INFORMATIEMANAGEMENT BINNEN DE POLITIE VAN PRAKTIJK TOT NORMATIEF KADER

EINDRAPPORT

V. Bekkers

M. Thaens

G. Straten

P. Siep

Met medewerking van A. Dijkshoorn

Center for Public Innovation

Rotterdam

Juni 2008

iii

INHOUDSOPGAVE

MANAGEMENTSAMENVATTING VII

1 ACHTERGROND EN AANPAK 19 1.1 Achtergrond van het onderzoek 19 1.2 Gevolgde aanpak 20

2 INFORMATIEMANAGEMENT: EEN VERKENNING 23 2.1 Duiding van het begrip 23 2.2 Elementen van Informatiemanagement 25

2.2.1 Inrichting van de informatievoorziening 25 2.2.2 Aansturing van de informatievoorziening 26 2.2.3 Uitvoering van de informatievoorziening 27 2.2.4 Dimensies en elementen van informatiemanagement 28

2.3 De proceskant van Informatiemanagement 28

3 TYPERING VAN DE ORGANISATIE 33 3.1 Eenheid versus verscheidenheid 33 3.2 Centrale sturing (schaalvergroting) of decentrale zeggenschap 34 3.3 Uitbreiding taakopdracht en verschuivende prioritering hoofdtaken 34 3.4 Ondergeschiktheid aan gezag of ondergeschiktheid met gezag 35 3.5 Generalisten versus specialisten 36 3.6 Verbreding van het veiligheidsconcept: toenemende samenwerking 37

4 HISTORISCHE SCHETS VAN ICT 39 4.1 Inleiding 39 4.2 De ontwikkelingsfase: de eerste stappen 39 4.3 Externe sturing in de jaren zeventig 40 4.4 Regionalisering en toenemend gebruik 43 4.5 Koersbepaling in de jaren tachtig 45 4.6 Op weg naar een informatiehuishouding? 48 4.7 Typering van de ICT-inzet 51

5 BETEKENIS VOOR INFORMATIE-MANAGEMENT BIJ DE POLITIE: EEN ANALYSE 57 5.1 Inleiding 57 5.2 Betekenis organisatorische constanten 57 5.3 Betekenis ICT constanten 62 5.4 Analyse van de samenhang tussen de elementen 67

6 INTRODUCTIE OP DE CASES 73 6.1 Tussenbalans en doelstelling van de case study 73 6.2 Selectie van de cases 74 6.3 Gehanteerd beschrijvingskader 74

iv

7 CASE: DE ENGELSE POLITIE 77 7.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden 77 7.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement 81 7.3 Karakterisering van het informatiemanagement 83 7.4 Omgang met clusters van problemen 84

7.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem 84 7.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 84 7.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanning 85

8 CASE: PHILIPS 87 8.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden 87 8.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement 90 8.3 Karakterisering van het informatiemanagement 92 8.4 Omgang met clusters van problemen 93

8.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem 93 8.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 93 8.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanning 94

9 CASE: RABOBANK NEDERLAND 97 9.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden 97 9.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement 101 9.3 Karakterisering van het informatiemanagement 104 9.4 Omgang met clusters van problemen 106

9.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem 107 9.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 107 9.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen 108

10 CASE: DE RIJKSDIENST VOOR HET WEGVERKEER 109 10.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden 109 10.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement 112 10.3 Karakterisering van het informatiemanagement 116 10.4 Omgang met clusters van problemen 117

10.4.1 Aanpak van het alignmentvraagstuk 118 10.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 118 10.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen 118

11 CASE: INFRASTRUCTUREN IN DE SOCIALE ZEKERHEIDSSECTOR 119 11.1 Kenmerken van de organisatie en typering grensgebieden 119 11.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement 121 11.3 Karakterisering van het informatiemanagement 124 11.4 Omgang met clusters van problemen 126

11.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem 126 11.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 128 11.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen 129

12 EEN VERGELIJKING VAN DE CASES 133 12.1 Rol van het informatiemanagement 133 12.2 Observaties ten aanzien van de elementen van informatiemanagement 135 12.3 Omgang specifieke vraagstukken 139

12.3.1 Probleempercepties bij informatiemanagement 139 12.3.2 Aanpak van alignment probleem 142 12.3.3 Aanpak van informatiecultuur en visievorming 145 12.3.4 Aanpak van fragmentatie 146 12.3.5 Kritieke Succesfactoren 148

v

13 NAAR EEN NORMATIEF KADER VOOR INFORMATIEMANAGEMENT 151 13.1 Inleiding 151 13.2 Ontwerpprincipes 152 13.3 De ontwerpprincipes: een terugblik 159 13.4 Vertaling naar concrete aanbevelingen 161 13.5 Samenvatting en slotoverweging 174

BIJLAGE 1 HISTORISCHE SCHETS VAN DE ORGANISATIE 177

BIJLAGE 2 OVERZICHT RESPONDENTEN 195

BRONNEN 197

vii

MANAGEMENTSAMENVATTING

Doelstelling en werkwijze

Het doel van dit onderzoek is de ontwikkeling van een normatief kader voor

informatiemanagement binnen de politieorganisatie. Dit kader dient de

politieorganisatie in staat te stellen om haar informatiemanagement op adequate wijze

in te richten en uit te voeren. Met adequaat wordt bedoeld dat de organisatie van de

informatievoorziening en de ondersteunende inzet van ICT aansluit bij de specifieke

aard van de politieorganisatie en haar strategische ambities. Informatiemanagement

speelt zich echter niet af in het luchtledige maar wordt beïnvloed door allerlei (ook

historische bepaalde) ontwikkelingen binnen en buiten de politieorganisatie. Meer in

het bijzonder hebben we aandacht besteed aan de institutionele ontwikkeling van de

politieorganisatie, ontwikkelingen in het dagelijkse werk van de politie en

ontwikkelingen in het ICT-domein. Centrale vraag hierbij was wat dan terugkerende

vraagstukken zijn, in termen van constanten, waarmee de politie voortdurend

worstelt? Vervolgens is gekeken naar de wijze waarop deze ontwikkelingen elkaar

hebben beïnvloed, dan wel hebben versterkt of verzwakt. De hiermee samenhangende

problemen zijn vervolgens geïdentificeerd en geanalyseerd. Belangrijk daarbij is dat

deze problemen niet alleen voor de politie gelden. Daarom hebben we de organisatie

en ontwikkeling van het informatiemanagement van de politie gespiegeld aan het

informatiemanagement binnen andere (private en publieke) organisaties, waarbij we

telkens hebben gekeken of en hoe het informatiemanagement gekoppeld is aan de

strategische ambities van die andere organisaties. Op grond hiervan is een case

vergelijking gemaakt. De inzichten uit deze case vergelijking zijn getoetst en verfijnd

in een expertmeeting op grond waarvan we vervolgens het gevraagde normatieve

kader hebben ontwikkeld.

Theoretisch kader

In het onderzoek hebben we gebruik gemaakt van een bekende en veel gebruikte

benadering van informatiemanagement: het zogenaamde 9-vlaks model. Adequaat

informatiemanagement wordt hierin gezien als een afstemmingsvraagstuk op zowel

strategisch, tactisch als operationeel organisatieniveau tussen a) de bedrijfsprocessen,

ook wel ‘business’ genoemd (in dit geval het politiewerk en de bedrijfsvoering), b) de

informatievoorziening die nodig is om deze bedrijfsprocessen te ondersteunen en c) de

inzet van ‘ICT’ ter ondersteuning van deze informatievoorziening. Informatie en ICT

zijn in dit model vitale hulpbronnen die niet gegeven zijn maar die gemanaged moeten

worden wil de ondersteuning van de bedrijfsprocessen optimaal verlopen. In het

volgende figuur wordt het begrip informatiemanagement gepositioneerd als het

gebalanceerd managen van de centrale componenten met inbegrip van hun onderlinge

en externe relaties.

viii

Verschillende elementen kunnen worden onderscheiden die er samen voor moeten

zorgen dat de centrale componenten uit bovenstaande figuren ‘gebalanceerd worden

gemanaged’, dit wil zeggen met elkaar worden verbonden. Deze elementen kunnen

worden ingedeeld naar dimensies (organisatie, informatie/communicatie, technologie)

en naar relevante niveaus van de informatievoorziening (strategisch, tactisch

(structuur) en operationeel).

Wij voegen aan dit model nog een aspect toe. Informatievoorziening in dit onderzoek

wordt namelijk gezien als een praktijk die is ingebed in de organisatie en daarvan niet

losstaat. Vandaar dat we, naast aandacht voor de invulling van de elementen uit het

schema, ook veel nadruk leggen op de proceskant van informatiemanagement. Dit

betekent dat we zaken als de cultuur van een organisatie maar ook de formele en

informele machtsverhoudingen binnen een organisatie als belangrijke aspecten

beschouwen die van invloed zijn op de uiteindelijke inhoud en vormgeving van de

informatievoorziening.

Verkenningen: constanten in de ontwikkeling

Om de stand van zaken voor wat betreft de informatievoorziening binnen de

Nederlandse politie in kaart te brengen is eerst gekeken naar de ontwikkeling van de

organisatie van de politie. Immers het informatiemanagement wordt daardoor

beïnvloed. In het rapport zijn enkele constanten geïdentificeerd die door de

geschiedenis heen een rol hebben gespeeld en daarmee samen de aard en het

karakter van de politieorganisatie typeren. Het gaat dan om de volgende

organisatorische constanten:

Eenheid versus verscheidenheid;

Centrale sturing (schaalvergroting) of decentrale zeggenschap;

Uitbreiding taakopdracht en verschuivende prioritering van hoofdtaken;

ix

Ondergeschiktheid aan gezag of ondergeschiktheid met gezag;

Generalisten versus specialisten;

Verbreding van het veiligheidsconcept: toenemende samenwerking.

Daarnaast hebben we gekeken naar constanten in de ontwikkeling van de inzet van

ICT binnen de politie. Het gaat dan achtereenvolgens om:

Het volgen van alsmaar toenemende technologische mogelijkheden;

Ontsluiting van informatie als primair doel;

Centrale sturing versus zelfsturing door de korpsen;

Ontwikkeling en beheer op lokaal en centraal niveau;

Permanente noodzaak tot het maken van strategische keuzes;

Streven naar meer samenhang in de ICT-voorziening;

Spanning tussen verwachte en feitelijke resultaten;

Spanning tussen digitale versus niet-digitale informatie;

Spanningen tussen korpsen voor wat betreft systemen.

Ieder voor zich hebben zowel de organisatorische als de ICT constanten betekenis voor

het informatiemanagement binnen de Nederlandse politie. De vraag is echter, hoe

deze constanten elkaar al dan niet hebben beïnvloed of elkaar hebben versterkt dan

wel verzwakt. Uit een nadere analyse blijkt dat er in de afstemming tussen de

bedrijfsprocessen, de politieorganisatie en het ICT-management drie clusters van

problemen zijn waarmee het informatiemanagement binnen de Nederlandse politie

kampt.

Cluster 1. Alignment tussen ICT en Business

Hierbij gaat het vooral om de afstemming tussen de inzet van ICT en de

organisatorische doelstellingen. Waargenomen wordt dat:

de ontwikkeling van de organisatie en de ontwikkeling van ICT binnen de

politie relatief onafhankelijk heeft plaatsgevonden;

vanwege de specifieke organisatorische constanten (met name gebrek aan

stabiliteit aan de organisatorische kant) is de eerder bedoelde afstemming

tussen ICT en organisatie bij de politie buitengewoon lastig;

De nadruk heeft tot nu toe vooral gelegen op ICT en minder op de

informatievoorziening. Er is sprake van een ‘technology push’-oriëntatie.

Cluster 2. Informatiecultuur en visievorming

De politie wordt gekenmerkt door een specifieke cultuur voor wat betreft het delen van

informatie en visievorming:

er lijkt binnen de politie een cultuur te bestaan die het delen van informatie

niet tot een vanzelfsprekendheid maakt;

het ontwikkelen van visies heeft de laatste jaren meer aandacht gehad dan de

implementatie van deze visies in de praktijk van alledag.

x

Cluster 3. Fragmentatie en spanningen

Het snijvlak tussen organisatie en ICT wordt momenteel gekenmerkt door

fragmentatie en verschillende optredende spanningen. Het gaat dan bijvoorbeeld om:

de spanning tussen centralisatie en decentralisatie in zowel het organisatie- als

het ICT-domein;

de spanning tussen korpsen en de noodzaak om met een gezicht naar buiten

te treden;

het verschil in prioriteiten en tempo waarmee samenwerking binnen de politie

tot stand komt. Samenwerking in het ICT-domein lijkt minder ver ontwikkeld

dan in het ‘business’ domein.

In het gehanteerde 9-vlaksmodel van informatiemanagement wordt gesteld dat vanuit

de hoekpunten (organisatie en ICT) van het model er intensief grensverkeer plaats

dient te vinden met de elementen die samen het informatiemanagement vormen.

Informatiemanagement legt de verbindingswegen aan tussen deze grensgebieden en

is dus een belangrijke ‘enabler’. Echter de beschreven knelpunten frustreren dit

effectieve grensverkeer. Ze roepen eerder blokkades op, waardoor er tussen de

bedrijfsprocessen (organisatie), het informatiemanagement en de inzet van ICT sprake

is van verbroken verbindingen. Hierdoor staat de effectiviteit van het

informatiemanagement binnen de politie onder druk. De uitdaging is daarom deze

verbroken verbindingen weer te herstellen. Daarom is het interessant te kijken naar

andere organisaties. Hoe hebben zij dit gedaan?

Spiegelcases

Bestudeerd zijn achtereenvolgens:

De Engelse politie;

Philips;

Rabobank Nederland;

De Rijksdienst voor het Wegverkeer;

Een tweetal infrastructuren op het terrein van de sociale zekerheid (RINIS en

Suwinet).

In het rapport zijn per case de belangrijkste bevindingen beschreven. De inzichten uit

deze spiegelcases, de vergelijking daarvan en de resultaten van de gehouden

expertmeeting zijn gebruikt als input om vervolgens tot een normatief kader voor het

informatiemanagement te komen. Dit kader kan de politie helpen het verbindende

vermogen van het eigen informatiemanagement te vergroten, waardoor de

verbindingen tussen de bedrijfsprocessen en de politieorganisatie en de inzet van ICT

kan worden verbeterd.

xi

Normatief kader

Het normatieve kader bestaat uit ontwerpprincipes en aanbevelingen. De meer

algemene ontwerpprincipes kunnen verdeeld worden naar de verschillende niveaus

van informatiemanagement, zoals eerder onderscheiden in het 9-vlaksmodel, te weten

richten (strategisch niveau), inrichten (tactisch niveau) en uitvoeren (operationeel

niveau).

Ontwerpprincipes naar niveaus van informatiemanagement

Deze ontwerpprincipes zijn nog vrij algemeen van aard. Willen we daadwerkelijk via

het informatiemanagement een betere aansluiting van de inzet van ICT op de

bedrijfsprocessen van de politie tot stand brengen, dan is het nodig om die niet alleen

ontwerpprincipes nader te concretiseren maar deze te richten op de drie clusters van

terugkerende problemen die we eerder hebben geïdentificeerd.

Aanbevelingen Cluster 1: Alignment tussen Organisatie en ICT

Uit de vergelijking van de spiegelcases komt naar voren dat er verschillende

oplossingsrichtingen voor dit soort alignmentvraagstukken zijn. Kijkend naar de

kenmerken van de politie, dan lijkt een combinatie van de richtingen die in de case

study is aangeduid als ‘onderhandelende consensus’ en ‘informatiedeling’ het meest

passend.

ONTWERP-

PRINCIPE

AANBEVELING

NADERE OMSCHRIJVING/UITWERKING

1 Gebruik de onrust in de omgeving van de politie als bron om het thema

van informatiemanagement op de agenda te krijgen en te houden

Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de grensoverstijgende

(regiogrenzen, landsgrenzen) criminaliteit. Dit is te combineren met het

feit dat er een toenemende druk vanuit de maatschappij en de politiek

op de politie wordt uitgeoefend om met een gezicht naar buiten te

treden. Deze ‘natuurlijke’ druk kan intern worden aangewend om te

beredeneren dat er grenzen zijn aan de autonomie van de verschillende

Accepteer variëteit en autonomie RICHTEN (STRATEGISCH) Laat de inhoud binden

Investeer in visieontwikkeling die: a) gemeenschappelijk is, en b) ook daadwerkelijk omgezet kan worden in daden

Kies voor een procesaanpak boven een structuuraanpak

AANSTUREN (TACTISCH)

Combineer druk van bovenaf en van onderop

UITVOEREN

(OPERATIONEEL) Ontwikkel een parallel verandertraject (gericht op het doorbreken van de dominante informatiecultuur)

xii

onderdelen van de politie. Tegelijkertijd maakt het duidelijk dat er

sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen korpsen.

2 Geef richting aan de verdere ontwikkeling van informatiemanagement

vanuit specifieke thema’s die voor de politie van belang zijn

Vanuit de gedachte dat de inhoud de betrokken partijen bindt, lijkt het

zinvol om dan ook specifieke thema’s voor de politie te definiëren die

richtinggevend zijn voor de ontwikkeling van het

informatiemanagement. Het dient te gaan om thema’s die een gerichte

ICT-inzet en een uitwisseling van gegevens tussen korpsen noodzakelijk

maakt. Aan de hand van deze concrete behoeften kan vervolgens op

pragmatische wijze het informatiemanagement worden ingevuld. Op

deze manier wordt daadwerkelijk een bijdrage geleverd aan het weer

met elkaar verbinden van informatiemanagement met organisatie-

ontwikkeling. Het ontbreken hiervan was immers een belangrijke

oorzaak voor het niet optimaal functioneren van het huidige

informatiemanagement.

3 Ontwikkel de visie op de organisatie en op de inzet van ICT hand in

hand

Op dit moment lijken de ontwikkeling van een visie op de organisatie en

op de inzet van ICT gescheiden losstaande trajecten te zijn. Inhoudelijk

wordt wel getracht om de ICT-visie aan te laten sluiten bij de

organisatievisie, maar van een geïntegreerde ontwikkeling is geen

sprake. Een mogelijke aanpak is een vorm van professioneel polderen;

een strategisch overleg dat gericht is op een gemeenschappelijke

doelformulering ten aanzien van organisatie en ICT, waarbij rekening

wordt gehouden met alle belangen in de organisatie.

Schenk niet alleen aandacht aan de inhoud van informatiemanagement,

maar besteed meer dan nu het geval is aandacht aan de

procesmanagement kant ervan

Dit betekent concreet dat er ten aanzien van de vormgeving en

inrichting van het informatiemanagement binnen de politie aandacht

moet worden geschonken aan concepten als informatiemacht en

informatiecultuur. Dit laatste begrip komt in het volgende cluster aan de

orde. Aandacht voor informatiemacht brengt met zich dat er, meer dan

nu het geval is, wordt erkend dat informatiemanagement niet altijd

neutraal van karakter is. De verschillende belangen binnen de

organisatie moeten worden herkend en erkend.

xiii

5 De top van de politie moet een ‘sense of urgency’ creëren en aanzien

van de informatievoorziening en deze vooral faciliteren en niet dicteren

De politietop moet laten zien dat er een behoefte bestaat aan een goed

functionerend informatiemanagement binnen de politie omdat men

anders bepaalde strategische taken niet, of niet goed, kan uitvoeren. Dit

is een middel dat de top kan gebruiken om van bovenaf druk op de

organisatie te zetten. Vervolgens is het vanuit de top vooral zaak om te

faciliteren en niet om te dicteren.

De korpsen moeten de gemeenschappelijkheid in de

informatievoorziening concreet maken

Indien vanuit de top duidelijk is gemaakt dat het uitwisselen van

bepaalde informatie noodzakelijk is en dat er wederzijdse

afhankelijkheid bestaat, is het vervolgens aan de korpsen zelf om van

onderop invulling te geven aan deze gemeenschappelijkheid. De

korpsen moeten zich daarbij vooral richten op het opstellen van kaders

waaraan men zichzelf gebonden acht.

Aanbevelingen Cluster 2: Informatiecultuur en visievorming

Uit de casevergelijking komt naar voren dat er drie oplossingsrichtingen voor dit

cluster van problemen zijn. De eerste is het ‘top-down afdwingen’. Daarnaast zijn er

opties die zijn aangeduid als ‘ interactieve optimalisering’ en ‘wettelijk verplichten’. De

enige casus waarin sprake was van top-down afdwingen is de politie in Engeland. Deze

casus maakt echter duidelijk dat dit geen succesvolle strategie is. Daarom ligt voor de

politie in Nederland een combinatie van de andere twee oplossingsrichtingen meer

voor de hand.

ONTWERP-

PRINCIPE

Aanbeveling

Nadere omschrijving/uitwerking

1 Accepteer dat top-down afdwingen om te komen tot

gegevensuitwisseling in de context van de politie niet werkt

Informatie is macht, zo bleek eerder. In de huidige organisatorische

context van de politieorganisatie moet geaccepteerd worden dat de

korpsen deels een zelfstandige positie hebben met daarbij ook hun

eigen informatiedomeinen. Het is verstandig om deze eigen

informatiedomeinen van de korpsen te respecteren.

xiv

Investeer in het opbouwen van vertrouwen (als basis voor het

uiteindelijk uitwisselen en delen van informatie)

Het uitwisselen en delen van informatie is niet in de eerste plaats

afhankelijk van de techniek die wordt ingezet. Een succesvolle

uitwisseling begint met het opbouwen van vertrouwen tussen de

betrokken organisaties of organisatie-onderdelen. Vanuit de al eerder

aangehaalde gedachte dat informatie ook een machtsbron is, is het zaak

om te beginnen met het elkaar vertrouwen. Een mogelijkheid voor de

politie is om te werken vanuit een bottom-up visie-ontwikkelingstraject.

Een andere mogelijkheid is dat er wordt gekozen voor een decentraal

concept van gegevensuitwisselingen. Doordat vertrouwen wordt

opgebouwd, loopt men als gevolg hiervan minder kans op weerstanden

in de uitvoering.

2 Benoem expliciet de wederzijdse afhankelijkheid van de korpsen voor

wat betreft de informatievoorziening

Zie eerder.

3 EN 4 Vul de rol van informatiemanager in vanuit een procesoptiek

Veel organisaties, ook de politie, hebben informatiemanagers

aangesteld. Deze rol kan echter op vele manieren worden ingevuld. Van

sterk inhoudelijk tot meer procesmatig. Ervaringen van andere

organisaties leert dat het succesvol kan zijn om de rol van de

informatiemanager vooral te koppelen aan het proces, en niet zozeer

aan de structuur van een organisatie. Concreet betekent dit dat de

informatiemanager zich dus moet opstellen als een diplomaat in de

eigen organisatie en het schakelpunt tussen korpsen en tussen het

centrale en het decentrale niveau moet zijn.

Gebruik een derde partij ter ondersteuning

Als bijdrage in het doorbreken van een cultuur waarin informatie-

uitwisseling niet als vanzelf plaats vindt, kan het zinvol zijn om de

uitwisseling te laten ondersteunen door een derde partij. Deze bemoeit

zich dan niet met de inhoud van de uitwisseling, dat blijft een zaak van

de korpsen onderling of van het centrale niveau en de korpsen. De

derde partij zorgt voor ondersteuning bij het tot stand komen van

afspraken hierover en vooral voor een goede uitvoering van de

gemaakte afspraken. Dus technische ondersteuning en beheer.

xv

5 Maak het opstellen van een informatieverplichting tot onderdeel van

beleid

De politie kan zich de verplichting opleggen om bij ieder beleidsvoorstel

meteen ook voor te schrijven welke informatie in ieder geval

uitgewisseld dient te worden tussen betrokken organisatie-onderdelen.

Het gaat er niet om voor te schrijven hoe de informatie wordt

uitgewisseld, want dat is een zaak voor de onderdelen zelf. Kern is dat

benoemd wordt dat bepaalde informatie uitgewisseld moet worden.

6 Stimuleer een positieve informatiecultuur binnen de organisatie

Het delen van informatie gaat niet vanzelf. Om dat voor elkaar te

krijgen is het nodig om een traject te starten binnen de politie waarin

het belang en de noodzaak van informatiedeling voor de politie als

geheel, het korps, de eigen afdeling en de eigen persoon naar voren

wordt gebracht. Doel van een dergelijk traject is om het delen van

informatie te verankeren in de cultuur van de organisatie. Hierbij dient

expliciet aandacht te worden geschonken aan de monitoring van

positieve ervaringen. Deze zijn het bewijs dat het vertrouwen in de

ander terecht blijkt te zijn. Hierdoor ontstaat een zichzelf versterkend

proces waarbij positieve ervaring tot meer vertrouwen leiden.

Gebruik ‘best practices’ als instrument

Om het proces te stimuleren is inzicht in ‘best practices’ cruciaal. Dit

inzicht voorkomt dat op meer plaatsen het wiel wordt uitgevonden.

Bovendien kan het inzicht worden gebruikt om leerprocessen te

bevorderen en de samenwerking te intensiveren.

Aanbevelingen Cluster 3: Fragmentatie en spanningen

Uit de case vergelijking komt naar voren dat er globaal gesteld drie oplossingrichtingen

in de verschillende cases kunnen worden waargenomen. De eerste bestaat uit het

oplossen van de fragmentatie door het creëren van meer organisatorische eenheid

(centralisatie). Dit is te zien in de casus van de politie in Engeland en voor een deel

ook in de casus Philips. Gezien het specifieke en eerder dit rapport beschreven

karakter van de politie in Nederland is dit geen reële optie. Voor de politie in

Nederland blijven daarom twee oplossingsrichtingen over te weten; een oplossing in

de richting van de gedecentraliseerde eenheidsorganisatie of een oplossing waarin de

spanning tussen centraal en decentraal wordt verminderd door vooral in te zetten op

gegevensuitwisseling. Een combinatie van beide laatstgenoemde oplossingsrichtingen

lijkt voor de Nederlandse politie het meest geschikt.

xvi

ONTWERPP

RINCIPE

AANBEVELING

NADERE OMSCHRIJVING/UITWERKING

1 Focus op de gegevensuitwisseling tussen korpsen en kijk met name naar

interfaces en koppelvlakken

Om tot gegevensuitwisseling te komen is het zaak om te kijken naar de

koppelvlakken tussen de informatiedomeinen van de betrokken

organisaties of organisatie-onderdelen. Deze koppelvlakken kunnen

worden bepaald door te kijken naar de inhoud van de

gegevensuitwisseling. Voorwaarde om dit te laten slagen is dan wel dat

harde afspraken tussen organisaties en/of organisatie-onderdelen

worden gemaakt.

2 Bepaal een agenda voor de uitwisseling van informatie voor de nabije

toekomst

Denk na over welke informatie echt strategisch is en waarvoor de

uitwisseling van cruciaal belang is voor de politie als geheel. Een eerste

stap hierbij is een systematische articulatie van de vraag naar gegevens

mogelijk te maken, gebaseerd op de behoeften van de korpsen, mede in

relatie tot het opereren van deze korpsen in diverse externe

samenwerkingsverbanden. Vervolgens kan vanuit het centrale niveau de

aandacht worden gericht op deze beperkte set van gegevens. Langs

deze pragmatische weg kunnen relatief snel successen worden geboekt.

Op die manier wordt ook gewerkt aan het opbouwen van vertrouwen.

3 Hanteer een onderscheid in benadering tussen generieke en specifieke

toepassingen

In een omgeving waarin er sprake is van spanningen tussen het centrale

en het decentrale niveau kan het zinvol zijn om een onderscheid te

hanteren tussen generieke voorzieningen en specifieke toepassingen.

Generieke voorzieningen zijn voor alle onderdelen van de organisatie

van belang en zouden daarom het meest effectief centraal ontwikkeld

kunnen worden. Specifieke toepassingen worden alleen ontwikkeld en

gebruik door decentrale eenheden. Zij weten beter wat voor hen de

beste locale ICT-oplossing is. Waar precies de grens tussen generieke

en specifieke toepassingen kan worden getrokken, is een resultante van

overleg.

4 Beschouw een architectuurbenadering als een proces

Vele organisaties, en ook de politie, werken met een

architectuurbenadering om vat te krijgen op de verschillende elementen

xvii

die samen de informatievoorziening vormen. Doel hiervan is vaak om

vanuit samenhang sturing te kunnen geven aan de ontwikkeling van de

informatievoorziening. Dit kan op twee manieren. De eerste is dat de

inspanning vooral wordt gericht op het implementeren van de

architectuur. De andere manier is dat het proces van

architectuurontwikkeling centraal staat. Het gaat hierbij niet zozeer om

de uitkomst (de architectuurplaten) maar om de manier waarop die in

de organisatie wordt ontwikkeld. Juist de weg ernaar toe bepaalt de

meerwaarde. Passend bij deze zienswijze is een bottom-up proces

waarin het vooral gaat om te komen tot gedeelde visies op de manier

waarop de informatievoorziening ingericht moet worden.

5 Hanteer een scherper onderscheid tussen beheer/gebruik en eigendom

van gegevens

Voor het verminderen van de spanning tussen centraal en decentraal

kan het zinvol zijn om een scherp onderscheid te hanteren tussen

beheer en gebruik van gegevens enerzijds en het eigendom ervan

anderzijds. Dit betekent voor de politie dat de korpsen ‘achter hun

voordeur’ eigenaar blijven van de gegevens en zelf bepalen hoe men de

informatievoorziening wil inrichten. Tussen de voordeuren echter regelt

het centrale niveau het beheer en het gebruik van de gegevens.

Belangrijke elementen hierbij zijn bijvoorbeeld het gebruik van

zogenaamde service level agreements (SLA) of informatieprotocollen.

Een middel om in een dergelijke context effectief en efficiënt informatie

uit te kunnen wisselen, is het gebruik van verwijsindexen.

Tot slot willen we nog eens benadrukken dat de ontwerpprincipes en aanbevelingen in

dit hoofdstuk betrekking hebben op het informatiemanagement bij de politie, gegeven

de huidige organisatorische constellatie. Toepassing van deze principes en het

overnemen van de aanbevelingen zal zeker helpen om de huidige strategische

ambities van de Nederlandse politie beter met een beter functionerende

informatievoorziening en de inzet van ICT te kunnen ondersteunen. Echter dit zal niet

vanzelf gebeuren en het doorvoeren van de verbeteringen in het

informatiemanagement zal tijd kosten waardoor resultaten niet onmiddellijk (op korte

termijn) merkbaar zullen zijn. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met de kern

van ons betoog, namelijk dat informatiemanagement vooral procesmatig moet worden

opgezet, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de cultuur en

machtsverhoudingen in de politieorganisatie. Ook de spiegelcases hebben het belang

daarvan duidelijk gemaakt. In onze aanbevelingen hebben we getracht rekening te

houden met de procesmatige dimensie van het voeren van een adequaat

informatiemanagement in termen van organisatieverandering.

19

1 ACHTERGROND EN AANPAK

1.1 Achtergrond van het onderzoek

In het kader van het programma Politie & Wetenschap is in het voorjaar van 2006 de

Call 2006 verschenen waarin partijen worden opgeroepen onderzoeksvoorstellen in te

dienen op diverse aandachtsgebieden. Een van de kennisvragen is geformuleerd als

een onderzoek naar de wenselijkheid en haalbaarheid van een nationale

informatiehuishouding voor de politie.

Vanuit het verleden is er ten aanzien van de informatiehuishouding van de politie een

situatie gegroeid waarin de korpsen gaandeweg allemaal hun eigen systemen of

varianten op een aantal standaardsystemen hebben ontwikkeld. Een

gemeenschappelijk kader ontbreekt echter. Vanuit het oogpunt van effectiviteit en

efficiency ontstaat er een toenemende druk om de informatiehuishouding te

standaardiseren en te uniformeren. Het is de vraag in hoeverre de veelvormige en

deels voortdurend veranderende politiepraktijk vraagt om een zekere mate van

flexibiliteit en differentiatie in systemen en systeemontwikkeling die zich slecht

verdraagt met standaardisering en uniformering.

In reactie op deze Call heeft het Center for Public Innovation in augustus 2006 een

voorstel voor een onderzoek uitgebracht1. Begin februari 2007 heeft er, naar

aanleiding hiervan, een gesprek plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van de

Politieacademie en vertegenwoordigers van het CPI. In dit gesprek is besloten om de

problematiek zoals geschetst verder te doordenken maar daarbij de focus van het

onderzoek bij te stellen in de richting van de ontwikkeling van een normatief kader

waarmee de politieorganisatie in staat is haar informatiemanagement op diverse

niveaus adequaat in te richten.

Het doel van het onderzoek is de ontwikkeling van een normatief kader voor

informatiemanagement binnen de politieorganisatie. Dit kader dient de

politieorganisatie in staat te stellen om het informatiemanagement op adequate wijze

te beleggen en uit te voeren. Met adequaat wordt bedoeld dat de

informatievoorziening en de gebruikmaking van ondersteunende ICT aansluit bij de

specifieke aard van de politieorganisatie en vooral ook de strategische ambities van

deze organisatie.

1 Center for Public Innovation, Wenselijkheid en haalbaarheid van een nationale informatiehuishouding voor de

politie, offerte voor een onderzoek, 14 augustus 2006, Rotterdam.

20

De centrale vraag in het onderzoek luidt daarom als volgt:

“Op welke wijze dient het informatiemanagement binnen de specifieke context van de

Nederlandse politieorganisatie te worden vormgegeven en ingericht, zodanig dat de

informatievoorziening en de onderliggende ICT zorgt voor een maximale

ondersteuning van de strategische ambities?”

Om tot beantwoording van de deelvragen te komen en dus uiteindelijk tot het

gewenste normatieve kader, is het eerder geschetste perspectief geconcretiseerd in

een aanpak die uiteen valt in fasen. Achtereenvolgens zijn uitgevoerd:

1. een verkenning van de historie, praktijk en relevante ontwikkelingen;

2. een vergelijking met andere organisaties, en

3. het vergelijken van de cases en het opstellen van een normatief kader.

Voorliggend rapport beschrijft de bevindingen van de genoemde fasen van het

onderzoek.

1.2 Gevolgde aanpak

De uitvoering van de opdracht is als volgt aangepakt. Gestart is met een beschrijving

van wat in de literatuur wordt verstaan onder het begrip informatiemanagement. In

hoofdstuk 2 wordt daarom beschreven wat informatiemanagement is, wat het

aangrijpingspunt ervan vormt en welke elementen hier deel van uitmaken.

Daarna staan centraal in hoofdstuk 3 de ontwikkelingen in het politievak, de

ontwikkeling van de structuur en cultuur van de politieorganisatie en de politiek-

bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen sinds de Tweede Wereldoorlog tot nu

centraal staan. Dit vanuit het idee dat uiteindelijk informatiemanagement een middel

is en geen doel voor de organisatie. De organisatie van de politie en de eerder

genoemde ontwikkelingen vormen dan de context waarbinnen informatiemanagement

vorm en richting krijgt. Deze context bepaalt mede de ambities en randvoorwaarden

die ten aanzien van informatiemanagement op een bepaald moment gelden. Op basis

van deze historische beschrijving, die is opgenomen in bijlage 1, wordt de

politieorganisatie getypeerd aan de hand van enkele constanten die gedurende de

verschillende ontwikkelingen kunnen worden waargenomen. Te denken valt hierbij

onder andere aan de spanning tussen centraal en decentraal en eenheid versus

verscheidenheid.

Vervolgens is een deelverkenning uitgevoerd naar de historie en de huidige praktijk

van de inzet van ICT binnen de politieorganisatie. Het thema als zodanig staat immers

al langere tijd in de belangstelling. Om grip te krijgen op wat de inzet van ICT

betekent binnen de politie en welke ontwikkelingen zich hieromtrent hebben

voorgedaan, worden de ontwikkeling en vormgeving van ICT en informatievoorziening

21

binnen de politieorganisatie daarom chronologisch in kaart gebracht. Een beschrijving

van de verkenning is te vinden in hoofdstuk 4. Op basis hiervan zijn vervolgens enkele

constanten in de ICT ontwikkeling geïdentificeerd.

Zoals aangegeven resulteren uit de beide historische verkenningen enkele constanten

die een rol spelen in de ontwikkeling van de organisatie, dan wel de toepassing en

inzet van ICT binnen de politie. In hoofdstuk 5 zijn deze constanten geconfronteerd

met de elementen van informatiemanagement zoals die eerder zijn geïdentificeerd. Dit

met het doel om de betekenis van deze constanten voor het informatiemanagement

van de politie in kaart te brengen. Dit resulteert in enkele concrete problemen die

spelen ten aanzien van het informatiemanagement binnen de Nederlandse politie.

Zoals zal worden betoogd vormen deze problemen blokkades die een effectief

informatiemanagement op dit moment in de weg staan. De bevindingen van dit deel

van het onderzoek zijn voorgelegd en verdiept in een expertmeeting die heeft

plaatsgevonden in juni 2007. Een overzicht van de geïnterviewde deskundigen in de

eerste fase van het onderzoek en de deelnemers aan de genoemde expertmeeting is

te vinden in bijlage 2.

Om te zoeken naar mogelijke oplossingen voor deze blokkades wordt vanaf hoofdstuk

6 de blik gericht op hoe informatiemanagement binnen andere, deels met de

Nederlandse politie vergelijkbare, organisaties, vorm krijgt. Naast het zicht krijgen op

hoe het informatiemanagement binnen deze organisaties is opgebouwd en hoe

elementen daaruit zijn ingevuld, is een belangrijk vraag in de case beschrijvingen hoe

men omgaat met de zaken die op dit moment voor de Nederlandse politie problemen

zijn op het gebied van informatiemanagement. Hoofdstuk 6 introduceert het case

onderzoek. Hier vindt ook een clustering plaats van de dominante problemen op

informatiemanagementgebied binnen de Nederlandse politie in een drietal clusters.

De cases die centraal staan worden uitvoerig beschreven in de hoofdstukken 7 tot en

met 11. Het gaat dan achtereenvolgens om de Engelse politie, Philips, de Rabobank

Nederland, de Rijksdienst voor het Wegverkeer en een tweetal infrastructuren op het

terrein van de sociale zekerheid (RINIS en Suwinet).

In hoofdstuk 12 vindt vervolgens de vergelijking van de cases plaats. Kort wordt

ingegaan op de rol die informatiemanagement binnen de verschillende organisaties

speelt. Ook worden er enkele observaties beschreven ten aanzien van de elementen

van het informatiemanagement binnen de cases. Uiteraard wordt ook stil gestaan bij

de verschillende oplossingsrichtingen die uit de cases naar voren komen ten aanzien

van de specifieke clusters van problemen op het gebied van het

informatiemanagement binnen de Nederlandse politie. De inzichten uit de cases zijn

besproken met deskundigen in een expertmeeting die heeft plaatsgevonden in januari

2008. Dit om tussentijdse bevindingen te toetsen en mogelijk te verdiepen. Een

overzicht van de deelnemers aan deze expertmeeting is te vinden in bijlage 2.

22

Het rapport wordt afgesloten met hoofdstuk 13. Na een vergelijking van de cases

hebben we de inzichten die de cases opleveren vertaalt naar elementen van een

normatief kader voor informatiemanagement binnen de politie in Nederland. Dit kader

bestaat allereerst uit enkele normatieve ontwerpprincipes die betrekking hebben op de

verschillende niveaus die binnen het informatiemanagement zijn te onderscheiden

(strategische, tactisch en operationeel). Vervolgens hebben we deze principes

toegepast op de drie clusters van problemen waar de politie in haar

informatiemanagement mee kampt. Dit leverde concrete aanbevelingen op waarmee

wij denken dat de Nederlandse politie belangrijke stappen kan zetten ten aanzien van

het oplossen van de eerder geïdentificeerde problemen. Door op deze manier het

kader te gebruiken is het onze verwachting dat de huidige blokkades op de

verbindingswegen tussen de elementen uit het informatiemanagement voor een

belangrijk deel kunnen worden opgeheven waardoor de effectiviteit van het

informatiemanagement wordt vergroot.

23

2 INFORMATIEMANAGEMENT: EEN

VERKENNING

Informatiemanagement is een centraal begrip in deze studie. De literatuur overziend,

is het tevens een relatief nieuw begrip waar veel verwarring en discussie over bestaat.

(De Hoog, 2000). Echter, een heldere en algemeen geaccepteerde definitie van wat

informatiemanagement nu wel en niet is, is eigenlijk niet voor handen. Daarom wordt

in dit hoofdstuk het begrip nader verkend.

2.1 Duiding van het begrip

Nieuwenhuis (2003) geeft aan dat informatiemanagementprocessen gaan over de

wijze waarop een organisatie met informatievoorzieningen omgaat. De doelstelling van

informatiemanagement is het zorgdragen voor de beschikbaarheid van de gevraagde

informatievoorzieningen, zodat de organisatie de geplande resultaten kan leveren. Op

strategisch en tactisch niveau gaat het om de strategie en het ontwerpen en plannen

van informatievoorzieningen. Op operationeel niveau gaat het om het functioneel

beheer en het gebruik van informatievoorzieningen.

Zoals de term al aangeeft, gaat het bij informatiemanagement om het ‘managen’ van

informatie op een zodanige wijze dat de organisatie hier maximaal profijt van heeft.

Doorgaans wordt informatie gezien als instrument dat kan worden gebruikt om

bepaalde bedrijfsdoelstellingen te bereiken. Door de snelle ontwikkelingen op ICT-

gebied lijkt dit echter een te beperkt beeld te zijn van het belang van informatie voor

organisaties. Waarom is dit het geval?

In een verkenning van het begrip Informatiemanagement binnen publieke organisaties

geven Van Wamelen et al. (1999) aan dat het wellicht nodig is dit beeld bij te stellen.

Zij betogen dat informatie ook moet worden gezien als een kans voor het creëren van

nieuwe doelen. Informatie biedt namelijk voor een organisatie een mogelijkheid tot

innovatie. Ook is het belangrijk om informatie niet alleen te zien als een structuur

maar vooral te zien als het faciliteren van bedrijfsprocessen. Daarnaast is het

belangrijk om informatie niet te beschouwen als een statisch geheel maar als

wisselend van inhoud en van de daarmee samenhangende

informatieverwerkingsprocessen. Als laatste signaleren ze dat informatie geen

stafactiviteit is, maar een essentieel deel is van het besturen van een organisatie en

daarmee thuishoort binnen de lijn van een organisatie. In plaats van volgend,

beperkend, structurerend, statisch en bestaft, zal informatie een organisatie

24

beïnvloeden, innoveren, uitdagen, faciliteren, veranderen en besturen (Van Wamelen

et al, 1999: 20).

Deze verschuiving in denken over informatie is sinds het eind van de jaren negentig in

opmars en is veelal ook te vinden in de verschillende referentiemodellen die worden

gebruikt om te duiden waar informatiemanagement betrekking op heeft. Een van de

bekendste en meest gebruikte hiervan is het zogenaamde 9-vlaks model van Maes

(geïnspireerd door het idee van strategic alignment van Henderson & Venkatraman).

Centraal staat de afstemming die binnen een organisatie moet plaatsvinden tussen

enerzijds ‘business’ en anderzijds ‘ICT’. Hij vult dit echter aan met de gedachte dat

informatie ook een bedrijfsresource’ is dat moet worden gemanaged. Dat leidt tot

identificatie van de volgende negen vlakken die het speelveld bepalen waarbinnen

informatiemanagement gestalte krijgt/moet krijgen (zie Maes, 2003).

Figuur 2.1.1: Het speelveld

Op basis van dit speelveld is volgens Maes het afbakenen en definiëren van

informatiemanagement een stuk gemakkelijker. Uitgangspunt is dat

informatiemanagement in essentie te maken heeft met de in de bovenstaande figuur

toegevoegde centrale assen. Op basis hiervan definieert hij informatiemanagement als

het gebalanceerd managen van de centrale componenten van de kaart met inbegrip

van hun onderlinge en externe relaties. Dit mondt uit in de intekening van

informatiemanagement op het speelveld (zie figuur 2). Dat de grenzen van

informatiemanagement hierop schetsmatig zijn afgebakend, is niet te wijten aan een

onvaste hand: deze grenzen zijn situationeel bepaald en in zekere mate transparant.

Informatiemanagement is immers geen losstaande discipline, niet in de wetenschap en

zo mogelijk nog minder in de praktijk (Maes, 2003).

25

Figuur 2.1.2: De afbeelding van informatiemanagement op het speelveld

De vier hoekpunten van de kaart zijn grensgebieden van informatiemanagement; met

deze gebieden vindt intensief grensverkeer plaats. Informatiemanagement legt

verbindingswegen aan tussen deze gebieden en is dus, met een modieuze term,

“enabling”.

2.2 Elementen van Informatiemanagement

Uitgaande van bovenstaande duiding van informatiemanagement kunnen verschillende

elementen worden onderscheiden die er samen voor moeten zorgen dat de centrale

componenten uit bovenstaande figuur ‘gebalanceerd worden gemanaged’. Deze

elementen kunnen worden ingedeeld naar organisatie, aansturing en uitvoering van de

informatievoorziening. Onderstaand een concretisering.

2.2.1 Inrichting van de informatievoorziening

Blaauw (2005) geeft inzicht in de elementen van informatiemanagement die

betrekking hebben op het organiseren van de informatievoorziening. Hij onderscheidt

achtereenvolgens:

• de doelen/taken die vervuld moeten worden door de informatievoorziening en

• het beschouwingsniveau van waaruit naar de informatievoorziening wordt

gekeken.

26

Bij Blaauw (2005) zijn taken en doelen gekoppeld. De primaire taak van

informatievoorziening is om een inventarisatie te maken van de beschikbare informatie

c.q. kennis. Een tweede taak is ervoor te zorgen dat de benodigde informatie ook

beschikbaar is. Het doel is ontsluiting van de informatie zodat de informatie kan

worden overgedragen en gedeeld. De derde taak is te bepalen welke informatie voor

de toekomst noodzakelijk is. Als er een discrepantie is tussen de gewenste en de

beschikbare kennis of informatie dan is het tweede doel: het genereren of verzamelen

van nieuwe kennis.

Een tweede element dat betrekking heeft op de organisatie van

informatiemanagement is volgens Blaauw het beschouwingsniveau van waaruit naar

de informatievoorziening wordt gekeken. Hierbij is een onderscheid te maken tussen

twee aspecten: de organisatie en de informatievoorziening. Het organisatorische

beschouwingsniveau kan de hele organisatie zijn, een specifieke taak of onderdeel van

de organisatie. Het informatiekundige beschouwingsniveau kan informatie zijn of

informatiestromen. Meer specifiek kan daarbij nog onderscheid worden gemaakt

tussen gegevens of informatie ofwel gestandaardiseerde of niet gestandaardiseerde

informatie.

2.2.2 Aansturing van de informatievoorziening

Naast het organiseren van de informatievoorziening is ook de aansturing ervan een

belangrijk element van informatiemanagement. Deze aansturing is mede bepalend

voor de uiteindelijke aanpak, en de betekenis van het informatiemanagement in de

praktijk.

Hiervoor is met name het werk van Homburg (1999) relevant. Hij richt zich op de

strategische besluitvorming op het gebied van de informatievoorziening. Een relevant

concept in dit verband is de zogenaamde ‘locus of control’. Wanneer het gaat om de

aansturing van de informatievoorziening betreft deze locus - volgens Homburg - in

veel gevallen de top van de organisatie. De daarmee samenhangende aanpak van

informatiemanagement is een topdown gestuurde benadering. Er is echter ook een

andere aanpak mogelijk; de ‘bottom up’ benadering. Deze benadering gaat er juist van

uit dat er binnen, als tussen organisaties ruimte dient te zijn voor verschillende

conceptuele kaders ten aanzien van gegevensverzamelingen en dat hierbij de

autoriteit over het informatiesysteem verspreid is binnen en tussen deze organisaties.

Beide benaderingen worden door Homburg gezien als extremen op een continuüm. In

zijn onderzoek vindt hij empirische bevestiging van het feit dat beide benaderingen

van informatiemanagement in de praktijk voorkomen. De voor- en nadelen van deze

verschillende wijzen van organiseren worden vaak pas zichtbaar bij het gebruik in een

specifieke organisatie, zo geeft Homburg aan. In het algemeen is er echter te stellen

dat een topdown benadering zich sneller laat implementeren, maar dat het aan

draagvlak binnen de organisatie nog wel eens wil ontbreken. Ook heeft deze

benadering als mogelijk nadeel dat de flexibiliteit van het systeem te wensen over kan

27

laten. De bottom up benadering kent in het algemeen veel draagvlak en is zeer

flexibel, maar laat zich slechts moeilijk in één keer introduceren en kent vaak

problemen op het gebied van afstemming tussen de verschillende ontwikkelde

systemen.

2.2.3 Uitvoering van de informatievoorziening

Het derde en laatste hier te onderscheiden element van informatiemanagement betreft

de uitvoering van de informatievoorziening. Hierbij kunnen twee relevante aspecten

worden onderscheiden, te weten:

• het gebruik van informatie, en

• het beheer van informatie

In het kader van het managen van deze uitvoering stellen beide aspecten andere eisen

aan het informatiemanagement. Een goed inzicht hierin is gegeven door Bemelmans

(1998) op basis van algemene eisen die aan het product ‘informatie’ kunnen worden

gesteld. Hij stelt dat onder de eisen die samenhangen met gebruik bijvoorbeeld eisen

vallen omtrent de tijdigheid, integriteit (juistheid, volledigheid, betrouwbaarheid),

beveiliging, doelmatigheid, effectiviteit en gebruiksvriendelijkheid. Deze zijn van een

ander karakter dan de specifieke eisen die gesteld worden aan het beheer van

gegevens.

Rondom beheer van informatie spelen veeleer eisen omtrent flexibiliteit,

onderhoudbaarheid, testbaarheid, portabiliteit, integreerbaarheid, inpasbaarheid in de

reeds bestaande technische infrastructuur en herbruikbaarheid van gegevens.

De verschillende eisen zijn samengevat in onderstaand schema.

Tabel 2.2: eisen aan beheer en gebruik van informatie

ALGEMENE EISEN AAN HET

PRODUCT “INFORMATIE”

GEBRUIKSEISEN BEHEERSEISEN

Juistheid Tijdigheid flexibiliteit

Volledigheid integriteit (juistheid,

volledigheid, betrouwbaarheid)

onderhoudbaarheid

Actualiteit Beveiliging testbaarheid

Controleerbaarheid doelmatigheid portabiliteit

Nauwkeurigheid Effectiviteit integreerbaarheid

Gegevensintegriteit gebruiksvriendelijkheid inpasbaarheid in de technische

infrastructuur

herbruikbaarheid

28

2.2.4 Dimensies en elementen van informatiemanagement

De essentie van informatiemanagement is het organiseren van de

informatievoorziening. Conceptueel is het begrip verder uitgewerkt door drie niveaus

en drie dimensies te onderscheiden. De niveaus zijn inrichting, sturing en uitvoering.

De dimensies zijn de organisatorische, informatiekundige en de technologische

dimensie.

Voor het informatiemanagement zijn alle dimensies en niveaus relevant. Voor de

inrichting en de vormgeving van het informatiemanagement bepalen de

organisatorische en de technologische dimensie vooral de context van het

informatiemanagement. Inhoudelijk ligt het accent op de informatiekundige dimensie.

De drie dimensies worden met elkaar verbonden op het sturingsniveau. De twee

andere niveaus van het informatiemanagement zijn; de inrichting en de uitvoering.

2.3 De proceskant van Informatiemanagement In de voorgaande paragraaf hebben we aandacht geschonken aan de inhoud van het

informatiemanagement, maar informatiemanagement heeft ook een proceskant.

Informatievoorziening staat immers niet op zichzelf, is geen kracht die van buitenaf

komt, maar is ingebed in een organisatie. Niet alleen beïnvloeden kenmerken van de

informatievoorziening andere aspecten van de organisatie, ook het omgekeerde

gebeurt. De cultuur van een organisatie maar ook de formele en informele

machtsverdeling binnen organisatie zijn van invloed op de inhoud en vormgeving van

de informatievoorziening. Vandaar dat Davenport (1997) spreekt over de noodzaak om

de vormgeving van de informatievoorziening en de inzet van technologie te zien vanuit

een ecologisch perspectief. Hij spreekt dan over de zogenaamde ‘informatie-ecologie’.

Kenmerkend voor een ecologische benadering is dat er oog is voor de wisselwerking

tussen verschillende omgevingen binnen en buiten de organisatie met als gevolg dat er

sprake is van co-evolutie tussen deze deelomgevingen, waarin vaak uiteenlopende

partijen, elk met hun eigen belang, positie en referentiekader te onderscheiden zijn

(Bekkers & Homburg, 2005). Bovendien leert deze benadering ons dat deze co-

evolutie altijd uniek en lokaal is. Om welke deelomgevingen gaat het dan?

De informatieomgeving (in enge zin) wordt beïnvloed door de organisatorische

omgeving, die op zijn beurt weer beïnvloed wordt door de maatschappelijke en

politiek-bestuurlijke omgeving waarin bijvoorbeeld de politie opereert. In onderstaand

schema trachten we dit duidelijk te maken. Dit betekent ook dat de verschillende

elementen binnen de informatieomgeving worden beïnvloed door deze twee

omgevingen. In ieder geval gaat het dan om de volgende elementen:

• de informatiestrategie;

• informatiemacht of informatiepolitiek;

• informatiecultuur en gedrag;

• kennis en vaardigheden op het terrein van informatieverwerking;

29

• de informatieverwerkingsprocessen; en

• de informatie-architectuur.

Een aantal van deze elementen zagen we ook al terug in het negenvlaksmodel van

Maes, maar Davenports idee van informatievoorziening voegt hier in ieder geval de

factoren van informatiemacht en informatiecultuur en –gedrag heel nadrukkelijk aan

toe. In het geval van informatiemacht gaat het om de macht die informatie aan

partijen kan geven om hun positie en belangen veilig te stellen, alsmede om de

verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van het

formele gebruik van informatie en de inrichting van de informatievoorziening

(Davenport, 1997:35). In het geval van informatiecultuur gaat het dan om de

bereidheid om kennis en informatie met elkaar te delen en uit te wisselen.

Figuur 2.3: “Informatie-ecologie”

Een andere procesmatige factor die van belang is, is dat in een publieke organisatie

verschillende soorten van rationaliteiten van invloed zijn op de vormgeving en inhoud

van de informatievoorziening. Op grond van deze rationaliteiten kunnen bepaalde

ontwerplogica’s worden onderscheiden die vorm geven aan de informatievoorziening

(Snellen, 1987; Bekkers, 2007). Vier rationaliteiten kunnen worden onderscheiden;

politieke, economische, juridische en technische rationaliteit.

De politieke rationaliteit stelt zich de volgende vraag: Welke maatschappelijke

vraagstukken moeten in politieke zin worden opgepakt en welke waarden zijn daarbij

in het geding. Zo zal voor de politie de roep om meer veiligheid als maatschappelijk

probleem leiden tot bepaalde keuzes ten aanzien van de informatievoorziening.

30

De economische rationaliteit stelt vooral de vraag hoe de verdeling van kosten en

baten er uit ziet en wat dit betekent voor de effectiviteit en efficiency van de

informatievoorziening.

De juridische rationaliteit legt vooral de klemtoon op het belang van de democratische

rechtsstaat als ontwerplogica, hetgeen zich vertaalt in rechtszekerheid,

rechtsgelijkheid, verbod op willekeur en respect voor allerlei grondrechten; en

De technische rationaliteit verwijst vooral naar eisen die kunnen worden gesteld aan

de stabiliteit en betrouwbaarheid van de informatievoorziening, hetgeen onder meer

leidt tot een behoefte aan standaardisatie en formalisering.

In de vormgeving van de informatievoorziening spelen deze rationaliteiten

tegelijkertijd een rol. De waarden die zij centraal stellen, dienen daarom op een

bepaalde manier verzoend te worden en tegen elkaar worden afgewogen bij de

inrichting van de informatievoorziening. Dit kan tot spanningsvelden en paradoxen

leiden. Het omgaan met deze paradoxen en spanningsvelden maakt ook deel uit van

het informatiemanagement.

Een laatste overweging die vanuit een procesmatig perspectief van belang is bij de

inrichting van de informatievoorziening, is het interorganisationele karakter van de

informatievoorziening. Informatievraagstukken beperken zich niet alleen tot de eigen,

interne omgeving, maar hebben ook betrekking op de relaties die een organisatie met

andere organisaties en stakeholders in zijn omgeving onderhoudt en waarbinnen

kennis en informatie uitgewisseld wordt. Met name netwerktechnologie heeft ertoe

geleid dat de inzet van ICT in de vormgeving van deze externe relaties van

strategische betekenis is voor de positionering van een organisatie. Dit geldt zeker ook

voor de politie, vanwege twee redenen. De organisatie van de politie maakt, ten

eerste, dat de politie bestaat uit een groot aantal zelfstandige korpsen waartussen

informatie moet worden uitgewisseld. Ten tweede zien we dat ook de politie behoefte

heeft om steeds meer informatie uit te wisselen met andere organisaties, bijvoorbeeld

op het terrein van toezicht en handhaving. De vraag is echter, onder welke condities

blijken organisaties nu bereid om informatie met elkaar te delen, indien geconstateerd

wordt dat er geen hiërarchische relatie bestaat tussen deze organisaties. Horizontale

machtsrelaties overheersen. In procesmatig opzicht betekent dit dat het essentieel is

dat de betrokken organisaties met de neuzen in dezelfde richting staan ten aanzien

van de vraag, wat is het nut en de noodzaak om informatie uit te wisselen.

Belangrijk is dat er sprake is van een gedeeld belang, een gemeenschappelijke opgave

die de uiteenlopende taken en belangen van de betrokken organisaties bij elkaar

brengt. Dit is alleen maar mogelijk, indien partijen in staat zijn hun wederzijdse

afhankelijkheid te onderkennen. Wederzijdse afhankelijkheid kan echter niet worden

afgedwongen. Het is de inhoud die bindt: vanuit een gedeelde problematiek wordt

duidelijk waarom het nuttig en noodzakelijk is om informatie met elkaar te delen. Een

31

discussie op voorhand wie waarvoor verantwoordelijk is, is meestal niet productief.

Hetzelfde geldt voor een discussie wie, wat betaalt. Het vraagstuk van de verdeling

van kosten en baten is echter niet onbelangrijk. Belangrijk is dat de kosten en baten

niet ongelijk verdeeld zijn en dat eventueel gewerkt wordt met compensatie-

mechanismen (Bekkers, 2007).

Kortom, vanuit een meer procesmatig perspectief op de informatievoorziening is het in

ieder geval belangrijk om rekening te houden met de invloed van macht en cultuur en

de invloed van de interne en externe omgeving, met de afweging tussen verschillende

rationaliteiten die bepaalde maar vaak andere accenten zetten bij de inhoud en

vormgeving van de informatievoorziening en met het condities waaronder

uiteenlopende partijen bereid zijn om informatie en kennis met elkaar te delen.

33

3 TYPERING VAN DE ORGANISATIE

Als onderdeel van dit onderzoek zijn de belangrijkste ontwikkelingen die zich in het

politievak hebben voorgedaan alsmede de ontwikkelingen ten aanzien van de structuur

en cultuur van de politie organisatie en relevante politiek-maatschappelijke en

bestuurlijke ontwikkelingen in kaart gebracht. Een beschrijving hiervan is opgenomen

in bijlage 1 van dit rapport.

Gekeken is naar de ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden in verschillende

perioden:

1. Politie in wederopbouw (1945-1966);

2. Professionalisering van de middelen (1966-1977);

3. De introductie van community policing (1977-1985);

4. Nieuw realisme/verzakelijking (1985-2000); en

5. Samenwerking en informatiesturing (2000-heden).

De beschrijving van de ontwikkelingen door de jaren heen toont aan dat de

politieorganisatie de afgelopen decennia te maken heeft gehad met nogal wat

ontwikkelingen tegelijkertijd. Op basis van de beschrijving worden in dit hoofdstuk

enkele constanten geïdentificeerd die door de geschiedenis heen een rol hebben

gespeeld en daarmee samen de aard en het karakter van de politieorganisatie typeren.

3.1 Eenheid versus verscheidenheid

Een eerste constante is de spanning die door de jaren heen aanwezig is geweest

tussen eenheid en verscheidenheid. Voor de maatschappij is er sprake van een

politieorganisatie die met een gezicht naar buiten treedt en met een mond praat. Dat

betekent dat waar in Nederland dan ook, de burgers op dezelfde bejegening en

dienstverlening moeten kunnen rekenen. Zo maakt men bijvoorbeeld de laatste jaren

intern veel werk van het komen tot één missie, één visie en strategie, één uniform

tenue, één opleiding en één functieraster. In reactie op de jaren zestig bleek ook dat

meer eenheid in strategie, tactiek, organisatie, uitrusting en opleiding gewenst was om

effectief op te kunnen treden ten aanzien van grootschalige ordeverstoringen (zie

paragraaf 3.2). Tegelijkertijd is er ook de werkelijkheid die bestaat uit eerst de

verschillende soorten politie (gemeente- en rijkspolitie) en later de 26 regionale

korpsen. Hoewel onderdeel van het grotere geheel hebben deze korpsen ook ieder hun

eigen verantwoordelijkheid en ‘couleur locale’ en zijn ze (uiteraard binnen kaders)

relatief autonoom in de wijze waarop men in ieder geval de beheerstaken uitvoert. Zo

werd het succes van de reorganisatie in 1993 deels toegeschreven aan het feit dat er

slechts een beperkt aantal centrale doelstellingen waren geformuleerd en de korpsen-

34

in-oprichting dus veel ruimte hebben gekregen om hun eigen regionale wensen,

behoeften en mogelijkheden in te vullen.

Een andere dimensie bij de spanning tussen eenheid en verscheidenheid is het feit dat

hoewel de formele positie van ieder korps gelijk is, het in de praktijk zo is dat

sommige korpsen ‘machtiger’ zijn dan andere. Met name gaat het hierbij om de

grotere korpsen die niet alleen beschikken over meer aanzien en media-aandacht,

maar tevens ook over meer mensen en middelen.

3.2 Centrale sturing (schaalvergroting) of decentrale zeggenschap

Enigszins in het verlengde van het bovenstaande kenmerkt de politieorganisatie zich

ook door de altijd aanwezige spanning tussen centrale sturing en decentrale

zeggenschap. De (regionale) korpsen vormen het uitgangspunt en zijn relatief

zelfstandig. Dit wordt in meerdere perioden nog eens benadrukt. Van tijd tot tijd

echter is er de roep om meer (vormen van) centrale sturing binnen de organisatie. Zo

wordt schaalvergroting in de vorm van regionalisering in 1993 ingezet om de

effectiviteit en efficiëntie binnen de organisatie te verbeteren. Ook de laatste jaren zijn

centraliserende tendensen waar te nemen. Het meest in het oog springend hierbij is

het meest recente wetsvoorstel waarin men op landelijk niveau naar een

concernmodel voor de politie toe wil gaan. Overigens is er op het punt van

centralisatie versus decentralisatie wel een onderscheid te maken tussen opsporing en

handhaving. De manier waarop de opsporing is georganiseerd, is in vergelijking met

handhaving altijd meer centraal ingevuld. Te denken valt bijvoorbeeld aan de instelling

van een Nationale Recherche. Kijkend naar het vraagstuk van centralisatie en

decentralisatie valt in de historische ontwikkeling van de politieorganisatie ook vrijwel

altijd een streven waar te nemen om beide sturingsconcepten, dus centraal en

decentraal, te combineren. De reorganisatie, uitmondend in de Politiewet 1993 is

hiervan een goed voorbeeld. Het doel van de reorganisatie was enerzijds een politie

die in haar taakuitvoering fijnmazig werkt en onderdeel uitmaakt van het lokale

veiligheidsbeleid en anderzijds wel de voordelen van schaalvergroting benut om

effectiever en efficiënter te zijn. Men ging opschalen van lokale naar regionale

organisatieverbanden, maar in de sturing wat het adagium wel ‘decentraal tenzij’ (zie

paragraaf 3.4).

3.3 Uitbreiding taakopdracht en verschuivende prioritering hoofdtaken

Kijken naar de hoofdtaken van de politie dan zijn dat van oudsher handhaving en

opsporing. Echter, door de jaren heen zijn hier hoofdtaken bijgekomen en blijkt het

accent dat op sommige van deze hoofdtaken wordt gelegd van tijd tot tijd (vaak als

gevolg van externe ontwikkelingen) te verschuiven. Tot in het begin van de jaren

35

zeventig was opsporing natuurlijk ook belangrijk maar lag de nadruk van het

politiewerk toch vooral op handhaving (van de bestaande orde). Vanaf de opkomst van

de zwaardere, en vooral ook georganiseerde criminaliteit in de jaren zeventig en

tachtig wordt meer en meer prioriteit gelegd bij opsporing. In de jaren zeventig, als

gevolg van het ‘community policing’ concept, komt er een belangrijke taak bij voor de

politie, te weten het verlenen van noodhulp. In de verzakelijking die plaatsvond in de

jaren tachtig is deze hulpverlening juist weer onder druk komen te staan als gevolg

van de nadruk die toen weer op handhaving wordt gelegd, als gevolg van de snelle

toename van de criminaliteit waardoor de legitimiteit van de politie steeds vaker in

twijfel wordt getrokken. Het verlenen van noodhulp krijgt in de periode vanaf 200

echter weer meer aandacht en in de meest recente visie op het politiewerk ( zoals

verwoord in de notitie Politie in Ontwikkeling) worden de hoofdtaken handhaving-

opsporing-noodhulp zelfs uitgebreid met een nieuwe taak: signaleren en adviseren

(bijvoorbeeld richting andere organisaties en de politiek).

3.4 Ondergeschiktheid aan gezag of ondergeschiktheid met gezag

Gedurende de ontwikkeling van de politieorganisatie speelt vaker de discussie of de

politie nu ondergeschikt is aan het bevoegd gezag of met gezag. Het gaat dan om de

positionering van de politie als professionele organisatie met eigenstandige taken ten

opzichte van het bevoegd gezag. Oftewel de vraag: wordt men vooraf gestuurd op

basis van afwegingen die uitsluitend door het bevoegd gezag worden gemaakt of heeft

men als professionele organisatie, beleidsruimte die (deels) zelf kan worden ingevuld

waarover achteraf verantwoording wordt afgelegd? In de jaren zestig was het

antwoord hierop duidelijk dat de politie ondergeschikt was aan het gezag. Sinds de

jaren zeventig echter, is deze traditionele benadering steeds meer onder druk komen

te staan en ontstaat er spanning tussen beide gezichtspunten. Dit als gevolg van twee

ontwikkelingen. In de eerste plaats het feit dat er met name de laatste jaren meer

inzicht is ontstaan in de betekenis van het feit dat de politie een echte

frontlijnorganisatie is. Dat betekent dat de politie als het ware op ‘street level’ in de

samenleving participeert en dus goed op de hoogte is van de situatie in de praktijk van

deze samenleving. Om daar effectief in te kunnen opereren is een zekere zelfstandige

beslissingsruimte nodig om doelen te kunnen prioriteren en voor het waarborgen van

continuïteit in de uitvoering. Een dergelijke beslissings- en beleidsruimte vergroot

derhalve de flexibiliteit en daardoor dus ook de effectiviteit van de politie richting

samenleving.

Een tweede ontwikkeling is dat de politie daarnaast in toenemende mate te maken

krijgt met de negatieve gevolgen van de positie waarin ze ondergeschikt is aan het

bevoegd gezag. In het geval van de politie zijn bij het uitoefenen van dit bevoegde

gezag immers meerdere partijen betrokken die niet allemaal altijd op een lijn zitten

voor wat betreft hun wensen en eisen ten aanzien van de politie. In de vroegste vorm

kan dit worden waargenomen bij de Politiewet zoals die in 1957 is aangenomen. In de

36

beschouwingen hierover wordt deze zelfs als compromis van de machtsstrijd tussen

het ministerie van BZK en van Justitie getypeerd. In recente visiedocumenten van de

politie worden negatieve gevolgen op dit vlak genoemd als nadelen van de politisering

van het begrip veiligheid: het bevoegd gezag, het bestuur en de politiek willen

aandacht voor uiteenlopende zaken die soms haaks op elkaar staan en nooit allemaal

kunnen worden gerealiseerd. Dergelijke ‘overvraging’ heeft negatieve gevolgen voor

de wijze van sturing binnen de politie en zaken als de prioritering van taken. Ook in

het rapport van de Commissie Leemhuis-Stout kwam naar voren dat hier sprake van

was.

De genoemde ontwikkelingen leiden ertoe dat een grotere beleidsruimte voor de

politieorganisatie, in ieder geval vanuit de politieorganisatie zelf, als wenselijk wordt

beschouwd. In de praktijk lijkt het er echter op dat zich een tegengestelde

ontwikkeling voltrekt, namelijk meer sturing en grip vanuit bevoegd gezag en

politiek/bestuur op de politieorganisatie. Immers Fijnaut concludeert dat de

grondslagen van het bestel sinds 1993 flink zijn aangetast en dat de rijksoverheid zich

niet meer op afstand bevindt van de regionale korpsen, maar dat zij hun beheer en

taakuitvoering in grote lijnen vrij rechtstreeks aanstuurt (zie paragraaf 3.5). Ook de

gang van zaken rond het meest recente wetsvoorstel dat pleit voor het instellen van

een concernmodel binnen de politie, maakt de spanning over de mate waarin de politie

een eigenstandige professionele organisatie is, zichtbaar. Immers de politiek en het

bestuur gebruiken wetgeving als middel om de politieorganisatie onder druk te zetten

om zelf het initiatief te laten nemen om tot schaalvergroting en effectievere

samenwerking te komen. De politie heeft aangegeven dit proces zelf te kunnen

managen. Volledig vertrouwen in de managementcapaciteiten van de politieorganisatie

lijkt er niet te zijn aangezien is aangekondigd dat als men er niet op korte termijn in

slaagt, er alsnog wetgeving volgt om de organisatie tot meer samenwerking te

dwingen.

3.5 Generalisten versus specialisten

De spanning tussen generalisten en specialisten komt op diverse momenten in de

geschiedenis naar voren, zij het niet altijd even pregnant. Een eerste indicatie is in de

periode net na de tweede wereldoorlog als er een samenvoeging plaatsvindt van

diverse soorten politieorganisaties tot de marechaussee. Al enige tijd voor de

reorganisatie van 1993 is het vraagstuk van de juiste verhouding tussen specialisten

en generalisten in de politiewereld in discussie. Bij de inrichting van de nieuwe

politieregio’s is binnen de meeste korpsen gekozen voor wat werd genoemd ‘brede

basispolitiezorg’. Met de keuze voor deze brede basispolitiezorg is het aantal

specialisten in veel korpsen drastisch teruggebracht, waardoor een kleiner deel van de

politiecapaciteit is gereserveerd voor specialistische taken. Zo zijn specialistische

diensten als de zedenpolitie in veel gevallen afgebouwd. De laatste jaren echter is er

een tendens waarneembaar dat er meer ruimte komt voor specialismen. Echter niet,

37

zoals in het verleden nogal eens gebeurde, als aparte organisatie, maar veel meer

geïntegreerd in de bestaande structuren en organisationele kaders.

3.6 Verbreding van het veiligheidsconcept: toenemende samenwerking

Een laatste hier te noemen constante die mede de politieorganisatie typeert, is de

langzame maar zekere verbreding van het veiligheidsconcept, met als een van de

gevolgen dat de politie vandaag de dag met vele uiteenlopende partijen en op vele

vlakken moet samenwerken. Tot in de jaren zestig was veiligheid vooral het

handhaven van de openbare orde. Dit was exclusief het domein van de politie. In het

rapport van de projectgroep organisatiestructuren in 1977 wordt het

veiligheidsconcept wat verbreed. Ook sociale beheersing gaat er deel van uitmaken.

Het directe gevolg hiervan was dat de politie meer in contact moest treden met de

samenleving. Wel bleef veiligheid in eerste instantie een verantwoordelijkheid voor de

politie. In de jaren tachtig kwam het besef dat het politiële beleidsterrein in

toenemende mate raakvlakken had met ander sectoren zoals het lokale

veiligheidsbeleid en sociale vernieuwing. Veiligheid was dus niet langer het domein van

de politie alleen. Dit betekende dus voor het eerst dat de politie rond uitvoering van de

veiligheidstaak actief samen ging werken met organisaties in andere sectoren (binnen

en buiten strafrechtketen). Sinds die tijd is het aantal organisaties waarmee de politie

samenwerkt explosief gestegen. Zo rond 2000 is het veiligheidsbegrip opnieuw

uitgebreid en wel met subjectieve veiligheid (de veiligheid zoals die wordt

waargenomen door burgers). Daarnaast is er sprake van een horizontale (stijging

aantal toezichthouders en opsporingsambtenaren buiten de politie) en verticale (

private beveiligingssector betreedt publieke domein) fragmentatie van de politiefunctie

(Politie in ontwikkeling, zie paragraaf 3.5). Ook deze ontwikkelingen betekenen

opnieuw een forse uitbreiding van de samenwerking tussen de politie en andere

organisaties. De internationalisering van de georganiseerde criminaliteit en de dreiging

van wereldwijd terrorisme zorgen ervoor dat het aantal samenwerkingspartners niet

alleen binnen Nederland fors toeneemt, maar ook internationaal.

Wanneer we deze dilemma’s op een rijtje zetten dan zien we dat deze vooral een

beschrijving vormen van de manier waarop binnen de politie invulling wordt gegeven

aan het ‘business’ vlak zoals Maes dat in zijn vlakkenmodel onderscheidt. In

Davenports model gaat het dan om ontwikkelingen en dilemma’s die spelen binnen de

organisatieomgeving. Ook wordt duidelijk dat het gaat om dilemma’s met een

structureel karakter en die kennelijk deel uitmaken van de geschiedenis van de politie

als institutie. Kennelijk zijn deze onlosmakelijk verbonden met de wijze waarop over

het politiewerk wordt gedacht. Het is daarom niet verwonderlijk dat zij daardoor ook

van invloed zijn op de vormgeving en inhoud van de politionele informatievoorziening.

38

Als we nu kijken naar een ander vlak binnen het model van Maes, namelijk

ontwikkelingen en dilemma’s ten aanzien van de inzet van technologie, kunnen we dan

soortgelijke ontwikkelingen en dilemma’s zien? In het volgende hoofdstuk zullen we

daarom de inzet van technologie binnen de politie aan een nader verkenning

onderwerpen.

39

4 HISTORISCHE SCHETS VAN ICT

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de ontwikkeling en het gebruik van ICT vanaf de jaren zestig

beschreven als de eerste voorzichtige stappen worden gezet. In het proces van

mechanisering, automatisering en informatisering onderscheiden we vijf fasen. De

eerste fase, die in paragraaf 4.2 wordt beschreven, kenmerkt zich door een aantal

initiatieven van de grote politiekorpsen. Aan het einde van deze fase, begin jaren

zeventig, proberen verschillende partijen invloed uit te oefenen op de ontwikkelingen

binnen de politie. De tweede fase, die duurt tot het einde van de jaren zeventig, komt

aan bod in paragraaf 4.3. De volgende paragraaf staat in het teken van de oplossing

die de verschillende partijen lijken te onderschrijven: een regionale aanpak van de

automatisering. Dit is het begin van de derde fase. Rond de jaren tachtig worden de

eerste stappen gezet en in het begin van de jaren negentig wordt de aanpak

geformaliseerd als de politiewet van kracht wordt. Een ander wezenlijk aspect van

deze derde fase is dat meer en meer korpsen tot automatisering overgaan. Een nieuwe

fase, die in paragraaf 4.5 is beschreven, wordt ingeluid als een aantal direct

betrokkenen besluiten hun visie op de voortschrijdende automatisering uit te werken.

Aan het einde van de jaren negentig vindt een nieuwe omslag plaats als de kritiek op

de gang van zaken toeneemt. Het streven wordt: vernieuwing. Dit staat in paragraaf

4.6. In de afsluitende paragraaf worden tenslotte de constanten in de ICT-ontwikkeling

binnen de politie beschreven.

4.2 De ontwikkelingsfase: de eerste stappen

De Amsterdamse gemeentepolitie is het eerste korps dat met de nieuwe technische

mogelijkheden op ICT gebied kan en wil werken. In 1965 worden op ponskaarten

binnenkomende gegevens over verdachten en misdrijven, zoals signalementgegevens

en antecedenten verwerkt. Dit zogenaamde herkenningsdienstsysteem (HKD-systeem)

maakt gebruik van de computer van de Spaarbank (Rademaker, 1996). De

mechanische verwerking van deze gegevens is een antwoord op de toenemende

criminaliteit en de daarmee samenhangende groei van de informatiestroom (Stol,

1996; 50).

De verwachtingen zijn in de beginperiode hooggespannen. Tegelijkertijd zijn er ook

kritische geluiden. Stol (1996) wijst in dit verband op het kritische rapport van Jelacic

over het gebruikte systeem. Hij constateert dat de codering van de informatie leidt tot

informatieverlies. Dit ‘probleem’ wordt opgelost door met pen of schrijfmachine

aanvullende informatie op de ponskaarten te zetten.

40

Naast het HKD-systeem is er in de beginperiode een ander initiatief: de automatisering

van de surveillance gegevens door het Rotterdamse korps. Dit initiatief wordt

technisch ondersteund door het Rotterdamse gemeentelijk rekencentrum. De

aanleiding is de wens van de korpsleiding in de jaren zestig om een objectieve norm te

ontwikkelen om de benodigde politiesterkte te kunnen bepalen. In dit kader wordt een

onderzoek opgezet en wordt in 1972 het project Automatische InformatieVerwerking

(AIV) opgezet. Het idee is om met de gegevens uit het systeem de inzet van de

surveillance te plannen (Rademaker, 1996: 2).

Naast Amsterdam en Rotterdam zijn andere pioniers Den Haag, Heerlen en Maastricht,

Haarlem, Delft en Groningen. In Den Haag worden ponskaartmachines ingezet om de

criminaliteit aan te pakken en vooral het wangedrag van minderjarigen (Stol, 1996;

37). In Heerlen en Maastricht zetten de korpsen ICT op een andere manier in. Het idee

is dat criminaliteit een bovenplaatselijk karakter heeft. Ze besluiten een gezamenlijke

organisatie in te richten, het zogenaamde Regionale Identificatie Centrum. De opzet is

gezamenlijk informatie te verzamelen en te delen. Zo willen zij samen de strijd tegen

de criminaliteit aan te binden. In 1970 komt er in Enschede een vergelijkbare

organisatie. In deze periode zijn geen vergelijkbare initiatieven meer geweest. De

ontwikkeling van Regionale Identificatie Centra zet zich uiteindelijk niet door.

Ondersteuning van lokale initiatieven

Het ministerie van Binnenlandse Zaken raakt direct betrokken bij de mechanisering als

in 1969 de mechanisering binnen het Amsterdamse korps dreigt te stranden, doordat

de politie geen gebruik meer kan maken van de computercapaciteit van de spaarbank

die ze tot nu toe heeft gebruikt. Het ministerie van Binnenlandse Zaken besluit de

mechanisering en automatisering van de Amsterdamse politie te ondersteunen. Later

worden ook initiatieven van andere korpsen ondersteund.

De adoptie door het ministerie komt voort uit de departementale wens om de nieuwe

technische mogelijkheden optimaal te benutten. De ontwikkeling van nieuwe systemen

kan voortaan plaatsvinden bij de Rijkscentrale voor Mechanische Administratie (1969)

en later bij het Computer Centrum Limburg. De behoefte om de automatisering te

faciliteren krijgt in de jaren zeventig een andere accent. Er ontstaat een discussie over

de wijze waarop de nieuwe mogelijkheden kunnen worden benut. Meningsverschillen

leiden ertoe dat het departement meer en meer de behoefte krijgt het roer over te

nemen. In de volgende paragraaf komen we hierop terug.

4.3 Externe sturing in de jaren zeventig

In de jaren zeventig wordt technisch op de ingeslagen weg doorgegaan. In deze fase

wordt gewerkt aan de ontwikkeling van het HKS-systeem dat voortbouwt op het HKD-

systeem, het Amsterdamse systeem. Een saillant gegeven is dat volgens het ministerie

van Binnenlandse Zaken het HKD-systeem niet geschikt is voor landelijke verspreiding.

41

Het Rotterdamse korps krijgt in 1975 de leidende rol in dit traject. In 1979 is het

nieuwe systeem gereed.

In Rotterdam wordt gewerkt aan de automatisering van Gegevens ten behoeve van

Surveillanceplanning, het zogenaamde AGS-systeem, dat voortkomt uit AIV. Het

systeem met vergelijkbare functie is na een aanzienlijke aanpassing in 1976

operationeel. Dit systeem voldoet echter niet. De gebruikers ontdekken binnen een

half jaar een groot aantal onvolkomenheden. Zij besluiten zich te organiseren. Op

basis van hun wensen vormen wordt AGS-2 ontwikkeld dat in mei 1981 gereed is.

Naast het voortbouwen op eerdere initiatieven en systemen wordt ook nieuwe

systemen ontwikkeld. Rotterdam en Den Haag werken samen aan een zogenaamd

meldkamersysteem (MKS). Het doel is de werkzaamheden van het meldkamersysteem

te ondersteunen. Daarnaast is het streven om met het systeem de optimale

inzetstrategie te berekenen. Ook dit systeem blijkt direct na de oplevering in 1979 niet

te voldoen. Er wordt meteen een opvolger ontwikkeld, het flexibele

meldkamersysteem (FMS).

Een tweede nieuw ontwikkeld systeem is het Kenteken- en opsporingsregister (K&O)

dat in 1977 in gebruik wordt genomen. In de eerste vijf jaar worden 66 terminals op

het systeem aangesloten. Gebruikers zijn de Centrale Recherche Informatiedienst, de

grote gemeentepolitiekorps, enkele rijkspolitiedistricten en de koninklijke

marechaussee (Rademaker, 1996: 32-33). In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van

de vier systemen en het aantal gebruikers.

Oorspronkelijk systeem

Systeem gereed Locaties Aantal gebruikers

Nb* Gemeente politie Rijkspolitie HKD HKS 1979 Nb 8 2 AIV AGS (AGS2) 1976 (1981) Nb 22 nb MKS FMS 1979 Nb 2 nb K&O K&0 1977 46 Nb nb

Tabel 4.3: Ontwikkelde systemen en aantal gebruikers2 *Nb = niet bekend

Uit de tabel blijkt dat rond de jaren tachtig vier grote landelijke systemen zijn

ontwikkeld. Een saillant detail is dat het gebruik van het HKS-systeem verplicht is

voorgeschreven. Korpsen die nog geen systeem hebben op dit informatiedomein

moeten HKS gebruiken. De laatste drie kolommen geven enig inzicht in het aantal

gebruikers. Helaas is dit overzicht onvolledig. Het is ook incompleet omdat er geen

gegevens zijn over de locaal ontwikkelde systemen, zoals bijvoorbeeld in Groningen.

Sturende partijen

Een onverwachte ontwikkeling in het begin van de jaren zeventig is het ontstaan van

de privacydiscussie die uiteindelijk ook effect heeft op de politie. De aanleiding is de

2 Bron: Rademaker, 1996: 32-33

42

volkstelling uit 1971 en het overheidsstreven om de bevolkingsadministratie te

automatiseren. Het comité Waakzaamheid Volkstelling, dat in het najaar van 1970 is

opgericht, stelt dat de opslag van persoonsgegevens in geautomatiseerde systemen

kan leiden tot aantasting van de privacy (Holvast, 1986: 110).

In deze periode wordt het computergebruik door de politie in verband gebracht met de

angst voor Orwells 1984. In de media verschijnen berichten dat de politie de

beschikking krijgt over een ontembaar meesterbrein (Rademaker, 1996, 30). Olie op

het vuur is een rapport over politie en privacy. Hierin worden voorbeelden gegeven

van een onrechtmatige gegevensverstrekking door de politie aan derden. Een ander

incident is de openbaarmaking van het landelijke meldingsformulier dat de politie

gebruikt als invoerdocument voor de geautomatiseerde herkenningsdienst. Op dit

formulier staan invoercategorieën als schandknaap, joods, doofstom en gastarbeider.

In 1978 delen de beide politieministers de kamer mede dat bepaalde categorieën zijn

geschrapt zoals jood en gastarbeider (Rademaker, 1996: 30).

Zonder in detail de privacydiscussie en de gevolgen ervan te bespreken is het van

belang om te stellen dat externe partijen invloed willen uitoefenen op de gang van

zaken binnen de politie. In 1978 geeft de regering de opdracht om een aparte wet op

het gebied van politieregisters voor te bereiden. In hetzelfde jaar komen de beide

politieministers met een reglement voor onder meer het K&O systeem en HKS

(Rademaker, 1996: 31). Voor het HKS-systeem wordt in Amsterdam een aparte

commissie opgericht die toezicht moet houden op de herkenningsdienst (Rademaker,

1996: 31-32).

Naast de externe sturing door de maatschappelijke en politieke commotie over de

privacy wordt door met name het ministerie van Binnenlandse Zaken actief gestuurd.

Na de adoptie van HKD en AIV heeft het een belangrijke rol toebedeeld aan het

Computer Centrum Limburg (CCL) bij de verdere systeemontwikkeling. Ondanks de

betrokkenheid is er formeel geen beleid. Deze situatie acht onder andere de Tweede

Kamer onwenselijk. Het CDA Tweede Kamerlid Faber stelt tijdens een debat: “Men kan

zich zo langzamerhand afvragen of, door het ontbreken van voldoende politieke en

bestuurlijke begeleiding de automatisering in ons land geen staat binnen de staat

dreigt te worden” (Rademaker, 1996: 27-28).

In 1979 verschijnt de eerste beleidsnota. Hierin stelt het ministerie van Binnenlandse

Zaken nog dat de ontwikkeling en het beheer van geautomatiseerde systemen voor de

gemeentepolitie een zaak van het ministerie is. Een leidend principe is: wie betaalt,

bepaalt.

Twee jaar later volgt de beleidsnota ‘Automatisering van de politiële

informatievoorziening’ van de twee politieministers, waarin drie belangrijke

uitgangspunten zijn verwoord. Het eerste betreft de zeggenschap over de

automatisering. Het uitgangspunt is dat informatievoorziening en automatisering

beheerstaken zijn. Een tweede uitgangspunt is dat de bewindslieden hechten aan een

parallelle ontwikkeling van de automatisering bij de gemeente- en bij de rijkspolitie.

Een derde uitgangspunt is dat het politiebestel is gebaseerd op de beginselen van

43

decentralisering en deconcentratie. Hieronder valt ook bijna automatisch de

automatisering en de informatievoorziening. Er zijn volgens de bewindslieden echter

drie uitzonderingen op de regel. Centrale bemoeienis is mogelijk als belangen in het

geding zijn wat betreft de informatie-uitwisseling, de opsporingstaak en de

privacybescherming. De beleidsnota is in vergelijking met de discussienota uit 1979

veel minder gericht op centralisering van de automatisering. De beleidsnota betekent

het begin van het feitelijke einde van een grote betrokkenheid vanuit het landelijke

niveau. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de beoogde

decentralisering en deconcentratie.

4.4 Regionalisering en toenemend gebruik

In de jaren tachtig wordt de koers van de landelijke systeemontwikkeling verlaten. De

verdere ontwikkeling van een van de systemen, AGS, wordt in 1982 gestaakt, omdat

het systeem niet voldoet. Het oordeel over de andere drie landelijke systemen is dat

deze niet meer aan de geldende eisen voldoen.

De koers wordt de ontwikkeling van decentrale systemen. Dit is mogelijk door de

technologische ontwikkeling en vooral door de opkomst van minicomputers. De nieuwe

koers wordt mede ingezet omdat onvrede bestaat over het Computer Centrum

Limburg en vooral over de kwaliteit van de dienstverlening (Rademaker, 1996: 57).

Korpsen willen zelf systemen ontwikkelen. De resterende landelijke systemen worden

met veel problemen gemodificeerd voor decentraal gebruikt. Het MKS is door Hoogens

Automation Systems (HAS) aangepast. Het nieuwe systeem, dat landelijk zou worden

ingevoerd, is het Flexibel Meldkamersysteem. Uiteindelijk hebben alleen Rotterdam,

Den Haag en Amsterdam het systeem gebruikt. De reden voor het beperkt gebruik is

dat de kwaliteit onder de maat wordt bevonden (Rademaker, 1996: 58). Het HKS-

systeem is door Digital Equipement Corporation aangepakt. Begin 1986 is het nieuwe

systeem (HKD/DEC) bij tien korpsen geplaatst. Dit is later dan gepland. Sommigen

kwalificeren het gehele project als een martelgang (Rademaker, 1996).

In deze fase is het enige grote nieuwe systeem dat wordt ontwikkeld, het bekeuring-

afhandelingssysteem (BAS). Dit systeem wordt in 1981 geïntroduceerd en verovert al

snel een plek binnen de verschillende korpsen, zoals uit tabel 4.4.1 blijkt.

Tabel 4.4.1: Meest gebruikte systemen door geautomatiseerde gemeentelijke korpsen3

3 Bron: VNG, 1984

BAS GKB HKS K&O Overige systemen <25.000 6 2 6 25-40.000 14 7 8 40-125.000 17 12 8 >125.000 10 10 9 8 27 Totaal 47 31 9 8 49 144

44

Uit de tabel blijkt dat het BAS systeem in een ontzettende korte tijd is verspreid onder

de gemeentelijke korpsen. In totaal 47 korpsen hebben het systeem aangeschaft.

Hierbij moet worden aangetekend dat er verschillende versies in omloop zijn

(Rademaker, 1996: 57).

Het aantal gebruikers van dit systeem is aanzienlijk hoger dan het aantal gebruikers

van de landelijke systemen, zoals HKS en K&O, waarvan de ontwikkeling tien tot

vijftien jaar eerder is begonnen. Een opmerkelijk gegeven uit de tabel is het aantal

korpsen dat GKB gebruikt. Dit staat voor een geautomatiseerde kaartenbak. De GKB’s

lijkt te wijzen op het feit dat er op lokaal niveau veel initiatieven zijn wat betreft

systeemontwikkeling. Een ander opmerkelijk gegeven is het grote aantal overige

systemen dat wordt gebruikt. De VNG (1984) heeft in totaal 19 verschillende systemen

geïnventariseerd.

Het aantal gemeentelijk korpsen dat is geautomatiseerd, is in deze fase substantieel.

Een overzicht staat in tabel 4.4.2.

gemeentegrootte Aantal responderende

gemeenten

Korpsen zonder

systeem

Korpsen met een systeem

Korpsen met twee of meer

systemen

totaal

<25.000 19 (20) 47 42 11 100 25- 40.000 55 (63) 58 33 9 100 40-125.000 44(55) 36 48 18 100 >125.000 13(13) 7 0 93 100 131 (148) 44 35 21 100

Tabel 4.4.2: Geautomatiseerde korpsen in procenten en grootte van gemeenten

Het percentage gemeentelijke korpsen dat niet is geautomatiseerd bedraagt 44

procent. Iets meer dan een derde deel van de korpsen heeft één systeem en iets meer

dan een vijfde twee of meer systemen. Niet verrassend is dat vooral de grootste

gemeenten (meer dan 125.000) inwoners twee of meer systemen hebben.

Opmerkelijk is dat verhoudingsgewijs meer korpsen uit de kleine gemeenten zijn

geautomatiseerd dan de korpsen in de gemeenten tussen vijfentwintig en

veertigduizend inwoners (VNG, 1984).

Decentraal tenzij…

Een wezenlijke verandering in deze fase is de onderkenning dat centrale sturing niet

de oplossing is. Dit is verwoord in de nota ’Automatisering van de politiële

informatievoorziening’ die in 1981 aan de Tweede Kamer is aangeboden4. Het

uitgangspunt wordt ‘decentraal, tenzij’. Er zijn drie uitzonderingen;

gegevensuitwisseling, de opsporingstaak en privacybescherming. In de praktijk blijken

vooral de laatste twee uitzonderingen reden voor centrale sturing te zijn (Rademaker,

1996).

4 Dit uitgangspunt sluit aan bij het kabinetsvoornemen om een provinciale politie in te voeren. Een wet is in

voorbereiding maar wordt vanwege de financiële consequentie teruggetrokken.

45

Gevolg van de koerswijzing is dat een aantal nieuwe organisaties wordt opgericht,

zoals een commissie die een en ander onderling afstemt, het Secretariaat Politiële

Informatievoorziening (SPIN). De automatiseringsafdeling van het departement wordt

verzelfstandigd en in 1985 omgevormd tot het Landelijk Automatiseringsbureau Politie

(LAP) dat onder toezicht staat van het SPIN. In politieregio’s worden Regionale

Automatiseringsbureaus Politie (RAP’s) opgericht die de lokale en regionale activiteiten

moeten ondersteunen (Rademaker, 1996: 53).

De ingezette decentralisering betekent niet dat de centrale overheid geen invloed meer

probeert uit te oefenen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken blijft betrokken bij de

ontwikkelde landelijke systemen. Een wezenlijke verandering, die zich voltrekt, is dat

de systemen worden gemodificeerd voor decentraal gebruik.

In 1985 komt het beleidsplan Automatisering van de politiële informatievoorziening

uit. Hierin worden de wens om te decentraliseren bevestigd. Privacy,

gegevensuitwisseling en opsporing blijven de uitzonderingen op de regel. Een gevolg is

dat de verdere ontwikkeling van een systeem op opsporingsterrein (RIS) en de

ontwikkeling op het gebied van gegevensuitwisseling een centrale aangelegenheid

blijft (Rademaker, 1996: 47). Een nieuw element in vergelijking met de vorige

beleidsnotities is de financiering. De afspraak met de politie is dat het centrale

automatiseringsbudget geleidelijk wordt overgeheveld naar de korpsen. De ingezette

koers krijgt uiteindelijk zijn beslag in de reorganisatie in 1993.

Een vermeldenswaardige gebeurtenis in deze fase is dat de Algemene Rekenkamer

haar eerste onderzoek over de politiële informatievoorziening verricht. Hierin staat de

Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) centraal. Het rapport dat midden jaren

tachtig verschijnt, oordeelt negatief over de CRI. De Rekenkamer concludeert dat de

CRI haar taak niet optimaal verricht. Een probleem is volgens de Rekenkamer dat de

kwaliteit van de informatievoorziening niet optimaal is. Een opmerkelijke bevinding

voor de Rekenkamer is dat de CRI nog geen geautomatiseerde systemen gebruikt

behalve voor de opsporingsregisters (Rademaker, 1996: 61).

4.5 Koersbepaling in de jaren tachtig

Aan het einde van de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig wordt een

aantal nieuwe systemen ontwikkeld. Een van die systemen is het

bedrijfsprocessysteem (BPS), dat in Groningen is ontwikkeld. Dit systeem betekent dat

de politie-automatisering in een nieuwe fase terecht komt.

Een van de BPS-vernieuwingen is dat niet een specifiek onderdeel van de politie of een

informatiedomein het uitgangspunt is voor de systeemontwikkeling maar de hele

politie-organisatie. De ontwikkeling past enigszins in de lijn van reeds ontwikkelde

systemen zoals het BAS-systeem en het meldkamersysteem. Voor elk van de

46

systemen geldt dat het (een deel van) het bedrijfsproces ondersteunt (Van der Vijver

en Stol, 1996: 16). Een andere vernieuwing is dat met het systeem gegevens kunnen

worden gedeeld.

Een uitgangspunt bij de ontwikkeling is dat binnen de politie-organisatie een aantal

universele deelprocessen zijn te onderscheiden. Een tweede uitgangspunt is dat

informatie op verschillende manieren de politie-organisatie binnenkomt. Dit kan

bijvoorbeeld via de meldkamer maar ook door een surveillerende agent. Via elk van

deze ingangen kan met BPS de informatie over een gebeurtenis eenmalig worden

ingevoerd. Deze informatie kunnen anderen als basis nemen als zij nieuwe informatie

over dezelfde gebeurtenis willen invoeren.

Een aanleiding om dit systeem te ontwikkelen is dat de tot dan toe ontwikkelde

systemen te weinig samenhang vertonen. Een andere aanleiding is de onderkenning

dat te vaak dezelfde informatie opnieuw moeten worden ingevoerd.

De interesse in het BPS systeem is zowel binnen als buiten het Groningse korps groot.

Deze interesse heeft een keerzijde omdat iedereen zijn eigen wensen en functionaliteit

in het systeem wil laten opnemen. Deze wensen honoreren is risicovol omdat het

systeem een groot compromis kan worden. Een ander risico dat de regie over de

ontwikkeling uit handen moet worden gegeven. Om de risico’s te minimaliseren wordt

de ontwikkeling weer in eigen hand genomen. De toezegging aan derden is dat

iedereen het systeem kosteloos kan krijgen. Een enkeling kan niet wachten en

ontwikkelt zijn eigen geïntegreerd bedrijfsprocessysteem. De meeste korpsen wachten

af. Uiteindelijk hebben 19 korpsen het systeem overgenomen. De overige korpsen,

veelal de grote korpsen, hebben een ander systeem dat vergelijkbaar is met BPS.

Naast de ontwikkeling van bedrijfsprocessystemen zoals BPS en Xpol wordt op het

terrein van de opsporing belangrijke veranderingen doorgevoerd. Voor het gebruik van

de bestaande regionale HKS-systemen wordt een Centrale Verwijs Index ontwikkeld.

In deze index zijn alle namen uit de HKS bestanden opgenomen. De communicatie

tussen de korpsen over HKS-gegevens is mogelijk geworden via het zogenaamde

PODACS-systeem. Daarnaast zijn meer geavanceerde opsporingssystemen ontwikkeld

zoals Octopus en Vidocq voor recherche-onderzoeken en Havank voor

vingerafdrukken.

Een geheel nieuw systeem is het Nationaal Schengen Informatiesysteem (NSIS).

Nieuw is vooral dat de systeemontwikkeling samenhangt met een ontwikkeling buiten

de politie-organisatie in Europees verband. Tegelijkertijd met de invoering van NSIS

wordt een applicatie ontwikkeld, LIST, om dit systeem en andere landelijke

opsporingssystemen integraal te kunnen bevragen. Met deze applicatie kan met

dezelfde opdracht in verschillende systemen worden gezocht en de resultaten worden

in een overzicht gepresenteerd (Rademaker, 1996: 101-102). Nieuwe

systeemontwikkeling die in gang wordt gezet in deze fase zijn C2000 en het

geïntegreerde meldkamersysteem.

47

Verschillende visies in ontwikkeling

Het begin van de vierde fase is politiek roerig. In de Tweede Kamer wordt regelmatig

de discussie gevoerd over de kwaliteit van de ontwikkelde systemen en de

departementale inbreng daarbij. Deze discussie wordt gevoed door berichtgeving in de

media een onderzoek van de Algemene Rekenkamer over de politie-automatisering

(Rademaker, 1996: 105-107).

Deze fase wordt echter vooral bepaald door de behoefte om een koers uit te zetten

voor de politie-automatisering. Het eerste initiatief is van een aantal direct

betrokkenen op het gebied van de politie-automatisering die een visie willen

ontwikkelen. Zij richten op persoonlijke titel in 1986 een overlegorgaan op, de

zogenaamde Strategische beleidsgroep Automatisering (SBA). De deelnemers komen

uit alle geledingen, zoals rijkspolitie, gemeentepolitie en de beide

politiedepartementen. Een van haar aanbevelingen in haar rapport is dat de politie zich

niet moet fixeren op de techniek maar zich moet richten op informatie. Leidende

vragen zouden moeten zijn: welke gegevens heeft de politie nodig? Welke gegevens

moeten worden uitgewisseld en op welke wijze? Een andere aanbeveling is dat de

verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening en de automatisering bij het korps

behoort te liggen en niet op centraal niveau. Hiermee samenhangend zijn de beoogde

taken van de beide politieminister: voorwaardenscheppend, regelgeving op hoofdlijnen

en de zorg voor een basisinfrastructuur.

Een maand na oplevering van het SAB rapport installeren de politieministers een

Stuurgroep Automatisering en Verbindingen bij de Politie (STAP). Een paar maanden

later richten een aantal politiecommissarissen de stichting Politie Innovatie

Technologie op (SPIT).

De STAP besluit een eigen visie te ontwikkeling die zij in 1989 presenteert. Een

belangrijke aanbeveling is om een beleidsplatform op te richten. Een jaar later

vergadert de groep voor de laatste keer (Rademaker, 1996: 86-90). Deze aanbeveling

neemt het kabinet over. In 1991 wordt het adviescentrum IN-PACT opgericht. In

hetzelfde jaar wordt ook het Beleidsadviescollege Politiële Informatievoorziening (BPI)

geïnstalleerd (Rademaker, 1996: 106-108). De onderwerpen die het op de agenda zet,

zijn: de noodzaak van een betere informatie-uitwisseling met de verschillende externe

partijen, de noodzaak van afstemming tussen het lokale en landelijke niveau (BPI,

1994).

In dezelfde periode als de oprichting van de nieuwe organisaties vinden een aantal

cruciale gebeurtenissen plaats. De eerste is dat het Landelijk Automatiseringsbureau

Politie wordt opgeheven. Zijn activiteiten worden overgedragen aan de CRI en later

aan de KLPD. Een daarmee samenhangende gebeurtenis is dat de voorbereidingen

worden getroffen om een informatietechnologie centrum op te richten dat uiteindelijk

een zelfstandig bestuursorgaan moet worden. Een aanzet is dat de IT organisatie van

het KLPD is omgevormd tot een Informatie-communicatietechnologie organisatie voor

48

de openbare orde en veiligheid (ITO). Formeel heeft zij status van een agentschap van

het ministerie van Binnenlandse Zaken.

De laatste en misschien meest cruciale gebeurtenis is het kabinetsbesluit om de

minister van Binnenlandse Zaken en van Justitie de verantwoordelijkheid over de

politiële informatievoorziening te geven. Deze keuze ligt in het verlengde van de

voornemens die zijn vastgelegd in notitie Informatievoorziening Openbare Sector

(Binnenlandse Zaken, 1990). Zij worden verantwoordelijkheid voor de bovenregionale

informatievoorziening die de informatie-uitwisseling tussen de korpsen en tussen de

politie en derden mogelijk maakt. Daarnaast nemen zij een aantal systemen zoals de

LIST-systemen en PODACS onder hun hoede.

De kabinetsbeslissing is te beschouwen als het begin van een ontwikkeling die rond

2000 leidt tot het politieconvenant en de koersaanpassing rond 2000.

4.6 Op weg naar een informatiehuishouding?

Rond 2000 is het algemene beeld dat de politie-automatisering en informatisering niet

meer van deze tijd is. De minister van Binnenlandse Zaken meldt aan de Tweede

Kamer dat op de volgende terreinen een zorgwekkende achterstand bestaat: de

infrastructuur is verouderd, de vernieuwing van applicaties en systemen is

onvoldoende, de coördinatie tussen de korpsen is onvoldoende en de voorwaarde voor

een transparante bedrijfsvoering zijn niet optimaal (TK, 2000a). Een verklaring voor

de opgelopen achterstand is dat de korpsen zich na de reorganisatie teveel met hun

eigen korps(-opbouw) bezig hebben gehouden en niet met informatie-uitwisseling

(Binnenlandse Zaken, 1999).

Om de achterstand in te lopen wordt een masterplan ontwikkeld en gepresenteerd. Het

doel is een robuuste, flexibele, gebruiksvriendelijke, consistente, veilige en

beheersbare informatievoorziening voor het politiewerk.

De vier pijlers van het ontwikkelde masterplan, dat binnen vijf jaar moet zijn

gerealiseerd, zijn: vernieuwing van de informatievoorziening, professionalisering van

het ICT-proces, optimaliseren wat betreft de P&O-component, en centrale sturing en

de organisatie daarvan (TK, 2000a).

Technologisch is het streven een informatie-architectuur te ontwikkelen. Daarnaast is

de opzet uniforme applicatiesuites te ontwikkelen voor de primaire en ondersteunende

politieprocessen. Een beoogde mijlpaal is de oplevering van de gemeenschappelijke

opsporingsapplicatie ‘Politie Suite Opsporing’ (PSO) in 2004, en de implementatie

ervan in 2005. Deze mijlpaal is echter niet gehaald; de systeemontwikkeling is

voortijdig beëindigd. Vanaf 2004 wordt besloten de strategie te veranderen. Het doel

blijft een politiële informatievoorziening. Echter, de keuze wordt gemaakt om de weg

der geleidelijkheid te bewandelen (Beurskrant, 2006). Hierbij is het document

‘Wenkend perspectief’ een belangrijke leidraad geworden Een belangrijke keuze hierin

is om voorrang te geven aan de ontsluiting van de gegevens.

49

In de fasering worden drie deelprocessen onderscheiden: uniformeren, moderniseren

en innoveren. De eerste fase, uniformeren, begint in 2006, moderniseren in 2007, en

innoveren in 2008. Elk van deze fasen heeft een doorlooptijd van vier jaar hetgeen

betekent dat in 2011 de politiële informatie-informatievoorziening op orde is en

vernieuwt (RvH, 2006: 35).

De keuze voor de weg der geleidelijkheid betekent ook dat een aantal wegen

vooralsnog worden afgesloten. Een van deze wegen is de keuze voor een

procesgerichte benadering. Een andere afgesloten weg is om meer informatie te

ontsluiten bijvoorbeeld kennis over wetgeving. Kortom, de strategiewijziging houdt ook

in dat veel plannen –in ieder geval voorlopig- de ijskast in zijn gegaan. Het accent

wordt volledig gelegd op haalbaarheid.

De inspanningen richten zich momenteel op twee gegevensdomeinen: handhaving en

opsporing. Deze twee domeinen worden als de kern van de politiële

informatievoorziening gezien. Daarbij is een belangrijke keuze op technologisch gebied

om bestaande systemen te gebruiken. De uniformering houdt in dat elk korps in de

toekomst X-poll moet gebruiken wat betreft het domein handhaving en het Recherche

Basis Systeem (RBS) voor opsporing (RvH, 2006: 27). Een verwachting is dat

invoeringstraject rond handhaving problematischer zal zijn dan rond opsporing.

De keuze voor bestaande technologie betekent overigens niet dat er geen innovatie is.

Een vernieuwing die veel aandacht heeft gekregen is Blue view, waarmee de gegevens

zijn te ontsluiten. Hierdoor zijn de gegevens voor iedereen in principe toegankelijk. In

principe omdat de ontsluiting aanvankelijk alleen de gegevens van het afgelopen jaar

betrof. Momenteel zijn de gegevens tot vijf jaar terug op te vragen. Een restrictie in

het gebruik is dat alleen geautoriseerde mensen mogen zoeken. In feite is de

ontsluiting van de gegevens een combinatie van technologie en een menselijk schild

van geautoriseerde mensen.

Een andere aanstaande innovatie die veel aandacht krijgt is de mobilisering van de

politie. Het streven is dat politiemensen de technische middelen in handen krijgen om

op elke plek de benodigde gegevens op te vragen (RvH, 2006).

Het beoogde doel, een informatiehuishouding, betekent geenszins dat alle korpsen op

dezelfde wijze werken aan een informatievoorziening. De korpsen hebben de vrijheid

om eigen applicaties of satellieten te bouwen die buiten het informationele domein van

de basale informatievoorziening liggen. Zo zijn er korpsen die hun eigen systemen

ontwikkelen op het terrein van veelplegers en overlast. Andere voorbeelden zijn SMS-

alert en burgernet dat het ministerie van Binnenlands Zaken financieel heeft

ondersteund. Deze voorbeelden zijn in een breder kader te plaatsen. Het streven de

informatie-uitwisseling met burgers veel meer op de digitale leest te schoeien. Zo

hebben tegenwoordig burgers de mogelijkheid om digitaal aangifte te doen. Een

probleem hierbij is voor de politie dat er twee verschillende systemen operationeel zijn

50

terwijl het streven is om één systeem te gebruiken. Binnenkort zal een keuze voor het

ene of het andere systeem worden gemaakt.

Het uitzetten van de koers

Voor de ontwikkeling en goedkeuring van het masterplan heeft intensief overleg

plaatsgevonden met alle betrokkenen, zoals hoofdcommissarissen, korpsbeheerders,

het OM-beraad en de Tweede Kamer. Een even intensief overleg heeft plaatsgevonden

voor de formulering van het –met het masterplan samenhangende- politieconvenant

De stuwende kracht achter de vernieuwing is een nieuw orgaan: de ICT Regieraad

Politie. Deze raad is paritair samengesteld onder leiding van een onafhankelijke

voorzitter. Leden zijn vertegenwoordigers van de beide politiedepartementen en van

de politie-organisatie.

Voor de uitvoering van het masterplan zijn twee organisaties opgericht. Een

organisatie richt zich op de vraagzijde (Coöperatie Informatiemanagement Politie,

afgekort CIP) en de ander op het aanbod (ICT Service Coöperatie Politie Justitie en

Veiligheid, afgekort ISC).

Problemen bij de uitvoering van het masterplan leiden uiteindelijk tot het vertrek van

de onafhankelijk voorzitter. Hij wordt vervangen door een van de korpsbeheerders, die

ICT in zijn portefeuille heeft. Deze vervanging is meer dan alleen een personele

verandering. De opvolger heeft besloten om de nieuwbouwplannen stop te zetten en

een nieuwe koers uit te zetten die is vastgelegd in het bestek 2005-2008. Hierbij kan

een rol hebben gespeeld dat de Algemene Rekenkamer op basis van haar onderzoek

concludeert dat er vóór 2006 waarschijnlijk géén gezamenlijke informatiehuishouding

zal zijn (Algemene Rekenkamer, 2003). Tot een vergelijkbare conclusie komt het

expertisecentrum.

In 2005 worden de juridische voorbereidingen getroffen die leiden tot de opheffing van

het zelfstandig voortbestaan van het CIP en ISC, en daarmee van de scheiding tussen

vraag en aanbod. In 2005 wordt de politiewet aangepast om een zogenaamde

samenwerkingsvoorziening op te kunnen zetten. De Voorziening tot samenwerking

politie (VTS) kan worden opgericht. Voor de feitelijke oprichting moet een formeel

besluit worden genomen dat in maart 2006 van kracht wordt. Achterliggende doelen

zijn: meer helderheid en structuur in de vele samenwerkingsverbanden van de politie,

een vergroting van de mogelijkheden voor een adequate democratische

verantwoording, en een meer doelmatig beheer van de politie. Het besluit geeft de

minister de bevoegdheid om een regio te verplichten tot deelname aan een

voorziening. Hij wil ook de bevoegdheid om bestuursleden te benoemen en te

ontslaan, maar deze is uiteindelijk niet in de regeling opgenomen. De financiële

verantwoordelijkheid voor de Vts ligt bij de deelnemende leden (Staatsblad, 2006).

51

Momenteel ligt de verantwoordelijk voor het informatiemanagement bij de Vts, en

meer precies bij het bestuur dat bestaat uit korpsbeheerders. De verantwoordelijkheid

voor de vraagarticulatie voor de systeemontwikkeling en de verspreiding van nieuw

ontwikkelde systemen ligt bij de politie.

De stand van zaken in vergelijking met het begin van deze fase (1999) is dat hetzelfde

doel wordt nagestreefd maar de planning aanzienlijk is gewijzigd, de sturing in andere

handen is, en de uitvoeringsorganisatie anders is ingericht. Voor het toekomstige

informatiemanagement staan er twee belangrijke veranderingen op stapel. De eerste

is de wijziging van de wet politieregisters waardoor de politie meer mogelijkheden

moet krijgen en de vernieuwing waarmee volgens de nota ‘Wenkend perspectief’

volgend jaar wordt begonnen.

4.7 Typering van de ICT-inzet

In deze afsluitende paragraaf worden de belangrijkste constanten in de ontwikkelingen

op een rij gezet omdat ze samen een goede typering vormen van de inzet van ICT

binnen de politie door de jaren heen.

Het volgen van de alsmaar toenemende technologische mogelijkheden

In de beginperiode zijn de technologische mogelijkheden beperkt. In de jaren zestig is

alleen de verwerking en bewerking van gegevens mogelijk. In de loop der jaren zijn de

mogelijkheden aanzienlijk uitgebreid. In de jaren zeventig kan de informatie ook

elektronisch worden opgeslagen. In de jaren negentig komt de mogelijkheid van

informatie-uitwisseling binnen handbereik door de introductie van de

netwerktechnologie. Naast een toename van mogelijkheden is een andere ontwikkeling

een proces van upgrading. Hierdoor neemt bijvoorbeeld de opslagcapaciteit en de

verwerkingssnelheid toe. Technisch is steeds meer mogelijk geworden.

Vanaf het begin heeft de politie besloten gebruik te maken van deze mogelijkheden.

Aanvankelijk is de inzet beperkt en wordt vooral gedacht in termen van ‘systemen’.

Tot aan het einde van de jaren zeventig zijn er vier systemen in gebruik. In de jaren

tachtig wordt een aantal nieuwe systemen in gebruik genomen. Een veel gebruikt

systeem in de jaren tachtig is het bekeuring-afhandelingssysteem. Een ander veel

gebruikt systeem is volgens de VNG het zogenaamde geautomatiseerde

kaartenbaksysteem. Later volgt BPS en nog veel meer systemen. Momenteel is het

streven voor de twee hoofdtaken van de politie, handhaving en opsporing, basisregistraties te ontwikkelen en te implementeren.

Een resultaat is dat steeds meer informatiedomeinen van de politie zijn gedigitaliseerd.

Bij de voortschrijdende digitalisering van de informatiehuishouding is nooit de keuze

gemaakt of ICT zou moeten worden ingezet. De keuze was en is hoogstens geweest

welk onderdeel van de informatievoorziening zou worden gedigitaliseerd.

52

De keuze voor het gebruik van de beschikbare technische mogelijkheden, en voor een

voortschrijdende digitalisering van de informatievoorziening betekent voor het

informatiemanagement dat in grote lijnen de richting vast staat. De politie kiest voor

de inzet van ICT op zoveel mogelijk informatiedomeinen, waarbij het accent vooral ligt

op de ontwikkeling en implementatie van systemen (sec) en er minder aandacht is

voor de wisselwerking tussen systeemontwikkeling en andere aspecten van de interne

en externe omgeving.

Ontsluiting van informatie als primair doel

Voor de informatievoorziening betekent de inzet van ICT dat een deel van de politie-

informatie voortaan technisch wordt verwerkt en bewerkt. Bewerking moet leiden tot

het genereren van nieuwe informatie, en verwerking tot efficiency en ontsluiting van

informatie. Een voorbeeld van een systeem waarin verwerking centraal staat is het

HKD systeem. Het streven is de bestaande informatie sneller toegankelijk te maken.

Een voorbeeld van verwerking én bewerking is het AIV-systeem dat nieuwe informatie

moet opleveren voor de planning van de surveillance.

Ontsluiting van informatie en in minder mate genereren van nieuwe informatie zijn in

grote lijnen de terugkerende doelen bij de systeemontwikkeling. Er zijn natuurlijk

varianten. Zo is een doel van BPS een efficiëntere opslag van informatie door eenmalig

in te voeren. De opgeslagen informatie kan vervolgens door een ander worden

gebruikt en aangevuld. Het kerndoel is bij BPS uiteindelijk dat de digitale informatie

beschikbaar is. Het gebruik van netwerken is ook te beschouwen als een vorm van

ontsluiting van informatie.

Ontsluiting en genereren van informatie zijn ook de huidige nagestreefde doelen.

Daarbij wordt in de nota ‘Wenkend perspectief’ de keuze gemaakt om aan ontsluiting

van de beschikbare informatie voorrang te geven. Vernieuwing wordt in 2008 als doel

opgepakt. Dit is een nieuwe fase wat betreft de inzet van ICT en daarmee een nieuwe

fase voor het informatiemanagement.

Centrale sturing versus zelfsturing door de korpsen

Het ministerie van Binnenlandse Zaken besluit al vrij snel om de korpsen te

ondersteunen en de opgezette projecten te adopteren, omdat de eerste initiatieven

dreigden te stranden. Het ministerie probeert vanaf de jaren zeventig meer en meer

invloed uit te oefenen op de gang van zaken. Een aanleiding is de privacydiscussie die

vanaf het begin van de jaren zeventig wordt gevoerd. Het gebruik van informatie door

de politie stuit op maatschappelijke grenzen.

Rond de jaren tachtig vindt in de beleidsontwikkeling een kentering plaats die het

begin van een nieuwe fase inluidt. Decentralisatie wordt het credo. In zijn beleid legt

het ministerie minder het accent op de technologie en meer op meer op de

informatievoorziening. De verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening wordt

bij de korpsen gelegd. Er zijn echter twee uitzonderingen: privacy en

gegevensuitwisseling. In de jaren negentig wordt geen beleid meer ontwikkeld maar

53

worden wettelijke instrumenten ingezet. Een van de nieuwe wetten is de Wet

politieregisters. Een ander wettelijk ingezet instrument is het ministeriele besluit. In

2005 volgt een wetswijziging en in 2006 wordt de samenwerking op ICT gebied per

ministerieel besluit vastgelegd. Daarvan is het Vts het organisatorisch resultaat.

De ervaren noodzaak van interventie op de informatievoorziening is een constante.

Een verschil is dat steeds andere instrumenten zijn ingezet zoals financiering, beleid

en wetgeving. Een ander verschil is onderwerp van de interventie. Aanvankelijk ligt

het accent op systeemontwikkeling maar in de loop der tijd is de informatievoorziening

meer en meer onderwerp van de overheidsinterventie geworden.

Aan de overheidsinterventie liggen min of meer impliciet drie ambities ten grondslag

die sturend zijn voor het informatiemanagement. De eerste ambitie is de ontwikkeling

en invoering van uniforme systemen die ieder kan gebruiken. Deze ambitie is nog

steeds een ambitie omdat de praktijk weerbarstiger blijkt te zijn dan verwacht.

Een andere ambitie is de stimulering van de mogelijkheden van informatie-uitwisseling

tussen de korpsen. Dit heeft momenteel zijn beslag gekregen in het doel van één

informatiehuishouding voor de politie. De derde ambitie is dat moet worden

voorkomen dat informatie wordt misbruikt. Deze ambitie heeft betrekking op zowel

privacy als beveiliging.

Na de digitalisering is door de toename van de technische mogelijkheden een

andersoortige keuze steeds actueler geworden: een bestaand systeem vervangen dan

wel aanpassen ofwel nieuwbouw of verbouw. Momenteel staat de politie weer voor

deze keuze. De keuze kwam eind jaren negentig op de agenda. In die periode was

iedereen van mening dat de politie met verouderde technologieën werkte. Rond 2000

is gekozen voor nieuwbouw door de ICT-regieraad. Deze beslissing is echter

teruggedraaid. In de nota ‘Wenkend Perspectief’ is gesteld dat de politie vanaf 2008

begint met de vernieuwing.

Ontwikkeling en beheer op lokaal en centraal niveau

Al in het begin worden voor de technische ondersteuning relaties met derden

aangegaan zoals een gemeentelijk rekencentrum of de Rijkscentrale Mechanische

Administratie. Dit doen alle korpsen die willen automatiseren. In de jaren zeventig

wordt op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken de ondersteuning

voortaan verleend door het Computer Centrum Limburg (CCL), dat een grote rol in de

ontwikkeling en het beheer krijgt. In de jaren tachtig verdwijnt het CCL uit beeld. De

‘opvolger’ wordt het LAP en de regionale organisaties, de RAP’s. De institutionalisering

van deze organisaties is van korte duur. De organisaties deïnstitutionaliseren waarbij

al snel voor de taken, systeemontwikkeling en beheer, een nieuwe organisatie

institutionaliseert. Een greep uit de geïnstitutionaliseerde organisaties of

organisatieonderdelen zijn: een CRI-afdeling, een KLPD afdeling, ITO en ICS.

Momenteel is Vts verantwoordelijk voor de systeemontwikkeling en het beheer.

54

De systeemontwikkeling op landelijk niveau betekent geenszins dat op lokaal niveau

geen activiteiten zijn ontwikkeld. De systeemontwikkeling begon op decentraal niveau,

en is ondanks het bestaan van landelijke organisaties altijd op decentraal niveau

doorgegaan. In de jaren tachtig worden de kleinere systemen ontwikkeld, zoals de

geautomatiseerde kaartenbak maar ook systemen zoals BPS. Tot op de dag van

vandaag blijft het mogelijk op decentraal niveau systeem te ontwikkelen. De enige

restrictie is dat er geen systemen op de domeinen ‘handhaving en opsporing’ mogen

worden ontwikkeld. Van de mogelijkheid van decentrale systeemontwikkeling kunnen

slechts de korpsen gebruik maken die daarvoor de middelen hebben. Dit zijn in het

algemeen alleen de grote korpsen.

Permanente noodzaak tot het maken van strategische keuzes

Of op een informatiedomein ICT moet worden ingezet, is eigenlijk nooit echt

onderwerp van besluitvorming geweest. Strategische keuzen hebben zich op een

andere manier voorgedaan. Een van de keuze doet zich voor als het systeem eenmaal

is ontwikkeld. De keuze is of tegen de achtergrond van toename van de technische

mogelijkheden het ontwikkelde systeem moet worden aangepast dan wel vernieuwd.

In de jaren zeventig en tot en met het midden van de jaren tachtig is vooral gekozen

voor aanpassing. In de tweede helft van de jaren negentig en de jaren negentig zijn

vooral nieuwe systemen ontwikkeld. Een enkel systeem is aangepast. Een van de

aanpassing is de inzet van technische hulpmiddelen zoals een indexsysteem bij het

HKS-systeem. Rond 2000 is de keuze tussen aanpassing en vernieuwing expliciet op

de agenda gezet. De conclusie was dat de politie met verouderde technologie werkte

en vernieuwing noodzakelijk was. De keuze is ook gemaakt door de ICT regieraad

maar is in 2004 teruggedraaid. De keuze werd om voorlopig op een creatieve manier

met de bestaande verouderde technologie te werken. De keuze voor vernieuwing is

uitgesteld. Het voornemen is nu om in 2008 te beginnen met vernieuwing.

Naast de keuze voor aanpassing of vernieuwing is een andere strategische keuze of de

digitalisering zich richt op gegevens c.q. informatie of op informatiestromen. De eerste

systemen richten zich op de informatievoorziening van onderdelen van de organisatie

en specifieke taken zoals de meldkamer en misdaadgegevens. Een vernieuwing is BPS.

Voor de ontwikkeling van dit systeem vormen informatiestromen naar, en binnen de

politie als uitgangspunt. Het systeem richt zich in tegenstelling tot de eerdere

systemen niet op gegevens en niet op een taak of een organisatieonderdeel maar op

de hele organisatie (het korps). Het uitgangspunt van informatiestromen wordt

overgenomen door de ICT-regieraad. De systemen die de raad wil ontwikkelen zijn

echter nooit operationeel geworden. Op dit moment ligt het accent weer op de

ontwikkeling van systemen die voor de uitvoering van een taak zijn bedoeld, zoals

opsporing. Een wezenlijk verschil is dat het accent nu ligt op systemen die voor alle

korpsen zijn bedoeld. De systeemontwikkeling richt op het zogenaamde

concernniveau. Deze ontwikkeling is in de jaren negentig ingezet als voor HKS een

index wordt ontwikkeld zodat een korps kan achterhalen of een ander korps over

relevante informatie beschikt.

55

Streven naar meer samenhang in de ICT-voorziening

Aan het einde van jaren tachtig en de jaren negentig is de periode van visie-

ontwikkeling. Aanleidingen zijn het ervaren gebrek aan samenhang en de onvrede

over de bestaande systemen. In dit kader is een groot aantal stuurgroepen opgericht.

De commissie is de institutie in Nederland om organisatie overstijgende probleem op

te pakken. In de jaren zeventig is eigenlijk al door het ministerie van Binnenlandse

Zaken een visie ontwikkeld. Het wil uniforme en efficiënt ontwikkelde systemen. Dit

leidt tot systeemontwikkeling op landelijk niveau. De reactie op deze visie is een

pleidooi voor systeemontwikkeling door de korpsen.

De noodzaak van een visie wordt ook nodig geacht bij de systeemontwikkeling. De

kritiek is dat veel systemen zonder een duidelijk concept worden ontwikkeld met alle

gevolgen van dien voor de kwaliteit.

Spanning tussen verwachte en feitelijke resultaten

De voortschrijdende digitalisering is niet probleemloos verlopen. Regelmatig steekt de

kritiek op de gang van zaken de kop op. De Algemene Rekenkamer vervult daarbij, als

toezichthouder, een cruciale rol. Zij komt op basis van het verrichte onderzoek

veelvuldig tot de conclusie dat de situatie op ICT gebied problematisch is. Ook

negatieve bericht in de media leiden tot het beeld dat de automatisering en de

informatisering verre van vlekkeloos verloopt. Een groot kloof treedt op als de

ontwikkeling van systeem niet leidt tot een functionerend systeem of een slecht

functionerend systeem. Een bekend en recent voorbeeld is de mislukking van de

vernieuwing door de ICT-regieraad.

Spanning tussen digitale versus niet-digitale informatie

Door de inzet van ICT wordt een deel van de informatievoorziening gedigitaliseerd.

Zeker in de beginperiode is dat slechts een klein deel. De verwerking van de meeste

informatie gebeurt vooralsnog op een conventionele manier. De introductie betekent

dat er een tweedeling ontstaat tussen digitale en niet digitale informatie. De grote lijn

is dat de digitale informatie terrein wint ten koste van de niet digitale informatie.

Spanningen tussen korpsen voor wat betreft systemen

Een relativering van het digitaliseringsproces is dat lange tijd alleen de grote korpsen

systemen ontwikkelen en gebruiken. Een uitzondering is het Groningse korps dat

bijvoorbeeld het BPS systeem heeft ontwikkeld. Voor de kleinere korpsen komt ICT

pas in de jaren tachtig in zicht. Het verschil in de mogelijkheden voor systeem-

ontwikkeling bestaat tot aan de dag van vandaag. De grote korpsen kunnen in

tegenstelling tot de kleinere korpsen zelfstandig systemen ontwikkelen. Een specifiek

verschijnsel is het ‘not invented here’ fenomeen, dat kan optreden als een systeem

wordt aangeboden dat een korps niet zelf heeft ontwikkeld. De werking is dat het

korps een eigen systeem ontwikkeld ondanks of misschien wel dankzij het feit dat er al

een functionerend systeem is.

56

57

5 BETEKENIS VOOR INFORMATIE-MANAGEMENT BIJ DE POLITIE: EEN

ANALYSE

5.1 Inleiding

Informatiemanagement is pas effectief en efficiënt als er sprake is van een

evenwichtige samenhang tussen de elementen waaruit dit type management bestaat.

Oftewel er dient sprake te zijn van verbindend vermogen tussen de geïdentificeerde 5

van de 9 vlakken van Maes. Pas dan heeft informatiemanagement een duidelijke

meerwaarde voor de organisatie en kan ze normstellend zijn voor wat betreft de

vormgeving en ontwikkeling van de informatievoorziening.

In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de betekenis van de eerder geïdentificeerde

constanten op zowel organisatorisch als ICT-terrein. In termen van het

negenvlaksmodel staan deze constanten voor de wijze waarop binnen de politie de

hoekpunten (linksboven en rechtsboven) van het model worden ingevuld. In dit

hoofdstuk wordt ingezoomd op de betekenis van deze wijze van invulling van de

hoekpunten voor de vijf vlakken die samen het informatiemanagement vormen.

Paragraaf 5.2 zoomt in op de betekenis van de organisatorische constanten voor de

verschillende elementen van het informatiemanagement. In de paragraaf (5.3) daarna

wordt dit gedaan voor de betekenis van de ICT constanten. Vervolgens, dat is dus in

paragraaf 5.4, wordt een analyse gemaakt van de samenhang tussen de elementen.

Dit leidt tot enkele conclusies omtrent het huidige verbindende vermogen van het

informatiemanagement binnen de politie en daarmee dus ook de effectiviteit ervan.

5.2 Betekenis organisatorische constanten

In onderstaand schema laten we zien wat de betekenis is van de constanten die we

gevonden hebben op grond van onze historische beschouwing van de organisatorische

ontwikkelingen binnen de politie. Achtereenvolgens laten we zien welke consequenties

deze constanten hebben voor de strategie, structuur en de uitvoering van de

informatievoorziening binnen de politieorganisatie.

58

Eenheid versus verscheidenheid

Deze constante drukt het feit uit dat naar buiten toe de politie als eenheid dient te

opereren, maar dat intern sprake is van 26 verschillende korpsen met ieder een

relatieve zelfstandigheid. De constante is met name van belang voor de organisatie en

de uitvoering van de informatievoorziening. Voor het beschouwingsniveau (als element

van de organisatie van de informatievoorziening), betekent dit dat het

informatiemanagement binnen de politie zich richt op beide onderkende

beschouwingsniveaus. Binnen de politieorganisatie is derhalve sprake van twee

vormen van informatiemanagement. Enerzijds richtinggevende uitspraken op

korpsoverstijgend niveau, anderzijds uitspraken op het niveau van de afzonderlijke

korpsen. Op het niveau van de korpsen gaat het hierbij vooral om het inventariseren

van de benodigde informatie en het genereren en/of verzamelen hiervan. Op

korpsoverstijgend niveau ligt de nadruk echter juist op ontsluiting van informatie.

Immers om als eenheid effectief en met een gezicht naar buiten te kunnen treden is

informatie en kennisdeling daarbij wel cruciaal. De mogelijkheden om kennis uit te

wisselen en te delen, dienen als voorwaarde te fungeren voor de activiteiten die

worden uitgevoerd door de afzonderlijke korpsen. In feite komt de constante eenheid

versus verscheidenheid neer op het feit dat er korpsoverstijgend een architectuur dient

te zijn, die primair is gericht op de ontsluiting van informatie en die dient als een kader

waarbinnen de inventarisatie en verzameling van gegevens door de korpsen

plaatsvindt. Pas de laatste jaren is een dergelijke architectuur in ontwikkeling. In

termen van de uitvoering van de organisatievoorziening betekent dit dat beheerseisen

aan informatie met name van belang zijn op korpsoverstijgend niveau, terwijl

gebruikseisen dat zijn op korpsniveau. Immers daar zitten de gebruikers die met de

informatie moeten werken.

59

Centrale sturing (schaalvergroting) of decentrale zeggenschap

De periodieke pogingen om tot verdere schaalvergroting en/of centralisatie te komen

hebben voor wat betreft het informatiemanagement binnen de politie vooral gevolgen

voor de organisatie van de informatievoorziening en voor de aansturing ervan.

Voor wat betreft de organisatie van de informatievoorziening betekent

schaalvergroting dat er binnen het informatiemanagement het beschouwingsniveau

moet worden aangepast. Voor de reorganisatie van 1993 lag de nadruk sterk op de

taken die door de afzonderlijke onderdelen zoals de gemeentepolitie en de rijkspolitie

werden uitgevoerd. Met schaalvergroting blijven taken belangrijk, maar verschuift de

focus in het informatiemanagement meer naar de processen die worden uitgevoerd.

Immers schaalvergroting betekent ook de integratie en samenvoeging van

organisatieonderdelen en afstemming van processen. De spanning tussen centrale

sturing en decentrale zeggenschap heeft uiteraard ook gevolgen voor de aansturing

van de informatievoorziening. Getoond is dat binnen opsporing en handhaving

verschillend met het centralisatievraagstuk wordt omgegaan. Als er vanuit wordt

gegaan dat informatiemanagement een middel is om ‘de business’ te ondersteunen,

dan betekent dit ook dat de top-down aansturing en de bottom up aansturing naast

elkaar een plek moeten hebben in het informatiemanagement van de politie. Een

eenduidige keuze voor een van de benaderingen lijkt op voorhand, gezien de historie,

niet mogelijk.

Uitbreiding taakopdracht en verschuivende prioritering hoofdtaken

De uitbreiding van de taakopdracht en de verschuivende prioriteiten op dit vlak

hebben met name betekenis voor de organisatie van de informatievoorziening en voor

de uitvoering ervan. Voor wat betreft de organisatie geldt dat er een toenemende

behoefte is ontstaan om goed te zijn in a) het bepalen van het soort informatie dat

moet worden verzameld en b) het inventariseren van de beschikbare informatie en

kennis die men reeds in huis heeft. Kennismanagement en het beleggen van een

strategische functie die ontwikkelingen in de buitenwereld vertaalt naar een concrete

informatiebehoefte worden daarmee dan dus erg belangrijk. Immers een nieuwe taak

of het verleggen van het accent in de bestaande taken, betekent dat de

informatiebehoefte snel kan veranderen. Zo is het voor de relatief nieuwe taak

signaleren en adviseren van belang dat men de kennis en gegevens die in de

organisatie op enig moment beschikbaar zijn aan elkaar weet te relateren. Op die

manier ontstaat een basis voor advisering over bijvoorbeeld trends of gaande

ontwikkelingen. Cruciaal hierbij is weten wat voor informatie nodig is en het

verbinden/ontsluiten van kennis en informatie die men heeft (en die vaak is verstopt in

allerlei systemen). Op dit moment wordt slechts in beperkte mate aan deze

voorwaarden voldaan binnen de politie. Dit stelt ook hoge eisen aan het beheer van

informatie. Om in staat te zijn een nieuwe taak of een ander accent op een bestaande

taak adequaat uit te kunnen voeren zal het soms nodig zijn om zoveel mogelijk

informatie die reeds binnen de organisatie beschikbaar is, maar die wellicht voor een

andere taak is verzameld, te hergebruiken. Ook dienen systemen soms voor andere

doelen te worden ingezet dan waar ze oorspronkelijk voor zijn ontwikkeld. Dat

60

betekent dus een toenemende nadruk op beheerseisen in de uitvoering van de

informatievoorziening als flexibiliteit, portabiliteit, integreerbaarheid en

herbruikbaarheid.

Ondergeschiktheid aan gezag of ondergeschiktheid met gezag

Deze constante lijkt vooral van betekenis voor de aansturing van de

informatievoorziening en de organisatie ervan. Het vergroot de spanning tussen de

top-down benadering van informatiemanagement en de bottom-up benadering en

draagt daarmee bij aan compliceren van de aansturing van het informatiemanagement

binnen de politieorganisatie. De erkenning dat de politie een echte frontlijnorganisatie

is, kan worden gezien als argument voor bottom-up sturing van het

informatiemanagement. Immers op street level niveau weet men welke informatie

men uiteindelijk nodig heeft. Tegelijkertijd wordt de druk om top-down te sturen

steeds groter. Immers Fijnaut concludeert dat vandaag de dag het rijk het beheer en

de taakuitvoering van de korpsen in grote lijnen rechtstreeks aanstuurt. Wellicht

doordat het bevoegd gezag bestaat uit verschillende partijen die niet altijd op een lijn

zitten, ontbreekt het aan kracht om de top-down sturing boven de bottom-up sturing

te stellen. Wel wordt de verhouding tussen beide steeds complexer. Dit heeft op zich

ook weer gevolgen voor de organisatie van de informatievoorziening. Immers bij

ondergeschiktheid aan gezag wordt de politie in haar doen en laten gestuurd door het

bevoegde gezag en dient ze vooral stuurinformatie aan te leveren aan dit gezag. In

het geval er sprake is van ondergeschiktheid met gezag dan stuurt de

politieorganisatie zichzelf en dient er vooral verantwoording hierover te worden

afgelegd aan het bevoegde gezag. Beide soorten informatie zijn anders van aard en

het verschil is dus bepalend voor de taak en doelen van de informatievoorziening. Dus

in de praktijk is sprake van een mix van benaderingen in de aansturing waardoor de

informatievoorziening in staat is om zowel stuur- als verantwoordingsinformatie te

leveren. Dit heeft overigens ook zijn weerslag voor de eisen die aan informatie worden

gesteld op uitvoeringsniveau. Het verschil tussen stuur- en verantwoordingsinformatie

is met name van belang voor concretisering van gebruikseisen als tijdigheid,

betrouwbaarheid en integriteit.

Generalisten versus specialisten

De in de politieorganisatie aanwezige spanning tussen generalisten en specialisten laat

zich vooral gelden in de organisatie van de informatievoorziening en in de uitvoering

ervan. Immers specialisten en generalisten hebben ieder een andere behoefte aan

specifieke informatie. Informatiemanagement moet ervoor zorgen dat beide groepen

voldoende informatie tot hun beschikking hebben om hun werk goed te kunnen doen.

Met het opnieuw in de belangstelling staan van de specialisten betekent dit dat niet

langer kan worden volstaan met een generieke informatievoorziening. Nu moet deze

ook in enkele specialismen voorzien. Voortvloeiend uit de aard van het specialisme

mag bovendien worden verwacht dat de gebruikerseisen van specialisten afwijken van

die van generalisten. Te denken valt bijvoorbeeld aan aspecten als tijdigheid of

actualiteit van informatie. Voor de informatievoorziening betekent dit alles een

61

toenemende behoefte aan eigen informatiesystemen voor specialisten met ook eigen

gebruiks- en beheerseisen.

Verbreding van het veiligheidsconcept

De toenemende verbreding van het veiligheidsconcept en met name de hieruit

resulterende intensivering van de samenwerking tussen de politie en talrijke andere

organisaties, heeft gevolgen voor de organisatie van de informatievoorziening en de

uitvoering ervan.

In de eerste plaats betekent de verbreding van het veiligheidsconcept dat het steeds

belangrijker wordt om na te denken over welke informatie nu en in de toekomst

noodzakelijk zal zijn om de kwaliteit van het eigen functioneren te waarborgen bij een

alsmaar verbredend veiligheidsconcept. De aard van de uit te voeren taken

verschuiven als gevolg hiervan en dus moet ook de informatievoorziening hier continu

op worden aangepast. Daarnaast komt meer nadruk te liggen op de ketens en

gegevensstromen als het meest adequate beschouwingsniveau voor

informatiemanagement. Dit heeft ook tot gevolg dat de ontsluiting van informatie

meer nadruk krijgt: immers informatie moet worden gedeeld tussen de politie en

meerdere andere organisaties. Dit stelt op zijn beurt in toenemende mate specifieke

eisen aan het beheer van de bij de politie in gebruik zijnde informatiesystemen.

Immers koppeling van systemen binnen en buiten de politie is meer en meer aan de

orde.

In onderstaande tabel wordt de betekenis van de constanten vanuit de organisatie en

haar ontwikkelingen op het informatiemanagement nog eens samengevat:

STRATEGIE (ORGANISATIE)

- Informatiemanagement is nodig op korpsoverstijgend niveau: gericht op ontsluiting van informatie (om eenheid waar te maken, maar ook mede als gevolg van het functioneren als onderdeel van ketens)

- Informatiemanagement is nodig op niveau van de korpsen: gericht op inventarisatie en verzamelen informatie

- Verschuiving in focus van gegevens naar gegevensstromen (als gevolg van de samenwerking met andere partijen). Dit zowel op korpsoverstijgend niveau (van organisatie naar keten) als op het niveau van de korpsen (van taken naar processen, mede als gevolg van schaalvergrotingen)

- Strategische functie (vertalen ontwikkelingen naar informatiebehoeften) wordt steeds belangrijker

- Kennismanagement (weten welke kennis waar in de organisatie zit en deze met elkaar in verband brengen) wordt steeds belangrijker

- Informatievoorziening is ingericht op het voorzien in zowel stuur- als verantwoordingsinformatie

- Generieke informatievoorziening gericht op generalisten moet worden uitgebreid met specifieke informatievoorziening, gericht op een groeiend aantal specialisten.

62

STRUCTUUR (AANSTURING)

- Aansturing is een mix zijn van top-down benadering en bottom-up benadering: een eenduidige keuze is gezien de historie niet gemaakt

- Spanning tussen top-down en bottom up en daardoor de complexiteit van de aansturing neemt toe: toenemende druk om top-down te gaan sturen

OPERATIONS (UITVOERING

- Beheer in toenemende mate een aandachtspunt op korpsoverstijgend niveau.

- Gebruik is een aandachtspunt op het niveau van de korpsen - Eisen aan beheer nemen toe, met name wanneer het gaat

om flexibiliteit, portabiliteit, integreerbaarheid en herbruikbaarheid (dit mede als gevolg van een intensivering van de samenwerking met andere organisaties)

- Aandacht aan de gebruikseisen van specialisten die kunnen afwijken van de generalisten

Tabel 5.2: Organisatieconstanten en informatiemanagement

Een eerste conclusie kan derhalve zijn dat er vele eisen tegelijkertijd aan het

informatiemanagement binnen de politie worden gesteld. Dat maakt het

informatiemanagement tot een complexe opgave. De grootste uitdaging lijkt echter

wel de aansturing te zijn waarbij het gaat om het vinden van een adequate manier om

top down en bottom-up sturing te verenigen.

5.3 Betekenis ICT constanten

In het volgende schema laten we de betekenis zien van die constanten die zijn

aangetroffen op grond van onze historische beschouwing van de ICT ontwikkelingen

binnen de politie. Ook hier laten we weer achtereenvolgens zien hoe deze constanten

de strategie, de structuur (aansturing) en de uitvoering van de informatievoorziening

binnen de politieorganisatie hebben beïnvloed.

Het volgen van de alsmaar toenemende technologische mogelijkheden

Deze constante laat zien dat er vanuit het verleden niet altijd vanuit een strategische

visie op ICT is nagedacht over de inzet ervan. Toepassing van nieuwe technologische

mogelijkheden vindt pragmatisch, en vaak ook redelijk ad hoc plaats. Dit heeft met

name gevolgen voor de inrichting van de informatievoorziening en de uitvoering ervan.

Voor wat betreft de richting van de informatievoorziening (strategisch niveau)

betekent het bovenstaande dat het lastig is om pro-actief sturing te geven aan de

ontwikkeling van de informatievoorziening op basis van nieuwe technologische

mogelijkheden. Indien een overall visie op de wijze waarop men nieuwe technologieën

wil gebruiken, ontbreekt, is het lastig om een systematisch inventarisatie te maken

van de beschikbare kennis in de organisatie en ervoor te zorgen dat deze informatie

ook beschikbaar is (primaire taken informatievoorziening). Dat betekent dat in de

praktijk bij de politie het informatiemanagement veelal een gedifferentieerd karakter

63

moet hebben. Voor sommige delen van het informatiedomein geldt dat de

ondersteuning met technologie verder is ontwikkeld dan binnen andere delen. Voor

wat betreft het uitvoeringsniveau van informatiemanagement geldt dat de hier

centraal staande constante leidt tot stellen van eisen die volgen uit gebruik van

informatie, boven eisen komen te staan die volgen uit het beheer ervan. Wanneer de

organisatie immers nieuwe technologieën wil gebruiken, zal de nadruk in eerste

instantie meer liggen op de vraag ‘Hoe kunnen we de nieuwe technologie zo goed

mogelijk gebruiken’ dan op de vraag ‘Zijn we in staat deze nieuwe technologie op een

adequate manier te beheren? Druk vanuit gebruikers om gebruik te maken van nieuwe

mogelijkheden staat vaak op gespannen voet met de eisen die vanuit het beheer

worden gesteld. Volgend hieruit betekent de constante dat binnen het

informatiemanagement van de politie rekening moet worden gehouden met

voorkomende (en wellicht in de toekomst alsmaar toenemende) spanningen tussen

gebruik en beheer.

Ontsluiting van informatie als primair doel

Deze constante drukt uit dat de inzet van ICT binnen de politie veelal is gericht op het

ontsluiten van informatie die momenteel reeds in systemen is opgeslagen. Kijkend

naar de betekenis hiervan voor het informatiemanagement kan worden geconcludeerd

dat dit vooral relevant is voor de inrichting van de informatievoorziening (strategie) en

voor de uitvoering ervan. Voor wat betreft de strategie betekent de constante dat er

sprake is van het leggen van een accent bij een van de mogelijke taken van

informatievoorziening voor een organisatie. Wanneer immers wordt gesteld dat

ontsluiting van informatie op een bepaald moment het belangrijkste is, dan wordt

64

logischerwijze minder aandacht besteed aan andere mogelijke taken, zoals het

inventariseren van mogelijke informatie/kennis en het bepalen van de informatie die in

de toekomst nodig is. Qua beschouwingsniveau (een ander aspect op strategisch

niveau) geldt dat de informatievoorziening op dat moment meer nadruk krijgt dan het

organisatorische beschouwingsniveau. Met name geldt dan nog dat vooral wordt

gekeken naar gestandaardiseerde informatie boven niet gestandaardiseerde

informatie. Het gaat immers om het boven water krijgen van informatie die ergens in

de systemen is opgeslagen. Voor de uitvoering van de informatievoorziening betekent

deze constante dat gelijktijdige aandacht voor zowel gebruik als beheer noodzakelijk

is. Immers het ontsluiten van informatie dient vooral om de gebruikers te

ondersteunen. Om dit echter op zinvolle wijze te kunnen doen, is aandacht voor

beheer, zoals herbruikbaarheid van gegevens en onderhoudbaarheid belangrijk.

Sturing vanuit het ministerie/de ministeries versus zelfsturing vanuit de korpsen

Net als in de organisatorische ontwikkeling is in de ontwikkeling van de inzet van ICT

binnen de politie een spanning waar te nemen tussen sturing van buitenaf

(ministeries) en zelfsturing vanuit de korpsen. Zoals eerder beschreven is er door de

jaren heen een noodzaak gevoeld tot interventie van de zijde van de ministeries die

wordt gevoed vanuit drie ambities: de ontwikkeling van uniforme systemen, de

stimulering van informatie-uitwisseling tussen korpsen en het voorkomen van misbruik

van informatie. Voor het informatiemanagement binnen de politie hebben deze

ambities betekenis op alle drie de onderscheiden lagen. Op strategisch niveau kan

worden waargenomen dat deze ambities ertoe leiden dat het beschikbaar maken van

informatie als primaire taak van het informatiemanagement wordt gezien. Daarbij

geldt dat de informatievoorziening als niveau leidend is boven het beschouwingsniveau

van de organisatie als geheel. De ambities leiden er immers toe dat sterk de nadruk

wordt gelegd op aspecten van de informatievoorziening als systeemontwikkeling en

het omgaan met informatie. Minder aandacht is er derhalve voor de aansluiting tussen

de informatievoorziening en de specifieke (organisatorische) taken van de politie. Het

feit dat er op bepaalde aspecten (poging tot) sturing van buiten de organisatie

plaatsvindt, betekent voor de politie dat ze in ieder geval voor wat betreft deze

sturingsinventies te maken heeft met een top-down benadering van sturing. Het idee

hierachter is dat er vanuit een centraal niveau kan worden afgedwongen dat de

systeemontwikkeling uniform plaatsvindt, men op een bepaalde manier omgaat met

privacy-aspecten en dat de uitwisseling van informatie tussen korpsen ‘van boven af’

kan worden afgedwongen. Op uitvoerend niveau betekenen de ambities voor sturing

door de ministeries dat het beheer van informatie in relatie tot het gebruik ervan,

meer wordt benadrukt. Het uitwisselen van gegevens tussen korpsen en het op een

adequate manier van beschermen van de privacy van mensen zijn hier indicaties van.

Ontwikkeling en beheer gelijktijdig belegd op lokaal en centraal niveau

Deze constante geeft aan dat activiteiten met betrekking tot ontwikkeling en beheer

van systemen zowel op centraal (al dan niet geïnstitutionaliseerd) als op decentraal

niveau tegelijkertijd voorkomen. Hoewel de ontwikkeling en beheer binnen de korpsen

65

vooral voorbehouden lijkt aan de grotere korpsen. Voor het informatiemanagement

betekent dit dat er in de aansturing ervan gelijktijdig sprake is van zowel een top-

down als een bottom-up benadering. Een heldere en eenduidige keuze is hierin tot op

heden niet gemaakt. Een uitzondering hierop vormt de ontwikkeling van systemen in

de domeinen ‘handhaving en opsporing’ waarin geen decentrale ontwikkeling is

toegestaan.

Permanente noodzaak tot het maken van strategische keuzes en het streven naar

meer samenhang in de ICT-voorziening (permanente noodzaak tot visie-ontwikkeling)

In deze beide constanten komt naar voren dat voor wat betreft bepaalde aspecten van

de inzet van ICT binnen de politie geen harde keuzes zijn gemaakt. Bijvoorbeeld

omtrent de keuze of, en wanneer ten aanzien van systemen wordt gekozen voor

aanpassing van bestaande systemen of het opnieuw bouwen van deze systemen. Een

ander voorbeeld is dat er discussie is over het ontwikkelen van systemen voor het

specifiek ondersteunen van taken of systemen die zich richten op informatiestromen

binnen de politie als geheel. Voor informatiemanagement betekent dit dat er op

strategisch niveau geen eenduidigheid bestaat over de vraag welke taak nu moet

worden gediend met het informatiemanagement. Ook zien we dat verschillende

beschouwingsniveaus door elkaar heen lopen: de ene keer wordt het vizier gericht op

de organisatie en haar taken, de andere keer stelt men informatiestromen centraal.

Een eenduidige keuze op deze aspecten wordt vooralsnog niet gemaakt waardoor dit

telkens ad hoc lijkt te gebeuren. Een standvastige koers voor wat betreft de

strategische principes die ten grondslag liggen aan de inrichting van de

informatievoorziening ontbreekt. Dit vertaalt zich door in de aansturing van de

informatievoorziening: vanuit deze constanten geredeneerd kenmerkt deze zich door

een combinatie van top-down en een bottom-up benadering. Systeemontwikkeling

vindt deels plaats binnen de korpsen zelf (bottom-up), maar van tijd tot tijd zijn er

initiatieven om deze ontwikkeling te concentreren op landelijk niveau (top down). Tot

uitbanning van lokale systeemontwikkeling hebben deze initiatieven echter niet geleid.

Diverse optredende spanningen

Bij het beschrijven van de constanten op ICT-gebied zijn ook enkele waar te nemen

spanningen weergegeven die gelden ten aanzien van de inzet van ICT binnen de

politie. Samengevat gaat het om spanningen tussen verwachte en feitelijke resultaten,

tussen digitale versus niet-digitale informatie en tussen korpsen voor wat betreft

systemen. Deze spanningen hebben betekenis voor zowel het inrichten als het

aansturen en uitvoeren van de informatievoorziening.

Op het niveau van de inrichting geldt dat niet goed werkende systemen en spanningen

tussen korpsen omtrent systemen een effectieve en efficiënte informatievoorziening in

de weg staan. Bepaalde taken van deze informatievoorziening kunnen daardoor niet

goed worden ingevuld. Met name kan hierbij worden gedacht aan het inventariseren

van beschikbare informatie. Dit wordt nog versterkt doordat digitale en niet-digitale

informatie naast elkaar bestaat in de organisatie. Daardoor kan ook niet of beperkt

66

recht worden gedaan aan een belangrijke tweede taak van de informatievoorziening,

te weten het genereren of verzamelen van nieuwe kennis.

De spanning die vooral ontstaat tussen korpsen voor wat betreft de ontwikkeling van

systemen heeft betekenis voor de aansturing van de informatievoorziening. Blijkbaar is

er sprake van een bottom-up oriëntatie die in de praktijk echter ook tot negatieve

aspecten voor de organisatie als geheel leidt. Een daarvan is ongelijkheid. Dit omdat

alleen de grotere korpsen draagkrachtig genoeg zijn om zelf systemen te ontwikkelen.

Daarnaast is het vaak het ‘not invented here’ syndroom dat in de praktijk het

overnemen van elkaars systemen en oplossingen in de weg staat. Vanuit de

organisatie als geheel is dit niet productief. Pogingen om hier via een top-down sturing

meer vat op te krijgen zijn tot op heden echter veelal niet succesvol gebleken (zie

eerder). Binnen het informatiemanagement betekent dit dus spanning tussen de top

down en de bottom-up benadering. Voor wat betreft de uitvoering van de

informatievoorziening betekenen de spanningen vooral dat gebruik belangrijker lijkt te

zijn dan beheer. Immers kiezen voor het naast elkaar laten bestaan van digitale en

niet-digitale informatie is vanuit het oogpunt van gebruikers wellicht wenselijk maar

leidt al snel tot problemen op beheersgebied. Ook de ontwikkeling van systemen

binnen korpsen draagt bij aan het centraal stellen van het gebruik. De ontwikkelde

systemen richten zich met name op het zo goed mogelijk ondersteunen van de wensen

en eisen die gebruikers binnen het desbetreffende korps hebben. Of het systeem

echter kan aansluiten op systemen die in gebruik zijn bij andere korpsen en dus

uitwisseling van informatie tussen korpsen ondersteunt, zal minder nadruk krijgen.

In de volgende tabel wordt de betekenis van de constanten vanuit de inzet van ICT

binnen de politie op het informatiemanagement nog eens samengevat.

67

Tabel 5.3: ICT-constanten en informatiemanagement

5.4 Analyse van de samenhang tussen de elementen

In de voorgaande twee paragrafen is telkens ingezoomd op de relatie tussen

informatiemanagement en een specifiek belangrijk hoekpunt, te weten respectievelijk

de organisatorische ontwikkelingen en de ontwikkelingen die de ICT inzet binnen de

politie betreffen. Bij dit laatste is met name gekeken naar enkele constanten die vanuit

STRATEGIE (ORGANISATIE)

- Het geven van pro-actieve sturing aan de informatievoorziening is lastig omdat het ontbreekt aan een duidelijke visie omtrent het toepassen van nieuwe technologische mogelijkheden. Dit in combinatie met spanningen zoals tussen verwachte en feitelijke resultaten wanneer het gaat om systeemontwikkeling en het naast elkaar bestaan van digitale en niet-digitale informatie maakt het ook lastig om systematisch te inventariseren welke kennis men in huis heeft en ervoor te zorgen dat de benodigde kennis ook daadwerkelijke beschikbaar is.

- Ontsluiting van informatie (het beschikbaar maken ervan voor de organisatie) is momenteel de belangrijkste taak van de informatievoorziening (boven andere taken), maar dit is meer het gevolg van een gegroeide praktijk dan van het maken van een harde en eenduidige keuze hiervoor.

- Aan het genereren of verzamelen van nieuwe kennis komt men in de praktijk niet of nauwelijks toe.

- Gedifferentieerd beeld van de toepassing van ICT binnen de organisatie: delen ervan zijn verder dan andere delen van de organisatie.

- Het beschouwingsniveau waarin de aandacht met name uitgaat naar de informatievoorziening is dominant ten opzichte van het niveau waarin de organisatie en haar taken centraal staan. Beide beschouwingsniveaus zijn in de praktijk echter door elkaar heen te herkennen.

STRUCTUUR (AANSTURING)

- De organisatie heeft periodiek en in toenemende mate te maken met interventies van buiten af (ministeries) waarbij top-down sturing als instrument wordt ingezet (al dan niet succesvol). Bijvoorbeeld met betrekking tot centrale systeemontwikkeling en privacyaspecten.

- Voor wat betreft systeemontwikkeling is er een praktijk gegroeid waarbij de top-down en de bottom-up benadering naast elkaar voorkomen.

- De bottom-up benadering lijkt tot op heden meer succesvol dan de top-down benadering, maar heeft ook enkele negatieve gevolgen voor de organisatie, zoals ongelijkheid tussen korpsen en terughoudendheid tussen korpsen bij het overnemen van elkaars oplossingen en systemen (suboptimaal voor organisatie als geheel).

OPERATIONS (UITVOERING

- Spanningen tussen gebruik en beheer waarbij in de praktijk veelal de nadruk wordt gelegd op gebruik boven beheer.

- Druk vanuit het streven naar betere ontsluiting van informatie als primaire taak van de informatievoorziening om meer oog te hebben voor beheer (koppelen bestanden, herbruikbaarheid etc.). Dit wordt mede gevoed door de wens om meer informatie over de korpsen heen uit te kunnen wisselen.

68

historisch perspectief waar te nemen zijn. Voor de verschillende elementen die samen

het informatiemanagement vormen is aangegeven wat de betekenis van de

verschillende constanten ervoor is.

De voorgaande paragrafen maken duidelijk dat het informatiemanagement binnen de

politie te maken heeft met vele eisen en ontwikkelingen die elkaar soms aanvullen en

versterken, maar soms ook tegenstrijdig zijn. Als aanvulling op het voorgaande volgt

in deze paragraaf een analyse waarin de focus specifiek ligt op de samenhang tussen

de elementen van het informatiemanagement. Wat betekenen de constanten op

organisatorisch en ICT-gebied voor de samenhang tussen de elementen die samen het

informatiemanagement binnen de politie vormen?

De betekenis van deze constanten is dat er drie fundamentele clusters van problemen

zijn te onderscheiden. Elk van deze clusters zal kort worden besproken. Cluster 1. Alignment tussen ICT en Business

Hierbij gaat het met name om de afstemming tussen de inzet van ICT en de

organisatorische doelstellingen.

A. De ontwikkeling van de organisatie en de ontwikkeling van ICT hebben binnen

de politie relatief onafhankelijk van elkaar plaatsgevonden. Dat wil zeggen dat

er bij de vormgeving van de organisatie en de hierbij te maken keuzes in de

regel niet is gekeken naar mogelijkheden of onmogelijkheden die door

(nieuwe) technologie worden geboden. Ook omgekeerd geldt dit. Bij de

besluitvorming rond de inzet en ontwikkeling van ICT binnen de politie waren

organisatorische overwegingen veelal niet leidend. Omdat ICT steeds verder

oprukt in de ‘business’ kant van organisaties, betekent dit nu wel dat de vraag

naar afstemming tussen organisatie en ICT in de praktijk steeds vaker op de

agenda komt. Om profijt te trekken uit investeringen in ICT is het noodzakelijk

dat ICT wordt ingebed in de organisatie en om de organisatie adequaat te

kunnen inrichten en te laten functioneren/aansturen is het steeds meer zaak te

kijken naar mogelijkheden die door technologie worden geboden. Met andere

woorden: er is een toenemende noodzaak tot ‘alignment’ tussen organisatie en

ICT.

B. De eerder bedoelde afstemming tussen organisatie en ICT (alignment) is bij de

politie buitengewoon lastig. Dit vanwege de specifieke turbulentie in de

organisatie als gevolg van de organisatorische constanten. Om taken en

functies goed te kunnen ondersteunen met technologie is een zekere mate van

stabiliteit in de ‘business’ kant van een organisatie noodzakelijk. Binnen de

politie-organisatie zijn er bepaalde constanten die juist op gespannen voet

staan met de gevraagde stabiliteit. Te denken valt bijvoorbeeld aan de

afweging centrale sturing versus decentrale zeggenschap, hetgeen ook van

invloed is op de machtspolitiek rondom de inrichting van de

informatievoorziening. Ook de spanning tussen eenheid en verscheidenheid

69

draagt niet bij aan het tot stand brengen van stabiliteit in de organisatie-

ontwikkeling. Een derde constante die de alignment verder bemoeilijkt is de

uitbreiding van de taakopdracht en de verschuivende prioritering van

hoofdtaken (en daarmee dus ook van afgeleide taken). Immers tegen deze

achtergrond betekent de inzet van ICT om bedrijfsfuncties te ondersteunen

min of meer het ‘schieten op rijdende doelen’.

C. In de ontwikkeling van ICT en de inzet in de loop der jaren ligt de nadruk

vooral op ICT in plaats van op de informatievoorziening. De technologie lijkt

dominant en richtinggevend te zijn (geweest). En dus niet de behoefte in de

‘business’ kant van de politie. Het probleem hiermee is dat de technologische

ontwikkelingen vaak zo snel gaan en soms ook een ‘hype’-achtig karakter

kennen dat vaak onvoldoende wordt doordacht waarom men in de organisatie

bepaalde technologie wil inzetten. Ook wordt vaak onvoldoende nagedacht

over de samenhang van de technologie in de organisatie en zaken als het

regelen van adequaat beheer ervan. Er is dus sprake van een technology push

die ertoe leidt dat men bepaalde technologie in huis haalt, zonder dat de

meerwaarde ervan voor de ondersteuning van de ‘business’ is aangetoond of

beredeneerd. Zeker in combinatie met het gegeven dat binnen de politie de

vraag naar ondersteuning met technologie de laatste jaren lastig was te

bepalen, zie de vorige observatie, maakt dat er een kloof is ontstaan tussen

vraag naar, en aanbod van ICT-ondersteuning.

Cluster 2. Informatiecultuur en visievorming

De politie wordt gekenmerkt door een specifieke cultuur voor wat betreft het delen van

informatie en visievorming.

D. Er lijkt binnen de politie sprake te zijn van een specifieke informatiecultuur.

Zoals beschreven in hoofdstuk 2 is informatiecultuur een concept dat kan

worden gezien als aanvulling op het model van Maes. Deze cultuur is mede

bepalend voor de manier waarop in een organisatie wordt omgegaan met

informatie (verzamelen, bewerken, verspreiden). Binnen de politie lijkt een

cultuur te bestaan die het delen van informatie niet tot een

vanzelfsprekendheid maakt. Dit heeft er onder andere toe geleid dat veel

korpsen de afgelopen jaren zelf hun eigen informatiesystemen hebben

ontwikkelen. Dit brengt dan vervolgens weer vragen mee omtrent beheer en

de mogelijkheid om gegevens tussen korpsen en systemen uit te wisselen.

E. Kijkend naar de ICT ontwikkelingen dan blijkt dat er binnen de politie de

laatste jaren veel aandacht is geschonken aan vraagstukken op het gebied van

visie-ontwikkeling. Minder aandacht is uitgegaan naar de implementatie van

concrete ICT-toepassingen. Dat betekent dat er dus wel beelden bestaan van

hoe ICT de taken en functies van de politie-organisatie zou kunnen

ondersteunen, maar dat de ondersteuning in de praktijk achterblijft. Dit

70

betekent enerzijds dat er niet optimaal gebruik wordt gemaakt van de

mogelijkheden die in principe door de technologie worden geboden. Anderzijds

kan dit tot frustratie bij gebruikers leiden omdat de praktijk achterblijft bij de

(geschapen) verwachtingen.

Cluster 3. Fragmentatie en spanningen

Het snijvlak tussen organisatie en ICT wordt momenteel gekenmerkt door

fragmentatie en verschillende optredende spanningen.

F. Een van de belangrijkste constanten voor wat betreft de ontwikkeling van de

organisatie is de spanning tussen centralisatie/decentralisatie. Als wordt

gekeken naar de ICT-inzet in de afgelopen jaren, dan kan de conclusie worden

getrokken dat deze spanning zich doorvertaalt van het organisatie-domein

naar het ICT-domein. Ook voor wat betreft de ontwikkeling van systemen is er

een spanning tussen centraal en/of decentraal (bij de korpsen) ontwikkelen

merkbaar. Een daadwerkelijke keuze tussen beide mogelijkheden is vooralsnog

niet gemaakt.

G. Ook een andere spanning die te signaleren is in het ‘business’-domein lijkt van

invloed te zijn op het ICT-domein. Het gaat dan om de spanning die af en toe

merkbaar is tussen korpsen. Dit als een afgeleide van de constante die eerder

is aangeduid als eenheid versus verscheidenheid. De korpsen hebben ieder een

eigen identiteit, maar naar buiten toe moet er eveneens sprake zijn van

eenheid. Hetzelfde kan worden waargenomen in het ICT-domein. De korpsen

hebben de afgelopen jaren zelf (gedeeltelijk) de ontwikkeling van systemen ter

hand mogen nemen. Voor sommige systemen heeft dit geleid tot

‘concurrerende pakketten’. Met de toenemende behoefte aan het kunnen

uitwisselen van gegevens en het efficiënter ontwikkelen en inzetten van ICT

begint de organisatie op het niveau van de politie als geheel hier last van te

krijgen.

H. Zowel in het ‘business’- als in het ICT-domein wordt steeds verder gaande

samenwerking tussen korpsen en onderdelen hiervan steeds belangrijker. De

ontwikkelingen van de afgelopen jaren in beide domeinen overziend, kan

worden geconcludeerd dat er binnen beide domeinen wel een verschil bestaat

in het tempo en de prioriteiten waarmee de samenwerking tot stand komt. De

doorvertaling van samenwerking, bijvoorbeeld naar het delen van informatie

en het samenwerken in de ontwikkeling en het beheer van ICT, lijkt binnen het

ICT-domein minder ver ontwikkeld te zijn, dan binnen het ‘business’ domein.

In het negenvlaksmodel van informatiemanagement zoals beschreven in hoofdstuk 2 is

gesteld dat er vanuit de hoekpunten van het model intensief grensverkeer plaatsvindt

met de elementen die samen het informatiemanagement vormen. Informatie-

71

management legt de verbindingswegen aan tussen deze grensgebieden en is dus

‘enabling’, zo is eerder aangegeven.

Vanuit dit kader bekeken, kunnen de observaties worden gezien als (grotere en minder

grote) blokkades op de verbindingswegen die de elementen uit het

informatiemanagement onderling verbinden, en die de verbinding leggen tussen het

informatiemanagement en de hoekpunten van het model. Hierdoor staat de

effectiviteit van het informatiemanagement binnen de politie onder druk. Immers,

informatiemanagement is pas effectief als de elementen van de vlakken, die deel

uitmaken van het informatiemanagement, evenwichtig met elkaar, en met de

hoekvlakken worden verbonden.

73

6 INTRODUCTIE OP DE CASES

6.1 Tussenbalans en doelstelling van de case study

De voorgaande hoofdstukken hebben het concept informatiemanagement

geïntroduceerd en geoperationaliseerd. Op basis van een historische verkenning van

de ontwikkeling van de organisatie en de inzet van ICT zijn vervolgens verschillende

constanten benoemd waarvan de betekenis voor het informatiemanagement binnen de

politie in kaart is gebracht. In het vorige hoofdstuk bleek dat zich enkele grote

problemen voordoen die gezien kunnen worden als blokkades tussen de elementen

van het informatiemanagement. Omdat informatiemanagement pas effectief is als er

sprake is van een evenwichtige verbinding tussen de elementen, betekent het bestaan

van genoemde blokkades dat de effectiviteit van het huidige informatiemangement

binnen de Nederlandse politie onder druk staat.

In de volgende hoofdstukken wordt de blik gericht op het onderzoeken van de manier

waarop in andere organisaties het informatiemanagement is ingericht en met name

ook hoe zij omgaan met enkele van de spanningen die bij de politie op dit vlak spelen.

Hierbij wordt uiteraard rekening gehouden met de specifieke organisatorische- en ICT-

context van de desbetreffende organisaties. Het gaat dan ook niet zozeer om het

direct leren voor de politie van andere organisaties, maar meer om het opdoen van

inspiratie voor de ontwikkeling van een normatief kader voor het

informatiemanagement binnen de politie. Oftewel: aan de hand van de ervaringen van

andere organisaties gaan we op zoek naar ideeën die de politie kunnen helpen het

verbindend vermogen van het informatiemanagement te vergroten en daarmee dus

kunnen bijdragen aan verhoging van de effectiviteit van het informatiemanagement

binnen de politie. Dit is immers het uiteindelijke doel van het gehele onderzoek.

Vanuit de cases kunnen zaken naar voren komen die kunnen bijdragen aan het

herstellen van het verbindend vermogen van het informatiemanagement van de politie

waardoor de effectiviteit ervan kan worden verhoogd. Hiertoe wordt in de cases

gekeken hoe eventuele Chinese muren zijn geslecht, hoe binnen de cases op

normatieve wijze invulling wordt gegeven aan de relevante vlakken van

informatiemanagement en hoe om is gegaan met de proceskant van

informatiemanagement (cultuur, informatiemanagement als veranderingsproces: hoe

dit te implementeren).

74

6.2 Selectie van de cases

Gezocht is naar cases die, in ieder geval op delen of in bepaalde opzichten,

vergelijkbaar zijn met de organisatie van de Nederlandse politie. Dat betekende in

ieder geval dat de verhouding ‘centraal en decentraal’ een rol moet spelen binnen de

organisaties die als case study zouden dienen. Verder was het ook zaak om in ieder

geval een andere politie organisatie in het onderzoek te betrekken. Deze diende dan

wel gepositioneerd te zijn in een omgeving die in ieder geval op hoofdlijnen met de

Nederlandse situatie is te vergelijken. Ook diende in ieder geval een niet-politie

organisatie meegenomen te worden die wel actief is in de publieke sector. Verder leek

het op voorhand interessant om ook organisaties uit de private sector te betrekken. De

gedachte hierachter was dat daar wellicht andere sturingsinstrumenten en –

mogelijkheden gelden om richting en vorm te geven aan informatiemanagement dan

bij organisaties in de publieke sector. Immers het verkrijgen van bruikbare en

inspirerende inzichten van hoe andere organisaties dan de Nederlandse politie omgaan

met informatiemanagement was het doel.

Uiteindelijk is het gelukt om te kijken naar het informatiemanagement binnen de

volgende organisaties:

De Engelse politie;

Philips;

Rabobank Nederland;

De Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW);

Een tweetal infrastructuren op het terrein van de sociale zekerheid (RINIS en

Suwinet).

Geprobeerd is nog om materiaal te vinden over – en toegang te krijgen tot - de politie

in Denemarken en de politie in België, maar dit leverde te weinig op om een gedegen

casebeschrijving op te kunnen stellen.

6.3 Gehanteerd beschrijvingskader

De cases zijn op een systematische manier beschreven om zodoende zoveel mogelijk

transparant en vergelijkbaar te zijn. Gekozen is voor een opzet waarin per organisatie

achtereenvolgens wordt ingegaan op:

- De kenmerken van de desbetreffende organisatie en een typering van de

grensgebieden van informatiemanagement, te weten de organisatie en de

inzet van ICT. Welke ontwikkelingen die relevant zijn voor

informatiemanagement doen zich voor in deze grensgebieden?

- Een beschrijving van de elementen van informatiemanagement. In hoofdstuk 2

is aangegeven dat informatiemanagement op drie niveaus kan worden

bekeken: op strategisch (richten), tactisch (aansturen) en operationeel

75

(uitvoeren) niveau. Welke keuzes heeft de desbetreffende organisatie op ieder

van de onderscheiden niveaus gemaakt?

- De karakterisering van het informatiemanagement. Wat valt op? Wat zijn

sterke punten? Wat lijkt vooralsnog minder goed ontwikkeld? Waar doen zich

problemen en/of dilemma’s voor?

- De omgang binnen de desbetreffende organisatie met de clusters van

problemen waar de Nederlandse politie, voor wat betreft haar

informatiemanagement, mee kampt. Het gaat dan achtereenvolgens om de

aanpak van het alignmentprobleem, de aanpak van informatiecultuur en

visievorming en de aanpak van fragmentatie en spanningen.

77

7 CASE: DE ENGELSE POLITIE

7.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden

De politie-organisatie5 in Engeland en Wales bestaat sinds de politiewet uit 1996 uit 43

regionale korpsen (Bichard, 2004). De organisatie van elk korps is in grote lijnen

vergelijkbaar. Elk korps heeft een hoofdkwartier met leidinggevenden en basis-

eenheden, Basic Command Units, die het dagelijkse politiewerk verrichten (Sluis,

e.a.,).

De politie-organisatie wordt veelvuldig gekarakteriseerd als een tripartite structuur van

‘the Home Secretary’, de lokale politie-autoriteit, een toezichthoudende organisatie6,

en ’Chief Constables’ (Bichard, 2004, 111; Royakkers, 1997; Sluis en Cachet, 2007).

Een vierde belangrijke actor is: ‘Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary’ (HMIC) de

toezichthouder op landelijk niveau.

In de tripartite structuur wordt de politie-autoriteit veelal als de zwakste van de drie

partijen gezien. De machtsbasis van het politiekorps ligt in het concept van

‘constabulary independence’ dat de politie moet vrijwaren van politieke beïnvloeding.

De stelling is dat de politie de wet moet dienen, en niet iemands dienaar moet zijn.

‘The Home secretary’ wordt gezien als de partij die een steeds grotere inbreng krijgt.

De Tweede Wereldoorlog wordt daarbij als een belangrijke caesuur gezien. In deze

periode had ‘the Home Office’ extra bevoegdheden gekregen. Eén van de belangrijkste

was dat de minister de mogelijkheid had gekregen om directe instructies aan de

politiekorpsen te geven. Dit was een aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheden

omdat hij oorspronkelijk alleen taken had gekregen op het gebied van wetgeving en

financiering. Actoren op het decentrale niveau hadden de verantwoordelijkheid

gekregen voor het feitelijke politiewerk. Het landelijk toezicht was in die tijd al in

handen gelegd van de inspectie, de huidige HMIC. In de politiewet uit 1946 worden

tegen de wens van ‘the Home Office’ de extra bevoegdheden teruggedraaid. Een

andere wens wordt wel ingewilligd: het aantal politieregio’s wordt verminderd. Bij de

volgende wijziging van de wet in 1964 wordt het aantal nog verder teruggebracht tot

125. Door deze wet, waarin voor de eerste keer de taken en bevoegdheden van de

5 Naast de reguliere politie in de korpsen zijn er bijzondere agenten, en specialistische politiediensten. De bijzondere

politie bestaat uit burgers die de politie in bijzondere omstandigheden hulp kunnen bieden. De specialistische

politiediensten zijn er voor bepaalde overheidsonderdelen zoals het ministerie van Defensie, en voor het verkeer. De

verkeerspolitie, als specialistische dienst, is getalsmatig het grootste. Royakkers (1997: 47-50)

6 De politie-autoriteit moet ervoor zorgen dat de politie efficiënt functioneert ((Royakkers, 1997; 50). Hierbij ligt

het op de materiële middelen zoals gebouwen en voertuigen.

78

betrokken partijen worden vastgelegd, krijgt ‘the Home Office’ ook extra

bevoegdheden wat betreft het opvragen van informatie van korpsen en het

personeelsbeleid zoals de benoeming van hoge politie-officieren en het ontslag van

hoofdcommissarissen. Een aderlating voor de politie is dat zij in 1986 de bevoegdheid

verliest om verdachte personen te vervolgen. Deze bevoegdheid krijgt de nieuw

opgerichte Crown Proscution Service (CPS). De politie behoudt wel de mogelijkheid

een zaak te seponeren (Royakkers, 1997, 50-51).

De verdere aantasting van de grote mate van autonomie van de Engelse politie lijkt

zich door te zetten. In de ‘ Police Reform Act’ uit 2002 is de verplichting vastgelegd dat

de politie een strategisch plan moet maken op basis van de nationale prioriteiten.

Hierdoor heeft ‘the Home Office’ zijn positie wederom versterkt ten koste van de

korpsen (Sluis en Cachet, 2007). De ‘constabulary independence’ is daardoor extra

onder druk komen te staan maar is tegelijkertijd als organisatieprincipe blijven

bestaan. Daarnaast hebben de hoofdcommissarissen hun positie versterkt door zich

landelijk te organiseren in de ‘Association of Chief Police Officers’ (ACPO).

Het digitale tijdperk

De ICT-geschiedenis begint bij het Londense korps, de ‘ Metropolitan police’. Het

maakt vanaf 1963 gebruik van de mainframe computer van de ‘ Joint Automatic Data

Processing Unit’ (JADPU), dat in dat jaar is opgericht. Het Londense korps is niet de

enige gebruiker, ook ‘the Home Office’ maakt gebruikt van de diensten van JADPU.

De eerste toepassingen zijn de automatisering van de loonadministratie en de

misdaadstatistieken. Later komen er andere toepassingen bij zoals misdaadgegevens,

statistieken van verkeersongelukken en budgettaire controle (National Archives,

2007a).

In 1965 start ‘the Home Office’ een project om een ‘Police National Computer’ (PNC) te

ontwikkelen. Na afronding van het voorbereidende onderzoek wordt groen licht

gegeven voor de projectaanbesteding die in januari 1969 begint. De gestelde doelen

zijn; iedere politiemedewerker moet toegang tot de informatie kunnen krijgen en het

systeem moet voldoende informatie direct kunnen leveren zodat de politie tot actie

kan overgaan. In 1972 wordt het systeem opgeleverd, en geplaatst in een speciaal

voor het PNC gemaakte locatie, het Henson datacentrum in Noord-Londen (Newing,

1987, 287).

Het eerste informatiedomein van de PNC computer waarvoor ook speciale software is

ontwikkeld is gestolen auto’s. Later is de PNC op andere domeinen ingezet zoals uit

tabel 7.1 blijkt.

79

Tabel 7.1: informatiedomeinen waarop PNC is ingezet (Bron: Brown, 2004)

Uit de tabel blijkt dat het aantal toepassingen gestaag is gestegen. De basis voor een

wezenlijke uitbreiding wordt in 1975 gelegd als vingerafdrukken worden opgeslagen.

Hierdoor is naast auto’s ook persoonsgegevens een informatiedomein van de PNC

geworden. Sindsdien zijn er meer persoonlijke gegevens in de PNC vastgelegd.

Naast een kwantitatieve toename van het aantal opgeslagen gegevens wordt in de

loop der tijd de PNC gewijzigd door de technische mogelijkheden uit te breiden, zoals

de automatisering van de nummerplaatcontrole en het vingerafdrukkensysteem wordt

via de tussenstap van geautomatiseerde identificatie (NAFIS) verder ontwikkeld. Het

huidige doel is om een biometrisch systeem te ontwikkelen waardoor

gezichtsherkenning en irisscans mogelijk worden. (NPIA, 2007a)

De uitbreiding van de PNC-mogelijkheden betekent niet dat iedereen ook gebruik van

de mogelijkheden kan maken. De meeste gebruiksrestricties gelden voor de

toepassing van het vingerafdruksysteem. Voor onderzoeken gericht op arrestaties mag

in de jaren zeventig en tachtig alleen het Nationale Identificatiebureau de gegevens

gebruiken. Het gebruik van de gegevens op de ‘plaats delict’ is voorbestemd aan de

regionale vingerafdrukkenbureaus.

Naast de PNC wordt in het begin van de jaren tachtig begonnen met de bouw van een

ander groot systeem, HOLMES. De naam is een afkorting van de Home Office Large

Enquiry System. Dit systeem moet de politie ondersteunen bij de opzet en uitvoering

van grote opsporingsonderzoeken. De basis voor dit systeem is in 1983 gelegd als het

Major Incident Computer Application systeem operationeel wordt. De aanleiding voor

deze ontwikkeling is volgens Clark (1998) de missers die de Engelse politie heeft

gemaakt bij de opsporing van de Yorkshire ripper. De man, die meer dan tien moorden

CATEGORIE INFORMATIEDOMEIN VAN HET SYSTEEM SYSTEEM OPERATIONEEL

auto’s Gestolen auto’s 1974

Autobezitters 1974

beschrijving van auto’s voor het geval dat registratiegegevens onbekend zijn

1974

‘gediskwalificeerde’ autobestuurders 1980

Automatische nummerplaatherkenning 1997

Personen Vingerafdrukken 1975

Namen van criminelen 1977

Gezochte en vermiste personen 1978

Namen van veroordeelden 1987

zedendelinquenten 1997

Directe ondersteuning politiewerk

Analyse van misdaadgegevens om misdaadpatronen op te sporen

1983

Ondersteuning van grote onderzoeken 1985

Andere diensten Berichtensysteem voor korpsen 1975

Vergelijken van locale en nationale gegevens

1977

Gestolen goederen 1991

80

had gepleegd kon door een zeer gebrekkige communicatie tussen de korpsen lange

tijd uit handen van de politie blijven. Door het gebruik van HOLMES moet herhaling

worden voorkomen.

De toename van de (technische) mogelijkheden in de jaren zeventig en tachtig in

combinatie met dalende kosten voor de ontwikkeling en gebruik van systemen is voor

de verschillende korpsen op decentraal niveau reden om ook systemen aan te

schaffen. Een overzicht van de systemen is volgens Horton en Wood-Harper (2006)

niet beschikbaar. Uit hun onderzoek binnen drie korpsen blijkt dat er grote verschillen

tussen de korpsen bestaan.

In deze periode speelt de discussie over de gevolgen van ICT voor de privacy. Deze is

echter niet enige reden om de Engelse privacywet uit 1984 (‘data protection act’) in te

voeren. Een misschien belangrijkere overweging is dat Engeland zich vanwege

economische motieven wil aanpassen aan Europese wetgeving. De vrees bestaat dat

zonder deze wet Engeland schade oploopt in het internationale handelsverkeer

(Gulleford, 1986).

Door voortschrijdende technologische ontwikkelingen ontstaan nieuwe problemen. Een

probleem is dat bestaande systemen verouderen en obsoleet worden. De vervanging

van deze systemen is niet eenvoudig. Zo zijn de vervanging van PNC door PNC2, en de

ontwikkeling van de opvolger van HOLMES omvangrijke en complexe projecten.

Een ander probleem dat ‘the Home Office in de jaren negentig op de agenda heeft

gezet, is de gescheiden ICT-ontwikkeling op landelijk en regionaal niveau. In dit kader

heeft ‘the Home Office’ een strategie ontwikkeld, die het in 1994 presenteert, om de

ICT-ontwikkeling binnen de politie te stroomlijnen. Een onderdeel ervan is een

inventarisatie van 38 applicaties waarover elk korps zou moeten beschikken. Een

ander onderdeel is dat elk korps zijn eigen IT strategie zou moeten ontwikkelen met

als gemeenschappelijk doel, de integratie van informatie. Dit betekent concreet voor

de korpsen dat ze open systemen en netwerken moeten gebruiken, gegevens

eenmalig moeten invoeren en de beschikbaarheid van gegevens moeten garanderen

als dat nodig is. Om deze strategie uit te kunnen voeren dient elk korps een

investeringsplan te ontwikkelen.

Voor de uitvoering van de strategie wordt in 1998 een nieuwe landelijke organisatie

opgericht, the Police Information Technology Organisation (PITO) die de status van

een niet-departementaal uitvoerend openbaar lichaam krijgt. Juridisch wordt de

oprichting geregeld in de Politiewet uit 1997. De organisatie is weliswaar nieuw maar

bestaat in feite voor een belangrijk deel uit reeds bestaande organisatie(-onderdelen),

zoals de ‘Police National Computer Organisation’7, en de ‘Police Scientific Development

Branche’ (Home Office, 2005: 21). Een belangrijke wet voor het functioneren van PITO

7 De primaire taken zijn het aanbieden van de PNC diensten, de verdere ontwikkeling van de nationale

vingerafdruk identificatiesysteem, en de ontwikkeling van de ‘police national network’, en het veilig radio

communicatie programma.

81

wordt de politie-hervormingswet uit 2002. Hierin is geregeld dat ‘the Home Office’

aanvullende bevoegdheden krijgt om PITO te sturen (McFarland, Turner, 2005: 14).

De ontwikkelde strategie uit 1993 is om verschillende redenen omstreden. Zo zijn in

de ogen van de critici de uitvoeringskosten te hoog, en ligt het accent te veel op de

technologie in plaats van informatievoorziening. Daarnaast is een probleem het

vrijblijvende karakter van de voorgestelde strategie. Uiteindelijk wordt besloten de

strategie terzijde te leggen en een nieuwe strategie te ontwikkelen, die in 2002

verschijnt (Horton, Wood-Harper, 2006, 4). De implementatie ervan moet in 2007

plaatsvinden (Horton, Wood-Harper, 2006, 4).

Voor de toekomst van het informatiemanagement en de inzet van ICT zijn twee

kabinetsbesluiten wezenlijk. Het eerste is de beslissing om het functioneren van PITO

te evalueren. In het vernietigende rapport dat in februari 2005 openbaar wordt, wordt

gesteld dat PITO teveel ‘een kind van het Home Office’ is. Er zijn teveel medewerkers

bij PITO in dienst die al voor het ministerie hebben gewerkt. Het kabinet besluit PITO

op te heffen en een nieuw instituut op te richten: ‘the National Policing Improvement

Agency (NPIA). Haar taak is onder andere de politie te ondersteunen op het gebied

van ICT.

Een ander kabinetsbesluit is dat vanaf 2003 de ICT-plannen van de politie voortaan

moeten passen in het kader van de landelijke wetenschaps- en technologiestrategie.

Daarbij zijn belangrijke onderwerpen voor de politie het gebruik van mobiele data,

databeveiliging en het gebruik van intelligence-systemen (McFarland, Turner,

2005:14). Met dit besluit wordt de ICT-inzet binnen de politie verder gereguleerd.

7.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement

Richten (strategisch niveau)

Taken van de politie zijn volgens ‘the Home Office’ de vergroting van de veiligheid van

burgers, terugdringing van misdaad, bescherming van het publiek tegen terrorisme,

grenscontrole, bewaking van de burgerrechten en ondersteuning van het justitieel

apparaat (Home Office, 2008). De organisatie van hoofdcommissarissen, die zichzelf

presenteert als een onafhankelijk en professioneel geleid strategisch orgaan is minder

expliciet in de formulering van haar taakstelling. Zij stelt dat ze in het publieke belang,

in overleg met de regering en politie-autoriteiten, de richting en ontwikkeling van de

politiedienst leidt en coördineert.

Vanuit de taakstelling en de bevoegdheden hebben ‘the Home Office’ als de korpsen de

mogelijkheid om ICT aan te schaffen en te gebruiken. De korpsen hebben de

82

mogelijkheid omdat zij niet in het verlengde van het bevoegd gezag werken maar

ondergeschikt zijn aan de wet. Hierdoor hebben de korpsen een grote mate van

autonomie. Bijsturing is vooral mogelijk als zij onvoldoende professioneel handelen.

Van de mogelijkheden op ICT-gebied is door zowel ‘the Home Office’ als de

afzonderlijke korpsen gebruik gemaakt. Hierbij lijkt ‘the Home Office’ zich vooral te

richten op de meer ‘harde’ opsporingsgerichte gegevens zoals kentekens en

vingerafdrukken, en de korpsen op de zachtere informatie.

Aansturen (tactisch niveau)

De organisatie van de informatievoorziening lijkt vooral op basis van de eigen

inzichten te zijn vormgegeven. Vanaf het begin van het ICT-tijdperk lijken de

betrokken partijen meer hun eigen weg te zijn ingeslagen dan dat er onderling op ICT-

gebied is afgestemd. Een uitzondering op de regel lijkt de ontwikkeling van het

HOLMES-systeem te zijn geweest dat alle korpsen gebruiken. Deze uitzondering is op

te vatten als een bevestiging van de regel dat elk van de korpsen een grote mate van

autonomie heeft.

Afstemming is in de jaren negentig een onderwerp op de agenda geworden. De

daadwerkelijke afstemming heeft nog niet plaatsgevonden. Momenteel wordt een

nieuwe aanzet gegeven door de recent opgerichte organisatie, NPIA.

In de tussentijd wordt onverdroten doorgegaan op de ingeslagen weg om de

mogelijkheden van PNC uit te breiden. Het nieuwste voornemen is om de vuurwapen-

registratie in het systeem onder te brengen. Een ander voornemen is om met mobiele

data te gaan werken door de inzet van het AIRWAVE-systeem (NPIA, 2008).

Uitvoeren (operationeel niveau)

Het meeste inzicht bestaat in het gebruik van PNC. De gegevens in dit systeem

worden zeer regelmatig geraadpleegd door de afzonderlijke korpsen. In juli 2006 is

een nieuw record gevestigd. In deze maand zijn er meer dan 13 miljoen transacties

geweest. Het aantal zal naar verwachting verder stijgen.

Het grootschalig gebruik van de PNC past in het – door Chan (2003) geschetste -

beeld. Volgens hem is informatie de input voor het politiewerk en de basis voor het

politie-optreden. Hij ziet informatie verzamelen en verwerken als een continue proces

om sociale controle uit te oefenen en om interne adminstratieve doelen te realiseren.

Een bijdrage van ICT is dat het de mogelijkheden van de politie om informatie te

verzamelen en op te slaan heeft vergroot. Opgeslagen informatie wordt vervolgens

weer gebruikt om nieuwe informatie te kunnen controleren.

Chan noemt ook een aantal keerzijden. Een ervan is de ontoereikende kwaliteit van

een grote hoeveelheid data. Een andere keerzijde is dat het grote informatie-aanbod

leidt tot een gevoel van informatie-overload bij veel politiemensen. Een potentiële

keerzijde is dat politiemensen ICT beschouwen als een controle-instrument in handen

van de leidinggevenden. Hierdoor kunnen weerstanden ontstaan. Tot slot stelt hij dat

ongeacht de geavanceerdheid van het systeem, politiemensen geen informatie zullen

83

delen, die ze voor zichzelf willen houden. ICT kan de communicatie faciliteren maar

niet stimuleren (Chan, 2003).

In algemene zin stelt Chan dat ICT eerder heeft geleid tot een vereenvoudiging van

het handelen dan tot een verandering van het handelen. Hij heeft de indruk dat

informatie voor de politie alleen bruikbaar is als deze leidt tot opsporing en een

arrestatie. Tegelijkertijd lijkt de politie ook overtuigd te zijn van de potentie van ICT

voor bijvoorbeeld de analyse van ‘hot spots’. Deze wordt echter niet gebruikt vanwege

een gebrek aan tijd en middelen. Chan noemt deze potentie in navolging van Henry

het comstat-paradigma, waaronder ook informatie-uitwisseling en evaluatie van

strategieën valt.

7.3 Karakterisering van het informatiemanagement

De situatie bij de Engelse politie kan worden getypeerd als polygeen

informatiemanagement. Elk van de betrokkenen heeft een grote mate van vrijheid om

zijn eigen informatievoorziening te organiseren. Deze vrijheid heeft ertoe geleid dat

een groot aantal systemen is ontwikkeld en wordt gebruikt. Op het niveau van de

korpsen zijn er wezenlijke verschillen. Een mogelijke verklaring is dat de ontwikkeling

en het gebruik van systemen afhankelijk is van persoonlijke initiatieven. Verbetering

van het informatiemanagement op korpsniveau lijkt organisatorisch niet te zijn

geïnstitutionaliseerd. De afstemming tussen de systemen is minimaal en de

uitwisseling van gegevens is niet optimaal. Het laatste is duidelijk geworden bij de

opsporing van de Yorkshire ripper. De vraag is of het ontstane probleem is toe te

schrijven aan tekortschietende technologie of een tekortschietende communicatie

tussen de korpsen.

In de loop der tijd is vooral de ‘Police National Computer’ aanzienlijk uitgebreid. Door

deze ontwikkeling in combinatie met de ontwikkeling bij de korpsen is te stellen dat in

Engeland een soort centrum-periferiemodel is ontstaan. De PNC vormt hierbij het

centrum en de afzonderlijke korpsen hebben in de periferie hun eigen systemen. In dit

beeld past de problematisering van de gescheiden ontwikkeling op centraal en

decentraal niveau in de jaren negentig. De oplossing van het probleem zoekt ‘the

Home Office’ in een betere afstemming tussen het centrale en decentrale niveau. Een

onderdeel ervan is de wens om te saneren hetgeen moet leiden tot een beperking van

het aantal operationele systemen. Om het beoogde doel, afstemming en stroomlijning,

te bereiken dienen een aantal obstakels te worden opgenomen. Een van de

belangrijkste is dat géén van de betrokken partijen de middelen in handen heeft om

anderen bepaalde oplossingen op te leggen. Een uitweg kan zijn dat ‘the Home Office’

zijn doel via wetgeving wil bereiken. Een ander obstakel betreft de kwaliteit van de

gegevens. HMIC, de inspectie, heeft deze onderzocht. Haar conclusie is dat deze niet

altijd toereikend is. De kwaliteit kan op basis van controles worden verbeterd. Daarbij

moet worden aangetekend dat de dataverzameling van de Engelse politie wel zeer

omvangrijk is. Controle van de kwaliteit is daardoor een tijdsintensieve en daarmee

kostbare aangelegenheid. Een laatste obstakel is volgens sommigen (Brown) de

84

bedreigde privacy van de burger. Het beoogde doel, een gestroomlijnde digitale

informatievoorziening, is nog niet gerealiseerd.

7.4 Omgang met clusters van problemen

7.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem

Bij de Engelse politie dient onderscheid te worden gemaakt tussen het

aansluitingsprobleem op decentraal niveau en dat tussen het centrale en decentrale

niveau.

Het aansluitingsprobleem op decentraal niveau varieert per korps. Sommige korpsen

hebben een probleem en anderen niet. Of een probleem bestaat, lijkt in hoge mate af

te hangen van de affiniteit met ICT die de leidinggevende heeft. Een conclusie zou

kunnen zijn dat het informatiemanagement binnen de korpsen onvoldoende

organisatorisch is ingebed. Hierdoor kunnen de specifieke maar ook toevallige locale

omstandigheden te bepalend zijn voor de mate waarin optimaal gebruik van de ICT-

mogelijkheden wordt gemaakt.

Het aansluitingsprobleem tussen het centrale en decentrale niveau is van een andere

orde. Lange tijd is er op centraal en decentraal niveau de vrijheid geweest om ICT op

basis van eigen inzichten in te zetten. Naast de invoering van ICT door de korpsen op

regionaal niveau heeft ‘the Home Office’ op landelijk niveau een centraal

computersysteem (Police National Computer) geïntroduceerd dat in de afgelopen

veertig jaar aanzienlijk is uitgebreid. De gescheiden ontwikkeling is vanaf de jaren

negentig geproblematiseerd. Dit probleem heeft the Home Office proberen op te lossen

door een strategie te ontwikkelen. Dit heeft echter tot nu toe niet het gewenste effect

gehad omdat de strategie niet wordt onderschreven door ondermeer de korpsleiding.

7.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

Een schokkend resultaat van slechte informatie-uitwisseling tussen de Engelse korpsen

is dat de Yorkshire ripper lange tijd op vrije voeten kon blijven en zo de gelegenheid

had dertien vrouwen om te brengen. Hij kon zijn misdaden blijven plegen terwijl

verschillende Engelse korpsen over (delen van) de benodigde informatie beschikten.

Als deze informatie beter was uitgewisseld dan had de politie de Yorkshire ripper

hoogstwaarschijnlijk eerder kunnen arresteren.

De vraag is of de gang van zaken is toe te schrijven aan toeval en pech, of aan een

structureel informatieprobleem. Wij hebben onvoldoende empirische gegevens tot

onze beschikking om hierover een uitspraak te doen. Voor de Engelse politie was het

incident voldoende aanleiding om een nieuw informatiesysteem, HOLMES, te

ontwikkelen om dergelijke incidenten te kunnen voorkomen.

85

Een visie om het aansluitingsprobleem te ontwikkelen en implementeren lijkt in

Engeland een zeer moeizaam proces te zijn. The Home Office heeft normen ontwikkeld

die leidend zouden moeten zijn voor de inrichting van de informatievoorziening. Deze

hebben echter niet tot zichtbare resultaten geleid. Er lijk geen sprake te zijn van een

verhoogde inspanning van de korpsen om aan deze normen te voldoen.

7.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanning

De Engelse politie-organisatie is, evenals in Nederland, decentraal georganiseerd. Een

wezenlijk verschil tussen de Engelse en de Nederlandse politie is de aansturing. De

essentie van de Nederlandse situatie is dat de politie ondergeschikt aan het bevoegd

gezag werkt. De Engelse politie heeft meer een polyarchische structuur. De politie

voert de wet uit waarbij de korpsleiding onafhankelijk is. The home office is

verantwoordelijk voor het wettelijke kader en de financiering. De inspectie heeft een

belangrijke taak bij het toezicht op de wijze waarop de politie werkt.

Voor dit onderzoek is relevant dat de inzet van ICT op decentraal en centraal niveau

zich gescheiden hebben ontwikkeld. Deze gescheiden ontwikkeling is in de jaren

negentig geproblematiseerd door the Home Office. Een oplossing die alle partijen

kunnen onderschrijven en uitvoeren is tien jaar na dato nog (steeds) geen realiteit.

Fragmentatie binnen de Engelse politie lijkt bijna van alle tijden. Sinds de Tweede

Wereldoorlog heeft the Home Office meer en meer geprobeerd om greep op de politie

te krijgen. Stapje voor stapje lijkt het in deze opzet te slagen. Daar staat tegenover

dat in de kern de politie-organisatie niet wezenlijk is veranderd. De korpsen hebben

nog steeds een grote mate van autonomie wat betreft de uitvoering van hun werk, en

daarmee samenhangend met de inrichting van het informatiemanagement en de inzet

van ICT. Op basis van deze bevindingen kan worden geconcludeerd dat in vergelijking

met Nederland de aanpak die in Engeland is gekozen wezenlijk anders is maar dat de

aard van het aansluitingsprobleem vergelijkbaar is. Het verschil in de aanpak is dat

Engeland in tegenstelling tot Nederland al decennia lang op centraal niveau een

operationeel systeem heeft. De overeenkomst in het probleem is dat er een kloof is

tussen de organisatie en de ICT-inzet.

87

8 CASE: PHILIPS

‘Towards one Philips’ is de titel van het programma dat de huidige Chief Executive

Officer, Kleisterlee, (2004) heeft geïnitieerd. Zijn streven is de Philips organisatie tot

een eenheid te smeden en meer synergievoordelen te behalen door meer samen te

werken. Dit geldt ook voor de inzet van ICT.

8.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden

Organisatorische dimensie

Het streven van ‘one Philips’ dient te worden geplaatst tegen de achtergrond van de

crisis in de jaren negentig. Een aanleiding voor de crisis is de opkomst geweest van

Japanse elektronicabedrijven zoals Sony, waardoor Philips marktaandeel verloor en

verliezen leed. Een andere aanleiding is dat Philips en in het bijzonder de R&D-

afdelingen zoals het Natlab, in deze jaren in tegenstelling tot vroeger minder goed in

staat was om vernieuwende en commercieel succesvolle producten op de markt te

brengen. De bekendste mislukking is het videosysteem V2000; Philips had een

technologische voorsprong maar verloor de commerciële strijd. Het moest de

meerdere erkennen in systemen die volgens andere technische principes werken. Deze

en andere mislukkingen beïnvloeden het bedrijf in negatieve zin. Om zijn kansen te

vergroten heeft Philips samen met een aantal andere Europese multinationals

(financiële) steun gezocht bij de Europese Commissie. Aanleiding was de dreigende

Europese achterstand op ICT-gebied ten opzichte van Azië (Lakeman, 1991).

De crisis bij Philips is ook te herleiden tot keuzen die Philips in het verleden heeft

gemaakt waardoor de verschillende organisatie-onderdelen een grote mate van

autonomie hadden. Eén van de keuzen hangt samen met de aloude ambitie om te

groeien in combinatie met de geringe omvang van de Nederlandse afzetmarkt. Daarom

worden al meer dan een eeuw Philips producten ook in het buitenland geproduceerd.

De buitenlandse groeistrategie krijgt een extra impuls door de economische krach in

1929 (Lakeman, 1991). Om het protectionistische beleid van de verschillende landen

te kunnen omzeilen is de productie van goederen in deze landen voor Philips van

levensbelang. Een tweede - cruciale - keuze wordt genomen aan de vooravond van de

Tweede Wereldoorlog. Om zo flexibel mogelijk te kunnen opereren wordt een

financiële constructie uitgewerkt waardoor Philips zijn bedrijf administratief meteen

kan verplaatsen. Een consequentie is dat de Philips onderdelen in de verschillende

landen, de zogenaamde landengroepen, een nog grotere mate van zelfstandigheid

krijgen (Lakeman, 1991).

88

Om de ontstane crisis te bestrijden worden allerlei maatregelen getroffen. Eén van de

bekendste is operatie Centurion. Een wezenlijke organisatorische verandering die

wordt doorgezet, is dat invloed van de landengroepen wordt teruggedrongen. In de

organisatie staan de productdivisies, zoals ‘Lighting’, centraal en de R&D afdelingen.

De matrixstructuur is geheel losgelaten Een tweede wezenlijke verandering is dat het

aantal divisies wordt teruggebracht (Lakeman, 1991: 164)8.

Technologische dimensie

De ICT-geschiedenis binnen Philips begint met een centrale aanpak als in 1967 een

centrale afdeling voor de informatievoorziening wordt opgericht. Deze blijft tot de

jaren negentig bestaan, maar is in de loop der jaren steeds kleiner geworden. Eén van

de redenen van de marginalisering van deze afdeling is de komst van goedkopere ICT-

applicaties. Hierdoor kunnen steeds meer (decentrale) onderdelen hun eigen digitale

informatievoorziening opzetten.

In het begin van de jaren negentig kiest Philips ervoor om het onderdeel ‘Philips

Application and Software Services (PASS) te laten fuseren met het softwarebedrijf

BSO (Wannes, 1995). PASS was tot dan toe verantwoordelijk voor de verzorging van

de computersoftware voor de Philips-onderdelen (Metz, 1997). De nieuwe combinatie

waarin Philips een minderheidsaandeel had, krijgt de naam BSO Origin. In het midden

van de jaren negentig wordt een nieuwe fusie voorbereid tussen het Philips-onderdeel

dat verantwoordelijk is voor het systeembeheer en BSO Origin. Deze fusie wordt in

1996 een feit en leidt tot het ontstaan van Origin met in totaal 9000 medewerkers. In

dit nieuwe bedrijf heeft Philips een veel groter aandeel (Metz, 1997: 210-212). Vier

jaar later ontstaat weer een nieuwe situatie als Origin met Atos fuseert (Atos Origin,

2008).

In het midden van de jaren negentig gooit Philips het roer om. Een aanleiding is dat

verschillende systemen niet met elkaar kunnen ‘communiceren’. Besloten wordt om

een strategische groep, ‘the policy board’, op te richten die zich over het vraagstuk

van de informatievoorziening zal buigen. De leden zijn de Chief Information Officers

van de verschillende Philips-onderdelen. Het voorzitterschap is in handen van Chief

Financial Officer (CFO). Een van de gemaakte keuzen is om de digitale

informatievoorziening te recentraliseren. De uitgangssituatie op dat moment is dat

binnen Philips vele systemen van zeer diverse producenten worden gebruikt.

In de discussie over de mate van recentraliseren is één van de meest basale vragen

geweest: wat hoort bij elkaar en wat niet. Om deze vraag te kunnen beantwoorden

zijn vele onderwerpen de revue gepasseerd. Bij een aantal van deze onderwerpen

staan we langer stil. Eén van de onderwerpen is de visie die richtinggevend moet zijn.

8 Een derde verandering is dat Philips nog meer streeft naar globalisering. Philips produceert niet meer per

definitie in het land waar het zijn producten afzet maar in de landen waar het product het goedkoopste kan

worden geproduceerd. De eerste stappen in deze richting zet het al in de jaren zeventig als Van Riemswijk de

leiding heeft. (Lakeman, 1991: 164)

89

In de ‘policy board’ groep blijken verschillende visies te bestaan; de technologische, de

functiegerichte en de bedrijfsmatige. De technologische visie benadrukt vooral het

belang om systemen te delen. De functiegerichte visie houdt in dat vooral wordt

gekeken naar identieke functies binnen Philips. Daarbij is de achterliggende redenering

dat voor Philipsbrede functies eenvoudig dezelfde systemen zijn te gebruiken. Een

laatste ingebrachte visie is de bedrijfsmatige visie. Hierbij wordt rekening gehouden

met de overkomsten maar ook met de verschillen tussen de organisatie-onderdelen en

de daarbij behorende bedrijfsprocessen. Een gedachte achter deze visie is dat een

evenwichtige verhouding moet worden gezocht tussen generieke, en daarmee centraal

opererende, systemen aan de ene kant en decentrale specifieke systemen aan de

andere kant. Het laatste type systemen zal altijd nodig zijn omdat binnen Philips

specifiek product-markt combinaties bestaan. De productie van lampen en daarmee de

informatievoorziening is een ander proces dan bijvoorbeeld de productie van complexe

medische apparatuur.

De verhouding tussen generieke en specifieke systemen is geen statisch gegeven maar

verschuift in de loop van de tijd. Voorbeelden van factoren die tot de verschuiving

kunnen leiden, zijn: visie op de informatievoorziening, de organisatorische

veranderingen en de krachten die leiden tot een centralisering dan wel

decentraliseringtendens. In deze afweging spelen ook de kosten een belangrijke rol,

omdat schaalvergroting tot extra overhead kan leiden. Deze overhead kan zelfs zo

groot worden dat de daarmee gepaard gaande kosten te hoog zijn in verhouding tot de

financiële baten van schaalvergroting. Een andere kostenpost waarmee rekening is

gehouden, is dat de schaalvergroting weerstand bij de probleemeigenaren en de

gebruikers kan oproepen.

De bepaling van de juiste verhouding tussen generieke en specifieke systemen is

uiteindelijk een onderhandelingsproces waarin meer objectieve dan subjectieve

aspecten een rol spelen. Een andersoortige overweging is dat een systeem zo generiek

is dat het werk geheel kan worden uitbesteed. Dit geldt ook voor Philips. Het bedrijf

heeft hierbij gekozen voor gecontroleerde outsourcing: de ICT activiteiten worden

uitbesteed maar Philips blijft de processen managen. Een reden om hiervoor te kiezen

is dat Philips niet te afhankelijk wil worden van externe adviseurs. Om de ICT kennis in

huis te houden en te behouden heeft het een zogenaamde SAP-academie opgezet

omdat binnen het bedrijf SAP-applicaties het meeste worden gebruikt (Rippen, 2006).

Een andere reden is dat Philips applicaties dicht bij de productdivisies wil houden. Het

globale netwerk en de e-maildiensten worden beheerd door één IT-service-organisatie

(Rippen, 2006).

Een van de resultaten van de ‘policy board’ groep is een kader dat richtlijn voor het

handelen is geworden. Dit kader is ook voor de CIO’s van de verschillende divisie

leidend voor hun werk binnen de divisies. Het kader fungeert ook als een

toetsingskader om de verrichtingen en de behaalde resultaten te beoordelen. Een

ander resultaat is dat een aanzienlijke kostenreductie is gerealiseerd. In 2002 waren

90

de totale ICT-kosten 1,48 miljard euro. In 2006 was dit gedaald tot 1 miljard euro

(Rippen, 2006).

8.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement

Richten (strategisch niveau)

Philips vat zijn ambities in drie P’s samen: profit, people en planet. Planet verwijst

naar de intentie om duurzame producten te ontwikkelen (Philips, 2007). People

refereert aan het sociale beleid dat het wil voeren, en profit naar de gewenste winst.

Voor de realisering van deze ambities zijn drie activiteiten wezenlijk: ontwikkeling van

nieuwe producten, die zo efficiënt mogelijk moeten worden geproduceerd en

commercieel succesvol moeten zijn. Door de verslechtering van de bedrijfsresultaten

in de tweede helft van de vorige eeuw is de speelruimte van Philips afgenomen en is

de ervaren noodzaak om te reorganiseren toegenomen. De gekozen oplossingen zijn

het saneren en afstoten van bedrijfsonderdelen. Later is de nadruk meer gelegd op de

vergroting van de samenhang en vereenvoudiging van de organisatiestructuur.

De strategische informatievoorziening is in essentie niet zoveel veranderd. Voor de

toekomst van het bedrijf was en is inzicht in de bedrijfsresultaten en in de

ontwikkelingen in de omgeving wezenlijk. Daarbij is altijd sprake van ‘beslissen in het

ongewisse’ omdat altijd een inschatting moet worden gemaakt welke producten een

commercieel succes zouden kunnen worden.

Op strategisch niveau is de grote vraag bij de voortschrijdende technologische

ontwikkeling of Philips de technologie kan of moet gebruiken. Soms is de keuzevrijheid

gering omdat Philips technologisch niet achter wil blijven dan wel omdat het aan

wettelijke verplichtingen moet voldoen.

De belangrijkste verschuiving op strategisch niveau is dat de verantwoordelijkheid

voor de aanschaf en ontwikkeling van systemen vanaf de jaren negentig weer meer op

het centrale niveau ligt. Daarbij is inzicht in de stand van zaken binnen de organisatie

wezenlijk om te kunnen voorkomen dat er doublures optreden.

Door de veelheid van te nemen beslissingen en uit te voeren projecten zou een

probleem kunnen ontstaan. Daarom wordt gebruik gemaakt van het zogenaamde

instrument van een portfolio Management Process (POMP). Hierin wordt een aantal

gradaties onderscheiden. Aan de onderkant staat de te realiseren kostenbesparing en

aan de top staat de mogelijkheid voor het bedrijf om competitief voordeel te behalen.

(Van der Hoeven en Offermans, 2005). Volgens Hartert, die rond die tijd de corporate

CIO van Philips was, zijn er resultaten geboekt zoals reductie van kosten. Tegelijkertijd

stelt hij dat, om de voordelen te behalen, ze er erg bovenop hebben moeten zitten.

91

Aansturen (tactisch niveau)

De structuur van de organisatie heeft zich inmiddels aanzienlijk gewijzigd. De

doorgevoerde sanering heeft geleid tot een vermindering van het aantal divisies, een

terugdringing van de invloed van de Philips landenorganisaties, en tot de verplichting

om meer samen te werken. Een gevolg is dat de productdivisie als term voor een

organisatie-eenheid sinds 1 januari 2008 is verdwenen. Philips stelt dat zich voortaan

op marktsectoren richt. Deze zijn: Philips Healthcare, Philips Lighting en Philips

Consumer Lifestyle.

De verandering van de organisatie is te kenmerken als vermindering van de autonomie

van de onderdelen en als stroomlijning van de organisatie. Hierbij vormt de inzet van

ICT geen uitzondering op de regel. Het streven is het grote aanbod van systemen te

saneren en de (digitale) informatievoorziening te stroomlijnen. Eén van de doelen is

kostenverlaging.

Bij de recentralisering op ICT gebied heeft de zogenaamde ‘policy board’ groep een

spilfunctie vervuld. Door uit alle geledingen te selecteren kan deze groep de vraag

binnen de organisatie articuleren. Daarnaast kan op deze wijze steun voor de nog te

ontwikkelen plannen worden gemaximaliseerd. Voorwaarden daarbij zijn dat de leden

de bereidheid hebben om te overleggen en om tot consensus te komen.

De recentralisering heeft ook consequenties voor de CIO’s en de technische inrichting

van de organisatie. De CIO’s van de divisies zijn verantwoordelijk voor zowel de

organisatie van de vraag naar te centraliseren diensten als de verzorging van de

divisie- specifieke diensten. De technische inrichting krijgt zijn neerslag in twee

Philips-brede service centers die verantwoordelijk zijn geworden voor algemene

applicaties zoals Microsoft-toepassingen en intranet. De ‘shared service centers, die

onder de verantwoordelijkheid van de regionale organisaties vallen, krijgen als taak de

gedeelde diensten aan te bieden.

Uitvoeren (operationeel niveau)

Zoals gesteld richt Philips zich voortaan op drie marktsectoren. In de uitvoering richten

de werkzaamheden zich op een breed spectrum. Aan de ene kant van het spectrum

zijn er zeer routinematige handelingen zoals in sommige onderdelen van de productie

en aan de andere kant staat innovatief handelen zoals de werkzaamheden binnen de

R&D afdelingen. Vanwege de laatste werkzaamheden is binnen Philips behalve van

informatiemanagement ook sprake van kennismanagement. Dit is echter vooral een

aangelegenheid van de R&D afdelingen.

92

8.3 Karakterisering van het informatiemanagement

In grote lijnen is de ontwikkeling van het informatiemanagement te typeren als de

overgang van centraal technologie-georiënteerd informatiemanagement naar zeer

gedecentraliseerd informatiemanagement. De laatste tien jaar staat het

informatiemanagement in het teken van een recentraliseringsproces. In dit proces is

gekozen voor het zogenaamde organisatorische of verbindend informatiemanagement.

Inhoudelijk betekent recentralisering niet dat alle activiteiten op centraal niveau

worden georganiseerd. De opzet is juist een balans te vinden tussen het centrale en

decentrale niveau. Deze wordt bepaald door factoren zoals de technologische

mogelijkheden, de kosten en de organisatorische belangen op centraal en decentraal

niveau. Bij de bepaling van de balans speelt ook mee dat schaalvergroting niet per

definitie de beste oplossing is. Schaalvergroting brengt namelijk ook extra overhead

met zich mee, en daarmee kosten die niet in verhouding staan met de beoogde baten.

Een niet financiële kostenpost kan zijn dat schaalvergroting leidt tot het ontstaan van

te grote weerstanden (Hoeven en Offermans, 2007).

De ambities op ICT-gebied zijn verbetering van het bedrijfsresultaat, het behalen van

synergievoordelen en het terugbrengen van de kosten. Om deze ambities te realiseren

is een strategische groep gevormd. Deze bestaat uit alle partijen op centraal en

decentraal niveau die verantwoordelijk zijn voor de informatievoorziening. Daarbij was

een relevant gegeven dat binnen de groep verschillende visies op het vraagstuk van

recentralisering hebben bestaan.

Het streven is door overleg tot consensus te komen. Dit betekent in de praktijk ook

onderhandelen en compromissen sluiten. Hierbij is het streven dat iedereen direct of

indirect een positief resultaat behaalt. Bij een negatieve uitkomst voor één van de

partijen is verder overlegd door nogmaals de kosten en de baten voor elk van de

partijen te heroverwegen om tot een beter resultaat voor alle partijen te komen.

Het onderliggende streven is te typeren als maximalisering van steun maar ook als

minimalisering van weerstanden binnen de gevormde groep en de gehele organisatie.

Het laatste probeert de groep te bewerkstellingen door in alle openheid te willen

werken. De groep wil transparant zijn. Desondanks blijft altijd het risico bestaan dat

de gevormde groep een geïsoleerde positie in de organisatie blijft innemen. Dit risico is

verkleind door de toegezegde steun vanuit de Raad van bestuur in de persoon van de

CFO. Een ander risico is dat de groep niet voldoende daadkrachtig is bij de uitwerking

en uitvoering van voorgenomen plannen. Dit laatste risico is ondervangen door leden

die niet goed functioneerden te vervangen door andere vertegenwoordigers.

Door de gekozen aanpak zijn belangrijke problemen opgelost. Eén probleem is op de

agenda van de ‘policy board’ groep blijven staan. Dit betreft de situatie dat de

organisatorische veranderingen zich in een (te) hoog tempo voltrokken. Hierdoor

93

ontstaat weer een aansluitingsprobleem tussen de organisatie en de technologie omdat

de technologie nog niet is afgeschreven. In een dergelijke situatie is een keuze om de

technologie toch aan te passen ondanks het feit dat de technologie nog niet verouderd

is.

8.4 Omgang met clusters van problemen

8.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem

Bij Philips heeft zich geen aansluitingsprobleem op het decentrale niveau voorgedaan.

Door de autonomie van de organisatie-onderdelen, die lange tijd groot is geweest,

hadden de decentrale actoren de mogelijkheid om systemen in te voeren die bij het

organisatie-onderdeel pasten. Het aansluitingsprobleem manifesteert zich vooral

tussen het decentrale en het centrale niveau. Op het laatste niveau was er al sinds het

begin van het ICT-tijdperk een centrale afdeling die door de komst van betaalbare ICT

op het decentrale niveau een steeds marginalere positie in de organisatie kreeg. Het

functioneren van deze afdeling werd in de jaren negentig van de vorige eeuw

geproblematiseerd.

De oplossing werd aanvankelijk gezocht in de afstoting van de centrale afdeling. Vrij

snel daarna is de koers verlegd. De oplossingsrichting die toen werd ingeslagen en tot

de dag van vandaag is gevolgd is de onderhandelende consensus-aanpak. Voor de

realisering van de gekozen oplossing is een groep gevormd die strategisch binnen de

organisatie is gepositioneerd. Deze strategiegroep is geplaatst tussen het tactische en

strategische niveau. Bij de vorming van deze groep zijn twee selectiecriteria

gehanteerd: professionaliteit en representativiteit. Het laatste criterium is ingevuld

door uit alle geledingen van de organisatie, de productdivisies, medewerkers in de

groep af te vaardigen. Namens de Philips top neemt de Chief Financial Officer zitting in

de groep. Het professionaliteitscriterium is ingevuld door de CIO’s van de divisies en

Corporate Philips in de groep op te nemen. Van deze CIO’ers werd verwacht dat zij

weten wat binnen de organisatie(-onderdelen) speelt. CIO’s, die niet aan de

verwachting voldeden, zijn vervangen.

Het aansluitingsprobleem wil de groep aanpakken door in de lijn van de

organisatorische ontwikkeling binnen Philips te recentraliseren. Hierbij is gezocht naar

een balans tussen generieke en specifieke systemen.

8.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

De aanleiding om het aansluitingsprobleem op de agenda te zetten is de wildgroei van

systemen, maar vooral het feit dat systemen niet meer met elkaar kunnen

‘communiceren’. De verzameling en verstrekking van strategische informatie binnen de

organisatie was niet zozeer het probleem.

94

Bij aanvang was er consensus over de noodzaak van recentralisering. Er is nog geen

overeenstemming over de wijze waarop het aansluitingsprobleem kan worden

aangepakt. Eerder is in de strategische groep die binnen Philips was gevormd, sprake

van een veelheid aan visies die door te overleggen en te onderhandelen tot een

aanpak hebben geleid. Een essentieel onderdeel ervan is om een einde te maken aan

de veelheid aan systemen. Een ander onderdeel betreft de beoogde samenhang tussen

de systemen. In dit kader wordt een onderscheid gemaakt tussen generieke systemen

die op centraal niveau operationeel zouden worden en specifieke systemen die op

decentraal niveau in gebruik worden genomen. De opzet van de strategie-groep is een

juiste balans tussen generieke en specifieke systemen te vinden.

Bij de uitwerking van de aanpak is rekening gehouden met een veelheid van factoren,

zoals kosten, de mogelijkheid dat er weerstanden ontstaan tegen bepaalde plannen,

en de noodzaak om werkende systemen te ontwikkelen. De grote vraag is steeds

geweest in welke mate recentralisering noodzakelijk en wenselijk is. Binnen de groep

is constant onderhandeld met als doel de steun voor de voorstellen te maximaliseren

en de weerstand te minimaliseren. Een consequentie van de werkwijze is dat een

bereikt resultaat technologisch en informatiekundig een second best oplossing kan

zijn. Deze oplossing is te kwalificeren als suboptimaal, maar ook als de meest optimale

omdat het voorstel gegeven de omstandigheden de beste oplossing is.

De visie is in aanvang zonder noemenswaardige problemen geïmplementeerd, omdat

tijdens de visievorming al rekening is gehouden met mogelijke weerstanden. In de

visie is daarop geanticipeerd. Daarbij is een wezenlijk aspect geweest dat alle

onderdelen van Philips een afvaardiging in de strategische groep hebben.

Representativiteit was overigens niet het enige selectiecriterium. Ook professionaliteit

was een criterium. Ondanks de voorbereidende werkzaamheden blijkt het ontstaan

van weerstanden niet te voorkomen. Weerstanden ontstaan omdat in de ogen van

betrokkenen generieke systemen onvoldoende aansluiten bij de lokale

omstandigheden. Een manier om (een aantal van) deze weerstanden te overwinnen is

het gebruik van een systeem dat zijn waarde in de praktijk heeft bewezen.

Tegelijkertijd moet niet worden uitgesloten dat wederom moet worden onderhandeld

over de invoering van een systeem dan wel de ruimte te laten voor locale oplossingen.

8.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanning

Philips heeft zich vanwege de kleine Nederlandse thuismarkt altijd sterk op het

buitenland gericht. De organisatorische fragmentatie en de – daarmee

samenhangende - grote mate van autonomie van Philips-organisaties in de

verschillende landen hebben aan de basis gestaan van de problemen, en de crisis in de

jaren negentig van de vorige eeuw.

Een spanning waarmee Philips altijd te maken heeft gehad, is die tussen ‘technology

push’ and ‘demand pull’. De ‘Research and Development’ afdeling zoals het Natlab,

ontwikkelen nieuwe producten die technologisch innovatief zijn. Hierbij is de vraag of

het product in een marktbehoefte voorziet dan wel een vorm van ‘techology push’ is.

95

Marketing, de representant van demand pull, richt zich op de vraag van de klant.

Daarbij is op voorhand niet aan te geven of de vraag van de klant leidt tot een

concreet commercieel succesvol product. Door de risico’s die verbonden zijn aan

‘technology push’ en ‘demand pull’ bestaat er binnen de bedrijfsvoering van Philips

altijd een grote mate van onzekerheid over de juistheid van beslissingen. De

beschikbare informatie zal altijd ontoereikend zijn.

Organisatorische fragmentatie is voor een deel inherent aan de organisatie. Een

verschil tussen Philips voor en na de crisis is dat daarna het accent veel meer ligt op

eenheid en synergie. Voor Philips is de organisatorische ambitie op strategisch niveau

leidend. Het informatiemanagement is een soort vertaling van deze ambitie. De

technologie is in bijna alle opzichten volgend.

Een probleem wat betreft de aansluiting tussen de organisatie en ICT is dat de

organisatorische veranderingen zich in een te hoog tempo kunnen voltrekken. Hierdoor

wordt de oplossing van het aansluitingsprobleem uitermate complex, omdat de

ontwikkeling en invoering van systemen tijd kost. Tijd is nodig om de systemen te

ontwikkelen en om operationele systemen economisch verantwoord af te kunnen

schrijven. Er is echter te weinig tijd als de organisatie blijft veranderen. De keuze op

dat moment is om tijdelijk te leven met een aansluitingsprobleem dan wel om

systemen eerder af te schrijven dan economisch verantwoord is.

97

9 CASE: RABOBANK NEDERLAND

9.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden

De Rabobank Groep9 is in 1972 ontstaan door het samengaan van de Coöperatieve

Centrale Raiffeisen-Bank en de Coöperatieve Centrale Boerenleenbank: op dit moment

de grootste financiële dienstverlener in Nederland10. Vanaf 1980 gebruikt de bank de

naam Rabobank. Kenmerkend voor de organisatie is de coöperatieve structuur van

18811 zelfstandige banken die met 1200 kantoren lokale coöperaties vormen met een

eigen gekozen Bestuur en Raad van Toezicht, waarvan de leden worden gekozen door

de lokale algemene ledenvergadering. De lokale coöperaties zijn allen aangesloten bij

de centrale overkoepelde coöperatie; Rabobank Nederland. Vanaf het ontstaan van de

coöperatieve banken zijn de primaire activiteiten het uitvoeren van de taken van het

bankbedrijf geweest: het verbinden van overschotten en tekorten aan financiële

middelen.

Strategische keuzen die zijn gemaakt op het (grens)gebied van de organisatie en de

inrichting van informatiemanagement

De recente geschiedenis van de Rabobank laat een aantal fusiebewegingen zien;

allereerst fuseerden in de jaren ‘70, na het samengaan van de twee coöperaties,

verschillende lokale Raiffeisen- en Boerenleenbanken tot Rabobanken. Dit was onder

meer het gevolg van het aantal kantoren dat binnen een werkgebied bestond en

daardoor ongewenste onderlinge concurrentie tot gevolg had. Het aantal kantoren is

van 1200 in de jaren zeventig afgenomen naar minder dan tweehonderd in 2007.

Verder speelde mee dat de van oorsprong verschillende confessionele signaturen van

beide coöperaties in toenemende mate vervaagden, een algemene fusiebeweging in

het Nederlandse bedrijfsleven de vraag naar kapitaal bevorderde en daarmee een

concentratie van het bankbedrijf wenselijk was.

In de jaren tachtig en negentig zijn opnieuw verschillende banken samengegaan als

gevolg van technologische ontwikkelingen waaronder de automatisering van

betalingsverkeer, de introductie van geldautomaten en het telefonisch dan wel

elektronisch bankieren. Klanten hoefden voor reguliere bankzaken en betalingsverkeer

niet meer zo vaak naar een bankfiliaal maar stelden wel nieuwe en andere eisen aan

de bancaire dienstverlening, waaronder telebankieren en later het internetbankieren.

Rabobank introduceert als een van de eerste grote banken in de jaren negentig het

bankieren en afnemen van diensten via www.rabobank.nl waardoor het fysieke bezoek

9 Naast informatie uit schriftelijk bronnen is voor de vervaardiging van dit hoofdstuk ook gesproken met Rogier

Dijk, Informatiemanager Groep ICT Programma & Informatiemanagement. 10 Bron: “De geschiedenis van de Rabobank” afdeling Bedrijfshistorie, september 2006 11 Rabobank Groep jaarverslag 2006, 108

98

aan de bank meer en meer het karakter kreeg van gespecialiseerde financiële

dienstverlening, zoals bijvoorbeeld advies over het afsluiten van een hypotheek, het

verstrekken van een lening of afsluiten van verzekeringen.

De traditionele activiteiten van de bank zijn door de historie heen steeds verder

verbreed naar tal van producten en diensten op het gebied van financiële

dienstverlening zoals vermogensbeheer, beleggingen en verzekeringen. De eisen aan

diensten en producten vanuit klanten en bedrijven werden – en worden – daarbij

steeds hoger. Gevolg was dat Rabobanken zich tot doel stelden alle samenhangende

kennis en expertise ‘onder één dak’ samen te brengen en zich te ontwikkelen naar een

“Allfinanz concern”; een warenhuis waar alle producten op het gebied van financiële

dienstverlening zijn samengebracht. Met de verruiming van wettelijke mogelijkheden,

zoals in 1990 met de liberalisering van het Structuurbeleid12, is het mogelijk geworden

dat banken en verzekeraars binnen één organisatie worden samengebracht. Dit

bevorderde de trend die is ingezet in de evolutie van bankbedrijf naar brede financiële

dienstverlener. Met de toetreding van verschillende gespecialiseerde ondernemingen

op het gebied van onder meer leasing, private banking en corporate banking kan

Rabobank concreet invulling geven aan deze ambitie. Tezamen met de lokale

coöperaties van banken en Rabobank Nederland vormen deze ondernemingen de

Rabobank Groep. Bekende organisaties binnen de Rabobank Groep zijn onder meer

Interpolis/Eureko (verzekeren), Robeco, Alex (beleggen), De Lage Landen (leasing en

handelsfinanciering) en Schretlen & Co (Vermogensbeheer).

Vanuit de coöperatieve structuur van de organisatie is de belangrijkste taak vanuit de

landelijke organisatie Rabobank Nederland, het dienen van de belangen van klanten

(de lokale Rabobanken). De Rabobank Groep ondersteunt met (financiële) diensten,

advisering, kennis en producten de lokale Rabobanken. Daarnaast vervult men

landelijk groepsfuncties op gebied van Audit, Toezicht, Communicatie en Personeel en

Shared Services, waaronder ook het Directoraat Groep ICT. Omdat de decentrale

lokale bankcorporaties lid en aandeelhouder zijn van de centrale Rabobank Nederland,

spreekt men (zelf) wel van een omgekeerde organisatiepiramide. Rabobank Nederland

is dan ook geen ‘hoofdkantoor’ maar het Bestuurscentrum. De centrale

kiesvergadering is een vertegenwoordiging van 120 afgevaardigden uit lokale

coöperaties (met eigen kringvergaderingen) die gezamenlijk de koers van de

Rabobank bepalen. Daarbij gaat het om de ambities, positie, competenties en de

omvang van het aantal banken. Men spreekt hier ook wel over het “Raboparlement’.

Deze vergadering is feitelijk ‘de baas’. Ook voor de toekomst van de Rabobank is

nadrukkelijk gekozen voor de filosofie van het handhaven van de lokale autonomie. Dit

betekent dat de bestuurs- en beslismacht op decentraal niveau is gepositioneerd. Door

de (strategische) besluitvormingsprocedures via het Raboparlement duurt het relatief

lang om te komen tot beslissingen (en daarmee tot uiteindelijke implementatie).

12 Een bij wet vastgestelde scheiding tussen banken en verzekeraars moest (te) grote machtsconcentraties op

de financiële markten tegengaan. Polishouders en spaarders werden zodoende beschermd tegen de risico’s

van de uitoefening van bank- en verzekeringsactiviteiten binnen één concern, (bron Assurantie Magazine, 1986)

99

Ondanks dat besluitvorming langer duurt dan in een sterk hiërarchische ingerichte

organisatie is er op het moment dát besluitvorming heeft plaatsgevonden, er wel

sprake van een brede consensus.

Kenmerkend voor de Rabobank is altijd de plaatselijke zelfstandigheid en lokale

verbondenheid geweest. Het werkgebied van kantoren is beperkt tot de eigen directe

omgeving waar men door het lokaal en zelfstandig opereren snel kan reageren en

dichtbij klanten staat met producten en financiële dienstverlening op maat. Piet van

Schijndel, toenmalig lid van de raad van bestuur verwoordde dit uitgangspunt in 2003

met de uitspraak “De Rabobank is en blijft de dichtbijbank”. De doelstelling van de

organisatie staat in het ambitiestatement uit 1999 als volgt omschreven:

Het bieden van de best mogelijke financiële diensten die klanten als passend

ervaren;

Het bieden van continuïteit van onze dienstverlening overeenkomstig het

langetermijnbelang van de klant;

Betrokkenheid van de bank bij de klant en zijn omgeving waardoor realisatie van

ambities mede mogelijk wordt gemaakt.

Voor de doelstellingen van het onderzoek naar informatiemanagement bij de politie is

de Rabobank vanwege de coöperatieve organisatiestructuur en daarmee de

verhouding tussen centraal en decentraal interessant. Daarnaast bieden de afwegingen

die gemaakt worden tussen enerzijds standaardisatie van financiële diensten en

producten en anderzijds het kunnen bieden van lokaal maatwerk leerzame inzichten.

Eveneens is het interessant te bezien in hoeverre informatiemanagement is ingericht

op deze verhouding.

Strategische keuzen die zijn gemaakt op het (grens)gebied van ICT en de inrichting

van informatiemanagement

Na de fusie van de Boerenleenbank en de Raiffeisen-Bank en het daarop volgende

fusieproces zijn in de jaren ‘80 onder invloed van ICT ontwikkelingen de eerste

stappen gezet naar het automatiseren van het bankbedrijf. Als gevolg van het

decentraal en lokaal karakter van de Rabobanken kent de ontwikkeling van ICT een

lokaal, decentraal en daardoor gedifferentieerd karakter. Dit leidde tot een

versnippering in de IT met bijkomende beheerkosten, later de bekende

eilandautomatisering en legacyproblemen. Het accent in deze periode op de

informatiemanagement is op de eerste plaats bedrijfsmatige efficiency. Naast de

ontwikkeling van locale ICT werden ook centrale systemen ontworpen. Eind jaren ‘80

blijken deze echter niet voldoende toegerust om alle gewenste diensten en producten

van lokale klanten (banken) uniform aan te kunnen, wat leidde tot verschillende

participaties, soms deed 60% van de coöperaties mee en ontwikkelde de overige

coöperaties eigen passende (lokale) IT. Een en ander hangt ook samen met de

financiële positie van lokale banken aangezien de besteding van overwinst lokaal wordt

bepaald. Een voorbeeld van de eerste stappen van centrale IT was een systeem dat

betalingen en autorisaties van rekeningcourant-houders kon verwerken. Dit (batch)

100

systeem werd destijds door de organisatie zelf ontwikkeld. Pas in een later stadium

zijn verbindingen gelegd tussen bestaande (lokale) netwerken en lokale IT. Dit was te

typeren als een fase waarbij lokale procesondersteuning werd geboden (door

Rabobank Nederland, op basis van de lokale wensen en eisen) en op centraal niveau

transactieverwerkingsystemen werden ingericht. Zoals aangegeven werkten centrale

systemen en verbindingen niet optimaal vanwege legacyproblematiek. Omdat de

communicatie tussen systemen niet altijd mogelijk bleek te zijn tegen acceptabele

beheerlasten was de keuze tussen “verbouwen” en “nieuwbouw” vanuit

bedrijfseconomisch perspectief uiteindelijk het ontwikkelen van een nieuw systeem.

Onder invloed van de genoemde fusiebewegingen en automatisering zijn de eerste

stappen in de centralisering van de IT gericht geweest op het bereiken van synergie en

schaalvergroting. Nieuwe producten en diensten die gekoppeld zijn aan internet zijn

moeilijk hanteerbaar als lokale toepassingen, gelet op de enorme decentrale

beheerkosten. Bovendien is het risico groot dat het probleem van eilandautomatisering

ontstaat (misalignment binnen de IT). De ontwikkeling van nieuwe diensten via het

internet leidde tot een (toenemende) vraag naar centralisering van IT, zowel vanuit de

decentrale organisatie-onderdelen als vanuit het coöperatieve bestuurscentrum.

In de late jaren tachtig en begin jaren negentig hebben verschillende technologische

ontwikkelingen een steeds grotere invloed gehad op de keuzen en beslissingen die zijn

genomen voor een meer centrale inrichting van het informatiemanagement. De groei

van het geautomatiseerde betalingsverkeer, de intrede en toename van

geldautomaten, de mogelijkheden van elektronisch betalen, en mobiel- en

internetbankieren zijn slechts enkele voorbeelden. De organisatiedoelstellingen om de

verkoopkracht te verbeteren, een betere integratie van diensten in het kader van het

Allfinanz concern evenals de wens naar ondersteunende systemen die niet meer

productgericht maar klantgericht zouden zijn, een betere efficiency en een slagvaardig

reactievermogen, leidde tot belangrijke keuzen in de inrichting van ICT. Vooral het

klantperspectief werd leidend voor de richting van ICT. Hierbij was een

accentverschuiving waarneembaar van ICT als dominante “enabler” (mogelijk kunnen

maken) en business doelstellingen (mogelijk willen maken) naar een benadering die

sterk aandacht besteed aan de afstemming (alignment) en integrale benadering van

deze twee; het werken onder architectuur. Verderop wordt op deze aanpak nog

teruggekomen.

Lokale zware automatisering werd afgeschaft. Er werd afscheid genomen van het

zogenaamde ‘fatcliënt’ concept (lokale zelfstandige werkstations verbonden met een

server/netwerk). Met het oog op de toekomst zijn verschillende ICT systemen

waaronder ook de managementinformatievoorziening gemigreerd naar een Strategic

Enterprise Management Business Warehouse (SEM BW). Hierbij bleek niet alleen de

technologische ontwikkeling en implementatie een complexe opgave, maar ook het

ontwikkelingsproces met alle partijen en de veelheid aan eindgebruikers

(medewerkers) was niet eenvoudig. Inmiddels draait alle software op een centrale

locatie en zijn applicaties middels een standaard webbrowser beschikbaar op alle

101

Rabobanklocaties. Een belangrijke doelstelling van de introductie van dit systeem is de

toekomstvastheid. Vanwege de modulaire opbouw van de infrastructuur is het

mogelijke in de toekomst functionaliteiten toe te voegen, te modificeren of te

verwijderen. Gelet op de specifieke betekenis en kenmerken van de lokale corporaties

was een eis aan de inrichting van de IT dat de lokale banken in staat zouden blijven

maatwerk te leveren. Op dit moment is de Rabobank in staat met haar centraal

georganiseerde IT lokale diensten en maatwerk op specifieke locaties aan te bieden

(maatwerk voor IT-functionaliteit).

Voor meer kennisintensieve producten en diensten, zoals het afsluiten van een lening,

beleggingen of hypotheek, maakt de bank gebruikt van lokale professionele adviseurs

op het betreffende terrein van financiële dienstverlening. Hierbij kan het dus zijn – en

dat is ook de doelstelling – dat een kantoor in een agrarisch gebied andere diensten

aanbiedt dan een kantoor op een VINEX-lokatie. Met het gebruik van het centrale SEM

BW kan iedere Rabobank medewerker in de centrale database informatie toevoegen en

opvragen waarbij tévens de mogelijkheid bestaat deze te bewerken op basis van lokale

behoeften. Dit terwijl de technische infrastructuur gestandaardiseerd en

geconsolideerd is. Een breuk met het verleden is dat steeds meer gebruikt wordt

gemaakt van standaard software pakketten terwijl in het verleden veel IT in eigen

beheer werd ontwikkeld.

Eén van de resultaten van deze aanpak is dat een centrale database met

klantgegevens werd gerealiseerd waarbij alle informatie centraal toegankelijk werd en

als informatie- en gegevensbron diende voor allerhande applicaties. De implementatie

van de klantendatabase was een groot succes en maakt daarmee de weg vrij voor

Customer Relation Management (CRM), hierbij staat Rabobank wederom prominent

voor de opgave om klantcontacten via nieuwe media het kenmerkende lokale karakter

van de ‘bank dichtbij’ te geven (Truijens, 2006). Deze lokale differentiatie is te zien

door de genoemde regionale variëteit in gelijksoortige producten en diensten en de

mogelijkheid dat productvoorwaarden van dezelfde producten uiteen lopen. Een

voorbeeld is de eis vanuit Rabobank Den Haag dat bij een krediet aan een nieuw

geopende rekening courant er tenminste twee maanden een vast inkomen moet

binnenkomen. Deze voorwaarde is men in het noorden van Nederland vrij om wel of

niet toe te passen. Dit geldt ook voor het bijstaan van allochtonen met bijzondere

kredietregelingen welke in de grote steden in het dienstenpakket kan zitten maar in

oostelijke regio’s met een lage concentratie allochtonen nauwelijks markt kent.

9.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement

In deze paragraaf wordt op basis van elementen in het analysemodel kort

weergegeven op welke wijze bij deze bij Rabobank zijn ingevuld.

102

Richten (strategisch niveau)

De keuzen die gemaakt worden op het gebied van de richting van informatie-

management zijn een mix van decentrale vrijheid en inspraak en centrale afspraken.

Door de coöperatieve structuur van de organisatie hebben de individuele banken

zeggenschap in de business- en ICT-strategie van de organisatie. Dit houdt in dat voor

de vormgeving en inrichting van het informatiemanagement, evenals voor de

functionele eisen aan systemen, een duidelijk bottom-up benadering de Rabobank

kenmerkt. De inrichting van de informatievoorziening bij Rabobank kenmerkt zich door

een centrale faciliterende, adviserende ondersteunende functie voor Rabobank

Nederland aan lokale banken. Vanuit Rabobank Nederland houdt het Directoraat Groep

ICT zich bezig met ICT-beleid en architectuur, technologie en infrastructuur,

programma’s en projecten. Daarnaast is de ICT-Groep faciliterend ten aanzien van

werkplekondersteuning bij lokale banken en de ontwikkeling van bancaire applicaties

en intra- en internettoepassingen. De doelstelling van de wijze waarop

informatiemanagement en ondersteunende IT is ingericht kenmerkt zich door een

centrale IT-infrastructuur (thin-client) waarbij de informatie (content) centraal wordt

beheerd vanuit synergie en efficiëntie. Daarbij is sprake van centrale sturing op de

strategische inzet van informatiemanagement gericht op de slagkracht en

reactievermogen van de bank (als eenheid) gegeven de besluitvormingsprocedures

zoals dat kenmerkend is voor de organisatie. Doelstellingen waaraan een integrale

(architectuur) benadering van informatiemanagement moet bijdragen zijn:

ICT die aansluit op de businessbehoeften en voldoet aan marktconformiteit op

grond van infrastructuur;

Meer standaardisering en daardoor meer hergebruik;

Kortere ‘time-to-market’;

Betere connectiviteit;

Meer voorspelbaarheid;

Meer synergie zowel binnen Rabobank Nederland als de Rabobank Groep.

De inrichting van het informatiemanagement kenmerkt zich door een technische

centralisering met een zelfbeschikkingrecht voor de informatie-eigenaren (lokale

banken) van die gegevens. De doelstelling van de inrichting is zogezegd het

verzamelen en beheren van informatie en is niet gericht op het delen van deze

informatie. In de lijn centraal-decentraal gaat het met name om concernbrede

verantwoordingsinformatie. Zoals eerder aangegeven is, is een verklaring voor de

toenemende centralisering de invloeden vanuit ICT (internetproducten), de wens om

diensten te integreren en de behoefte om nieuwe media (CRM) in te zetten. Deze

ontwikkelingen vergen een (verdere) verschuiving van decentrale oriëntatie naar

centraal beheer. De overstijgende doelstellingen die benadrukt worden in de

informatievoorziening zijn de dienstbaarheid aan eindgebruikers, het beschikbaar

stellen en ondersteunen van alle diensten en producten die lokaal gewenst zijn. Het

informatiemanagement vanuit Rabobank Nederland is primair gericht op het

ondersteunen van lokale banken, deze relatie typeert zich in een sterke wederzijdse

afhankelijkheid tussen Rabobank Nederland en lokale Rabobanken (men is tot elkaar

103

veroordeeld). Het beheer van informatie en de ontwikkeling van proces en/of

productondersteunende IT is voor lokale Rabobanken vanuit kostenoverwegingen,

kennis en expertise en de impact van generieke media als internet, niet (meer)

zelfstandig te realiseren. Daarentegen worden de strategische beslissingen conform

het ‘parlementaire stelsel’ van de Rabobank genomen. Dit betekent dat Rabobank

Nederland niet top-down (vanuit een formele organisatiehiërarchie) beslissingen kan

opleggen. Rabobank Nederland neemt vervolgens wel weer een centrale (leidende)

positie in de uitvoering en besluiten waar het gaat om de ontwikkeling, beheer en

implementatie van systemen.

Deze ontwikkelingen hebben ook invloed op het beschouwingsniveau van waaruit naar

de informatievoorziening wordt gekeken. Historisch gezien lag hierbij een duidelijk

accent op de decentrale organisatie, het informatiemanagement was lokaal ingericht.

Door de beschreven invloeden van ICT en de organisatieontwikkeling vindt een

verschuiving plaats van decentraal naar het centraal niveau: een Allfinanz concern met

meer centralisering van de informatie-voorziening. Hierbij blijft echter nadrukkelijk de

wens tot zelfbeschikking vanuit de decentrale eenheden bestaan. Eveneens is er een

verschuiving van product naar klantperspectief (zie CRM ontwikkelingen) en

toenemend belang van - extern gericht - relatiemanagement. Het informatie-

management ontwikkelt zich zogezegd van intra-organisationeel (Rabobank Groep,

kantoren en Rabobank Nederland) naar een oriëntatie op klanten en de omgeving.

Aansturen (tactisch niveau)

De typische organisatiestructuur en cultuur vergen dat voor het bepalen van de koers

van de organisatie en dus ook de keuzen op het gebied van informatiemanagement

een grote aandacht is voor het proces om deze beslissingen te kunnen nemen. Eerder

is aangegeven dat Rabobank werkt vanuit een architectuur aanpak, hieronder verstaat

men: ‘Een consistent geheel van principes en modellen dat richting geeft aan ontwerp

en realisatie van de processen, organisatorische inrichting, informatievoorziening en

technische infrastructuur van de organisatie’.

Vanuit de geschetste verhoudingen tussen Rabobank Nederland en de decentrale

coöperaties vergt deze benadering veel diplomatie en benadert men deze vanuit twee

perspectieven. Op de eerste plaats vanuit een technische architectuurbenadering, de

“hoe-architectuur”. Dit geeft antwoord op de vraag wat men uiteindelijk wil bereiken

en geeft richting aan specificaties, functionaliteiten en constructies (ICT-

architectuur/informatiesystemen en technische architectuur), oftewel de dingen juist

doen. Daarnaast onderscheidt men de “wat-architectuur”. Deze benadering richt zich

op het ondersteunen van beleidsvorming (beeld- en besluitvorming) vanuit een

procesmatige invalshoek. De juiste dingen doen, de scope bepalen, het opstellen van

een stappenplan en werken aan alignment. Deze procesmatige aanpak blijkt een

bepalende factor in het kunnen realiseren van alignment in de businessarchitectuur en

de informatiearchitectuur.

104

De procesmatige aanpak van de ontwikkeling van informatiemanagement kenmerkt

zich door het inspireren wat men moet doen, het liften op pijnscheuten (leren vanuit

het verleden) zoeken naar leidende coalities en het zoeken naar quick wins. Volgens

Rabobank is een ‘pool met externe adviseurs naar binnen rijden’ geen oplossing. De

organisatie moet een bepaalde mate van volwassenheid hebben om te kunnen werken

met architectuur. Langzame koersveranderingen, belangen helder maken en bouwen

aan vertrouwen, dat zijn de succesfactoren. Een duidelijke rol die vanuit Rabobank

Nederland wordt ingevuld is het optreden tussen de decentrale regio’s en centraal door

een sterke invulling van de functie van informatiemanager. Deze persoon wordt

beschouwd als een ‘diplomaat’ en een inhoudelijke regisseur die zich beweegt op het

snijvlak van de IT en business. Hij inventariseert wat lokale zinvolle initiatieven zijn

om deze wellicht centraal verder te ontwikkelen of eventueel verder aan te vullen. Het

maakt de inrichting daarom een mix van vraagsturing (wat is een lokale behoefte)

gecombineerd met een proactieve economisch aantrekkelijke inrichting en beheer.

Voor de informatiemanager is van belang dat deze persoon niet aangewezen wordt

maar moet groeien vanuit een lokale achtergrond en verbondenheid met een regio.

Voor alle eenheden van de Rabobank Groep is een ICT-beleid opgesteld in lijn met de

organisatiestructuur en door een verregaande delegatie en decentralisatie van

bevoegdheden. Afspraken zijn gemaakt over bedrijfsstandaarden en staan bekend

onder de naam ‘Groepwet’. Van deze wet mag dan ook niet worden afgeweken.

Uitvoeren (operationeel niveau)

Door de zelfstandigheid van lokale banken en een geformaliseerde sterke positie in de

coöperatie zijn bankcoöperaties relatief sterk gericht op het eigen werkgebied en is er

een neiging om informatie van eigen klanten ‘bij zich te willen houden’. Het is ook niet

voor niets dat gegevens moeten meeverhuizen bij verhuizing van een rekeninghouder.

Ondanks de centrale organisatie van de IT en opslag van gegevens, is het niet

mogelijk (gemaakt) voor lokale banken en tussen corporaties om gegevens in te zien

van banken die zijn aangesloten bij coöperaties in andere regio’s. Hierbij gaat het om

alle gegevens van rekeningshouders, kredieten of hypotheken. De beschikking en het

zeggenschap over (eigen) informatie ligt prominent op decentraal niveau.

9.3 Karakterisering van het informatiemanagement

In de voorgaande beschrijving is gebleken dat informatiemanagement binnen de

Rabobank zich onder invloed van verschillende organisatieontwikkelingen (fusies) en

externe (technologische en economische) impulsen is veranderd. De wijze waarop

hiermee door deze organisatie wordt omgegaan en tot keuzen wordt gekomen hangt

sterk samen met de coöperatieve organisatiecultuur. Er is geen sprake van een

hiërarchische top-down verhouding tussen Rabobank Nederland en lokale coöperaties.

Dit maakt dat de keuzen sterk een uitkomst zijn (en dus al waren) van een

procesmatige aanpak. Met de vraagstukken op het gebied van IT, business en

informatiemanagement zie je dus ook dat gekozen is voor een architectuuraanpak

105

waar bij de proceskant zeer belangrijk is en de informatiemanager een cruciale

intermediërende rol speelt. In de relatie tussen “centraal” en decentraal wordt daarom

veel geïnvesteerd in het betrekken, informeren en overleggen met lokale banken.

De rol van Rabobank Nederland is onder invloed van bijvoorbeeld het internet groter

geworden als centrale IT-organisatie voor de lokale banken. De organisatiestructuur

van lokale coöperatie en de ‘lokale verbondenheid’ betekenen dat omgevingsspecifiek

maatwerk, diensten en producten gewenst zijn en blijven (de verscheidenheid aan

lokale ICT-systemen heeft dat in het verleden laten zien). Het maakt dat voor de

inrichting van het informatiemanagement vanuit de ICT dilemma’s als centraal-

decentraal en standaardiseren versus flexibiliseren terugkerende issues zijn. Er is

echter niet (alleen) sprake van een tegenstelling of strijd tussen centraal versus

decentraal maar ook op het centraal niveau zijn er informatiebarrières evenals bij het

samengaan van lokale banken in een fusie. Een uitdaging waar op dit moment aan

gewerkt wordt is te onderzoeken hoe met het brede generieke internet toch invulling

kan worden gegeven aan het uitgangspunt van lokale verbondenheid. Deze lokale

verbondenheid is immers de kracht van de bank is. Historisch gezien zijn het eilandjes

waarbij men duidelijk aangeeft dat deze ook niet allemaal één moeten worden.

Sterke punten

Positief punt is dat in relatie tot het alignment tussen de business en IT vanuit

Rabobank Nederland (vooral) geen sprake is van top-down sturing maar goed wordt

gekeken naar lokale initiatieven. Men is duidelijk op zoek naar lokale initiatieven die

meerwaarde hebben, ook voor andere regio’s. Hierbij vervullen zij een faciliterende

centrale functie. Daarnaast is Rabobank Nederland een antenne en initiator tav.

nieuwe IT ontwikkelingen en vervult hierin een strategische, intermediërende

adviesfunctie naar lokale coöperaties. Vanuit de ‘omgekeerde organisatiepiramide’

geldt dat door Rabobank Nederland een ICT-kader is vastgelegd. Dit kader wordt

vormgegeven op basis van een consensus vanuit alle deelnemende lokale coöperaties

maar biedt tegelijkertijd enige lokale vrijheden voor maatwerk. Rabobank is van

oudsher gewend te werken met autonome lokale eenheden en daardoor gewend aan

het werken in termen van overleg en samenwerking en dit zodanig te doen dat de

gezamenlijke facilitaire organisatie (Rabobank Nederland) in staat wordt gesteld haar

rol in de ondersteuning adequaat te vervullen. Veel tijd gaat zitten in de procesmatige

aanpak zoals het creëren van consensus ten aanzien van bepaalde keuzen en

alternatieven. In deze samenwerking blijkt een bepaalde mate van erkenning van het

feit dat de lokale coöperaties het niet alleen kunnen en onderkent men een bepaalde

mate van wederzijdse afhankelijkheid niet alleen op het gebied van economische

efficiency (schaalgrootte), en van deskundigheid van de landelijke organisatie. De

erkenning van afhankelijkheid leidt ertoe dat consensus wordt gezocht ten aanzien van

een Rabobank breed ICT-beleid waar een balans blijft bestaan tussen lokale

autonomie van lokale coöperaties en de centrale sturing en uitvoering van de

landelijke koepelorganisatie Rabobank Nederland. In dit soort beslissing is een

kanteling (of beter omkering) van de organisatiepiramide te zien waarbij de vele

106

corporaties tezamen het beleid (co)produceren en accorderen dat dient te worden

uitgevoerd door Rabobank Nederland.

Dilemma’s

Feitelijk zijn de grootste dilemma’s in de ontwikkeling van het informatiemanagement

aan de ene kant de grote legacyproblemen die door de vele lokale initiatieven

bestonden en de technische vraagstukken. In de jaren tachtig en negentig speelde

daarbij ook nog de ontwikkelingen op het gebied van ICT: met MS-DOS, MS-Windows

en de eerste client-serverconcepten was het nog niet goed mogelijk complexe en

stabiele informatiesystemen te realiseren zoals dat tegenwoordig kan. Bovendien

vergden lokale databases vergden veel en intensief onderhoud. Centrale voorzieningen

pasten niet altijd bij de lokale behoeften waardoor eigen lokale IT-initiatieven werden

ontwikkeld. Lokale zelfstandigheid werd de motor voor differentiatie in de IT. Het

organisatieconcept was niet eenvoudig te vertalen naar de informatiehuishouding:

immers, lokale coöperaties kunnen aangeven niet mee te willen werken, niet op basis

van inhoudelijke bezwaren maar vanwege de formele zelfstandige positie van de lokale

coöperaties. Dit maakt dat de technologische erfenis een probleem vormt maar de

overlegcultuur een positief punt is (vraag en aanbod worden afgestemd). De keerzijde

is echter de grote procesmatige diplomatieke inspanning en dus het feit dat

beslissingen veel tijd kunnen kosten. In aanvulling op het alignment tussen IT en

business spreekt men ook vanwege de diversiteit aan financiële diensten en producten

(en ondernemingen) op concernniveau ook van ‘business to business alignment’. Het is

vanwege het streven naar een allfinanz-model te kort door de bocht om de gehele

financiële dienstverlening als ‘dé business’ aan te duiden. Het is bijna vanzelfsprekend

dat alignment-issues tussen de business op het gebied van bankieren, de business in

vermogensbeheer en de business op de hypotheekmarkt de nodige aandacht vergen.

9.4 Omgang met clusters van problemen

De analyse van de Rabobank organisatie in het onderzoek naar informatiemanagement

bij de politie is met name interessant vanwege de verhouding tussen de decentrale

zelfstandigheid (lokale autonomie) van Rabobanken en de eenheid die het bedrijf als

geheel wil uitstralen. De verhouding tussen centrale sturing en decentrale flexibiliteit

vloeit voort uit de organisatiefilosofie dat de Rabobank een bank ’dicht bij’ is, en dus

sterk verbonden is met de lokale situatie en lokale klanten. Naast het feit dat dit

invloed heeft op de organisatie-ontwikkeling (en verhoudingen) heeft het eveneens

gevolgen voor de ontwikkelingen op het gebied van ICT. Rabobank Nederland en de

Rabobank Groep zijn de organisatieonderdelen die specialistische producten en

diensten leveren aan lokale banken en gezamenlijke facilitaire voorzieningen beheren

en ontwikkelen. Kenmerkend voor de coöperatieve organisatievorm van Rabobank is

dat de daadwerkelijke beslis- en besluitvormingsmacht in de organisatie feitelijk bij de

decentrale lokale coöperaties ligt.

107

9.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem

De Rabobank kent een historie van een versnipperde ICT-ontwikkeling. Een verklaring

hiervoor is de kenmerkende locatiegerichte dienstverlening, zelfstandigheid,

betrokkenheid en autonomie van bankkantoren. ICT was in de eerste periode van

automatisering vooral een ‘enabler’ van lokale behoeften. De stand van de techniek in

de jaren tachtig en negentig had eveneens tot gevolg dat ICT veelal lokaal werd

ontwikkeld en verbindingen tussen netwerken en/of centrale automatisering nog niet

echt ontwikkeld waren. ICT had in dat opzicht een relatief autonome invloed op de

ontwikkeling van automatisering en informatisering. Te zien is dan ook dat in de

organisatie tussen het ICT-domein en het business-domein in eerste instantie geen

geïnstitutionaliseerde verbindingen bestonden. De voortschrijdende ontwikkeling van

technologie, de wens tot meer bedrijfsmatige efficiency en de ontwikkeling van nieuwe

financiële producten, leidde in een later stadium toe dat deze relatie noodzakelijkerwijs

meer werd gelegd. Het werken onder architectuur, waarbij nadrukkelijk dit alignment

wordt gezocht, is hiervoor thans één van de oplossingsrichtingen. Naast de

technologische informatiearchitectuur is er, gegeven de organisatiestructuur en

cultuur, nadrukkelijk aandacht voor de procesmatige kant om doelstellingen te

realiseren.

De organisatieontwikkeling laat door de jaren heen een voortgaand proces zien van

fusies, samenvoegingen en schaalvergroting. Het aantal kantoren neemt nog altijd af

en gezocht wordt naar gezamenlijke (centrale) facilitaire voorzieningen vanuit

enerzijds een economische perspectief en anderzijds gedreven door vernieuwingen in

product- en dienstverlening. Uiteindelijk om bij te dragen aan een slagvaardige

organisatie en de concurrentiepositie van de bank. Deze bedrijfseconomische

redeneren en de ontwikkeling van nieuwe producten diensten (oa. als gevolg van

internet) laten in toenemende mate een roep om vormen van centrale sturing zien.

Om de lokale betrokkenheid (verbondenheid) van de Rabobank te behouden is er

sprake van een gezamenlijk kader en strategische visie op ICT ontwikkeling en

informatievoorziening (de ‘groepswet’) waarbij tegelijkertijd voldoende lokale en

regionale vrijheden bestaan. Dit is bijvoorbeeld te in de lokale differentiatie in

producten en diensten. Verder zijn er duidelijke afspraken over het centraal beheer

van gegevens en het decentrale eigendoms- en beschikkingsrecht.

9.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

Voor uitvoering van lokale financiële dienstverlening is het feitelijk niet nodig

informatie uit andere regio’s of van andere bankcoöperaties onderling te delen. Met de

komst van internet en mobiele diensten en het Customer Relation Management (CRM)

ligt hier voor Rabobank wel een uitdaging; men krijgt te maken met klanten die langs

en tussen verschillende kanalen de bank benaderen (telefoon, mobiel, post en fysiek).

Het persoonlijk benaderen en ‘kennen van de klant’ laat zich niet binnen regio’s

afbakenen en zal informatiedeling en ontsluiting van informatie vergen. Daarbij

veranderen ook de wensen aan dienstverlening vanuit het klantperspectief. Klanten

108

verwachten bij een willekeurig kantoor het gevoel van de lokale bank, óók wanneer de

virtuele Rabobank wordt bezocht. Het behoud van eigen zelfstandigheid en lokale

identiteit van coöperaties speelt daarbij een betekenisvolle rol.

De coöperatieve organisatiestructuur kent vanuit de decentrale eenheden verschillende

vertegenwoordigingen. De Centrale Kiesvergadering (het ”Raboparlement”) is feitelijk

het beslisorgaan binnen de Rabobank en de plaats waar op democratische wijze tot

visie- en besluitvorming wordt gekomen. Feitelijk is in deze besluitvorming de rol van

de centrale Rabobank Nederland en het Bestuur beperkt (strategische advisering,

signalering en ondersteuning). Bij de instemming tot een bepaalde visie en strategie

betekent dat wel een brede consensus aan de basis van de organisatie. Rabobank

Nederland neemt vanuit haar faciliterende rol wel een centrale positie in bij de

uitwerking en implementatie. Er bestaat zodoende een relatie tussen de visievorming

en de implementatiepraktijk. Gelet op de cultuur en organisatiestructuur duren deze

processen, vergeleken met een meer traditionele hiërarchische organisatie, gemiddeld

genomen wel langer.

9.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen

De verhouding tussen het centrale Rabobank Nederland en de decentrale zelfstandige

coöperaties is feitelijk een (historisch) gegeven situatie en aan te merken als een

‘structureel probleem’. Het is echter een inherent kenmerk van het organisatietype

waarvoor verschillende (culturele) vormen zijn gevonden om hier mee om te gaan.

Ten aanzien van de strategische koers van de organisatie is sprake van een bottom-up

situatie waarbij besluitvorming op democratische wijze plaatsvindt. Voor de uitvoering

en beheer is er sprake van een top-down sturing. Verder is er vanuit Rabobank

Nederland een taak om lokale initiatieven te faciliteren maar ook, als dit toegevoegde

waarde heeft voor het gehele concern, centraal te gaan invoeren. Binnen de

organisatie speelt de wens en het sentiment om eigen gegevens en informatie ‘bij zich

te willen houden’. Het zijn immers lokale klanten van lokale banken. De keuze om

uiteindelijk te komen tot een centrale beheerorganisatie heeft nog niet betekent dat er

ook centraal sprake is van ontsluiting, integendeel, centrale gegevensbeheer

kenmerkt zich door ‘schotten’. Tot voor kort was deze verschotting geen bezwaar om

de dienstverlening lokaal in te richten. De ontwikkelingen in relatie tot internet en

mobiel bankieren als ook de klantgericht benadering zullen voor deze verhouding wel

mogelijk gevolgen gaan hebben. Voor de organisatie is samenwerking tussen de

ontwikkeling op het gebied van ICT en de business een vereiste om te komen tot een

slagvaardiger bankbedrijf. Het bedenken van betere oplossingen, ICT die aansluit op

de businessbehoeften en voldoet aan marktconformiteit op grond van infrastructuur,

de wens tot meer standaardisering en daardoor (slimmer) hergebruik van gegevens,

een kortere ‘time-to-market’ , betere connectiviteit en meer voorspelbaarheid. De

positie van informatiemanagers is hierbij een sleutelfiguur als het gaat om het vinden

van een balans en afstemming tussen de ICT en business doelstellingen en business to

business doelstellingen. Niet voor niets wordt deze persoon aangeduid als een

diplomaat in de bestuurlijke driehoek tussen opdrachtgever, programmamanager en

informatiemanager.

109

10 CASE: DE RIJKSDIENST VOOR HET

WEGVERKEER

10.1 Kenmerken organisatie en typering grensgebieden

De RDW – de voormalige rijksdienst voor het wegverkeer, thans het Centrum

Autotechniek en Informatie - speelt een centrale rol in de zogenaamde voertuigketen.

De doelstelling van de voertuigketen is te zorgen voor een veilig voertuigpark dat

voldoet aan de wettelijk gestelde eisen, onder meer op het terrein van veiligheid en

milieu. Daartoe is een centrale ketenregistratie in het leven geroepen, de zogenaamde

NKR. De NKR speelt een belangrijke rol in de wijze waarop het informatiemanagement

binnen de RDW is vormgegeven en in de bestuurlijke informatierelaties die de RDW

onderhoudt met andere partijen in de voertuigketen. Daarnaast levert de NKR ook nog

een belangrijke bijdrage aan de realisatie van doelstellingen op justitieel en fiscaal

terrein zoals belastingheffing, in- en uitvoerregelingen, opsporing en vervolging,

fraude- en criminaliteitsbestrijding, afhandeling van administratieve boetes.

De RDW voert verschillende taken uit die betrekking hebben op de verschillende fasen

in de levensloop van een voertuig en de documenten die daarin een rol spelen. De

taken van de RDW richten zich op:

Toelating van voertuigen en voertuigonderdelen op de Nederlandse en Europese

markt op basis van technische voorschriften;

Toezicht en controle op erkende bedrijven en de technische staat van voertuigen

in verband met veiligheids- en milieueisen;

Registratie en informatieverstrekking inzake voertuigen en hun eigenaren, en

Documentafgifte: het afgeven van documenten met betrekking tot voertuigen,

hun eigenaren of houders (gerelateerd aan verschillende registers waaronder de

Nieuwe Kentekenregistratie).

De NKR heeft na een jarenlange ontwikkeling en invoering in 1995 zijn beslag

gekregen. Hiervoor bestaat een wettelijke basis. De NKR is leidend voor het

informatiemanagement binnen de gehele voertuigketen en de taken die verschillende

organisaties daarin vervullen. Op grond van de NKR onderhoudt de RDW een

uitgebreid stelsel van informatierelaties met uiteenlopende partners in de

voertuigketen zoals de postkantoren, de Douane en Belastingdienst, politie, justitie, de

voertuigbranche (denk aan sloop- en demontagebedrijven, garages, transportbedrijven

en autofabrikanten) en een aantal private ‘providers’ die namens de RDW bepaalde

communicatie- en informatiediensten aan de voertuigbranche leveren.

110

Meer recentelijk heeft de RDW in 2007 haar digitale dienstenpakket veranderd door

ook via een webportal zelf bepaalde diensten aan te bieden, zoals het online

aanvragen van een vervangende kentekenbewijs, het online raadplegen van een

aantal technische voertuiggegevens en het downloaden van promotiemateriaal

wanneer een garagebedrijf een erkenning heeft gekregen als keuringsbedrijf.

Concreet levert de RDW uit zijn centrale registers – de kentekenregistratie maar ook

de rijbewijzenregistratie – gegevens aan postkantoren (voor het overschrijven van een

kentekenbewijs bij de aankoop van een tweedehands auto), justitie en politie (voor

opsporing en vervolging), de Belastingdienst (met het oog op de

motorrijtuigenbelasting), Eucaris (internationale gegevensuitwisseling met andere

buitenlandse RDW’s gericht op de opsporing van gestolen voertuigen en

registratiefraude), de Douane (accijnzen), het Centraal Bureau Rijvaardigheid

(rijbewijzen), sociale diensten (fraudebestrijding), het Centraal Bureau voor de

Statistiek (algemene voertuiginformatie), het Bureau Kredietregistratie (fraude), het

Garantiefondsverzekeringen en de voertuigenbranche. Daarnaast ontvangt de RDW

ook gegevens van postkantoren (registratie deel III van het kentekenbewijs), politie

(aan- en afmeldingen van diefstal), importeurs (eerste aangifte), erkende dealers en

garages (sloop, export, APK-meldingen en bedrijfsvoorraden), de Kamers van

Koophandel (mutaties rechtspersonen), autoverzekeraars (mutaties WA-

verzekeringen) en de Gemeentelijke Basisadministraties (wijzigingen in NAW-gegevens

van personen). Op de GBA-gegevens na kunnen de organisaties die gegevens

aanleveren aan de RDW, zelf mutaties aanbrengen in de centrale registers. De meeste

ketenpartners (zoals postkantoren en verzekeraars) wisselen deze gegevens

electronisch uit.

De belangrijkste reden voor de ontwikkeling van de kentekenregistratie waren enkele

politiek-bestuurlijke ontwikkelingen aan het einde van de jaren’80 die geesten rijp

maakte voor de ontwikkeling van een gecentraliseerde informatievoorziening op het

terrein van de veiligheid van voertuigen. Toentertijd was er sprake van een politiek en

maatschappelijk debat over het snel groeiende aantal dodelijke verkeersslachtoffers

dat vooral aan de zijde van politie en justitie leidde tot een groeiende behoefte aan

actie ten aanzien van met name ondeugdelijke auto’s. Dit veronderstelde echter wel

dat er betrouwbare informatie voorhanden zou zijn over de technische staat van

voertuigen. In de loop van de tijd zijn daar andere politiek-bestuurlijke ontwikkelingen

bijgekomen die in ieder geval de centrale positie van de NKR en de RDW een duwtje in

de rug hebben gegeven, zoals de strijd tegen fraude en andere vormen van misbruik

alsmede criminaliteitsbestrijding.

Voor onderhavig onderzoek is de RDW interessant, omdat het management dat de

RDW voert ten aanzien van de uitwisseling van informatie met betrokken partijen niet

alleen wordt gekenmerkt door het grote aantal partijen (die ook nog eens sterk van

elkaar verschillen), maar ook door het horizontale karakter van de relaties tussen de

RDW en deze partijen waarin wederzijdse afhankelijkheid een belangrijke rol speelt. In

111

die zin is er op het eerste oog een verwantschap met het informatiemanagement van

de politie. Ook hier zijn een groot aantal regio’s betrokken, terwijl deze regio’s zich ten

opzichte van elkaar in een nevengeschikte positie bevinden. Het interessante is echter

dat de RDW binnen de voertuigketen een relatief dominante positie inneemt, waardoor

ze feitelijk de regisseur is van de gehele keten en de verschillende deelketens die

daarbinnen weer te onderscheiden zijn. De facto is er sprake van een relatief

gecentraliseerd informatiemanagement. Voor dit onderzoek is het daarom interessant

om te kijken, waarom de RDW toch zo’n centrale positie heeft kunnen innemen, hoe

zich dit vertaald heeft in het te voeren informatiemanagement en welke lessen hieruit

voor de politie interessant zijn.

De komst van de NKR heeft ervoor gezorgd dat de RDW zijn informatiemanagement

op een nieuwe leest ging schoeien. Dit is echter geen geïsoleerde aangelegenheid

geweest. Het interessante van de RDW is dat zij onderkend heeft dat het in feite zou

gaan om drie nauw met elkaar verweven trajecten die op elkaar afgestemd zouden

moeten worden, namelijk: wetgeving, systeemontwikkeling en organisatie-

ontwikkeling. Wat was namelijk het geval?

De ontwikkeling en implementatie van de RDW veronderstelde namelijk een parallel

traject, in de zin dat de NKR voorzien zou worden van een wettelijke basis. Dit was

nodig omdat de NKR wordt gezien als een basisregistratie waardoor bepaalde

gegevens eenmalig zouden kunnen worden aangeleverd (door verschillende partijen)

maar tegelijkertijd zouden deze gegevens meerdere keren (voor verschillende

doeleinden en de uitoefening van uiteenlopende taken), kunnen worden gebruikt door

verschillende soorten van organisaties. Daarnaast zou ook de RDW als beheerder van

deze basisgegevens en de bijbehorende administratie een wettelijke status dienen te

krijgen. Bovendien werd gestreefd naar de ontwikkeling van een informatiesysteem

dat voldoende robuust was. Dit was echter alleen maar mogelijk indien gewerkt werd

met eenduidige begrippen en omschrijvingen die ook daadwerkelijk programmeerbaar

zouden kunnen zijn. Vandaar dat in dit geval systeemontwikkeling en wetgeving hand

in hand gingen.

Maar er was nog meer aan de hand. Met vallen en opstaan, onderkende de RDW –

nadat een contra expertise het belang hiervan onomkeerbaar had aangetoond – dat de

komst van de NKR een organisatieontwikkelingsproces impliceerde. Dit proces had niet

alleen betrekking op de interne organisatie van de RDW – omdat routines, procedures,

werkwijzen etc. die gestoeld waren op de oude gang van zaken ter discussie werden

gesteld – maar ook dat de externe organisatie van de RDW - dit wil zeggen de relaties

die men onderhield met andere partijen in de omgeving – op een nieuwe leest zouden

moeten worden geschoeid. In zekere zin, kan de komst van de NKR worden gezien als

een vorm van ‘institutional design’, leidende tot het smeden van de voertuigketen

waarin bepaalde posities van en relaties tussen partijen werden vastgelegd. Vandaar

dat de RDW ook koos voor een veranderingsorganisatie waarin mensen met kennis

112

van de organisatie, kennis van ICT, juridische kennis alsmede met kennis van

ketenpartners zitting hadden.

10.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement

Op grond van de in het analysemodel aangebrachte onderscheid trachten we in deze

paragraaf te laten zien hoe de RDW de verschillende elementen van het

informatiemanagement heeft ingevuld.

Richten (strategisch niveau)

Binnen de RDW is de informatievoorziening zo ingericht dat zij nadrukkelijk een

ondersteunende rol moet vervullen ten aanzien van de implementatie van de aan de

RDW opgedragen wettelijke taken. De door de RDW ontwikkelde registers en

registraties spelen hierin een vitale rol.

Daarnaast wordt het te voeren informatiemanagement ook gezien als strategie die

gericht is om de positie van de RDW binnen de keten te versterken door met name de

afhankelijkheid van externe partners zoveel mogelijk onder controle te brengen. De

strategie van de RDW is daarmee primair gericht op de reductie van externe

afhankelijkheid. We zien dit bijvoorbeeld terug in de verschillende soorten van

afspraken die zijn gemaakt met externe informatieverstrekkers of gebruikers ten

aanzien van de randvoorwaarden waaronder gegevens kunnen worden uitgewisseld.

Daarnaast zien we het terug in een gewijzigde opstelling van de RDW ten aanzien van

een aantal externe providers van ‘informatie- en communicatiediensten’ aan garages,

dealers en andere voertuigbedrijven.

Om deze afhankelijkheidsreductie te kunnen realiseren, positioneert de RDW zich

steeds nadrukkelijker als de regisseur van de voertuigketen en daarvan afgeleide

subketens. Zij ziet zich veelal als een spin in een steeds verder uitdijend netwerk van

ketens en subketens. De wettelijke bevoegdheid die ze heeft als beheerder van een

wettelijk legitimeerde registratie alsmede haar opgebouwde ICT-kennis en ervaring en

daarop gebaseerde reputatie worden daarbij nadrukkelijk ingezet.

In het verlengde hiervan ziet de RDW voor zichzelf nieuwe strategische kansen door

nieuwe vormen van dienstverlening of handhaving te ontwikkelen waarin

voertuiginformatie een rol speelt. Ook op deze manier tracht ze haar rol als spin het

web veilig te stellen.

Dit heeft ook gevolgen voor het beschouwingsniveau van het informatiemanagement.

Dat verschuift nadrukkelijk van een interne naar een externe oriëntatie waarbij de

keten en de informatiestromen die binnen deze keten worden geëntameerd tussen de

RDW en zijn partners, steeds belangrijker worden. Door de focus op deze stromen zien

we daarnaast ook dat het informatiemanagement vooral een relationeel karakter

krijgt: de vormgeving en inhoud van de informatieuitwisselingsrelatie staat centraal en

niet de technologie zelf. Deze ondersteunt en faciliteert de aangegane relaties.

113

De consequentie hiervan is dat informatiemanagement vooral ook wordt gezien als een

vorm van relatiemanagement dat alleen maar succesvol is als aan een aantal

randvoorwaarden is voldaan. Deze randvoorwaarden hebben zowel een inhoudelijke

kant als een procesmatige kant.

Inhoudelijk gezien gaat het dan om de soort van afspraken die tussen de RDW en zijn

ketenpartners worden gemaakt om te komen tot een effectieve en efficiënte

uitwisseling van informatie. Deze kunnen zowel politiek-bestuurlijk, juridisch,

financieel-economisch als informatiekundig danwel informatietechnologisch van aard

zijn. In de volgende paragraaf gaan we daarop nader in.

Ook de wijze waarop deze afspraken worden geformuleerd, is belangrijk. In het geval

van de RDW gaat het dan om harde spraken die duidelijk maken wat rechten, plichten

en verantwoordelijkheden van iedere partij zijn; afspraken die zich tevens richten op

het formuleren van een aantal minimale vereisten ten aanzien van die kritische

factoren die essentieel zijn voor een betrouwbare uitwisseling van informatie.

In procesmatige zin gaat het dan vooral om de vraag, hoe de RDW ervoor zorgt dat er

sprake in van kwalitatief goede samenwerkingsrelaties die open en betrouwbaar zijn

en waarbinnen goede afspraken kunnen worden gemaakt? Op dit procesmatige aspect

zullen we zo meteen nader ingaan, waar we een analyse maken van de wijze waarop

gestuurd wordt.

Bovenstaande strategie is mogelijk omdat vanuit de wet waarin de Nieuwe

Kentekenregistratie is gelanceerd, wordt gewerkt met het principe van basisgegevens

en een basisregistratie. Kenmerkend voor basisgegevens en voor de inrichting van een

basisadministratie is dat gegevens eenmalig worden verzameld – zo dicht mogelijk bij

de bron worden verzameld - maar tegelijkertijd meervoudig kunnen worden gebruikt

voor andere doeleinden. Dit heeft als voordeel dat de registratie van deze

basisgegevens (en daarmee samenhangende procedures) zo efficiënt en effectief

mogelijk plaats vindt, alsmede dat er geen concurrerende registraties zijn.

Aansturen (tactisch niveau)

Het informatiemanagement van de RDW ten opzichte van de ketenpartners, maakt

gebruikt van een stelsel van robuuste afspraken die betrekking hebben op

verschillende principes en onderwerpen en die tezamen de architectuur van de

voertuigketen vormen. De volgende afspraken zijn dan van belang.

Belangrijk is de politiek-bestuurlijke afspraak dat de autonomie van de deelnemende

partijen zoveel mogelijk wordt gerespecteerd. Dit betekent dat de eigen

informatiesystemen niet onderwerp van discussie zijn. Afspraken hebben alleen

betrekking op de standaardisatie en formalisering van de ‘interfaces’ c.q. de

‘koppelvlakken‘ tussen de betrokken partijen. Ook wordt zoveel mogelijk gebruik

gemaakt van de eigen communicatienetwerken van de betrokken partijen. Zo wordt

gebruik gemaakt van het netwerken van de postkantoren en van het netwerk van het

114

RAI Datacenter dat de communicatie tussen garagebedrijven faciliteert en eigendom is

van de branchevereniging van garagebedrijven. Er worden geen eigen netwerken

ontwikkeld. Doordat de eigen autonomie ten aanzien van het te voeren interne

informatiemanagement niet ter discussie wordt gesteld, wordt de centrale positie van

de RDW als ketenregisseur niet als bedreigend gezien voor de eigen autonomie. Dit

heeft geleid tot een certificering van de in- en uitgangen van het communicatienetwerk

dat wordt gebruikt en de toegang tot de NKR c.q. de toegang van tot het

communicatienetwerk vanuit de interne systemen van de ketenpartners.

Ten aanzien van deze koppelvlakken zijn eisen opgenomen over de technische

aansluiting, uitwijkvoorzieningen, veiligheid, toezicht, sancties, kosten, tarieven,

facturering en de gegevensuitwisseling. Kortom, in dit certificaat zijn behalve

informatiekundige en informatietechnologische afspraken, ook financieel-economische

en beheersmatige afspraken gemaakt. Verder wordt in het verlengde hiervan gewerkt

met zogenaamde service level agreements, zoals zijn afgesloten met het Centraal

Justitieel Incassobureau, de postkantoren en de verzekeraars. Hierin worden afspraken

gemaakt over de beheersmatige aspecten van de onderlinge samenwerking en de

inhoudelijke afstemming van werkprocessen. In een dergelijk service level agreement

worden afspraken over wederzijdse prestaties neergelegd (bijvoorbeeld over

responstijden) maar ook worden afspraken gemaakt over de wijze overgangssituaties

dienen te worden afgehandeld, wanneer nieuwe software wordt geïnstalleerd of

aanpassingen in de bestaande software volgen. Door met certificaten en service level

agreements te werken wordt de onderlinge afhankelijkheid zoveel mogelijk

gestabiliseerd en daardoor voorspelbaar gemaakt. Iedere deelnemende partij weet

immers wat zijn rechten en plichten zijn, waardoor wederzijdse verwachtingen helder

zijn. Risico’s worden hierdoor geminimaliseerd. De afspraken die worden gemaakt,

hebben alleen betrekking op de meest kritische aspecten die voor het goed

functioneren van de koppelvlakken van belang zijn. Het betreft derhalve minimale

specificaties maar deze zijn wel hard en eenduidig.

Belangrijk in maken van deze afspraken is het feit dat de RDW uiteindelijk gebruik kan

maken van haar wettelijke bevoegdheid als formele beheerder van de

kentekenregistratie. Het interessante is echter dat in procesmatige zin de gemaakte

afspraken door de ketenpartners niet overwegend worden ervaren als uitdrukking van

macht en dwang. De RDW streeft ernaar om door zijn partners vooral te worden

gezien, onder erkenning van zijn formele status als beheerder, als een betrouwbare

partner. Vertrouwen wordt daardoor gezien als een hoeksteen in het te voeren

relatiemanagement alsmede voor het doorvoeren van allerlei tussentijdse

veranderingen.

Dit vertrouwen is gestoeld op drie factoren. Ten eerste wordt gestreefd naar robuuste

en heldere afspraken zodat verwachtingen, rechten en plichten duidelijk zijn. Ten

tweede wordt gebruikt gemaakt van zogenaamde gezamenlijke ‘impactanalyses’

wanneer veranderingen op stapel staan. Deze analyses onderstrepen de wederzijdse

afhankelijkheid, namelijk dat veranderingen in de ene schakel gevolgen hebben voor

115

het functioneren van de andere schakel. Door middel van deze analyses worden

effecten op voorhand zichtbaar, waardoor een zakelijke discussie kan plaats vinden.

De kans op ‘verborgen agenda’s wordt daardoor geminimaliseerd. Ten derde wordt

onderstreept dat vertrouwen geen gegeven is maar dat dit voortdurend moet worden

bevestigd. Vandaar dat ook wordt gewerkt met relatiemanagers die zich richten op de

specifieke wensen en ervaringen van de verschillende partners ten einde problemen zo

snel mogelijk te kunnen signaleren en bespreekbaar te maken.

Hoe kunnen we deze gang van zaken typeren op grond van het eerder gehanteerde

begrip ‘de locus of control’? Is er sprake van een ‘bottom-up’ of juist ‘top-down’

benadering van de aansturing van het door de RDW gevoerde informatiemanagement?

In dit geval is er sprake van een gecombineerde benadering van bottom-up en top-

down sturing. Van de eneke kant tracht de RDW ketens te ontwikkelen, te smeden en

te onderhouden waarbij getracht wordt de autonomie van de betrokken organisaties te

respecteren. Getracht wordt vanuit het definiëren van een gemeenschappelijke

ketenopgave, waarin onderlinge afhankelijkheid onderkend en benoemd wordt, te

komen tot samenwerking. Hetgeen tot allerlei afspraken leidt. Daarin zit vooral het

bottom-up karakter van de gekozen sturingsaanpak. Anderzijds wordt tegelijkertijd

onderkend dat kentekengegevens en/of rijbewijsgegevens in deze samenwerking een

belangrijke rol spelen en dat basisadministraties deze samenwerking, en daarmee ook

het functioneren van de keten, ingrijpend kunnen vergemakkelijken. Dit impliceert

echter dat de RDW op grond van haar wettelijke taken als beheerder van deze

administraties hierin een centrale rol speelt en dus eisen kan stellen aan het gebruik

van deze gegevens. De wettelijke bevoegdheden van de RDW als formele beheerder

van de kenteken- en rijbewijsgegevens

in combinatie met hun ervaring, kennis en reputatie leidt dit vervolgens tot een relatief

centrale positie van de RDW als regisseur van de voertuigketen en zijn deelketens.

Hierin zit vooral het top-down karakter van de sturing. Het top-down karakter komt

ook tot uitdrukking in de certificerfing van de in- en uitgangen van de communicatie

met de RDW die door de RDW ter hand wordt genomen. Daar staat echter tegenover

dat het werken van service level agreements weer gezien kan worden als de

uitdrukking van de relatief horizontale relaties tussen de betrokken partijen, omdat in

contractuele zin over en weer verwachtingen, rechten en plichten en daarbij

behorende sancties zijn vastgelegd. Ook het gebruik van gezamenlijke impactanalyses

onderstreept het belang dat wordt gehecht aan een bottom-up benadering van het te

voeren informatiemanagement, daarmee ook recht doende aan de overweging dat

vertrouwen niet kan worden opgelegd, maar van twee kanten moet komen.

116

Uitvoeren (operationeel niveau)

Onder uitvoering moet worden gekeken naar het gebruik en het beheer van informatie

binnen de organisatie in kwestie. In dat verband is het belangrijk om erop te wijzen

dat binnen de RDW een onderscheid wordt gemaakt tussen systeembeheer en

informatiebeheer. Ten aanzien van het informatiebeheer (het verzamelen, registreren,

beheren, bewerken en verstrekken van gegevens) kan een onderscheid worden

gemaakt tussen het beheer van basisgegevens en het beheer van specifieke gegevens.

Basisgegevens zijn gegevens die door meerdere instanties voor uiteenlopende

doeleinden worden gebruikt. Specifieke gegevens zijn gegevens die door een instantie

worde gebruikt. De RDW is verantwoordelijk voor het informatiebeheer van de

basisgegevens van ‘gekentekende’ voertuigen, terwijl het informatiebeheer van

specifieke gegevens door de betrokken instanties zelf wordt uitgevoerd.

Daarnaast is er het systeembeheer dat gericht is op het beheer van de systemen die

nodig zijn om het informatiebeheer mogelijk te maken. Systeembeheer omvat onder

meer de analyse van de te realiseren informatiesystemen, de bouw van deze

systemen, het opstellen van gebruikersprocedures, het technische onderhoud van de

systemen, het verzorgen van opleidingen en het uitvoeren van activiteiten die

noodzakelijk zijn om de informatiesystemen operationeel te houden. Het systeem-

beheer van de basisgegevens is in handen van de RDW en wordt verzorgd door het

rekencentrum van de RDW. De met opsporing belaste instanties hebben de

mogelijkheid om online gegevens uit de kentekenregistratie te raadplegen. Om dit

mogelijk te maken wordt bijvoorbeeld gewerkt met een service level agreement. In

deze overeenkomsten zijn afspraken gemaakt over de tijdigheid waarmee de

gevraagde informatie kan worden aangeleverd, de integriteit van de informatie, de

beveiliging van de informatie, de doelmatigheid van de informatieverwerkings-

processen die hiermee samenhangen en eisen ten aanzien van de gebruiks-

vriendelijkheid van het raadplegingsproces.

Als kritische factoren voor het systeembeheer van de RDW worden onder meer de

volgende factoren naar voren gebracht:

• het is niet mogelijk om gegevens te ‘downloaden’, er kan alleen maar worden

geraadpleegd;

• er worden geen subadministraties bijgehouden;

• de gegevens moeten actueel zijn;

• alle informatie is toegankelijk en indien bepaalde informatie niet benaderbaar

is, dan zal in overleg tussen de RDW en de betreffende overheidsorganisatie

specifiek worden bekeken hoe in de gevraagde informatie kan worden

voorzien.

10.3 Karakterisering van het informatiemanagement

We hebben gezien dat de RDW zich beweegt als een spin een steeds uitdijend netwerk

van informatierelaties met andere partijen. Dit genereert een enorme variëteit,

117

hetgeen dan ook de vraag oproept hoe de RDW met deze variëteit omgaat. Van de ene

kant is er sprake van een vorm van centrale sturing die mogelijk wordt gemaakt

doordat de RDW de wettelijke beheerder is van een basisregistratie waardoor ze een

centrale positie kan innemen en de informatierelaties met andere partijen verregaand

kan beïnvloeden, daar waar het gaat om de uitwisseling van basisgegevens. Van de

andere kant gaat ze met deze machtspositie prudent om, door te kiezen voor een

vorm van relatiemanagement waarin vertrouwen, het onderkennen van

afhankelijkheden en de eigen identiteit belangrijke onderwerpen zijn. Het feit dat de

RDW deze centrale positie heeft kunnen innemen en nog steeds verder weet uit te

breiden heeft, hangt samen met het feit dat gebruik gemaakt is van de mogelijkheden

die bepaalde politieke-bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen boden, zoals

de onrust die ontstond over het aantal dodelijke ongevallen met voertuigen die zich in

een slechte technische staat bevonden. Dit vormde een belangrijk ‘policy window’

waardoor vanaf de jaren ’90 de oplossing kon worden gezocht in een landelijke

basisregistratie die door één organisatie zou worden beheerd. Daarnaast werd tevens

onderkend dat de ontwikkeling van een dergelijke basisregistratie niet alleen een

informatiekundige en technologische uitdaging was maar vooral ook een

organisatieveranderingstraject dat zowel de interne organisatie van de RDW raakt

maar ook een interorganisationeel ontwikkelingstraject was. Het te ontwikkelen

informatiemanagement werd daardoor niet alleen gezien als een integraal onderdeel

van het te voeren strategische management van de organisatie, maar hieraan werd

tevens een belangrijke procesdimensie onderkend. Dit impliceert dat het te voeren

informatiemanagement binnen de RDW niet alleen gestoeld is op een aantal

inhoudelijke principes maar dat ook principes zijn geformuleerd voor de wijze waarop

de RDW met haar partners wil en wenst om te gaan zodat er sprake is van

vertrouwen. Tevens zien we, in het verlengde van bovenstaande conclusie, dat het

informatiemanagement van de RDW ook van karakter is veranderd. De aard van het

management is gericht op het tot stand brengen van productieve informatierelaties

met ander partijen, waardoor het informatiemanagement geen intra-organisationeel

karakter meer heeft, maar per definitie gericht is op ‘verbinden’ en daarmee vooral

een interorganisationeel c.q. een sectoraal karakter krijgt. Dit verbindende karakter

komt vooral tot uitdrukking in de soort van afspraken die met andere partijen worden

gemaakt teneinde een zo efficiënt, effectief en betrouwbare uitwisseling van informatie

mogelijk te maken. De notie van een ‘verbindend informatiemanagement’ komt ook tot

uitdrukking in het feit dat de RDW tracht zoveel mogelijk de autonomie van

afnemende of aanleverende organisaties te respecteren en zich in haar sturing vooral

richt op het vastleggen en bewaken van de specificatie van bepaalde ‘koppelvlakken’

die voor de uitwisseling van de betreffende gegevens van vitaal belang zijn.

10.4 Omgang met clusters van problemen

In onze eerdere schets van het informatiemanagement bij de politie zagen we dat

binnen de politie er sprake is van een worsteling met vooral drie issues: a) het

118

alignment vraagstuk, b) visie versus implementatie, en c) fragmentatie versus

eenheid. Terugblikkende en concluderende zien we dat de RDW met deze issues op de

volgende wijze is omgegaan.

10.4.1 Aanpak van het alignmentvraagstuk

Het alignmentvraagstuk binnen de RDW is ten eerste gedefinieerd als een vraagstuk

waarbij ICT-ontwikkeling, systeemontwikkeling en wetgeving op elkaar afgestemd

moesten worden teneinde de komst van de NKR in goede banen te leiden. Het tweede

verbindingsvraagstuk werd vooral gedefinieerd als een vraagstuk van het organiseren

van koppelvlakken tussen de RDW en externe afnemers en leveranciers, waarbij

gestuurd werd op het specificeren, standaardiseren en formaliseren van een aantal

harde, zij het harde en heldere voorwaarden waaronder informatie kan worden

uitgewisseld; voorwaarden die verder reiken dan alleen maar technische en

informatiekundige voorwaarden.

10.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

In het spanningsveld tussen visie en implementatie zien we dat de RDW de

kentekenregistratie heeft gebruikt voor de ontwikkeling en verfijning van een visie

waarbij de RDW gepositioneerd wordt als een spin in een web van allerlei met elkaar

verbonden ketens waarin kentekengegevens een rol spelen. Het feit dat de

kentekenregistratie een wettelijke basis heeft, waardoor de RDW als houder van deze

registratie een relatief machtige positie kan innemen ten opzichte van andere partners,

heeft dit onder meer mogelijk gemaakt. In deze visie zien we dat ICT-ontwikkeling een

integraal deel is van de bredere organisatiestrategie van de RDW. Hierin is helder hoe

de RDW zichzelf ziet in relatie tot andere partijen en welke vitale rol ICT speelt in de

vormgeving van deze relatie. Maar deze casus maakt ook duidelijk dat het niet alleen

bij visie is gebleven. Deze visie wordt ook geïmplementeerd, waarbij tevens wordt

onderkend dat een effectieve implementatie alleen maar kan worden gerealiseerd als

wordt geïnvesteerd in betrouwbare en open relaties met afnemers en leveranciers

teneinde weerstanden te verminderen. Deze weerstand wordt ook verminderd omdat

de autonomie van de verschillende partners in de verschillende ketens wordt

gerespecteerd en omdat gewerkt wordt met het specificeren van minimale, zij het wel

kritische randvoorwaarden.

10.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen

In het spanningsveld tussen eenheid en verscheidenheid zien we dat de RDW hierin

bewust gekozen heeft om de verscheidenheid die tussen de verschillende organisaties

bestaat niet te bestrijden door te werken met uniforme en ketenbrede

informatiesystemen. Bewust is gekozen om de autonomie van de deelnemende

partijen te respecteren en gebruik te maken van reeds bestaande

uitwisselingsnetwerken. Afspraken zijn alleen gemaakt over de koppelvlakken tussen

de verschillende systemen en de verschillende netwerken.

119

11 CASE: INFRASTRUCTUREN IN DE

SOCIALE ZEKERHEIDSSECTOR

11.1 Kenmerken van de organisatie en typering grensgebieden

De sociale zekerheid is een sector binnen het publieke domein dat gericht op het

garanderen van inkomen dan wel verzorging voor mensen/gezinnen die daar zelf (al

dan niet tijdelijk) onvoldoende toe in staat zijn. Hierbij wordt gebruik gemaakt van

talloze instrumenten en voorzieningen, zoals bijvoorbeeld uitkeringen ten aanzien van

pensioen, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en of ziekte/overlijden. Binnen deze

sector zijn, met name op het vlak van de uitvoering, van oudsher vele organisaties en

instellingen actief. Centraal in deze casus staan de organisaties die betrokken zijn bij

de uitvoering op het terrein van werk en inkomen. Specifieke aandacht gaat uit naar

de uitwisseling van gegevens tussen deze organisaties.

Eind jaren negentig achtte het kabinet een wijziging in het stelsel van de sociale

zekerheid noodzakelijk. Dit als gevolg van problemen die zich voordeden met zowel

het volume in de sociale zekerheid als met de uitvoeringsorganisatie, zo bleek uit het

rapport van de Parlementaire enquêtecommissie Uitvoeringsorganen Werknemers-

verzekeringen (september 1993). Er moest een activerend stelsel komen waarbij de

uitvoering regionaal georganiseerd zou worden. Werkgevers en werknemers zouden

geen invloed meer mogen uitoefenen op de individuele gevalsbehandeling en er diende

(ten opzichte van de sociale partners) onafhankelijk toezicht op de uitvoering te

komen. In aanvulling hierop stelde het kabinet in 1998 dat taken die naar hun aard

niet voor concurrentie in aanmerking komen, publiek georganiseerd dienen te worden

(Regeerakkoord, 1998). Voor taken waarvoor dit niet geldt, moet ruimte geboden

worden voor private uitvoering indien dit tot een grotere effectiviteit leidt voor

werkzoekenden, werkgevers en werknemers.

Dit heeft geleid tot een voorstel voor een nieuwe uitvoeringsstructuur in het

Kabinetsstandpunt Structuur uitvoering werk en inkomen uit 1993. Vanwege de vrees

voor meer bureaucratie, afnemende beheersbaarheid en hogere uitvoeringskosten is

dit voorstel heroverwogen met de Wet Suwi als uiteindelijke resultaat. Als gevolg van

de invoering van deze wet is per 1 januari 2002 een nieuwe uitvoeringsstructuur voor

de sociale zekerheid geïntroduceerd. Deze nieuwe organisatiestructuur voor de sociale

zekerheid en arbeidsvoorziening stelt werk boven inkomen. Het doel is mensen eerder

aan het werk te helpen. Op dit terrein zijn, naast de gemeenten, verschillende

organisaties actief, te weten de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI),

Uitvoering Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB).

120

De uitwerking van deze nieuwe uitvoeringsstructuur leidt ertoe dat burgers voor het

zoeken naar werk of het aanvragen van een uitkering terecht kunnen bij één instantie,

te weten één van de 131 Centra voor Werk en Inkomen waarin ook de gemeentelijke

sociale diensten vertegenwoordigd zijn. Op dezelfde locaties (in bedrijfsverzamel-

gebouwen), is bovendien het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen

ondergebracht waar de WAO keuring plaatsvindt en de verzekeringsartsen en

arbeidsdeskundigen hun spreekuur houden.

De taken van de uitvoeringsinstellingen zijn door de Minister van SZW op een gegeven

moment in het kader van de nieuwe uitvoeringsstructuur uiteen getrokken. Vroeger

zat het merendeel van de taken bij UWV, nu is dat verdeeld over CWI, UWV en de

gemeentelijke sociale diensten. Samenwerking, communicatie en afspraken over

werkproceskoppelingen zijn derhalve noodzaak geworden. Specifiek aandachtspunt

hierbij is de uitwisseling van gegevens tussen de betrokken partijen. In aanloop naar

de nieuwe uitvoeringsstructuur zijn verschillende partijen eerder reeds gaan

samenwerken. Dit leidde in 1997 tot de oprichting van een Stichting CVCS die als

opdracht kreeg om een gezamenlijk intranet te ontwikkelen voor de uitwisseling van

gegevens tussen de ketenpartners en met externe partijen die voor dit domein van

belang zijn. Na het aantreden van de Veranderorganisatie SUWI heeft de stichting

CVCS in 2000 haar bevoegdheden en taken hieraan overgedragen. In de Wet SUWI en

de bijbehorende Ministeriele Regeling staat aangegeven welke gegevens tussen welke

partijen moeten worden uitgewisseld.

Voor wat betreft de elektronische uitwisseling van klantgegevens in de SUWI-keten

maken de ketenpartners gebruik van twee, elkaar in principe aanvullende, ontwikkelde

infrastructuren te weten Suwinet-Inkijk en RINIS. Suwinet-Inkijk wordt gebruikt om

elkaars klantgegevens rechtstreeks en ‘realtime’ te raadplegen voor de afhandeling

van werkprocessen binnen CWI, gemeenten, UWV en de GBA. Voor de grootschalige

uitwisseling van gegevens tussen instanties in de sociale zekerheid onderling en met

organisaties in andere sectoren, wordt daarnaast gebruik gemaakt van een

infrastructuur genaamd RINIS (zie ook Tweede Kamer, 2006-2007, 26448, nr. 315).

RINIS wordt gebruikt sinds 1996, Suwinet Inkijk sinds 2002. Zowel Suwinet-Inkijk als

RINIS zijn derhalve gericht op de uitwisseling van gegevens. Wel zijn er enkele

karakteristieke verschillen tussen beide.

RINIS In de eerste plaats is de werking van RINIS breder dan alleen de Suwi partijen. RINIS

ondersteunt derhalve meerdere ketens terwijl Suwinet zich vooral beperkt tot ondersteuning van de specifieke keten van Werk en Inkomen. Daarnaast is RINIS gericht op het transport van grote volumes beperkt-tijdkritische en vooral ook gestructureerde gegevens tussen backoffices. Het RINIS-concept is hierbij een methodiek om gegevensuitwisselingen vorm te geven. Het decentrale aan RINIS is dat iedere sector zelf bepaalt welke gegevens worden uitgewisseld en hoe berichten van en naar het sectorale aanspreekpunt worden getransporteerd. Naast de sector die gegevens aanvraagt, zijn hierdoor telkens twee partijen betrokken bij de uitwisseling van gegevens naar andere sectoren, te weten de sector die gegevens levert en het RINIS-bureau.

121

Suwinet Zoals aangegeven is RINIS veel breder dan Suwinet. Suwinet beperkt zich tot ondersteuning van

de specifieke keten Werk en Inkomen. Daarnaast richt Suwinet zich specifieke op klantgegevens (en is dus bedoeld voor gebruik in de frontoffices van de betrokken organisaties). Wel is het overigens zo dat Suwinet voor het transport van sommige gegevens gebruik maakt van delen van de RINIS-infrastructuur. Een ander belangrijk verschil is voorts het feit dat het principe achter de gegevensuitwisseling tussen beide totaal verschillend is. In het geval van Suwinet worden partijen in staat gesteld om zelf de benodigde gegevens uit de registraties van andere ketenpartners op te vragen. Bij RINIS gaat het om een ‘push’ van gegevens en bij Suwinet om

een ‘pull’ ervan.

Beide infrastructuren kennen een vorm van ondersteuning voor de betrokken partijen.

In het geval van RINIS gaat het hierbij om het RINIS-bureau. Dit bureau zorgt als

intermediair voor de juiste route van het bericht, voor beheersbare software, voor

standaardisatie, beveiliging, privacybescherming, helpdesk en coördinatie. In het geval

van Suwinet vormt het BKWI de ondersteuning. Het BKWI is opgericht als

serviceorganisatie om het geheel aan centrale voorzieningen en afspraken te beheren

en door te ontwikkelen. Het levert aan de Suwi-organisaties diensten en producten op

het gebied van gegevensuitwisseling waardoor deze organisaties beter in staat zijn

hun wettelijke taken uit te voeren. Het BKWI zorgt voor het voorbereiden en beheren

van afspraken op het gebied van gegevensuitwisseling, voor het technische beheer

van Suwinet, voor de doorontwikkeling van Suwinet en voor het beheer van gebruikte

standaarden.

11.2 Beschrijving van de elementen van informatiemanagement

Richten (strategisch niveau)

Voor wat betreft de inrichting van de informatievoorziening is ervoor gekozen om uit te

gaan van de autonomie van de aangesloten organisaties. Dit betekent dat iedere

organisatie zelf verantwoordelijk blijft voor de wijze waarop de eigen

informatievoorziening is georganiseerd. De keuze voor RINIS als gemeenschappelijke

infrastructuur voor gegevensuitwisseling is daarbij genomen omdat dit gemak en

voordelen oplevert voor de sectoren zelf en daarmee tevens ook de externe ICT-

omgeving van de sectoren meer ‘in control’ werd gebracht. In plaats van met vele

partijen hoeven sectoren bij de uitwisseling van gegevens nu nog maar afspraken te

maken met één partij. In het geval van Suwinet komt de autonomie van de betrokken

organisaties terug in het feit dat belangrijke wijzigingen verlopen via het ingestelde

Algemene Keten Overleg (AKO). Voorzitter van de AKO is een vertegenwoordiger van

het ministerie van SZW. Indien het echter een wijziging betreft in de relatie tussen

twee partijen die bekrachtigd moet worden in het AKO, dan vindt vaak vooral

bilateraal bestuurlijk overleg plaats voordat het wijzigingsvoorstel in de AKO wordt

ingebracht. De gemaakte afspraken worden vervolgens uitgewerkt en gerealiseerd in

vele diverse functionele reguliere overleggen.

122

Bij het inrichten van de informatievoorziening zijn verschillende juridische afspraken

gemaakt. In het geval van RINIS geldt dat:

• Elke communicerende partij binnen het RINIS-systeem een publiekrechtelijke

taak heeft;

• Voor de uitwisseling van gegevens een wettelijke grondslag aanwezig dient te

zijn;

• De gegevensuitwisseling dient te zijn aangemeld bij het College Bescherming

Persoonsgegevens

• Tussen de communicerende partijen is een Interchange Agreement afgesloten;

• Tussen de stichting RINIS en de beide bij de uitwisseling betrokken sectoren

serviceovereenkomsten zijn afgesloten (SLA’s).

Ook in het geval van Suwinet dient iedere uitwisseling van gegevens een wettelijke

grondslag te kennen. In de Wet SUWI staat omschreven welke gegevens tussen welke

kolommen moeten worden uitgewisseld. Ook verplicht de wet om koppelpunten te

gebruiken. Naast een wettelijke grondslag voor de uitwisseling van gegevens tussen

organisaties is ook privacybescherming iets waarover stringente afspraken zijn

gemaakt.

De nadruk in de informatievoorziening ligt daarom vooral op het identificeren van

welke informatie beschikbaar is bij de betrokken organisaties en vervolgens het zorgen

dat deze informatie ook voor relevante partijen beschikbaar is. Minder aandacht lijkt

vooralsnog uit te gaan naar het bepalen welke informatie in de toekomst wellicht nodig

is.

Aansturen (tactisch niveau)

Voor wat betreft de aansturing van de informatievoorziening geldt dat de deelnemers

aan RINIS zelf verantwoordelijk zijn voor de inhoud van de gegevensuitwisselingen.

Hierover dienen zij vooraf harde afspraken met elkaar te maken. RINIS is vervolgens

louter ondersteunend aan de uitwisseling van de afgesproken gegevens. In dit opzicht

kan RINIS worden gezien als een bottom-up benadering van informatievoorziening.

Immers er is ruimte voor verschillende conceptuele kaders ten aanzien van

gegevensverzamelingen en de autoriteit over de infrastructuur is verspreid tussen de

betrokken organisaties. Ook de financieringsstructuur sluit hierop aan. In het begin

vond de financiering van RINIS plaats vanuit LISV. Bij de juridische overdracht van de

ontwikkelingen aan RINIS is ook een afspraak gemaakt over aflossing van de schuld

aan LISV. Nu werkt RINIS met tarieven die door de partijen gemeenschappelijk in de

Raad van Toezicht worden vastgesteld.

Ten aanzien van Suwinet heeft de aansturing van de informatievoorziening veel meer

een top-down karakter. Zeker in vergelijking met RINIS. Immers de Wet Suwi bepaalt

wat en welke gegevens er moeten worden uitgewisseld tussen de partijen in het Suwi-

domein. Om tot implementatie van deze bepalingen te komen is een structuur

123

afgesproken om aan realisatie ervan te werken. Dit aan de hand van een

ketenprogramma dat wordt vastgesteld in het Algemeen Keten Overleg (AKO). De

richting van de ontwikkelingen wordt daarmee op hoog managementniveau bepaald.

Vervolgens vindt de uitwerking ervan plaats binnen vele uiteenlopende werkgroepen

en overleggen. Hierin worden de operationele zaken, die samenhangen met de

besluiten uit het AKO, vormgegeven en verder uitgewerkt. Het top down karakter van

de aansturing binnen Suwinet komt ook tot uitdrukking in de wijze waarop de

infrastructuur wordt gefinancierd. Het Ministerie van Sociale Zaken en

Werkgelegenheid is hiervoor verantwoordelijk. Wel is het zo dat de kosten van

deelname aan de keten die betrekking hebben op de eigen organisatie, door de

ketenpartners zelf worden gedragen.

Uitvoeren (operationeel niveau)

Ten aanzien van het gebruik van informatie is binnen RINIS gekozen voor het concept

van authentieke registraties. Ten aanzien van in ieder geval drie aspecten die te

maken hebben met het gebruik van informatie binnen RINIS nadere afspraken

gemaakt. Het gaat dan om de definitie en omschrijving van de uit te wisselen

gegevens, het al dan niet plaatsen van afname-indicatoren en om het formaat (in de

zin van bestandsstructuur) waarin de gegevens worden uitgewisseld. Binnen Suwinet

is de belangrijkste afspraak die heeft te maken met het gebruik van informatie, gericht

op de omschrijving en de definities van gegevens die worden uitgewisseld. In het

geval van Suwinet voorziet het Suwi Gegevensregister hierin. Dit gegevensregister

bestaat uit een Gegevensmodel met een gegevenswoordenboek voor het Suwi-

domein. Het register omvat de definities van alle gegevens die worden uitgewisseld in

het Suwi-domein.

Ten aanzien van het beheer van informatie, de uitwisseling ervan en het beheer van

de onderliggende infrastructuur zijn binnen RINIS verschillende soorten afspraken

gemaakt. De eerste heeft betrekking op het niveau van de gezamenlijk infrastructuur

(Centraal RINIS bureau). Het tweede soort afspraken in het kader van beheer heeft

veel meer te maken met het nakomen van eerder gemaakte afspraken (sectoren zelf).

De derde soort beheersmatige afspraken hebben betrekking op beveiliging (centraal).

In het geval van Suwinet is voor wat betreft het ICT beheer gekozen voor ITIL als

methodiek. Tussen uitwisselende kolommen zelf worden PNO‘s (Prestatie Niveau

overeenkomsten) afgesloten. Deze partijen zijn dan ook zelf beheerder van de PNO.

Het gaat bij een PNO met name om afspraken over tijdigheid en volledigheid van

gegevens die worden uitgewisseld. Op ketenniveau worden er vervolgens SLA’s

afgesloten met betrekking tot de performance en de techniek. BKWI is hiervan de

beheerder.

Om tot een adequate uitwisseling van gegevens te kunnen komen zijn echter niet

alleen afspraken nodig over het gebruik en het beheer van de gegevens en

gegevensuitwisselingen, maar tevens moeten ook technische afspraken worden

124

gemaakt. Binnen RINIS is besloten dat op centraal niveau de techniek een zaak is van

het RINIS bureau. Echter, dit bureau bemoeit zich niet met de inrichting van een

sector of met achterliggende netwerken. Dat soort zaken moet de sector zelf regelen.

Binnen Suwinet is afgesproken dat de codering van berichten zo eenvoudig mogelijk,

flexibel en efficiënt dient te zijn. Dit is geregeld door gebruik te maken van SuwiML.

SuwiML is gebaseerd op het Suwi Gegevensregister en op de internet standaard XML.

Hierdoor is SuwiML een XML-dialect en daarmee de gemeenschappelijke taal voor de

gegevensuitwisseling in het Suwi-domein. De werkgroep XML (WGX) draagt zog voor

de technische – XML – aspecten van de gegevensuitwisseling in het Suwidomein.

11.3 Karakterisering van het informatiemanagement

In aantallen gezien is de informatie-uitwisseling op basis van RINIS en Suwinet een

groot succes. Zo worden binnen RINIS elk jaar tientallen miljoenen berichten

uitgewisseld. Wanneer beschouwend naar het informatiemanagement binnen de

uitvoering van de sociale zekerheid wordt gekeken dan valt ten eerste op dat er

binnen de twee infrastructuren op verschillende manieren vorm wordt gegeven aan de

noodzaak van flexibiliteit. Verder wordt duidelijk dat men de infrastructuren vooral ziet

als instrumenten en zeker niet als doelstellingen binnen het informatiemanagement.

Een derde en laatste opvallend aspect is dat men binnen beide infrastructuren op

verschillende manieren werkt aan het opbouwen van vertrouwen dat nodig is om de

infrastructuur in de praktijk ook goed te kunnen laten functioneren.

In de eerste plaats de noodzaak van flexibiliteit. Om effectief te kunnen zijn, is het

noodzaak dat de infrastructuren aan blijven sluiten bij mogelijke veranderingen die

zich voordoen aan de ‘business’ kant van de betrokken organisaties. Het beleidsveld en

de verdeling van taken en verantwoordelijkheden is in de jaren negentig van karakter

veranderd en ook de jaren na de invoering van de Suwiwet vinden regelmatig

aanpassingen binnen en tussen organisaties plaats. De casus RINIS leert dat

flexibiliteit is gebaat bij het hanteren van uitgangspunten als:

het accepteren van organisaties dat men zelf geen gegevens gaat verzamelen

die bij andere organisaties reeds voor handen zijn (gebruik van authentieke

registraties);

het uitgaan van respect voor elkaars autonomie (dus kiezen voor een systeem

van zelfregulering ten aanzien van de eigen informatievoorziening) en;

het richten van de samenwerking op vooral ondersteuning van de

gegevensuitwisseling.

De infrastructuur die wordt gebruikt om de gegevens vervolgens uit te wisselen, is

hierbij te allen tijde ondersteunend van karakter en treedt dus niet in de inhoudelijke

kant van de gegevensuitwisseling. Door infrastructuur in grote mate los te koppelen

van inhoud, wordt een maximale flexibiliteit bereikt.

125

Bij Suwinet daarentegen is de samenwerking en het gebruik van een gezamenlijke

infrastructuur door de Minister van SZW middels wetgeving afgedwongen. Dit beperkt

de flexibiliteit van de architectuur omdat de inhoud van de uit te wisselen gegevens en

de hierbij betrokken partijen reeds vooraf zijn vastgelegd. De ruimte om wijzigingen

aan te brengen of in te spelen op nieuwe ontwikkelingen is daarmee op voorhand meer

beperkt.

In informatiekundig opzicht kan worden gesteld dat de flexibiliteit in onderhavige cases

vooral is gediend door het feit dat de afspraken tot een minimum aantal noodzakelijke

aspecten is beperkt.

Een tweede opvallend aspect is dat de ‘business’ te allen tijde leidend is ten opzichte

van de informatievoorziening en dus de infrastructuren. Zowel bij RINIS als bij

Suwinet is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het netwerk (de gezamenlijke

infrastructuur) en de keten of ketens die gebruik maken van deze infrastructuur.

Leidend zijn de ketenafspraken. De infrastructuur is vervolgens ondersteunend aan de

gegevensuitwisseling die volgt uit de ketenafspraken. Twee of meer partijen die

gegevens willen uitwisselen, hoeven naast complexe afspraken over de inhoud en het

doel van de gegevensuitwisseling niet langer ook nog eens gedetailleerde afspraken te

maken over de technische realisatie van de uitwisseling. Deze verantwoordelijkheid

wordt ondergebracht bij een derde partij, hetzij het RINIS bureau of BKWI. De focus

kan dus veel meer op de inhoudelijke aspecten liggen.

Om adequaat te kunnen functioneren is een zekere mate van vertrouwen tussen de

betrokken organisaties noodzakelijk. Vanwege het verschil in ontstaansgeschiedenis is

dit opbouwen van vertrouwen bij RINIS anders verlopen dan bij Suwinet. Het

vertrouwen dat het gevolg was van de toenemende erkenning van het

gemeenschappelijke belang van samenwerking, werd gedurende het RINIS traject

verder uitgebouwd door niet de verdeling van verantwoordelijkheden tot een

uitgangspunt te maken maar juist de inhoud van de gegevensuitwisseling. De

autonomie van de betrokken organisaties wordt niet aangetast. De afspraken richten

zich vooral op de ondersteunende infrastructuur. De situatie ten aanzien van de

ontwikkeling van Suwinet was totaal anders. Partijen moesten dus samenwerken

terwijl de discussies over het loslaten van voorheen eigen taken nog liepen. Vooral in

het begin leidde dit tot wederzijds wantrouwen bij de sectoren. Men dacht in de eerste

plaats vooral nog aan de eigen belangen en ervoer het overnemen van taken door

andere organisaties toch vooral als bedreigend. Dat samenwerking een oplossing kan

betekenen voor de eigen problemen, is een proces dat tijd nodig heeft en niet van de

ene op de andere dag is gerealiseerd. Met de komst van het BKWI veranderde dit. Dit

omdat BKWI een ander vertrekpunt kent. Alleen als partijen zelf zaken laten liggen,

springt BKWI erin en dan wordt het aangeboden als dienst (en dus niet als

verplichting). De werkwijze is dus minder verplichtend, maar mee pro-actief en

verleidend. Vertrouwen is binnen Suwinet ook opgebouwd door ‘projectmatig’ te gaan

werken. Hierbij hoort het opstellen van een ketenprogramma en het werken met vele

126

functionele overleggen en werkgroepen. Langs deze weg is vertrouwen beetje bij

beetje gewonnen.

11.4 Omgang met clusters van problemen

11.4.1 Aanpak van het alignmentprobleem

In de case uitvoering sociale zekerheid lijkt er sprake te zijn van een goede aansluiting

tussen de ontwikkelingen aan de ‘business’ kant enerzijds en ICT-ontwikkelingen

anderzijds. Dit geldt voor zowel RINIS als voor Suwinet. Hoewel uiteenlopend, vormt

de specifieke achtergrond van beide infrastructuren, een belangrijke verklaring

hiervoor. Daarnaast is een mogelijke verklaring voor het goed aansluiten van

organisatie en ICT bij beide infrastructuren gelegen in het feit dat rond beide

infrastructuren ieder afzonderlijk voorzieningen zijn getroffen die juist tot doel hebben

deze aansluiting te waarborgen en om ondersteuning te bieden.

Specifieke achtergronden van de infrastructuren

Dat RINIS aansluit bij de wensen van de organisatie komt doordat dit initiatief is

gestart op basis van vrijwilligheid. Een gunstige omstandigheid hierbij is het feit dat er

van oudsher reeds sprake is van een grote mate van ICT gebruik in de

uitvoeringsprocessen van de sociale zekerheid. Halverwege de jaren negentig zagen

betrokken partijen duidelijke voordelen in het uitwisselen van gegevens op basis van

een gezamenlijk ontwikkelde infrastructuur. Deze voordelen resulteren uit een

toenemende wederzijdse afhankelijkheid tussen betrokken organisaties. Het

vertrouwen dat het gevolg was van de toenemende erkenning van het

gemeenschappelijk belang van samenwerking, werd gedurende het RINIS traject

verder uitgebouwd. Dit door niet de verdeling van verantwoordelijkheden tot een

uitgangspunt te maken, maar juist de inhoud van de gegevensuitwisseling. Daarbij

werd de ontwikkeling van een gezamenlijke infrastructuur in de beginfase geholpen

door het feit dat er een derde partij was (LISV) die de financiering ervan voor haar

rekening nam.

Ten aanzien van Suwinet is de situatie geheel anders. De reden dat deze infrastructuur

aansluit bij de wensen van de organisatie komt doordat de Wet Suwi niet alleen de

verdeling van organisatorische verantwoordelijkheden en taken regelt, maar tevens

ook voorschrijft welke gegevens verplicht moet worden gedeeld tussen bepaalde

organisaties. De invoering van de wet creëerde een afhankelijkheid tussen

organisaties, ook voor wat betreft de uitwisseling van informatie. Met andere woorden:

de afstemming tussen organisatie en ICT is door middel van wetgeving deels

afgedwongen.

Behalve verschillen in achtergronden kennen beide infrastructuren ook een voor dit

thema relevante overeenkomt. In beide gevallen zijn voorzieningen qua aansturing en

ondersteuning getroffen die juist moeten toezien op de aansluiting tussen de wensen

127

en eisen van de betrokken organisaties en de (on)mogelijkheden die worden geboden

door ICT.

Voorzieningen die aansluiting tussen O en I borgen

RINIS is een stichting waarbij het bestuur wordt gevormd door een Raad van Toezicht

waarin vertegenwoordigers van de verschillende sectoren zitting hebben. Deze RvT

fungeert als ‘marktplaats’ voor gegevensuitwisseling (RINIS, Strategische positionering

2007: p. 8). Naast de RvT vindt het Overleg RINIS Gebruikers (ORG) tweemaal per

jaar plaats. In de ORG wordt met vertegenwoordigers van sectoren overlegd over

ontwikkelingen die van belang zijn voor berichtenverkeer en men informeert elkaar

over de voortgang van lopende projecten. De partijen in de Suwiketen zijn verenigd in

het AKO, het Algemeen Keten Overleg, en zijn samen verantwoordelijk voor een

efficiënte en effectieve uitvoering van de wet Suwi. Het inrichten en het gebruik van

Suwinet is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de Suwi-organisaties, onder

regie van de Minister. In dit kader heeft men een stelsel van afspraken vastgelegd,

onder andere over werkprocessen, begrippen en berichten.

In genoemde gremia worden in het kader van RINIS, dan wel Suwinet allerlei soorten

afspraken gemaakt, zoals op technisch, informatiekundig, juridisch, beheersmatig,

financieel-economisch en politiek-bestuurlijk vlak. Het is deze structuur en de hieruit

volgende afspraken die ertoe bijdragen dat de infrastructuren aansluiten op de

behoefte aan de ‘business kant van de betrokken organisaties.

Voorzieningen die concrete ondersteuning bieden bij het gebruik van de infrastructuren

Opvallend in de casus uitvoering sociale zekerheid is dat bij beide infrastructuren de

verantwoordelijkheid voor meer technische en organisatorische aspecten specifiek

rond de uitwisseling van gegevens en dus de infrastructuren in handen is gegeven van

een derde partij. In beide gevallen is deze ondersteuning gericht op samenwerking in

organisatorische zin en het bieden van passende ICT-ondersteuning hierbij. ICT wordt

hierbij duidelijk gepositioneerd als instrument en niet als doel.

In het geval van RINIS gaat het daarbij om het zogenaamde RINIS-bureau. Dit bureau

is ingesteld als intermediair voor aangesloten partijen voor ondersteuning rond zaken

als privacy, software, standaardisatie, beveiliging, routering en coördinatie. In het

geval van Suwinet is het beheer en de doorontwikkeling van de centrale voorzieningen

op grond van artikel 67 Wet Suwi belegd bij CWI dat hiertoe een afzonderlijke

organisatorische eenheid, het Bureau Keteninformatisering Werk en Inkomen (BKWI)

heeft ingericht. Het BKWI houdt zich bezig met de voorbereiding en het beheer van

afspraken die binnen het Ketenoverleg worden gemaakt op het gebied van

gegevensuitwisseling, met het technische beheer van Suwinet en met de coördinatie

van afspraken ten behoeve van het technische beheer van aan Suwinet gerelateerde

faciliteiten. Daarnaast beheert het BKWI verschillende gebruikte standaarden.

128

11.4.2 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

Kijkend naar de uitvoering van de sociale zekerheid kan worden gesteld dat er zeker

geen sprake is van een negatieve informatiecultuur en/of een overwaardering van

visievorming ten opzichte van implementatie. Sterker nog: het delen van informatie en

gegevens vindt al jaren plaats tussen de organisaties die betrokken zijn bij de

uitvoering van regelingen op het vlak van sociale zekerheid. Analyserend zijn hiervoor

twee redenen aan te wijzen: de pragmatische houding van betrokken partijen

gecombineerd met drang van bovenaf en het gelijktijdig via een bottom-up en een top

down concept werken aan gegevensuitwisseling. In het onderstaande een korte

toelichting op beide punten.

Pragmatische houding gecombineerd met drang ‘van bovenaf’

Halverwege de jaren negentig is het RINIS concept ontwikkeld. Ook voor de

organisaties betrokken bij de uitvoering van de sociale zekerheid waren er duidelijke

voordelen hieraan verbonden. Centraal hierbij is het gekozen uitgangspunt dat men

werkt volgens het principe van authentieke registraties. Als voordelen voor de

organisaties gelden dan dat de organisaties minder tijd kwijt zijn met het zelf

verzamelen van gegevens, de kwaliteit van de gegevens kon worden verhoogd en dat

handmatige verwerking van gegevens vervangen kon worden door automatische

verwerking. Door de keuze voor het werken met authentieke registraties werd de

autonomie van de betrokken organisaties in tact gelaten en vormde de

gegevensuitwisseling op zich geen bedreiging hiervoor. De voordelen waren daardoor

aanzienlijk groter dan de nadelen waardoor deelname aan RINIS logisch was. In de

loop van de jaren negentig werd duidelijk dat het kabinet van plan was om de

uitvoeringsstructuur in de sociale zekerheid ingrijpend te gaan reorganiseren. Toen de

contouren van deze beweging enigszins duidelijk werden en bleek dat een herverdeling

van taken en bevoegdheden de uitkomst zou zijn, zijn betrokken organisaties hun

samenwerking rond gegevensuitwisseling alvast gaan intensiveren. Dit door de

oprichting van de eerdergenoemde stichting CVCS die tot doel had een gezamenlijk

intranet te ontwikkelen. Later zijn de taken van deze stichting over gegaan in de

veranderorganisaties Suwi. Gesteld kan dus worden dat gegevensuitwisseling eerst

vooral vanuit pragmatische overwegingen is gestart (de organisatie zelf zag duidelijke

voordelen) en later onder toenemende politieke druk verder is geïntensiveerd en

vormgegeven. Na inwerkingtreding van de Wet Suwi hadden de organisaties geen

eigen keus hier meer in: wettelijk wordt voorgeschreven welke organisaties welke

informatie met elkaar moeten uitwisselen.

Gegevensuitwisseling gekoppeld aan concreet door betrokkenen gedeeld doel

Naast de pragmatische houding en de drang van bovenaf, heeft ook het feit dat men

voor wat betreft de gegevensuitwisseling werkt met twee elkaar aanvullende

concepten geleid tot een cultuur waarin het delen van informatie onderdeel gezien

wordt als onderdeel van het dagelijkse werkproces. RINIS kan worden getypeerd als

een concept wat heeft geleid tot gegevensuitwisseling die is ontstaan tussen de

betrokken organisaties zelf. Doordat het idee van authentieke registraties als

129

uitgangspunt werd genomen, werd de autonomie van de betrokken organisaties niet

aangetast. Door middel van verwijsindexen en aanspreekpunten is vervolgens de

uitwisseling van gegevens tussen de autonome organisaties op vrijwillige basis tot

stand gebracht. Zoals eerder beschreven is de gegevensuitwisseling binnen Suwinet

afgedwongen door wet- en regelgeving en kan daarom worden getypeerd als een

verplicht opgelegd concept. In beide gevallen echter, is sprake van een heldere

koppeling tussen de gegevensuitwisseling en een duidelijk gesteld of gevoeld doel. Bij

RINIS gaat het daarbij om het uitwisselen van gegevens om te komen tot concrete

voordelen op microniveau (de betrokken partijen). Met Suwinet werd de

gegevensuitwisseling ook ingezet om voordelen op macroniveau te realiseren (dat wil

zeggen op het niveau van de uitvoering sociale zekerheid als geheel). Bij zowel RINIS

als Suwinet is uiteraard vanuit een visie gewerkt. Echter, door de koppeling van de

gegevensuitwisseling aan concrete doelen is voorkomen dat de visievorming te ver af

kwam te staan van de implementatiepraktijk.

11.4.3 Aanpak van fragmentatie en spanningen

Uit de eerdere beschrijvingen blijkt dat er tot aan de invoering van de wet Suwi binnen

de uitvoering van de sociale zekerheid sprake was van een relatief grote fragmentatie

tussen organisaties. Vele autonome organisaties waren betrokken bij de uitvoering van

talloze regelingen en de verhoudingen tussen organisaties waren niet altijd helder,

noch effectief en efficiënt. Dit leidde dan ook tot problemen ten aanzien van de

efficiëntie en beheersbaarheid van de sociale zekerheid. Met de invoering van de wet is

gepoogd wat aan deze problemen te doen, niet door het oplossen maar door het

reguleren van de organisatorische en bestuurlijke fragmentatie in het uitvoeringsveld.

De taken en verantwoordelijkheden van de betrokken organisaties werden in wet- en

regelgeving vastgelegd. Door deze bewust te spreiden over enkele organisaties is ook

gepoogd om deze organisaties, meer dan in het verleden, actief te laten samenwerken

in de uitvoering van hun taken.

Kijkend naar de informatievoorziening in de sector, dan blijkt dat bovenstaande

ontwikkeling grotendeels wordt gereflecteerd in de manier waarop de

gegevensuitwisseling plaatsvindt. Vanuit hun autonomie hebben de betrokken

organisaties zelf in de jaren tachtig en negentig hun informatievoorziening ontwikkeld

en ingericht. Gaandeweg is men, door ontwikkelingen in de ‘business’ kant meer

informatie met elkaar gaan uitwisselen. Met de komst van de Wet Suwi, tenslotte is

vastgelegd in wet- en regelgeving welke partijen welke informatie op welk moment

moeten gaan uitwisselen. De hier centraal staande infrastructuren werken

ondersteunend aan deze gegevensuitwisseling. Om in staat te zijn adequaat om te

gaan met de fragmentatie, autonomie, de behoefte tot samenwerking en de

spanningen die dit alles met zich meebrengt, zijn twee principes duidelijk herkenbaar

als uitgangspunt genomen bij de inrichting en ontwikkeling van deze ondersteunende

infrastructuren. In de eerste plaats gaat het hierbij om het erkennen van het

decentrale karakter van de gegevensuitwisseling. Daarnaast is het van belang om te

130

erkennen dat er sprake is van verschillende soorten informatiebehoeften die ook ieder

op eigen wijzen bevredigd dienen te worden.

Decentraal karakter als uitgangspunt; maar wel bij ieder anders vormgegeven

Zowel bij RINIS als bij Suwinet is sprake van een decentraal karakter ten aanzien van

de gegevensuitwisseling. Wel wordt dit uitgangspunt in beide infrastructuren anders

vormgegeven.

De kern van het RINIS concept is dat alle betrokken organisaties gebruik maken van

authentieke registraties die ergens in het veld bij een organisatie aanwezig zijn en dus

niet zelf deze gegevens hoeven te gaan verzamelen en vast te leggen. Om dit te

realiseren wordt gewerkt met sectorale aanspreekpunten. Hiermee wordt bedoeld dat

allerlei sectoren binnen het publieke domein elk slechts één loket hebben (het

zogenaamde Sectorale Aanspreek Punt), dat zorg draagt voor zowel gegevensverkeer

naar andere sectoren als voor verdere verspreiding van berichten binnen de eigen

sector. Zo hebben bijvoorbeeld alle zorgverzekeraars gezamenlijk een eigen sectoraal

aanspreekpunt. In dit sectorale aanspreekpunt worden alle in- en uitgaande

elektronische berichten verwerkt. Bij de meeste sectoren wordt gebruik gemaakt van

een verwijsindex. In die index is te vinden waar in de sector gegevens vastliggen over

een individu of object. Dankzij de verwijsindexen kunnen andere sectoren die

gegevens opvragen, zonder te weten bij welke organisatie of in welk systeem binnen

de sector ze geregistreerd zijn. De uitwisselingen vinden plaats via gestandaardiseerd

berichtenverkeer. RINIS is in staat om berichten te vertalen naar verschillende

formaten, zodat sectoren in principe hun eigen bestandsformaat kunnen blijven

gebruiken voor de gegevensuitwisseling. Voor iedere gegevensuitwisseling binnen

RINIS moeten de betrokken partijen die gegevens willen uitwisselen wel zelf eerst

samen afspraken maken over de inhoudelijke kant van de uitwisseling. Het principe is

het brengen van informatie. Dus een organisatie vraagt aan een andere organisatie via

de respectievelijke sectorale aanspreekpunten en op basis van verwijsindexen om

gegevens en vervolgens worden deze gegevens door middel van de RINIS

infrastructuur door de aanbiedende organisatie bezorgd bij de vragende organisatie.

Bij Suwinet gaat het niet zozeer om het brengen van gegevens, maar om het halen

ervan. Vooraf hebben alle betrokken parijen afspraken gemaakt over de afstemming

van werkprocessen en begrippen. Vervolgens kunnen de organisaties, wanneer zij

bepaalde gegevens van een andere organisatie nodig hebben, rechtstreeks door

middel van een applicatie genaamd Suwinet Inkijk, kijken in het systeem van deze

andere organisatie en de gegevens hieruit gebruiken voor eigen werk. Ook hierbij is

dus sprake van het principe van de authentieke registraties). Toegang tot Suwinet-

inkijk is alleen mogelijk voor geautoriseerde medewerkers van de betrokken partijen.

De gegevens worden door Suwinet-inkijk geleverd in de vorm van HTML-pagina’s die

door medewerkers via een browser als bijvoorbeeld Microsoft Explorer, dus direct in

leesbare vorm op het scherm kunnen worden geraadpleegd. Er is sprake van

brongerichte en werkprocesgerichte pagina’s. Bij brongerichte bevragingen bevatten

131

de aan de medewerker getoonde pagina’s gegevens die afkomstig zijn van een van de

bronnen. Werkprocesgerichte pagina’s bevatten combinaties van diverse bronnen,

waarbij de getoonde gegevens maximaal aansluiten bij het werkproces dat gebruikers

uitvoeren. De gegevens uit Suwinet-inkijk zijn ook geschikt om direct in te lezen in

applicaties van afnemende partijen. In tegenstelling tot bij RINIS gaat het hier dus niet

om het brengen van gegevens maar om het zelf halen ervan.

Erkennen soorten informatiebehoeften

Zowel in RINIS als in Suwinet worden gegevens uitgewisseld. Echter het soort uit te

wisselen gegevens verschilt in beide infrastructuren. In tegenstelling tot het model van

Suwinet waarbij partijen rechtstreeks en ‘realtime’ in elkaars bestanden kunnen

kijken/muteren, is het binnen RINIS gekozen model niet geschikt voor het uitwisselen

van informatie die men onmiddellijk nodig heeft. Dit omdat de gegevensuitwisseling

binnen RINIS via sectorale aanspreekpunten en aan de hand van verwijsindexen loopt.

Dit kost tijd. Bovendien moeten in dit model organisaties ook eerst samen afspreken

dat men de gegevens wil en mag gaan delen. Dit vereist ad hoc afspraken die ook tijd

kosten. Bij Suwinet is het aantal en soort gegevens dat men wil uitwisselen beperkt

gehouden (tot klantgegevens) en hierover zijn vooraf afspraken gemaakt. De

uitwisseling hoeft daarom niet telkens afzonderlijk afgestemd en ingeregeld te worden

maar kan direct plaatsvinden.

Kortom de infrastructuren dekken ieder een deel van uiteenlopende

informatiebehoeften af. Suwinet de informatiebehoefte voor zover die voortkomt uit de

directe behoefte aan informatie voor de ondersteuning van werkprocessen waarin

klantgegevens een rol spelen, RINIS de behoefte aan gestructureerde gegevens die op

grote schaal (grote volumes) noodzakelijk zijn, maar die beperkt tijdkritisch zijn. Dit

onderscheid werkt in de praktijk goed omdat iedere informatiebehoefte ook eigen

eisen qua bijvoorbeeld tijdigheid, kwaliteit en mate van gestructureerdheid stelt aan

de uit te wisselen informatie.

133

12 EEN VERGELIJKING VAN DE CASES

In het casestudy gedeelte van het onderzoek is gekeken hoe informatiemanagement

binnen andere organisaties dan de politie is ingevuld, welke keuzes hierin zijn gemaakt

en hoe men omgaat met specifieke issues en vraagstukken die spelen ten aanzien van

het informatiemanagement bij de politie.

In dit hoofdstuk staat een beschrijving van de belangrijkste bevindingen zoals

aangetroffen in de cases. Dit is een opstap naar de ontwikkeling van een normatief

kader voor informatiemanagement voor de politie dat in het laatste hoofdstuk wordt

gepresenteerd.

12.1 Rol van het informatiemanagement

Zoals vooraf verwacht, blijkt dat in ieder van de cases informatiemanagement

belangrijk is. Wel zijn er verschillen waar te nemen in de rol die

informatiemanagement speelt. Kijkend naar de cases dan blijken twee richtingen

daarbij te kunnen worden onderscheiden. In de eerste plaats lijkt het dat

informatiemanagement vooral wordt gebruikt om vat te krijgen op problemen die het

gevolg zijn van ontwikkelingen die zich eerder in de organisatie en op ICT-gebied in

het bijzonder hebben voltrokken. Daarnaast echter toont een aantal cases ook aan dat

informatiemanagement kan worden gezien als een bijdrage aan het voorbereiden van

de organisatie op nieuwe ontwikkelingen in de toekomst. Het gaat overigens om het

leggen van accenten en nadrukken, want in de praktijk is het zo dat

informatiemanagement in vrijwel alle cases beide doelen dient.

Informatiemanagement als instrument voor het oplossen van problemen

In verschillende cases die zijn onderzocht komt naar voren dat informatiemanagement

vooral een rol moet spelen in het oplossen van problemen die vaak al geruime tijd

spelen, en vaak ook (deels) betrekking hebben op de inzet van ICT binnen de

organisatie. Dit is terug te zien in de cases van de Engelse politie en de Rabobank. In

het geval van de politie in Engeland gaat het dan vooral om het oplossen van

problemen op automatiseringsgebied waar men al sinds de jaren zestig mee worstelt.

Informatiemanagement wordt hierbij dan gezien als instrument om te kunnen

waarborgen dat de informatievoorziening aan de organisatorische en technologische

ontwikkelingen kan blijven aansluiten. Daarnaast wordt informatiemanagement gezien

als middel om te komen tot een verdere stroomlijning van de ICT ontwikkeling. Dit is

van belang omdat deze ontwikkeling in de praktijk zowel op landelijk als op regionaal

niveau plaatsvindt en er afspraken nodig worden geacht over een juiste verdeling

hiertussen. Binnen de Rabobank spelen soortgelijke overwegingen. Daar wordt

informatiemanagement vanaf de jaren tachtig en negentig nadrukkelijk ingezet om de

134

bedrijfsmatige efficiency te vergroten. De zelfstandigheid van de aangesloten banken

had geleid tot een gefragmenteerde en versnipperde ICT-inzet met bijbehorende

beheerkosten en de nodige legacy-problematiek die aangepakt diende te worden.

Vergelijkbaar met de Rabobank gaat het binnen Philips ten aanzien van de ICT-inzet

ook vooral om het verbeteren van de interne efficiëntie en effectiviteit. Met name waar

het de verbetering van bedrijfsresultaten en het terugbrengen van de kosten betreft.

Daarnaast kan ook worden waargenomen dat informatiemanagement wordt gebruikt

om problemen op andere vlakken, bijvoorbeeld in de context van de organisatie, op te

lossen. De RDW en RINIS zijn hier voorbeelden van. Binnen de RDW was de behoefte

aan een nieuw kentekenregister de aanleiding voor hernieuwde aandacht voor

informatiemanagement. Immers een dergelijk register wordt verondersteld een

belangrijk middel te zijn om iets te doen aan het in de jaren tachtig snel groeiende

aantal verkeersdoden, de opkomende fraude en de criminaliteit.

In de sociale zekerheid ontstond behoefte aan het uitwisselen van meer informatie

doordat de regelgeving steeds complexer en verfijnder werd. Tevens werd langzaam

duidelijk dat fraude op het terrein van de sociale zekerheid aan belang won. Dit,

gecombineerd met de noodzaak tot efficiënter werken in verband met de schaarste

aan middelen, waren reden voor betrokken organisaties in de sociale zekerheid om

binnen het RINIS-verband te gaan samenwerken. Ook in dit geval was

informatiemanagement dus een reactie op ontstane problemen in de context van de

betrokken organisaties. Met het goed inrichten van het informatiemanagement

probeerde men de ontwikkelingen in de gezamenlijke omgeving onder controle te

krijgen.

Informatiemanagement als instrument om op de toekomst voorbereid te zijn

Behalve het in lijn met elkaar brengen van het resultaat van vroegere ontwikkelingen

en het oplossen van gegroeide problemen tonen sommige cases ook aan dat

informatiemanagement ook wordt ingezet om de organisatie beter in staat te stellen

om in te spelen op mogelijke kansen en/of ontwikkelingen in de toekomst.

Naast het feit dat de Rabobank informatiemanagement gebruikt om problemen uit het

verleden op te lossen en dus om haar bedrijfsmatige efficiency te vergroten heeft het

informatiemanagement binnen deze bank ook een duidelijke functie met het oog op de

toekomst. informatiemanagement is het kader waarbinnen de bank zoekt naar

oplossingen om met een breed en generiek middel als internet toch invulling te kunnen

geven aan het aloude uitgangspunt van de lokale verbondenheid van de aangesloten

banken (de kern van de organisatie van de bank).

Hoewel het accent bij het informatiemanagement binnen Philips vooral ligt op het in de

hand houden van kosten en het verbeteren van de bedrijfsresultaten is er ook oog

voor mogelijke verbeteringen in de toekomst. Met name gaat het dan om het

realiseren met informatiemanagement van mogelijke synergievoordelen tussen delen

van de organisatie.

135

Binnen de sociale zekerheid kan Suwinet worden gezien als een vorm van

informatiemanagement die vooral toekomstgericht is. Door middel van wetswijziging

wilde de politiek de uitvoering van de sociale zekerheid anders inrichten en

vormgeven. De efficiëntie van de sector en de effectiviteit van de uitvoering van de

sociale zekerheid moest worden vergroot door verantwoordelijkheden te verdelen en

samenwerking tussen betrokken organisaties af te dwingen. Suwinet als belichaming

van het hierbij behorende informatiemanagement speelde hierbij een belangrijke rol.

Door het vastleggen welke informatie door welke organisaties op welk moment moet

worden uitgewisseld, worden de samenwerking en het delen van informatie

afgedwongen en dit helpt om de nieuwe oriëntatie op de uitvoering van de sociale

zekerheid in relatief korte tijd te realiseren en te verankeren in de werkprocessen van

de betrokken organisaties.

12.2 Observaties ten aanzien van de elementen van informatiemanagement

De kern van de vergelijking tussen de cases ligt vooral op de manier waarop de

verschillende organisaties omgaan met de drie clusters van problemen zoals

geïdentificeerd bij het informatiemanagement van de Nederlandse Politie. Voor we

hierop inzoomen eerst nog een paar korte observaties ten aanzien van de

verschillende elementen die samen het informatiemanagement vormen. Hierbij is de

indeling aangehouden naar niveaus. We onderscheiden dus het strategische niveau

(richten van het informatiemanagement), het tactische niveau (aansturing ervan) en

het operationele niveau (de uitvoering).

Richten (strategisch niveau)

Eerder is aangegeven dat het op het strategische niveau bij informatiemanagement

gaat om de doelen en taken die vervuld worden door informatiemanagement en om

het beschouwingsniveau van waaruit naar de informatievoorziening wordt gekeken (zie

paragraaf 2.2.1 van dit rapport).

Kijkend naar de doelen en taken van informatiemanagement dan kan op basis van de

onderzochte cases worden gesignaleerd dat in veel cases de nadruk ligt op het

inventariseren en vooral ook het beschikbaar maken van benodigde informatie/kennis.

Dit met het doel om te komen tot ontsluiting van informatie en dus het delen en

uitwisselen van gegevens. Dit is in alle cases aan de orde.

Aan een andere taak/doel van informatiemanagement, te weten het bepalen welke

informatie in de toekomst noodzakelijk is met als doel het vervolgens genereren of

verzamelen van nieuwe kennis, lijkt in de cases veel minder centraal te staan. Gelet op

de vorige paragraaf lijken Suwinet en deels ook de Rabobank en Philips hierop

positieve uitzonderingen.

136

Qua beschouwingsniveau van waaruit naar de informatievoorziening wordt gekeken,

kan een onderscheid worden gemaakt naar organisatie of informatievoorziening. De

conclusie ten aanzien van het organisationele beschouwingsniveau luidt dat

informatiemanagement in de meeste gevallen niet zozeer betrekking heeft op het

invullen van een specifieke taak maar vooral ondersteunend is ten aanzien van de

organisatie in kwestie (en dus een veelheid aan taken). De cases laten zien dat op

strategisch niveau informatiemanagement in veel gevallen een oplossing moet bieden

voor de worsteling tussen het centrale en decentrale niveau in een organisatie. Deze

worsteling kent vele verschijningsvormen maar de aard ervan is telkens hetzelfde:

lokale organisatieonderdelen die op gespannen voet staan met een centraal niveau en

vice versa. In sommige cases is het informatiemanagement wat meer dan in andere

cases gericht op het (al dan niet succesvol) zoeken naar oplossingen voor dit

probleem. Te denken valt hierbij aan de cases van Philips, de Rabobank en de Politie

Engeland. Nu is het natuurlijk wel zo dat de cases hier ook min of meer op

geselecteerd zijn, dus conclusies kunnen aan deze observatie niet worden verbonden.

De focus op het informatiekundige beschouwingsniveau kan zijn informatie of

informatiestromen. Hoewel het moeilijk is om het onderscheid tussen deze twee terug

te vinden in de cases, kan worden gesteld dat er drie voorbeelden zijn waarin het

expliciet gaat om informatiestromen. Immers, zowel binnen RINIS en Suwinet als

binnen de casus van de RDW gaat het nadrukkelijk om de uitwisseling van gegevens

tussen organisaties en organisatieonderdelen en het ondersteunen van deze

uitwisseling.

Aansturen (tactisch niveau)

Op tactisch niveau gaat het om de aansturing van de informatievoorziening. In globale

zin, zo hebben we gezien in paragraaf 2.2.2 zijn hier twee benaderingen in te

onderscheiden. Beide benaderingen, te weten bottom-up en top-down, zijn te

beschouwen als extremen op een continuüm.

Beide benaderingen zijn te herkennen in de cases. Als voorbeelden waarin sprake is

van een dominantie van een vorm van top-down sturing van het

informatiemanagement kunnen worden genoemd de cases van de Politie Engeland,

Suwinet en Philips. In het geval van de Politie in Engeland probeert men vanuit

landelijk niveau vat te krijgen op de informatievoorziening van de verschillende

korpsen. Dit bijvoorbeeld door het oprichten van diverse soorten

ondersteuningsorganisaties die afstemming tussen korpsen moeten zien te bereiken.

Ook Suwinet kan onder deze categorie worden geschaard. Hoewel het in aard een

decentraal concept is, is Suwinet wel geïnitieerd doordat wetgeving de aard en wijze

van informatiedeling en –uitwisseling op centraal niveau op een top-down wijze voor

ging schrijven. Een dergelijk top-down perspectief is ook terug te vinden in de case

van Philips. In de beschrijving hiervan is getoond dat er en recentralisatie heeft

plaatsgevonden op ICT gebied. Zoals aangegeven is er sprake van een continuüm

waarop de genoemde benaderingen extremen zijn. Dat betekent dat de hier genoemde

137

typeringen wel enigszins genuanceerd dienen te worden. De aard van de benadering is

weliswaar top-down, maar er zijn zeker ook wel bewegingen of aspecten van een meer

bottom-up benadering terug te vinden. Een concreet voorbeeld hiervan is de centrale

policy board binnen Philips waarin dan wel alle geledingen zijn opgenomen en die

mede tot taak heeft om de vraag vanuit die geledingen te articuleren.

In de cases van RINIS, de Rabobank, en de RDW ligt het accent wat meer op de

bottom-up benadering. RINIS omdat het een initiatief is geweest van zelfstandige

organisaties die inzagen dat samenwerking en informatiedeling in ieders voordeel was.

In het geval van de Rabobank heeft dit te maken met het feit dat de echte macht ligt

bij de aangesloten banken. Eerder is in dit kader gesproken van een omgekeerde

piramide. Ook de RDW is een voorbeeld van een bottom-up benadering. Dit omdat we

in de case study hebben geconstateerd dat het management ten aanzien van de

uitwisseling van informatie in dit geval niet alleen wordt gekenmerkt door het grote

aantal partijen die ook nog eens sterk van elkaar verschillen, maar ook door het

horizontale karakter van de relaties tussen de RDW en deze partijen. Een centrale

aansturing vanuit een bepaald centrum is in de hier genoemde organisaties derhalve

niet mogelijk.

Samenhangend met het voorgaande kan worden waargenomen dat in organisaties

waarin de bottom-up benadering dominant is, er ook meer aandacht lijkt te zijn voor

het proces om tot een effectieve en efficiënte informatievoorziening te komen. Voor

een deel is dat voor de hand liggend, immers als er geen top-down sturing mogelijk is,

moet er worden ‘gepolderd’ en komt het proces daarmee automatisch meer op de

voorgrond. Voor een deel is het echter niet automatisch het gevolg van de keuze voor

een bottom-up benadering. Immers ook als er een top-down aansturing wordt

gehanteerd, kan men kiezen voor een procesaanpak. De vraag is dan hoe op centraal

niveau gemaakte keuzes zo effectief en efficiënt kunnen worden uitgevoerd binnen de

organisatie. De keuze voor een procesaanpak is derhalve niet voorbehouden aan

organisaties waarin sprake is van een bottom-up benadering van

informatiemanagement. In de onderzochte cases zien we wel dat organisaties die

werken vanuit een bottom-up benadering explicieter zijn in het feit dat een

procesaanpak wordt gevolgd. Met name is dit het geval in de cases van de Rabobank

als RINIS. In de vormgeving en uitwerking van het informatiemanagement is daar

nadrukkelijk gekozen voor een duidelijke procesaanpak. Dat wil zeggen dat men bij de

inrichting van de informatievoorziening het proces boven de inhoud lijkt te stellen. Bij

de Rabobank gaat het dan om het hanteren van een zienswijze waarin architectuur als

proces wordt benaderd en voor het op een specifieke wijze invullen van de rol van

informatiemanager (namelijk als diplomaat). Binnen RINIS blijkt de procesaanpak uit

de centrale rol die is toegekend aan het opbouwen van vertrouwen tussen de

betrokken organisaties.

138

Uitvoeren (operationeel niveau)

Ten aanzien van de uitvoering van informatiemanagement heeft paragraaf 2.2.3 van

dit rapport laten zien dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen het gebruik en

het beheer van informatie. Beide aspecten stellen immers andere eisen aan de

informatievoorziening.

Kijkend naar de cases, dan zien we dat het gebruik van gegevens vooral centraal lijkt

te staan in de cases van RINIS, Suwinet en de Rabobank. Binnen RINIS en Suwinet

ligt het accent op het gebruik omdat men nadrukkelijk de keuze heeft gemaakt om het

beheer te laten liggen bij de afzonderlijke organisaties zelf en bij een derde partij

(‘achter de voordeur’). De ontwikkelde infrastructuren dienen ervoor de uitwisseling

van gegevens te vergemakkelijken en beperkt zich tot die gegevens die ook

daadwerkelijk nodig zijn voor de uitvoering van de primaire processen in de sociale

zekerheid. Het gebruik is derhalve leidend geweest voor de keuzes die gemaakt zijn bij

de inrichting van het informatiemanagement. Het werken met authentieke registraties

is hiervan een uitvloeisel. Bij de Rabobank heeft de centralisatie van ICT-

ontwikkelingen weliswaar geleid tot de ontwikkeling van een centrale database met

klantgegevens maar de ‘macht’ van de lokale banken heeft er echter toe geleid dat het

desondanks niet mogelijk is voor lokale banken om gegevens in te zien van banken die

zijn aangesloten bij corporaties in andere regio’s. Kortom: eisen vanuit de gebruikers

gaan in dit geval boven de eisen van beheer.

In de cases van de Politie Engeland, de RDW en Philips lijkt het accent wat meer op

het beheer van gegevens te liggen. In het geval van de Engelse politie omdat men

vanaf de jaren zestig reeds werkt met een nationale registratie (PNC) en dus geen

decentrale registraties. Deze is ooit begonnen met de registratie van gestolen auto’s

en strekt zich op dit moment uit tot gezichtsherkenning en het mogelijk maken van

irisscans. Hoewel er in het geval van de RDW sprake is van een groot aantal betrokken

partijen met nevengeschikte posities wat op het eerst oog lijkt op de situatie van

RINIS en Suwinet is er een groot verschil. In tegenstelling tot in de sociale zekerheid is

er binnen de voertuigketen wel sprake van een partij die meer dominant is dan

andere. Immers in de case beschrijving is aangegeven dat de RDW feitelijk de

regisseur is van de keten en de verschillende deelketens die daarbinnen te

onderscheiden zijn. Dit is aangeduid als relatief gecentraliseerd

informatiemanagement. Als uitvloeisel hiervan draagt de RDW ook de

verantwoordelijkheid voor het informatiebeheer van de basisgegevens die binnen de

keten worden gebruikt. Ook het systeembeheer van de basisgegevens is in handen

van de RDW. Een van de keuzes die is gemaakt, die wijst op het accent op beheer, is

dat andere partijen gegevens wel kunnen inzien maar niet downloaden. Bij Philips is

beheer altijd een belangrijke invalshoek binnen het informatiemanagement geweest.

Men heeft oog voor decentrale behoeftes, maar vanuit het centrale niveau komt

periodiek het streven naar meer stroomlijning in de ICT en het voorkomen van het

optreden van doublures naar voren. Na een periode van decentralisering is men dan

ook over gegaan tot recentralisering. In de policy board die de centrale aansturing

139

coördineert zijn wel alle geledingen betrokken, maar het uitgangspunt is wel te komen

tot de nodige beheersmatige controle over de inzet van ICT (mede vanuit het oogpunt

om de kosten ervan te verlagen).

12.3 Omgang specifieke vraagstukken

Zoals aangegeven ligt het zwaartepunt in de case-vergelijking op het kijken hoe in de

bestudeerde organisaties is omgegaan met de problemen die we eerder hebben

gesignaleerd ten aanzien van het informatiemanagement binnen de politie in

Nederland.

12.3.1 Probleempercepties bij informatiemanagement

In onderstaande tabel eerst een schematische weergave van de dominante

probleemperceptie van informatiemanagement binnen de verschillende cases.

Dominante probleemperceptie (wat speelt er/ problemen rond informatiemanagement)

Casus Cluster 1 Alignment ICT-business

Cluster 2 Informatiecultuur en

visievorming

Cluster 3 Fragmentatie en

spanningen

Politie Engeland

-Spanning centraal-decentraal - Decentraal niveau soms aansluitingsproblemen lijkt afhankelijk te zijn van leidinggevenden

-Minimale uitwisseling tussen korpsen. -Kloof tussen visievorming en implementatie in de relatie centraal-decentraal niveau.

Gebrek aan eenheid Verticale en horizontale business to business alignment.

Philips spanning centraal-decentraal Autonomie vs. (noodzaak tot strategische) samenwerking

Weerstanden op decentraal niveau

Fragmentatie is een probleem geworden Verticale business to business alignment.

Rabobank

-lokale verbondenheid vs. (noodzaak van) organisatorische eenheid

Decentrale informatiedeling (nog) niet noodzakelijk. Scheiding tussen centrale en decentrale niveau

Iedere lokale coöperatie heeft zijn eigen Rabobank identiteit. Maar tegelijkertijd behoefte aan eenheid. Verticale en horizontale business to business alignment.

RDW Spanning tussen autonomie en wederzijdse afhankelijk Geen mogelijkheden om gebruik te maken van elkaars gegevens

Informationele afhankelijkheden Relatie visie en implementatie is geen probleem

Horizontale Business to business aligment

RINIS/ suwinet

Spanning tussen autonomie en wederzijdse afhankelijk Geen mogelijkheden om gebruik te maken van elkaars gegevens

Informationele afhankelijkheden Relatie visie en implementatie is geen probleem

Horizontale Business to business aligment

140

Overzicht van de problemen

Het alignment-probleem manifesteert zich op verschillende manieren. Een

overeenkomst tussen Philips en de Engelse politie is dat de spanning zich vooral

tussen het centrale en het decentrale niveau manifesteert. Een verschil tussen

Engeland en de Philipscasus is dat bij Philips de decentrale eenheden geen echte

aansluitingsproblemen hebben gekend. Zij konden de systemen aanschaffen die

pasten bij hun eigen organisatieonderdeel. Dit geldt niet voor de Engelse politie.

Sommige korpsen beschikken over verouderde ICT waardoor ze eigenlijk een legacy

probleem hebben. Voor beide organisaties geldt dat het aansluitingsprobleem zich in

de jaren negentig manifesteert.

In de cases van RDW en RINIS zijn ook overeenkomsten te zien. De essentie is dat de

betrokken organisaties veel waarde hechten aan hun autonomie en tegelijkertijd de

wederzijdse afhankelijkheid onderkennen. Deze manifesteert zich vooral op het terrein

van de informatievoorziening. Het aansluitingsprobleem is allereerst dat er geen

mogelijkheid is om optimaal gebruik te maken van elkaars gegevens. Een probleem op

de achtergrond is dat de samenwerking op informationeel gebied kan leiden tot een

verlies van autonomie hetgeen geen van de betrokken organisaties wil.

De Rabobank neemt min of meer een uitzonderingspositie in. Voor elk van de

organisatieonderdelen op locaal niveau, de coöperaties, geldt dat ze een sterke locale

oriëntatie hebben, die vergelijkbaar is met de politie in Engeland en Nederland, en dat

ze het organisatorische cultureel besef hebben dat de coöperaties als één organisatie

naar buiten zouden moeten treden. Hierdoor is misschien eerder sprake van een

interne spagaat dan een werkelijke spanning tussen het centrale en decentrale niveau.

Het probleem van de informatiecultuur en van de relatie tussen visievorming en

implementatie zijn in de meeste cases niet fundamenteel problematisch. De

informatiecultuur lijkt geen echt blok aan het been vanwege de gekozen oplossing.

Ook de kloof tussen visie en implementatie lijkt relatief eenvoudig te overbruggen. We

komen hierop terug bij de beschrijving van de oplossingsrichting. Een uitzondering is

de casus van de Engelse politie. Voor deze organisatie is het aansluitingsprobleem aan

het einde van de vorige eeuw op de agenda gekomen. Al vrij snel daarna is een visie

ontwikkeld over de wijze waarop het probleem zou moeten worden aangepakt. Echter

deze visie werd niet gedeeld. Een resultaat is dat de Engelse politie momenteel

eigenlijk nog steeds bezig is om een visie te ontwikkelen die leidend zou moeten zijn

bij de oplossing van het aansluitingsprobleem. De informatiecultuur, geringe

informatiedeling tussen de korpsen, is als probleem zeer manifest geworden in de

jacht op de Yorkshire-ripper. De verschillende betrokken korpsen hadden elk

informatie over de ripper die voldoende zou zijn geweest om hem te arresteren. Deze

informatie werd echter niet gedeeld, waardoor de dader langer op vrije voet kon

blijven.

141

Bij het probleem van fragmentatie is de overeenkomst tussen alle cases dat er sprake

is van een business to business alignment probleem. De essentie van dit probleem is

dat de organisatorische context bestaat uit een meer of minder samenhangende

geheel van organisatieonderdelen. De samenhang is te gering om de organisatie

centraal te sturen. De organisatieonderdelen zijn daarvoor te autonoom.

Het business-to-business probleem in de onderzochte cases manifesteert zich op

verschillende manieren. Een vorm is de verticale variant, waarbij door de grote

autonomie van de organisatieonderdelen top-down sturing geen vanzelfsprekendheid

is. Het voorbeeld bij uitstek van deze variant is Philips voor de crisis in de jaren

negentig. In die periode hadden de organisatieonderdelen van Philips in de

verschillende landen, de zogenaamde landenorganisaties, een grote mate van

autonomie. Deze organisatieonderdelen konden nauwelijks worden aangestuurd door

de Philipsleiding in Eindhoven. De situatie voor de crisis was dat de Philips-organisatie

in hoge mate was gefragmentariseerd. De fragmentatie is aan het einde van de vorige

eeuw geproblematiseerd en aangepakt bijvoorbeeld door de opzet en uitvoering van

centurion-operatie. Een andere vorm is de horizontale variant, waarbij de betrokken

organisaties in hoge mate autonoom zijn en in formele zin niet één organisatie

vormen. Voorbeelden in dit onderzoek zijn de RDW- en de sociale zekerheidscasus.

Een overeenkomst is dat de organisaties afhankelijk zijn van politiek bestuurlijke

actoren zoals de Tweede Kamer.

De twee resterende cases, de Engelse politie en de Rabobank hebben te maken met

zowel het horizontale als het verticale business-to-business vraagstuk.

Het verticale business-to-business vraagstuk is voor beide organisaties een structureel

aspect van de organisatie, omdat bij de oprichting is gekozen voor een grote mate

van autonomie van de organisatieonderdelen. Dit is bij de Rabobank toe te schrijven

aan de keuze om de leden, de coöperaties, de beslissende stem te geven. Bij de

Engelse politie is de autonomie van de korpsen beperkter omdat deze vooral

betrekking heeft op de professionele uitoefening van hun werk. De autonomie is

minder als het andere aspecten van het werk betreft.

Het horizontale business-to-business vraagstuk speelt voor beide organisaties omdat is

gekozen voor een geografische spreiding van de organisatieonderdelen. Elk onderdeel

is verantwoordelijk voor zijn eigen geografische gebied, waarbij een goede inbedding

in de locale context wezenlijk is om optimaal te presteren. Tegelijkertijd geldt voor

beide organisaties dat ze zich niet alleen op hun eigen gebied kunnen richten. De

politie wordt bijvoorbeeld geconfronteerd met regio-overstijgende criminaliteit. De

Rabobank in de regio’s maken voor de financiële dienstverlening aan hun klanten

gebruik van diensten van andere RABO-onderdelen zoals verzekeringen.

Als aanzet tot de ontwikkeling van het normatief karakter zetten we bij de beschrijving

van de oplossingen van het aansluitingsprobleem; het business-to-business probleem

op de voorgrond. Dit probleem brengt namelijk met zich mee dat op verschillende

plaatsen binnen de organisatorische context wordt gewerkt aan de organisatie van de

informatievoorziening. Dit heeft implicaties voor het negenvlaksmodel van Maes dat

142

we als uitgangspunt voor dit onderzoek hebben gebruikt en met name voor de

veronderstelling van Maes dat op strategisch niveau de organisatie een eenheid is. Dit

is bij de onderzochte cases niet het geval. In de gefragmenteerde organisatorische

contexten die we hebben onderzocht zijn er verschillende negenvlaksmodellen te

onderscheiden, die als het ware parallel naast elkaar bestaan.

Aanpak van de problemen

Het business-to-business probleem is in de cases van RDW en RINIS niet aangepakt.

De erkenning en onderkenning binnen de organisatorische context dat de betrokken

partijen een grote mate van autonomie hebben is een deel van de oplossing. We

komen hierop later terug. Tegelijkertijd was en is er het inzicht dat er sprake is van

wederzijdse afhankelijkheden. De oplossingsrichting in de RDW en de RINIS casus is

dat is gezocht naar mogelijkheden om de gegevensuitwisseling te optimaliseren.

In de andere cases zijn andere wegen ingeslagen. Het business to business probleem

binnen Philips is vanaf de jaren negentig is op de agenda gezet. De gekozen oplossing

onder leiding van Timmer is de opzet en uitvoering van een grootschalig

reorganisatieproces. Daarbij heeft in de beginperiode de nadruk gelegen op het

afbreken van de matrixstructuur en met name de terugdringing van de invloed en

macht van de landenorganisaties. Philips’ ambitie is om een geheel nieuwe

organisatie-(structuur) te realiseren. Een vergelijkbaar ambitie heeft de Engelse

politie. Een verschil met Philips is dat bij de Engelse politie een oplossing nog niet

dichterbij is gekomen.

Uit de Rabobank casus blijkt dat het business-to-business probleem inherent is aan de

wijze waarop de organisatie is ingericht. Door de coöperatieve opzet van de

organisatie heeft de Rabobank een business-to-business karakter. Het zwaartepunt

van deze organisatie ligt bij de afzonderlijke coöperaties op locaal niveau. De

organisatieonderdelen op centraal landelijk niveau zijn ondersteunend en faciliterend

om de gehele organisatie optimaal te laten functioneren. De Rabobank is te typeren

als een gedecentraliseerde eenheidsorganisatie. In de cultuur van de organisatie zijn

mogelijke spanning tussen het centrale en het decentrale niveau niet vreemd.

12.3.2 Aanpak van alignment probleem

Van de onderzochte cases is de Engelse politie het minst ver gevorderd met de aanpak

van het probleem. De organisatie verkeert de laatste tien jaar in de fase van

visievorming. In deze periode is geen visie ontwikkeld die alle partijen kunnen

onderschrijven. Het alignment-probleem bestaat nog steeds.

143

Bij Philips en de Rabobank is een duidelijke oplossingsrichting ingeslagen. Bij beide

organisaties is gekozen voor overleg en onderhandelen met als doel om een

gemeenschappelijke noemer te bepalen. Deze oplossing noemen we de

onderhandelende consensus-aanpak. De organisatorische context waarbinnen dit is

gebeurd, is verschillend. Bij Philips is een strategische groep gevormd. De leden van

deze groep vormen een professionele afvaardiging vanuit de hele organisatie. Bij de

Rabobank is gekozen voor een reeds bestaande overlegvorm. Een belangrijke

GEKOZEN OPLOSSINGSRICHTINGEN CLUSTER 1 (A,B,C): Alignment ICT-business

CASUS (nog) geen oplossing

Oplossingsrichting 2 Onderhandelde consensus

Oplossingsrichting 3 informatiedeling

POLITIE ENGELAND Er is een visie maar wordt niet gedeeld.

PHILIPS

Gemeenschappelijke doelformulering, rekening houden met alle belangen in de organisatie in strategisch overleg (professioneel polderen) -balans tussen generieke en specifieke systemen

RABOBANK

Gemeenschappelijke doelformulering, rekening houden met alle belangen in de organisatie in bestaand overlegorgaan (democratisch polderen) -Integrale architectuurbenadering. -Standaardiseren en lokale differentiatie

RDW

organiseren van informatie-uitwisseling respecteren van autonomie scheiding basisregistratie en specifieke informatie organiseren van koppelvlakken voldoen aan wettelijke eisen

RINIS Organiseren van informatie-uitwisseling met authentieke registraties binnen geïnstitutionaliseerd overleg, zoals in RvT en Combinatie van vrijwilligheid en dwang Technisch beheer door RINIS bureau

SUWINET

Organiseren van informatiedeling binnen geïnstitutionaliseerd overleg, zoals AKO Voldoen aan wettelijke eisen Technisch beheer door BWKI

144

overeenkomst is dat rekening wordt gehouden met de belangen op decentraal niveau.

Binnen Philips is dit gebeurd door een onderscheid te maken tussen generieke

systemen die op centraal niveau worden aangeboden en specifieke systemen die locaal

operationeel worden. Het onderscheid tussen deze systemen biedt de mogelijkheid om

te kunnen bepalen waar voor iedereen de schaalvoordelen zijn te bepalen. Ook binnen

de Rabobank is gezocht naar de mogelijkheden om schaalvoordelen te behalen door de

vraag bottom-up te articuleren. De uiteindelijke systeemontwikkeling vindt top-down

plaats. De invoering van deze systemen stuit op relatief weinig weerstand omdat deze

aansluiten bij de vraag vanuit de organisatie-onderdelen vanuit het decentrale niveau.

Bij RDW en RINIS/ SUWINET is voor een andere aanpak gekozen door de autonomie

van de betrokkenen te onderkennen en te erkennen. De oplossing is gezocht in de

mogelijkheden om informatie optimaal uit te wisselen. De RDW casus laat zien dat de

RDW uiteindelijk heeft gekozen voor een gericht omgevingsmanagement en het

winnen van vertrouwen. De uitvalsbasis is de basisregistratie die RDW beheert. Op

basis van de wettelijke status en bevoegdheden had de RDW formeel zijn wil aan de

andere betrokken organisaties kunnen opleggen. De bevoegdheden heeft de RDW niet

gebruikt. Zij heeft ervoor gekozen om het wederzijds vertrouwen te vergroten door te

overleggen en duidelijke afspraken te maken. Technisch concentreert zij zich op de

technische koppelvlakken. Informatiekundig is de essentie van de oplossing de

scheiding tussen een basisregistratie aan de ene kant en de zelfstandige

informatievoorziening van de betrokken organisaties aan de andere kant. Hierdoor is

de basis gelegd om met behoud van autonomie gegevens uit te wisselen. De aanpak

omschrijven we als informatiedeling.

Ook binnen de RINIS en SUWINET casus is de weg van informatiedeling ingeslagen.

Een belangrijk aspect van deze aanpak is de erkenning van de autonomie van de

betrokkenen door de acceptatie van het concept van de authentieke registratie. Ieder

heeft zijn eigen informatievoorziening met de daarbij behorende

verantwoordelijkheden en taken. Hierdoor is de basis gelegd voor overleg in de Raad

van Toezicht (RINIS-casus) en het AKO-overleg (SUWINET-casus. Het overleg beperkt

zich overigens niet tot een aantal direct verantwoordelijkheden. Er zijn diverse

overleg-gremia opgericht zodat alle betrokkenen een inbreng hebben bij (de

uitwerking van) het concept en de gekozen oplossing.

Een wezenlijk verschil in de uitwerking van de oplossing tussen SUWINET en RINIS is

dat in de laatste casus de informatie-uitwisseling op vrijwillige basis is begonnen. In de

SUWINET-casus is sprake van een wettelijke verplichting.

Een overeenkomst tussen beide cases is dat er een aparte technische

beheersorganisatie is. Deze voeren in feite de afspraken uit die de direct betrokkenen

hebben gemaakt. In relatie tot de gekozen oplossing is te stellen dat de technologie

volgend is.

145

12.3.3 Aanpak van informatiecultuur en visievorming

Twee van de oplossingsrichtingen, die in de onderstaande tabel zijn beschreven, zijn

succesvol. De eerste is interactieve optimalisering, oplossingsrichting 2. Een wezenlijk

aspect van deze oplossing is dat op voorhand de beste aanpak niet is geformuleerd.

Hoogstens is te stellen dat er specifieke eisen aan de visie zijn gesteld. Een eis is dat

de visie niet op grote weerstanden stuit. De inzet is juist de weerstanden te

minimaliseren. Om dit te bewerkstellingen zijn in alle cases behalve van de Engelse

Politie en van SUWINET, zoveel mogelijk betrokkenen bij het proces van visievorming

betrokken. De wijze waarop de betrokkenheid is georganiseerd loopt uiteen. Bij

Philips, de Rabobank en RINIS is gekozen voor gezamenlijk overleg. Bij RDW is meer

gekozen voor de individuele benadering.

Ongeacht de organisatievorm is de essentie van de aanpak; maximalisering van de

steun en het minimalisering van de weerstand. Hierdoor is er tijdens het proces van

visievorming inzicht in de haalbaarheid van de implementatie. Mogelijke weerstanden

zijn tijdens het proces van visievorming bespreekbaar waardoor ook al kan worden

gezocht naar mogelijke oplossingen. Een resultaat is dat een visie wordt ontwikkeld die

direct te implementeren is.

GEKOZEN OPLOSSINGEN CLUSTER 2 (D,E): INFORMATIECULTUUR EN VISIEVORMING

CASUS Oplossingsrichting 1 Top-down sturen

Oplossingsrichting 2 Interactieve optimalisering

Oplossingsrichting 3 (Wettelijk) Verplichten

POLITIE ENGELAND Top down sturen op informatie overbruggen kloof tussen visievorming en implementatie

PHILIPS

Concernbrede visievorming minimaliseren van weerstanden,

RABOBANK

Bottom-up visievorming in geïnstitutionaliseerd overleg, minimaliseren van weerstanden

RDW

Verbindend informatiemanagement, minimaliseren van weerstand

verankering van maatschappelijk wens (minder verkeersdoden) en gegevensuitwisseling tussen in hoge mate autonome actoren pragmatisch visievorming

RINIS

Gezamenlijke visievorming Minimaliseren van weerstanden door te werken met authentieke registraties Maximaliseren baten en minimaliseren van kosten

SUWINET verankering van nieuwe opzet van uitvoering en gegevensuitwisseling tussen autonome actoren

146

Door deze aanpak vormt de bestaande informatiecultuur nauwelijks een obstakel. In

de visievorming wordt gezocht naar een aanpak die past bij de informatiecultuur. Een

goed voorbeeld hiervan is de RINIS-casus. Uitwisseling van de gegevens is voor geen

van de betrokkenen een probleem zolang de eigen informatievoorziening kan worden

gehandhaafd. Er zou hoogstwaarschijnlijk een heel andere situatie zijn ontstaan als de

voorwaarde vooraf was geweest dat iedereen informatie in een centraal bestand zou

moeten laten opslaan.

Een andere succesvolle strategie voor overheidsorganisatie is (wettelijk) voorschrijven,

oplossingsrichting 3. Hierbij moet worden opgemerkt dat alleen in de casus van

SUWINET de wet dwingend is opgelegd. Bij de twee andere cases is wettelijk

voorschrijven gecombineerd met de oplossing van interactieve optimaliseren.

12.3.4 Aanpak van fragmentatie

Uit de tabel blijkt dat Philips en de Engelse Politie voor dezelfde oplossing hebben

gekozen door te streven naar meer eenheid (eerste oplossingsrichting). Een verschil is

dat Philips er beter in lijkt te slagen om de ambitie van een organisatie werkelijkheid

te laten worden. Het heeft in overleg met betrokkenen bepaald welke deel van de

informatievoorziening op centraal niveau zal plaatsvinden en welk deel op centraal

niveau.

RDW maar vooral de Rabobank heeft bij de invulling en uitwerking van het

informatiemanagement expliciet rekening gehouden met de fragmentatie. De vraag

wordt bottom-up gearticuleerd waardoor ook inzicht ontstaat in lokale behoeften. Ook

in de RDW casus is door de keuze van verbindend informatiemanagement inzicht in de

behoefte en in de vraag verkregen. Daarbij is de rol van de actor op centraal niveau

bescheiden omdat hij veel meer faciliterend werkt en nauwelijks sturend (tweede

oplossingsrichting).

In de RDW-, de RINIS en de SUWINET casus is het probleem van fragmentatie en van

business-to-business spanning in feite geneutraliseerd. In alle gevallen is gezocht naar

een gemeenschappelijke noemer wat betreft de informatievoorziening. Hierbij is

gekozen voor uitwisseling van de informatie en niet voor een of andere vorm van

informationele of organisatorische centralisering. Elk van de betrokkenen heeft zijn

autonome positie behouden.

147

GEKOZEN OPLOSSINGEN CLUSTER 3 (F,G,H): FRAGMENTATIE EN SPANNINGEN

CASUS Oplossingsrichting 1 organisatorische

eenheid

Oplossingsrichting 2 Gedecentraliseerde eenheidsorganisatie

Oplossingsrichting gegevensuitwisseling

POLITIE ENGELAND Ambitie: van autonome korpsen naar meer eenheid binnen de politie -Toenemende centralisering zonder structurele organisatieverandering.

PHILIPS Ambitie: van autonome eenheden naar één Philips.

RABOBANK

Behouden van de Rabobank identiteit voor elke afzonderlijke coöperatie. Wens tot lokale differentiatie en onderscheid.

RDW Verbindend informatiemanagement, Respecteren van autonomie Investeren in wederzijds vertrouwen en harde afspraken

Respecteren van autonomie Gebruik maken van reeds bestaande netwerken Alleen afspraken over koppelvlakken

RINIS Behoud van organisatorische autonomie door erkenning van authentieke registraties Uitwisseling op basis van afspraken en vertrouwen Infrastructuur van verwijsindexen en een intermediërende organisatie, RINIS Combinatie van vrijwilligheid en dwang Ontwikkeling van een infrastructuur op maat

SUWINET Behoud van organisatorische autonomie door erkenning van authentieke registratie Infrastructuur via SUWINET-inkijk Uitwisseling onder restrictie, zoals beperkt aantal gegevens

148

12.3.5 Kritieke Succesfactoren

Zoals beschreven heeft iedere organisatie zijn eigen oplossing gezocht voor haar

problemen. In sommige gevallen lijken oplossingen sterk op elkaar in andere gevallen

is duidelijk sprake van een geheel eigen oplossing. De vraag waar we dit hoofdstuk

mee willen afsluiten is wat nu de factoren zijn die maken dat gekozen oplossingen op

een gegeven moment in de specifieke casus ook succesvol zijn geweest. Oftewel: wat

zijn de kritieke succesfactoren in ieder van de cases geweest?

In onderstaande tabel staat een schematisch overzicht van deze factoren.

OPLOSSINGSSTRATEGIE (KRITISCHE SUCCESFACTOREN)

CASUS CLUSTER 1

ALIGNMENT ICT-BUSINESS CLUSTER 2

INFORMATIECULTUUR EN VISIEVORMING

CLUSTER 3 FRAGMENTATIE EN SPANNINGEN

POLITIE ENGELAND -

- -

PHILIPS Economische noodzaak om het probleem op te lossen Onderhandelende consensus

Visieontwikkeling door betrokken professionals en gedragen door de hele organisatie minimaliseren van weerstand en maximaliseren van steun

Streven naar eenheid door te reorganiseren

RABOBANK

Economische noodzaak -Bottom-up vraagarticulatie, en top-down systeemontwikkeling en implementatie - ICT heeft meerwaarde voor verbetering van bedrijfsresultaat - oog voor ‘best practices’

-Concernbrede betrokkenheid bij visieontwikkeling door ‘instituut’ Rabo-parlement - Efficiënte gegevensopslag onderkend als cruciaal bedrijfsproces - gegevensdeling is (nog) geen probleem -maximaliseren van steun

Erkenning van de eigenheid van de organisatie Onderkenning meerwaarde samenwerking

RDW Omgevingsmanagement nadruk op informatie-uitwisseling met in achtneming van autonomie Helder afspraken en werken aan wederzijds vertrouwen

Verbindend informatiemanagement door bewust te zijn van afhankelijkheden minimaliseren van weerstand

Erkenning van de fragmentatie

RINIS Wettelijke noodzaak Omgevingsmanagement nadruk op informatie-uitwisseling met in achtneming van autonomie Helder afspraken en werken aan wederzijds vertrouwen

Onderkenning van gemeenschappelijk belang Minimaliseren van weerstand

Erkenning van de fragmentatie

149

Zoals uit de tabel blijkt, lijkt een van de succesfactoren voor de oplossing van het

alignment probleem dat er een noodzaak is om het probleem aan te pakken. Voor

organisaties is er een economische of een wettelijke noodzaak. Een uitzondering op de

regel lijkt de Engelse politie te zijn. Een verschil tussen de casus van de Engelse politie

enerzijds en de andere cases anderzijds is dat de Engelse politie geen werkbare

oplossing heeft gevonden.

De oplossingen die in de cases zijn gevonden, zijn:

Onderscheid tussen generieke en specifieke systemen (Philips)

Bottom-up vraagarticulatie en top-down ontwikkelen en implementeren

(Rabobank)

Onderscheid tussen basisregistratie en andere registraties (RDW)

Erkenning van authentieke registratie in combinatie met informatiedeling (RINIS/

SUWINET)

Een kritische succesfactor is dat voor elk van deze oplossingen geldt dat deze niet zijn

opgelegd, maar een uitkomst van onderhandelingen en overleg zijn. Hierbij speelt in

alle cases een rol dat de betrokkenen een oplossing wilden. Dit geldt met name voor

de actor die een trekkersrol heeft vervuld, zoals RDW en de strategische groep van

Philips. Voor deze actoren geldt dat ze de andere actoren serieus hebben genomen.

Een uiting ervan is dat in een aantal gevallen expliciet is gewerkt aan de vergroting

van het wederzijdse vertrouwen. Ook het maken van heldere afspraken is in de cases

een wezenlijke factor geweest.

Deze kritische succesfactoren zijn terug te vinden in de wijze waarop de visie is

ontwikkeld. Deze is niet opgelegd maar is eerder de uitkomst van een proces. Daarbij

is de inzet geweest om zoveel mogelijk relevante actoren erbij te betrekken.

Daarnaast is expliciet aandacht besteed aan de haalbaarheid van de aanpak. Een

gevolg is dat niet altijd de voorkeur is gegeven aan de oplossingen die vanuit een

functioneel oogpunt de beste is. De beste oplossing is de oplossingen die relatief

weinig weerstand oproept en relatief veel steun krijgt. De ambitie bij de zoektocht

naar een werkbare oplossing voor het probleem is te typeren als maximalisering van

de steun en minimalisering van de weerstand. Bij de implementatie van de oplossing

dient het streven nog steeds te zijn om de verkregen steun te behouden en alert te

blijven op mogelijke weerstanden.

Een andere succesfactor is de wijze waarop met het fragmentatievraagstuk wordt

omgegaan. In een aantal cases, RDW en RINIS/ SUWINET, is de fragmentatie

onderkend en erkend. In deze cases is nooit het streven geweest de oplossingen te

zoeken in de aanpak van de fragmentatie. De fragmentatie is niet een onderdeel van

de oplossing geworden maar door de betrokkenen min of meer als een gegeven

geaccepteerd. Dit geldt ook voor de Rabobank. Bij deze bank wordt een stap verder

gezet door de fragmentatie te beschouwen als een essentieel facet van de organisatie.

De uitzondering lijkt Philips te zijn. Binnen deze organisatie is de fragmentatie

150

geproblematiseerd. Het streven is geworden een Philips-organisatie te ontwikkelen.

Tegelijkertijd is de fragmentatie niet ontkend. Binnen Philips is ruimte voor de

ontwikkeling en het gebruik van decentrale systemen. Daarnaast wordt erkend dat de

verschillende onderdelen met hun specifieke producten op specifieke markten

opereren. De oplossing van het alignment probleem is gezocht in een betere balans

tussen het centrale en het decentrale niveau. Het probleem was niet of ICT op centraal

of op decentraal niveau moest worden ingezet, maar dat op decentraal niveau de ICT-

inzet te groot en te kostbaar was, en dat er op centraal niveau te weinig

schaalvoordelen werden behaald.

Tot slot is de vraag of de bevindingen uit de cases bruikbaar zijn voor de Nederlandse

politie. De Nederlandse politie is immers een geheel andere organisatie. Een wezenlijk

verschil is dat in vergelijking met de meeste onderzochte organisaties een veel hoger

ambitie wordt nagestreefd wat betreft het informatiemanagement. Een

informatiehuishouding is veruit het meeste ambitieuze doel in vergelijking met de

onderzochte cases. Dit roept de vraag op of het doel niet te ambitieus is. In het

volgende hoofdstuk zal deze vraag aan de orde komen.

Een overeenkomst is dat ook bij de Nederlandse politie wordt gezocht naar een

evenwicht tussen het decentrale en het centrale niveau. Hierbij lijkt de Nederlandse

politie dezelfde weg te zijn ingeslagen als de Engelse politie en Philips. Op basis van

onze bevindingen lijkt de Engelse weg weinig succesvol. Hierbij moet worden

opgemerkt dat we deze casus en de andere cases niet diepgravend hebben

onderzocht. Dus we moeten terughoudend zijn in onze conclusies. Desondanks lijkt de

keuze bij de Engelse politie om een visie te ontwikkelen en dan pas te overleggen niet

het gewenste resultaat op te leveren. Philips daarentegen lijkt succesvoller omdat ze

eerst een evenwichtige groep heeft gevormd. Daarna is pas met de visievorming

begonnen. Door de brede samenstelling van de groep is de kans op de ontwikkeling

van een tunnelvisie voorkomen. Hiermee is niet gezegd dat de Philips-oplossing ook

voor de politie het beste is.

151

13 NAAR EEN NORMATIEF KADER VOOR

INFORMATIEMANAGEMENT

13.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk hebben we de bevindingen van de cases op een rij gezet. We

hebben laten zien hoe de politie in het Verenigd Koninkrijk, Philips, de RDW, de

uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid en de Rabobank eveneens geworsteld

hebben met de vraag hoe de verbindingen tussen organisatie, informatie en

systeemontwikkeling zo optimaal mogelijk kunnen worden gelegd binnen een context

waarin organisatorische fragmentatie troef is. Opmerkelijke overeenkomsten en

verschillen zijn in kaart gebracht. In dit hoofdstuk gaan we een stap verder door de

contouren van een normatief kader voor het te voeren informatiemanagement bij de

politie te schetsen, waarbij we de inzichten uit het vergelijkende casestudy-onderzoek

en de gehouden expertmeeting als bron van inspiratie gebruiken.

Dit normatieve kader bestaat uit ontwerpprincipes en aanbevelingen. De meer

algemene ontwerpprincipes die ten aanzien van de informatievoorziening gehanteerd

kunnen worden, vormen het eerste deel van het kader. Ze zijn afgeleid van hetgeen

aan inzichten uit de cases en uit de expertmeeting die in het kader van dit onderzoek

is gehouden. De ontwerpprincipes zijn nog vrij algemeen van aard.

Eerder is aangegeven dat informatiemanagement pas effectief is als er sprake is van

een goede verbinding tussen de elementen die samen het informatiemanagement

vormen. Ook is geconstateerd dat er momenteel sprake is van enkele barrières in het

informatiemanagement die juist een adequate verbinding tussen de elementen in de

weg staan. De ontwerpprincipes worden daarom toegepast op de eerder

geïdentificeerde clusters van problemen. Dit leidt tot enkele concrete aanbevelingen

aan de Nederlandse politie omtrent haar informatievoorziening. Dit is het tweede en

laatste deel van het normatieve kader als bedoeld.

Bij de ontwikkeling van dit normatieve kader worden we wel gehinderd door een

belangrijke beperking. De opdracht is dat het normatieve kader binnen het bestaande

institutionele kader moet worden vormgegeven.

Aan de ene kant is dat een belemmering, omdat effectief informatiemanagement het

beste vorm en inhoud kan krijgen wanneer het ten dienste staat van en is afgeleid van

de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen een aantal

organisaties binnen een beleidssector (- in termen van de ‘governance’ structuur). Met

name de spanningsvolle verhouding tussen het centrale en het decentrale gezag

binnen de politie wordt door velen gezien als een belangrijke barrière voor het effectief

152

vormgeven van een politiebreed informatiemanagement. Vandaar dat gepleit wordt

voor een institutioneel herontwerp van de bestaande machts- en gezagsverhoudingen

binnen de politie waardoor er sprake is van een eenduidige aansturing. De facto

betekent dat een proces van centralisatie van taken, verantwoordelijkheden en

bevoegdheden. Pas dan kan het informatiemanagement zo worden vormgegeven dat

het de (aansturing van de) ‘business’ van de politie op een effectieve en efficiënte

manier kan ondersteunen, waardoor een optimale verbinding tussen organisatie,

informatie en ICT (in termen van ‘alignment’) kan plaats vinden, zo luidt de

redenering.

Aan de andere kant kan juist naar voren worden gebracht dat de spanningsvolle relatie

tussen het centrale en decentrale niveau binnen de politie op zich zelf niet uniek is.

Veel organisaties worstelen immers met deze vorm van fragmentatie zoals ook de

cases laten zien. De cases laten juist zien dat ‘grand design’ dat van bovenaf worden

opgesteld en ingevoerd problematisch is. Ook een bedrijf als Philips of de Rabobank

stoeien met deze uitdaging en kiezen vervolgens voor een bottom-up benadering.

Daarbij nemen ze in acht dat aan de ene kant centralisatie in formele zin wel een einde

kan maken aan een sterke fragmentatie van taken, verantwoordelijkheden en

bevoegdheden maar dat aan de andere kant complexe organisaties per definitie

gefragmenteerd zijn door de verschillende producten die zij op de geografisch

gescheiden markten brengen. Dit geldt ook voor de politie die immers regionaal en

landelijk georganiseerd is verschillende werksoorten kent en in uiteenlopende

netwerken participeert. Kortom, zelf bij een ‘concern’-achtige aanpak waarin ruimte is

voor sturing op ‘grand designs’ zal fragmentatie altijd een probleem zijn, omdat dit

samenhangt met de aard van de organisatie en de aard van het werk.

De grote uitdaging is dan om juist binnen geïnstitutionaliseerde kaders het te voeren

informatiemanagement op een nieuwe leest te schoeien, waarbij ontwerpprincipes

naar voren worden gebracht die deze fragmentatie niet bestrijden maar juist als

uitgangspunt nemen.

13.2 Ontwerpprincipes

In het onderstaande worden enkele normatieve ontwerpprincipes beschreven die

binnen de setting van de Nederlandse politie gehanteerd zouden kunnen worden ten

aanzien van haar informatiemanagement. Deze principes zijn naar voren gekomen

door het bestuderen van de cases en op basis van de in het kader van dit onderzoek

gehouden expertmeeting.

De principes kunnen verdeeld worden naar de verschillende niveaus van

informatiemanagement, zoals eerder onderscheiden in het negenvlaksmodel van Maes,

te weten richten (strategisch niveau), inrichten (tactisch niveau) en uitvoeren

(operationeel niveau). In onderstaande schema staan per niveau de principes.

153

Ontwerpprincipe 1: Accepteer variëteit en autonomie

De politie kenmerkt zich door een grote mate van variëteit van organisaties die zich

deels op regionaal en deels op nationaal, en zelfs op internationaal niveau bewegen.

Het autonoom opereren op deze verschillende schaalniveaus kan problematisch

worden wanneer crimineel gedrag zich op meerdere niveaus manifesteert en dus

schaaloverstijgend is. Samenwerking is dan gevraagd. Tegelijkertijd gaat het om

relatief autonome organisaties die echter wel in de aanpak van steeds meer vormen

van criminaliteit, juist door het schaaloverstijgende karakter ervan (bijv. de

veelplegers problematiek, georganiseerde criminaliteit) steeds meer van elkaar

afhankelijk zijn ten aanzien van het delen van kennis en informatie. Hetzelfde geldt

wanneer de politie met ‘een gezicht’ naar buiten wil treden.

Uit de casevergelijking blijkt dat variëteit en autonomie als kenmerken van de

organisaties voortdurend terug kwamen. De conclusie die zich echter aftekent uit deze

casevergelijking laat enerzijds zien dat zowel de Rabobank, RINIS in de sociale

zekerheid als de RDW deze variëteit als uitgangspunt hebben genomen in de

vormgeving van hun informatiemanagement. Een uitzondering lijkt Philips. Echter dit

bedrijf heeft in het recentraliseringsproces het decentrale niveau een expliciete rol

toebedeeld. Hierdoor wordt de relatieve autonomie van de verschillende (deel-)

organisaties zoveel mogelijk gerespecteerd. Het informatiemanagement richt zich

daarom ook niet zozeer om het ontwikkelen van een alomvattende visie op de rol van

informatie en ICT, maar richt zich vooral op de vraag, hoe de kritische verbindingen

tussen de veelheid van organisaties vorm en inhoud kunnen krijgen zodat informatie

kan worden uitgewisseld en gedeeld. De ‘interfaces’ (of koppelvlakken) tussen

relevante informatiesystemen en netwerken staan hierin centraal. We zien dit heel

nadrukkelijk terug in de casus RDW en in RINIS. Het accent ligt op het specificeren,

standaardiseren en formaliseren van de in- en uitgangen van systemen en netwerken,

zodat deze met elkaar op een betrouwbare en veilige manier kunnen communiceren.

Anderzijds bieden allerlei externe ontwikkelingen wel mogelijkheden om het belang

van meer uniformering, en van meer gemeenschappelijke systemen, voor het voetlicht

te brengen. We zien bijvoorbeeld dat in het geval van de Rabobank, RINIS, RDW maar

ook deels bij Philips deze ontwikkelingen als ‘policy windows’ worden gebruik, om van

‘onderop’ standaardisatie tot stand te brengen. In het geval van de Rabobank was dat

de opkomst van het internetbanieren, terwijl in het geval van Philips dat een fors

1. Accepteer variëteit en autonomie RICHTEN (STRATEGISCH) 2. Laat de inhoud binden

3. Investeer in visieontwikkeling die: a) gemeenschappelijk is, en b) ook daadwerkelijk omgezet kan worden in daden

4. Kies voor een procesaanpak boven een structuuraanpak

AANSTUREN (TACTISCH)

5. Combineer druk van bovenaf en van onderop

UITVOEREN

(OPERATIONEEL) 6. Ontwikkel een parallel verandertraject (gericht op het doorbreken van de dominante informatiecultuur)

154

dalende winstmarge was ten gevolge van een toenemende buitenlandse concurrentie.

In het geval van RINIS was dat met name de aanzwellende discussie over fraude met

sociale uitkeringen die de legitimiteit van de uitvoering ter discussie stelde, terwijl in

het geval van de RDW dit de politieke en maatschappelijke ongerustheid was over het

toenemende aantal verkeersdoden ten gevolge van achterstallig technisch onderhoud

van met name tweedehands auto’s.

Tevens zien we dat deze ontwikkelingen niet op zichzelf staan, maar een beroep doen

op het vermogen van organisaties om effectief met elkaar samen te werken. Immers,

een gezamenlijke aanpak die onderkent dat partijen wederzijds van elkaar afhankelijk

zijn, maakt het mogelijk om op deze ontwikkelingen effectief te reageren of te

anticiperen. Om dit te kunnen is het belangrijk dat een organisatie zijn interne kennis-

en informatiehuishouding op orde moet hebben en daadwerkelijk in staat moet zijn om

deze kennis en informatie te delen. Voor de politie betekent dit dat zij nadrukkelijker

haar eigen opereren in allerlei extern ketens en netwerken (bijv. ten aanzien van de

integrale aanpak van veelplegers, leefbaarheid en veiligheid, handhaving en zware,

georganiseerde criminaliteit) moet gebruiken om de nut en noodzaak van een effectief

informatiemanagement voor het voetlicht te brengen. Tevens veronderstelt het

effectief opereren van de politie in deze gevarieerde en veelal lokale en regionale

netwerken dat ze dit alleen maar kan doen dat als korpsen een relatieve autonomie

hebben.

Voor de politie betekent dit dat het belangrijk is om de relatieve autonomie van de

korpsen als uitgangspunt te nemen en het informatiemanagement vooral te richten op

de kritische verbindingen tussen de systemen en communicatie-infrastructuren van de

korpsen en tussen de korpsen en andere organisaties in allerlei externe

samenwerkingsverbanden. Sturing richt zich dan vooral op het vormgeven van vitale

interfaces (‘koppelvlakken’) waarbij harde, afspraken worden gemaakt over de

randvoorwaarden waaronder informatie en kennis tussen de korpsen kan worden

gedeeld. Om nut en noodzaak van een dergelijke vorm van informatiemanagement

voor het voetlicht te brengen is het belangrijk dat nadrukkelijk gebruik wordt gemaakt

– als hefboom - van de groeiende politieke en maatschappelijke onrust over de

maatschappelijke veiligheid en de rol die informatie moet en kan spelen in de aanpak

van verschillende vormen van criminaliteit. Dit vereist dus dat de politie nadenkt over

hoe zij de politieke en maatschappelijke agenda kan gebruiken om op het terrein van

het korpsoverstijgende informatiemanagement daadwerkelijk de noodzakelijk

verbindingen tussen de korpsen tot stand kan brengen.

155

Ontwerpprincipe 2: Laat de inhoud binden

Deze als gemeenschappelijk ervaren externe ontwikkelingen maken niet alleen

duidelijk (in termen van een ‘sense of urgency’) dat samenwerking gewenst is, ze

maken het namelijk ook mogelijk om het te ontwikkelen informatiemanagement

nadrukkelijk te koppelen aan een aantal inhoudelijke beleidsdoelstellingen. Hierdoor

wordt een brug geslagen tussen enerzijds informatie en ICT-ontwikkeling en anderzijds

organisatieontwikkeling. Dit is niet onbelangrijk, omdat de ICT-ontwikkeling zelf

onvoldoende bindt. Het zijn de inhoudelijke en de strategische doelstellingen van een

organisatie die ertoe kunnen bijdragen dat de neuzen van de verschillende onderdelen

dezelfde kant uitwijzen. Externe ontwikkelingen bieden namelijk de mogelijkheid om

een gemeenschappelijk referentiekader te ontwikkelen, gemeenschappelijke

uitdagingen te benoemen en daarmee samenhangende beleidsdoelen te formuleren.

Het aantal dodelijke verkeersslachtoffers en andere ongelukken ten gevolge van het

niet vroegtijdig onderkennen van fundamentele technische mankementen aan met

name tweedehands auto’s zorgde ervoor dat er binnen de kentekenketen steeds meer

voorstanders van een gemeenschappelijke aanpak zijn. In het geval van het Suwinet

werd heel nadrukkelijk de beleidsinhoudelijke doelstelling, namelijk het stroomlijnen

van de uitvoering van de sociale zekerheid, gekoppeld aan het smeden van een keten

van uitvoeringsorganisaties (‘in het alignmentmodel de ‘business’ oftewel het

bedrijfsproces genoemd), naar het specificeren van de informatiebehoeften die nodig

was om een gestroomlijnde uitvoering te kunnen realiseren, op grond waarvan

vervolgens nagedacht werd over de inzet van technologie.

Voor de politie betekent dit dat dit dat zij nadrukkelijk op zoek gaat naar a) bepaalde

min of meer gemeenschappelijke bedrijfsprocessen, bijvoorbeeld op het terrein van

opsporing en/of b) gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen. Vanuit de inhoud van

deze processen (waarmee politiemensen in de uitvoering worstelen), wordt vervolgens

getracht nader in kaart te brengen welke informatiebehoeften hieruit voortvloeien,

hetgeen tenslotte leidt tot de vraag welke technologie moet worden ingezet;

technologie die wellicht al elders beproefd is of moet worden ontwikkeld. Op deze

manier ontstaan een proces van vraagarticulatie (‘waaraan’ is behoefte en ‘hoe’

kunnen we dit realiseren), waarbij het belangrijk is dat organisatieontwikkeling en

systeemontwikkeling hand in hand gaan. De casus van de Engelse politie onderstreept

nogmaals het belang hiervan. Uit deze casus kwam naar dat het ontbreken van

overeenstemming over een ICT-visie en strategie juist het gevolg was van de

gescheiden ontwikkeling van de Engelse politie-organisatie en de inzet van ICT.

Ontwerpprincipe 3: Investeer in visieontwikkeling die a) gemeenschappelijk

is en b) ook wordt omgezet in daden

Om ervoor te zorgen dat organisatieontwikkeling en systeemontwikkeling hand in hand

gaan is het noodzakelijk om een gemeenschappelijke visie op bepaalde problemen

binnen politie te ontwikkelen. Belangrijk daarbij is ten eerste dat het niet gaat om een

alomvattende visie voor de politie als geheel. Gemeenschappelijkheid betekent

namelijk niet alomvattendheid. Ten tweede gaat het veeleer om het creëren van een

agenda waarop een aantal organisatie-inhoudelijke problemen staan; problemen die

156

echter wel nut en noodzaak van meer samenhang en samenspel op het terrein van de

uitwisseling van informatie en kennis tussen de korpsen noodzakelijk maakt.

Belangrijk is dat op zoek wordt gegaan naar die manifeste problemen die laten zien

dat korpsen, in de aanpak van deze problemen, wederzijds afhankelijk van elkaar zijn;

dat duidelijk is dat samenwerking bijdraagt tot het beter functioneren van elk van de

betrokken partijen. Op deze manier wordt voorkomen dat wat betreft visie-

ontwikkeling op ICT en op de politie-organisatie en zijn politiek-bestuurlijke omgeving

als relatief gescheiden trajecten worden vormgeven, terwijl dit juist een belangrijke

oorzaak is geweest van een problematisch functionerend informatiemanagement

binnen de politie. Overigens is het daarbij wel belangrijk om uitdagingen te definiëren

die zich op de verschillende schaalniveaus waarop de politie zich beweegt te

definiëren: dus problemen die met name spelen op de werkvloer (‘de agent op straat’),

regionaal niveau en landelijk niveau en die tevens verband met elkaar houden.

In het bij elkaar brengen van de visie-ontwikkeling op ICT- en op organisatie-

ontwikkelingsterrein is het tevens van belang om zich daarbij niet alleen te richten op

de politie-organisatie (sec) en de relaties tussen de korpsen. Belangrijk is om aan de

hand van concrete maatschappelijke en politiek-bestuurlijke uitdagingen een netwerk

c.q. een ketenperspectief te hanteren. Rondom bepaalde problemen, zoals de aanpak

van veelplegers, de aanpak van leefbaarheid in wijken maar ook de integrale

handhaving binnen knooppunten zoals Schiphol of de Rotterdamse haven, is namelijk

wel een bont netwerk van allerlei (semi-) publieke en private organisaties actief die elk

een specifieke rol op zich nemen in de aanpak van die problemen. Dit heeft niet alleen

consequenties voor de (natuurlijke) rol en positie van de politie in deze ketens en

netwerken maar heeft ook gevolgen voor de uitwisseling van kennis en informatie

tussen deze partijen. Vandaar dat het informatiemanagement van de politie zich niet

alleen moet richten op de vormgeving van de informatierelaties binnen de politie maar

ook met andere publieke en private partijen. Kortom, in deze visievorming is het

belangrijk om rekening te houden met processen van vernetwerking.

Gemeenschappelijke visievorming over een aantal problemen van de politie kan tevens

helder maken dat bepaalde problemen eerder een specifieke aanpak vragen, en dus

ook voor de ontwikkeling van specifieke ICT-systemen; terwijl andere problemen (en

de bedrijfsprocessen die daarmee gemoeid zijn) vragen om de ontwikkeling van

generieke voorzieningen en systemen. Het belang van dit onderscheid tussen

generieke en specifieke voorzieningen zien we heel nadrukkelijk terug bij Philips, de

Rabobank, RINIS, Suwinet en de RDW. Voorbeelden van generieke voorzieningen zijn

het gebruik van basisregistraties, communicatie-uitwisselingsinfrastructuren en de

ontwikkeling van uitwisselingsstandaarden. Overigens is er geen één-op-één relatie

tussen het hebben van generieke voorzieningen en centrale sturing vanuit een

bovengeschikt niveau dat tot taak heeft deze voorzieningen te scheppen en te

beheren. RINIS in de sociale zekerheid laat bijvoorbeeld zien dat de vormgeving van

de generieke voorzieningen – het uitwisselingstelsel – het resultaat is van de

inspanningen van de deelnemende partijen. Kortom, ook vanuit een bottom-up proces

is mogelijk om afspraken te maken over het generieke uitwisselingsniveau. In RINIS

zagen de deelnemende partijen in dat het noodzakelijk was om vanuit een

157

gemeenschappelijke visie centrale en generieke afspraken te maken. Vervolgens werd

ook een centrale voorziening (RINIS-beheersorganisatie) in het leven geroepen om

hieraan vorm en inhoud te geven. In het geval van de politie betekent dit dat de

korpsen ook gezamenlijk afspraken kunnen maken over de invulling van bepaalde

generieke voorzieningen.

Belangrijk is echter dit proces van visievorming te concretiseren door woorden om te

zetten in daden. Programmamanagement waarin verschillende soorten van projecten

een plaats krijgen, kan daarbij helpen waarbij getracht wordt om snel, zichtbare

resultaten te laten zien die nut en noodzaak van samenwerking helder en overtuigend

voor het voetlicht brengen.

Ontwerpprincipe 4: Kies voor een procesaanpak boven een structuuraanpak

Het reduceren van variëteit en ombuigen van als disfunctioneel gewaardeerde

autonomie vereist homogeniteit. In veel gevallen gaat dit gepaard met een proces van

centralisatie dat vaak uitmondt in een reorganisatie van het informatiemanagement

waarbij gekozen wordt voor een structuuroplossing. In dit geval gaat het dan om

bijvoorbeeld het opzetten van een centrale organisatie met duidelijke taken,

verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het terrein van het

informatiemanagement of van ICT-ontwikkeling. De tragiek van deze benadering is dat

weliswaar het informatiemanagement of de ICT-ontwikkeling (sec) worden verstevigd

maar dat de verbinding tussen de drie kolommen in het ‘alignmentmodel’, - te weten -

informatie, ICT en organisatie – niet wordt gerealiseerd. De facto is er sprake van een

verdere versterking van de verkokering tussen deze kolommen. We zien dat

bijvoorbeeld terug bij de politie in de vorm van de landelijke voorziening tot

samenwerking. Ook als een landelijke voorziening met meer bevoegdheden de

noodzakelijke verbinding tot stand brengt dan wordt dit echter niet op een natuurlijke

manier gerealiseerd. Het blijven gescheiden circuits. Vandaar dat onze aanbeveling is

dat het informatiemanagement zich meer moet richten op het tot stand brengen van

een proces van coproductie waarbij de verschillende betrokken organisaties zelf op

korpsniveau in staat zijn om de noodzakelijke verbindingen tussen informatie, ICT en

organisatie tot stand te brengen, gelet op de specifieke doeleinden, wensen en

belangen die daar leven. Dit veronderstelt echter dat het te voeren

informatiemanagement zich vooral richt op het faciliteren en ondersteunen van

decentrale en korpsoverstijgende samenwerkingsprocessen, waarin ‘polderen’ –in de

zin van overtuigen, onderhandelen, geven en nemen maar ook verleiden- een

belangrijk principe is. De vraag daarbij is, wat motiveert de betrokken partijen om

gemeenschappelijke arrangementen op te zetten waarin getracht wordt samenhang en

samenspel te realiseren. In het geval van Philips werd bijvoorbeeld heel nadrukkelijk

gekozen voor een strategie waarbij maximalisatie van steun c.q minimalisatie van

weerstand door onderhandelen centraal stond. Bij de RDW en ook bij RINIS zien we dit

ook terug, waarbij geïnvesteerd wordt in het genereren van vertrouwen om nut en

noodzaak van bepaalde veranderingen op een rationele manier zichtbaar te maken. Dit

leidt ook tot een bepaalde invulling van de rol van de informatiemanager. Bij de

Rabobank zagen we dat de informatiemanager vooral werd gedefinieerd als een

158

diplomaat. Op deze vraag gaan we in de volgende paragraaf nader in, waarin we de

noodzaak van procesmanagement verder uitwerken en concretiseren.

Ontwerpprincipe 5: Combineer druk van bovenaf én onderop

Voorgaande overwegingen leiden wellicht tot de indruk dat het informatiemanagement

zoals wij dat zien, vooral ‘van onderop’ vorm en inhoud krijgt. Deels is dat ook zo,

hetgeen echter niet betekent dat we het belang van druk van ‘bovenaf’ alsmede een

bepaalde vorm van centrale regie afwijzen. Met name de in Rabobank-casus en de

Philips-casus zien we dat een combinatie van beide als succesvol wordt beschouwd. In

beide cases is sprake geweest van een proces van recentralisatie, maar deze vorm van

centralisatie werd wel ‘van onderop’ vorm geven. In het geval van de Rabobank is dit

het meest zichtbare, omdat dat daar gesproken wordt van ‘centralisatie, daar waar dit

bindt’. Centralisatie van bepaalde aspecten van het informatiemanagement vindt daar

plaats, waar dit logischerwijs volgt uit de gemeenschappelijke probleemanalyse.

Tegelijkertijd betekent centralisatie ook dat het belangrijk is om ruimte te bieden aan

lokaal maatwerk. Een zeker mate van kneedbaarheid is belangrijk voor de acceptatie

van bepaalde centrale oplossingen.

Eerder is al gepleit om tijdens het proces van visievorming een onderscheid te maken

tussen generieke en specifieke systemen. Ook dit heeft gevolgen voor de relatie

tussen centraal en decentraal. Het beheer van deze voorzieningen (infrastructuur,

basisregistraties maar ook ‘koppelvlakken’) zouden we vooral op centraal niveau willen

beleggen (bijvoorbeeld op grond van schaal- en efficiency-voordelen en

standaardisatievereisten), terwijl het eigendom van de gegevens en gebruik van deze

gegevens lokaal is belegd. Essentieel is daarbij wel dat afspraken over de uitwisseling

van gegevens via centrale voorzieningen worden neergelegd in een contract of in een

‘service level agreement’. We zien deze manier van opereren heel nadrukkelijk terug

in de Rabobank-casus, de RDW- en de RINIS-casus. Voor de politie betekent dit dat de

wensen op het decentrale niveau worden geïnventariseerd en erkend. Een streven zou

zijn om een evenwichtige verhouding tussen het centrale en het decentrale niveau te

vinden zonder dat op voorhand vaststaat wat de beste oplossingsrichting is.

Druk van bovenaf kan ook ontstaan door nadrukkelijk binnen de politie te werken met

een informatieregisseur die niet alleen in staat is om informatie en ICT te verbinden

met de bedrijfsprocessen en met de ontwikkeling van de politieorganisatie. Hij behoort

ook processen van beeldvorming rondom bepaalde issue te faciliteren en te

stimuleren, en in staat te zijn om een gemeenschappelijke agenda te formuleren en de

uitvoering ervan te begeleiden. Het belang hiervan zien we nadrukkelijk terug in een

aantal cases. In de casus Suwinet was dit het BKWI (Bureau keteninformatisering werk

en inkomen), binnen RINIS is dit het RINIS-bureau, terwijl binnen het ketendomein dit

de RDW is. In het geval van Suwinet en de RDW heeft deze regisseur een wettelijke

basis maar gebruikt ze haar taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

terughoudend. Regievoering is dan gericht op faciliteren, stimuleren en verleiden en

veel minder op opleggen. Ook zien we hier, en zeker in het geval van de RDW, dat de

RDW als ketenregisseur vertrouwen ziet als een noodzakelijke voorwaarde om

gemeenschappelijke initiatieven van de grond te tillen c.q. de noodzakelijke

159

veranderingen door te voeren. Kijken we naar de politie dan zien we dat vertrouwen

als hoeksteen voor het delen van kennis en informatie ontbreekt. Er is sprake van een

cultuur waarin het delen van kennis en informatie niet vanzelfsprekend is. Voor het

voeren van een effectief informatiemanagement is dat echter wel essentieel, omdat

elke vorm van informatiemanagement (en hoe centraal of decentraal dit dan ook is

georganiseerd) dan in wezen gedoemd is te mislukken. Dit brengt ons bij

ontwerpprincipe 6.

Ontwerpprincipe 6: Ontwikkel een parallel verandertraject gericht op het

doorbreken van de dominante informatiecultuur

We zagen eerder dat het informatiemanagement van de politie nadrukkelijker moet

worden verbonden met de ontwikkeling van de politieorganisatie en de

bedrijfsprocessen die daar een rol spelen, maar tegelijkertijd moet ook een verbinding

tot stand worden gebracht met een ander aspect van organisatieontwikkeling, namelijk

cultuurverandering. Belangrijk is dat een cultuur ontstaat waarin het delen van kennis

en informatie als noodzakelijk wordt gezien en dus per definitie gewenst is. De vraag is

echter hoe dit kan worden bereikt?

In ieder geval wordt zichtbaar gemaakt dat het delen van kennis en informatie loont,

en dat het tot zichtbare resultaten leidt die niet alleen voordelig zijn voor de

individuele politieman of politievrouw, het korps maar ook voor de politie als zodanig.

Belangrijk hierbij is projecten te starten die ook de potentie hebben dit te laten zien.

Daarnaast kan op zoek worden gegaan binnen de Nederlandse politie naar praktijken

die dit ook laten zien. Door hierover te communiceren, door ze in het zonnetje te

zetten, door ze te ondersteunen om ‘door te groeien’ wordt dit ook zichtbaar gemaakt.

13.3 De ontwerpprincipes: een terugblik In deze paragraaf worden de ontwikkelde ontwerpprincipes gebruikt als kader om

nogmaals naar de ontwikkelingen bij de politie te kijken. Ze zijn weliswaar ontwikkeld

met het oog op het toekomstige informatiemanagement bij de politie, maar een

interessante vraag is of deze principes in het verleden al in meer of mindere mate

leidend zijn geweest. De volgende ontwerpprincipes zouden leidend moeten zijn voor

de ontwikkeling en het gebruik van ICT:

1. acceptatie van variëteit en autonomie

2. laat de inhoud binden

3. investeer in visie ontwikkeling

4. kies voor een procesaanpak

5. combineer druk van bovenaf en van onderop

6. ontwikkel een parallel ontwikkeltraject (koppeling van organisatie-

ontwikkeling en cultuur)

Een algemene conclusie is dat de ontwerpprincipes in het verleden nooit leidend zijn

geweest. Echter, er zijn twee belangrijke nuanceringen.

160

Ontwerpprincipes zijn om uiteenlopende redenen niet leidend

Een eerste en belangrijke nuancering is dat deze principes om uiteenlopende redenen

nooit leidend zijn geweest. Dit is te illustreren aan de hand van een van de

belangrijkste principes op het strategische niveau, acceptatie van variëteit en

autonomie in relatie tot ICT.

In de beginperiode rond de jaren zestig, als korpsen de eerste voorzichtige stappen op

ICT-gebied zetten, was acceptatie van variëteit en autonomie geen onderwerp. Elk

korps kon relatief zelfstandig initiatieven ontplooien. Kernachtig geformuleerd, er was

autonomie en variëteit op ICT gebied. De vraag of deze werden geaccepteerd was dus

ook niet aan de orde. Hierin is de tweede fase verandering gekomen.

Door de ICT problemen van elk van de korpsen rond 1970 werd de zelfstandige

ontwikkeling en invoering van ICT beschouwd als een doodlopende weg.

Samenwerking leek de oplossing te zijn waarin het ministerie van Binnenlandse Zaken

een duidelijke rol had. In deze periode is sprake van het tegendeel van het eerste

principe van acceptatie. De wens tot uniformering was in die tijd een van de leidende

principes. Enigszins gechargeerd was de keuze: acceptatie van het ontwikkelde

systeem of geen systeem.

De problemen in de samenwerking op ICT gebied en daarmee samenhangend op het

gebied van informatiemanagement lagen aan de basis van een belangrijke

koerswijziging rond de jaren tachtig van de vorige eeuw. Autonomie en variëteit

werden meer en meer geaccepteerd. Het acceptatieproces werd versterkt door de

meer algemene overheidsbrede wens om te decentraliseren. Dit betekende overigens

niet dat dit proces probleemloos en zonder weerstanden zich kon voltrekken. In feite

was sprake van een overgangsperiode waarin centrale voorzieningen werden

afgebouwd en decentrale voorzieningen werden uitgebouwd. Dit is de derde fase.

De vierde fase, die in het midden van de jaren tachtig begint, wordt gekenmerkt door

de grote aandacht voor visie-ontwikkeling rond ICT en de organisatie van de

informatievoorziening. Tijdens deze fase is in vergelijking met de andere fase de

acceptatie van de autonomie en variëteit het grootste. Hierin komt rond 1990

verandering als het kabinet besluit de verantwoordelijkheid voor de bovenregionale

informatievoorziening naar zich toe te trekken. De kabinetsbeslissing is te beschouwen

als het begin van een ontwikkeling die leidt tot verdere centralisering van de

informatiehuishouding. Hierdoor was een van de cesuren dat de politiek de wens

uitspreekt dat de politie een informatiehuishouding moet krijgen.

Samengevat is te stellen dat het principe van acceptatie van variëteit en autonomie

aanvankelijk geen onderwerp was. Hierin is verandering gekomen. In de jaren

zeventig maar vooral in de jaren tachtig is gezocht naar een balans. In dit proces heeft

een kentering plaatsgevonden; de landelijke overheid heeft meer en meer zaken op

het ICT gebied naar zich toegetrokken waardoor de balans steeds meer is

doorgeslagen naar een landelijke, en centrale aansturing.

161

De mogelijkheid dat ontwerpprincipes leidend worden

Een tweede nuancering is dat de verschillende principes leidend hadden kunnen

worden. Dit geldt vooral in de periode vanaf het midden van de jaren tachtig als veel

betrokkenen een visie willen op de politionele informatievoorziening. In deze periode

zijn verschillende actoren binnen en buiten de politie met elkaar een dialoog

aangegaan over de ICT van de toekomst. Hierin zijn de onderwerpen: de balans

tussen eenheid en verscheidenheid en de inhoud van de informatievoorziening. In deze

periode wordt geïnvesteerd in visievorming, en het principe van een procesaanpak,

had bij de verdere uitwerking leidend kunnen zijn. Dit geldt ook voor het principe van

de combinatie van druk van bovenaf en van onderop en het principe van het parallelle

ontwikkelingstraject.

Kortom, in deze periode is sprake van een momentum om op basis van de genoemde

principes te handelen. Dit momentum was echter van korte duur. Hiervoor kunnen

verschillende redenen worden aangewezen. Een mogelijke reden is het kabinetsbesluit

om de verantwoordelijkheid voor een deel van de informatievoorziening, de

bovenregionale informatie-uitwisseling bij de landelijke overheid te leggen. Een andere

mogelijke reden is de reorganisatie van de politie in 1993, waardoor ICT, als

onderwerp, enige tijd binnen de politie geen hoge prioriteit kreeg. Het momentum was

weg.

Als het momentum niet was verdwenen dan is nog steeds de vraag of de

bovengenoemde principes ook leidend zouden zijn geworden. Immers, in deze periode

werden meer visies ontwikkeld. In elk van deze visies werden mogelijke wegen

verkend die konden worden ingeslagen. In die periode werd begonnen met een

reflectie op de gang van zaken tot dan toe en op de toekomst. Het was het begin van

een zoekproces waarbij meer uitkomsten mogelijk waren. Dit proces is uiteindelijk

onderbroken omdat de druk van bovenaf groter werd dan de druk van onderop. De

weg die is ingeslagen is een het streven naar meer centralisering en uniformering op

ICT gebied. De stand van zaken is dat de Vts een leidende rol heeft. Zonder in details

te treden is te stellen dat de op basis van dit onderzoek geformuleerde

ontwerpprincipes op dit moment niet leidend zijn.

13.4 Vertaling naar concrete aanbevelingen

De beschreven ontwerpprincipes zijn richtinggevend, maar nog vrij abstract. Om ze

concreter te maken en ze te vertalen naar concrete aanbevelingen ten aanzien van het

informatiemanagement van de politie, worden principes – voor zover relevant voor het

desbetreffende cluster – in het nu volgende toegepast op de drie grote clusters van

problemen die spelen ten aanzien van dit informatiemanagement. Waar mogelijk wordt

ook verwezen naar concrete voorbeelden uit de bestudeerde cases. Dit kan inspiratie

opleveren voor de politie om het desbetreffende punt te concretiseren en te werken

aan een eigen invulling hiervan. Het doel van deze exercitie is het formuleren van

aanbevelingen die ertoe leiden dat de schotten tussen de elementen uit het

informatiemanagement worden weggehaald. Zoals eerder in het theoretisch model is

162

betoogd, zal naar verwachting de effectiviteit van het informatiemanagement hierdoor

toenemen.

Sommige van de aanbevelingen ten aanzien van clusters lijken op elkaar. Dit komt

doordat de problemen waarmee het informatiemanagement binnen de politie te maken

heeft en die wij in het onderzoek uiteen hebben gelegd in drie clusters, deels met

elkaar samenhangen en elkaar in sommige gevallen ook versterken. De constatering

dat sommige aanbevelingen op elkaar lijken of in elkaars verlengde liggen, betekent

ook dat desbetreffende aanbevelingen in staat zijn bij te dragen aan de oplossing van

meerdere problemen ten aanzien van het informatiemanagement binnen de politie.

Cluster 1: Alignment tussen Organisatie en ICT

Dit cluster verwijst naar problemen die de Nederlandse politie in haar

informatiemanagement heeft ten aanzien van de afstemming tussen ICT en

organisatie, de wijze waarop de afstemming tussen ICT en organisatie beïnvloed wordt

door de specifieke turbulentie in de organisatie zelf en naar de dominantie van de

technologie binnen de informatievoorziening.

Uit de casevergelijking komt naar voren dat er in de bestudeerde cases verschillende

oplossingsrichtingen voor dit soort alignmentvraagstukken zijn. Kijkend naar de

kenmerken van de politie, dan lijkt een combinatie van de richtingen die is aangeduid

als ‘onderhandelende consensus’ en ‘informatiedeling’ het meest passend.

Onderstaand een concretisering hiervan in de vorm van aanbevelingen, gebaseerd op

de eerder geïdentificeerde ontwerpprincipes (voor zover relevant voor de problemen

die vallen onder dit cluster).

ONTWERP-

PRINCIPE

AANBEVELING

NADERE OMSCHRIJVING/UITWERKING

1 Gebruik de onrust in de omgeving van de politie als bron om het thema

van Informatiemanagement op de agenda te krijgen en te houden

Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de grensoverstijgende

(regiogrenzen, landsgrenzen) criminaliteit. Dit is te combineren met het

feit dat er een toenemende druk vanuit de maatschappij en de politiek

op de politie wordt uitgeoefend om met een gezicht naar buiten te

treden. Deze ‘natuurlijke’ druk kan intern worden aangewend om te

beredeneren dat er grenzen zijn aan de autonomie van de verschillende

onderdelen van de politie. Tegelijkertijd maakt het duidelijk dat er

sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen korpsen.

Kijk in het verlengde hiervan ook naar de mate waarin deze externe

onrust zich ook voordoet in allerlei samenwerkingsverbanden met

163

publieke en private partijen (ketens en netwerken) en gebruik deze

onrust om het informatiemanagement op de agenda te krijgen. Immers

een politie die haar informatiemanagement met externe partijen niet

voldoende op orde heeft, heeft per definitie een zwakke positie in een

dergelijk samenwerkingsverband, zeker als het delen van kennis en

informatie juist een belangrijke doelstelling van het

samenwerkingsverband is.

Cases als bijvoorbeeld Philips, de RDW en Suwinet laten zien dan druk

van buitenaf niet alleen als storend ervaren moet worden maar dat deze

druk ook functionele toegevoegde waarde kan hebben. Niet alleen om

informatiemanagement op de kaart te zetten maar ook om de noodzaak

ervan te verduidelijken en het interne speelveld scherper te definiëren.

2 Geef richting aan de verdere ontwikkeling van informatiemanagement

vanuit specifieke thema’s die voor de politie van belang zijn

Vanuit de gedachte dat de cases aantonen dat het de inhoud is die

betrokken partijen bindt, lijkt het zinvol om dan ook specifieke thema’s

voor de politie te definiëren die richtinggevend zijn voor de ontwikkeling

van het informatiemanagement. Het dient dus te gaan om specifieke

thema’s die een gerichte inzet van ICT en een uitwisseling van gegevens

tussen korpsen noodzakelijk maakt. Aan de hand van deze concrete

behoeften kan vervolgens op pragmatische wijze het

informatiemanagement concreet worden ingevuld. Op voorhand valt

bijvoorbeeld te denken aan veelplegersproblematiek en

witwaspraktijken. Op deze manier wordt daadwerkelijk een bijdrage

geleverd aan het weer met elkaar verbinden van informatiemanagement

met organisatie-ontwikkeling. Het ontbreken hiervan was immers een

belangrijke oorzaak voor het functioneren van het huidige

informatiemanagement.

In de cases bleek de kracht van een dergelijke concrete inspiratie voor

het vormgeven en inrichten van informatiemanagement bijvoorbeeld ten

aanzien van het internetbankieren bij de Rabobank of het invullen van

de regiefunctie in de voertuigketen door de RDW als gevolg van de

komst van de Nieuwe Kenteken Registratie (NKR).

3 Ontwikkel de visie op de organisatie en op de inzet van ICT hand in

hand

Op dit moment lijkt het zo te zijn dat de ontwikkeling van een visie op

de organisatie en op de inzet van ICT gescheiden, losstaande trajecten

zijn. Inhoudelijk wordt wel getracht om de ICT-visie aan te laten sluiten

164

bij de organisatie visie, maar van een geïntegreerde ontwikkeling is

geen sprake. Enkele van de bestudeerde cases hebben manieren laten

zien waarop de verbinding tussen organisatie en ICT in de

visieontwikkeling meer op elkaar gebonden kan worden door middel van

geïnstitutionaliseerde overlegstructuren. Zo is binnen Suwinet sprake

van een belangrijke rol voor het zogenaamde Algemene Keten Overleg

waarin de betrokken organisaties afspraken op business niveau maken

en doorvertalen naar het ICT domein. Ook de manier waarop de RDW

zichzelf positioneert als onderdeel van een keten of een netwerk van

samenwerkende organisaties is hiervan een voorbeeld.

In de cases kwamen twee vormen van overleggen nadrukkelijk naar

voren. Deze zijn aangeduid als ‘professioneel’ en ‘democratisch’

polderen. Kijkend naar de kenmerken van de politie zou het hier moeten

gaan om een vorm van professioneel polderen (naar analogie van

Philips). Oftewel er lijkt behoefte te zijn aan een strategisch overleg

waarin gemeenschappelijke doelformulering ten aanzien van organisatie

en ICT aan de orde is, rekening houdend met alle belangen in de

organisatie.

Schenk niet alleen aandacht aan de inhoud van informatiemanagement,

maar besteed meer dan nu het geval is aandacht aan de

procesmanagement-kant ervan

Bij de behandeling van het model van Maes in een eerder hoofdstuk is

aangegeven dat dit model zich vooral richt op de inhoud van het

informatiemanagement. Daarnaast, zo hebben we betoogd, is ook

aandacht nodig voor de proceskant ervan. Dat betekent concreet dat er

ten aanzien van de vormgeving en inrichting van het

informatiemanagement binnen de politie aandacht moet worden

geschonken aan concepten als informatiemacht en informatiecultuur. Dit

laatste begrip komt in het volgende cluster aan de orde. Hier is het van

belang op te merken dat het voor de inrichting en werking van

informatiemanagement van belang is om oog te hebben voor het feit dat

informatie een machtsbasis voor onderdelen in de organisatie kan zijn

en het gegeven dat verschillende rationaliteiten van invloed zijn op de

effectiviteit van het informatiemanagement (zie hoofdstuk 2). Met

andere woorden: het is nodig om meer dan nu het geval is, te erkennen

dat informatiemanagement niet altijd neutraal van karakter is. Concreet

betekent dat de verschillende belangen die binnen de organisatie

herkend en erkend moeten worden wanneer het gaat om de inrichting

en vormgeving van informatiemanagement. Het eerder genoemde

erkennen van een zekere mate van autonomie van organisatie-

onderdelen is hiervan een uitvloeisel. De cases RINIS en Suwinet

165

leveren op dit punt interessante inzichten op. Met name het idee om de

registraties van de deelnemende organisaties als uitgangspunt te nemen

en de informatievoorziening te focussen op de uitwisseling van gegevens

in plaats van op de inhoud van de registraties. Oftewel: het maximaal

faciliteren van de gegevensuitwisseling, zonder in ICT domeinen van de

betrokken organisaties te treden.

Meer concreet kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan voor

een op procesmatige leest geschoeide aanpak van het

informatiemanagement:

- investeer in het ontdekken van een concrete

gemeenschappelijke uitdaging op grond van inhoudelijke

betrokkenheid. Het is de inhoud die bindt;

- benoem in het zoeken naar die gemeenschappelijke inhoud de

wederzijdse afhankelijkheden tussen de betrokken partijen;

- begin niet op voorhand met een discussie over taken,

verantwoordelijkheden en bevoegdheden of over de verdeling

van kosten en baten over de betrokken partijen;

- probeer wederzijds vertrouwen te ontwikkelen, adresseer

eventueel oud zeer en biedt ruimte voor de ontwikkeling van

een gemeenschappelijke ‘taal’;

- ga op zoek naar reeds bestaande concrete uitingen van

samenwerking tussen partijen en probeer gebruik te maken van

hierbij opgedane leerervaringen, zonder overigens deze te

verheffen tot nieuwe ‘blauwdruk’;

- wanneer dit interessante ervaringen zijn, zet een diffusietraject

op waardoor andere partijen hiervan kunnen leren en deze slim

kunnen kopiëren;

- voorkom een onevenredige verdeling van kosten en baten over

partijen; mocht dit het geval zijn zoek dan naar

compensatiemogelijkheden. Houd daarbij nadrukkelijk rekening

met kwalitatieve kosten en baten en betrek deze in de verdeling

of compensatie;

- zorg ervoor dat een of meerdere partijen bereid zijn om

eventueel initiële investeringen voor kun rekening te nemen,

hetgeen de kans op samenwerking vergroot.

5 De top van de politie moet een ‘sense of urgency’ creëren en aanzien

van de informatievoorziening en deze vooral faciliteren en niet dicteren

Het laten zien dat er een behoefte bestaat aan een goed functionerend

informatiemanagement binnen de politie omdat men anders bepaalde

strategische taken niet, of niet goed kan uitvoeren is een middel dat de

top van de politie kan gebruiken om van bovenaf druk op de organisatie

166

te zetten. Om te komen tot een goede werking van het

informatiemanagement leren de cases dat het vervolgens zaak is om

vanuit de top vooral te faciliteren en niet te dicteren. De casus met

betrekking tot de politie in Engeland laat zien dat dit laatste in de

praktijk vaak niet lukt. Uit de cases komen verschillende ideeën naar

voren waarop men de faciliterende rol kan invullen. Te denken valt aan

de financiering vanuit de top van de organisatie van de benodigde

infrastructuur voor de uitwisseling van gegevens (zie de casus RINIS en

Suwinet). Ook kan worden gedacht aan het instellen/oprichten van een

derde partij die zich puur richt op het ondersteunen en verlenen van

diensten ten aanzien van de partijen die informatie met elkaar willen

uitwisselen. Dit is bijvoorbeeld naar analogie van het BKWI of het RINIS

bureau uit de cases. Met een dergelijk initiatief kan de top van de

organisatie niet alleen faciliteren, maar maakt ze ook de bestaande

wederzijdse afhankelijkheid zichtbaar en concreet.

De korpsen moeten de gemeenschappelijkheid in de

informatievoorziening concreet maken

Indien vanuit de top duidelijk is gemaakt dat het uitwisselen van

bepaalde informatie noodzakelijk is en er de wederzijdse afhankelijkheid

bestaat, is het vervolgens aan de korpsen zelf om van onderop invulling

te geven aan deze gemeenschappelijkheid. De korpsen moeten zich

daarbij vooral richten op het opstellen van gemeenschappelijke kaders

waaraan men zichzelf gebonden acht (zie bijvoorbeeld de Rabobank

case). Ook zou het moeten gaan om het ontwikkelen van concrete

standaarden die gebruikt kunnen worden voor de uitwisseling van

gegevens. Onder andere de cases van de RDW en RINIS/Suwinet leren

dat het loont in dit soort situaties om de nadruk te leggen op de

koppelvlakken tussen organisaties en/of organisatie-onderdelen. Dit

betekent dus een minimale set aan afspraken. Wel dient er voor te

worden gezorgd dat deze gemaakte afspraken ook echt hard zijn en

nageleefd kunnen worden.

Cluster 2: Informatiecultuur en visievorming

De problemen met de informatievoorziening waar dit cluster naar verwijst, hebben

betrekking op de specifieke informatiecultuur binnen de politie waarin informatie delen

geen automatisme is, en op het gegeven dat visie ontwikkeling niet als vanzelf leidt tot

implementatie.

In de casevergelijking komt naar voren dat er drie oplossingsrichtingen voor dit cluster

van problemen in de cases waargenomen zijn. De eerste is het ‘top-down afdwingen’.

167

Daarnaast zijn er opties die zijn aangeduid als ‘ interactieve optimalisering’ en

‘wettelijk verplichten’. De enige casus waarin sprake was van top-down afdwingen is

de politie in Engeland. Deze casus maakt echter duidelijk dat dit geen succesvolle

strategie is. Daarom ligt voor de politie in Nederland een combinatie van de andere

twee oplossingsrichtingen meer voor de hand.

Onderstaand een concretisering hiervan in de vorm van aanbevelingen, gebaseerd op

de eerder geïdentificeerde ontwerpprincipes (voor zover relevant voor de problemen

die vallen onder dit cluster).

ONTWERP-

PRINCIPE

Aanbeveling

Nadere omschrijving/uitwerking

1 Accepteer dat top-down afdwingen om te komen tot

gegevensuitwisseling in de context van de politie niet werkt

Informatie is macht, zo bleek eerder. In de huidige organisatorische

context van de politie-organisatie moet geaccepteerd worden dat de

korpsen een deels zelfstandige positie hebben met daarbij ook hun

eigen informatiedomeinen. Uit de cases blijkt dat het verstandig is om

deze eigen informatiedomeinen van de afzonderlijke korpsen te

respecteren. De cases laten tevens zien dat het top-down afdwingen van

gegevensuitwisseling slechts in uitzonderingssituaties (namelijk wanneer

wetgeving het afdwingt) succesvol is. Tegelijkertijd moet worden

opgemerkt dat de wettelijke verplichting slechts een aspect is om een

goede informatie-uitwisseling te bewerkstellingen. Voorbeelden van

andere aspecten zijn wederzijds vertrouwen laten ontstaan en harde

afspraken maken.

Investeer in het opbouwen van vertrouwen (als basis voor het

uiteindelijk uitwisselen en delen van informatie)

Wat de cases laten zien is dat het uitwisselen en delen van informatie

niet in de eerste plaats afhankelijk is van de techniek die wordt ingezet.

Een succesvolle uitwisseling begint daarentegen met het opbouwen van

vertrouwen tussen de betrokken organisaties of organisatie-onderdelen.

Vanuit de reeds eerder aangehaalde gedachte dat informatie ook een

machtsbron is, is het zaak om te beginnen met het elkaar vertrouwen.

Dit opbouwen van vertrouwen gaat echter niet vanzelf. De cases laten

zien dat dit een actieve houding en investering vereist. Een mogelijkheid

voor de politie is om te werken vanuit een bottom-up visie

ontwikkelingstraject (zie Rabobank). Een andere mogelijkheid komt aan

168

het licht als we kijken naar bijvoorbeeld de RDW en RINIS. Deze cases

laten zien dat vertrouwen gewonnen kan worden als er gekozen wordt

voor een decentraal concept van gegevensuitwisselingen (gebaseerd op

het principe van authentieke registraties). Doordat vertrouwen wordt

opgebouwd, loopt men als gevolg hiervan minder kans op weerstanden

in de uitvoering.

2 Benoem expliciet de wederzijdse afhankelijkheid van de korpsen voor

wat betreft de informatievoorziening

Zie eerder.

3 EN 4 Vul de rol van informatiemanager in vanuit een procesoptiek

Veel organisaties, ook de politie, heeft informatiemanagers aangesteld.

Deze rol kan echter op vele manieren worden ingevuld. Van sterk

inhoudelijk tot meer procesmatig. De case van de Rabobank biedt het

inzicht dat het succesvol kan zijn om de rol van de informatiemanager

vooral te koppelen aan het proces en niet zozeer aan de structuur van

een organisatie. Concreet betekent dit dat de informatiemanager zich

dus moet opstellen als een diplomaat in de eigen organisatie en het

schakelpunt tussen korpsen en tussen het centrale en het decentrale

niveau moet zijn.

Gebruik een derde partij ter ondersteuning

Als bijdrage in het doorbreken van een cultuur waarin informatie

uitwisseling niet als vanzelf plaats vindt, kan het zinvol zijn om de

uitwisseling te laten ondersteunen door een derde partij. Deze bemoeit

zich dan niet met de inhoud van de uitwisseling, dat blijft een zaak van

de korpsen onderling of van het centrale niveau en de korpsen. De partij

als bedoeld zorgt voor ondersteuning bij het tot stand komen van

afspraken hierover en vooral voor een goede uitvoering van de

gemaakte afspraken. Dus technische ondersteuning en beheer.

Voorbeelden die deze aanbeveling geïnspireerd hebben zijn het RINIS -

bureau en het BKWI in het sociale zekerheidsdomein.

5 Maak het opstellen van een informatieverplichting tot onderdeel van

beleid

In de cases is naar voren gekomen dat in sommige gevallen (Suwinet)

er sprake is van een wettelijke verplichting die bepaalt welke informatie

tussen welke partijen moet worden uitgewisseld op welk moment. Bij de

politie zou je niet zover hoeven gaan en kunnen gaan. Wel zou men

169

zichzelf de verplichting kunnen opleggen om, naar analogie van de

eerder genoemde wettelijke verplichting, bij ieder beleidsvoorstel vanuit

de business meteen ook voor te schrijven welke informatie in ieder

geval uitgewisseld dient te worden tussen betrokken organisatie-

onderdelen. Het gaat er niet om voor te schrijven hoe de informatie

wordt uitgewisseld, want dat is een zaak voor de onderdelen zelf. Kern

is dat benoemd wordt dat bepaalde informatie uitgewisseld moet

worden.

6 Stimuleer een positieve informatiecultuur binnen de organisatie

Het delen van informatie gaat niet vanzelf. Het opbouwen van

vertrouwen en het optimaal ondersteunen van de uitwisseling zelf

bieden geen garantie dat er in de praktijk ook informatie wordt gedeeld.

Om dat voor elkaar te krijgen is het nodig om, aanvullend op de eerdere

aanbevelingen, een traject te starten binnen de politie waarin het belang

en de noodzaak van informatiedeling voor achtereenvolgens de politie

als geheel, het korps, de eigen afdeling en de eigen persoon naar voren

wordt gebracht. Doel van een dergelijk traject is om het delen van

informatie te verankeren in de cultuur van de organisatie. Een dergelijk

traject dient hand in hand te gaan met concrete ervaring opdoen met

het delen en uitwisselen van informatie. Hierbij dient expliciet aandacht

te worden geschonken aan de monitoring van positieve ervaringen.

Positieve ervaringen zijn het bewijs dat het vertrouwen in de ander

terecht blijkt te zijn. Hierdoor ontstaat een zichzelf versterkend proces

waarbij positieve ervaring tot meer vertrouwen leiden.

De Suwinet case laat zien waar een dergelijke cultuur toe kan leiden. In

Suwinet vindt de informatiedeling in het front office plaats. Medewerkers

die met een dossier bezig zijn kunnen rechtstreeks in de klantgegevens

bij andere organisaties kijken en muteren. Het verschil tussen de eigen

en de andere organisaties vervaagt op dat moment. Niet de verdeling

van verantwoordelijkheden, maar een goede en adequate uitvoering van

het (primaire) proces staat dan centraal.

Gebruik ‘best practices’ als instrument

Om het proces te stimuleren is inzicht in ‘best practices’ cruciaal. Dit

inzicht voorkomt dat op meer plaatsen het wiel wordt uitgevonden.

Bovendien kan het inzicht worden gebruikt om leerprocessen te

bevorderen en de samenwerking te intensiveren. Daarom is wezenlijk

om te investeren in ‘best practices’ door deze te inventariseren en de

170

verkregen kennis te ontsluiten. Daarnaast is het ook mogelijk om deze

praktijken financieel te ondersteunen. Een goede indicatie om te

bepalen of tot financiële ondersteuning zal worden overgegaan is dat

andere organisatieonderdelen de ‘best practice’-aanpak willen

overnemen. Door de ontwikkelaars van de ‘best practice’ financieel te

ondersteunen krijgen zij de mogelijk om een soort innovatiecentra te

worden. De financiële ondersteuning aan de gebruikers van de ‘best

practice’ is wenselijk om het implementatieproces goed in te richten en

de invoering vlot te laten plaats vinden.

Om dit verder goed te laten verlopen is het belangrijk om een

innovatiediffusie-strategie te ontwikkelen, waarbij in ieder geval

rekening wordt gehouden met factoren die belangrijk zijn in de adoptie

van ‘best practices’. Deze factoren zijn:

- ontwikkel een diffusiebeleid waarin er systematisch mensen en

middelen worden vrijgemaakt om de leerervaringen voor het

voetlicht te brengen;

- presenteer een ‘best practice’ niet als blauwdruk maar laat zien

dat een best practice wellicht het overwegen waard is. Relevante

vragen daarbij zijn: is er voldoende ruimte is om er zelf mee te

experimenteren, kan ze worden toegesneden op een specifieke

situatie, is er sprake van een duidelijke toegevoegde waarde

ten opzichte van de bestaande situatie en dat deze toegevoegde

waarde zichtbaar en concreet kan worden gemaakt, alsmede dat

(kwantitatieve en kwalitatieve) kosten en baten met elkaar in

evenwicht zijn;

- betekenisverlening. De betreffende ‘best practice’ dient duidelijk

een externe betekenis te hebben die niet alleen maar een aantal

zaken gemakkelijker maakt maar die nadrukkelijk betekenis

heeft in het licht van bepaalde maatschappelijke of politiek-

bestuurlijke vraagstukken.

Cluster 3: Fragmentatie en spanningen

In dit derde cluster van problemen ten aanzien van het informatiemanagement binnen

de politie gaat het vooral om de spanning tussen centralisatie en decentralisatie die

zich zowel in het business als in het ICT domein laat gelden Er bestaat spanning

tussen de behoefte aan eenheid binnen de politie en het gegeven van verscheidenheid

tussen korpsen en het verschil in tempo tussen ontwikkelingen in het ‘business’

domein en die binnen het ICT domein.

Deze spanningen doen zich op verschillende niveaus in de organisatie voor. In dit deel

wordt vooral gekeken naar de betekenis en uitwerking van de spanningen tussen

171

centraal en decentraal op operationeel niveau. Dit gebeurt om een analytisch

onderscheid aan te brengen met de spanningen op meer beleidsmatig niveau in de

organisatie. Het eerste cluster van problemen heeft hierop betrekking.

Uit de casevergelijking komt naar voren dat er globaal gesteld drie oplossingrichtingen

in de verschillende cases kunnen worden waargenomen. De eerste bestaat uit het

oplossen van de fragmentatie door het creëren van meer organisatorische eenheid

(centralisatie). Dit is te zien in de casus van de politie in Engeland en voor een deel

ook in de casus Philips. Gezien het specifieke en eerder dit rapport beschreven

karakter van de politie in Nederland is dit geen reële optie. Voor de politie in

Nederland blijven derhalve twee oplossingsrichtingen over te weten; een oplossing in

richting van de gedecentraliseerde eenheidsorganisatie of een oplossing waarin de

spanning tussen centraal en decentraal wordt verminderd door vooral in te zetten op

gegevensuitwisseling. Een combinatie van beide laatstgenoemde oplossingsrichtingen

lijkt voor de Nederlandse politie het meest geschikt.

In het onderstaande schema staat een concretisering hiervan in de vorm van

aanbevelingen, gebaseerd op de eerder geïdentificeerde ontwerpprincipes (voor zover

relevant voor de problemen die vallen onder dit cluster).

ONTWERPP

RINCIPE

AANBEVELING

NADERE OMSCHRIJVING/UITWERKING

1 Focus op de gegevensuitwisseling tussen korpsen en kijk met name naar

interfaces en koppelvlakken

Eerder is aangegeven dat de cases duidelijk maken dat het top-down

afdwingen van gegevens uitwisselingen veelal gedoemd is te mislukken.

Het van onderop laten ontstaat van een dergelijke uitwisseling heeft

meer kans. Om binnen deze setting te komen tot gegevensuitwisseling

is het zaak om te kijken naar de koppelvlakken tussen de

informatiedomeinen van de betrokken organisaties of organisatie-

onderdelen. Deze koppelvlakken kunnen bepaald worden door te kijken

naar de inhoud van de gegevensuitwisseling. Voorwaarde om dit te laten

slagen is dan wel het maken van harde afspraken tussen organisaties

en/of organisatie-onderdelen. Voorbeeldcases waarin dit aantoonbaar

werkt, zijn onder andere de Rabobank, de RDW en RINIS.

2 Bepaal een agenda voor de uitwisseling van informatie voor de nabije

toekomst

Denk na over welke informatie echt strategisch is en waarvoor de

172

uitwisseling van cruciaal belang is voor de politie als geheel. Een eerste

stap hierbij is een systematische articulatie van de vraag naar gegevens

mogelijk te maken, gebaseerd op de behoeften van de korpsen, mede in

relatie tot het opereren van deze korpsen in diverse externe

samenwerkingsverbanden. Vervolgens kan vanuit het centrale niveau de

aandacht worden gericht op deze beperkte set van gegevens. Langs

deze pragmatische weg kunnen relatief snel successen worden geboekt

en op die manier wordt ook gewerkt aan het opbouwen van vertrouwen.

De manier waarop Philips dit heeft gedaan kan hierbij als inspiratie

dienen.

3 Hanteer een onderscheid in benadering tussen generieke en specifieke

toepassingen

In een omgeving waarin er sprake is van spanningen tussen het centrale

en het decentrale niveau kan het zinvol zijn om een onderscheid te

hanteren tussen generieke voorzieningen en specifieke toepassingen.

Generieke voorzieningen (zoals een technische infrastructuur, maar ook

de koppelvlakken) zijn voor alle onderdelen van de organisatie van

belang en zouden derhalve het meest effectief centraal ontwikkeld

kunnen worden. Dit kan als basis zijn waarop specifieke applicaties,

behorend tot het domein van de organisatie-onderdelen, ontwikkeld

kunnen worden. Immers de korpsen zelf kunnen beter dan de centrale

leiding inschatten aan wat voor soort applicaties men behoefte heeft.

Voorwaarde hierbij is wel dat de decentrale onderdelen de generiek

ontwikkelde voorzieningen gebruiken en niet zelf ook hierin gaan

voorzien. Overigens geldt daarbij ook het idee dat de realiteit van

generieke voorzieningen ook door de korpsen gezamenlijk ter hand

kunnen worden genomen mits dit gebaseerd is op een:

- een gedeelde visie over nut en noodzaak van deze generieke

voorzieningen in het licht van bepaalde informatiebehoeften;

- een evenredige verdeling van de kosten en baten wat betreft de

realisatie en het beheer van deze voorzieningen. In het geval

van onevenredigheid moet er worden gezocht naar compensatie.

4 Beschouw een architectuurbenadering als een proces

Vele organisaties, en ook de politie, werkt met een

architectuurbenadering om vat te krijgen op de verschillende elementen

die samen de informatievoorziening vormen. Doel hiervan is vaak om

vanuit samenhang sturing te kunnen geven aan de ontwikkeling van de

informatievoorziening. Dit kan op twee manieren. In de eerste manier

wordt de architectuur als zodanig opgesteld en is de inspanning vooral

173

gericht op het implementeren daarvan in de praktijk. De inhoud van de

architectuur staat hierbij dus centraal. Een andere manier is die waarin

niet de inhoud maar het proces van architectuurontwikkeling centraal

staat. Het gaat hierbij niet zozeer om de uitkomst (de

architectuurplaten) maar om de manier waarop die in de organisatie zijn

ontwikkeld. In deze benadering is de uiteindelijke architectuur dus niet

het eindpunt van het traject maar veel meer het startpunt. Juist de weg

ernaar toe bepaalt de meerwaarde. Passend bij deze zienswijze is een

bottom-up proces waarin het vooral gaat om te komen tot gedeelde

visies op de manier waarop de informatievoorziening ingericht moet

worden. Enkele van de cases hebben laten zien dat deze laatste manier

een goede bijdrage kan leveren aan het functioneel maken van de

spanning tussen centraal en decentraal. Met name kan hierbij worden

gedacht aan de cases van Philips en de Rabobank.

5 Hanteer een scherper onderscheid tussen beheer/gebruik en eigendom

van gegevens

Een belangrijke les uit de cases voor het verminderen van de spanning

tussen centraal en decentraal is dat het zinvol kan zijn om een scherp

onderscheid te hanteren tussen beheer en gebruik van gegevens

enerzijds en het eigendom ervan anderzijds. Met name de RINIS- en de

Suwinet-case laten zien dat het goed kan werken om beheer en het

gebruik van gegevens op centraal niveau te beleggen, terwijl het

eigendom van de gegevens decentraal blijft liggen. Vertaald naar de

politie zou dit betekenen dat de korpsen ‘achter hun voordeur’ eigenaar

blijven van de gegevens en zelf bepalen hoe men de

informatievoorziening wil inrichten. Tussen de voordeuren echter regelt

het centrale niveau het beheer en het gebruik van de gegevens.

Belangrijke elementen hierbij zijn bijvoorbeeld het gebruik van

zogenaamde service level agreements (SLA) of informatieprotocollen.

Een middel om in een dergelijke context toch effectief en efficiënt

informatie uit te kunnen wisselen, is het gebruik van verwijsindexen,

zoals in de case van RINIS het geval is. Deze verwijsindexen geven aan

wie, welke informatie heeft zodat een vragende partij direct contact met

een aanbieder kan opnemen, zonder dat deze informatie meteen met

iedereen gedeeld hoeft te worden. Een dergelijk middel maakt, evenals

de eerdergenoemde SLA’s, wederzijdse verwachtingen helder en draagt

bij aan het opbouwen van vertrouwen tussen betrokken partijen.

174

13.5 Samenvatting en slotoverweging

Centraal in ons onderzoek stond de vraag op welke wijze het informatiemanagement

binnen de specifieke context van de Nederlandse politieorganisatie dient te worden

vormgegeven en ingericht, zodanig dat de informatievoorziening en de onderliggende

ICT zorgt voor een maximale ondersteuning van de strategische ambities.

Om tot een antwoord op deze vraag te komen zijn we gestart met een eerste

verkenning van het concept informatiemanagement. Dit concept is nader

geoperationaliseerd in het zogenaamde negenvlaksmodel. Binnen deze opvatting is

informatiemanagement pas effectief als de elementen van de vlakken die deel

uitmaken van het informatiemanagement evenwichtig met elkaar en met de

hoekvlakken worden verbonden. Vervolgens hebben we een studie uitgevoerd naar de

ontwikkeling van zowel de organisatie als de ICT-inzet binnen de Nederlandse Politie.

Hierbij hebben we met name gekeken naar constanten. Dat wil zeggen ontwikkelingen

die een lange historie hebben en telkens (zij het mogelijk in andere gedaanten) weer

relevant blijken te zijn. Daarna hebben we de organisatorische en de ICT constanten

geconfronteerd met de elementen van informatiemanagement zoals die eerder zijn

geïdentificeerd. Deze confrontatie maakte duidelijk dat de Nederlandse politie te

maken heeft met blokkades op de verbindingswegen die de elementen uit het

informatiemanagement onderling verbinden waardoor de effectiviteit van het huidige

informatiemanagement onder druk staat. Concreet zijn er acht problemen

geïdentificeerd die samengebracht zijn in drie clusters, te weten alignment organisatie

en ICT, Informatiecultuur en visievorming en Fragmentatie en spanningen.

Vervolgens zijn we gaan kijken hoe andere, op punten met de Nederlandse politie

vergelijkbare, organisaties hun informatiemanagement hebben ingericht en hoe zij

omgaan met de drie genoemde clusters van problemen. Na een vergelijking van de

cases hebben we de inzichten die de cases opleveren, vertaalt naar elementen van een

normatief kader voor informatiemanagement binnen de politie in Nederland. Dit kader

bestaat allereerst uit enkele normatieve ontwerpprincipes die betrekking hebben op de

verschillende niveaus die binnen het informatiemanagement zijn te onderscheiden

(strategische, tactisch en operationeel). Vervolgens hebben we deze principes

toegepast op de drie clusters van problemen waar de politie in haar

informatiemanagement mee kampt. Dit leverde concrete aanbevelingen op waarmee

wij denken dat de Nederlandse politie belangrijke stappen kan zetten ten aanzien van

het oplossen van de eerder geïdentificeerde problemen. Door op deze manier het

kader te gebruiken is het onze verwachting dat de huidige blokkades op de

verbindingswegen tussen de elementen uit het informatiemanagement voor een

belangrijk deel kunnen worden opgeheven waardoor de effectiviteit van het

informatiemanagement wordt vergroot.

Tot slot willen we nog eens benadrukken dat de ontwerpprincipes en aanbevelingen in

dit hoofdstuk betrekking hebben op het informatiemanagement bij de politie gegeven

de huidige organisatorische constellatie. Toepassing van deze principes en het

overnemen van de aanbevelingen zal zeker helpen om de huidige strategische

175

ambities van de Nederlandse politie beter met de informatievoorziening en de inzet

van ICT te ondersteunen. Echter dit zal niet vanzelf gebeuren en het doorvoeren van

de verbeteringen in het informatiemanagement zal tijd kosten waardoor resultaten niet

onmiddellijk (op korte termijn) merkbaar zullen zijn.

Dit hangt voor een belangrijk deel samen met de kern van ons betoog, namelijk dat

informatiemanagement vooral procesmatig moet worden opgezet. De cases maken dat

duidelijk. De organisatie van de informatievoorziening is geen invuloefening die van

achter een bureau kan worden gemaakt. Pogingen daartoe lijken misschien op het

eerste gezicht aantrekkelijk, omdat relatief eenvoudig een visie (blauwdruk) kan

worden ontwikkeld die vanuit een functioneel oogpunt het beste is. Deze aanpak is

echter zeer risicovol. Bij de uitvoering zal pas blijken of de steun maximaal is en de

weerstand minimaal. Het slechts denkbare scenario lijkt te zijn dat deze visie op veel

weerstand stuit. Misschien is een nog slechter scenario dat er op papier veel steun is

maar dat tijdens de uitvoeringsfase blijkt dat de steun niet zoveel om het lijf heeft.

Een keuze voor een procesmatige aanpak betekent allereerst de onderkenning en

erkenning dat de organisatie gefragmenteerd is. Dit biedt de mogelijkheid om alle

relevante actoren erbij te betrekken om tot een werkbare visie te komen. Een

wezenlijk onderdeel van het proces is om met alle betrokkenen een visie te

ontwikkelen die maximale steun krijgt en minimale weerstand oproept. In de

organisatie van dit proces zal het accent zich primair richten op de verwerving van

instemming voor de procesmatige opzet, maar ook op steun in termen van middelen.

Alle betrokken actoren moeten bereid zijn om ook in termen van tijd en geld te

investeren in de verbetering van de informatievoorziening. Deze bereidheid om te

investeren is een goede indicator of er daadwerkelijk steun is voor de voorgestelde

aanpak.

Door te overleggen en te onderhandelen kan inhoud worden gegeven aan de best

werkbare oplossingen voor het decentrale en het centrale niveau. Hierbij gaat het om

de beste verhouding. De opzet en uitvoering van een dergelijk proces vereist dat er

een bereidheid door alle geledingen van de organisatie bestaat om te overleggen, er

openheid is en een basaal vertrouwen in de mogelijkheden om tot een resultaat te

komen. De beste oplossing is die oplossing die uiteindelijk op het meeste steun kan

rekenen en de minste weerstand. Immers, deze is in te voeren en kan zich in de

politiepraktijk bewijzen.

177

BIJLAGE 1 HISTORISCHE SCHETS VAN DE

ORGANISATIE

De basis van de huidige politieorganisatie is in de middeleeuwen gelegd (Beukers,

2007, 10). In het begin zijn de wetsdienaren een vertegenwoordiger van de landsheer.

(Beukers, 2007, 10). Later worden zij stedelijke ambtenaren. Deze verandering kan

worden herleid tot specifieke ontwikkelingen op Nederlands grondgebied rond de

zeventiende eeuw, de Gouden Eeuw. In deze periode verstedelijkt Nederland, in

vergelijking met andere Europese landen, in hoog tempo. Op het Nederlandse

grondgebied waren er veel meer steden dan in andere landen (Israël, 2000). Een

resultaat van deze verstedelijking in combinatie met de stichting van de ‘Republiek van

de zeven provinciën’ is een sterk decentraal bestuur in de steden en de daarbij

behorende politieorganisatie.

In het kader van dit project voert het te ver om zo ver terug te gaan in de tijd. De

cesuur wordt gelegd bij de Tweede Wereldoorlog. Indien relevant is gekeken naar

maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen, ontwikkelingen die de

cultuur en de structuur van de politie betreffen en ontwikkelingen in het politievak.

Politie in wederopbouw (1945-1966)

In de periode net na de Tweede Wereldoorlog bevindt Nederland zich in de periode van

de wederopbouw, niet alleen maatschappelijk maar ook institutioneel binnen het

openbaar bestuur. Dit geldt ook voor de politie.

Gedurende de periode van de Tweede Wereldoorlog wordt een einde gemaakt aan de

verdeeldheid van het politiewezen dat kenmerkend is voor de periode daarvoor. Al bij

het begin van de Duitse bezetting wordt een van de grootste reorganisaties binnen de

politie sinds 1800 doorgevoerd. De belangrijkste veranderingen zijn:

samenvoeging van de rijkspolitiediensten, de Koninklijke marechaussee, de

rijksveldwacht, en het korps politietroepen tot een enkele politiedienst, de

marechaussee;

afschaffing van de gemeentepolitie in het overgrote deel van de gemeenten;

inrichting van rijksrecherche;

het onder het toezicht brengen van gemeentepolitie, staatspolitie en

marechaussee van een Directeur-generaal van politie en een Inspecteur-generaal

van de Nederlandse politie, en

uniformering van rangen, salarissen, bewapening en kleding (Fijnaut, 2007).

Na de bezetting is het een ronduit moeilijke opgave om een politiestelsel te scheppen

dat enerzijds kan voortbouwen op de verworvenheden van het systeem dat tijdens de

bezetting was geschapen, en dat anderzijds recht doet aan de uiteenlopende politieke

inzichten en tegengestelde bestuurlijke belangen die er in Nederland traditioneel rond

178

het politievraagstuk bestaan. Het naar verhouding vrij eenvoudige politiestelsel

waarvoor na heel wat machtsstrijd wordt gekozen (gemeentepolitie in een beperkt

aantal gemeenten en een Korps Rijkspolitie, met op de vleugels een Binnenlandse

veiligheidsdienst en de Koninklijke Marechaussee) is een compromis. Het is de

uitkomst van een verbeten machtsstrijd tussen vooral het ministerie van Justitie en

het ministerie van Binnenlandse Zaken die niet zozeer ging over de te hanteren

gezagsverhoudingen (daarover was men het wel eens) maar vooral over de

organisatie van het politieapparaat en de verdeling van de bevoegdheden ten aanzien

van zijn beheer (Fijnaut, 2007: 131).

Dit compromis wordt in 1945 gecodificeerd, waarna in 1957 een wet wordt

aangenomen waar reeds lang naar uit is gekeken: de Politiewet. Deze wet is vooral

bedoeld als een oplossing voor de strijd om de macht over de politie zoals die voor de

oorlog, tijdens de oorlog en kort na de oorlog heeft gewoed. De wet is echter ook

bedoeld om een politieapparaat tot stand te brengen dat over de hele linie op een

professionele en doeltreffende manier zijn taak kan uitvoeren, maar deze doelstelling

kwam in de jaren nadien om een aantal redenen minder tot haar recht (Fijnaut, 2007:

141).

Bij de korpsen van de Gemeentepolitie worden pogingen gedaan om het vooroorlogse

professionele model te moderniseren maar feitelijk wordt volstaan met een

vervolmaking van dat model. Zo wordt bijvoorbeeld strak vastgehouden aan de

territoriale basisorganisatie van de korpsen, dit wil zeggen aan een systeem waarin de

surveillance door individuele politiemensen via een stelsel van vaste rondes wordt

uitgevoerd (Fijnaut, 2007: 142).

Onder druk van het toenemende autoverkeer wordt de Verkeersdienst wel

gereorganiseerd. Justitiële diensten daarentegen worden niet of nauwelijks hervormd.

Zij houden vast aan hun traditionele indeling met een Algemene Recherche, een

Kinder- en Zedenpolitie en een Technische Opsporings- en Herkenningsdienst. Dit

heeft alles te maken met het feit dat de zogenaamde kleine criminaliteit in de jaren

vijftig en zestig op een, naar verhouding, laag peil blijft en de zware misdaad tot in het

begin van de jaren zestig nog hoofdzakelijk traditioneel van karakter is en vaak

gepleegd wordt door een groep daders die bij de rechercheurs bekend waren. Voor wat

betreft de ordehandhaving, wordt er pas werk gemaakt van modernisering als het

eigenlijk al te laat is, namelijk na de rellen in Amsterdam in 1966 (Fijnaut, 2007: 149).

Professionalisering van de middelen (1966-1977)

De periode 1966 tot 1977 wordt gekenmerkt door het proberen op te vangen van de

negatieve aspecten van het compromis uit 1957. Deze periode staat voornamelijk in

het teken van het vergroten van de professionaliteit en doeltreffendheid van de politie.

De Tweede Kamer maakt zich al vanaf het einde van de jaren vijftig zorgen over de

aansluiting van de politie bij de maatschappelijke ontwikkelingen, juist ook op het punt

179

van de ordehandhaving. In deze periode worden bij herhaling voorstellen gedaan om

te komen tot aanpassing van het politiebestel, maar zonder veel succes.

De noodzaak om verder te professionaliseren wordt pijnlijk duidelijk in het midden van

de jaren zestig. Gedurende de zestiger jaren krijgt Nederland te maken met actie,

protest, revolte, provocatie, radicalisering en democratisering waardoor de omgeving

voor de politie sterk verandert. 1966 is in dit opzicht een markering omdat in dit jaar

met name Amsterdam te maken krijgt met grootschalige ordeverstoringen, zoals bij

het huwelijk tussen Beatrix en Claus en de zogenaamde Bouwvakoproer.

Vanuit de tot dan toe traditionele opvatting (politie als uitvoerder van het gezag)

reageert de politie op de wijze waarop zij zich manifesteert: verrast, niet begrijpend en

onzeker. Geweld lijkt bij uitstek het middel om het gezag te handhaven (Projectgroep

organisatiestructuren, 1977: 34).

Dit heeft vooral ook te maken met de wijze waarop in de samenleving tot dan toe

ordehandhaving wordt opgevat, namelijk als het zoveel mogelijk in stand houden van

de bestaande orde. De rol die de politie vanouds op het terrein van de hulpverlening

speelt, wordt hieraan ondergeschikt geacht. Dit leidt tot een wijze van functioneren

van de politie die een schrijnend gebrek aan flexibiliteit vertoont (Projectgroep

organisatiestructuren, 1977). Steeds duidelijker blijkt dat het naoorlogse bestel in het

algemeen niet geschikt is voor een behoorlijke aanpak van de problemen en dat

aanpassing van het bestel op het punt van de onderlinge samenwerking tussen de

politiekorpsen onvoldoende soelaas biedt (Fijnaut, 2007: 157). De vraag is hoe de

politie zich beter kan voorbereiden op grootschalige en mogelijk gewelddadige

verstoringen van de openbare orde. In zulke gevallen zullen er immers altijd eenheden

uit het hele land samen moet werken en dit veronderstelt eenheid van strategie,

tactiek, organisatie, uitrusting en opleiding. Om deze eenheid te bereiken worden er in

het begin van de jaren zeventig diverse maatregelen getroffen: de sterkte van de

eenheden wordt centraal vastgesteld, hun uitrusting wordt verbeterd, en er wordt

systematisch werk gemaakt van hun opleiding (Fijnaut, 2007).

De Projectgroep organisatiestructuren (1977) merkt hierover op dat de ontwikkeling

van de politie na 1966 feitelijk wordt beheerst door een streven naar verbetering van

de middelen, methoden en technieken. Men gebruikt zelfs de term

‘middelenemancipatie’ waarmee men wil aanduiden dat de middelen tot doelen worden

verheven. Het streven naar verdere professionalisering is niet overbodig. Zo

concludeert Fijnaut omdat de professionalisering van het korps Mobiele Eenheid op het

vlak van de ordehandhaving in alle opzichten is achtergebleven (Fijnaut, 2007: 152).

In eerste aanleg verandert de politie in reactie op de democratisering in de jaren zestig

dus wel haar koers (niet langer alleen geweld toepassen als reactie) in de zin van

middelen en methoden, maar vooralsnog niet haar structuur of uitgangspunten voor

beleid en organisatie. De politie blijft wets- en ordehandhaving als doelen hanteren,

wetmatigheid als norm en instrumentaliteit als kenmerk. Ook blijft de politie

180

georganiseerd volgens bureaucratische principes (Projectgroep organisatiestructuren,

1977).

Langzaam wordt echter duidelijk dat met alleen een professionalisering van middelen

de gerezen problemen niet kunnen worden opgelost. Nadrukkelijk is dit de boodschap

van een commissie die de rellen onderzocht. Zij concludeert dat niet alleen de politie in

hoge mate in gebreke is gebleven. De commissie hekelt ook sterk het gebrek aan

samenwerking tussen de autoriteiten die betrokken zijn bij de handhaving van de

openbare orde in de stad. De samenspraak tussen burgemeester, de korpschef en het

Openbaar Ministerie is verre van optimaal. Dit heeft niet alleen fricties tussen politie,

bestuur en justitie als gevolg, maar ook een zwabberend politiebeleid. Dit is mede het

gevolg van het feit dat in de Politiewet 1957 geen punt is gemaakt van hun onderlinge

samenwerking, juist ook in crisissituaties. Volgens Fijnaut (2007) wordt mede hierom

het ‘rampjaar’ 1966 in Amsterdam zeker in politiekringen gezien als een bewijs dat het

compromis van 1945/1957 niet langer houdbaar is.

Vanaf 1966 worden daarom verschillende voorstellen gedaan om tot omvorming van

het politiebestel te komen. Er worden onder andere voorstellen gedaan om de

organisatie van de politie, conform de voorgenomen herindeling van de provincies, in

te richten op basis van 26 korpsen en enkele centrale diensten. De toenmalige

kabinetten willen hier om uiteenlopende redenen telkens niet aan. Men geeft aan dat

de beoogde politieorganisatie zal worden neergelegd in een nieuwe politiewet, maar

dat deze wet pas zal worden ingevoerd op het moment dat de provincies nieuwe stijl

functioneren. In afwachting van de nieuwe politiewet zal worden geïnvesteerd in

regionale samenwerking. Maar zowel in theorie als praktijk wil het met deze

samenwerking niet vlotten (Fijnaut, 2007: 155-156).

Het operationele onvermogen betreft echter niet alleen de handhaving, maar ook de

opsporing. Begin jaren zeventig wordt in politiekringen de noodzaak onderkend van

een landelijk dekkend netwerk van Criminele Inlichtingendiensten, Observatiegroepen

en Arrestatieteams. Dit wordt noodzakelijk geacht om de zware criminaliteit die in

opmars is, te bestrijden. Het duurt echter tot in de jaren tachtig voor dat dit netwerk

daadwerkelijk functioneert. Voor een aantal vormen van misdaad wordt bovendien

geïnvesteerd in piramidale samenwerking via de organisatie van lokale, regionale en

landelijke centrales. Doel hiervan is niet alleen versterking van het tactisch optreden,

maar juist ook de verbetering van de uitwisseling van informatie. Halverwege de jaren

zeventig wordt het Bureau Criminele Voorlichting bij het ministerie van Justitie

omgevormd tot de Centrale Recherche Informatiedienst. De landelijke centrales, ook

de Landelijke Criminele Inlichtingendienst, worden hier ondergebracht (Fijnaut, 2007).

Het wettelijke kader voor de Criminele Inlichtingendiensten komt er pas in 1986. De

bovenlokale organisatie van de opsporing zag er op papier prima uit, maar in

werkelijkheid was het echter een ramp, zo oordeelt de Rekenkamer in 1985 (Fijnaut,

2007: 164).

181

De introductie van community policing (1977-1985)

Door de ontwikkelingen in de samenleving, zoals democratisering en het feit dat de

politie als reactie hierop vooral inzette op verdere professionalisering van de middelen

en dus niet haar koers ging verleggen, is de afstand tussen de politie en de

samenleving in het begin van de jaren zeventig groot. De gevolgen hiervan worden

langzaam merkbaar in de vorm van een toenemend legitimiteitsverlies van de politie.

In reactie hierop concludeert in 1977 de daartoe ingestelde projectgroep

organisatiestructuren, dat het noodzakelijk is een aantal fundamentele veranderingen

binnen de politieorganisaties in gang te zetten. Wil de politie haar legitimiteit en gezag

niet verliezen, dan moet er een nieuwe koers worden ingeslagen met daarbij een

herbezinning op functie, rol en organisatiewijze. Deze koerswijziging moet volgens de

projectgroep leiden tot democratisering en integratie van de politie in de samenleving

(Projectgroep organisatiestructuren, 1977).

In haar rapport ‘Politie in Verandering’ kiest de projectgroep voor een typering die de

functie van de politie omschrijft als het leveren van een geïntegreerde bijdrage aan de

samenleving, in de vorm van sociale beheersing. Deze beheersing draagt niet alleen

bij tot bescherming van de maatschappelijke verworvenheden, maar schept ook de

condities voor maatschappelijke ontwikkeling en vernieuwing, gericht op de

verwerkelijking van de essentiële waarden in onze democratie. De functie-uitoefening

door de politie dient gebaseerd te worden op duurzame relaties met de bevolking.

Door een wederzijds ‘kennen en gekend worden’ dient de afstand tot de bevolking te

worden verkleind (Projectgroep organisatiestructuren, 1977).

Bijzonder hieraan is dat men niet alleen handhaving en opsporing aanmerkt als taken

van de politie, maar nadrukkelijk ook het verlenen van hulp (vraaggericht,

probleemgericht). Wel blijft men van mening dat het zorgen voor veiligheid in de

samenleving in eerste instantie de verantwoordelijkheid is van de politie.

Op basis van de bredere taakomschrijving van de politie komt de projectgroep tot de

volgende uitgangspunten voor de ontwikkeling van het model voor de organisatie

(Projectgroep organisatiestructuren, 1977: 163-164):

geografische decentralisatie, dat wil zeggen uitvoering van de politietaak door

organisatorische eenheden, die elk voor zich gebonden zijn aan de

leefgemeenschap in een bepaalde wijk van de regio of de gemeente;

teamvorming, dat wil zeggen dat in de hiervoor bedoelde organisatorische

eenheden de medewerkers een grote mate van samenwerking vanuit een

gezamenlijke verantwoordelijkheid dienen te ontwikkelen;

decentralisatie van verantwoordelijkheden, dat wil zeggen dat de teams een zo

groot mogelijke verantwoordelijkheid – binnen het totaal van de organisatie- voor

bepaalde resultaten van de organisatie dienen te dragen;

generale taakstelling, dat wil zeggen dat de teams in beginsel met de totale

politietaak worden belast;

182

horizontalisering van de organisatie, dat wil zeggen het terugbrengen van het

aantal hiërarchische niveaus in de structuur;

beleidsdeelname, dat wil zeggen betrokkenheid bij de beleidsvorming van alle

medewerkers in de organisatie door middel van een stelsel van beleidsadvisering.

Met deze uitgangspunten introduceert de projectgroep het ‘community policing’ in

Nederland: de politie moet zich kleinschalig, integraal en zelfsturend richten op

burgers in de wijken. Niet de ondergeschiktheid van agenten wordt benadrukt, maar

juist hun vermogen om het politieoptreden af te stemmen op maatschappelijke

ontwikkelingen en concrete situaties. Het komt er niet langer aan op de beperking van

de beleidsvrijheid van politieagenten (zoals passend bij de traditionele benadering van

de politie) maar er worden maatregelen genomen die ertoe leiden dat politieagenten

aanvoelen hoe ze met hun keuzeruimte om dienen te gaan.

In de jaren tachtig worden veel organisatieveranderingen doorgevoerd die zijn

gebaseerd op het ‘community policing’-concept. ‘Community policing’ stelt de

maatschappelijke integratie en de bestuurlijke inbedding van de politie centraal.

‘Community policing’ staat tegenwoordig bekend als gebiedsgebonden politiewerk. De

term is veranderd, maar de inhoud niet of nauwelijks (Van der Torre, 1999).

Nieuw realisme/verzakelijking (1985-2000)

Naast de groei van de criminaliteit eind jaren ’80 en begin jaren ’90, kenmerkt het

tijdsvak 1985 – 2000 zich ook door een groeiende aandacht voor het fenomeen

criminaliteit en een hiermee samenhangende ideologische discussie over normen en

waarden (Gooren en De Zwaan, 1993: 27). De handhaving komt door de groei van de

criminaliteit en de grotere politieke aandacht hiervoor, bij gelijkblijvende middelen,

onder druk te staan. Er ontstaat zodoende een groeiende aandacht voor de kosten en

baten van het beleid dat samenhangt met de rechtshandhaving door justitie en politie.

Er komt hierdoor een groter accent te liggen op economische waarden zoals

doelmatigheid, resultaten, evenredige spreiding van de werklast (sterkteverdeling,

effectiviteit etc. (Gooren en De Zwaan, 1993, 28). Overigens blijft de visie op de rol en

functie van de politie zoals eerder ontwikkeld in politie in verandering, wel overeind.

Niet alleen binnen de politieorganisatie, maar ook in politieke kringen wordt de

georganiseerde criminaliteit in het midden van de jaren tachtig als een toenemend

probleem gezien. Als reactie daarop reageerde de regering met het beleidsplan

Samenleving en Criminaliteit uit 1985 (Tweede Kamer, 1985). In dit plan werd onder

meer gepleit voor een versterking van de bovenlokale, regionale

recherchesamenwerking. Verder kenmerkt dit tijdsvak zich door een zich wijzigende

houding van het Openbaar Ministerie ten opzichte van de politie. Het OM is zich, na

jaren reactief reageert te hebben op ontwikkelingen van buitenaf, zich veel actiever

gaan opstellen tegenover de politie, bijvoorbeeld door het stellen van prioriteiten in

vervolging en bestrijding van criminaliteit (Gooren en De Zwaan, 1993: 27).

183

Deels samenhangend met de gevolgen van het problematische functioneren van de

rechtshandhaving, is het feit dat het politiële beleidsterrein in toenemende mate

raakvlakken heeft met andere sectoren. Gewezen kan worden op lokaal

veiligheidsbeleid en sociale vernieuwing of op raakvlakken en verwevenheid met

andere schakels in de zogenaamde strafrechtketen, zoals het OM, de rechterlijke

macht en het gevangeniswezen. De betreffende schakels zijn voor hun taakuitvoering

in belangrijke mate van elkaar afhankelijk (Gooren en De Zwaan, 1993: 27). De

toenemende criminaliteit, toenemende verwevenheid van politiezorg met andere

sectoren van overheidszorg, toenemende aandacht voor de problematische

rechtshandhaving en dergelijke, leggen een verdere druk op het bestel.

In toenemende mate ontstaat er hierdoor onvrede over de inrichting van het

politiebestel. Dit bestel kenmerkt zich vooralsnog door versnippering en complexe

beheers- en gezagsverhoudingen. Opvallend is dat de discussie sinds jaar en dag,

weliswaar in wisselende mate van actualiteit, bepaald wordt door terugkerende

thema’s als de bestuurlijke schaal waarop de politie zou moeten worden georganiseerd

en het vraagstuk van schaalgrootte (waarbij ook de discussie

centralisatie/decentralisatie telkens terugkeert). Verder speelt hierbij de verdeling van

gezag en beheer over de politie en de verdeling van de sterkte van de politie. Als

reactie hierop wordt in het begin van de jaren ’80 getracht om het politiebestel op

provinciale schaal te organiseren. Het ontwerp voor de provinciale politie wordt, onder

meer vanwege te hoge kosten, echter in 1985 ingetrokken. In de jaren tachtig is

verder getracht de samenwerking tussen politiekorpsen te stimuleren met behulp van

een regeling die vooral financiële incentives bevatte (Gooren en De Zwaan, 1993: 2).

In 1992 wordt als reactie op de snelle maatschappelijke ontwikkelingen en de

onwerkbaar gebleken erfenis van het verleden een start gemaakt met een

grootscheepse reorganisatie van het politiebestel. In deze reorganisatie zijn 148

gemeentelijke korpsen en 17 districten van de rijkspolitie opgegaan in 25 regionale

korpsen en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). Deze reorganisatie van de

politieorganisatie kent een lange voorgeschiedenis. Tot aan 1992 zijn eerdere

pogingen gedaan om tot hervorming van het bestel te komen, maar zonder succes. In

de kabinetsformatie van 1989 zijn uiteindelijk afspraken gemaakt over de vorming van

een nieuw politiebestel met de reorganisatie uit 1992 als gevolg. Deze afspraken zijn

uiteindelijk opgenomen in het regeerakkoord van het kabinet Lubbers-Kok en vormden

de basis om te komen tot een Nederlandse politie met een uniforme rechtspositie. De

hoofdlijnen van het nieuwe bestel zijn verder neergelegd in de nota ‘Een nieuw

politiebestel voor de jaren negentig (TK, 21461, 1 en 2, februari 1990). In deze nota

zijn uitgangspunten met betrekking tot regiovorming en gebiedsgrenzen, beheer door

een aangewezen burgemeester, afstemming met hoofdofficier van justitie en

korpschef, geschillenprocedure, financiering via doeluitkering, basispolitiezorg in

afzonderlijke gemeenten en regionaal college reeds aangegeven (Gooren, 1992: 25).

Het regeerakkoord en de nota vormden het startsein van de reorganisatie. Het doel

van deze reorganisatie was het komen tot een politie die in haar taakuitvoering

184

maatschappelijk en bestuurlijk geïntegreerd is, fijnmazig werkt en onderdeel uitmaakt

van het lokale veiligheidsbeleid en bovendien flexibel is en de voordelen van

schaalvergroting benut. De verwachting is dat de politie in het nieuwe bestel efficiënter

en effectiever kan werken en dan als gevolg hiervan de kwaliteit van de politiezorg kan

worden vergroot (Gooren, 1992: 1).

De drie volgende leidende beginselen staan centraal in de uitwerking van de

beleidsuitgangspunten van de reorganisatie:

doelmatigheid, doeltreffendheid en kwaliteit als toetsingscriteria voor het nieuwe

bestel;

decentralisatie, bevoegdheden worden gedecentraliseerd tenzij de rechtstreekse

ministeriële verantwoordelijkheid in het geding is (decentraal, tenzij...);

eenvoud, bij de hoofdlijnen wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke eenvoud.

Naast de van het landelijke niveau afgeleide doelstellingen kennen sommige regio’s

ook eigen doelstellingen. In het algemeen wordt door alle -in de evaluatie van de

reorganisatie- betrokkenen beaamd dat de reorganisatie bij uitstek een gelegenheid is

om al jaren bestaande wensen, bijvoorbeeld op het gebied van telecommunicatie, te

vervullen. Dit gaat in sommige gevallen gepaard met aanzienlijke kosten. Echter, het

tegenovergestelde komt ook voor, in die zin dat reeds in gang gezette ontwikkelingen

door de reorganisatie worden gefrustreerd. In enkele regio’s stelden respondenten dat

zij op onderdelen al vernieuwend werkten voor de reorganisatie, bijvoorbeeld ten

aanzien van het personeelsinformatiesysteem. De reorganisatie impliceerde

aanpassing aan de totale regio en daarmee in enkele gevallen terug naar af (Gooren

en De Zwaan, 1993: 30).

Alhoewel bij deze reorganisatie de koppeling tussen politiebestel en bestuurlijke

reorganisatie bewust is losgelaten, valt niet te ontkennen dat er belangrijke

raakvlakken en dwarsverbanden zijn. Daarnaast moet de huidige reorganisatie, door

de combinatie van ‘kleinschaligheid in grootschaligheid’, resulteren in schaalvoordelen.

Enerzijds de schaalvoordelen van het grotere verband, i.c. het samenvoegen en het

concentreren van politietaken in de regio en samenwerking tussen regio’s. Anderzijds

de mogelijkheid om op het niveau van de regio aansluiting te zoeken bij lokale

omstandigheden. Ten slotte wordt met de reorganisatie, door aan de beheerskwestie

een andere dimensie te geven, beoogd om de discussie over de zeggenschap van de

politie te beslechten. Daarmee wordt niet ontkend dat ook andere ontwikkelingen –

zowel binnen als buiten het politiële beleidsdomein – een belangrijke rol hebben

gespeeld bij de totstandkoming van de reorganisatievoorstellen (Gooren en De Zwaan,

1993: 26).

Om het reorganisatieproces een wettelijke basis te geven en met name om de

bevoegdheden voor de voorbereiding van het nieuwe bestel te creëren is de Wet

tijdelijke voorzieningen reorganisatie politiebestel (Interim-wet) een onmisbaar

beleidsinstrument gebleken in de reorganisatie. De interim-wet regelde de

185

bevoegdheden van de toekomstige korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie in

het reorganisatieproces, de rol van het regionaal overlegorgaan en de procedures bij

conflicten. Tevens bevatte deze wet een artikel inhoudende dat bij koninklijk besluit

regels konden worden gegeven inzake de wijze van plaatsing van personeel,

flankerend beleid, overleg met vakorganisaties en medezeggenschap tijdens de

reorganisatie. De wet gaf daarnaast een bevestiging van de aanwijzing van de

beoogde korpschefs, definieerde de regiogrenzen en wees de gemeenten aan waarvan

de burgemeesters als korpsbeheerder zouden optreden. Deze wetgeving en de

organisatieverandering vonden parallel plaats onder verantwoordelijkheid van de

ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken. Het parallel laten verlopen van

wetgeving en reorganisatie wijkt af van de gangbare manier van doen, maar was

onontkoombaar, gezien de voorgeschiedenis en de noodzaak om de vaart erin te

houden, aldus enkele respondenten uit de evaluatie (Gooren, 1992: 17).

Tegelijkertijd met de reorganisatie is er een nieuwe Politiewet opgesteld (Politiewet

’93, in werking getreden op 1 april 1994) die de juridische basis vormt voor het

functioneren van de nieuwe politieregio’s. De wet bouwt voort op de oude Politiewet en

op de Interim-wet. De wet regelt onder andere de taken van de politie, het beheer en

de financiering van de regiokorpsen, de verdeling van beheersbevoegdheden, de

bevoegdheden van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken, de taken van

het Korps landelijke politiediensten en de rechtspersoonlijkheid van de regio.

In het nieuwe bestel zijn de gezagsverhoudingen gehandhaafd, dit in tegenstelling tot

het beheer over de politie: met de regiovorming is het beheer over de politie komen te

liggen bij de korpsbeheerder. Het regionale college draagt de eindverantwoordelijkheid

voor het beheer. Daarnaast heeft het openbaar ministerie, in de figuur van de

(fungerend) hoofdofficier van justitie, naast zijn gezagsverhouding tot de politie ook de

bevoegdheid mede te beslissen over het beheer (Gooren en De Zwaan, 1995: 7).

Praktisch is bij het inrichten van de nieuwe politieorganisatie gekozen voor het

aanbrengen van wijzigingen in het management van de politie. Bij de in de evaluatie

onderzochte korpsen is gekozen voor integraal management op decentraal niveau.

Zelfbeheer en resultaatverantwoordelijkheid waren hierin dan ook belangrijk

managementprincipes. Er is bewust gekozen voor een sturingsmodel dat veel ruimte

biedt aan regionale wensen en behoeften en mogelijkheden voor eigen invulling in de

afzonderlijke korpsen in oprichting. Er zijn dan ook slechts een beperkt aantal centrale

doelstellingen opgenomen. De beheersing van de inhoudelijke ontwikkeling wordt

deels gerealiseerd door zelfcorrectie vanuit het veld (Gooren, 1992: 10). Regio’s zijn

vrij om een eigen planning op onderdelen te hanteren, maar hebben op

kernonderdelen te maken met deadlines. De financiële beheersing is echter door het

gebruik van taakstellende budgetten zeer strak. De regio’s krijgen een budget

waarmee de reorganisatie moet worden uitgevoerd en de kosten dienen binnen dit

budget te blijven. Een belangrijke succesfactor, zo komt uit onderzoek naar voren, van

het totale reorganisatietraject is de wil bij alle betrokkenen om een nieuw en beter

politiebestel te creëren

186

Uit het evaluatieonderzoek blijkt echter ook dat er een gebrek aan centrale sturing

wordt ervaren gedurende dit proces. Dit gebrek wordt gezien als een belemmerende

factor. In sommige korpsen, zo blijkt, bestaat het idee dat problemen zijn afgeschoven

naar decentraal niveau. Volgens de meeste respondenten hadden er dan ook op

centraal niveau concretere afspraken gemaakt moeten worden (Gooren en De Zwaan,

1993: 54). Uit het evaluatieonderzoek blijkt verder ook dat sommige respondenten

vinden dat er sprake is van een te grote verscheidenheid tussen korpsen en

korpsonderdelen. De eenheid van de Nederlandse politie zou ver te zoeken zijn.

Echter, volgens velen is die eenheid ook niet noodzakelijk. Door het inrichten van de

korpsen en korpsonderdelen in overeenstemming met lokale omstandigheden zouden

juist de beste garanties worden gecreëerd voor optimale politiezorg (Gooren en De

Zwaan, 1993: 86).

Het reorganisatieproces vereiste dat de focus van de politie een lange tijd vooral intern

lag. Discussies over structuren, functies, bevoegdheden en dergelijke leidden ertoe dat

de blik meer op de organisatie zelf gericht was, als op de ontwikkelingen daarbuiten.

Pas na verloop van tijd kon de aandacht weer worden gericht op de doelstellingen van

de reorganisatie betreffende de verbetering van de politiezorg. Het bleek al snel dat de

reorganisatie een bijdrage leverde aan de algehele werkzaamheden van de politie. In

het verlengde van de reorganisatie investeerden de politiekorpsen in leiderschap,

werkprocessen, organisatie, kennisontwikkeling in eigen kring, onderwijs,

informatiehuishouding, mensen en middelen. De hierdoor toegenomen

professionalisering van de bedrijfsvoering komt mede tot uitdrukking in de

standaardisering van de primaire werkprocessen gericht op grotere doelmatigheid. Het

resultaat is een politie die slagvaardig, efficiënter en professioneler is en kwalitatief

beter werk levert dan voor de reorganisatie (RvH, 2005: 24).

Een extra aanvulling van het politiebestel vindt plaats met de oprichting van de

bovenlokale regionale recherchesamenwerkingsverbanden. Als gevolg van de opmars

van het fenomeen georganiseerde criminaliteit krijgt de functie opsporing vanaf

midden jaren tachtig meer en meer aandacht. In het rapport Samenleving en

Criminaliteit uit 1985 pleit de regering voor versterking van bovenlokale, regionale

recherchesamenwerking. Binnen politie en justitie werd echter tevens ook de noodzaak

gevoeld om interregionaal werkende rechercheteams op te richten. Zo werd in

november 1987 het Interregionale Recherche Team Noord-Holland/Utrecht (IRT)

opgericht. De opheffing van dit team in 1993 leidde tot de instelling van de Bijzondere

Onderzoekscommissie IRT (de commissie Van Traa). Dit om de toegepaste

opsporingsmethoden nader te onderzoeken. De uitkomsten van deze commissie

behelsden, voor het recherche werk, het einde van de IRT’s en de terugkeer naar de

regio.

De informatievoorziening in de politiewereld aan de vooravond van de reorganisatie

werd gekenmerkt door relatief autonome ontwikkeling van

automatiseringstoepassingen door afzonderlijke politiekorpsen, naast de ontwikkeling

187

van een aantal grote centrale informatiesystemen. In het begin van de jaren ’90 staan

daarbij vragen van onderlinge afstemming en uitwisseling van informatie tussen politie

en anderen in de belangstelling. Voor de vorming van regiokorpsen is, voor zover het

gaat om de niet-landelijke systemen, een herdefiniëring van de informatievoorziening

noodzakelijk, opdat de informatievoorziening regionaal kan functioneren. In het

landelijke reorganisatie project was ook een deelproject informatievoorziening

gedefinieerd. Elk korps is verplicht om een interim-informatieplan te vervaardigen

(Gooren en De Zwaan, 1993: 90). De reorganisatie bracht voor de afzonderlijke

korpsen dan ook forse aanpassingen met zich mee op het gebied van de

telecommunicatie. Dit ging zelfs zo ver, dat de onderzochte regio’s in het

evaluatieonderzoek stellen dat er hierbij de basis is gelegd voor de nieuwe korpsen.

Een van de meest zichtbare veranderingen op dit vlak is de introductie van de

regionale meldkamer, die veel korpsen dan ook als eerste hebben aangepakt (Gooren

en De Zwaan, 1993: 88).

Alhoewel forse wijzigingen inhoudend, gelden voor de ontwikkeling van de

informatievoorziening in de regio’s ook grote overeenkomsten. De onderzochte

regiokorpsen zijn bij de reorganisatie primair aan de slag gegaan met de technische

infrastructuur. Daarbij heeft men gestreefd naar koppeling van bestaande systemen of

indien nodig, heeft men een keuze gemaakt voor een van de gehanteerde systemen.

De ontwikkeling van managementinformatiesystemen begint in 1993 op de agenda te

komen.

Voor een deel van het nieuwe Korps Landelijke Politie Diensten geldt dat informatie

hun belangrijkste product is. Een onderdeel van het KLPD levert bijvoorbeeld

informatie aan regiokorpsen en anderen. Daarnaast zijn er faciliteiten op het gebied

van I&A ondergebracht bij het KLPD. De informatievoorziening ten behoeve van het

beheer van het korps is in deze periode nog in ontwikkeling. Men werkt ten tijde van

de reorganisatie nog met de bestaande systemen. Volgens een respondent heeft men

hier bewust voor gekozen onder het motto ‘eerst doen wat je kunt en niet meteen

beginnen aan de bouw van nieuwe systemen’. Er is aanvankelijk nog geen sprake van

een gemeenschappelijk informatiebeleid binnen het KLPD. Volgens een respondent

gaat de ontwikkeling van de organisatie voor, ‘men moet eerst verschillen wegwerken’.

Het KLPD heeft een facilitaire functie op informatiegebied voor de totale Nederlandse

politie. In de ontwikkeling van het KLPD wordt er in 1993 vanuit gegaan dat I&A

services voor de politie ondergebracht zouden worden bij de divisie Ondersteuning van

het KLPD. Verschillende centrale systemen en ondersteunende faciliteiten worden hier

samengebracht (Gooren en De Zwaan, 1993: 90-91).

Het einde van deze periode gloort wanneer veranderende eisen vanuit politiek en

maatschappij zich aankondigen. Zo wordt er aan het einde van de jaren negentig

begonnen met de afbouw van het gedoogbeleid en worden rond 2000 de

beheersbevoegdheden ten aanzien van de regionale korpsen meer geconcentreerd bij

het ministerie van Binnenlandse Zaken. In 1999 gaat het beheer van het Korps

188

Landelijke Politiediensten van het ministerie van Justitie over naar het ministerie van

Binnenlandse Zaken.

Samenwerking en informatiesturing (2000-heden)

Zoals ook hierboven al gesteld, is de periode van gedogen onder druk van

maatschappelijke en politieke wensen, rond de eeuwwisseling afgesloten. In

tegenstelling tot het voorgaande tijdsvak ademt de huidige tijdgeest normhandhaving

door repressie (RvH, 2005). Andere ontwikkelingen zijn te zien de toegenomen druk

op de overheid om verantwoording voor haar optreden af te leggen jegens de burger

en het verlies aan sociale controle in de samenleving als gevolg van ontzuiling,

individualisering en democratisering. Deze twee tendensen maken dat het optreden

van de overheid niet meer vanzelfsprekend gelegitimeerd is. Daarbij komt dat er een

massale toename is waar te nemen van vermogensdelicten en de zogenaamde kleine

of veelvoorkomende criminaliteit (RvH, 2005: 53). Met de toenemende criminaliteit en

de dreiging van internationaal terrorisme is onveiligheid een permanent onderdeel van

het bestaan geworden, zo lijkt het. Criminaliteit en onveiligheid worden dan ook het

meest genoemd als maatschappelijk probleem waar de overheid prioriteit aan moet

geven.

Echter, de verwachtingen die vanuit verschillende geledingen van de samenleving aan

de politiefunctie worden gesteld zijn vele malen hoger dan het vermogen om aan die

verwachtingen tegemoet te komen. De reden ligt in het feit dat de politie te maken

heeft met een groter werkaanbod door de toenemende onveiligheid en complexiteit

van het veiligheidsvraagstuk (RvH, 2005: 46). Dat dit niet altijd begrepen lijkt te

worden door maatschappij en politiek, lijkt te liggen in het feit dat burgers vaker dan

ooit menen als consumenten een ‘recht’ te hebben op de levering van veiligheid door

de overheid. Een complicerende factor daarbij is ook gelegen in de verandering van de

veiligheidsbelevenis. Speelde subjectieve onveiligheid vele decennia geen rol van

betekenis, tegenwoordig is het onontkoombaar dat de politie de subjectieve

onveiligheid betrekt in haar beleidsontwikkelingen.

Als reactie op de veranderende maatschappelijke situatie, verschijnt in 1998 het

Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002 (Tweede Kamer, 1998). Hierin wordt

ingegaan op deze veranderingen en de invloed daarvan op het werk van de politie.

Enkele trends die gesignaleerd worden zijn:

de straat als verzamelplaats van problemen;

het ontstaan van een dag- en nachteconomie;

een veranderende bevolkingssamenstelling;

internationalisering;

toegenomen mogelijkheden van informatietechnologie met daarbij oog voor de

schaduwzijden (nieuwe vormen van digitale criminaliteit);

toegenomen mogelijkheden van telecommunicatie;

een toegenomen rol van de media waardoor het werk van de politie steeds

zichtbaarder wordt;

toenemende mobiliteit in de samenleving.

189

In dit beleidsplan (TK, 1998) wordt gesteld dat maatschappelijke ontwikkelingen als

toenemende onveiligheid en nieuwe veiligheidsrisico’s in de samenleving vragen om

bezinning op de politietaken. Er dient dan ook bezien te worden of bepaalde taken niet

tot de verantwoordelijkheid van andere partijen c.q. organisaties moeten worden

gerekend. Signaleren en adviseren worden, naast handhaving, opsporing en noodhulp

als expliciete taak van de politie erkend. Er is overeenstemming dat signalering en

advisering als logische taken voort lijken te vloeien uit de reeds in de Politiewet van

1993 genoemde taken van opsporing, handhaving en noodhulp.

In het beleidsplan uit 1998 (TK, 1998) wordt verder verwezen naar het toen actuele

regeerakkoord waarin is aangekondigd dat er een voorstel zal komen om de

mogelijkheden voor fusie van de opsporingsdiensten te bezien. Ook zal gekeken

worden naar integratie van onderdelen van bijzondere opsporingsdiensten in de

politieorganisatie op landelijk niveau. Dit vanuit een oogpunt van versterking van de

samenhang in rechtshandhaving en van versterkte democratische controle.

De versterking van de democratische controle en legitimiteit wordt in hetzelfde

beleidsplan verder geborgd door aan te geven wat de burger van de politie mag

verwachten. De politieorganisatie dient een gezicht te hebben en een duidelijke

taakomschrijving waarop zij beoordeeld kan worden. Qua verwachtingen gaat het

hierbij om:

het verlenen van diensten op een hoog niveau;

de burger moet eenvoudig te weten kunnen komen voor welk probleem welke

politiefunctionaris de juiste persoon is (aanspreekbaarheid);

de politie moet zichtbaar zijn omdat dit bijdraagt aan het veiligheidsgevoel van

burgers;

de burger mag verwachten dat hij overal in Nederland op eenzelfde manier wordt

benaderd door de politie (eenheid van politie). Het kabinet acht het niet wenselijk

dat er grote verschillen bestaan in het serviceniveau, in het takenpakket en in de

wijze van organisatie van de verschillende korpsen;

de overheid hoort in haar optreden integer te zijn (integriteit).

Bovenstaande ontwikkelingen en de beleidsmatige reactie hierop leiden tot een

politisering van veiligheid. Bevoegd gezag, bestuur en politiek willen aandacht voor

uiteenlopende zaken die soms haaks op elkaar staan en nooit allemaal tegelijk kunnen

worden verwezenlijkt. Daarbij lijkt het alsof men denkt op elk moment vrijelijk te

kunnen beschikken over capaciteit van de politie, terwijl de beweegruimte van de

politie in feite erg klein is. De behoefte vrijelijk aanspraak te kunnen maken op

politiecapaciteit versterkt de tendens van centralisering, onder andere door

uniformering, schaalvergroting en standaardisering (RvH, 2005: 27, 44). Deze

politisering leidt daarbij tot een toenemende druk om efficiënt en effectief te

functioneren. De druk om te komen tot zichtbare en meetbare prestaties als het gaat

om het reduceren van onveiligheid is voor alle partijen zeer hoog (RvH, 2005: 57).

Prestatiefinanciering is inmiddels onderdeel geworden van de zogenaamde

190

prestatiecontracten voor de gezamenlijke Nederlandse politie en voor de afzonderlijke

korpsen. Het beoordelen op prestaties lijkt echter, vooral in de politiewereld, een vorm

van verkapt maakbaarheidsdenken te zijn. Neveneffect hiervan lijkt echter wel te zijn

dat de veranderende relatie overheid-samenleving daarmee echter, ten onrechte,

opgevat wordt als een probleem van het intern functioneren (politie en wetenschap,

2005: 59). Deze toenemende focus op bedrijfsmatig organiseren leidt tot een

ontwikkeling in de richting van de politie als concern. Er ontstaat een tendens om

‘concernbrede’ zaken op orde te krijgen. Waar dat uit het oogpunt van effectiviteit/

efficiency zinvol is, doet interregionaal en bovenregionaal samenwerking hoe langer

hoe meer haar intrede. Voorbeelden hiervan zijn de Nationale Recherche, de

bovenregionale rechercheteams (BRT’s) en het Politie Kennisnet.

Bovenbeschreven tendens wordt mede versterkt door de opkomst van een nieuwe

generatie managers binnen de politie. Leidinggevenden met een achtergrond als

controller deden hun intrede en meer dan hun voorgangers lijken zij gericht op

samenwerking, efficiëntie en effectiviteit. Daardoor werkt men nu meer dan tevoren

aan één missie, visie en strategie, één cao, één uniform tenue, één opleiding en één

functieraster. Daarbij worden ook de bedrijfsarchitectuur en uniforme kaders zoals

professionele standaarden en bejegeningprofielen niet uit het oog verloren. Het

frontlijnkarakter van de politieorganisatie vraagt echter nog steeds flexibiliteit en

zelfstandige beslissingmogelijkheden.

Veranderingen in de samenleving stellen niet alleen hoge eisen aan de organisatie van

de politie, maar ook aan de informatiehuishouding, coördinatie en samenwerking. Dat

vraagt om het ontwikkelen van concepten op tal van gebieden, zoals leiderschap,

sturing, resultaatgerichtheid, kennisdeling en toepassing van technologie. Er wordt dan

ook een streven geformuleerd om te komen tot een bedrijfsarchitectuur voor de

gezamenlijke Nederlandse politie. Deze bedrijfsarchitectuur zou zo eenvoudig mogelijk

de essentiële besturingsvariabelen van een bedrijf, zoals strategie, structuur en cultuur

met aandacht voor mensen en middelen, dienen te beschrijven. Een

bedrijfsarchitectuur vormt zo een strategisch instrument voor managers voor het

ontwerp en de besturing van complexe bedrijven. Wezenlijk onderdeel van een

dergelijke architectuur voor de politie is een visie op de taken en

verantwoordelijkheden van de politie. Deze visie vormt de basis van waaruit visies op

de afzonderlijke hoofdprocessen kunnen worden afgeleid. Op onderdelen van het

beheer over de politie is de laatste tijd meer en meer sprake van gezamenlijke

oplossingen of ‘shared services’. Samen met de uitbouw van facility-management is

ook dit een aspect van de toenemende professionalisering van de bedrijfsvoering.

Deze samenwerking komt enerzijds tot stand op basis van lokale afspraken,

bijvoorbeeld in de sfeer van de veelplegers-aanpak, anderzijds op basis van landelijke

ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de vorm van het ontstaan van het Arrondissementaal

Justitieel beraad. Deze professionalisering is ook zichtbaar in hoe de politie haar

omgeving tegemoet treedt. Zo worden binnen de strafrechtketen in toenemende mate

191

samenwerkingsverbanden met andere instanties aangegaan gericht op het

stroomlijnen van werkprocessen (RvH, 2005: 25).

Tussen alle overheidsdiensten die zich bezig houden met normoverschrijding en de

aanpak van criminaliteit blijkt een betere samenwerking noodzakelijk om aan de

huidige verwachtingen van politiek van maatschappij, maar ook aan de verwachtingen

die bij de politie zelf ten aanzien van haar functioneren leven, te voldoen.

Deze samenwerking gaat verder dan alleen nationale samenwerking. Ook een

intensivering van de internationale samenwerking past in deze aanpak. Veranderende

concepten van territorialiteit en soevereiniteit hebben tot gevolg dat het tot op heden

dominante operationele concept van de gebiedsgebonden politiezorg toe is aan

herijking. Zoals in paragraaf 3.3 is beschreven is gebiedsgebonden politiezorg

(‘community policing’) in de jaren tachtig van de vorige eeuw tot wasdom gekomen.

Deze aanpak lijkt nu op punten zijn achterhaald, en wordt dan op punten aangevuld

door een nodale oriëntatie binnen het van oudsher leidende principe van

gebiedsgebonden werken. Het betrekken van andere actoren in deze benadering, zoals

particuliere veiligheidsdiensten, of functioneel gebonden handhavinginstanties zoals

haven autoriteiten, maken dat veiligheid niet langer de verantwoordelijkheid is van de

politie alleen, maar van de samenleving als geheel.

De nodale benadering gaat er tevens vanuit dat de politie haar maatschappelijke

omgeving ruimer wil opvatten dan voorheen en zich dan ook niet langer alleen richt op

geografische eenheden als wijken en buurten, maar ook op andere gemeenschappen

(communities). Dit betreft bijvoorbeeld (georganiseerd) bedrijfsleven

(winkeliersverenigingen, bedrijvencentra, brancheorganisaties), sociale groeperingen

en maatschappelijke organisaties. Bij het leveren van een optimale bijdrage aan het

reduceren van onveiligheid treedt de Nederlandse politie haar omgeving vanuit deze

nodale oriëntatie tegemoet op basis van andere richtinggevende principes en waarden.

Deze richtinggevende principes worden nu ingekleed door een brede, samenhangende

taakuitvoering, optimale samenwerkingsgerichtheid in de strafrechtketen en de hierbij

betrokken partners en het voorrang geven aan resultaatgerichtheid. Doeltreffendheid

en legitimiteit zijn hiermee boven doelmatigheid verheven (RvH, 2005: 65).

De randvoorwaarden van deze benadering vereisen onder andere informatie gestuurd

werken en informatie-uitwisseling tussen verschillende partners met een

veiligheidsfunctie in het totale veiligheidsdomein. Het concept Informatie Gestuurde

Opsporing (IGO) past hier goed in. Hierin wordt een sterke koppeling gelegd tussen

het opsporingsproces en het informatieproces. Deze ontwikkeling wordt nog verder

uitgebouwd naar Informatiegestuurde Politiezorg (IGP). Uitgangspunt hierbij is dat

informatie moet kunnen functioneren als waardevrij ‘productiemiddel’. Naar aanleiding

van een commissie onder leiding van Brinkman zijn aanpassingen gedaan in het

originele stelsel van 1993 die deze tendens faciliteerden. Aan de ene kant wordt de

mogelijkheid geschapen om bijkomende voorzieningen te organiseren voor met name

de stroomlijning van de informatie- en communicatievoorzieningen; deze mogelijkheid

wordt momenteel benut voor de opbouw van een Voorziening tot Samenwerking Politie

192

Nederland. Aan de andere kant werd overgegaan tot de oprichting van een Nationale

Recherche bij de KLPD en van een Bovenregionale recherche in de vorm van zes

permanente rechercheteams bij de korpsen waar ook de gedeconcentreerde eenheden

van de Nationale Recherche zijn gestationeerd (Fijnaut, 2007: 179).

Wie de veranderingen sinds 1993 in ogenschouw neemt, kan slechts tot de conclusie

komen dat het politiebestel zoals dat in de Politiewet 1993 is verankerd, in de voorbije

jaren tot in zijn grondslagen is aangetast. De rijksoverheid bevindt zich niet meer op

afstand van de regionale korpsen, maar stuurt hun beheer en taakuitvoering in grote

lijnen vrij rechtstreeks aan (Fijnaut, 2007: 179). In 2005 kwam de commissie

Leemhuis-Stout met een vernietigend oordeel over de werking van het bestaande

bestel. Geconcludeerd wordt dat er sprake is van een oneigenlijke machtspositie van

de korpsbeheerders in het bestel, en dat er vrijwel onbeheersbare spanningen bestaan

tussen de departementen en de regionale bestuurders. De opbouw van de

infrastructuur die nodig is voor een goede werking van de korpsen verloopt daarnaast

veel te traag (Fijnaut, 2007: 180, Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie, 2005).

Om de verschillende veranderingen binnen de politie dan ook te consolideren hebben

in juni 2006 de politieministers een voorstel van wet tot vaststelling van een nieuwe

Politiewet (Politiewet 2007), met memorie van toelichting, naar de Raad van State ter

overweging aanhangig gemaakt. Het wetsvoorstel behelst een herziening van het

politiebestel die vorm heeft gekregen in een nieuwe Politiewet. De wijzigingen

betreffen voornamelijk het beheer van de politie. De bestaande regeling van het gezag

en de taken en bevoegdheden van de politie blijft ongemoeid. Met de voorgestelde

wijzigingen worden een grotere eenheid van de politie en een beter evenwicht tussen

de lokale, regionale en nationale verantwoordelijkheden beoogd. De grotere eenheid in

beheer en taakuitvoering moet leiden tot een doelmatiger en slagvaardiger opererende

politie en daarmee tot een betere politiezorg. Ook wordt met de voorgestelde

wijzigingen een betere democratische inbedding van de politieorganisatie beoogd. De

Raad van State heeft echter negatief gereageerd. Zij is van oordeel dat de

argumentatie van het wetsvoorstel onvoldoende is. Dit wetsvoorstel dient naar haar

mening dan ook nader overwogen te worden (RvS, afschrift no. W03.06.01851/I).

In het coalitieakkoord van CDA-PvdA en CU van februari 2007 is opgenomen dat de

samenwerking en het gemeenschappelijk functioneren van politiekorpsen moet worden

verbeterd. Een nieuw wetsvoorstel tot versterking van rijksbevoegdheden wordt zo

snel mogelijk ingediend. Onderdeel hiervan is dat er een geïntegreerd politie-

informatiesysteem en ICT-netwerk dient te komen, evenals een verdere specialisatie

tussen korpsen en gemeenschappelijk beleid voor materiaal, personeel en beheer. De

financiering van geïntegreerde en gemeenschappelijke taken kan centraal geschieden.

De aanwijzingsbevoegdheid van de ministers van BZK en van Justitie worden hierbij

tevens vereenvoudigd. De behandeling van het wetsvoorstel tot invoering van een

landelijke politieorganisatie wordt in afwachting van de beoogde resultaten opgeschort.

Indien echter met de beoogde samenwerking onvoldoende voortgang en resultaat

193

wordt behaald, wordt de behandeling, herijkt op basis van de dan ontstane situatie,

voortgezet. Het kabinet beslist daar in ieder geval voor eind 2008 over, zo heeft zij

aangegeven.

195

BIJLAGE 2 OVERZICHT RESPONDENTEN

Interview respondenten en deelnemers expertmeeting 1 (18 juni 2007)

Gooren, W., Politie Limburg Noord

Doeleman, R., Politie Amsterdam Amstelland

Gun, F., van der

Hendrikx, J., lid van de Eerste Kamer

Janssen, H., Politie Limburg Noord

Kam, P., de. Het Expertise Centrum

Kuys, L., Politie Brabant Zuid-Oost

Kramer, R., Raad Multidisciplinaire informatievoorziening veiligheid

Nieuwenhuis, M., VTS Politie Nederland

Schel, W., Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Sluis, A., van, Erasmus Universiteit Rotterdam

Smit, A., VTS Politie Nederland

Soeparman, S., Universiteit van Tilburg

Stiekema, H., Politie Brabant Zuid-Oost

Waterham, D.

196

Deelnemers expertmeeting 2 van het onderzoek (15 januari 2008)

Baaijens, J., Logica

Boersma, J., KLPD

Eind, G-J van ‘t , ICTU

Flippo, J., Ministerie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Matthijssen, L., Het Expertise Centrum

Schaik, J. van, Capgemini

Schel, W., Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Smit, A., VTS Politie Nederland

Venrooy, A. van, Verdonk, Klooster & Associates

Verhoef, D., Ordina Consulting

Vlek, F., Politie en Wetenschap

197

BRONNEN

Abcouwer T., Gels H., Truijens J. (2006), “Informatiemanagement en beleid”, Den

Haag 2006 p.302-307

Algemene Rekenkamer (2003). ICT bij de politie. Algemene Rekenkamer. Den Haag

Anoniem (2005), “Ondernemerschap lokale Rabobanken”, in: BankingReview,

december 2005 p.106-107

Atos Origin, group history. www.atosorigin.com. Vinddatum 3 januari 2008

Bemelmans, T.M.A. (1998). Bestuurlijke informatiesystemen en automatisering.

Deventer: Kluwer

Beurskrant. (2006) Politie-ICT flink op weg. In: Beurskrant: 27 april 2006.

www.overheid-en-ict.nl. 27 april 2006, p 23

Beukers, J., (2007) Een beknopt historisch overzicht van de politie in Nederland.

Nederlands Politie Museum. www.politiemuseum.nl

Binnenlandse Zaken (1990), Besluit Informatievoorziening in de Rijksdienst 1990.

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1990

Binnenlandse Zaken (1999) Brief aan de Tweede Kamer over de stand van zaken

politiele informatievoorziening (EIB99? U76403), 1999

Binnenlandse Zaken (2004). 29200 VII Vaststelling van de begrotingsstaat van het

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar

2004

BPI. (1994) Actualisering structuurschets. Rapport Beleidsadviescollege politiele

informatievoorziening. Sdu, Den Haag, 1994

Blaauw, G. (2005), Identificatie van cruciale kennis. Labyrint publications. Ridderkerk

Chan, (2003). Police and new technologies. In: Handbook of policing.

Digitalboardroom, De tweede jeugd van IT-governance. Van rigoreuze kostensnijder

tot strategische groei-initiator. www.digitalboardroom.nl. 21 september 2006.

vinddatum: 3 december 2007

Fijnaut, C. (2007), De geschiedenis van de Nederlandse Politie, Boom: Amsterdam

Gooren, W.A.J, (1992), De organisatie van de reorganisatie. Verslag van een

onderzoek naar het project reorganisatie politie, IVA Tilburg, oktober

Gooren, W.A.J. en B.C. de Zwaan (1993), De reorganisatie van de organisatie. Verslag

van een onderzoek naar de invoering van het nieuwe politiebestel in de korpsen.

198

Tweede deelrapport onderzoek evaluatie reorganisatie politie, IVA Tilburg,

november

Gooren, W.A.J. en B.C. de Zwaan (1995), De organisatie na de reorganisatie. Verslag

van een onderzoek naar de bestuurlijke en organisatorische condities in het

nieuwe politiebestel, Derde deelrapport onderzoek evaluatie reorganisatie

politie, IVA Tilburg, januari

Hoeven, M., van der, A. Offermans. Interview met Daniel Hartert. www.cioportal.nl

vinddatum december 2007

Holvast, J., (1986) Op weg naar een risicoloze samenleving? De vrijheid van de mens

in de informatiesamenleving. Leiden (diss.)

Homburg, V. (1999), The political economy of information management. A theoretical

and empirical analysis of decision making regarding interorganizational

information systems. Labyrint Publication. Capelle aan de IJssel

Home Office, Our objectives and values. www.homeoffice.gov.uk/about-us/purpose-

and-aims. vinddatum 5 januari 2008

Hoog, de (2000), Even kennis maken. Twente (oratie)

Hendriks, H.J. (2006) Kennis aan banden. Radboud Univerisiteit Nijmegen (oratie)

Israël, J. (2001) De republiek. 1477-1806. Van Wijnen. Franeker

Kleisterlee, G,. Presentatie op de aandeelhoudersvergadering van de Koninklijke Philips

Electronics N.V., Amsterdam, 25 maart 2004

Lakeman, P., 100 jaar Philips. De officieuze biografie. Lakeman Publishers.

Amsterdam. 1991

Maes, R. (2003), Informatiemanagement in kaart gebracht, Primavera Working paper,

UvA Amsterdam, juni

Metze, M., Let’s make things better. Sun. Nijmegen. 1997

Nieuwenhuis, M.A. (2003), The Art of Management (the-art.nl), Oldenzaal

NPIA, Police National Computer. www.npia.police.uk/en/5977.htm. Vinddatum: 5

januari 2008

RvH, (2005) Raad van Hoofdcommissarissen, Politie in ontwikkeling. Visie op de

politiefunctie, opgesteld door de Projectgroep Visie op de politiefunctie,

Driebergen, mei 2005

RvH (2006) Raad van Hoofdcommissarissen, Wenkend Perspectief. Strategische visie

op politieel informatiemanagement en technologie. 2006-2010. opgesteld door

de Projectgroep Visie op de politiefunctie, Driebergen. April 2006

Raad van State (2006), No. W03.06.0185/l Afschrift, Den Haag, 26 oktober.

Rippen, R., Philips doet deels insourcing. In: Computable, 39, september 2006.

www.computable.nl. Vinddatum: 3 december 2007

199

Philips, missie. www.philips.nl. Vinddatum: 21 december 2007

Projectgroep Organisatiestructuren (1977), Politie in verandering. Een voorlopig

theoretisch model, Den Haag.

Rabobank (2003), “Rabobanken eensgezind over toekomstvisie”, persbericht 25

september 2003.

Rabobank, jaarverslag Rabobank Groep 2006,

http://www.rabobankgroep.nl/download/JV2006.pdf (geraadpleegd november

2007)

Rabobank (2007), Profiel Rabobank Groep, in: halfjaarverslag 2007

http://www.rabobankgroep.nl/download/Profiel%20Rabobank%20Groep.pdf

(geraadpleegd november 2007)

Rabobank (2006), “De geschiedenis van de Rabobank” afdeling Bedrijfshistorie,

september 2006

Rademaker, J. (1996) de digitale strafrechtspleging. Tjeenk Willink. Zwolle

Staatsblad, (2005), Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de politiewet in verband

met het stellen van regels voor het treffen van samenwerkingsvoorzieningen op

initiatief van politiekorpsen en voor de infromatie- en communicatievoorziening

van de politie. 242, Den Haag

Staatsblad, (2006), Besluit houdende regels voor voorzieningen tot samenwerking van

de politie. 182, Den Haag

Stol, W.Ph. (1996). Politieoptreden en informatietechnologie. Over sociale controle van

politiemensen. Vermande

Sluis, A. van & Cachet, A. (2007). Policing in The Netherlands and in the United

Kingdom. In V. Bekkers, G. Dijkstra, A. Edwards & M. Fenger (Eds.),

Governance and the Democratic Deficit. Assessing the Democratic Legitimacy of

Governance Practices. Aldershot: Ashgate.

Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie (2005), Lokaal verankerd, nationaal versterkt,

rapport van de commissie Leemhuis-Stout, Den Haag

Torre, E.J. van der (!999), Politiewerk. Politiestijlen, community policing,

professionalisme, dissertatie EUR, Samson, Rotterdam

Tweede Kamer (1985), Beleidsplan Samenleving en Criminaliteit, vergaderjaar 1985-

1986, 18.995, nr. 2.

Tweede Kamer (1998), Beleidsplan Nederlandse Politie 1999-2002, vergaderjaar 1998-

1999, 26.345, nr. 1.

Tweede Kamer, (2000) brief van de minister van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijkrelaties, beleidsplan Nederlandse Politie. 26.345, 11.

200

Vijver, K., van der, Stol, W., (1993). Automatisering en de toekomst van de politie. In:

Tijdschrift voor de politie. 1993 (1/2)

VNG (1984), Bestuurlijke aspecten van automatisering bij de politie. VNG Uitgeverij.

Den Haag

Wamelen, J. van e.a. (1999), Informatiemanagement in publieke organisaties,

Samson, Alphen aan den Rijn

Wannes, H., BSO maakte een sprong in het diepe In: NRC Handelsblad: 2 juni 1995