q. besluitvorming

Beleidsevaluatie

Handhaving Beleidsuitvoering c.q. dienstverlening Figuur 1.1 Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie binnen de fasen van de beleidscyclus

In de zogenoemde rationele benadering van beleid (Hoogerwerf, 2003) begint de beleidscyclus met een maatschappelijk probleem waarvan de effecten als ongewenst worden ervaren, zoals de overlast van jeugdigen in een wijk of buurt. Vervolgens moet dit probleem zich een plek weten te verwerven op de agenda van politici, bestuurders en beleidsmakers; het probleem moet erkend worden als een probleem waarvoor een politieke oplossing moet worden gezocht. Is dit gebeurd, dan volgt een nieuwe fase. De opdracht wordt gegeven om met beleidsvoorstellen te komen. In de beleidsvoorbereiding wordt gekeken welke oorzaken aan deze overlast ten grondslag liggen. Komt het omdat deze jongeren zich vervelen, of omdat ze spijbelen? Welke instrumenten moeten dan worden ingezet? Als verveling een oorzaak is, dan zouden specifieke voorzieningen waar jongeren elkaar kunnen ontmoeten, en specifieke activiteiten die voorzien in de behoeften van deze jongeren, wellicht soelaas kunnen bieden. Spijbelen als oorzaak impliceert wellicht dat de leerplichtambtenaar deze jongeren onder zijn hoede zou moeten nemen, terwijl de feitelijke overlast mogelijk zou kunnen worden bestreden door de wijkagent gerichter in te zetten. Kortom, er zijn genoeg keuzen te maken. In de beleidsbepaling wordt vervolgens vastgesteld welke maatregelen moeten worden genomen. Dit gebeurt in het licht van de politieke opdracht die als een gegeven wordt beschouwd en waaruit

13

bepaalde doelstellingen volgen. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan volgt de uitvoering. Hierin vervullen bijvoorbeeld de politie, het jeugd- en jongerenwerk, de leerplichtambtenaar en het bredere welzijnswerk verschillende rollen en worden ze ook op een bepaalde, samenhangende manier ingezet. In het kader van de uitvoering van beleid vindt vaak ook een stuk dienstverlening plaats, waarbij bijvoorbeeld burgers concreet een beroep doen op bepaalde rechten of met bepaalde plichten worden geconfronteerd. Belangrijk is dat ook gekeken wordt of de genomen maatregelen ook daadwerkelijk worden nagekomen en of, zo nodig, moet worden overgegaan tot handhaving. Zo zal de leerplichtambtenaar regelmatig moeten nagaan of de leerling daadwerkelijk de school bezoekt, en zal de school wellicht worden aangesproken op het adequaat opzetten van een verzuimregistratie. Na verloop van tijd wordt gekeken of de ondernomen activiteiten effect hebben gehad. Dit gebeurt in de fase van beleidsevaluatie. Vervolgens wordt dit oordeel teruggekoppeld naar bijvoorbeeld de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de korpsleiding. Indien de genomen maatregelen geen of onvoldoende effect hebben gehad, kan dit er uiteindelijk toe leiden dat het onderwerp opnieuw op de agenda wordt geplaatst. Dit proces veronderstelt dat er sprake is van leren. In de volgende hoofdstukken wordt de voornoemde onderzoeksvraag uitgewerkt, waarbij we aan de hand van n of meer casussen de betekenis van (door Web 2.0 ondersteunde vormen van) cocreatie per fase van de beleidscyclus zullen analyseren. Het is echter raadzaam om eerst specifieker in te gaan op enkele centrale begrippen in de genoemde probleemstelling. In paragraaf 1.3 bespreken we een aantal kenmerken van Web 2.0. Daarnaast laten we zien hoe deze nieuwe internet- en webtoepassingen zich onderscheiden van de eerste generatie van toepassingen. Vervolgens gaan we in paragraaf 1.4 meer in het bijzonder in op de vraag wat cocreatie is en hoe cocreatie zich verhoudt tot e-participatie. In paragraaf 1.5 besteden we aandacht aan de motieven voor overheden om burgers actief te betrekken in processen van cocreatie. Ten slotte gaan we in paragraaf 1.6 in op de vraag hoe we de betekenis van Web 2.0 in het proces van cocreatie kunnen onderzoeken.

1.3

Web2.0

Volgens sommigen is Web 2.0 een gehypet begrip. Het feit dat het een hype is, betekent echter nog niet dat er geen fundamenten zijn voor de aandacht die er aan Web 2.0 wordt besteed. Wat is Web 2.0? Voor een definitie van dit begrip volgen we Wikipedia:The term Web 2.0 describes the changing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web. Web 2.0 concepts have led to the development and evolution of web-culture communities and hosted services, such as social-networking sites, video sharing sites, wikis, blogs, and folksonomies. (http://en.wikipedia.org/wiki/Web_2.0, geraadpleegd op 9 februari2009)

14

Het gaat hierbij dus om veranderende trends in het gebruik van technologie (OECD, 2007; Boulos & Wheelert, 2007). Frissen et al. (2008: 62) geven de volgende omschrijving van Web 2.0:In de meer generieke verkenning van web 2.0 hebben we geconcludeerd dat op basis van verschillende publicaties de volgende omschrijving van dit fenomeen kan worden gegeven: Het ontstaan van dienstenplatformen, op het web waar gebruikers zich kunnen organiseren, samenwerken, vriendschappen onderhouden, delen, ruilen, handelen en/ of creren. Deze platformen faciliteren niet exclusieve (open) en laagdrempelige toegang, waardoor de actieve inbreng van grote aantallen gebruikers mogelijk is. De waarde van een platform of dienst bestaat uit de aggregatie van de collectieve kennis van de gebruikersgemeenschap. De gebruikers krijgen hierdoor een grote(re) rol bij het produceren van waarde in (web) diensten.

De cijfers 2.0 kunnen worden gezien als een metafoor die net als bij technologische ontwikkelingen verwijst naar een nieuwe versie van het internet. Het oude Web 1.0 wordt gekenmerkt door de overdracht van informatie vanuit verschillende bronnen richting de ontvanger. Er is hier sprake van eenrichtingsverkeer met een passieve ontvanger. Web 2.0 wordt niet alleen gekenmerkt door de nieuwe technologien die andere vormen van informatieoverdracht mogelijk maken, maar ook door nieuwe manieren om het internet te gebruiken en daardoor nieuwe rollen die gebruikers en aanbieders op zich nemen. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen een technologische benadering van Web 2.0 en een sociologische benadering. In technologische zin verwijst Web 2.0 naar nieuwe technologien zoals RSS en bloggen (OReilly, 2005; Rapoza, 2006). Vanuit deze benadering wordt de nieuwe Web 2.0-applicaties omschreven als een platform. Frissen et al. (2008: 8) wijzen erop dat het gaat om zaken als open standaarden om communicatie te faciliteren, en intelligente webdiensten die gebruikers in staat stellen om actief bij te dragen aan de inhoud van de websites door te publiceren, editen, raten en taggen: (...) participatieve web technologie maakt niet alleen het creren van content mogelijk maar ook andere interacties, zoals communicatie, het waarderen en classificeren van informatie (taggen), en het delen van bestanden, serverruimte of capaciteit op P2P basis. Deze nieuwe technologien zijn misschien helemaal niet zo nieuw als vaak wordt beweerd (TeVelde, 2006: 13). Velen benadrukken dat Web 2.0 eerder dient te worden beschouwd als een nieuw marketingconcept dan als een nieuwe generatie technologien. Nadat het grote publiek in het begin van de 21e eeuw het vertrouwen in de economische betekenis van het internet had verloren, was er iets nieuws nodig om te zorgen dat geldkranen weer werden geopend. In sociologische zin, en dit is voor ons interessanter, verwijst Web 2.0 naar nieuwe manieren waarop het internet wordt gebruikt. Vanuit een sociologische benadering heeft Web 2.0 een normatieve lading, hetgeen onder meer tot uiting komt in de

15

benamingen het sociale web en het participatieve web, die als synoniemen worden gebruikt voor Web 2.0. Een sociologisch kenmerk dat centraal staat in beschrijvingen van Web 2.0 is de veranderde rol van de gebruiker. Gebruikers zijn niet meer passieve ontvangers van informatie, kennis, meningen enzovoort, maar actieve coproducenten geworden van content. De verkiezing van you (de gebruiker) als de persoon van het jaar 2006 door Time Magazine is illustratief in dit verband. De sociologische benadering kan worden gebruikt om kenmerkende verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 te benoemen. Verschil 1. Wie plaatst de informatie op de site? Een centraal kenmerk is de opkomst van de zogenoemde user generated content (Boulos & Wheelert, 2007). Deze user generated (of: contributed) content bestaat uit bijdragen van professionele gebruikers, maar vooral ook uit kleine bijdragen van veel amateuristische of semiprofessionele gebruikers, die samen nieuwe informatie, kennis, producten enzovoort creren (Te Velde, 2006: 14). Web 2.0 maakt het mogelijk om de collectieve intelligentie te gebruiken die alle gebruikers met elkaar genereren (OReilly, 2005). De toetredingbarrires om content te kunnen plaatsen, zijn beperkt. De regie en controle van de data en informatie liggen dus grotendeels bij de gebruiker zelf. Dit is nadrukkelijk grotendeels en niet helemaal, aangezien veel websites en platforms een zekere mate van centrale regie houden. Een blog bijvoorbeeld, wordt vaak door een eigenaar beheerd en die eigenaar heeft invloed op de content die op het blog te zien is. Een hiermee samenhangende vraag is door wie deze content wordt gebruikt. Gaat de input van gebruikers naar de eigenaar van de website en kan deze de input benutten? Of kan iedereen direct de reacties van anderen zien? Wij zullen een onderscheid maken tussen het gebruik van de user generated content door de oprichter van de site en het gebruik van deze content door andere gebruikers van de site. Wanneer de content alleen of vooral door de oprichters wordt gebruikt, past dit meer bij Web 1.0 dan bij Web 2.0. Als, daarentegen, de user generated content ook weer door andere gebruikers wordt gebruikt, is dit meer typerend voor Web 2.0. Verschil 2. Wat is de aard van het netwerk? Het begrip Web 2.0 is gentroduceerd door Tim OReilly op de eerste Media Web 2.0-conferentie in 2004. OReilly omschrijft het fenomeen Web 2.0 als volgt:The business revolution in the computer industry caused by the move to the internet as platform, and an attempt to understand the rules for success on that new platform. Chief among those rules is this: Build applications that harness network effects to get better the more people use them. (OReilly, 2006)

De omschrijving van OReilly verwijst naar een derde centraal kenmerk van Web 2.0, namelijk dat sociale netwerken de drijvende kracht achter Web 2.0 zijn. Zoals gezegd, is de communicatierichting bij Web 1.0 vooral unidirectioneel of in een aantal gevallen (zoals bij msn) gericht op n of enkele anderen. Bij Web 2.0 is er sprake van many-to-many communicatie, die gemediteerd en versterkt wordt door sociale netwerken (Pascu et al., 2007). Waar Web 1.0 zich kenmerkt door een net-

16

werk dat een ster vormt (bijvoorbeeld met de overheid in het midden en individuele burgers daaromheen, die alleen contact hebben met de overheid en niet met elkaar), is typerend voor Web 2.0 dat er een netwerk ontstaat dat meer als een web kan worden gezien. Iedereen binnen dat web heeft contact met elkaar. Wanneer we het voorbeeld van het web aanhouden, zien we dat de overheid zich nog wel in het midden van dat web kan bevinden, maar dat de burgers nu ook met elkaar verbonden zijn. Verschil 3. Hoe specifiek is het aanbod van informatie? Traditionele dus Web 1.0 websites bestaan uit informatie die voor alle gebruikers hetzelfde is. Deze websites zijn wel gekarakteriseerd als digitale folders: de informatie uit een folder is nu op internet geplaatst. Bij Web 2.0 wordt er juist van uitgegaan dat de informatie op maat moet worden gesneden. Gepersonaliseerde websites (iGoogle) en gepersonaliseerde meldingen (RSS-feed) zijn typisch voorbeelden van technologien die inhaken op deze behoefte. Tussenvormen hierbij zijn gevallen waarbij de informatie wordt toegesneden op een bepaalde groep van gebruikers. Google Ads zorgt er bijvoorbeeld voor dat de gebruiker de advertenties te zien krijgt die passen bij het land van waaruit hij op internet surft (vandaar dat er Nederlandse advertenties kunnen staan bij een Amerikaanse website). De kenmerkende verschillende tussen Web 1.0 en Web 2.0 staan weergegeven in tabel 1.1. Hierbij willen we overigens benadrukken dat de praktijken niet zo dichotoom zijn als de termen 1.0 en 2.0 suggereren. Er zijn ook vele praktijken die eerder als 1.1, 1.2 enzovoort kunnen worden gecategoriseerd. De tabel geeft zicht op de ideaaltypen.Tabel 1.1 Ideaaltypische verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 Web 1.0 Web 2.0

Wie plaatst de informatie op de site? Eigenaar van de website Gebruikers Wat is de aard van het netwerk? Ster Web Hoe specifiek is het aanbod van Algemeen Gepersonaliseerd informatie?

Waar de term Web 2.0 over het algemeen uitsluitend wordt gebruikt in verband met het internet, stellen wij voor dat de kenmerken van Web 2.0 ook van toepassing kunnen zijn op andere ICT-applicaties dan het internet. (Mobiele) telefonie wordt bijvoorbeeld ook gebruikt om samen met bellers content te creren. Een voorbeeld is de politie die per sms burgers oproept mee te werken aan een onderzoek. De gebruiker krijgt zo door middel van ICT een actieve, gepersonaliseerde rol in bijvoorbeeld de opsporing van misdadigers. Het interactieve en sociale karakter van Web 2.0 biedt aldus interessante mogelijkheden voor mensen om een gezamenlijk doel hoe vaag of concreet ook na te streven, en in het licht van dit doel ervaringen, kennis, informatie en contacten te delen. Hiermee wordt aldus de deur opengezet naar vormen van cocreatie. Bovaird

17

(2009) geeft aan dat mensen makkelijker worden verbonden, meer manieren hebben om bij te dragen, en makkelijker bij andere groepen kunnen worden betrokken. Aanvullend kan worden gesteld dat Web 2.0 niet alleen in instrumentele zin kan bijdragen aan cocreatie, maar ook in culturele zin. Het internet kan worden gekenmerkt als een cultuur van cocreatie en daarmee zou toepassing van dit medium ook in het publieke domein kunnen leiden tot een verschuiving in vormen van samenwerking tussen burgers en overheden.

1.4

Cocreatie

Cocreatie refereert in haar meest basale vorm aan het creren van iets door meer dan n persoon. Het concept is onder de aandacht gebracht door onder meer Von Hippel (1988) en Prahalad en Ramaswamy (2004). Zij beargumenteren dat waarde, in ieder geval in de commercile sector, in toenemende mate wordt gecocreerd door bedrijven en consumenten samen. Gebruikers van lego verzinnen bijvoorbeeld nieuwe ontwerpen, die vervolgens door Lego in productie worden genomen. Consumenten worden daarbij nadrukkelijk gezien als een bron voor product-, markt- en procesinnovatie. Deze cocreatie wordt mogelijk gemaakt door nieuwe technologieen, maar vooral ook door het veranderde gebruik van technologien. Een dergelijke verandering hebben we reeds aangeduid met de term Web 2.0. Wanneer we het concept cocreatie naar de publieke sector vertalen, zijn het niet commercile producten die in wisselwerking tussen bedrijven en consumenten tot stand komen (Bovaird, 2007; Alford, 2009). Bij cocreatie in de publieke sector gaat het om de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, ontwikkeling en uitvoering van overheidsbeleid. Deze partijen zijn naast de overheid veelal burgers, bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisaties (Alford, 2009). Ideologisch zijn er twee wortels te onderkennen in het denken over cocreatie. Enerzijds is er het neoliberale denken over het betrekken van individuele klanten bij productieprocessen (Alford, 2009). Betrekken van klanten in de publieke sector is dan een manier om de sector meer klantgericht te laten werken, en dit idee bouwt daarmee voort op het denken over publiek management. Een voorbeeld is het beheer van gegevens over studiefinanciering direct door individuele studenten via een persoonlijke website te laten uitvoeren. Dat scheelt de Informatie Beheer Groep (IBGroep) enorm in de kosten van gegevensbeheer. Anderzijds kan het communitarisme als wortel van het denken over cocreatie worden onderkend (Bovaird, 2007). Daarbij staat niet zozeer het betrekken van individuele klanten, maar eerder het betrekken van gemeenschappen van burgers bij de productie van publieke diensten centraal. Men kan hier denken aan het betrekken van een wijk bij het vergroten van de sociale veiligheid. Inhoudelijk bouwt cocreatie voort op de idee van interactieve beleidsontwikkeling en op de idee van coproductie van beleid. Edelenbos (2000) omschrijft interactieve beleidsvoering als volgt:

18

Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vormgeving van beleid, waarbij in openheid en op basis van gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke politieke besluit. (Edelenbos, 2000: 39)

Tops, Depla en Manders (1996) voegen hieraan toe dat het uiteindelijke doel het creren van een gezamenlijke beleidspraktijk is op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid. De motieven die aan de keuze voor interactieve beleidsvoering ten grondslag liggen, zijn verschillend, maar liggen vaak in elkaars verlengde: het dichten van de kloof tussen burger en bestuur door het bieden van nieuwe mogelijkheden van benvloeding, die verder gaan dan de klassieke, reeds vertrouwde manieren van politieke en juridische benvloeding zoals verkiezingen, (raadgevende) referenda en inspraak; het vergroten van het draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken, omdat relevante partijen in een vroeg stadium bij de beleidsvorming zijn betrokken. Deze betrokkenheid vertaalt zich in minder weerstand gedurende de uitvoering; het vergroten van de kwaliteit van het beleid door ruimte te bieden voor andere perspectieven op de problematiek. Andere ervaringen, andere vormen van deskundigheid kunnen worden ingebracht waardoor een verrijking van de probleemdefinitie ontstaat. Creativiteit en originaliteit wordt gestimuleerd. Problemen kunnen hierdoor anders worden geformuleerd, waardoor ook andere oplossingen kunnen worden gevonden. In die zin wordt het probleemoplossend vermogen van het beleidsproces versterkt. (Prpper & Steenbeek, 1998)

Cocreatie is in onze opvatting breder en kan zich uitstrekken tot alle fasen van de beleidscyclus. Interactieve beleidsvoering richt zich vaak alleen maar op de vorming van het beleid. Ook heeft bij interactieve beleidsontwikkeling de overheid vaak nog een centrale, vaak initirende en ondersteunende rol bijvoorbeeld door platformbijeenkomsten (al dan niet digitaal) te organiseren en toegang tot de noodzakelijke kennis en informatie te verschaffen terwijl wij daarnaast kijken naar vormen van cocreatie waarin de overheid een meer bescheiden rol speelt. De bestuurskundige literatuur over coproductie (Bovaird, 2007; Alford, 2009) onderkent al geruime tijd dat participatie van burgers in de uitvoering van beleid een kenmerk is van de meeste activiteiten in de publieke sector. Zonder inbreng van burgers kan geen belasting worden gend, wordt er geen huisvuil gescheiden, weet de politie niet waar een misdrijf heeft plaatsgevonden, en ontvangen milieu-inspecties geen klachten. In de literatuur over cocreatie wordt een onderscheid gemaakt tussen user cocreatie en community cocreatie (Bovaird, 2007: 855). Bij cocreatie door individuele gebruikers (user cocreation) ligt de nadruk op de relatie tussen een overheidsorganisatie en een individuele gebruiker. Hoe kan een student bijdragen aan het productieproces van de IB-Groep? Bij cocreatie door gemeenschappen (community

19

cocreation) ligt het accent op de relatie tussen een overheidsorganisatie en een groep van burgers. Hoe kunnen studenten elkaar en de IB-Groep ondersteunen bij de uitvoering van het productieproces? In dit boek zijn we genteresseerd in de beide vormen van cocreatie. We willen in kaart brengen hoe nieuwe technologien die digitale netwerken faciliteren, bijdragen aan cocreatie door individuele gebruikers en door gemeenschappen. In veel literatuur over cocreatie wordt ervan uitgegaan dat de overheid nog een bepaalde rol te spelen heeft. Het gaat dan om cocreatie tussen overheid en burgers. De idee van cocreatie kan echter ook verder worden doorgevoerd: de overheid speelt dan geen rol en er is sprake van cocreatie tussen burgers onderling. Meer systematisch uitgewerkt leidt dit tot het volgende onderscheid tussen vormen van cocreatie: a. Overheden en burgers creren gezamenlijk beleid (als variant op: bedrijven en consumenten produceren samen een product). Een overheidsorgaan gaat tot cocreatie over met individuele of gemeenschappen van burgers. Een voorbeeld is de politie die met burgers contact legt (bijvoorbeeld Opsporing Verzocht) om zo informatie van burgers te krijgen die kan leiden tot het oplossen van een misdrijf. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Lego de speelgoedfabrikant die klanten zelf hun ontwerpen laat samenstellen en deze vervolgens op maat produceert of Battle of Concepts, waarbij een willekeurig bedrijf of dienstverlener profiteert van de inbreng van ideen van consumenten. Op Battle ofConcepts kan een probleem worden aangekaart. Studenten en young professionals kijken ernaar en verzinnen een oplossing. Bedrijven als Prorail, Eneco en Nationale Nederlanden maakten al gebruik van battleofconcepts.nl. Per battle worden gemiddeld vijftig concepten ingestuurd, beoordeeld en in een ranking geplaatst. b. Burgers creren gezamenlijk beleid (als variant op: consumenten produceren gezamenlijk een product). Burgers creren samen beleid of een dienst. Bij cocreatie door burgers gaat het per definitie om cocreatie in een gemeenschap. Een voorbeeld is een burger die een video plaatst op een digitaal platvorm, in de hoop dat andere burgers de persoon herkennen en vervolgens deze persoon volgens de eigen waarden en normen aanpakken. Deze vorm van cocreatie kan overigens wel door overheden worden gefaciliteerd door bijvoorbeeld een forum te beheren waarop burgers met elkaar informatie kunnen uitwisselen. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Wikipedia de digitale encyclopedie waaraan iedereen kan meewerken door een lemma ter hand te nemen of dit weer te bewerken of de LINUX-gemeenschap, waarin programmeurs gezamenlijk hebben gewerkt aan de ontwikkeling van software voor de besturing van een computer. Deze twee ideaaltypen kunnen verder worden uitgewerkt op basis van de zogenoemde participatieladder (Arnstein, 1969). Cocreatie kan op een continum worden geplaatst, dat we de participatieas noemen. Aan de ene kant van de as zijn er burgers die onderling content c.q. beleid creren, en aan de andere kant van de as staat de overheid die content c.q. beleid creert. De precieze invulling van de inhoud van cocreatie is daarnaast ook afhankelijk van de betreffende fase in de

20

beleidscyclus. Daarom hebben wij voor de vier door ons onderscheide fasen een enigszins verschillend model van cocreatie ontwikkeld. Dit model is verder genspireerd door het onderscheid dat Frissen et al. (2008: 23-25) maken in burgerrollen, al naar gelang de fase in de beleidscyclus. De hier gepresenteerde cocreatiemodellen onderscheiden zich van andere modellen over interactieve beleidsvorming of e-participatie, omdat onze benadering tweezijdig is. Normaliter wordt (mee)beslissen op de hoogste trede geplaatst op de participatieladder (zie onder meer Edelenbos et al., 2001: 242; Arnstein, 1969). Dit is begrijpelijk wanneer de overheid als centrale producent van content/beleid wordt gezien. Wij stellen echter voor om de creatie van content respectievelijk beleid niet alleen vanuit het overheidsperspectief te belichten, maar ook vanuit het perspectief van de burger. Wanneer content respectievelijk beleid alleen afkomstig is van burgers, creren burgers gezamenlijk beleid. Het moment waarop zowel overheid als burgers een gelijkwaardige inbreng hebben ten aanzien van de ontwikkeling van de content respectievelijk het beleid (bij het (mee) beslissen), dient dan op het midden van de as te worden geplaatst. Daar spreken we van cocreatie tussen overheid en burgers. Op grond van deze overwegingen presenteren we in figuur 1.2 een algemeen model voor cocreatie.Cocreatie van beleid door burgers Cocreatie van beleid door overheid en burgers Monopolie op beleid door de overheid Overheid

Burgers

Informeren Raadplegen

Debatteren

Beleid

Debatteren

Raadplegen

Informeren

Afnemende rol van burgers

Afnemende rol van de overheid

Figuur 1.2

Gradaties van cocreatie en daarbij passende participatie-elementen

De verschillende elementen kunnen worden toegelicht. We beginnen aan de rechterkant van het continum, waarbij de overheid een centrale positie inneemt in de creatie van het beleid c.q. daarin het voortouw neemt vanuit het primaat van de politiek: Overheidinformeertburgers. De overheid stelt in dit geval burgers op de hoogte van een onderwerp. Welk besluit wordt voorbereid? Hoe verloopt de handhaving door de politie? Welk onderwerp zal binnenkort op de agenda komen? Wat is de kwaliteit van de dienstverlening? Overheid raadpleegt burgers. Wanneer de overheid een bepaalde groep burgers vraagt naar haar visie en/of kennis op een bepaald terrein, kan worden gesproken van raadpleging. Burgers wordt bijvoorbeeld in een online-enqute gevraagd wat ze van de aanleg van de Tweede Maasvlakte vinden. Of wat ze vinden van de handhaving door de Voedsel en Waren Autoriteit. Deze raadpleging is niet

21

bindend, maar de overheid erkent wel officieel kennis te hebben genomen van bepaalde zaken en zal zich dan ook genoodzaakt voelen er iets mee te doen. Overheid debatteert met burgers. Bij een debat erkennen partijen elkaar als stakeholders/rechthebbenden die belangrijk genoeg zijn om mee in debat te treden. Er is een wederkerigheid in het gesprek. Dit betekent niet dat dit debat op gelijkwaardige voet plaatsvindt in de zin van een machtsvrije deliberatie (Habermas, 1983), maar partijen vinden het belangrijk genoeg om naar elkaar te luisteren en op elkaar te reageren. Aan de linkerzijde van de as wordt ook content respectievelijk beleid gecreerd, maar hier is het niet de overheid maar de burger die de leidende rol heeft in de creatie van de content respectievelijk het beleid: Burgers informeren de overheid. Bij informeren kan worden gedacht aan burgers die de overheid op de hoogte stellen van het feit dat zij bepaalde informatie naar de pers sturen over misstanden bij de politie, om zo dit onderwerp op de agenda te krijgen. Of burgers informeren de politie over het feit dat ze een pedofiel gaan lastigvallen. Burgers raadplegen de overheid. Raadplegen heeft betrekking op het aan de overheid vragen van feedback (in de zin van meningen, kennis, expertise enzovoort). Bij raadpleging vragen burgers bijvoorbeeld wat de gemeente van het straatfeest of de aankoop van de kerk vindt. Of een studentenvakbond vraagt de IB-Groep wat zij vindt van de dienstverlening die de vakbond aan leden geeft met betrekking tot studiefinanciering. Burgers debatteren met de overheid. Burgers initiren een debat over een onderwerp en nodigen overheidsvertegenwoordigers uit om ook hun positie in te brengen. Over deze posities wordt vervolgens gedebatteerd. Een studentenvakbond nodigt de IB-Groep uit om te debatteren over de wijze waarop de studentenvakbond zijn dienstverlening heeft georganiseerd. In het midden van voorgaand continum is er sprake van gelijkwaardigheid tussen overheid en burgers, die gezamenlijk vanuit een eigenbelang, maar wel vanuit een idee van wederzijdse afhankelijkheid en onderkenning van hun gelijkwaardigheid een gedeelde beleidspraktijk ontwikkelen. Deze middelste vorm van cocreatie in figuur 1.2 werken we apart uit voor verschillende fasen van beleid waarop we later in dit boek zullen terugkomen: Cocreatie tussen overheid en burger in de agendavorming. Cocreatie in de agendavorming houdt in dat burgers en de overheid gezamenlijk trachten een agenda te formuleren. Dat kan gaan over de wensen en voorkeuren die ze hebben ten aanzien van zowel de ontwikkeling van nieuw beleid als de aanpassing van reeds bestaand beleid, en over problemen die politieke aandacht vragen. Bijvoorbeeld welke problemen zouden in een stad moeten worden aangepakt en aan welke aanpakken wordt daarbij gedacht? Cocreatie tussen overheid en burger in de beleidsvorming. Deze vorm van cocreatie ligt het meest in het verlengde van reeds bestaande vormen van interactieve beleidsvoering en is gericht op het formuleren van een gemeenschappelijk beeld ten aanzien van de aard en aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken.

22

Bijvoorbeeld hoe pakken we in een gemeente de inrichting van een wijk ter hand die recht doet aan de behoeften van toekomstige bewoners? Daarbij hoeft het echter niet alleen te gaan om de ontwikkeling van beleidsvoorstellen, cocreatie kan ook betrekking hebben op het actief meebeslissen van burgers over de ontwikkelde voorstellen, bijvoorbeeld omdat burgers hun stem kunnen uitbrengen over de in cocreatie met de overheid ontwikkelde voorstellen. Cocreatie tussen overheid en burger in de dienstverlening. Overheid en burgers organiseren gezamenlijk de organisatie en kwaliteit van dienstverlening die samenhangt met de uitvoering van een bepaald beleidsprogramma. Hierbij kan worden gedacht aan een kennisbank met zowel informatie over wetgeving en procedures van de overheid als praktische tips van andere gebruikers. Cocreatie tussen overheid en burger in de handhaving. Van cocreatie tussen overheid en burger in de handhaving is in een tweetal gevallen sprake. Ten eerste wanneer burgers wordt gevraagd een handhavinginstantie te helpen door haar te informeren, zonder dat er een concrete zaak wordt aangeleverd door deze instantie. Wanneer bijvoorbeeld in algemene zin aan burgers wordt gevraagd om waakzaam te zijn en verdachte praktijken aan de politie door te geven, treedt de burger op als een soort burgerwacht of burgerrechercheur, en in dat geval is er sprake van gezamenlijke handhaving. Ten tweede kan er worden gesproken van gezamenlijke handhaving wanneer burgers in concrete gevallen van de politie de opdracht krijgen om ten aanzien van een verdachte handeling actie te ondernemen die verder gaat dan het informeren van de politie. Denk bijvoorbeeld aan het staande houden van een verdachte. Nu we inzicht hebben verkregen in de verschillende vormen van cocreatie en de participatie-elementen die daarin een rol kunnen spelen, kunnen we een volgende stap zetten. Wat is eigenlijk de toegevoegde waarde van cocreatie op grond van Web 2.0? Welke motieven kunnen worden onderscheiden?

1.5

Motieven voor cocreatie

De toegevoegde waarde van cocreatie die door Web 2.0 ondersteund wordt en die ligt in het gezamenlijk definiren van de beleidsinhoud in bepaalde fasen van de beleidscyclus, kan inzichtelijk worden gemaakt door rekening te houden met de motieven van zowel de overheid als de burger. Laten we de motieven eens verkennen. Overheidsmotief 1: kwaliteitsverbetering. Allereerst zijn er de motieven die samen kunnen worden gebracht onder de noemer kwaliteitsverbetering (waarbij moet worden opgemerkt dat er niet zoiets bestaat als n objectieve maatstaf voor (inhoudelijke) kwaliteit, maar het beter is om te spreken over een bandbreedte voor kwaliteit (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 201). In een aantal gevallen beschikken overheden over onvoldoende kennis en expertise om beleid te formuleren en te implementeren. Burgers en experts/professionals hebben soms een voorsprong in informatie, kennis en expertise en de overheid wil daar graag toegang toe krijgen (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 194). Een ander motief dat geschaard kan worden onder de kwaliteitsverbetering, is de mogelijkheid tot inhoudelijke verrijking (Prpper &

23

Steenbeek, 2001:34) die bijvoorbeeld interactieve beleidsontwikkeling biedt. Doordat diverse partijen deelnemen, neemt de diversiteit aan ideen en oplossingen toe. Beleid wordt hierdoor verrijkt. Bovendien kan het toetreden van nieuwe partijen tot gevolg hebben dat de conceptualisering van een probleem wordt opengebroken en er ruimte komt voor meer innovatieve oplossingen. Teisman (1997) ziet cocreatie dan ook als een mogelijkheid om een proces van creatieve concurrentie op gang te brengen. Wat voegt Web 2.0 dan hieraan toe? Web 2.0-applicaties bieden bijvoorbeeld nieuwe mogelijkheden om andere dan wel meer specifieke groepen burgers te bereiken, die anders niet aan de beleidsvorming deelnemen (Haverkamp, 2007: 50). Hierdoor neemt de variteit aan deelnemers, en dus ook aan ideen, relevante kennis en ervaring toe, hetgeen ertoe kan leiden dat meer nieuwe ideen en mogelijke oplossingen voor problemen worden gegenereerd (Bekkers, 2004: 193). Web 2.0 kan dus zorgen voor de hiervoor genoemde beleidsverrijking. Omdat het internet in het algemeen, en dus ook Web 2.0 in het bijzonder, tijd- en locatieonafhankelijk is, is het mogelijk om kennis en ervaring aan te boren op andere tijdstippen en andere locaties. Tot slot is een van de kenmerken van Web 2.0 dat naast de professionals ook leken samen content kunnen creren die van grote waarde kan zijn. Een motief van de overheid dat tot kwaliteitsverbetering moet leiden, is dan ook het gebruikmaken van de collectieve intelligentie die op het web voorhanden is of via het web kan worden ontsloten. Overheidsmotief 2: vergroten van de legitimiteit van beleid. Cocreatie kan ertoe bijdragen dat de overheid responsiever wordt en zich dus meer bewust is van de wensen en voorkeuren die binnen de samenleving leven ten aanzien van bepaalde vraagstukken en ontwikkelingen. Een grotere responsiviteit voor wat er in de samenleving speelt, zou de gepercipieerde kloof tussen burgers enerzijds en politici en de overheid anderzijds kunnen verkleinen (Koppenjan & Klijn, 2004: 366). De legitimiteit van de overheid heeft daarnaast ook baat bij een versterking van het draagvlak voor het beleid dat ze ontwikkelt, uitvoert en handhaaft. Dit kan worden bereikt door relevante belanghebbende partijen een stem te geven in de ontwikkeling van de inhoud van het beleid, waardoor het beleid kan rekenen op meer steun en minder weerstand. Web 2.0 kan de legitimiteit op verschillende manieren versterken. De grote diversiteit aan meningen en visies die wordt geuit op blogs en fora, kan worden gebruikt als maatschappelijke antenne (Meijer, Burger & Ebbers, 2009). Hierdoor houden de overheid en de politiek maatschappelijke ontwikkelingen en verlangens in het oog. Het internet biedt ook mogelijkheden om grote groepen burgers tegen relatief lage kosten te bereiken. Hierdoor zou de participatie kunnen worden uitgebreid van de usual suspects naar een meer representatief segment van de bevolking. Het gaat daarbij om representativiteit in de statistische betekenis van het woord: eris een getrouwe afspiegeling van de kenmerken van een populatie in een bepaalde groep of steekproef.

24

Het is belangrijk om deze motieven uit elkaar te halen, omdat het gevolgen heeft voor de evaluatie van het gevoerde beleid. De wijze waarop initiatieven van cocreatie worden gevalueerd, is namelijk afhankelijk van het doel waarmee overheden aan cocreatie zullen deelnemen. Wanneer kwaliteitsverbetering het primaire doel is, dan zullen zo veel mogelijk experts (vanuit verschillende disciplines) bij een initiatief moeten worden betrokken. Of deze experts representatief zijn voor de groep burgers die te maken krijgt met het beleid, is daarbij van ondergeschikt belang. Wanneer de legitimiteit van het beleid centraal staat, dan is de representativiteit van de participanten, of in ieder geval de visies die zij hebben, van groot belang. Dit betekent niet dat kwaliteitsverbetering en legitimiteitvergroting onverenigbaar zijn, maar men doet er goed aan te reflecteren op de doelen die men met cocreatie wil realiseren. Waarom richten burgers initiatieven op die betrekking hebben op het publieke domein, en waarom nemen burgers deel aan initiatieven die zijn opgericht door de overheid? Deze vragen staan in dit onderdeel centraal. In het rapport Naar een User Generated State? (Frissen et al., 2008) worden verschillende burgermotieven onderscheiden om via het web te participeren in het publieke domein: de burger wil zijn stem of mening kwijt en van gedachten wisselen over verschillende onderwerpen, burgers willen communiceren met politici en bestuurders (politieke communicatie), burgers willen over iets kunnen oordelen of kiezen, burgers willen iets op de politieke agenda plaatsen, burgers willen misstanden en onrecht in het publieke domein aan de kaak stellen, burgers willen de uitvoering van beleid kunnen volgen en monitoren, burgers willen een sociaal probleem oplossen of de politici helpen dit op te lossen, en burgers zijn op zoek naar informatie of het afnemen van diensten. Alford (2009) geeft aan dat burgers mee kunnen werken aan cocreatie uit overwegingen van persoonlijk belang, maar ook uit sociale of normatieve overwegingen. Betrokkenheid bij een groep en zelfs de publieke zaak kunnen een motief voor cocreatie vormen. In het algemeen kunnen daarmee de motieven van burgers worden gegroepeerd onder drie categorien: burgers willen het publiek belang dienen, burgers willen een groepsbelang dienen, en burgers willen hun eigenbelang dienen. Deze motieven en de mogelijkheden die Web 2.0 hiervoor biedt, werken we hierna uit. Burgermotief 1: Burgers willen het publiek belang dienen. Burgers kunnen zich bijvoorbeeld inzetten voor ontwikkelingssamenwerking omdat zij dit van groot belang vinden. Zelf hebben zij hier niets mee te winnen, maar vanuit hun gedrevenheid willen zij zich hiervoor inzetten. Web 2.0 biedt allerlei mogelijkheden om burgers eenvoudiger bij elkaar te brengen. Een mooi voorbeeld is de Derde Kamer (www.dederdekamer.org), waarbij burgers gezamenlijk vernieuwende voorstellen formuleren over ontwikkelingssamenwerking. Burgermotief 2: Burgers willen een groepsbelang dienen. Burgers kunnen zich bijvoorbeeld inzetten voor het belang van de scholieren. Scholieren willen goed onderwijs en geen ophokuren. Web 2.0 biedt enorme mogelijkheden om de belangen van

25

groepen die geografisch gescheiden zijn bij elkaar te brengen. Een ander voorbeeld is het gebruik van Web 2.0 om de belangen van anorexiapatinten te behartigen. Burgermotief 3: Burgers willen een individueel belang dienen. Burgers kunnen zich inzetten om hun eigen positie te verbeteren. Ze willen bijvoorbeeld dat een inbreker die bij hen heeft ingebroken, wordt gepakt. Via Web 2.0 kunnen burgers hun individuele belang snel naar voren brengen. Men kan bijvoorbeeld een blog schrijven om aandacht te vragen voor een probleem. Ondanks de potentie die cocreatie kan hebben, is het goed om ook een aantal kanttekeningen te plaatsen (Tops, Depla & Manders, 1996; Prpper & Steenbeek, 1998; Edelenbos, 2000; Bekkers, 2007). Ten eerste veronderstelt cocreatie gelijkwaardigheid, respect en openheid, maar de ongelijke toegang tot vitale hulpbronnen, zoals kennis en informatie, kan die verstoren. Kennis en informatie zijn namelijk een bron van macht die strategisch kan worden aangewend ter bescherming van bepaalde belangen, voorkeuren en opvattingen. Ten tweede veronderstelt cocreatie dat belangentegenstellingen kunnen worden overbrugd op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheden. Echter, niet in alle gevallen hoeven belangen in elkaars verlengde te liggen en kan een winwinsituatie worden ontwikkeld. Belangen kunnen ook diametraal tegenover elkaar staan. Ten derde veronderstelt cocreatie dat ook zwakke belangen worden vertegenwoordigd. Het is echter de vraag in hoeverre die belangen daadwerkelijk worden gehoord en kracht bijgezet kunnen worden. Ook kunnen soms vraagtekens worden gesteld bij de representativiteit van sommige belangen en perspectieven die worden ingebracht. Ten vierde veronderstelt cocreatie een grote mate van betrokkenheid van burgers die in staat en bereid zijn om kennis, tijd en energie in participatie te steken. Hiervan is echter doorgaans geen sprake. Burgers hebben soms een cynische houding ten opzichte van participatie vanwege (a) de tijd en energie die volgens hen niet altijd in verhouding staat tot de uitkomsten, en (b) lage verwachtingen ten aanzien van de mate waarin een overheid zich aan die uitkomsten gebonden voelt (Berman, 1997). Tevens blijkt dat burgers pas bereid zijn tot actieve participatie indien er vitale belangen op het spel staan. Vandaar dat ze in principe in veel gevallen een latente houding aannemen ten aanzien van participatie in beleidsprocessen (Schudson, 1998). Ten vijfde kan cocreatie leiden tot een verdunning van publieke verantwoordelijkheden (Bovaird, 2007: 856). De betrokkenheid van verschillende actoren bij het productieproces leidt tot de vraag wie er uiteindelijk nog verantwoordelijk kan worden gehouden voor de uitkomsten ervan. Hier speelt het probleem van de vele handen (Bovens, 1990) in extreme vorm: private en publieke actoren werken namelijk op allerlei manieren samen en de uitkomsten kunnen alleen worden toegeschreven aan deze samenwerkingsverbanden. Ove-

26

rigens geeft Bovaird (2007: 856) ook aan dat de verantwoording kan verbeteren doordat overheden in direct contact staan met groepen van burgers. De verantwoording vindt dan plaats binnen dit netwerk van relaties.

1.6

Onderzoeksstrategie

Ondanks de grote populariteit waarop Web 2.0 zich mag verheugen, is er relatief weinig empirische kennis over de betekenis van Web 2.0 voor het functioneren van het openbaar bestuur (zie wel Frissen et al. (2008) voor een eerste verkennend onderzoek). In dit onderzoek willen we een verkenning uitvoeren van de betekenis van Web 2.0 voor de inhoud en vormgeving van het beleid in verschillende fasen van de beleidscyclus. Daarmee heeft dit onderzoek met name een exploratief karakter, dat vooral gestalte krijgt door per beleidsfase n of meer casussen te bestuderen. Daarnaast wordt ook gewerkt met n of meer spiegelcasussen, die ons in staat stellen om de bevindingen over de betekenis van Web 2.0 te spiegelen aan andere, maar soortgelijke casussen waarin bijvoorbeeld Web 1.0-toepassingen een rol hebben gespeeld. Daardoor zijn we in staat om beter aan te geven wat de toegevoegde waarde van Web 2.0 is ten opzichte van andere en eerdere internet- en webtoepassingen. In het overzicht hierna is per beleidsproces weergegeven welke specifieke casus we onderzoeken: 1. Agendavorming. De wijze waarop weblogs en Hyves zijn gebruikt door soldaten in Uruzgan, is de centrale casus op het gebied van agendavorming. Ook wordt gekeken hoe de martelingen in de Abu Ghraib-gevangenis op de politieke agenda zijn komen te staan. 2. Beleidsontwikkeling. Web 2.0-technologien worden gebruikt in de ruimtelijke besluitvorming op gemeentelijk niveau. We bestuderen praktijken in Maastricht en Smallingerland. 3. Dienstverlening. Forum.werk.nl is een initiatief van de overheid, maar wordt actief door burgers gebruikt om met elkaar te communiceren over allerlei onderwerpen die met werk te maken hebben. 4. Handhaving en toezicht. Hier wordt gekeken naar de verschillende sites die worden gebruikt om burgers te betrekken bij handhaving en toezicht door de politie (politieonderzoeken.nl, burgernet). De casussen worden onderzocht aan de hand van verschillende methoden: 1. De websites waarop de digitale gemeenschappen actief zijn, worden geanalyseerd door allereerst de site zelf te onderzoeken, hetgeen bijvoorbeeld bestaat uit een analyse van discussies die op de site plaatsvinden. Daarnaast wordt er met behulp van documenten uit secondaire bronnen onderzoek verricht naar de site, en tot slot wordt er contact opgenomen met verschillende mensen die actief zijn op de site. 2. Er worden sleutelpersonen genterviewd. Daarbij gaat het om overheidsfunctionarissen, onderzoekers en anderen die nauw betrokken zijn (geweest) bij de gemeenschappen die in vorenstaande casusselectie worden gepresenteerd.

27

Bij de uitwerking geldt dat het onderzoek per casus verschillend wordt ingevuld. De reden hiervoor is dat elke fase van de beleidscyclus haar eigen specifieke kenmerken heeft, wat zich vertaalt in de hierop van toepassing zijnde bestuurskundige leerstukken. Daarom is het belangrijk dat de betekenis van Web 2.0 voornamelijk onderzocht wordt in relatie tot deze specifieke kenmerken en leerstukken. De daarmee samenhangende specifieke methodische keuzen zullen in de casushoofdstukken verder worden toegelicht. Dit laat onverlet dat we in de volgende hoofdstukken toch een op hoofdlijnen identiek stramien volgen door een antwoord te krijgen op de volgende vragen: Welke relevante vormen van cocreatie kunnen worden gedentificeerd? Als criteria voor de selectie van relevante praktijken hanteren we hierbij een hoge mate van betrokkenheid van burgers en een grote relevantie voor politiek en beleid. Onze selectie richt zich op de identificatie van enkele praktijken, omdat dit onderzoek niet als doel heeft een volledig overzicht te geven, maar juist inzicht te geven in de resulterende dynamiek. Hoe wordt Web 2.0 in deze vormen van cocreatie gehanteerd? We bestuderen het gebruik van Web 2.0 en gaan in op de vraag in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is van technologische vernieuwing. Wat is de impact van cocreatie via Web 2.0? We bestuderen wat de verschillende vormen van cocreatie werkelijk opleveren voor de verschillende fasen van beleid (agendavorming, besluitvorming, dienstverlening en handhaving en toezicht). Voor een andere uitwerking van deze onderzoeksvragen in een onderzoeksmodel wordt verwezen naar bijlage 1.

1.7

Samenvatting en vooruitblik

In dit hoofdstuk hebben we de begrippen die centraal staan in de probleemstelling die aan dit onderzoek ten grondslag ligt, verkend. We hebben laten zien waarin Web 2.0-technologie zich onderscheidt van eerdere (Web 1.0-)toepassingen, met name in de wijze waarop het verbindend en communicerend vermogen wordt gebruikt dat inherent is aan webtechnologie. De term Web 2.0 verwijst naar the changing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web. De verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 zijn ideaaltypisch gekarakteriseerd aan de hand van drie vragen. De eerste vraag is: wie plaatst de informatie op de site? Bij Web 1.0 is dit de eigenaar van de website en bij Web 2.0 zijn dit de gebruikers. De tweede vraag is: wat is de aard van het netwerk? Bij Web 1.0 is dit een one-to-many netwerk en bij Web 2.0 een many-to-many netwerk. De derde vraag is: hoe specifiek is het aanbod van informatie? Bij Web 1.0 is het aanbod algemeen en bij Web 2.0 is dit gepersonaliseerd. Cocreatie als tweede centrale begrip is binnen de context van de publieke sector gedefinieerd als de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, vorming en uitvoering en handhaving van overheidsbeleid, gericht op het creren van

28

een gezamenlijke beleidsinhoud. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen twee ideaaltypische vormen van cocreatie: (1) overheden en burgers creren gezamenlijk beleid en (2) burgers creren gezamenlijk beleid. Deze vormen zijn uitgewerkt in een uitgebreide participatieladder met klassiek beleid (waarbij de overheid het monopolie heeft op de vorming van beleid) en cocreatie door burgers (alleen de burgers) als extremen. Voor overheden zijn twee motieven onderkend om aan cocreatie te doen: kwaliteitsverbetering van beleid en vergroten van de legitimiteit. Voor burgers zijn de motieven ingedeeld in publieke belangen, groepsbelangen en individuele belangen. We hebben benadrukt dat in cocreatie de belangen van overheid en burger kunnen samenvallen, maar dat dit niet altijd het geval hoeft te zijn. In de volgende hoofdstukken gaan we specifieker in op de betekenis van Web 2.0 voor de verschillende fasen in de beleidscyclus. In het slothoofdstuk reflecteren we op de bevindingen uit de empirische hoofdstukken en trekken hieruit lessen over cocreatie in de publieke sector met behulp van Web 2.0.

29

22.1

Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het webInleiding

Internetten is een populaire, wellicht de meest populaire, vorm van vrijetijdsbesteding van militairen in Uruzgan. Militairen gebruiken het web onder andere om te communiceren met het thuisfront en de buitenwereld. Om alle vrienden en familie op de hoogte te houden van hun dagelijkse bezigheden en gebeurtenissen in Uruzgan houden militairen vaak internetdagboeken bij (bijvoorbeeld op waarbenjij. nu), maken en plaatsen filmpjes van gevechten (bijvoorbeeld op YouTube) en chatten met bekenden (bijvoorbeeld via MSN Messenger). Daar waar chatten vaak priv is tussen twee of enkele personen, zijn internetdagboeken en filmpjes openbaar: de hele wereld heeft toegang tot de informatie die een militair openbaar maakt. Dit is een relatief nieuwe en interessante ontwikkeling in de wijze waarop over oorlogen wordt gecommuniceerd, waarbij er nauwelijks controle is op datgene wat wordt verteld en openbaar wordt gemaakt door een militair. Deze communicatie met de buitenwereld heeft ook verregaande consequenties, omdat het mogelijkerwijs van invloed is op de maatschappelijke en politieke discussie omtrent nut en noodzaak van bepaalde militaire missies, zoals de aanwezigheid van Nederlandse militairen die in de Afghaanse streek Uruzgan hun tenten hebben opgeslagen. Doel van deze casestudie is in kaart te brengen hoe Web 2.0-technologie van invloed is op de aard en het verloop van agendavormingsprocessen binnen het openbaar bestuur (Bekkers et al., 2009). Alvorens deze invloed nader in kaart te brengen, willen we eerst wat specifieker ingaan op de aard en het verloop van agendavormingsprocessen. Wat agendavorming is en welke benaderingen binnen de literatuur te onderscheiden zijn, wordt behandeld in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 zetten we onze methodologische aanpak uiteen en wordt beschreven welke bronnen we in dit verband hebben geraadpleegd. Ook laten we zien hoe Web 2.0-technologien, zoals YouTube en Hyves, van invloed zijn op de maatschappelijke en politieke discussie over de aanwezigheid van Nederlandse militairen in Uruzgan. Hierbij zal worden gekeken naar de initiatiefnemers, het doel van het initiatief, de doelgroep, de achtergronden en geschiedenis en de inhoud van de bijdragen. Tevens zal er oog zijn voor het profiel van de participanten en de relevante achtergronden en situatie waarin deze zich bevinden. Aan het einde van deze paragraaf trachten we de vraag te beantwoorden of er inderdaad sprake is geweest van cocreatie in digitale gemeenschappen. Vervolgens maken we in paragraaf 2.4 de balans op door vooral te kijken naar de impact die de verschillende soorten discussies op internet hebben gehad op de status van de situatie in Uruzgan als politieke kwestie. Het nadeel van een casestudie is dat slechts gegevens worden verzameld over een uniek geval. De validiteit van een gevalsstudie neemt toe wanneer eventueel andere soortgelijke gevalsstudies zijn uitgevoerd. Om hieraan deels tegemoet te komen wordt in paragraaf 2.5 gewerkt met een spiegelcasus. Deze spiegelcasus wordt gevormd door de discussie die zich heeft afgespeeld op internet naar aanleiding van Abu Ghraib. Abu Ghraib is een Iraakse gevangenis die gebruikt werd door het

31

Amerikaanse leger gedurende de Amerikaanse bezetting van Irak. In 2005 werd de wereld echter opgeschrikt door beelden van martelingen die in deze gevangenis plaatsvonden. Op fotos was te zien hoe Amerikaanse militairen (in functie van gevangenisbewaarder) Irakese gevangen martelden en vernederden, om dat vervolgens op foto vast te leggen. Deze fotos zijn uitgelekt en gingen via de televisie, en vooral via het web, in korte tijd de hele wereld over. Dit leidde vervolgens tot een internationale politieke rel, waarbij zelfs de rol van de Verenigde Staten in Irak in twijfel werd getrokken. Inzichten uit deze casus zullen worden vergeleken met de Uruzgan-casus. Op grond van deze vergelijking zullen we in paragraaf 2.6 enkele conclusies trekken. Dit hoofdstuk is gebaseerd op kwalitatief onderzoek (zie bijlage 2). In het onderzoek zijn allereerst het gedrag en initiatieven van de Uruzgan-militairen op Web 2.0 in de digitale gemeenschappen in kaart gebracht. Hiervoor zijn deze bijdragen op de volgende sites bestudeerd: Waarbenjij.nu. Dit is een site waarop een dagboek bijgehouden kan worden in zogenoemde blogvorm (dus met de mogelijkheid om reacties te geven). YouTube. Dit is een site waarop beeldmateriaal geplaatst kan worden. Hyves. Dit is een netwerksite bestaande uit persoonlijke profielen, waarop onder andere berichten en fotos worden uitgewisseld. Om de invloed en uitwerking van deze initiatieven van militairen goed in te kunnen schatten, is er ook gekeken naar de reacties en initiatieven van de thuisblijvers en de familie en vrienden van de militairen. Hiervoor is naar de volgende punten gekeken: Condoleanceregisters van de Defensie-site. Het betreft hier de officile registers die geopend worden na het sneuvelen van een soldaat, waar het thuisfront reacties op achterlaat. Reacties op berichten van militairen binnen gemeenschappen (zie voornoemde sites). Deelname of lidmaatschap van bepaalde gemeenschappen gericht op Uruzgan, zoals lid zijn van een bepaalde groepshyve gericht op Uruzgan. Ten slotte is gekeken naar de wijze waarop traditionele media, oftewel journalisten, gebruikmaken van Web 2.0.

2.2

Agendavorming: een theoretische positiebepaling

Kenmerkend voor politieke processen is dat onderwerpen om aandacht van zowel de politiek als de samenleving moeten strijden. Niet alleen is deze aandacht beperkt, ook de specifieke wijze waarop een bepaald onderwerp is gedefinieerd of wordt verwoord, is van invloed op de aandacht die het weet te genereren. Vandaar dat Schattschneider (1960: 72) agendavorming omschrijft als the mobilization of bias:

32

All forms of political organizations have a bias in favor of the exploitation of some conflicts and the suppression of others because organization is the mobilization of bias. Some issues are organized into politics and other are organized out. (Schattschneider, 1960:71)

Welke overtuiging of welk vooroordeel op de agenda komt, is onderwerp van strijd. En het is maar de vraag of dit onderwerp uiteindelijk kan en zal leiden tot politieke besluitvorming dan wel tot beleid. Een agenda is een verzameling van probleempercepties, opvattingen over mogelijke oorzaken, en symbolen en opvattingen over mogelijke oplossingen die de aandacht trekken van allerlei politici, beleidsmakers, opinion leaders en bestuurders (Birkland, 2001: 106). Een agenda kan bestaan uit de lijst met wetsvoorstellen die behandeld worden in de Tweede Kamer, of de besluiten die voorgelegd worden aan een gemeenteraad. Een agenda kan ook betrekking hebben op bepaalde overtuigingen waarom een overheid al dan niet gezamenlijk met andere partijen, zoals het bedrijfsleven moet optreden, gelet op de ernst en omvang van een bepaalde problematiek. Agendas bestaan op alle niveaus binnen de overheid. Zo heeft elke beleidsdirectie haar eigen agenda, die bijvoorbeeld wordt ingebracht in de kabinetsformatie. Maar ook maatschappelijke organisaties zoals werkgevers en werknemers, milieu- en consumentenorganisaties en het bedrijfsleven hebben hun eigen agenda, al naar gelang de maatschappelijke onderwerpen die op het spel staan, en trachten hiervoor aandacht te vragen. Dit kan zich op verschillende manieren uiten, varirend van het opzetten van een lobby tot een openbare oproep of een open brief aan bijvoorbeeld een minister. Vandaar dat er sprake is van een zogenoemd agenda-universum (Cobb & Elder, 1972: 85). Daarbij gaat het om al die onderwerpen waarvan uiteenlopende partijen vinden dat ze onderwerp van politieke discussie en beraad zouden moeten zijn. Alleen sommige onderwerpen in dit universum van potentile onderwerpen worden als niet bespreekbaar beschouwd, bijvoorbeeld omdat ze in strijd zijn met de Grondwet, met internationale verdragen, zoals het Verdrag van de Rechten van de Mens, of met andere conventies. Zo is het ontkennen van de Holocaust geen onderwerp van discussie (Birkland, 2001: 106). De onderwerpen die we wel acceptabel vinden, noemen we de systemic agenda. Deze agenda omvat alle onderwerpen die gezamenlijk door de leden van een politieke gemeenschap (een gemeente, een wijk, een land) worden beschouwd als zijnde mogelijkerwijs politiek relevant en die zich verwijzen naar de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bepaalde overheidsorganen (Cobb & Elder, 1972: 85). De facto gaat het hier om de maatschappelijke of publieke agenda, bestaande uit die onderwerpen waarvan de leden van een gemeenschap vinden dat ze besproken kunnen worden (Van de Graaf & Hoppe, 1989: 183). Daarnaast is er de institutionele of politieke agenda. Daarbij gaat het om een selectie van onderwerpen die afkomstig zijn van de maatschappelijke agenda en die, na filtering, door politici en bestuurders worden beschouwd als onderwerpen die

33

expliciete en zorgvuldige politieke aandacht behoeven (Cobb & Elder, 1972: 85-86). In een regeerakkoord of in een collegeprogramma staan deze onderwerpen vaak genoemd. Ten slotte is er de besluitvormingsagenda (Cobb & Elder, 1972: 86). Dit is de verzameling van onderwerpen waarvan politici, bestuurders, maar ook beleidsmakers (zoals ambtenaren) vinden dat zij daadwerkelijk omgezet moeten worden in concrete beleidsprogrammas of in concrete wet- en regelgeving. Wanneer we kijken naar de agenda van een college van burgemeester en wethouders of naar de agenda van de gemeenteraad, dan krijgen we een redelijk betrouwbaar beeld van de besluitvormingsagenda van een gemeente. Maar besluitvorming hoeft nog niet altijd te leiden tot de ontwikkeling van een bepaald beleidsprogramma. Ook de verantwoordelijke ambtenaren zijn niet altijd doordrongen van nut en noodzaak om een bepaald besluit om te zetten in beleid, hetgeen bijvoorbeeld kan leiden tot het in de ijskast zetten van een besluit (Van de Graaf & Hoppe, 1989: 182). Vandaar dat het belangrijk is dat een onderwerp ook een plek weet te verwerven op de beleidsagenda. De facto kunnen er twee bewegingen worden onderscheiden. Een beweging gaat van buiten naar binnen, waarbij een onderwerp van maatschappelijke discussie via de politieke agenda op de beleidsagenda komt. Ook een tegenovergestelde beweging kan worden ontwaard. Een onderwerp waarvan beleidsmakers vinden dat politieke belangstelling, ja zelfs maatschappelijk debat nodig is, dient zich eveneens een weg te banen van de beleidsagenda naar de maatschappelijke agenda (Bekkers, 2007). De vraag is, wanneer weet een onderwerp nu op een bepaalde agenda te komen en eventueel van soort agenda te wisselen? In de bestuurskunde worden twee benaderingen onderscheiden. Ten eerste wordt vaak gewezen op het zogenoemde barriremodel, waarin een onderwerp verschillende hindernissen moet nemen om van een onderwerp dat leeft in de samenleving, omgezet te worden in een politiek besluit dan wel tot een bepaalde beleidsmaatregel. Volgens Cobb en Elder (1972: 82) spelen daarin triggers een belangrijke rol. Triggers zorgen ervoor dat de aandacht op een onderwerp wordt gevestigd. Dit versterkt de identificatie van anderen met het onderwerp als zijnde mogelijk relevant. Vervolgens groeit de aandacht voor dit issue, onder meer door de aandacht die media aan het betreffende onderwerp besteden. Naarmate de publieke expansie van een onderwerp toeneemt, is er een gerede kans dat politici en beleidsmakers eveneens hun aandacht richten op het betreffende onderwerp. Kenmerkend voor het barriremodel is het lineaire karakter van het agendavormingsproces: telkens weer moet namelijk een andere horde worden genomen. Tegelijkertijd laat onderzoek ook zien dat het proces van agendavorming veel grilliger en chaotischer en minder gradueel verloopt dan het barriremodel van Cobb en Elder (1972) suggereert. Kingdon (1984) daarbij genspireerd door het zogenoemde garbage can model van Cohen, March en Olsen (1972) ziet de status van een onderwerp op de politieke agenda vooral als de toevallige samenkomst van drie stromen, te weten (a) de problemenstroom, dit wil zeggen de stroom c.q. verzameling van

34

allerlei uiteenlopende probleempercepties, (b) de beleidsalternatievenstroom c.q. verzameling van allerlei uiteenlopende beleidsalternatieven en -aanpakken en (c) de politiek-bestuurlijke stroom die verwijst naar allerlei politieke ontwikkelingen en gebeurtenissen. Agendavorming is dan vooral het resultaat van de koppeling van deze stromen door bepaalde voorstanders of makelaars die, naar aanleiding van bepaalde gebeurtenissen, een bepaalde probleemdefinitie en een bepaalde probleemaanpak aan elkaar weten te koppelen. Deze koppeling is mogelijk omdat het zogenoemde beleidsraam openstond, er een bepaalde politieke gebeurtenis is die ervoor zorgt dat bepaalde koppelingen politiek en maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Web 2.0 kan in beide modellen een rol spelen. In het barriremodel zien we dat Web 2.0-technologie vooral een rol kan spelen in het proces van issuearticulatie en expansie, waardoor de aandacht op het onderwerp kan worden gevestigd. Deze expansie kan worden versneld en vergroot, wanneer de aandacht voor het betreffende onderwerp wordt opgepakt door bijvoorbeeld de klassieke media, zoals kranten, radio en televisie. In het stromenmodel bieden Web 2.0-toepassingen actoren de kans en het platform om hun visie op de aard van het probleem of de wijze van aanpak voor het voetlicht te brengen. In die zin dragen ze bij aan de problemen- en beleidsalternatievenstroom (Bekkers et al., 2009). Issues met betrekking tot militaire missies bereiken echter snel de politieke agenda. De reden waarom deze issues van nature nooit om politieke aandacht verlegen zitten, heeft te maken met de publieke agenda, die nauwlettend in de gaten wordt gehouden door de media. Maar, waarom krijgen de militaire missies veel aandacht binnen de media? Dit heeft alles te maken met de (potentile) gevaren en vernietigende gevolgen die oorlog of oorlogshandelingen hebben voor individuele burgers, maar ook voor de samenleving als geheel (Hurwitz & Peffley, 1987) in termen van slachtoffers, vernieling, vernietiging enzovoort. Daarnaast zijn militaire acties vanuit welk land dan ook voor de meeste mensen heel begrijpelijk en concreet: men ervaart het niet als een complex politiek issue. Tegelijkertijd brengt deze publieke betrokkenheid overheden wel vaak in een spagaat. Enerzijds zijn zij initiatiefnemer en/of opdrachtgever van een bepaalde missie, anderzijds dienen zij te luisteren naar het bredere publiek wiens opvattingen en prioriteiten niet altijd in lijn zijn met het uitgestippelde beleid (in termen van de vigerende beleidsagenda). Vandaar dat overheden vaak trachten de berichtgeving in de media over het verloop van militaire acties gericht te benvloeden, om te voorkomen dat de maatschappelijke agenda en de politieke c.q. beleidsagenda niet meer in elkaars verlengde liggen en de legitimiteit van de missie onder druk kan komen te staan. Dit roept echter de vraag op in hoeverre de berichtgeving in de media nog door overheden gericht te benvloeden is, zeker wanneer we kijken naar de opkomst van nieuwe media zoals Web 2.0 in de oorlogsberichtgeving ten opzichte van de rol die kranten en televisie hierin spelen. Dit laatste is niet onbelangrijk, omdat militairen op grote schaal gebruikmaken van allerlei militaire fora en blogs om hun ervaringen te delen en de missie te bespreken of zelfs te bekritiseren. Zo heeft het Supreme Court in de Verenigde Staten bijvoorbeeld aangegeven dat het niet de

35

taak is van de militair om een discussie op te wekken over een missie. Tevens dient de militair te worden gekenmerkt door gehoorzaamheid, eenheidsgevoel en toewijding. Hierbij hoort nou eenmaal het inleveren van bepaalde individuele rechten en vrijheden ten behoeve van de dienst.

2.3

Uruzgan op het web

Nederland neemt sinds 2006 deel aan de opbouwmissie in Uruzgan, als onderdeel van de internationale strijd tegen het moslimterrorisme. De eerste groep Nederlandse militairen vertrok 14 maart 2006 naar Zuid-Afghanistan.Deze Deployment Task Force (DTF) maakte daar kwartier voor de Nederlandse ISAF-operatie Task Force Uruzgan (TFU), die op 1 augustus aanving en verantwoordelijk werd voor die provincie. De TFU is een eenheid van de Koninklijke Landmacht, die is samengesteld uit diverse wapen- en dienstvakken. De TFU telt circa 1200 man, verdeeld over twee locaties: Tarin Kowt (de provinciale hoofdstad van Uruzgan) en Deh Rawod. Het grootste Nederlandse kampement Kamp Holland is geherbergd in Tarin Kowt. De belangrijkste taak in de Nederlandse bijdrage aan de missie in Uruzgan is volgens Defensie de wederopbouw van dat gebied, als onderdeel van de Provincial Reconstruction Team en de internationale stabilisatiemacht in Afghanistan, onder leiding van de NAVO. Ondanks dat de missie in eerste instantie vier jaar zou duren, is de missie in december 2007 verlengd, met twee jaar, tot augustus 2010. Dit verliep in politieke zin niet zonder slag of stoot. De missie in Uruzgan verliep niet zoals Nederland twee jaar geleden had verwacht. Zo is er volgens menig opinieleider en politicus geen sprake van wederopbouw. Het zou veeleer gaan om een normale vechtmissie tegen de Taliban die nog steeds prominent aanwezig is in het gebied. Ook in de media wordt steeds kritischer gekeken naar de missie, niet zelden onderbouwd met de kritiek vanuit de militairen uit Uruzgan zelf en het tragische feit van de inmiddels negentien doden. Web 2.0-initiatieven vanuit de militair Met de komst van het internet, en het World Wide Web in het bijzonder, is een nieuwe fase ingetreden in de wijze waarop over oorlogen en militaire missies wordt bericht. Daar waar de traditionele media voornamelijk fungeren als zender, is met de komst van internet voornamelijk Web 2.0 een medium ontstaan waarmee de zender ook een ontvanger is, en de ontvanger ook een zender. Militairen zijn niet langer afhankelijk van journalisten om hun verhaal te vertellen; dat doen zij zelf via een blog, een forum of via een netwerksite, waarop vervolgens weer anderen reageren en hun eigen berichten of boodschappen koppelen. Bekende sites waarop militairen hun verhaal doen, reacties geven en ontvangen en op andere manieren communiceren met de wereld buiten het kamp, zijn: de netwerksite Hyves, YouTube en de blogsite waarbenjij.nu. Dit zijn tevens sites die gericht zijn op Nederland, of in Nederland populair zijn.

36

Hyves is de bekendste en grootste netwerksite van Nederland, die bestaat uit individuele profielen van gebruikers en groepshyves, waarin bepaalde profielen zijn verenigd. In tabel 2.1 is te zien hoe de militair of het thema Uruzgan is vertegenwoordigd op de site, aan de hand van twee tellingen (gebaseerd op de zoektermen Uruzgan en Oeroezgan):Tabel 2.1 Groepshyve Totaal Support our Troops Steun onze krijgsmacht!! Steun de uitgezonden militairen Steun troepen ribbon Tim Robert Hoogland Overzicht van aandacht Uruzgan op Hyves Aantal 10 mei 2008 32 groepshyves 9841 4463 1962 Aantal 4 september 2008 39 groepshyves 12484 6086 2595 Aantal 16 april 2009 53 groepshyves 15762 7343 3538 Verschil (in jaar tijd) + 21 groepshyves + 5921 leden + 2880 leden + 1576 leden

1102 846

1184 1195

1231 1447

+ 129 leden + 601 leden

Op YouTube is gekeken naar het aantal filmpjes dat de zoekopdracht Uruzgan opleverde (zie tabel 2.2). Omdat deze filmpjes niet per definitie van een militair afkomen, is dit cijfer echter niet veelzeggend. We kunnen dus niet spreken over berichtgeving vanuit de militair of burger. Wel is het interessant om hiermee de populariteit van de filmpjes te beoordelen (zie tabel 2.3). Daarbij gaat het enerzijds om het aantal filmpjes en anderzijds om de belangstelling voor de filmpjes, gemeten in het aantal hits (het aantal maal dat het filmpje is bekeken). Immers, filmpjes zijn beelden, en beelden kunnen van invloed zijn op zowel de publieke opinie als de politieke agenda.Tabel 2.2 Overzicht van filmpjes op YouTube over Uruzgan Aantal 10 mei 2008 54 722