Het subsidiariteitsbeginsel: de recente veranderingen en zijn...

1

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2011-12

Het subsidiariteitsbeginsel: de recente veranderingen en zijn

afdwingbaarheid.

(ZOALS GOEDGEKEURD DOOR DE FACULTEITSRAAD)

Masterproef van de opleiding

‘Master in de rechten’

Ingediend door

Derudder Thary

Studentennummer 00700848

Promotor: Prof. Peter van Elsuwege

Commissaris: Merijn Chamon

Faculteit Rechtsgeleerdheid – RE51 – Kabinet van de Decaan

Universiteitstraat 4, BE-9000 Gent www.law.ugent.be

2

Voorwoord

Deze thesis is het slotstuk van mijn vijf jaar durende rechten opleiding aan de universiteit van Gent.

De laatste twee jaar stond deze opleiding vooral in het kader van het Europees recht, waarin ik graag

in de toekomst verder zou werken. Het is dan ook niet vreemd dat mijn thesis handelt over één van

de fundamentele beginselen van de Europese besluitvorming, met name het subsidiariteitbeginsel. Ik

hoop dat ik via dit werkstuk de kennis en vaardigheden die ik gedurende de laatste jaren heb

verworven ten toon kan spreiden.

Graag had ik nog enkele mensen bedankt in het kader van deze thesis.

Als eerste mijn promotor Prof. Peter van Elsuwege voor zijn hulp bij het afbakenen van mijn

onderwerp en de inhoudelijke invulling ervan. Ook het kritisch overlezen van mijn voorlopige

werkstukken en de feedback hierover zijn een grote hulp geweest.

Vervolgens bedank ik mijn commissaris, De heer Merijn Chamon, voor de praktische hulp met onder

andere de bronvermelding.

Daarnaast ook de volledige vakgroep Europees recht, en dan in het bijzonder Mevrouw Purdey

Devisscher, voor alle praktische inlichtingen en administratieve ondersteuning.

Vervolgens ook graag een woord van dank aan mijn professoren Europees recht van de laatste jaren,

meer bepaald Prof. Van Elsuwege, Prof. Govaere, Prof. Maresceau en Prof. Lannon. Dankzij het twee

jaar volgen van hun vakken, ben ik erin geslaagd om mijn weg te vinden in het kluwen van Europese

regelgeving en rechtspraak.

Tenslotte nog een woord van dank aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Gent waar

ik vijf jaar lang mijn rechtenopleiding heb kunnen volgen.

3

I. Inleiding………………………………………………………………………………………………………………………….……6

II. De functies en geschiedenis van het subsidiariteitsbeginsel…………………………………………………..7

A. Wat is het subsidiariteitsbeginsel?......................................................................................7

B. Functies van het subsidiariteitsbeginsel………………………………………………………………………..….8

a. Het beginsel van burgernabijheid (eerste functie)……………………………………………………………9

b. Criterium voor de bevoegdheidsuitoefening (tweede functie)………………………………………..9

i. Plaats subsidiariteit…………………………………….……………………………………….……....9

ii. Functie van de bevoegdheidsuitoefening……………………………………………………….10

iii. Een of twee criteria?....................................................................................10

iv. De nieuwe bewoording in Lissabon………………………………………………………….……11

C. Een kort overzicht van de geschiedenis van het subsidiariteitsbeginsel…………………………12

a. Het begrip subsidiariteit wordt ingevoerd………………………………………………….…………………12

b. Verdrag van Maastricht……………………………………………….…………………………………………………13

i. Invoer

subsidiariteitsbeginsel…………………………………………………………………………………..13

ii. Problemen……………………………………………………………………………………………………….14

c. Verdrag van Amsterdam………………………………………………………………………………………………15

i. Na

Maastricht…………………………………………………………………………………………………………15

iii. Protocol 30 bij het verdrag van Amsterdam……………………………………………………..16

1. De Europese commissie en de Europese raad…………………………………………………17

2. De Raad van ministers en het Europees parlement…………………………………………18

3. De Raad van ministers (exclusieve verplichtingen)………………………………………….18

4. De instellingen van de Europese gemeenschap en de lidstaten……..………………19

d. Verklaring over de toekomst van Europa en de verklaring van Laken……….………………..19

III. De wijzigingen van het beginsel met de Europese Conventie………………………………………..……20

A. Inleiding……………………………………………………………………………………………………………………20

B. De werkgroep subsidiariteit voor de Europese grondwet……………………………………………..21

a. Inleiding…………………………………………………………………………….……………………………………….….21

b. Het toenmalig gebruik van het beginsel…………………………………………………………………………22

c. De eerste discussies in de werkgroep subsidiariteit……………………………………………….…….23

d. De voorlopige conclusies………………………………………………….……………………………………………28

4

e. Commentaren op de voorlopige conclusies…………………………………………………………………..31

f. De definitieve conclusies………………………………………………………………………………………………..36

g. De Europese grondwet………………………………………………………………………………………………..38

C. De intergouvernementele conferentie van 2007………………………………………………………..38

IV. De nieuwe bepalingen in het verdrag van Lissabon…………………………….…………………………….39

A. De nationale parlementen………………………………………………………………………………………..39

a. Hun rol voor Lissabon…………………………………………………………………………………………….39

i. Het Barroso initiatief………………………………………………………………………………….39

ii. Samenwerking tussen de nationale parlementen………………………………….…42

b. De verdragsbepalingen in Lissabon en in het protocol…………………………………………..41

i. De verplichtingen voor de nationale parlementen en het overleg………………41

ii. Uiteenlopende verwachtingen……………………………………………………………………43

iii. Het vroege waarschuwingssysteem……………………………………………………………44

iv. Gele kaartprocedure……………………………………………………………………………………46

v. Oranje kaart procedure………………………………………………………………………………46

vi. Rode kaart procedure…………………………………………………………………………………47

vii. Wat moet getoetst worden?....................................................................48

viii. De ex post controle……………………………………………………………………………………..49

ix. De termijn van acht weken…………………………………………………………………………52

c. Het gebruik van het subsidiariteitsbeginsel – de test van COSAC……………………………54

d. Vragen en problemen omtrent de nieuwe procedures……………………………………………56

i. De implementatie van de nieuwe bepalingen……………………………………………..56

ii. Het subsidiariteitsbeginsel tegenover het proportionaliteitsbeginsel…………58

iii. Een negatief parlementair advies………………………………………………………………60

iv. Effect op de Europese/ nationale besluitvorming………………………………………61

v. Faciliterend of verplichtend karakter?.......................................................62

vi. Meerwaarde van de nieuwe procedures……………………………………………………..64

vii. Enkele problemen die nog moeten verholpen worden………………………………..65

B. Het Comité van de regio’s……………………………………………………………………………………………68

a. Wat is het comité van de Regio’s………………………………………………………………….……….69

b. De bepalingen van de Europese grondwet en het verdrag van Lissabon………………..69

c. Toepassing van dit beroepsrecht…………………………………………….………………………………70

d. Het jaarlijks subsidiariteitrapport van 2010………………………………………….……………….71

i. Het comité van de regio’s…………………………………………………………………………..71

5

ii. Het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit (the Subsidiarity Monitoring

Network)…………………………………………………………………………………………………..73

1. De activiteiten van het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit………..74

a. Gerichte consultaties (Targeted Consultations)……………………………….75

b. De open consultaties……………………………………………………………….………76

c. Territoriale effectenbeoordeling (Territorial impact assessment)…….76

2. Het actieplan van het netwerk voor toezicht op de subsidiariteit ……………77

3. De relatie met de regionale parlementen in het kader van het vroege

waarschuwingssysteem- studie……………………………………………………………….79

a. De resultaten van de studie inzake de regionale parlementen…………79

b. De resultaten van de studie inzake het netwerk voor toezicht op de

subsidiariteit……………………………………………………………………………………83

4. De relatie met de Europese instellingen…………………………………………………85

a. De Europese Commissie………………………………………………………………….85

b. Het Europees Parlement………………………………………………………………….86

5. Communicaties en evenementen……………………………………………………….…86

a. De NTS website………………………………………………………………………………..86

b. Thematische subsidiariteit workshops……………………………………………87

V. Het subsidiariteitrapport van de Commissie 2010………………………………………………………………..87

VI Afdwingbaarheid voor het Hof van Justitie………………………………………………………………………….90

A. Subsidiariteitrechtspraak……………………………………………………………………………………………90

a. Inleiding………………………………………………………………………….……………………………………………………90

b. De constante afwijzing van het subsidiariteitsbeginsel door het Hof………………………………….90

c. De recentste rechtspraak…………………………………………………………………………………………………..99

i. Inleiding………………………….……………………………………………………………………………………….99

ii. Nog steeds geen verandering in de rechtspraak……………………………………………………100

d. Motivatieplicht onder artikel 296 VWEU?.........................................................................101

e. Conclusie inzake de subsidiariteitrechtspraak………………………………………………………………….102

B. Proportionaliteitsrechtspraak………………………………………………………………………………………103

a. Vergelijking met het proportionaliteitsbeginsel…………………………………………………….…………..103

i. Inleiding…………………..………………………………………………………………………………………….103

ii. Rechtspraak…………………………………………………………………………………………………………..104

b. Vergelijkende conclusie…………………………………………………………………………………………………….106

C. De beperkingen van de bevoegdheden van het Hof door de subsidiariteit ………………….108

VII Conclusie…………………………………………………………………………………………………………………………110

6

I. Inleiding

1. De relatie tussen de Europese wetgevers en de nationale is een haatliefde verhouding. De ene keer

is het vanzelfsprekend wie wat beslist en de andere keer geraken ze het niet eens. Daarom is het, in

functie van de goeie werking van de Europese Unie, belangrijk dat ze deze discussies zo vlug mogelijk

kunnen oplossen. Hier komt het subsidiariteitsbeginsel ten tonele. Dit fundamenteel beginsel binnen

het Europees besluitvormingsproces zegt dat een beslissing altijd op het laagste niveau moet

genomen worden, dus zo dicht mogelijk bij de burgers. De Unie kan maar ingrijpen als de nationale

parlementen een materie niet voldoende kunnen regelen en de wetgevers van de Unie dit beter

kunnen.

2. Dit beginsel is al een deel van de Europese verdragen sinds 1992, toen de verdragmakers het

belangrijk genoeg achtten om het in het verdrag van Maastricht te schrijven. Doorheen de verdere

verdragen is dit beginsel verder geëvolueerd en heeft het aan belangrijkheid gewonnen. In het

verdrag van Amsterdam is het zelfs in een protocol uitgewerkt. Met de Europese grondwet had men

besloten dit beginsel te evalueren en de procedure er rond volledig te hervormen. Uiteindelijk zijn de

wijzigingen waartoe in de Europese conventie besloten was, opgenomen in het verdrag van Lissabon.

3.Vandaag zitten moeten we dus de procedures onder het verdrag van Lissabon volgen. Dit is echter

makkelijker gezegd dan gedaan. Het subsidiariteitsbeginsel en zijn procedures roept nog altijd enorm

veel vragen op, waarvan enkele ook aan de orde waren bij de discussies in de werkgroep

subsidiariteit van de Europese conventie.

De belangrijkste vraag is om te zien wat de subsidiariteitprocedure sinds Lissabon inhoudt en de

instellingen en de nationale parlementen deze gebruiken? Biedt de huidige procedure de nodige

garanties voor de nationale parlementen dat de Europese wetgever geen beslissingen kan nemen die

in strijd zijn met het subsidiariteitsbeginsel? Heeft de nieuwe procedure in de praktijk een groot

verschil gemaakt in het aantal inbreuken op dit beginsel of is dit niet het geval?

Zowel het Hof van Justitie als de nationale parlementen en het Comité van de Regio’s hebben hier

inzake enkele (al dan niet nieuwe) bevoegdheden. Hebben zij hier dan ook een reële macht of

bestaat deze alleen in theorie?

Het onderzoek zal dus in de eerste plaats gaan kijken naar wat de nieuwe procedures zijn en hoe de

verschillende actoren deze al dan niet toepassen. Dit is belangrijk om een antwoord te krijgen op de

7

vraag of het subsidiariteitsbeginsel de dag van vandaag een reële waarde heeft binnen het Europees

besluitvormingsproces.

Daarnaast is het cruciaal om te kijken hoe het Hof omgaat met een klacht inzake het

subsidiariteitsbeginsel. Voert het een grondig onderzoek hiernaar of negeert het dit argument? Met

andere woorden, is het subsidiariteitsbeginsel afdwingbaar voor het Hof van Justitie?

Tenslotte is het belangrijk om te weten wat de toekomst van het subsidiariteitsbeginsel is. Zal het

zich binnen de instellingen verder evolueren of is het een begrip dat altijd op de achtergrond zal

blijven sluimeren, maar nooit echt ten volle zal uitgroeien tot wat het kan zijn.

4. Op die grote vragen tracht deze uiteenzetting een antwoord te geven. Eerst volgt er een kort

overzicht van de evolutie van het subsidiariteitsbeginsel. Het is immers onmogelijk om de nieuwe

veranderingen volledig naar waarde te schatten als niet geweten is waar dit beginsel vandaan komt.

Daarna is er de bespreking van de cruciale discussies van de subsidiariteitwerkgroep binnen de

Europese conventie, om dan vervolgens te gaan kijken wat er nu met Lissabon precies is veranderd.

Een overzicht is gegeven van de verschillende bevoegdheden van de nationale parlementen en het

Comité van de Regio’s. Zowel de nieuwe procedures, de toepassing ervan als de problemen die nog

bestaan, komen hier aan bod. Tenslotte is er een uiteenzetting van de rechtspraak van het Hof van

Justitie met daarbij een korte vergelijking met de afdwingbaarheid voor het Hof van het

proportionaliteitsbeginsel.

II. De functies en geschiedenis van het subsidiariteitsbeginsel

A. Wat is het subsidiariteitsbeginsel?

5. “Het subsidiariteitsbeginsel is een filosofisch beginsel uit de sociale doctrine van de Kerk dat in

1949 is overgenomen in het Duitse federale bestel en in 1992 in het Gemeenschapsrecht en op

grond waarvan hetgeen de kleinere eenheid op toereikende wijze kan doen, niet door de grotere

eenheid moet worden gedaan, tenzij deze het beter doet. Dit beginsel moet bijgevolg worden

opgevat als een instrument om te bepalen wanneer de Unie moet optreden op terreinen die niet

onder haar exclusieve bevoegdheid vallen”1 Dit beginsel bestaat dus al een tijdje. Dit wil echter niet

zeggen dat het al volledig op punt staat en dat de actoren het toepassen zoals zou moeten.

1 I.M. DE VIGO, Werkgroep I Subsidiariteit, mandaat, CONV 71/02, Mandaat voor de werkgroep subsidiariteit, 30

mei 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00071.nl02.pdf.

8

Het nieuwe artikel 5 VEU beschrijft de rol van het subsidiariteitsbeginsel als volgt: “Krachtens het

subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid

vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende

door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar

vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden

bereikt.”

De functie van het subsidiariteitbeginsel is om de wetgevers toe te laten om een goede keuze te

maken over of ze een bepaalde materie op het niveau van Europese Unie of op het niveau van de

lidstaten zouden reguleren. In principe is het zo dat iedere materie die onder een gedeelde

bevoegdheid valt op het niveau van de lidstaten moet worden geregeld, tenzij kan worden

aangetoond dat er nood is aan een regeling op gemeenschapsniveau.2 Professor Dashwood3

interpreteert het begrip hier op een zuiver juridische manier.

Er kan echter ook nog een ruimere definitie gebruikt worden. Met name een meer politieke. Zo zegt

bijvoorbeeld Professor Simon Hix4, net als veel anderen, dat het subsidiariteitsbeginsel een politiek

begrip is. Dan is het meer een beleidsmatige kwestie. Er zijn verschillende aspecten waarnaar de

wetgever moet kijken om te bepalen of iets het best op nationaal of op het niveau van de Europese

Unie zou worden beslist (schaaleffecten, externe effecten naar buurlanden toe…). Wanneer deze

aspecten aangeven dat de Europese wetgever hier beter handelt, dan nog ligt het voor de lidstaten

vaak moeilijk om dit te aanvaarden omwille van hun verschillend beleid op nationaal niveau. Het is

dus veel ingewikkelder dan gewoon een juridisch begrip. 5 Door alle politieke implicaties die eraan

vasthangen, blijft het een moeilijk begrip om precies te gaan definiëren met vaste criteria en

daardoor is het tot op de dag van vandaag binnen de EU nog niet volledig duidelijk wat dit begrip nu

precies inhoudt.

B. Functies van het subsidiariteitsbeginsel

6. Het subsidiariteitsbeginsel heeft enkele functies te vervullen. Vaak is het zo dat het

subsidiariteitsbeginsel wordt begrepen als zijnde een omvattende term voor de

2 Zie antwoord op vraag 3 in interview met Professor Dashwood van 14 mei 2008 in Subsidiarity, National

Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf. 3 Professor Europees recht, University of Cambridge

4 Department of Government, London School of Economics and Political Science.

5 Zie antwoord op vraag 38 in interview met Professor Hix van 18 juni 2008 in Subsidiarity, National

Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf.

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf


9

bevoegdheidsverdeling, de proportionaliteit en de subsidiariteit in de strikte zin. Ik ga uit van de

subsidiariteit in de strikte zin. Dit begrip heeft een tweetal belangrijke functies te vervullen.

a. Het beginsel van burgernabijheid (eerste functie)

7. Een vrees die er heerst, is die voor een superstaat. De lidstaten willen niet worden opgeslorpt door

de Europese Unie, maar willen als politieke entiteiten blijven bestaan. Deze functie heeft vooral een

beschermend karakter. Het voorkomt dat wanneer de Europese wetgever zich beroept op een

gedeelde bevoegdheid, hij deze materie volledig naar zich toe kan trekken. De Europese Unie moet

gebaseerd blijven op de lidstaten en deze willen zichzelf niet gewoon zien opgeslorpt worden in het

grotere geheel, terwijl ze als lidstaat geen betekenis meer hebben.

De Europese instellingen moeten het aspect van “subsidium” respecteren. Het is namelijk zo dat het

aan de lidstaten is om de beslissingen en wetgeving te maken. Wanneer dit niet lukt, moeten de

hogere instanties hulp (subsidium) bieden aan de lidstaten. Pas als dit ook niet voldoende blijkt te

zijn, mag de hogere instantie de bevoegdheid naar zich toe trekken. In de praktijk krijgt dit aspect

gestalte door de verplichting voor lidstaten en instellingen om op loyale wijze met elkaar samen te

werken (art 4 lid 3 VEU).

Het subsidiariteitsbeginsel is echter geen echt verweer tegen de superstaatfictie. Eenmaal de

bevoegdheden zijn vastgelegd, kan het subsidiariteitsbeginsel daar geen verandering meer in

brengen. Het alternatief zou zijn dat de lidstaten het subsidiariteitsbeginsel kunnen gebruiken als

een middel om onder de bevoegdheidsverdeling uit te komen en dat de ze m.a.w. in concrete

situaties bevoegdheden naar zich zouden kunnen toetrekken. Dit zou volledig het doel van de

Europese Unie wegnemen. 6 Dit is in de rechtspraak dan ook expliciet afgewezen. In de zaak

Commissie tegen België van 1995 heeft het Hof immers gezegd dat een lidstaat zich niet aan een

verplichting onder een richtlijn kan ontrekken door zich te beroepen op het subsidiariteitsbeginsel.7

b. Criterium voor de bevoegdheidsuitoefening (tweede functie)

i. Plaats subsidiariteit

8. Vooraleer de functie van de bevoegdheidsuitoefening te bespreken, geef ik een kort schema om te

verduidelijken waar het principe van de subsidiariteit zich precies bevindt:

Toebedeling bevoegdheid Uitoefening bevoegdheid (art 5 lid 1 VEU)

Uitoefening: 2 algemene criteria/ grenzen:

6 R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 383-385.

7 HvJ, 10 september 1996, C-11/95, Commissie/België, Jur 1996, I-4153, Paragraaf 51-53.

10

- Beginsel van de toebedeling van de bevoegdheden. (art5 lid 2 VEU)

- De grondrechten (art 6 VEU)

Uitoefening: 3 specifieke criteria:

- Subsidiariteit en evenredigheid (art 5 lid 3 en 4 VEU + protocol 2)

- Samenwerkingsplicht met de nationale parlementen ( Protocol 1)

- Respecteren nationale identiteit en regionale en lokale autonomie (art 4 lid 2 VEU)8

ii.Functie van de bevoegdheidsuitoefening

9. Subsidiariteitcontrole is alleen mogelijk in het geval van een gedeelde bevoegdheid, niet een

exclusieve. Professor Barents vindt dit een nogal paradoxale situatie: de termen “coördinerende,

aanvullende of complementaire bevoegdheid van de Unie” geven al onmiddellijk aan dat de lidstaten

primair bevoegd blijven. Het optreden van de Unie wordt in deze materies tot het minimum beperkt.

Met andere woorden: het subsidiariteitsbeginsel is hier overbodig. Aangezien de Unie hier minimaal

moet handelen, toont dit al aan dat de lidstaten de doelstellingen hier niet voldoende op zichzelf

kunnen bereiken. Dus is er in deze situatie geen nood aan een subsidiariteittoetsing. En nochtans is

het subsidiariteitsbeginsel juist ingevoerd om in dergelijke situaties te gebruiken.9 Ik ben echter een

andere mening toegedaan. Indien er alleen bevoegdheden zouden bestaan die exclusief voor de Unie

of exclusief voor de lidstaten zijn, dan zou er geen nood zijn aan een subsidiariteitsbeginsel. Het feit

dat er zoiets bestaat als coördinerende, aanvullende of complementaire bevoegdheden zorgt juist

voor de nood aan het subsidiariteitsbeginsel. Barents zegt dat dit overbodig is, aangezien de Unie

toch minimaal zal moeten optreden. Ik zie dit beginsel dan juist als een manier om te zien wanneer

de Unie zich houdt aan dit minimaal optreden en wanneer het teveel bevoegdheid naar zich toe

trekt. Wanneer er twee instanties voor hetzelfde bevoegd zijn, zal er altijd een toetsing nodig zijn om

te zien hoe ver ze mogen gaan.

iii. Een of twee criteria?

10. Door de schrapping van het woord “derhalve” in art 5 lid 3 VEU zijn er nu duidelijk twee

voorwaarden:

1) de doelstellingen kunnen niet voldoende door het optreden van de lidstaten worden

verwezenlijkt

2) die doelstellingen kunnen beter door een optreden van de Unie worden bereikt.

8 R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 379.

9 R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 387.

11

Barents ziet hier opnieuw een paradox omdat als op beide vragen het antwoord een nee is, niemand

mag optreden. Hij vraagt zich dan ook af of het toch niet om één criterium gaat. 10 M.i. gaat het toch

om twee criteria. Het is niet omdat de lidstaten iets niet voldoende kunnen realiseren dat de Unie

dat wel kan en omdat de lidstaten iets wel kunnen realiseren, dat de Unie het niet beter kan. Ook

Timmermans is van mening dat het hier wel degelijk om twee afzonderlijke testen gaat. De

schrapping van het woord “derhalve” was dus volledig op zijn plaats aangezien het niet zo is dat

omdat iets niet lukt op het niveau van de lidstaten, het automatisch beter zal lukken op het niveau

van de Europese Unie.11

Zoals Barents zegt zijn de criteria over het algemeen niet zo sluitend als wel lijkt, aangezien het er

inderdaad toe kan leiden dat niemand bevoegd is om te handelen. Toch is het volgens mij beter dat

er nu twee afzonderlijke criteria te onderscheiden vallen. Het gaat nu om twee verschillende

toetsingen. Als de lidstaten het niet voldoende kunnen en de Europese wetgever het niet beter kan,

mag er zogezegd niemand optreden. In deze situatie is de kans groter dat uiteindelijk dan toch de

lidstaten zullen zijn die optreden. Toen het woord “derhalve” nog in de definitie stond daarentegen,

was de redenering anders. Wanneer de lidstaten de doelstellingen niet voldoende konden bereiken,

moest er eigenlijk al geen tweede toetsing meer gedaan worden. De verbinding door “derhalve”

zorgde ervoor dat het een logisch gevolg was dat als de lidstaten het niet konden, de Europese

wetgever het beter kon. Dit was uiteraard niet zeker. Als er m.a.w. een situatie was waarbij noch de

lidstaten noch de Europese wetgever de doelstellingen konden bereiken, was het toch de Europese

wetgever die mocht reguleren. Door er nu twee duidelijk aparte voorwaarden van te maken, zijn het

nu m.i. meer de lidstaten die mogen reguleren. Dit is uiteindelijk de bedoeling van het

subsidiariteitsbeginsel (zie de functie van de burgernabijheid) en is dus een goeie zaak.

iv. De nieuwe bewoording in Lissabon

11. De toevoeging van de woorden “centraal, regionaal of lokaal” geeft aan dat het

subsidiariteitsbeginsel ook gevolgen kan hebben op de interne structuur van een lidstaat. De vraag

reist of deze conclusie rechtsgevolgen voor de lidstaat kan teweegbrengen. Wanneer de

subsidiariteittoets bijvoorbeeld aanwijst dat het niveau van de regio’s het beste zou zijn, kan dit dan

afgedwongen worden? De kleinere deelentiteiten zouden op deze manier hun positie kunnen

versterken ten opzicht van de centrale overheid.12 Volgens mij zal het zo’n vaart niet lopen aangezien

10

R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 388. 11

C. TIMMERMANS, “Is het subsidiariteitsbeginsel vatbaar voor rechterlijke controle?”, SEW, 2007, 224-225. 12

R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 388.

12

de wetgevers toch getracht hebben om de interne structuur van de lidstaten zo weinig mogelijk te

raken (bijvoorbeeld geen eigen recht voor de regio’s om een zaak voor het Hof te brengen, infra)

12. De woorden” niet voldoende” en “beter” duiden aan dat er een discretionaire bevoegdheid is

voor de betrokken instellingen. Alleen door het voeren van politieke dialogen tussen de

verschillende actoren, met name tussen de Europese instellingen onderling en tussen de instellingen

en de lidstaten; en eventueel de Europese raad kan hierover beslist worden. Allerlei soorten

overwegingen kunnen in dit overleg een rol spelen vb. politieke, economische... Hieruit volgt

logischerwijs dat het beginsel geen rechtstreekse werking heeft.

Het is het optreden van de Unie dat beoordeeld wordt en niet dat van de lidstaten dus is het Hof

exclusief bevoegd. Uit de vaste rechtspraak blijkt dat de discretionaire bevoegdheid vooral wordt

beoordeeld op het al dan niet rechtmatig gebruik ervan. De rechter houdt het hiervoor op een

marginale toetsing. Het is voldoende als in de motivering van de Europese wetgever kan worden

gezien dat er een afweging van “voldoende” en “beter” heeft plaatsgevonden. 13

Het is niet mogelijk om het subsidiariteitsbeginsel te operationaliseren. De invulling van dit beginsel

hangt volledig af van de doelstellingen die in acht genomen worden. Ook in Duitsland en de

Verenigde Staten, waar het probleem van de verschillende besluitvormingsniveaus heel prominent

aanwezig is, heeft het beginsel nooit een praktische betekenis gehad. Het is dan ook een heel dubbel

beginsel aangezien het zowel centralisatie als decentralisatie kan verantwoorden.

De populariteit van het subsidiariteitsbeginsel ligt in het feit dat het op een schijnbaar objectieve

manier de politieke problemen inzake bevoegdheidsuitoefening onder woorden brengt. Dit is

volgens Barent ook weer paradoxaal: het maakt een dialoog over deze complexe problemen

mogelijk, maar lost ze niet op.14

C. Een kort overzicht van de geschiedenis van het subsidiariteitsbeginsel.

a. Het begrip subsidiariteit wordt ingevoerd.

13. Het subsidiariteitsbeginsel deed zijn intrede in de Europese context met het rapport Tindemans

(1976) over de Europese Unie dat voortvloeide uit het verzoek van de door Giscard D’Estaing (Franse

president) op feitelijke basis geïnstalleerde Europese raad aan de instellingen om rapporten op te

stellen over de Europese Unie. In 1988 heeft Jacques Delors dit beginsel verheven tot een algemeen

instrument voor richting en vormgeving van het integratieproces (in een bekende rede voor het

Europa college in Brugge).

13

HvJ, 13 mei 1997, C-233/94, Duitsland/Parlement en Raad, Jur. 1997, I-2441, 22-29. 14

R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 388-391.

13

De commissie institutionele zaken van het Europees Parlement maakte in 1990 een werkdocument

over het subsidiariteitsbeginsel waarin dit werd omschreven als “een instrument voor zowel

doelmatige toebedeling als voor de uitoefening van bevoegdheden op communautair niveau”.15 Het

Europees Parlement heeft verschillende keren het belang van het subsidiariteitsbeginsel willen

aantonen als criterium voor het opbouwen van een federale Europese Unie en gepleit voor de

opname van dit beginsel in de verdragen. Vooral onder druk van het Verenigd Koninkrijk en Duitsland

is het subsidiariteitsbeginsel dan uiteindelijk opgenomen in art 1, 2e alinea VEU (burgernabijheid) en

werd het genoemd in artikel 2 EG laatste zin en in artikel 5 EG. In 1993 is er een inter-institutioneel

akkoord gesloten tussen de Raad, de Commissie en het Parlement.16

b. Verdrag van Maastricht

i. Invoer subsidiariteitsbeginsel

14. Het subsidiariteitsbeginsel werd voor het eerst expliciet vermeld in het verdrag van Maastricht.

Artikel 3b EG-verdrag: "Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen treedt de

Gemeenschap, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voor zover

de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden

verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter

door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.” Dat dit de eerste officiële erkenning van het

subsidiariteitsbeginsel was, blijkt zelfs uit de rechtspraak van het Gerecht (toen nog het Gerecht van

Eerste Aanleg). In het arrest van 21 februari 199517 stelt het dat het subsidiariteitsbeginsel voor de

inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht geen algemeen rechtsbeginsel was en er dus ook

geen toetsing van de maatregelen van de Gemeenschap aan dit principe mogelijk was.18

Er zijn echter wel al enkele elementen van dit principe voor 1992 terug te vinden. Zo wordt in artikel

5 van het EGKS verdrag van 1951 gezegd dat de gemeenschap “pas dan direct in de productie en de

markt ingrijpt wanneer de omstandigheden zulks vereisen”. De Europese Akte van 1987 voert een

artikel 130r in het EEG verdrag in waarin het subsidiariteitsbeginsel “avant la lettre” inzake het

milieu is opgenomen.19

15

R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 381-382. 16


Gerecht, 21februari 1995, T-29/92, SPO/Commissie, Jur. 1995, II-295, Paragraaf 331. 18

R. PANIZZA: Het subsidiariteitsbeginsel, Juli 2008, http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/how/characteristics/article_7148_nl.htm. (geraadpleegd op 19 maart 2012) 19

R. PANIZZA: Het subsidiariteitsbeginsel, Juli 2008, http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/how/characteristics/article_7148_nl.htm. (geraadpleegd op 19 maart 2012)

http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/how/characteristics/article_7148_nl.htm


14

15. Hierna volgen enkele van de problemen die opdoken omtrent dit beginsel in de beginfase.

Sommige van deze zijn in latere verdragen opgelost, andere zijn tot op de dag van vandaag nog

steeds aan de orde.

ii. Problemen

16. Er was vanaf dan dus een dubbele toetsing wanneer de Gemeenschap een wettelijke maatregel

doorvoerde. Ten eerste moet ze bevoegd zijn om dergelijke maatregel te nemen en ten tweede moet

de subsidiariteittoets worden toegepast in het geval van gedeelde bevoegdheden. Als aan een van

deze twee voorwaarden niet voldaan is, is de maatregel ongrondwettelijk en moet deze worden

vernietigd door het Europees Hof voor Justitie.20

Ondanks de definitie die gegeven werd in het verdrag van Maastricht was het moeilijk om hier een

wettelijk principe uit te halen dat in de praktijk zou kunnen gebruiken worden.21

Er waren met name enkele problemen op dat moment. Zo geldt het subsidiariteitsbeginsel van

artikel 3b alleen voor gedeelde bevoegdheden. M.a.w. voor zaken waar zowel de Europese

Gemeenschap als de lidstaten bevoegd zijn. Dit principe geldt niet voor de exclusieve

bevoegdheden. Ten tijde van het EG verdrag was er echter nergens een lijst welke materie onder

welke bevoegdheid viel. De enige manier om te weten of een bevoegdheid gedeeld dan wel exclusief

was, was door te kijken of het Hof zich hierover in een zaak reeds uitgesproken had. Het Hof was hier

echter zeer terughoudend in aangezien dit soort rechtspraak zou kunnen aanzien worden als “actief

wetmakend”. De oplossing voor dit probleem was om het subsidiariteitsbeginsel toe te passen in alle

gevallen waar de Gemeenschap tussenkomt met een wettelijk bindende maatregel (behalve in het

uitzonderlijke geval dat het hof toch zou gezegd hebben dat het om een exclusieve bevoegdheid

ging).22 Deze oplossing kan echter wel aanvaardbaar zijn als we ervan uit gaan dat het

subsidiariteitsbeginsel draait om de opportuniteit van een beslissing. In dit geval zou ook bij een

exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap kunnen gekeken worden of een bepaalde beslissing

opportuun is, en hem op basis hiervan afwijzen.23 Het hangt er van af of je het subsidiariteitsbeginsel

letterlijk interpreteert zoals in het verdrag staat, of dat je meer kijkt naar de gedachte achter de

wetgeving .

Een tweede probleem was dat bij de invoering van het principe in een wettelijke tekst de gestelde

voorwaarden eventueel als twee afzonderlijke criteria konden worden aanzien : “indien en voor

zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen

20

A. ESTELLA, The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, University press, 2002, 91. (210) 21

A. ESTELLA, The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, University press, 2002, 75. 22


A. ESTELLA, The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, University press, 2002, 91.

15

worden verwezenlijkt” en “vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter

door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt”.(zie ook supra) Dit was het compromis tussen

de meer politieke opvatting (een lichter subsidiariteitsbeginsel) en de meer juridische opvatting (een

zwaarder subsidiariteitsbeginsel).24 Dit kon echter in sommige situaties tot een tegenstrijdige

opvatting leiden, wat nog maar eens het toepassen van dit principe bemoeilijkt.

Een laatste probleem lig in de implementatie. Het is heel moeilijk twee verschillende aanpakken te

vergelijken als deze niet eens echt bestaan. Het is de vergelijking van twee hypothetische situaties

om te kijken welke het best zou zijn. Zeker op het niveau van de lidstaten is dat moeilijk, want dan

zou je 12 (nu ondertussen al 27) verschillende nationale regelingen moeten gaan vergelijken met de

aanpak op het niveau van de Europese Gemeenschap. Daarenboven zijn ook de vergelijkingscriteria

onduidelijk. Er wordt gesproken over de omvang en de gevolgen. Dit zijn heel abstracte criteria en

het is dus bijna onmogelijk voor de Europese instellingen om hieraan op een objectieve wijze

wetgevende akten te toetsen.25

Deze drie problemen bestaan vandaag nog altijd in zekere mate en zorgen er voor dat het

subsidiariteitsbeginsel niet optimaal werkt.

c. Verdrag van Amsterdam

i. Na Maastricht

17. Na het verdrag van Maastricht zijn er akten aangenomen ter verduidelijking van de subsidiariteit:

de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 oktober 1992 (de

Europese raad van Birmingham), de algemene aanpak van het subsidiariteitsbeginsel van december

1992 (de bijeenkomst in Edinburgh) en het interninstitutioneel akkoord tussen het Europees

Parlement, de Raad en de Commissie over de procedures voor de tenuitvoerlegging van het

subsidiariteitsbeginsel van 25 oktober 1993. Het probleem bij deze akten ligt in hun beperkte

bindende kracht. Om deze reden werd er bij het verdrag van Amsterdam een protocol nr.30 gemaakt

dat de belangrijkste principes uit de drie bovenstaande akten wettelijk versterkte en zo ook een

sterker wettelijk kader rondom het subsidiariteitsbeginsel bouwde.

De tekst zelf in het verdrag van 1999 bleef dezelfde als in Maastricht, alleen werd artikel 3b artikel

5(2) EG.

24



16

ii. Protocol 30 bij het verdrag van Amsterdam

18. In dit protocol is duidelijk welke instellingen gebonden zijn door het subsidiariteitsbeginsel (iets

wat onduidelijk was in het verdrag van Maastricht). Het eerste punt van het protocol stelt dat elke

instelling dit beginsel moet respecteren. Hiermee wordt dus bedoeld elke instelling die de

bevoegdheid heeft om wettelijk bindende beslissingen te nemen. We hebben hier dus een heel ruim

toepassingsgebied.

Ook de bevoegdheid van het Hof om hierop controle uit te oefenen wordt (op een ietwat ambigue

manier) bevestigd in het laatste punt: “Het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel

geschiedt overeenkomstig de regels van het Verdrag”.26

Het protocol geeft een duidelijkere definitie van het beginsel in artikel 3: “Het subsidiariteitsbeginsel

is een leidraad voor de wijze waarop die bevoegdheden op Gemeenschapsniveau moeten worden

uitgeoefend. Subsidiariteit is een dynamisch concept en dient te worden toegepast in het licht van de

in het Verdrag neergelegde doelstellingen. Het maakt het mogelijk het optreden van de

Gemeenschap binnen de grenzen van haar bevoegdheden uit te breiden wanneer de

omstandigheden zulks vereisen, dan wel te beperken of te beëindigen wanneer het niet meer

gerechtvaardigd is.” In dit artikel 3 wordt ook duidelijk gezegd dat het gaat om een regeling omtrent

de uitoefening van bevoegdheden en niet de toekenning ervan (iets wat in Maastricht nog niet

volledig duidelijk was).

Het is wel jammer dat er in Amsterdam van de gelegenheid geen gebruik is gemaakt om te bepalen

wat nu precies de gedeelde bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten zijn, aangezien

alleen hier het subsidiariteitbeginsel geldt.

In artikel 5 werden richtsnoeren uitgewerkt, waardoor het gemakkelijker was om te weten wanneer

de lidstaten dienen op te treden dan wel de gemeenschap:

“Om na te gaan of aan bovenstaande voorwaarde is voldaan, worden de volgende richtsnoeren

gehanteerd:

- de betrokken kwestie heeft transnationale aspecten die door een optreden van de lidstaten niet

bevredigend kunnen worden geregeld;

- het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeenschap zou in strijd zijn met

de voorschriften van het Verdrag (zoals de noodzaak om concurrentievervalsing tegen te gaan of

verkapte handelsbeperkingen te voorkomen of de economische en sociale samenhang te versterken)

of zou op een andere manier de belangen van de lidstaten aanzienlijk schaden;

- een optreden op communautair niveau zou vanwege de schaal of de gevolgen ervan duidelijke

voordelen opleveren ten opzichte van een nationaal optreden.”

26

A. ESTELLA, The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, University press, 2002, 101-102.

17

De vraag blijft echter of deze criteria cumulatief moeten vervuld zijn of één van de criteria reeds

volstaat. Het eerste en derde criterium kunnen worden aanzien als zijnde één criterium: het

internationale aspect. Het tweede criterium is in functie van de marktverstoring. Het lijkt voor Estella

wel duidelijk dat dit tweede criterium het belangrijkste is, aangezien dit het doel uitdrukt van het

beginsel en de basis vormt van de Europese Gemeenschap. Dit is echter moeilijker aan te tonen dan

de vereiste van het internationale aspect. Zeker wanneer de verschillende criteria zouden botsen,

rijst de vraag welk criterium nu het meeste belang heeft. Antonio Estella zijn oplossing was de

volgende: in principe moeten de criteria cumulatief vervult zijn, behalve wanneer het niet handelen

van de Gemeenschap zo’n danig markt verstorende gevolgen zou hebben, dat dit het handelen van

de Gemeenschap rechtvaardigt.27 In het hoofdstuk over de afdwingbaarheid van het

subsidiariteitsbeginsel, zal ook duidelijk worden dat de bescherming van de interne markt centraal

staat in de rechtspraak van het Hof.

In protocol 30 worden ook de verplichtingen die op de verschillende instellingen rusten verduidelijkt.

1. De Europese commissie en de Europese raad

19. Artikel 9 bepaalt de verplichtingen van de commissie:

“- behalve in zeer urgente of vertrouwelijke gevallen, alvorens wetgevingsteksten voor te stellen,

breed overleg te voeren en, telkens als dat dienstig is, overlegdocumenten te publiceren;

- de relevantie van al haar voorstellen te rechtvaardigen in het licht van het subsidiariteitsbeginsel;

waar nodig worden in de toelichting bij het voorstel hieromtrent nadere bijzonderheden verstrekt.

Voor de volledige of gedeeltelijke financiering van een optreden van de Gemeenschap uit de

Gemeenschapsbegroting is een toelichting vereist;

- {…}

- jaarlijks aan de Europese Raad, het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de

toepassing van artikel 3 B van het Verdrag. Dit jaarverslag wordt ook toegezonden aan het Comité

van de Regio's en aan het Economisch en Sociaal Comité.”

De verplichting tot het overleggen met andere instellingen kan gemakkelijk worden gemanipuleerd in

het voordeel van de Commissie aangezien het artikel niet vermeldt wie ze moet raadplegen. Ze kan

dus gewoon de instellingen raadplegen die het voorstel steunen om zo altijd haar gelijk te krijgen.28

Wat moet er in het verslag staan dat de commissie volgens artikel 9 ten 4e aan de Europese Raad, het

Europees Parlement en de Raad moet uitbrengen, staan? Artikel 9 geeft hier geen verdere uitleg

over, dus is het best om te kijken naar de praktijk op dit vlak. Normaal gezien zet de Commissie drie

elementen in dit verslag. Ten eerste bekijkt de Commissie hoeveel wetgevende voorstellen ze dat

27



18

jaar gedaan heeft en vergelijkt dit met het aantal voorstellen van het jaar daarvoor. Ten tweede kijkt

de ze naar hoeveel voorstellen ze heeft moeten terugtrekken door de implementatie van het

subsidiariteitsbeginsel. Ten slotte geeft de Commissie advies over welke voorstellen volgens haar

moeten worden ingetrokken omdat ze in strijd zijn met subsidiariteitsbeginsel. 29

Het is niet zo dat de andere instellingen dit verslag gewoon naast zich neer kunnen leggen. Zo zegt

artikel 10 van het protocol dat de Europese raad wel degelijk rekening moet houden met het verslag

van de Commissie: “De Europese Raad houdt in het verslag betreffende de vorderingen die de Unie

heeft gemaakt, dat hij volgens artikel D van het Verdrag betreffende de Europese Unie aan het

Europees Parlement moet voorleggen, rekening met het in punt 9, vierde streepje, bedoelde verslag

van de Commissie.” Het verslag van de Commissie is dus wel degelijk van groot belang aangezien de

vaststellingen ervan thuishoren in het in het grotere kader van “de vorderingen die de Europese

Unie heeft gemaakt”.

2. De Raad van ministers en het Europees Parlement

20. Hun taak inzake subsidiariteit staat bepaald in artikel 11 van het protocol: “Met volledige

inachtneming van de toepasselijke procedures onderzoeken het Europees Parlement en de Raad, als

wezenlijk onderdeel van de algemene behandeling van Commissievoorstellen, of die voorstellen in

overeenstemming zijn met artikel 3 B van het Verdrag. Dit geldt zowel voor het oorspronkelijke

Commissievoorstel als voor wijzigingen die het Europees Parlement en de Raad daarin willen

aanbrengen. “ Dit onderzoek naar de subsidiariteit doen ze samen met de andere te onderzoeken

aspecten. Het is dus niet zo dat er een apart onderzoek is inzake subsidiariteit. Dit zou meer kosten

dan baten opleveren. 30 De bedoeling van artikel 11 is dat de drie instellingen (Commissie , Raad en

EU Parlement) op elkaar toezicht houden als het op subsidiariteit aankomt. Op deze manier kunnen

de Raad en het EU Parlement het subsidiariteitsbeginsel niet meer omzeilen via amendementen op

de voorstellen van de Commissie.31 Het is m.i. een goeie zaak dat er dergelijk controlemechanisme

bestaat, maar uiteraard is dit alleen niet voldoende. Het blijven drie Europese instellingen, die

hoewel sommige (vooral de Raad en het Europees parlement) nog een sterke link hebben met de

lidstaten, toch graag de besluitvorming op Europees niveau zien gebeuren.

3. De Raad van ministers (exclusieve verplichtingen)

21. De verplichtingen van de Raad staan in artikel 12 van het protocol. Dit artikel zegt dat de Raad

aan het Europees Parlement zijn visie moet meedelen over subsidiariteit in het geval ze samen een

29




19

gemeenschappelijk standpunt innemen (ex artikel 189 A en B). Deze verplichting is dus beperkt tot

de gevallen van codecisie en “samenwerkingsprocedures” wanneer er een gemeenschappelijk

standpunt dient worden ingenomen. Wanneer het gemeenschappelijk standpunt is aangenomen met

een gekwalificeerde meerderheid van stemmen, kunnen de lidstaten die vonden dat de maatregel

niet strookte met de verklaring over de subsidiariteit van de Raad, hun standpunt hierover

verdedigen. Dit kan het Europees parlement ervan overtuigen de maatregel tegen te houden wegens

strijdigheid met subsidiariteit.32

Een tweede verplichting die voortvloeit uit artikel 12 is dat de Raad ook het Europees Parlement

ervan op de hoogte dient te brengen als een voorstel van de Commissie indruist tegen het

subsidiariteitsbeginsel. Deze verplichting geldt ongeacht aan welke procedure ze onderhevig is.33

4. De instellingen van de Europese Gemeenschap en de lidstaten

22. Artikel 4 van het protocol legt de Europese instellingen twee verplichtingen op. Ten eerste

moeten ze, wanneer ze een wetsvoorstel maken, uitdrukkelijk de redenen waarom dit in lijn is met

het subsidiariteitsbeginsel uiteenzetten en ten tweede moet deze motivatie worden gestaafd met

kwalitatief bewijs en bij voorkeur, indien mogelijk, met kwantitatief bewijs.

Bij de eerste verplichting duiken reeds enkele problemen op. Het is niet duidelijk of de wetgevende

Europese instantie deze redenen ook dient te publiceren. Een tweede probleem is dat artikel 4 van

het protocol alleen spreekt over het vermelden van deze motivatie bij het wetsvoorstel. Er wordt

nergens gezegd dat dit ook in de wettekst zelf moet worden vermeld.34 (zie infra, hoofdstuk

afdwingbaarheid voor het Hof)

De tweede vereiste van deze bewijsregel geeft ook enkele problemen. Ten eerste is het heel moeilijk

om kwantitatief bewijs te leveren, waardoor vooral kwalitatief bewijs een belangrijke rol spelen. Dit

laatste is echter gemakkelijker te manipuleren. Het tweede probleem is dat deze regel geldt voor alle

wetgevende organen van de Gemeenschap, wat de facto neerkomt op de Commissie. Aangezien het

deze laatste is die, indien mogelijk, de kwantitatieve analyses zou uitvoeren, is er een grote kans dat

deze zo danig zullen gemanipuleerd zijn zodat ze altijd goed uitvallen voor de Commissie.35

d. Verklaring over de toekomst van Europa en de verklaring van Laken

23. Aan het verdrag van Nice in 2001 werd een verklaring over de toekomst van de Europese Unie

bevestigd. De bedoeling hiervan was om ervoor te zorgen dat de Unie klaar was voor de toekomst,

32





20

onder andere voor de geplande uitbreidingen. Een van de vooropgestelde discussiepunten was hier:

“hoe een nauwkeuriger bevoegdheidsafbakening tussen de Europese Unie en de lidstaten vast te

stellen en vervolgens te handhaven, die strookt met het subsidiariteitsbeginsel” 36. De bedoeling was

om dit verder uit te werken in het verdrag van Laken van december 2001. In de verklaring van Nice

was het subsidiariteitsbeginsel een van de vier agendapunten over de toekomst van de Unie. Het

ging hier om zowel de verdeling van de bevoegdheden als de uitoefening ervan. In de verklaring van

Laken wordt dit enkel nog gekoppeld aan de uitoefening van bevoegdheden. De verdeling van

bevoegdheden heeft niets te maken met het subsidiariteitsbeginsel in strikte zin en dit werd vanaf

dan ook erkend. In het verdrag van Laken is de vraag dan ook welk niveau het beste is voor de

uitoefening van bevoegdheden (het Europees niveau of dat van de nationale parlementen) in

overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en naar de eventuele controlerende rol van de

nationale parlementen hierop.37 Dit verandert natuurlijk niets aan het feit dat de verdeling van de

bevoegdheid op een duidelijke manier moet gebeuren om het subsidiariteitsbeginsel optimaal te

laten werken.

Er bleven dus veel vragen open omtrent de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel naar de

toekomst toe.

III. De wijzigingen van het beginsel met de Europese Conventie

A. Inleiding

24. De recente wijzigingen van het subsidiariteitsbeginsel beginnen bij het voorstel voor een

Europese grondwet. Dit dateert dan misschien wel al van 2004, maar er is sinds deze voorstellen niet

veel meer veranderd. Het protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteit- en het

evenredigheidsbeginsel is met de discussies in de Europese conventie drastisch hervormt en

grotendeels zo in het verdrag van Lissabon overgenomen. Daarom is het dat de focus hier zal liggen

op de wijzigingen die normaal in de grondwet zouden gestaan hebben en de voorbereidende

documenten hiervoor.

36

J. MEEUSEN EN J. WOUTERS: Working Paper binnen het instituut voor Internationaal recht van de Universiteit Leuven, Iets over de Toekomst van de Europese Unie, de Verklaring van Laken en de IGC van 2004, 2001, http://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP09n.pdf. (geraadpleegd op 15 november 2011) 37


http://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP09n.pdf

21

B. De werkgroep subsidiariteit voor de Europese grondwet

a. Inleiding

25. Naar aanleiding van het maken van een ontwerp voor een Europese grondwet, is de werkgroep

voor subsidiariteit opgericht. De taak van deze groep was om enkele vraagstukken omtrent dit

beginsel op te lossen. Enkelen vonden dat het hierboven besproken protocol nog steeds niet de

verwachte resultaten opleverde en dat beslissingen nog te vaak werden beïnvloed door politieke

overwegingen. Het was dan ook de taak van deze groep om te kijken of de subsidiariteitcriteria wel

toereikend waren en eventueel nieuwe toe te voegen of bestaande criteria verder uit te werken. De

groep kreeg een mandaat38 met daarin een vragenlijst die onderzocht moesten worden.

26. Ten eerste moesten ze onderzoeken of de verplichtingen uit het protocol werden nageleefd en

indien dit niet zo is, op welke wijze ervoor kan gezorgd worden dat de communautaire instellingen

het subsidiariteitsbeginsel wel toepassen. Daarnaast was er de vraag of de nationale parlementen

een sterkere controlebevoegdheid op dit beginsel zouden moeten krijgen. Ten slotte was er een

antwoord nodig op de vraag of er misschien nood was aan een ad hoc orgaan voor de controle van

het subsidiariteitsbeginsel, en indien ja, hoe dit er dan zou moeten uitzien en welke bevoegdheden

dit orgaan diende te hebben.

Daarnaast was er ook overleg vereist over enkele aspecten van de rechterlijke controle op dit

beginsel. Ten eerste rees de vraag of de rechterlijke controle hierop zou moeten worden versterkt en

zo ja op welke manier. Ten tweede was het aan de werkgroep om na te gaan of er ook een beroep

tot nietigverklaring zou kon ingesteld worden bij schending van het subsidiariteitsbeginsel of de

verdeling van bevoegdheid. Indien ze dit mogelijk achtten, was er nog de vraag of de nationale

parlementen en het Comité van de Regio’s ook het recht zouden krijgen om een beroep voor het Hof

te brengen .39

Met deze vragen in het achterhoofd begon dus de discussie in de werkgroep. Het einddoel was het

maken van nieuwe regels inzake subsidiariteit voor de Europese grondwet.

De werkgroep heeft uiteindelijk zesmaal vergaderd. Daarnaast zijn er veel schriftelijke bijdragen

gekomen van de verschillende leden en experts. Deze bespreek ik hieronder.

38

I. M. DE VIGO, Werkgroep I Subsidiariteit, mandaat, CONV 71/02, Mandaat voor de werkgroep subsidiariteit, 30 mei 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00071.nl02.pdf. 39

I. M. DE VIGO, Werkgroep I Subsidiariteit, mandaat, CONV 71/02, Mandaat voor de werkgroep subsidiariteit, 30 mei 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00071.nl02.pdf.

22

b. Het toenmalig gebruik van het beginsel

27. Eerst keken ze hoe de Commissie op dat moment het subsidiariteitsbeginsel al toepaste. Dit was

uiteraard belangrijk om te weten welke veranderingen nodig waren. De verplichtingen voor de

Commissie stonden in artikel 9 van het protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en

het evenredigheidsbeginsel. (supra)

De heer M. Michel Petit40 vertelt hoe de Commissie aan deze verplichtingen voldeed.

Ten eerste voerde de Commissie zowel een interne als een externe controle uit. Bij de interne

controle is het zo dat iedere dienst die bevoegd was voor de materie waarover een besluit werd

genomen, een voorlopige tekst moest opmaken die dan aan intern overleg werd onderworpen. Dit

overleg werd dan in aanmerking genomen in de officiële voorgestelde tekst.

De secretaris-generaal bepaalde welke diensten moesten worden geraadpleegd. Des te algemener

het thema, des te groter het aantal te raadplegen directoraten-generaal.

Wanneer een bepaalde dienst het oneens was, had dit de volgende gevolgen: de desbetreffende

commissaris werd geraadpleegd, de tekst kon niet worden aangenomen zolang hij niet aangepast en

aanvaardbaar was, of er moest over de tekst het college moest over de tekst een debat voeren en

stemmen.

Er zijn ook twee organen het vermelden waard bij deze interne controle: het secretariaat-generaal en

de juridische dienst. Het secretariaat-generaal houdt er voornamelijk toezicht op dat iedereen de

raadplegingen en de procedures volledig volgt en de juridische dienst houdt toezicht op de

verenigbaarheid van de voorstellen met de regels van het verdrag, en dus de subsidiariteit.

Volgens M. Petit kan je zeggen dat, waar er een echt probleem met de subsidiariteit is, een politiek

debat tussen de hoofden van de kabinetten van de commissarissen en de commissarissen zelf het zal

oplossen.

Naast de interne controle werden er meer en meer voorbereidende teksten aan een externe

controle onderworpen. Ontwerpen van meer technische aard werden voorgelegd aan comités of

groepen van deskundigen, terwijl de meer algemene teksten werden geëvalueerd door het

maatschappelijk middenveld, het grote publiek en andere instellingen.

Ook aan de twee volgende vereisten van het protocol van Amsterdam wordt voldaan. Zo vermeld de

Commissie expliciet, al mag dit ook impliciet (infra hoofdstuk afdwingbaarheid) in zijn motivatie de

redenen waarom een besluit op EU niveau gerechtvaardigd is.

Daarnaast maakt de Commissie ook een gedetailleerde financiële fiche op, waar de budgettaire

commissaris heel nauwgezet naar kijkt.

40

Directeur-Generaal van de juridische dienst van de Commissie.

23

Tenslotte publiceert de Commissie jaarlijks een rapport over de toepassing van het

subsidiariteitsbeginsel. Dit wordt toegezonden aan de Europese Raad, die er rekening mee houdt in

haar eigen jaarverslag betreffende de vorderingen van de Unie. Het Europees Parlement dient ook

een standpunt in te nemen over elk jaarverslag .

28. De situatie was uiteraard nog ver van perfect. Een belangrijk element in dit verband is de

wetgevende druk waaraan de Commissie is blootgesteld. In een aantal gevallen oefent de Commissie

haar wetgevend initiatief uit om te voldoen aan de verplichtingen die worden opgelegd door de

Verdragen en door internationale overeenkomsten met derde landen. Maar het gebeurt ook vaak

dat het verzoek tot wetgeving van de instellingen, lidstaten of belangen- en pressiegroepen komt. Dit

heeft vaak tot gevolg dat de commissie voorstellen doet die voor bepaalde lidstaten als noodzakelijk

worden aanzien, maar voor anderen in strijd zijn met het subsidiariteitsbeginsel.

Daarnaast is het ook zo dat bepalingen die in strijd zijn met de subsidiariteit niet alleen uit de

wetgevingsvoorstellen van de Commissie, maar ook uit de amendementen op deze voorstellen door

de Raad en het Parlement in de besluitvormingsprocedure komen.41

Het kan dus gezegd worden dat de Commissie al voor het verdrag van Lissabon redelijk goed controle

hield op de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. M.a.w. zonder alle “druk” die de nationale

parlementen en het Comité van de Regio’s nu extra kunnen uitoefenen.(infra)

c. De eerste discussies in de werkgroep subsidiariteit.

29. Bij de voorbereidende werken zijn er uiteenlopende invalshoeken over wat precies het probleem

is en hoe dit op te lossen valt.

De Heer Jean Claude Piris42 wijst er om te beginnen op dat het probleem van te gecentraliseerde

beslissingen niet per se op een probleem bij de subsidiariteitcontrole wijst. Er zijn drie oplossingen

hiervoor. Ten eerste moeten de verdragsmakers de verdeling van de bevoegdheden duidelijk moeten

in een lijst vastleggen. Ze zouden de concepten van de subsidiariteit en de proportionaliteit hier al

tot op zekere hoogte in kunnen verwerken. Vervolgens dient het subsidiariteitsbeginsel ervoor dat de

bevoegdheden alleen worden uitgeoefend wanneer een beslissing op een hoger niveau beter zou

zijn. Tenslotte dient het proportionaliteitsbeginsel er dan voor te zorgen dat deze beslissing niet

verder gaat dan wat nodig is. De visie van de Heer Piris, die anderen ook volgen (zie infra), toont aan

dat subsidiariteit een deel uitmaakt van de problematiek, maar zeker niet als enige aspect moet

41

M. PETITE, Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 3, 27 juni 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1336.pdf. 42

Juridisch adviseur van de Raad en directeur- generaal van de juridische dienst van de Raad.

http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1336.pdf


24

worden aangepakt. In het kader van deze thesis ligt mijn focus echter op het aspect van de

subsidiariteit.

30. Een eerste belangrijk punt in Piris zijn uiteenzetting is de opmerking dat het beter is om de

naleving van het subsidiariteitsbeginsel door politiekers dan rechters te laten beoordelen. Het is

immers niet aan de rechter om te oordelen of iets al dan niet beter op het niveau van de Unie wordt

besloten. Dit is een duidelijk politieke problematiek. Zo heeft de praktijk ook uitgewezen dat het Hof

van Justitie nog nooit een besluit heeft nietig verklaard op basis van schending van dit beginsel. Het

Hof zal zich focussen op de gebruikte rechtsgronden en zien of deze beslissing op

Gemeenschapsniveau nodig was in het kader van het goed functioneren van de interne markt en het

vermijden van storingen van de mededinging. (infra, Hoofdstuk afdwinging)

31. Wanneer hij zoekt naar manieren om het subsidiariteitsbeginsel te verbeteren, komen er een

aantal vragen naar voor die gedurende deze hele discussie centraal zullen staan. Moet de controle

juridisch, politiek of een mengeling van de twee zijn? Zou een ex-ante controle het best geschikt zijn

of beter een ex post controle (wel nog voor de beslissing in werking treedt)? Zou de bevoegdheid om

controle uit te voeren aan een nieuw orgaan of aan de bestaande instellingen worden gegeven, of op

een gedecentraliseerd niveau (bijvoorbeeld door de nationale parlementen) moeten worden

uitgevoerd?

Op de eerste vraag antwoordt Piris dat een juridische controle niet geschikt is. Het is een politiek

concept en daarover moet dan ook niet, naast de normale controle van juridische instrumenten,

door het Hof van Justitie of een ander nog op te zetten hof worden geoordeeld.

Op de tweede vraag is zijn antwoord dat de controle ex post moet gebeuren, dus na het aannemen

van het wetgevend instrument. Zijn argumentatie hiervoor is dat er vaak door het Europees

Parlement en de Raad amendementen worden aangenomen op de voorstellen van de Commissie.

Verder is het ook zo dat er zowel bij het Europees Parlement als bij de Raad een juridische dienst is,

die advies geeft gedurende de hele procedure. Daarbovenop heeft het Europees Parlement ook nog

eens een comité dat toezicht houdt op de subsidiariteit. Het zou dus overbodig zijn om nog meer ex-

ante controle mechanismen in te voeren.

Tenslotte is er nog de vraag naar hoe dit toezicht zou moeten worden ingericht. Piris geeft

verschillende mogelijkheden. Ten eerste is er de mogelijkheid om een orgaan naar model van het

Franse grondwettelijk hof in te stellen.43 Dit zou dan wettelijk bindende beslissingen kunnen nemen.

43

De constitutionele Raad komt onmiddellijk na de goedkeuring van een wet door het Parlement, maar vóór de bekendmaking en inwerkingtreding, tussen op vraag van 60 parlementsleden . Er dient wel gezegd dat in

25

Een tweede mogelijkheid is een orgaan bestaande uit vertegenwoordigers van de nationale

parlementen of van vertegenwoordigers van verschillende autoriteiten samen (nationale

parlementen, regio’s, regeringen…).

Een laatste voorstel is het creëren van een “meneer of mevrouw subsidiariteit” om de

staatshoofden, regeringsleiders en presidenten van het Europees parlement en de Commissie te

assisteren. De taak van deze persoon zou zijn een waarschuwing te geven aan een van bovenstaande

personen in het geval er een probleem opduikt inzake subsidiariteit in een tekst die door de Raad en

het Europees Parlement wordt bediscussieerd.44

32. De Heer Erwin Teufel volgt in grote lijnen de mening van Piris. Ook hij zegt dat het probleem van

de subsidiariteit zich voor een groot deel situeert in het kader van de verdeling van de

bevoegdheden. Betwistingen omtrent bevoegdheidsverdeling kunnen vermeden worden wanneer er

een vroegtijdige controle is, namelijk tijdens het wetgevend proces, of ten laatste na het aannemen

van het wetgevend instrument, maar voor het van kracht wordt.

Hij ziet net als Piris twee mogelijkheden om controle op de subsidiariteit uit te oefenen: een comité

voor de controle van de bevoegdheden of het Franse model (een soort preventieve

bevoegdheidsbeoordeling door een “bevoegdheidssenaat” binnen het Europees Hof van Justitie). Al

heb ik wel het gevoel dat Teufel deze organen meer op het niveau van de bevoegdheidsverdeling wil

inzetten, terwijl het bij Piris meer naar de subsidiariteitscontrole toegaat. Het comité zou een

parlementair/politiek comité zijn. De voordelen hiervan zijn dat controle in een heel vroeg stadium

kan worden gedaan en dat deze controle niet alleen wettelijke maar ook politieke overwegingen kan

omvatten. Een nadeel is dat het comité alleen niet bindende opinies zou kunnen geven en dat het

bijgevolg van de kwaliteit van deze opinies zou afhangen, hoeveel keer het Hof nog een controle zou

moeten uitvoeren achteraf.

Het Frans model is zoals hierboven reeds vermeld een orgaan binnen het Hof van Justitie dat een

bevoegdheidscontrole uitvoert na de voltooiing van het wetgevend proces, maar voor het wettelijk

instrument van kracht wordt. Het voordeel hiervan ligt in het feit dat er al heel vroeg een juridisch

bindende beslissing wordt gegeven. Het nadeel is dat aangezien de verwoording van artikel 5(2) van

het protocol niet echt duidelijk gedefinieerde terminologie bevat, het Hof waarschijnlijk gewoon de

tegenstelling tot het Hof van Justitie, die een wetgevende akte nietig kan verklaren wegens strijdigheid met het verdrag, kan het Frans grondwettelijk hof geen akte nietig verklaren wegens strijdigheid met de grondwet. 44

J.C. PIRIS, Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 4, 3 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1347.pdf .



26

politieke evaluatie van de wetgever zou volgen en niet protesteren tegen de akte45. Om dit te

vermijden zou het artikel duidelijker moeten worden verwoord en verder uitgelegd.

Hij concludeert dat de tweede oplossing, namelijk de kamer binnen het Hof van Justitie hier de beste

oplossing zou zijn.46 Piris en Teufel hebben allebei ongeveer dezelfde mechanismes in gedachten.

Alleen noemt Piris dit een ex-post controle en Teufel dit een preventieve controle. Ze vinden

nochtans allebei dat de controle idealiter moet plaatsvinden nadat al het wetgevend werk erop zit,

maar voor de wet in werking treedt. Zelfs over de terminologie is er dus geen uniforme opvatting

binnen de rechtsleer.

33. Een volledig andere visie geeft de Heer Adrian Severin.47 Volgens hem situeert het probleem van

de subsidiariteit zich bij de efficiëntie van het beslissingsproces binnen het kader van de

besluitvorming op meerdere niveaus (lokaal, regionaal, nationaal, transnationaal of

gemeenschapsniveau).

Een goeie oplossing hiervoor zou het vastleggen zijn van een hiërarchie van hoe intens een

interventie mag zijn op elk niveau. Er zou best een lijst van de verschillende beleidsdomeinen worden

vastgelegd, om daarbij de intensiteit van interventie op ieder beslissingsniveau van de Unie vast te

leggen. De huidige opdeling in twee niveaus, het gemeenschapsniveau en het niveau van de lidstaat,

zou moeten uitbreiden naar het regionaal en lokaal niveau en uiteindelijk ook het euroregionaal

niveau.

Naast de verticale subsidiariteit, zou volgens Severin ook de horizontale subsidiariteit moeten

worden gedefinieerd. Hiermee bedoelt hij het geven van bevoegdheden aan het maatschappelijk

middenveld. Deze twee samen vormen dan het globale systeem van de subsidiariteit.

Om het subsidiariteit- en proportionaliteitbeginsel operationeel te maken, zijn basisregels over wie

kan handelen cruciaal, in welke omstandigheden, op welke manier en binnen welke grenzen.

Hiervoor is een procedure vereist die voorziet in het toezicht van de implementatie van deze

basisregels alsook de bemiddeling en arbitrage. Een politiek mechanisme zou aanbevelingen geven in

ieder geval apart over wie wat doet inzake de beginselen van de subsidiariteit en de

proportionaliteit. Een “comité van de subsidiariteit” zou de rol spelen van een bemiddelingsorgaan

45

A-G JACOBS, Werkgroep I Subsidiariteit, in verslag, CONV 156/02, Samenvattend verslag van de vergadering van 25 juni 2002, 28 juni 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00156.nl02.pdf. 46

E. TEUFEL, Werkgroep I subsidiariteit, Paper, Werkdocument 6, Effective competence monitoring and checking in the legislative process, 9 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1391.pdf. 47

Voormalig Roemeens Europarlementslid. Hij is in 2011 in het diskrediet gekomen wanneer bleek dat hij, samen met enkele andere parlementarissen, zich liet omkopen om voorstellen tot het wijzigen van Europese wetten in te dienen. Desalniettemin lijkt het me toch de moeite zijn voorstellen in het kader van de werkgroep subsidiariteit te bekijken. Zie verder http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/1863594/2011/03/22/Derde-Europarlementarier-weg-na-omkoopschandaal.dhtml

http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00156.nl02.pdf


http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/1863594/2011/03/22/Derde-Europarlementarier-weg-na-omkoopschandaal.dhtml


27

en een ander gemengd wettelijke en politiek orgaan zou instaan voor de arbitrage. Tenslotte moet

er volgens hem een Europees Grondwettelijk Hof worden opgericht, of moet het Hof van Justitie de

bevoegdheid krijgen om de wettigheid van de implementatie van de subsidiariteit- en

proportionaliteitregels te toetsen . 48

34. Tenslotte geeft ook Matti Vanhanen zijn visie. Het subsidiariteitbeginsel is een politiek concept en

daarom moet de controle hierop ook voornamelijk politiek zijn. De politieke controle moet een ex

ante controle zijn, dus voor de definitieve legislatieve beslissing. De juridische ex post controle dient

het Hof van Justitie verder te zetten volgens de regels die reeds bestonden.

Het politiek controlemechanisme zou een ad hoc mechanisme moeten zijn en geen permanente

instelling. Deze controle zou door een orgaan moeten worden gedaan dat niet rechtstreeks

betrokken is bij het wetgevingsproces, maar wel de wettelijke bevoegdheid heeft om de verdragen te

interpreteren. De meest geschikte organen hiervoor zijn de nationale parlementen. Deze zouden

dan een procedure kunnen starten voor de ad hoc instelling bij een schending van het

subsidiariteitsbeginsel.

Het Comité van de Regio’s zou dezelfde bevoegdheid krijgen. De nationale parlementen en het

Comité van de Regio’s kunnen dan ten alle tijde voordat de definitieve legislatieve beslissing is

genomen een procedure instellen. Het is belangrijk dat deze controle niet beperkt blijft tot het begin

van de wetgevende procedure.

Wanneer een nationaal parlement van mening is dat een legislatief project of voorstel, of een deel

ervan, niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel, kunnen andere nationale

parlementen gedurende een bepaalde periode laten weten dat zij ook die mening toegedaan zijn.

Het politiek ex ante controle mechanisme van het ad hoc orgaan zou dan in werking treden wanneer

een bepaald aantal parlementen dit noodzakelijk zouden vinden.

Het ad hoc orgaan zou moeten bestaan uit vertegenwoordigers van de nationale parlementen en zou

geen wettelijk bindende beslissingen, maar adviezen moeten geven. 49

35. Advocaat-generaal Jacobs herinnert eraan dat het subsidiariteitsbeginsel niet zo vaak is

ingeroepen voor het Hof van Justitie.50 Het Hof heeft al besluiten nietig verklaard op grond van

schending van de toekenning van bevoegdheden of het beginsel van evenredigheid, maar nooit op

48

A. SEVERIN, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 5, The principle of subsidiarity, 3 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1358.pdf . 49

M. VANHANEN, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 8, The principle of subsidiarity, 18 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1623.pdf. 50

A-G JACOBS, Werkgroep I Subsidiariteit, in verslag, CONV 156/02, Samenvattend verslag van de vergadering van 25 juni 2002, 28 juni 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00156.nl02.pdf.




28

grond van schending van het subsidiariteitsbeginsel.

De rol van het Hof in het onderzoek naar de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel betreft

voornamelijk de vraag of de instellingen hun taak vervuld hebben, m.a.w. of ze het

subsidiariteitsbeginsel in acht hebben genomen. (infra, hoofdstuk afdwingbaarheid)

A-G Jacobs geeft drie redenen waarom het Hof volgens hem geen ex ante controle zou moeten

uitvoeren:

Ten eerste is de enige toetsing die in het verdrag is voorzien waarbij het Hof voor de

inwerkingtreding een controle uitvoert, bij internationale overeenkomsten. Aangezien het heel

vergaande gevolgen heeft als dergelijke controle pas zou worden doorgevoerd na de

inwerkingtreding, is dit hier gerechtvaardigd. Het gaat volgens A-G Jacobs dan ook om een duidelijk

apart geval en mag niet worden doorgetrokken naar andere wetgevende documenten.

Ten tweede zou het moeilijk zijn om de controle van het subsidiariteitsbeginsel, het beginsel van

toekenning van bevoegdheden en het beginsel van de evenredigheid op te splitsen en op

verschillende momenten uit te voeren, aangezien deze drie onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

Tenslotte is het zo dat als er zowel voor als na de inwerkingtreding een subsidiariteitcontrole wordt

uitgevoerd door een rechterlijke instantie, dat tot conflicten tussen beide instanties kan leiden.51

d. De voorlopige conclusies

36. Op 29 juli 2002 geeft de werkgroep zijn voorlopige conclusies.52 Het is een samenvatting van wat

gezegd is door de verschillende leden van de werkgroep. Er wordt gekeken naar wat volgens de

meerderheid de beste oplossing zou zijn.

37. Uit de debatten en de voorstellen zijn een paar tendensen gebleken.

1) Het subsidiariteitsbeginsel moet worden versterkt wat betreft de toepassing en de controle

ervan.

2) Enkele algemene maatregels die zouden helpen bij de naleving van de subsidiariteit:

a. De verduidelijking en afbakening van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten.

Het is echter niet de bedoeling om tot een strakke en vaste allocatie van

bevoegdheden te komen. Een verduidelijking van de bevoegdheden zou volgens de

werkgroep al genoeg zijn om subsidiariteitgeschillen te verminderen.

51

A-G JACOBS, Werkgroep I Subsidiariteit, in verslag, CONV 156/02, Samenvattend verslag van de vergadering van 25 juni 2002, 28 juni 2002, http://european-convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00156.nl02.pdf. 52

VOORZITTER VAN WERKGROEP I INZAKE DE SUBSIDIARITEIT, Werkgroep I Subsidiariteit, initial proposals, Werkdocument 9, Initial proposals for conclusions, 29 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2107.pdf.



29

b. De creatie van een hiërarchie van de wetgevende akten en de verduidelijking van

instrumenten volgens hun ‘intensiteit’ op het niveau van het handelen van de

Gemeenschap, en ook het beperken ervan, zou voor een betere toepassing van het

subsidiariteitsbeginsel zorgen.

3) Er moeten bepaalde verbeteringen aan het verdrag en het protocol over de toepassing van

de subsidiariteit worden gedaan.

4) De meerderheid van de groep is het erover eens dat het beginsel van nature en dat de ex-

ante controle dan ook van politieke aard zou moeten zijn.

5) Sommige leden van de werkgroep vermelden de mogelijkheid voor een ex-ante controle van

een juridische aard in de plaats van een politieke. Deze zou gebeuren tussen de aanneming

van een wetgevende akte en het in kracht gaan ervan. Het Hof zou één maand hebben om

uitspraak te doen en er zou geen beroep tegen kunnen worden ingesteld.

6) In het kader van de politieke controle moet de prioriteit gaan naar het verstevigen van de

controle van de nationale parlementen ten opzichte van hun regeringen. Ad hoc regelingen

zouden moeten worden gebruikt om de nationale parlementen rechtstreeks betrokken te

laten zijn bij de controle op het subsidiariteitsbeginsel. Het is wel belangrijk dat het een

flexibel mechanisme is, dat het de duur van het wetgevende proces niet verlengt en dat het

niet leidt tot een nieuwe vorm van bureaucratie.

7) De meerderheid vindt dat de ex-post controle van een juridische aard moet zijn en dat de

mogelijkheden voor verwijzing naar het Hof moeten worden uitgebreid.

38. Er zijn drie concrete voorstellen gedaan om de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel te

verbeteren.

Ten eerste het versterken van de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel door alle institutionele

instellingen. Ieder wetgevend voorstel van de Commissie zou een zogenaamde subsidiariteitfiche

moeten hebben, waarin kan worden toegezien op welke manier het subsidiariteitsbeginsel wordt

toegepast. Eventueel kan er aan de Commissie een “meneer of mevrouw subsidiariteit” of een

vicepresident worden toegevoegd, die dan verantwoordelijk zou zijn voor het verzekeren van de

relevantie en samenhang van deze motivatie. Aan deze persoon zou dan ieder wetgevend voorstel

worden toegestuurd. Dit zou dan de visie bieden van een persoon die buiten het departement staat

dat de wetgeving heeft opgemaakt.

39. Ten tweede zou er een vroeg waarschuwingssysteem op poten moeten worden gezet, dat de

nationale parlementen de kans moet geven om rechtsreeks te participeren in de controle op het

subsidiariteitsbeginsel. De groep kan in dit kader twee mogelijkheden gebruiken om dit te bereiken.

30

Ten eerste zou het onderzoek naar de vraag of het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd moeten

beginnen vanaf de fase van het aanbrengen van de wettelijke akte. Des te vroeger in de wetgevende

procedure dit beginsel wordt toegepast, des te beter. De voorstelling van het jaarlijks wetgevend

programma van de Commissie zou een cruciaal moment zijn. Alle partijen die betrokken zijn bij de

toetsing zouden hierover moeten kunnen debatteren, dus zoals op dat moment reeds het geval was,

het Europees Parlement en de Raad, maar ook de nationale parlementen. Om deze laatste te laten

deelnemen in het debat zou, zoals voorgesteld door de voorzitter van de conventie, een ad hoc

bijeenkomst van de COSAC53 nodig zijn of een discussie binnen “het Congres van de Mensen van

Europa” .

Een tweede manier op het bovenstaande te bereiken is het instellen van een nieuw ex-ante politiek

toezichtmechanisme met de nationale parlementen erin betrokken. Een mechanisme dat de

nationale parlementen onmiddellijk in staat stelt de juiste toepassing van het subsidiariteitsbeginsel

te verzekeren bij de instelling die de wetgeving maakt (vroeg waarschuwingsmechanisme). Dit zou

kunnen bereikt worden door:

- ervoor te zorgen dat de commissie haar wetgevende voorstellen niet alleen aan de Raad en

het Europees Parlement, maar ook rechtstreeks aan de nationale parlementen moet

doorsturen.

- een periode te bepalen, vooraleer de wetgevende procedure zelf is begonnen, waarin ieder

nationaal parlement de mogelijkheid zou hebben een opinie of een gedetailleerd

commentaar te leveren over de naleving van het subsidiariteitsbeginsel door het voorstel. Dit

zou dan opgestuurd worden naar de Commissie, de president van de Raad en de president

van het Europees Parlement. Ook wanneer er tijdens de wetgevende procedure een

amendement wordt aangenomen dat in strijd is met deze procedure, kan via dit systeem de

Europese wetgever op de hoogte worden gebracht.

- de gevolgen voor het verder verloop van de wetgevende procedure te bepalen die

voortvloeien uit deze bijdragen van de nationale parlementen. Enkele mogelijkheden

hiervoor zijn:

o de wetgever zou gevraagd worden verdere specifieke uitleg te geven in verband met

de subsidiariteit.

o of de wetgever moet een debat houden specifiek over de bijdragen van de nationale

parlementen om de bezwaren omtrent de subsidiariteit op te kunnen lossen.

53 Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of Parliaments of the European Union

31

o of de Commissie zou zijn voorstel moeten herzien om de bezwaren van de nationale

parlementen erin op te nemen.

Zo’n vroeg waarschuwingssysteem zou de nationale parlementen aanmoedigen om de Europese

wetgevende voorstellen te onderzoeken en te verzekeren dat de opmerkingen in acht worden

genomen door de wetgever. Doordat er geen nieuw orgaan zou worden opgericht, komt dit

tegemoet aan de zorgen van de werkgroep dat de institutionele structuur en het wetgevend proces

omslachtiger wordt of dat een nieuwe bureaucratie ontstaat.

40. Tenslotte moet er een subsidiariteitkamer worden opgericht binnen het Hof van Justitie. De ex-

post controle van het hof zou kunnen worden verbeterd als ook de nationale parlementen en het

Comité van de Regio’s zaken naar het Hof van Justitie mogen doorverwijzen wegens schending van

het subsidiariteitsbeginsel. Een kamer die zich bezig houdt met deze vragen zou moeten worden

overwogen.54

e. Commentaren op de voorlopige conclusies

41. Dietmar Nickel55 zegt dat ondanks het feit dat het Europees Parlement wel goed bezig was

wanneer het op het subsidiariteitsbeginsel neerkwam, er toch altijd ruimte is voor kritiek en

verbetering. Hij geeft dan ook feedback op bovenstaande voorstellen.

Ten eerste geeft hij kritiek op het voorstel om een nieuw orgaan te creëren bestaande uit leden van

nationale parlementen. Een opmerking vooraf is de vraag of de nationale parlementen deze controle

überhaupt wel willen toevertrouwen aan een beperkt aantal leden. Het zou goed kunnen dat zij het

gevoel hebben dat dergelijke materie door het volledige parlement moeten worden beoordeeld.56

Een eerste vraag is deze naar de samenstelling van een dergelijk orgaan. Dit zou voor reële

problemen kunnen zorgen aangezien we op dat moment al 15 parlementen hadden met 24 kamers

en dat in 2004 er reeds 25 lidstaten zouden zijn met maar liefst 40 kamers. Het is dus heel moeilijk

om de grootte van dit nieuwe orgaan onder controle te houden aangezien we met te grote aantallen

zijn. Zelf alleen al de COSAC met zes vertegenwoordigers per lidstaat en het Europees Parlement

komt samen uit op 156 leden.

54

VOORZITTER VAN WERKGROEP I INZAKE DE SUBSIDIARITEIT, Werkgroep I Subsidiariteit, initial proposals, Werkdocument 9, Initial proposals for conclusions, 29 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2107.pdf. 55

Ambtenaar bij het Europees Parlement (1978-2010), directeur-generaal van commissies en delegaties (1999-2003), directeur-generaal voor het buitenlands beleid van de Europese Unie (2004-2010) Nu op rust. 56

De spreker van het Finse Eduskunta, Mevrouw Uosukainen, zei in een bijdrage aan de "Speakers conference in Rome" van 22-24 September 2000, dat ze zich niet kan voorstellen dat ze dergelijke bevoegdheid aan een kleine vertegenwoordiging van het parlement zou toevertrouwen.


32

Een tweede aspect dat niet duidelijk is, is of dit orgaan dan opinies zou geven of beslissingen zou

nemen. In het laatste geval zou de procedure van het verdrag inzake het maken van wetgeving,

radicaal worden veranderd.

Ten slotte is er het probleem wanneer ze het subsidiariteitbeginsel moet controleren. Aangezien het

voorstel van de Commissie nog door de Raad en het Europees Parlement kan worden geamendeerd,

heeft het niet veel zin om voordien al een grondige controle uit te voeren. Normaal hebben we na de

amendementen een zogenaamde gemeenschappelijke positie die dan kan gecontroleerd worden. Er

is echter sinds het verdrag van Amsterdam een zogenaamde “fast track procedure” waarbij na de

consultatie van de Raad en het Europees Parlement er onmiddellijk een aangenomen wetgevende

akte zou zijn. Dan is het dus te laat voor een ex ante subsidiariteitcontrole. Een ander argument voor

een goeie timing van de controle is dat bij een gemeenschappelijke positie reeds een gekwalificeerde

meerderheid van de Raad achter het voorstel staat. De regeringen en parlementen gedragen zich dan

wel niet volledig gelijk in hun redeneringen, maar ze maken toch deel uit van dezelfde politieke

leefwereld en zijn betrokken in dezelfde politieke debatten. Het is onwaarschijnlijk, behalve in

uitzonderlijke gevallen, dat de parlementen niet achter een wetgevend voorstel zouden staan, waar

de regering wel achterstaat. Het parlementaire lichaam zou dus geen toegevoegde waarde brengen

en bijgevolg zorgen voor nog meer frustratie. Ook Farnleitner en Bösch zijn niet te vinden voor het

oprichten van een extra orgaan. Volgens hen moeten gewoon het Europees parlement, het comité

van de regio’s en de economisch en sociaal comité dichter betrokken worden. Op deze manier

krijgen we meer politieke controle.57

De Heer Valtech58 voelt er wel iets voor om een ex ante controle orgaan op te richten bestaande uit

nationale parlementsleden en leden van het Europees Parlement. Echter erkent hij dat het veel werk

zou zijn om de volledige bevoegdheid en draagkracht van de beslissingen van dit orgaan te gaan

omschrijven in het verdrag, om zo verdere problemen te voorkomen. Daarom raadt hij toch aan om

het ex ante controle orgaan te gaan creëren binnen de bestaande instellingen.59

42. Inzake het vroege waarschuwingssysteem zegt de Heer Bonde dat het de nationale parlementen

zijn die het initiatief zouden moeten nemen. Zij zouden zelfs de uiteindelijke beslissing in handen

moeten hebben over of een wetsvoorstel op Europees niveau al dan niet mag gemaakt worden. De

57

H. FARNLEITNER EN R.E. BÖSCH, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 11, Making the Subsidiarity principle operational, 12 augustus 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2140.pdf. 58

Lid van het Bulgaarse parlement 59

D. VALTCHEV, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 13, 3 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2363.pdf.




33

Europese instellingen zouden hiervoor op jaarbasis een wetgevend programma kunnen opstellen

waarover dan door de nationale parlementen moet worden gestemd.60

43. Inzake het toezicht op de tenuitvoerlegging van het subsidiariteitsbeginsel geeft Timothy

Kirkhope drie mogelijkheden. Ofwel is er juridisch toezicht door het Hof van Justitie ofwel politiek

toezicht door de Europese Raad. Elk van deze twee heeft uiteraard voor- en nadelen. Daarom heeft

hij nog een derde oplossing bedacht: een Europese arbiter als een soort Hof van beroep. Een enkele

nationale regering zou dan kunnen vragen om een wetgevend stuk te gaan onderzoeken op naleving

van het subsidiariteitsbeginsel. Als alternatieve optie (indien zou beslist worden dat één lidstaat te

weinig is) zou dit moeten gevraagd worden door 40% van de parlementsleden uit ten minste een

vierde van de lidstaten.61

44. Een tweede kritiek van Nickel is op het model gebaseerd van het Frans constitutioneel hof.

Waarbij de subsidiariteitcontrole moest gebeuren tussen het aannemen van de wetgevende akte en

het van kracht gaan. Dit is een relatief korte tijdsduur dus het Hof van Justitie zou hiervoor één of

andere snelle procedure moeten organiseren.62 Farnleitner en Bösch zijn daarentegen wel te vinden

voor het Franse systeem, maar zij spreken wel over het aanhangig maken van een zaak tussen het

bekendmaken van het wetsvoorstel en de afkondiging ervan. Het zouden dan de nationale

parlementen, het comité van de regio’s en de regio’s die wetgevende bevoegdheid hebben gekregen

zijn die dergelijke zaken mogen aanhangig maken.63

45. Valtech breekt het voorstel van een “meneer of mevrouw subsidiariteit” af. Dit middel is volgens

hem niet radicaal genoeg en zou niet voldoende zijn om de afdwinging van het subsidiariteitsbeginsel

te verzekeren. De nadruk moet liggen op onderling overleg tussen de nationale parlementen a priori.

Sowieso gaat hij akkoord met het feit dat de nationale parlementen ex post het recht krijgen een

zaak aan te spannen bij het Hof van Justitie.64 Ook Meneer Gaber65 vindt een “meneer of mevrouw

subsidiariteit” overbodig. Op deze manier zou hetzelfde werk tweemaal worden gedaan aangezien

60

J.P. BONDE, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 15, 5 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2451.pdf. 61

T. KIRKHOPE, Werkgroep I Subsidiariteit, Note, Werkdocument 16, the principal of subsidiarity: judicial or political overview?, 5 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2462.pdf. 62

D. NICKEL, Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 10, 12 augustus 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2129.pdf . 63


D. VALTCHEV, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 13, 3 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2363.pdf. 65

Lid van het nationale assemblee van Slovenië.









34

de Commissie reeds een goed functionerende juridische dienst heeft. Hij is wel te vinden voor het

idee van een subsidiariteitfiche. Gaber gaat ook akkoord met het feit dat de rol van de COSAC moet

versterkt worden in de context van het vroege waarschuwingssysteem. Ten slotte zegt hij, net als

Jürgen Meyer66, dat hij het nut van een aparte subsidiariteitkamer in het Hof van Justitie niet inziet.

Er worden zelden zaken voor het Hof gebracht inzake de subsidiariteit en het is meer een politiek dan

een juridisch beginsel.67

46. Een punt van kritiek dat heel nauw verwant is met het subsidiariteitsbeginsel is de onduidelijke

verdeling van de bevoegdheden. Dit is uiteraard de basis van alles en zolang dit niet volledig duidelijk

is, zullen de subsidiariteitproblemen zich natuurlijk blijven opstapelen. Zo zeggen Farnleitner en

Bösch bijvoorbeeld dat het toepassingsgebied van artikel 114 VWEU en 352 VWEU moeten

gespecificeerd worden (Veel van de rechtszaken besproken in het hoofdstuk “afdwingbaarheid”

handelen over deze problematiek).68

47. Daarnaast is er ook kritiek op de definitie van het subsidiariteitsbeginsel. Zo zou volgens

Farnleitner en Bösch de wetgever veel meer moeten kijken naar wat de verwachtingen van de

Europese burgers zijn en wat het voordeel voor hen is wanneer een beslissing op een hoger niveau

genomen wordt. Ze stellen dan ook voor dit in de definitie van het subsidiariteitsbeginsel op te

nemen.69 Ook enkele andere zoals bijvoorbeeld Valtech en Teufel zouden graag enkele aanpassingen

zien aan de definitie in het verdrag.70

48. Ook de CEMR (Council of European Municipalities and Regions) gaf via vice-president, Dr Heinrich

Hoffschulte, hun visie. Wat betreft het subsidiariteitsbeginsel zelf benadrukken ze vooral het belang

van de nabijheid bij de burger en een grotere democratische besluitvorming. Daartoe zouden de

regio’s en de gemeenten een deel moeten uitmaken van artikel 5 van het verdrag. Ze hechten veel

belang aan de relatie met het proportionaliteitsbeginsel en ook aan de transparantie van de

Europese wetgever naar de andere Europese instellingen toe. Het oprichten van een politiek orgaan

dat dan toezien op de subsidiariteit is een goeie oplossing. Uiteraard willen zij hierin dan ook de

66

J. MEYER, Werkgroep I Subsidiariteit, Proposal, Werkdocument 18, 10 September 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2561.pdf. 67

S. GABER, Werkgroep I Subsidiariteit, Brief, Werkdocument 17, 9 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2473.pdf. 68



E. TEUFEL, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 12, 29 augustus 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2352.pdf; D. VALTCHEV, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 13, 3 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2363.pdf.










35

regio’s en gemeenten vertegenwoordigd zien. Eventueel via het Comité van de Regio’s. Daarnaast

moet wilgens hen (logischerwijs) het Comité van de Regio’s een verwijzingsrecht naar het Hof krijgt .

Ze gaan zelfs nog een stap verder door dit recht ook te vragen voor de regio’s zelf. Ofwel een

verwijzingsrecht naar de bevoegde nationale rechter en indien deze niet bestaat in een bepaalde

lidstaat, dan rechtstreeks naar het Hof van Justitie. Tenslotte hadden ze ook graag nog een

bescherming gehad voor de regio’s tegen de financiële gevolgen van Europese wetgeving.71

49. Persoonlijk vind ik dat de betrokkenheid van de nationale parlementen in een ex ante controle

essentieel is. Het is en blijft nu eenmaal een politiek beginsel en moet dan ook op deze manier

worden benaderd. Door de nationale parlementen op voorhand een controle te laten doen, kan er

echt een reële druk worden uitgeoefend op de Europese instellingen. Het lijkt me niet noodzakelijk

om een apart orgaan op te richten. De institutionele organisatie van de Europese Unie is al complex

genoeg. Al ga ik er wel mee akkoord dat de rol van de COSAC essentieel is. Zonder een

gemeenschappelijk forum, verliest dergelijk mechanisme veel aan belang. In de voorlopige conclusies

zien ze dit als twee verschillende opties, voor mij is dit eerder een aanvulling op elkaar.

M.i. zijn de meest kritieken wel gegrond. Alleen het voorstel van de CEMR om de regio’s zelf ook de

bevoegdheid te geven om een zaak voor het Hof te brengen, is te vergaand. Dit zou leiden tot een

juridische chaos en zou een enorme werklast voor het Hof van Justitie meebrengen. Het zou eigenlijk

ideaal zijn als de regio’s meer te zeggen zouden hebben, maar het is gewoon praktisch niet haalbaar.

Daarom moet er gewerkt worden via de nationale parlementen en het Comité van de Regio’s.

Ook het idee van een Europese arbiter spreekt mij niet echt aan. Dit zou de zaken gewoon nog maar

eens compliceren.

Tenslotte heb ik ook mijn bedenkingen bij het niet creëren van een aparte subsidiariteitkamer in het

Hof van Justitie. Ik bespreek de problematiek hieromtrent in het hoofdstuk afdwingbaarheid voor het

Hof, maar wil het binnen dit kader toch al even kort aanraken. Uit de rechtspraak van het Hof van

Justitie blijkt duidelijk dat een wet op basis van een schending van het subsidiariteitsbeginsel, nooit

zal verbroken worden. Er zit hier dus een reëel probleem. Het Hof verkeert momenteel niet in de

positie om deze politieke kwestie op een degelijke manier te gaan beoordelen. Het louter geven van

een recht om een zaak aan te spannen voor het Hof aan de nationale parlementen en het Comité van

de Regio’s biedt hier uiteraard geen oplossing. Er is nood aan een verandering op het niveau van de

manier waarop het Hof met dit beginsel omgaat. Ik zou niet meteen een aparte subsidiariteitkamer

aanraden omdat ik vind dat binnen het Hof zaken als een geheel moeten beoordeeld worden, en niet

71

H. HOFFSCHULTE, Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 14, CEMR Position Paper, 4 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2440.pdf.


36

moeten opgesplitst worden in allemaal kleinere onderzoeken. Echter ben ik wel van oordeel dat er

hier iets moet gebeuren. Dit bespreek ik later in deze uiteenzetting nog meer in detail.

f. De definitieve conclusies

50. Uit de discussie konden de volgende conclusies getrokken worden:

- Het idee om een ad hoc orgaan op te richten om toezicht te houden op de toepassing van

het subsidiariteitsbeginsel wordt uitgesloten, al waren er hier wel enkele leden voorstander

van.

- Om deze veranderingen te kunnen doorvoeren is het nodig om het protocol inzake de

beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit te amenderen.

- Het mechanisme moet efficiënt zijn, losstaand van de instellingen van om het even welke

lidstaat.

- De werkgroep verwerpt het idee van een ex ante juridisch toezichtorgaan, zijnde voor de

wetgeving van kracht is.

- Er moeten meer bevoegdheden gegeven worden aan de nationale parlementen.

- Ex post controle moet van juridische aard zijn.

51. Uit deze conclusies werden dan de volgende wijzigingen aangebracht en het volgende

mechanisme in elkaar gestoken.

1) De Commissie moet met alle betrokken instanties die door een nieuwe wetgeving geraakt

zullen worden, overleggen. Hiertoe is de Commissie verplicht bij ieder voorstel een subsidiariteitfiche

te voegen. Dit moet onder andere de financiële impact van het voorstel en in het geval van een

verordening bepalen welke wetten de lidstaten zullen moeten aannemen om hieraan te voldoen.

Verder zouden nationale parlementen reeds bij het bekendmaken van het jaarlijks wetgevend

programma van de Commissie een debat moeten kunnen voeren.

Het idee van een Meneer/ Mevrouw subsidiariteit of een vicepresident kreeg niet genoeg bijval in de

werkgroep. Iedere commissaris moet ervoor zorgen dat de subsidiariteit wordt nageleefd in de

gebieden onder zijn bevoegdheid. Het is aan de Commissie om hiertoe zijn eigen interne organisatie

te bepalen.

2) Er wordt een vroeg waarschuwingssysteem op poten gezet. Dit is de eerste keer ooit dat

nationale parlementen betrokken worden in het Europees wetgevend proces.

De Commissie dient hiertoe haar voorstellen op te sturen naar de nationale parlementen, naast de

Raad en het Europees Parlement. De nationale parlementen hebben vervolgens zes weken de tijd om

eventueel een gemotiveerd advies uit te brengen indien ze geloven dat het voorstel niet conform is

37

met het subsidiariteitsbeginsel. Dit voorstel zou dan moeten worden opgestuurd naar de President

van respectievelijk het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Dit advies mag alleen

betrekking hebben op de subsidiariteit, en dus niet op de inhoud van het voorstel zelf. Het kan

algemeen zijn, namelijk dat het volledige wetsvoorstel de subsidiariteit schendt, maar het kan ook

specifiek zijn wanneer het bijvoorbeeld maar over één artikel gaat. Het advies kan de Commissie ook

waarschuwen dat als er een bepaald amendement wordt aangenomen, de subsidiariteit dan wel zou

geschonden zijn.

Wanneer de Europese wetgever maar een beperkt aantal adviezen zou ontvangen, zou hij verdere

motivatie moeten geven inzake de subsidiariteit. Wanneer hij een aanzienlijk aantal adviezen krijgt

(vb. van één derde van de nationale parlementen) zou de Commissie zijn voorstel moeten

herbekijken en het ofwel behouden, ofwel amenderen, ofwel intrekken.

Daarnaast zou het ook goed zijn de nationale parlementen te betrekken bij het bemiddelingscomité.

72 Wanneer het bemiddelingscomité samengeroepen wordt, zou de Commissie aan alle nationale

parlementen de gemeenschappelijke positie van de Raad en de amendementen aangenomen door

het Europees Parlement kunnen doorgeven. De nationale parlementen kunnen dan hun visie

hieromtrent aan hun regering meedelen, of zelfs onder de voorwaarden zoals hierboven uiteengezet

en binnen de zes weken, een gemotiveerd advies hieromtrent opsturen aan de President van

respectievelijk de Commissie, het Europees parlement en de Raad.

3) Een nationaal parlement (of een kamer daarvan) die een gemotiveerd advies heeft gegeven

onder het vroege waarschuwingssysteem, zou het recht moeten hebben om een zaak voor het Hof

van Justitie te brengen wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel.

Ook het comité van de Regio’s moet een dergelijk recht krijgen. Het zou een zaak aanhangig kunnen

maken over een voorstel waarvoor de mening van het Comité van de regio’s gevraagd is op

voorwaarde dat bij deze consultatie het Comité reeds bezwaren heeft geuit inzake de naleving van

het subsidiariteitsbeginsel.

Er is geen recht toegekend aan de regio’s met wetgevende bevoegdheid zelf uit angst om het

nationale evenwicht in de lidstaten te verstoren. Tenslotte is er ook besloten om geen aparte

subsidiariteitskamer op te richten in het Hof van Justitie. Het is aan het Hof zelf om dergelijke

organisatorische maatregelen te nemen. 73

72

Het bemiddelingscomité wordt samengeroepen als de Raad en het Europees parlement het niet eens kunnen worden over een wetsvoorstel dat door de normale wetgevingsprocedure moet worden aangenomen of over de begroting. In dit comité zetelen leden van de Raad, het Europees parlementen de Europese Commissie. Ze krijgen zes weken de tijd om een compromis te vinden. Indien dit niet lukt, is het voorstel definitief verworpen. Indien dit wel lukt, dan wordt dit voor de derde en laatste lezing voorgelegd aan het Europees parlement en de Raad. (http://www.europa-nu.nl/id/vh7dov2pqnyy/bemiddelingscomite) 73

VOORZITTER VAN WERKGROEP I INZAKE DE SUBSIDIARITEIT, Werkgroep I Subsidiariteit, Conclusies, Werkdocument 19, Conclusions of the working group, 17 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2803.pdf.

http://www.europa-nu.nl/id/vh7dov2pqnyy/bemiddelingscomite


38

Er waren enkele leden van de werkgroep die commentaar hadden op het feit dat de nationale

parlementen het vroege waarschuwingssysteem moeten gebruiken vooraleer ze het recht hebben

om een zaak aanhangig te maken bij het Hof van Justitie. 74

g. De Europese grondwet

52. In de grondwet zelf zijn er dan nog enkele dingen veranderd ten opzicht van de conclusies van de

werkgroep. Zo valt de link weg tussen het vroege waarschuwingssysteem en het aanhangig maken

van een zaak voor het Hof van Justitie. Met andere woorden is het niet omdat een nationaal

parlement geen gebruik heeft gemaakt van de vroege waarschuwing, dat het geen beroep meer kan

instellen bij het Hof van Justitie. Ook voor het Comité van de Regio’s is het niet meer verplicht om

reeds een negatief advies inzake subsidiariteit te hebben gegeven om naar het Hof te gaan.

Daarnaast wordt er ook niet meer gesproken over de betrokkenheid van de nationale parlementen in

het bemiddelingscomité.

Tenslotte is ook het aantal negatieve adviezen vastgelegd op 1/3 van alle stemmen die aan de

nationale parlementen zijn toebedeeld. Vanaf dan moet de Commissie zijn wetsvoorstel gaan

heroverwegen.75

53. Zoals iedereen weet, is de Europese grondwet er uiteindelijk niet doorgekomen. Dit wil echter

niet zeggen dat bovenstaand werk voor niets was. In het verdrag van Lissabon wordt deze regeling,

mits enkele wijzigingen, overgenomen. Wat vandaag nu precies in het verdrag van Lissabon is

bepaald inzake het subsidiariteitsbeginsel en waar de wijzigingen liggen, bespreek ik hieronder.

C. De intergouvernementele conferentie van 2007

54. Na het mislukken van de Europese grondwet, moest er uiteraard verder gewerkt worden aan een

ander nieuw verdrag. Op 21 juni 2007 kwam de Europese Raad bijeen in Brussel onder het

voorzitterschap van de Duitse bondskanselier Angela Merkel voor een intergouvernementele

conferentie. Men wou het ontwerp van de grondwet niet volledig laten verloren gaan, dus werden er

enkele aanpassingen gedaan. Ook is toen de term hervormingsverdrag voor het eerst gebruikt om

het verschil met de grondwet naar voor te brengen.

74

HET SECRETARIAAT VAN DE EUROPESE CONVENTIE, Plenaire sessie, samenvattend rapport, CONV 331/02, Summary report on the plenary session, 3-4 oktober 2002, http://gandalf.aksis.uib.no/~brit/EXPORT-EU-Constitution/Export-Document-CONV/CONV-331-02-10-11-EN/index.html. 75

Protocol 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij de Europese grondwet, niet gepubliceerd, http://www.europese-grondwet.nl/tekst/protocollen_bijlagen/protocol_2.html. (geraadpleegd op 16 februari 2012)

http://nl.wikipedia.org/wiki/Europese_Raad

http://nl.wikipedia.org/wiki/Brussel_%28stad%29

http://nl.wikipedia.org/wiki/Bondskanselier_%28Duitsland%29

http://nl.wikipedia.org/wiki/Angela_Merkel

http://gandalf.aksis.uib.no/~brit/EXPORT-EU-Constitution/Export-Document-CONV/CONV-331-02-10-11-EN/index.html


39

In de intergouvernementele conferentie van 2007 zijn er enkele veranderingen goedgekeurd ten

opzicht van de originele tekst die de grondwet moest vormen inzake de subsidiariteitprocedure. De

eerste wijziging is dat de nationale parlementen acht in plaats van de oorspronkelijke zes weken

krijgen om de wetgevende akten te onderzoeken en een gemotiveerd advies te geven.

De tweede wijziging was dat er toch een versterkt controlemechanisme zou worden ingevoerd

wanneer een wetsvoorstel van de commissie met een simpele meerderheid van stemmen door de

nationale parlementen wordt betwist , de later zogenaamde “oranje kaart procedure” (infra).

De reeds bestaande conclusies die werden opgesteld door de werkgroep subsidiariteit in combinatie

met deze twee wijzigingen vormen de subsidiariteitprocedure zoals wij deze vandaag kennen. Een

gedetailleerde omschrijving van deze procedure volgt hieronder.

Het verdrag van Lissabon werd ondertekend op 13 december 2007 en trad na ratificatie van de 27

lidstaten in werking op 1 december 2009.

IV. De nieuwe bepalingen in het verdrag van Lissabon.

55. Het verdrag van Lissabon76 heeft de subsidiariteitprocedure volledig hervormd. Er is meer macht

gegaan naar de nationale parlementen en naar het Comité van de

Regio’s. Voor de nationale parlementen is dit zowel ex ante (gele en oranje kaart procedure) als ex

post (zaak voor het hof van justitie) en voor het Comité van de Regio’s is dit enkel het recht om een

zaak voor het Hof van Justitie te brengen wegens schending van de subsidiariteit.

A. De nationale parlementen

a. Hun rol voor Lissabon

56. Vooraleer te kijken naar wat het verdrag van Lissabon precies teweeg heeft gebracht aan

veranderingen voor de nationale parlementen, is het relevant om te kijken hoe dicht de parlementen

voor de nieuwe procedures betrokken waren bij de EU besluitvorming en bijgevolg bij de

subsidiariteit toetsing.

i. Het Barroso initiatief

57. De Commissie maakt er reeds enige tijd een gewoonte van om alle raadplegingdocumenten en

wetsvoorstellen door te sturen naar de nationale parlementen, met als doel deze laatste te laten

reageren op de wetsvoorstellen en om hen een controle te laten doorvoeren inzake het

subsidiariteits- en het proportionaliteitsbeginsel. In 2006 werd het zogenaamde “Barroso initiatief”

76

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, PB C- 306, 17 december 2007.

40

aangenomen, waarin de Commissie zichzelf de taak oplegde om op ieder advies van de nationale

parlementen te antwoorden. Er was dus al voor het verdrag van Lissabon een soort informele

toetsing van de wetsvoorstellen van de Commissie aan het subsidiariteitsbeginsel door de nationale

parlementen. 77

ii. Samenwerking tussen de nationale parlementen

58. De toetsing van het subsidiariteitsbeginsel is iets wat voor een optimale werking, een zekere

vorm van samenwerking tussen de nationale parlementen vereist. Dit is nog meer zo sinds de

invoering van de nieuwe vroege waarschuwingsprocedure binnen een termijn van acht weken

(infra). Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van enkele organen en systemen die reeds voor het

verdrag van Lissabon bestonden. De nood aan deze communicatiesystemen tussen de verschillende

nationale parlementen is ook duidelijk geworden tijdens de discussies in de werkgroep subsidiariteit

voor het opstellen van een Europese grondwet (zie supra). Hieronder volgt een korte opsomming van

de bestaande overlegorganen tussen de nationale parlementen.

Reeds voor het verdrag van Lissabon was samenwerking tussen de verschillende nationale

parlementen van groot belang. Deze samenwerking is begonnen in 1980 na de eerste directe

verkiezing van het Europees Parlement in 1979. Oorspronkelijk was dit een zuivere ad hoc dialoog.

In 1989 werd hiervoor een orgaan opgericht: de COSAC. Dit werd later in een protocol over de rol

van de nationale parlementen bij het verdrag van Amsterdam opgenomen. Dit orgaan komt twee

maal per jaar samen met telkens 6 vertegenwoordigers per parlement. Wanneer het een bicameraal

parlement is, worden dit drie vertegenwoordigers per kamer. Hun doel is proberen zoveel mogelijk

invloed te krijgen op de Europese besluitvorming. Binnen de COSAC wordt er informatie en ideeën

uitgewisseld tussen de verschillende nationale parlementen en het Europees Parlement.

Hiernaast zijn er ook nog andere vormen van samenwerking, zoals de conferentie van de voorzitters

van de parlementen in de Europese Unie. Deze komen jaarlijks bijeen en de voorzitter van het

Europees parlement neemt hieraan deel. De conferentie stelt de procedureregels op voor de

interparlementaire samenwerking. Daarnaast hebben we ook nog de zogenaamde “Monday morning

meetings”. Dit zijn parlementaire bijeenkomsten waarin gediscussieerd wordt over onderwerpen van

gemeenschappelijk belang tussen de nationale parlementsleden en de leden van het Europees

Parlement. Er bestaan er ook vergaderingen van de sectorale comités.

77

EPP GROEP IN HET EUROPEES PARLEMENT: Relations with new parliaments, the new role of national parliaments in European decision making, November 2009, http://www.eppgroup.eu/natioparl/docs/0911pamphlet-implications-lisbon-treaty_en.pdf, 5. (geraadpleegd op 20 maart 2012)

http://www.eppgroup.eu/natioparl/docs/0911pamphlet-implications-lisbon-treaty_en.pdf

41

Verder is er ook nog een platform dat de elektronische uitwisseling van informatie mogelijk maakt

tussen de verschillende parlementen (IPEX). Op de IPEX website staat er informatie over

interparlementaire vergaderingen en fora; en vind je een database voor de uitwisseling van

documenten en informatie over het parlementair onderzoek in EU zaken, met onder andere de

aspecten van subsidiariteit en proportionaliteit.

De nationale parlementen konden dankzij artikel 6 van het protocol betreffende de rol van de

nationale parlementen in de Europese unie via COSAC toch al het subsidiariteitsbeginsel

onderzoeken en hun positie hieromtrent aan de Commissie, de Raad of het Europees Parlement

meedelen. 78

b. De verdragsbepalingen in Lissabon en in het protocol

i. De verplichtingen voor de nationale parlementen en het overleg.

59. De nationale parlementen krijgen om twee redenen meer macht. Ten eerste om de

democratische legitimiteit van de EU te vergroten door ervoor te zorgen dat democratisch verkozen

vertegenwoordigers van de lidstaten deelnemen aan het EU besluitvormingsproces. Een tweede

reden is uiteraard om ervoor te zorgen dat de EU alleen handelt in het geval het een toegevoegde

waarde kan meebrengen.79 De door nationale parlementen uit te oefenen politieke controle zorgt

ervoor dat deze instanties ook in juridisch opzicht onderdeel worden van de structuur van de Unie.80

In het verdrag betreffende de Europese Unie wordt in artikel 12 de rol van de parlementen

omschreven. Puntje B is relevant voor de subsidiariteittoets:

“ Artikel 12

De nationale parlementen dragen actief bij tot de goede werking van de Unie:

b) door erop toe te zien dat het beginsel van subsidiariteit wordt geëerbiedigd overeenkomstig de

procedures bedoeld in het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit

en evenredigheid;”

Het verdrag van Lissabon geeft veel bevoegdheden en op deze manier ook

medeverantwoordelijkheid aan de nationale parlementen. Zoals artikel 12 VEU zegt is het de

78

P.M. KACZYŃSKI: Paper tigers or sleeping beauties? National Parliaments in the post-Lisbon European Political System, februari 2011, www.ceps.eu/ceps/download/4144, 2. (geraadpleegd op 18 februari 2012) 79

EPP GROEP IN HET EUROPEES PARLEMENT: Relations with new parliaments, the new role of national parliaments in European decision making, November 2009, http://www.eppgroup.eu/natioparl/docs/0911pamphlet-implications-lisbon-treaty_en.pdf, 4. (geraadpleegd op 20 maart 2012) 80


http://www.ceps.eu/ceps/download/4144


42

bedoeling dat de nationale parlementen actief gaan bijdragen tot de goede werking van de unie. De

subsidiariteitcontrole is daar slechts één aspect van, maar binnen deze thesis wel het enige waaraan

grondig aandacht zal worden besteed.

Naast artikel 12 VEU hebben we het hernieuwde protocol betreffende de toepassing van de

beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.

Artikel één van dit protocol legt al direct de nadruk op de verplichting voor de instellingen om het

subsidiariteitsbeginsel te respecteren. Het gaat om een inspannings- of zorgverplichting. Deze

verplichting bestond al onder Amsterdam, maar doordat het woord “voortdurend” is toegevoegd in

artikel één, wordt deze verplichting nog versterkt . Dit artikel geldt voor elke instelling, dus ook voor

de Europese Raad. Dit heeft echter weinig praktisch belang, aangezien de Europese Raad geen

wetgevende handelingen kan stellen.

Deze zorgplicht is ook van toepassing op het Hof van Justitie. Aan het subsidiariteitsbeginsel kan

echter geen argument worden ontleend om de bevoegdheid van het Hof in een concreet geval te

betwisten, aangezien artikel 292 EG (344 VWU) ongewijzigd is gebleven.81 Dit wil echter niet zeggen

dat het hof zich niet zelf aan het subsidiariteitsbeginsel moet houden. (infra, hoofdstuk

afdwingbaarheid)

60. Artikel 2 van het protocol stelt dat de Commissie op voorhand brede raadplegingen moet houden

en daarbij de regionale en lokale dimensie van het beoogde optreden in acht moet nemen. Enkel

wanneer de situatie buitengewoon dringend is, vervalt de consultatieplicht. Zij motiveert haar

beslissing in het uiteindelijke voorstel. Bij deze consultatieplicht vallen er twee bedenkingen te

maken:

- Deze raadpleging is veel breder dan de normale praktijk van de Commissie: het

raadplegen van beroeps- en belangenverenigingen (vb door dialooggroepen). In

verschillende lidstaten hebben federale deelstaten en autonome regio’s belangrijke

bevoegdheden. Deze consultatieverplichting kan worden uitgelegd dat ook zij moeten

worden geraadpleegd, wat niet gemakkelijk is aangezien ze niet allemaal een eigen

vertegenwoordiging in Brussel hebben, en wat eventueel voor vertragingen zou kunnen

zorgen.

- Wanneer de Commissie niet tot raadpleging van de regionale en lokale eenheden

overgaat, lijkt het niet waarschijnlijk dat deze dit voor het Hof kunnen afdwingen,

aangezien een wetsvoorstel nog geen bindende werking heeft. Dit ligt echter anders

81


43

wanneer een wetgevingshandeling tot stand is gekomen zonder overleg. Dit kan worden

aanzien als schending van een wezenlijk vormvoorschrift (artikel 263, lid 2 VWEU) wat tot

nietigheid kan leiden. Een lidstaat kan een beroep instellen op basis van zijn algemeen

beroepsrecht. Een regionaal of lokaal lichaam kan dit als ze rechtsreeks en individueel

geraakt zijn door de handeling. Denkbaar is ook dat een regionaal of lokaal lichaam voor

de nationale rechter de toepassing van deze wetgevingshandeling betwist wegens

schending van het overleg.82

ii. Uiteenlopende verwachtingen.

61. Vooraleer te kijken naar wat de nieuwe regels nu allemaal inhouden, hoe de nationale

parlementen deze in de praktijk gebruiken en wat de problemen de dag van vandaag nog zijn, is het

interessant om eens te gaan kijken naar wat de verwachtingen waren van de nieuwe procedure. Ten

eerste omdat het toch belangrijk is om te zien of Lissabon hetgeen heeft gebracht dat men ervan

verwacht had. Ten tweede omdat we nog in een heel vroege fase na Lissabon zitten en deze

verwachtingen zich dus misschien in de toekomst nog zullen manifesteren.

62. Er waren verschillende visies op het subsidiariteitsbeginsel vooraleer het in werking trad, meer

bepaald op welke invloed het zou hebben. Prof. Dashwood was van mening dat het

subsidiariteitsbeginsel een reële impact zou hebben op de politiek dynamiek binnen de Unie. Hij

geloofde dat als er genoeg parlementen tegen een bepaald voorstel zouden zijn, dit de kansen van

het voorstel om goedgekeurd te worden aanzienlijk verkleint. Verder zei hij dat ook de rechtspraak

van het Hof van Justitie hierdoor zou veranderen in het voordeel van de lidstaten.83

Prof Hix zag wel enkele voordelen van de nieuwe procedure, maar had ook enkele twijfels. Ten

eerste dacht hij niet dat dit nieuwe systeem echt politieke veranderingen teweeg ging brengen in

bepaalde parlementaire systemen, zoals bijvoorbeeld dat van het Verenigd Koninkrijk. De regering

heeft daar namelijk een enorme meerderheid, waardoor de parlementen bijna niets te zeggen

hebben over wat de regering precies doet in Brussel. Langs de andere kant zou het positief zijn als dit

mechanisme zou leiden tot een grotere transparantie over wat in de Raad van Ministers gebeurd.84

82


Zie antwoord op vraag 27 in interview met Professor Dashwood van 14 mei 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf. 84

Zie antwoord op vraag 41 in interview met Professor Hix van 18 juni 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf.



44

Hiernaast stelt Prof. Hix ook dat de drempels om een gele of oranje kaart procedure in werking te

stellen, te hoog zijn.85 Commissaris Wallström86 zei hierop dat ook al zijn de drempels niet bereikt,

toch zou de Commissie rekening moeten houden met de visies van de nationale parlementen.87

Er zijn ook enkelen die een negatiever beeld van deze nieuwe procedures hadden. Zo bijvoorbeeld

parlementslid Richard Corbett. Hij dacht dat de gele en oranje kaart procedure niet vaak zouden

worden gebruikt. Hij baseerde dit op de ervaringen van het Finse parlement die al sinds 1995 een

mechanisme voor de toetsing van de subsidiariteit hebben, maar nog nooit een voorstel hebben

gevonden van de Commissie waarin ze een schending van dit beginsel terugvonden. Het is immers zo

dat de Europese instellingen dit beginsel heel serieus opvatten en de Commissie alleen een

wetgevend voorstel kan aannemen indien het een grote steun heeft van de nationale parlementen.88

Een ander parlementslid, Andrew Duff, gaat nog een stap verder door te zeggen dat het gevaar

bestaat dat de nationale parlementen geobsedeerd zouden geraken door het vroege

waarschuwingsmechanisme. Het was niet de bedoeling van de makers dat dit systeem effectief zou

gebruikt worden. Het was meer een noodzakelijke toevoeging aan de Europese grondwet dan iets

anders. 89

iii. Het vroege waarschuwingssysteem

63. De eerste van twee grote vernieuwingen in het protocol is de invoering van de gele en de oranje

kaartprocedure. Dit zijn twee procedures die de nationale parlementen in staat stellen een effectieve

subsidiariteittoets door te voeren. Naar gelang van het aantal stemmen (adviezen) dat wordt

uitgebracht, zal de Commissie zijn voorstel moeten motiveren of indien de nationale parlementen

genoeg navolging krijgen in de Raad of het Europees parlement, zelfs intrekken.

De instelling waarvan het wetgevend document uitgaat, zendt zijn voorstel toe aan de nationale

parlementen. Dit ontwerp moet voldoende gemotiveerd zijn. Hier rijst de vraag of het gaat om een

85

Zie antwoord op vraag 52 in interview met Professor Hix van 18 juni 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf. 86

Vice President, Commissioner for Institutional Relations and Communications Strategy 87

Zie antwoord op vraag 85-86 in interview met Commissaris Wallström van 23 Juni 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf. 88

Zie de geschreven getuigenis van Parlementslid Corbett van april 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf. 89

Zie de geschreven getuigenis van Parlementslid Duff van mei 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf.





45

wezenlijk vormvoorschrift en of bij niet naleving de nietigverklaring van de tot stand gekomen

wetgevingshandelingen kan worden gevorderd.90

Daarnaast moet de wetgever ook bij ieder ontwerp een subsidiariteits- en

evenredigheidsmemorandum/ -fiche toevoegen met daarin de motivatie waarom het voorstel

voldoet aan de subsidiariteit en evenredigheid. De overeenstemming met de subsidiariteit wordt met

kwantitatieve en indien mogelijk ook kwalitatieve indicatoren gestaafd. Verder moet de wetgever

ook de financiële implicaties van het ontwerp en het effect op de door de lidstaten aan te nemen

wetgeving (bij een richtlijn: het effect op de door de lidstaten vast te stellen wetgeving) met daarbij,

indien mogelijk, de regionale wetgeving uiteenzetten. Er waren in de conventie enkele leden die de

specificatie voor een richtlijn wilden laten schrappen. In de praktijk moet de Commissie volgens deze

regel aangeven hoe de richtlijn moet worden omgezet, wat een inbreuk is op de vrijheid van de

lidstaten. Als ze dit niet zo omzetten, zouden de door de Commissie aangegeven indicaties kunnen

aantonen dat er een schending is van de omzettingsplicht.91 Dit is m.i. een schending van de

autonomie van de lidstaten. Ook al is dit niet bindend voor de lidstaten, dan nog gaat dit voor mij

buiten de bevoegdheid van de Europese wetgever.

Ieder nationaal parlement, of iedere kamer ervan, kan binnen de acht weken na de toezending van

het wetsvoorstel een gemotiveerd advies opstellen over waarom het wetsontwerp volgens hen niet

voldoet aan de vereiste van de subsidiariteit. Dit advies dient opgestuurd te worden naar de

voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Indien het voorstel uitgaat van

een groep lidstaten, stuurt de voorzitter van de Raad dit advies door aan de regering van die

lidstaten; en wanneer het voorstel uitgaat van de Centrale Bank, het Hof van Justitie of de Europese

Investeringsbank, stuurt de voorzitter van de Raad het advies toe aan de betrokken instelling of het

betrokken orgaan.92 De instelling van wie het voorstel uitgaat, moet de adviezen van de nationale

parlementen in acht nemen.93 Dit advies is alleen mogelijk voor het ontwerp en niet voor de

amendementen van het Europees Parlement, een wijziging van het voorstel door de Commissie of

de gemeenschappelijke standpunten en werkzaamheden van het bemiddelingscomité. Dit was wel

voorzien in het ontwerpprotocol. De meeste leden van de Europese conventie voelden er echter

90



Artikel 6 van protocol 2 inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij het verdrag van Lissabon. 93

Artikel 7, paragraaf 1 van protocol 2 inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij het verdrag van Lissabon.

46

niets voor om een tweede subsidiariteit controle te hebben. Vooral omdat dit het werk van het

bemiddelingscomité te veel zou verzwaren. 94

64. Het adviesrecht werkt aan de hand van een verdeling van stemmen. Ieder nationaal parlement

krijgt twee stemmen. Wanneer het parlement twee kamers heeft, is dat één stem per kamer.

Normaal zou een adviesrecht per parlement toegekend worden en zou bij een bicameraal systeem

onderling moeten uitgevochten worden wie hoeveel stemmen kreeg. Echter werd vanuit Britse,

Poolse, Duitse en Franse zijde aangedrongen op een recht voor iedere kamer apart omdat er de

angst was dat de lagere kamer dit recht naar zich toe zou trekken ten nadele van de hogere kamer.95

iv. Gele kaartprocedure

65. De gele kaartprocedure gaat als volgt: wanneer de nationale parlementen negatieve adviezen

geven (dus als er een schending van het subsidiariteitsbeginsel wordt gevonden in het voorstel) en

dit komt overeen met één derde van de toegekende stemmen, moet de wetgever het voorstel

opnieuw in overweging nemen. Wanneer het gaat om een voorstel met als rechtsgrond artikel 61

VWEU, inzake de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, is deze drempel één vierde van de

stemmen. Aangezien de drempel hier lager ligt, is het m.i. duidelijk dat dit een materie is die nauw

aan het hart ligt van de lidstaten en waar dus bijgevolg de lidstaten vlugger moeten kunnen ingrijpen

wanneer de Europese wetgever te ver gaat. Omgerekend in het aantal stemmen is dat als volgt:

aangezien er 27 lidstaten zijn met elk twee stemmen, zijn er in totaal 54 stemmen. Om de grens van

één derde te bereiken, moeten er dus 18 stemmen zijn die een negatief advies geven. In het geval

van voorstellen op grond van artikel 61 VWEU zijn dit 14 stemmen.

De Commissie, of iedere andere instelling waarvan het wetsontwerp uitgaat, kan dan beslissen om

het voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Dit besluit dient wel gemotiveerd te zijn.96

Tegen dit besluit kan geen beroep worden ingesteld aangezien het gaat om een voorbereidende

handeling.97

v. Oranje kaart procedure

66. De oranje kaart procedure gaat nog een stap verder. Wanneer de gemotiveerde adviezen ten

minste een gewone meerderheid vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale

parlementen zijn toebedeeld, zal het voorstel opnieuw in overweging moeten worden genomen. Er

94



Artikel 7, paragraaf 2 van protocol 2 inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij het verdrag van Lissabon. 97


47

moeten dus 28 stemmen zijn om een oranje kaart procedure te kunnen beginnen. De Commissie kan

hier opnieuw besluiten het voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Indien de Commissie

besluit het voorstel ongewijzigd te behouden, moet zij in een gemotiveerd advies uiteenzetten

waarom het voorstel haar inziens wel strookt met de subsidiariteitvereiste. Dit advies dient samen

met de adviezen van de nationale parlementen aan de wetgever van de Unie te worden voorgelegd

m.a.w. aan het Europees parlement en de Raad. Vooraleer de eerste lezing af te sluiten zullen deze

instellingen oordelen over de subsidiariteit van het voorstel, rekening houdend met de hen

toegestuurde adviezen. Indien 55% van de leden van de Raad of een meerderheid van de

uitgebrachte stemmen in het Europees Parlement van oordeel is dat het voorstel niet voldoet aan de

subsidiariteittest, wordt het voorstel niet verder in beschouwing genomen. 98

67. In artikel 9 van het protocol staat er een verplichting voor de Commissie om jaarlijks aan de

Europese Raad, het Europees Parlement, de Raad en de nationale parlementen verslag uit te

brengen.

vi. Rode kaart procedure

68. Bij de discussies inzake de Europese grondwet werd het idee van een rode kaart ook door

enkelen vooropgesteld. Hierbij zou bij negatieve adviezen goed voor 2/3 van de stemmen van de

nationale parlementen de Commissie verplicht zijn haar wetsvoorstel in te trekken. Dit is er echter

nooit doorgekomen omdat dit aanzien werd als een schending van het exclusief initiatiefrecht van de

Commissie. Daarnaast was er ook de vrees voor vertraging of blokkering van de

besluitvormingsprocedure. Dit is ook de reden waarom er geen apart orgaan belast met

subsidiariteitcontrole is gekomen 99

69. De heer Jacobs100 zag een rode kaart systeem als een goed mechanisme. Het gaat om een politiek

beginsel en daarom moet de beslissing dan ook in handen van de nationale parlementen liggen. Zijn

idee is dat als de helft van de nationale parlementen die de helft van bevolking van de Europese Unie

vertegenwoordigen beslissen dat een voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel, de Europese

Unie het voorstel moet laten varen. Het Hof van Justitie zou er dan gewoon toezicht op moeten

houden dat dit ook daadwerkelijk nageleefd wordt.101

98

Artikel 7, paragraaf 3 van protocol 2 inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij het verdrag van Lissabon; zie ook O. TANS, “De oranje kaart: een nieuwe rol voor de nationale parlementen”, SEW 2007, 442-446. 99


Hoogleraar sociaal recht en sociale politiek aan de universiteit van Tilburg. 101

A. JACOBS, “De geboorte van de Europese Grondwet nadert”, NJB 2003, 1440.

48

Dit scenario zou misschien wel werkbaar zijn. Het is niet zo dat een kleine groep parlementen de

voorstellen kunnen blokkeren waardoor de Europese wetgeving de facto nihil zou worden. De

nationale parlementen zouden zich dan goed moeten organiseren om binnen de voorziene tijd een

negatief advies uit te brengen. Zeker aangezien in dit geval er geen ex-post controle meer zou zijn

van het Hof van Justitie. Al maakt dit gebrek aan juridische controle in de praktijk niet zoveel verschil

ten opzichte van de huidige situatie. (zie infra hoofdstuk afdwingbaarheid) Dit mechanisme wil wel

zeggen dat vanaf een voldoende aantal stemmen behaald zijn, het de kans op amendementen door

de Commissie/ de Raad en het Europees Parlement doet verdwijnen. Ze zouden met andere

woorden volledig opnieuw moeten beginnen, iedere keer de nationale parlementen het voorstel een

halt toeroepen. In de huidige situatie hebben het Europees parlement en de Raad in de oranje kaart

procedure het laatste woord. Dit heeft als voordeel dat als zij vinden dat mits enkele amendementen

het voorstel wel conform de subsidiariteit wordt, al het voorbereidend werk niet voor niets was. De

nationale parlementen kunnen in deze situatie alleen een ja of nee als antwoord geven. Wanneer de

parlementen dan een voorstel op basis van de rode kaartprocedure afwijzen, is al het werk voor niets

geweest en is er geen kans meer geweest op eventuele amendementen of verbeteringen. Dergelijke

procedure heeft natuurlijk ook zijn voordelen. De nationale parlementen zijn inderdaad goed

geplaatst om een dergelijke politieke problematiek te gaan beoordelen. Wat wel essentieel is, is dat

de drempel voor deze procedure niet te laag ligt. De helft van de nationale parlementen lijkt me

eerlijk. Op deze manier zorg je ervoor dat alleen de zwaarste schendingen op een dergelijke manier

onmiddellijk worden afgeschreven en kan een kleine groep lidstaten hier geen misbruik van maken

door een Europees wetsvoorstel te blokkeren om andere redenen dan de subsidiariteit.

vii. Wat moet getoetst worden?

70. Wat mag er nu eigenlijk precies allemaal getoetst worden onder de subsidiariteitprocedure? Met

andere woorden: wat is nu eigenlijk een wetgevingshandeling in de zin van dit protocol? Wat een

ontwerp in deze zin is, staat in artikel 3 van het protocol. Dit geeft aan dat het gaat om

verordeningen, richtlijnen en algemene besluiten in de zin van artikel 288 VWEU. Er wordt hierbij

geen onderscheid gemaakt tussen de gewone of de bijzondere wetgevingsprocedure. De term

“wetgeving” impliceert dat het subsidiariteitsbeginsel alleen van toepassing is op

basisverordeningen, basisrichtlijnen en basisbesluiten. Afgeleide, respectievelijk

uitvoeringsverordeningen, -richtlijnen en –besluiten van de Raad of de Commissie kunnen hier dus

niet op getoetst worden. Hierbij is er nog een randopmerking te geven:

Wanneer het gaat om initiatieven uitgaande van het Europees Parlement, vallen daaronder ook

besluiten inzake de rechtstreekse algemene verkiezingen van de leden van Europees Parlement en

over het statuut van deze leden. Naast het feit dat dit exclusieve bevoegdheden zijn, is niet duidelijk

49

wat de meerwaarde is van een controle op de subsidiariteit, zeker aangezien de lidstaten deze

verkiezingswetten moeten ratificeren. Hetzelfde geldt voor besluiten van het Hof van Justitie, de

Europese Investeringsbank en de Europese Centrale Bank. Deze kunnen enkel betrekking hebben op

wijzigingen van het statuut van het Hof van Justitie, de Europese Investeringsbank of het statuut van

het Europees stelsel van centrale banken. 102

viii. De ex-post controle.

71. Ook bij de ex post controle is er voor de nationale parlementen een versterking van de positie

gekomen, meer bepaald krijgen ze het recht om een zaak bij het Europees hof van justitie aanhangig

te maken. Naast de normale procedure zoals bepaald in artikel 263 VWEU waarbij de lidstaat een

beroep kan instellen voor het Hof, kunnen nu ook de nationale parlementen en/of een kamer van

het nationaal parlement dit doen, op voorwaarde dat dit beroep overeenkomstig de nationale

rechtsorde aan het Hof wordt toegezonden. 103

Voor het Hof van Justitie kan op basis van artikel 8 van het protocol inzake de beginselen van

subsidiariteit en evenredigheid alleen een zaak worden gebracht op basis van schending van het

subsidiariteitsbeginsel. Wanneer een lidstaat op basis van het proportionaliteitsbeginsel, of een

ander aspect, een zaak willen aanspannen bij het Hof, moeten ze dat doen op basis van artikel 263

VWEU.104

72. Dit nieuwe artikel 8 van het protocol is een compromis uit de Europese conventie tussen het

geven van een eigen beroepsrecht aan de nationale parlementen en de vrees dat dit tot een inbreuk

op de eenheid van een lidstaat zou leiden.

De formule van artikel 8 maakt duidelijk met betrekking tot parlementen dat de lidstaat handelt in

opdracht van het parlement en dat de opdrachtverhouding een aangelegenheid is van nationaal

recht. Al naar gelang de grondwettelijke verhoudingen zal een lidstaat dus een beroep moeten of

mogen indienen. Deze formule lijkt op het eerste zicht een beroepsrecht toe te kennen aan de

nationale parlementen, maar eigenlijk verandert er niets aan de bestaande situatie. Deze formule is

dus vooral een zoethouder voor de nationale parlementen. 105

102


R. BARENTS, Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer, 2008, 404-405. 104

X, “Parlement kan naar Hof van Justitie bij strijd subsidiariteitsbeginsel”, NJB 2010, 1578. 105


50

Protocol 2 durft de nationale parlementen geen rechtstreeks beroepsrecht te geven omdat dit te

ingrijpend zou zijn in de nationale rechtsorde. Het zijn de lidstaten die de procedures voor het Hof

brengen. Het zou dan logisch lijken dat alle juridische argumenten mogen worden ingeroepen.

Er zijn auteurs voor wie de regering in dit kader meer is dan alleen het orgaan dat het beroep moet

instellen. De regering heeft volgens hen zijn eigen beoordelingsruimte. Het protocol spreekt deze

visie echter tegen want deze gaat alleen over het subsidiariteitsbeginsel. Dit klopt dan weer met de

visie dat de rol van de regering louter formeel is, alleen de praktische aspecten dus, en dat de

parlementen dus in feite wel een quasiformeel beroepsrecht hebben. Senden en Vandamme zijn van

mening , samen met Louis106, dat het Hof het recht heeft om in een beroep tot nietigheid op basis

van artikel 236 VWEU ex officio kwesties van openbare orde mag op werpen en zo de nietigheid

verder openstelt buiten de grenzen van de subsidiariteit.107

Persoonlijk kan ik mij hier moeilijk over uitspreken, aangezien ik in het kader van deze thesis mij niet

verdiept hebt in de relatie tussen de nationale parlementen en de regeringen inzake het instellen van

een beroep bij het Hof van Justitie.

73. Artikel 8 brengt verder geen verandering voor het beroepsrecht voor particulieren. Zij moeten

nog steeds voldoen aan de voorwaarde dat ze rechtstreeks en/ of individueel geraakt zijn.108

74. Er zijn ook bepaalde aspecten weggelaten ten opzichte van het verdrag van Amsterdam. Artikel 5

van het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in

het verdrag van Amsterdam, ging als volgt:

“Optreden van de Gemeenschap is alleen gerechtvaardigd als aan beide aspecten van het

subsidiariteitsbeginsel is voldaan: de doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet

voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt in het kader van hun nationaal grondwettelijk

stelsel, en kunnen derhalve beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt.

Om na te gaan of aan bovenstaande voorwaarde is voldaan, worden de volgende richtsnoeren

gehanteerd:

- de betrokken kwestie heeft transnationale aspecten die door een optreden van de lidstaten niet

bevredigend kunnen worden geregeld;

106

J.V. LOUIS, “National parliaments and the principle of subsidiarity- legal options and practical limits”, EuConst 2008, 441. (429-452) 107

L.A.J. SENDEN EN T.A.J.A. VANDAMME, “Het verdrag van Lissabon en het Europees mandaat van nationale parlementen”, in R.H. VAN OOIK, R.A. WESSEL, De Europese unie na het verdrag van Lissabon, Deventer, Kluwer, 2009, 68. 108


51

- het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeenschap zou in strijd zijn met

de voorschriften van het Verdrag (zoals de noodzaak om concurrentievervalsing tegen te gaan of

verkapte handelsbeperkingen te voorkomen of de economische en sociale samenhang te versterken)

of zou op een andere manier de belangen van de lidstaten aanzienlijk schaden;

- een optreden op communautair niveau zou vanwege de schaal of de gevolgen ervan duidelijke

voordelen opleveren ten opzichte van een nationaal optreden.”

Naar mijn mening is het vreemd dat dit uit het nieuwe protocol bij het verdrag van Lissabon is

weggelaten. Een van de problemen die tot op vandaag heel prominent aanwezig is inzake het

subsidiariteitsbeginsel, is dat er geen duidelijke definitie van bestaat. Het lijkt me dan ook vreemd

dat de wetgever heeft beslist het enige artikel in het verdrag dat enkele criteria opsomt om na te

gaan of aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan, heeft geschrapt. Het enige wat er nu nog overblijft

is de algemene definitie in artikel 5(3) VEU. Ik geef toe dat deze criteria heel algemeen en moeilijk

toetsbaar waren, maar toch is het een spijtige zaak dat de wetgever ervoor heeft gekozen deze te

verwijderen in plaats van deze te specificeren en verduidelijken.

75. Volgens zowel Professor Hix als Professor Dashwood is het onmogelijk om objectieve

toetsingscriteria vast te hangen aan het subsidiariteitsbeginsel. Als voorbeeld geeft Prof. Hix het

volgende: Als we een juridische betekenis zouden vastknopen aan het subsidiariteitsbeginsel, zou het

defensiebeleid op het Europees niveau moeten geregeld worden. Door de schaaleffecten en de

mogelijkheid om goedkoop te voorzien in middelen, zou het logisch zijn dit op het niveau van de

Europese Unie te regelen. Echter in de praktijk is dit niet het geval omwille van de vele verschillen

tussen de lidstaten. Hieruit blijkt dus nogmaals dat het subsidiariteitsbeginsel een politiek concept is,

en geen juridisch.109

76. Ook de rol van Hof blijft niet onbesproken. Niet iedereen is immers te vinden voor de

bevoegdheid van het Hof om inzake de subsidiariteit een uitspraak te doen. Het is volgens De Jonge

vreemd dat het Hof van Justitie bindende uitspraken kan doen over of het subsidiariteitsbeginsel al

dan niet geschonden is. Ten eerste is dit een politieke overweging en geen juridische. En ten tweede

is het niet verdedigbaar dat het Hof kan beslissen wat de Europese Unie wel of niet kan reguleren. De

Europese Unie is uiteindelijk gefundeerd op de lidstaten. Deze macht behoort dus meer aan hen toe.

Het feit dat de rechters van het Hof benoemd zijn door de lidstaten van de regeringen is geen

109

Zie antwoord op vraag 38 in interview met Professor Hix van 18 juni 2008 en antwoord op vraag 19 in interview met Professor Dashwood van 14 mei 2008 in Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House of commons- European scrutiny committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf.


52

voldoende waarborg.110 M.i. is de enige manier waarop de lidstaten de rechters kunnen zijn inzake

het subsidiariteitsbeginsel als ze over ieder afgewerkte wet kunnen stemmen en de wetgeving op

deze manier kunnen nietig verklaren (het gaat hier om een ex-post mechanisme). Dan creëer je dus

weer een soort ex-post rode kaart procedure. Hier zitten toch wel enkele gevaren en problemen in

verscholen, vooral in het geval een klein percentage van de parlementen reeds voldoende zou zijn

om deze procedure in gang te zetten. Het zou met name enorm tijdrovend zijn voor de Europese

wetgever en voor alle nationale parlementen. Nu vernietigt het Hof dan misschien geen enkele

beslissing wegens schending van de subsidiariteit (wat ook niet correct is), maar in dit scenario zou

volgens mij bijna ieder voorstel worden vernietigd. De parlementen zullen altijd hun eigen belangen

voor die van de Europese Unie plaatsen als het erop aan komt. Het subsidiariteitsbeginsel zou

misbruikt worden om voorstellen te vernietigen die om andere redenen niet in de smaak vallen bij de

lidstaten. Er is dus hoe dan ook een toezichtorgaan nodig. Volgens mij kan het Hof perfect deze rol

vervullen, maar moet er nog (serieus) wat aan gewerkt worden (infra).

ix. De termijn van acht weken

77. De periode waarin een advies kan worden gegeven is verlengd van zes naar acht weken. De

betekening van het wetsvoorstel en het subsidiariteitmemorandum aan de nationale parlementen

wordt normaal gedaan via de permanente vertegenwoordigingen die het vervolgens toezenden aan

het ministerie van buitenlandse zaken. Dit zal al vlug één van de acht voorziene weken in beslag

nemen. Op deze manier gaat er al een deel van de tijd verloren. Dit is ook één van de redenen dat de

makers van het verdrag van Lissabon de oorspronkelijke zes weken als niet haalbaar zagen.111

78. Wat gebeurt er met een advies dat na acht weken wordt gegeven en dus buiten de termijn valt?

Gezien het verdere verloop van de procedure mag men aannemen dat dit advies niet-ontvankelijk

is.112

79. Wordt de wetgevingsprocedure opgeschort tijdens deze acht weken? Het protocol laat zich hier

niet over uit. Het eindrapport van werkgroep I stelde deze voorwaarde al. Het mag worden

aangenomen dat deze opschorting noodzakelijk is. Indien dit niet het geval is, zouden de rechten van

de nationale parlementen niet zoveel meer betekenen. 113

110

P., DE JONGE, “Het subsidiariteitsbeginsel in de Europese grondwet: panacee of paard van Troje?”, Ars Aequi 2006, 864. 111




53

80. Acht weken is nog altijd relatief kort, maar noodzakelijk om de het Europese

besluitvormingsproces niet te vertragen. Dit vereist dan ook van de nationale parlementen dat ze

niet alle wetsvoorstellen gaan bekijken, maar echt hun prioriteiten stellen. Er moet dus een

mechanisme worden ontwikkeld om de informatie die ze van de Europese wetgever doorgestuurd

krijgen te screenen op belangrijkheid zodat vlug kan worden gezien waar een subsidiariteit

onderzoek vereist is.114

81. Het grote gevaar is dat wanneer er slechts enkele kamers van parlementen standaard een

subsidiariteit controle uitvoeren en de andere slechts reageren als deze eerste groep een inbreuk

heeft ontdekt, het niet meer haalbaar zal zijn om binnen de termijn het advies klaar te krijgen. 115

Daarom is het heel belangrijk dat alle nationale parlementen alert blijven en met elkaar

communiceren over eventuele schendingen die gevonden zijn in wetsvoorstellen. Als slechts de helft

van de parlementen dit vroege waarschuwingsmechanisme serieus zouden nemen, zou het quasi

onmogelijk worden om een van de kaartprocedures te initiëren.

82. Andere factoren die ervoor kunnen zorgen dat het advies niet binnen de termijn worden gegeven

is dat in bepaalde landen de eindbeslissing door de volledige kamer wordt genomen, dus in een

plenaire zitting of na meerdere consultaties van gespecialiseerde comités. Daarnaast is het in

sommige lidstaten ook vereist dat de regering zijn visie op de zaken kan geven en in lidstaten met

een bicameraal parlementair systeem rijst het probleem van de samenwerking tussen de twee

kamers. Tenslotte is er natuurlijk ook nog de uitdaging voor de lidstaten om de regionale

parlementen te consulteren indien deze wetgevende macht hebben, en binnen de termijn van acht

weken, hun standpunt te verwerken in het te geven advies. 116 Dit zijn allemaal reële problemen. Een

oplossing hier voor is om zeer duidelijke interne procedures uit te werken, waarin duidelijk wordt wie

wat precies doet, met heel strikte tijdslimieten. Hiermee zouden uiteraard nog niet alle problemen

van de baan zijn. Acht weken is en blijft m.i. een heel korte tijdsperiode, maar een veel langere

periode kan er ook niet worden voorzien, aangezien dit het wetgevend proces te veel zou vertragen.

114


CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps_-_treaty_of_lisbon.pdf, 117. (geraadpleegd op 20 februari 2012) 116

CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps_-_treaty_of_lisbon.pdf, 117. (geraadpleegd op 20 februari 2012)

http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps_-_treaty_of_lisbon.pdf


54

c. Het gebruik van het subsidiariteitsbeginsel – de test van COSAC

83. De nationale parlementen waren niet van de ene dag op de andere op zichzelf aangewezen. De

COSAC heeft via enkele proefadviezen proberen te kijken waar de kinderziektes in het systeem zaten.

Tussen 2005 en 2009 heeft COSAC acht subsidiariteit controles/ try-outs georganiseerd om te kijken

hoe het zit met de parlementen hun vaardigheid en toewijding om het nieuwe system te doen

slagen.117 Op deze manier konden de parlementen ook ideeën uitwisselen en kennis maken met de

gele en oranje kaart procedure. De nationale parlementen keken naar het wetgevend programma

van de Commissie en duidden de dingen aan die volgens hen in strijd waren met het

subsidiariteitsbeginsel. Wanneer de Commissie een wetgevend voorstel vooropstelde binnen een

materie die eerder was aangeduid als mogelijk strijdig met het subsidiariteitsbeginsel, initieerde het

secretariaat van COSAC de consultatieprocedure. Voor de oefening werden slechts twee voorstellen

per jaar uitgekozen. De visie van de parlementen was dat de tijd begon te lopen vanaf dat het

voorstel beschikbaar was in alle officiële talen van de EU. 118

Ieder parlement moest zichzelf enkele vragen stellen bij deze oefening:

- (Of ze willen deelnemen aan de oefening)

- Hoe met het wetgevend voorstel zou worden omgegaan in de parlementaire kamer.

o Wat de rol van het Europees comité hierin was;

o Wat de rol van de gespecialiseerde comités hierin was;

o Of de uiteindelijke beslissing door alle leden samen moet worden genomen of door

een comité.

- Of er een nood was om de regionale parlementen te consulteren;

- Of er een inbreuk was op het subsidiariteitsbeginsel.119

Bij de laatste oefening, die eindigde reeds na de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon,

waren er 35 van de 40 parlementaire kamers die deelnamen en binnen de termijn klaar waren en 3

kamers die de deadline niet hebben gehaald.

84. De oefeningen toonden aan dat de capaciteit er wel was voor de meeste nationale parlementen

om op tijd een advies te geven, maar dat er problemen waren door het gebrek aan een definitie van

117

Voor meer gedetailleerde uitleg zie http://www.cosac.eu/en/info/earlywarning/. 118

Bijlage 1 119



55

subsidiariteit en tijdsgebrek. Zo is er geen enkele keer het aantal stemmen vereist voor een gele of

oranje kaart procedure bereikt. Het dichtst kwamen ze bij de eerste oefenronde waar er slechts drie

procent te kort was.120 Je kan dit natuurlijk ook op een positieve manier zien, met name dat er geen

echt probleem van subsidiariteit was bij de geselecteerde wetsvoorstellen. Dit lijkt me echter een

beetje te optimistisch om waar te zijn.

85. Twee zaken vallen op. Ten eerste is het in een bicameraal parlementair systeem zo dat de senaat

vaker gebruik maakt van deze procedure dan de lagere tweede kamer. Ten tweede is het zo dat

sommige landen deze procedure op dat moment nog nooit gebruikt hadden, meer bepaald Spanje en

Roemenië.121

86. Op de conferentie van COSAC in Madrid 2010 is er beslist de subsidiariteit testen stop te zetten,

al kan er wel nog op een ad hoc basis een worden uitgevoerd. Het is aan de parlementen om zich te

organiseren zodat ze de deadline van acht weken kunnen bereiken. De parlementen werden op de

conferentie ook aangemoedigd om IPEX meer te gebruiken en meer informatie uit te wisselen over

hun werkzaamheden en standpunten.

De coördinatie blijft dus redelijk ongeregeld. Momenteel is de situatie als volgt. De Commissie (of

ieder andere instelling die een voorstel tot wet doet) stuurt naar ieder parlement afzonderlijk zijn

wetgevingsvoorstellen op. Indien het parlement beslist het voorstel te onderzoeken, laat het dit

weten aan de andere parlementen via IPEX. Indien het voorstel strijdig wordt bevonden met het

subsidiariteitsbeginsel, wordt dit advies aan de Commissie doorgestuurd (of naar welke instelling dan

ook die het voorstel deed). De Commissie staat open voor samenwerking met nationale parlementen

die verder gaat dan een subsidiariteittest en sinds het zogenaamde Barroso initiatief van 2006

aanvaardt de commissie ook commentaren over niet subsidiariteit gerelateerde problemen.122

87. Het verdrag van Lissabon stimuleert de nationale parlementen ook meer om in groep te werken.

Dit is essentieel voor een goeie werking het vroege waarschuwingsmechanisme. COSAC is hiervoor

het belangrijkste forum. De COSAC is echter een nogal groot orgaan en komt maar tweemaal per

jaar samen. De vraag is dan ook of dit orgaan moet worden aangepast aan de noden van de nationale

parlementen.

120

Bijlage 1 121

Bijlage 1 122



56

De COSAC toonde met deze pilots een grote welwillendheid onder de nationale parlementen om

samen te werken. Dankzij deze pilots zijn ook enkele van de hierboven reeds besproken

“kinderziektes” naar boven gekomen. Zo is er de nood om tijdens de parlementaire reces in een

lidstaat de termijn van acht weken op te schorten. Dit lijkt me heel logisch. Anders zou de Europese

wetgever van deze periode gebruik kunnen maken om er allerlei wetsvoorstellen door te jagen die

wat moeilijker liggen op het vlak van de subsidiariteit.

88. Het ziet er naar uit dat de COSAC vooral een faciliterende rol zal behouden voor de nationale

parlementen, maar nooit een echt orgaan op zichzelf zal worden los van de nationale

parlementen.123

d. Vragen en problemen omtrent de nieuwe procedures

i. De implementatie van de nieuwe bepalingen

89. Het Europees Parlement heeft in december 2009 een nieuwe regel opgenomen in het reglement

ter implementatie van de nieuwe regels van het verdrag van Lissabon, meer bepaald regel 38bis. In

deze regel worden alle bepalingen vastgelegd over wat er moet gebeuren met de nationale adviezen

om zo het vroege waarschuwingsmechanisme ten volle tot zijn recht te laten komen. Zo hebben ze

beslist dat wanneer een advies van een nationaal parlement hen bereikt, ze dit onmiddellijk

doorsturen naar de ten principale bevoegde commissie en daarnaast nog eens ter informatie

doorsturen naar de commissie die bevoegd is voor de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel.

Behalve in spoedeisende gevallen (zie artikel 4 protocol over de rol van de nationale parlementen),

gaat de principaal bevoegde commissie niet over tot de definitieve stemming inzake het voorstel

zolang de periode van acht weken waarin de nationale parlementen hun advies kunnen geven, niet

verstreken is. Indien er genoeg negatieve stemmen zijn van de nationale parlementen om een gele

kaartprocedure te beginnen, zal het Europees Parlement geen beslissing nemen vooraleer de

indiener van het ontwerp te kennen heeft gegeven hoe hij zal verder gaan.

In het geval er genoeg negatieve stemmen zijn om een oranje kaart procedure te beginnen, kan de

commissie die ten principale bevoegd is de aanbeveling doen aan het Europees Parlement om het

ontwerp te verwerpen omdat het niet met het subsidiariteitsbeginsel strookt, of een andere

aanbeveling doen (vb. een amendering). Het advies van de commissie bevoegd voor subsidiariteit

wordt aan een eventueel advies tot verwerping gehecht.

123

L.A.J. SENDEN EN T.A.J.A. VANDAMME, “Het verdrag van Lissabon en het Europees mandaat van nationale parlementen”, in R.H. VAN OOIK, R.A. WESSEL, De Europese unie na het verdrag van Lissabon, Deventer, Kluwer, 2009, 72.

57

Deze aanbeveling wordt vervolgens door het Parlement in een debat besproken. Wanneer met een

meerderheid van stemmen besloten wordt het voorstel te verwerpen, verklaart de voorzitter de

procedure voor gesloten. Wanneer dit niet het geval is, gaat de procedure verder met inachtneming

van de aanbevelingen van het Parlement. 124 Deze interne procedureregel is m.i. van groot belang.

Het geeft een positieve incentive aan de nationale parlementen om gebruik te maken van hun recht

om de subsidiariteit te beoordelen. Het feit dat het Europees Parlement echt welwillend is om samen

te werken en de nationale parlementen te betrekken bij het Europees besluitvormingsproces, zendt

een positief signaal naar de lidstaten toe.

Hoe de Commissie zich heeft aangepast, is verder in deze uiteenzetting besproken (infra hoofdstuk

Het subsidiariteitrapport van de Commissie)

90. Het is uiteraard nog belangrijker om te zien hoe de nationale parlementen de nieuwe regels

implementeren aangezien zij hier toch de sleutelfiguur zijn. Het is onbegonnen werk om in deze

uiteenzetting naar ieder nationaal parlement te gaan kijken. Daarom heb ik ervoor gekozen om mij te

beperken tot een korte uiteenzetting van wat het Belgische parlement in dit kader heeft gedaan.

In België wou de senaat een procedure in zijn interne regels integreren voor de subsidiariteit

controle van wetsvoorstellen van de Europese Unie. Die procedure werd reeds onofficieel gebruikt

bij de door COSAC georganiseerde testen (supra). Er werden hiernaast ook nog twee andere

wetsvoorstellen gemaakt. Het eerste laat zeven parlementaire vergaderingen toe (twee federale en

vijf regionale) om een overeenkomst te sluiten over hoe de subsidiariteit procedure moet worden

georganiseerd. Meer bepaald hoe de stemmen moeten worden verdeeld en het recht op een veto bij

een versimpelde herziening van het verdrag. Het tweede wetsvoorstel zou ervoor zorgen dat de Raad

van State om advies kan gevraagd worden inzake de interne verdeling van bevoegdheden

betreffende de wetgevende voorstellen van de Europese Unie. 125

België heeft als land verklaard dat de stem van de gewest- en gemeenschapsparlementen ook een

gelijkwaardige stem hebben als het gaat over een zaak die binnen hun bevoegdheid valt. Daartoe

heeft België zelfs een declaratie toegevoegd aan de slotakte van het Grondwettelijk verdrag waarin

staat dat de subnationale kamers samen met de federale het nationaal parlement uitmaken. Dit is

124

Reglement van het Europees parlement, Regel 38bis http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20120312+RULE-038-1+DOC+XML+V0//NL&navigationBar=YES. 125

EPP GROEP IN HET EUROPEES PARLEMENT: Relations with new parliaments, the new role of national parliaments in European decision making, November 2009, http://www.eppgroup.eu/natioparl/docs/0911pamphlet-implications-lisbon-treaty_en.pdf, 8-10. (geraadpleegd op 20 maart 2012)


58

een eenzijdige verklaring dus de andere lidstaten zijn hier niet door gebonden. Op 19 december 2005

is er hiertoe een samenwerkingsakkoord gesloten.126

Het is belangrijk dat de nationale parlementen hun interne procedures aanpassen aan de nieuwe

subsidiariteit procedures. Vooral het feit dat het advies binnen de acht weken moet worden gegeven

en dat waar nodig ze rekening moet houden met de regionale wetgevers (zeker in een land als

België), maakt het quasi onmogelijk om op een goeie manier de Europese wetsvoorstellen te

beoordelen zonder een interne procedure daarvoor.

ii. Het subsidiariteitbeginsel tegenover het proportionaliteitbeginsel

91. Het is belangrijk om het verschil te zien tussen het subsidiariteitsbeginsel en het

proportionaliteitsbeginsel. Het eerste is van toepassing bij gedeelde bevoegdheden. Terwijl het

tweede vooral bij exclusieve bevoegdheden gebruikt wordt. Daarnaast is het ook zo dat de

proportionaliteit betrekking heeft op de wettelijkheid van een voorstel terwijl het

subsidiariteitsbeginsel meer over het gepaste niveau van besluitvorming gaat. Tenslotte is de

proportionaliteit nauw verbonden met artikel 36 VWEU, terwijl de subsidiariteit rechtstreeks werkt

en het geschikte niveau bepaalt.127

Hoe een lidstaat met het subsidiariteitsbeginsel zal omgaan hangt van hun eigen ambities af. Als je

een lidstaat hebt die een hoog niveau aan regelgeving nastreeft in een bepaald gebied, zal deze voor

een vergedreven bevoegdheidsuitoefening op Europees niveau gaan. Op deze manier zijn ook de

andere lidstaten verplicht dit na te leven. Als je daarentegen een lidstaat hebt die een bepaald

onderwerp liever niet te zwaar gereguleerd ziet, zal hij zeggen dat het aan de nationale wetgever is

om dit te regelen. Op deze manier kunnen ze hun eigen regelgeving redelijk beperkt houden. Dit is

bijvoorbeeld zeer duidelijk bij doelstellingen inzake het milieu. Sommige lidstaten stellen het milieu

voorop en wensen een hoog beschermingsniveau, terwijl andere meer belang hechten aan

bijvoorbeeld industriële ontwikkeling en milieudoelstellingen liefst een beetje achterop schuiven.128

De nationale toetsing is uitdrukkelijk beperkt tot de subsidiariteittoets. De nationale parlementen

mogen alleen antwoorden met een ja of nee. Dit geeft de Commissie de kans om op een korte tijd

een goed beeld te krijgen van hoe de nationale parlementen tegen over het voorstel staan wat

betreft de subsidiariteit. Deze tijds- en effectiviteitsoverweging is ook de reden waarom

126

P. KIIVER, “De parlementen van Nederland en België en het Europees besluitvormingsproces”, SEW, 2006, 228. 127

J., GONZALEZ, “The principle of subsidiarity (a guide for lawyers with a particular community orientation)”, EL Rev 1995, 368-369. 128

L., GEELHOED, “Het subsidiariteitsbeginsel: een communautair principe?”, SEW 1991, 432.

59

proportionaliteit wordt uitgesloten. Een proportionaliteitstoets is volgens Senden en Vandamme veel

uitgebreider om te voeren en zou veel langer in beslag nemen dan acht weken. Daarnaast zou het

ook tot veel meer uiteenlopende visies leiden bij de nationale parlementen.129 Persoonlijk zie ik niet

in waarom deze toets zoveel langer zou moeten duren. De subsidiariteit vereist in mijn ogen ook enig

onderzoekswerk. Een nationaal parlement kan toch niet zomaar zeggen dat een wetsvoorstel niet

voldoet aan de vereiste van de subsidiariteit als ze hiertoe niet eerst een onderzoek hebben gedaan

naar welke de doelstellingen zijn die de Europese Unie hiermee wil bereiken en hoe ze deze zelf

beter zouden kunnen bereiken. Er zijn hier veel te onderzoeken aspecten aan. Ook het feit dat dit tot

meer uiteenlopende visies bij de nationale parlementen zou leiden is m.i. een slecht argument. Ook

in de naleving van de subsidiariteit zijn er gradaties. Zo kan het ene nationale parlement vinden dat

de subsidiariteit flagrant geschonden is, het andere dat de Europese wetgever volledig in zijn recht is

om te handelen en een derde dat sommige aspecten van het voorstel wel voldoen aan de

subsidiariteit en andere niet. Er kunnen hier dus ook volledig uiteenlopende meningen zijn. Volgens

mij is het dus niet onmogelijk om de lidstaten zich ook te laten uitspreken over de proportionaliteit.

Al zou er in het geval van een dubbele toetsing uiteraard meer tijd moeten gegeven worden aan de

nationale parlementen, wat dan misschien weer voor te grote vertragingen van de Europese

besluitvorming zou zorgen.

In deze beperking, namelijk dat de lidstaten alleen een ja of nee antwoord mogen geven inzake de

subsidiariteit, schuilt het gevaar dat de oranje kaart gebruikt zal worden als een nogal negatief en

defensief instrument om de wetgeving te gaan blokkeren. En niet als een constructief element dat de

nationale parlementen ertoe aanzet om mee na te denken over de meest wenselijke manier van

reguleren. De subsidiariteittoets is nogal zwart-wit wat betreft het resultaat terwijl de

proportionaliteitstoets veel meer ruimte biedt aan de lidstaten om actief mee na te denken over een

beleid dat zowel de Europese als de nationaal belangen zou dienen.130

De proportionaliteit is m.i. inderdaad ruimer wanneer het op het maken van een beleid aankomt. Er

kan echt actief nagedacht worden over hoe een situatie inhoudelijk het best moet geregeld worden,

terwijl de subsidiariteit puur gaat over wie het mag regelen (al kan dit natuurlijk ook implicaties

hebben op wat er uiteindelijk beslist wordt). Dit zou een grondige analyse vereisen van de lidstaten

bij de wetsvoorstellen van de Europese wetgever. Op deze manier zou het wetgevend proces

129



60

nodeloos worden uitgerekt en zou veel van het beleidmakend werk dat de Unie doet, nog eens

worden herhaald door de nationale lidstaten. Dit is dus absoluut geen oplossing voor welk probleem

dan ook.

Nochtans houden de lidstaten en de Commissie zich hier in de praktijk niet altijd aan. De Commissie

stuurt al langer voorstellen naar de nationale parlementen. Deze praktijk van het geven van adviezen

bestaat al sinds 2006. Uit de balans van de Europese Commissie bleek dat het in 2007 al 166 adviezen

van 25 parlementen had ontvangen. Dit is al een mooi aantal. De adviezen gingen verder dan alleen

een subsidiariteit toetsing. Met name keken de nationale parlementen ook naar evenredigheid en

andere juridische aspecten van het voorstel. De nationale parlementen namen het met andere

woorden niet zo nauw met de grenzen van het protocol.

In 2007 organiseerde de COSAC een “Lisbon pilot” die dit probleem illustreerde. De meeste

parlementen slaagden erin om binnen de acht weken te rapporteren aan COSAC, waarbij sommige

zich strikt aan de subsidiariteit toets hielden (vb. Ierland) en anderen niet (vb. België wees op het

probleem van de mensenrechten en Duitsland vocht de proportionaliteit aan). Uit deze pilot test

bleek dat sommige parlementen het moeilijk vinden om het aspect van subsidiariteit te gaan

beoordelen los van andere constitutionele en inhoudelijke aspecten. Een vraag die kan gesteld

worden is of het advies dan zijn rechtskracht kwijt geraakt omdat het niet alleen op subsidiariteit

gebaseerd is. Het oude protocol inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit leek zich

hier tegen te verzetten. M.i. is dit in het nieuwe protocol niet anders. De Commissie hanteert echter

al enkele jaren een nieuwe strategie voor “betere regelgeving” waarbij ze probeert van ieder

wetsvoorstel een kleine “impact assessment” te maken, met daarin zowel de aspecten van de

subsidiariteit als de evenredigheid. Daarom heeft de Commissie er ook voor gekozen om alle

parlementaire adviezen te gaan gebruiken als basis voor een politiek dialoog tussen haar en de

lidstaten. De Raad had de Commissie ook al eerder aangespoord om ook proportionaliteit bezwaren

in acht te nemen.131

iii. Een negatief parlementair advies

92. Wat is nu eigenlijk de impact van een negatief parlementair advies? Dit hangt er uiteraard vanaf

hoeveel negatieve adviezen er zijn. Als dit genoeg is om een oranje kaart procedure te beginnen, dan

ligt de uiteindelijke beslissing over wat er gebeurd met het wetsvoorstel in handen van de Raad en

het Europees parlement. Zij zullen naar alle waarschijnlijkheid het voorstel afkeuren. Het laten

131

L.A.J. SENDEN EN T.A.J.A. VANDAMME, “Het verdrag van Lissabon en het Europees mandaat van nationale parlementen”, in R.H. VAN OOIK, R.A. WESSEL, De Europese unie na het verdrag van Lissabon, Deventer, Kluwer, 2009, 69-70.

61

doorgaan van een wetgevingsvoorstel waarover de meerderheid van de nationale parlementen een

subsidiariteit bezwaar heeft, geeft immers een te groot risico op een politieke en publieke afgang.

Wanneer echter geen van de drempels voor een kaartprocedure wordt gehaald, is een negatief

advies van een nationaal parlement niet zo veel waard. Het kan misschien wel nog nuttig zijn om de

eigen nationale regering proberen te beïnvloeden in het Europees parlement.

De Commissie zou uiteraard kunnen proberen de negatieve adviezen te omzeilen door het gewraakte

voorstel juist genoeg te veranderen. 132

iv. Effect op de Europese/ nationale besluitvorming

93. Een belangrijke vraag is hoe dit de besluitvorming op het niveau van de Europese Unie

beïnvloedt. Het ergste dat kan gebeuren is dat de Commissie blok wordt gezet doordat de nationale

parlementen al haar voorstellen in vraag stelt. In het beste geval beginnen de nationale parlementen

hun controle en wordt het voorstel conform het subsidiariteitsbeginsel bevonden, wat de Commissie

haar positie versterkt ten opzichte van het Europees Parlement en de Raad. Op deze manier zou de

Commissie meer democratische legitimiteit krijgen. De groeiende communicatie tussen de nationale

parlementen en de Commissie kan wijzen op een groter bewustzijn van de parlementen dat ze de

Europese wetgeving in een vroeg stadium kunnen beïnvloeden. 133

De ervaring leert welk gevolg de subsidiariteit controle, ook al waren er niet genoeg adviezen om een

“kaartprocedure”in te stellen, zal hebben op de onderhandelingspositie van de nationale regeringen

in de Raad. Wanneer er geen schending van het subsidiariteitsbeginsel is gevonden, dan versterkt dit

de positie van de Commissie. Wanneer enkele landen wel een schending hebben ontdekt, zullen

deze dit probleem waarschijnlijk toch terug aanbrengen bij de onderhandelingen. Tenslotte zullen de

regeringen van wie de nationale parlementen niet op tijd klaar waren met hun subsidiariteit

onderzoek (maar die later klaar waren en hun bevindingen aan de nationale regering in plaats van

aan de Europese Commissie hebben kunnen doorgeven) ook interesse tonen voor de subsidiariteit

situatie.134

132



P.M. KACZYŃSKI: Paper tigers or sleeping beauties? National Parliaments in the post-Lisbon European Political

System, februari 2011, www.ceps.eu/ceps/download/4144, 13. (geraadpleegd op 18 februari 2012)



62

Veel hangt ook af van de relatie tussen de nationale parlementen en de nationale regeringen. In

sommige landen werken de parlementen samen met de regering als een politieke eenheid (zelfde

politiek gedachtegoed). Dit zou ertoe kunnen leiden dat ze de subsidiariteit procedure gebruiken om

bepaalde politieke belangen te bereiken, om het wetgevend proces te vertragen of zelfs volledig te

doen ontsporen. Langs de andere kant kan het meer macht geven aan de nationale parlementen ten

opzichte van de nationale regeringen ook leiden tot een nieuwe nationale dynamiek waardoor de

regering beperkt wordt in zijn vrijheid om een nationaal standpunt in te nemen. 135

De nationale regeringen kunnen moeilijk de visies van de nationale parlementen volledig gaan

negeren, omwille van de bestaande nationale bescherming, bijvoorbeeld een motie van

wantrouwen. Dit kan leiden tot het versterken van de nationale positie van de parlementen wat

eventueel ook weer een bijdrage kan leveren tot de verdere Europeanisering van het nationaal

politiek debat. Of dit in de praktijk ook zo zal zijn, daar is het in mijn ogen nog te vroeg voor om dit na

te gaan. Er zijn nog te veel praktische problemen die moeten verholpen worden. Wat het effect op

lange termijn binnen de lidstaten zal zijn is nog niet duidelijk.136

94. De nieuwe procedure onder Lissabon is overwegend negatief voor de nationale parlementen. Een

goeie manier om dit wat positiever te maken zou kunnen zijn dat de parlementen eerst het voorstel

vertragen en vervolgens gezamenlijk proberen hun wensen door te drukken.137 Uit de praktijk is nog

niet gebleken of dit mogelijk zou zijn, aangezien de nationale parlementen er nog niet echt in

geslaagd zijn een voorstel tegen te houden.

v. Faciliterend of verplichtend karakter?

95. In de toekomstige jaren zullen we een veel grotere betrokkenheid van de nationale parlementen

te zien krijgen, wat zal leiden tot een democratischer mandaat van de aangenomen wetten.

Nationale parlementen zijn vanaf nu mee verantwoordelijk voor de wetten. Niet alleen in een ex post

controlerende fase, maar reeds bij het opstellen van de wetten. Dit kan een stimulans zijn om binnen

de lidstaten een debat te houden over de voorstellen van de Commissie. 138

135



W. EIJSBOUTS, “Fundering en geleding. Opmerkingen over Lissabon en de institutionele evolutie van de Unie”, SEW 2008, 84. 138

P.M. KACZYŃSKI: Paper tigers or sleeping beauties? National Parliaments in the post-Lisbon European Political System, februari 2011, www.ceps.eu/ceps/download/4144, 14. (geraadpleegd op 18 februari 2012)



63

96. Een van de kernvragen echter over deze nieuwe procedure is of ze faciliterend of verplichtend

werkt. Zo zegt Eijsbouts dat de procedure wel faciliterend moet zijn. Wanneer immers de procedure

verplichtend zou zijn, zou dit een vorm zijn van “het inlijven van de nationale instituties”. 139 Barents

daarentegen zegt dat er wel degelijk een verplichting is voor de nationale parlementen om een

beoordeling te doen van het wetsvoorstel. Vanuit constitutioneel oogpunt betekent dit eigenlijk dat

de controle op het subsidiariteitsbeginsel wordt gedecentraliseerd, en dat de nationale parlementen

in feite mede verantwoordelijk worden voor het uitoefenen van de bevoegdheden van de Unie. De

vraag of een voorstel voldoet aan de voorwaarden van de subsidiariteit, ligt vanaf nu voor een groot

deel in hun handen. Er kan dan ook gezegd worden dat de nationale parlementen de positie innemen

van een soort uitvoeringsorgaan van de Unie. De nieuwe regeling van het verdrag van Lissabon heeft

volgens Barents dus eigenlijk een inbreuk gepleegd op de parlementaire autonomie. 140 Het is

uiteraard niet per se verplicht om een advies te geven.141 Ook al is de aanheft van artikel 12 VEU

redelijk dwingend: “De nationale parlementen dragen actief bij tot de goede werking van de Unie”.

Er is echter een goeie reden, waar ik ook volledig mee akkoord ga, om te zeggen dat dit toch geen

verplichting is. Als het onderzoeken van de wetsvoorstellen door de nationale parlementen verplicht

is, zou dit gelden voor alle wetsvoorstellen. Het is juist de bedoeling dat de nationale parlementen op

een vlotte, efficiënte manier een onderscheid kunnen maken tussen welke voorstellen het

onderzoeken waard zijn en welke niet. Indien de nationale parlementen een onderzoek moeten

voeren naar ieder voorstel, zou dit het besluitvormingsproces enorm vertragen en dat kan zeker de

bedoeling niet geweest zijn. Het is vooral een morele verplichting in die zin dat aangezien de

mogelijkheden voor de parlementen om ex ante op te treden uitgebreid zijn, verwacht mag worden

dat ze hier ook gebruik van zullen maken. Het maakt het dan ook moeilijk voor de onwillige

parlementen om zich te verstoppen achter het excuus dat het een beslissing is van “Europa” en dat

zij er niets konden aan doen. Op deze manier kan de nieuwe subsidiariteit procedure een incentive

geven aan de nationale parlementen om vroeger bezig te zijn met de Europese standpunten en om

de nationale politieke discussies een meer Europees tintje te geven142

139




BIRKINSHAW , P., EN VARNEY, M., (EDS.), The European Union Legal order after Lisbon, Alphen aan Den Rijn, Wolters Kluwer law and business, 2010, 192-195.

64

Het is ook niet zeker of de laatste zin van artikel 5(3) VEU dwingend bedoeld is of niet. Hier is nog

discussie over.143

97. De aard van de subsidiariteit toets is eigenlijk overwegend negatief. Het herstelt de parlementen

niet in hun oorspronkelijke functie als “wilsvormer”. 144 M.i. is dit wel logisch aangezien de bedoeling

van het subsidiariteitsbeginsel wel is dat de beslissingen zo dicht mogelijk bij de burgers worden

genomen, maar niet dat het proces van een grotere Europese Unie met meer en meer

bevoegdheden een stap achteruit gaat.

De nationale parlementen hebben hier echter niet enkel een negatieve rol te spelen. Eenmaal de

parlementen zich goed ingewerkt hebben in de subsidiariteit procedure, is het de bedoeling dat zij op

een positieve en constructieve manier meewerken aan het goed functioneren van de Unie. 145

vi. Meerwaarde van de nieuwe procedures

98. Er is met het verdrag van Lissabon geen echte machtsoverdracht geweest van de Europese

instellingen naar de nationale parlementen. Het is voor een groot deel symbolisch. De macht om de

uiteindelijke beslissing te nemen is bij de Europese instellingen gebleven.146

Het is niet vernieuwend dat de nationale parlementen betrokken zijn. De meeste instrumenten die

gemaakt zijn op het niveau van de verdragen voorzagen al in het recht voor de nationale

parlementen om geïnformeerd te zijn over de ontwikkelingen op Europees niveau en moedigden

samenwerking tussen de verschillende parlementen onderling en de verschillende parlementen en

het Europees parlement aan. Sinds het verdrag van Amsterdam is er voorzien in een termijn van zes

weken tussen de publicatie van een Europees wetsvoorstel en het op de agenda van de Raad zetten

van dit voorstel, zodat de nationale parlementen op voorhand de kans hebben om een onderzoek

naar het voorstel uit te voeren.147

Het nieuwe vroege waarschuwingssysteem brengt geen constitutionele meerwaarde. De

parlementen mogen sowieso klachten naar de Europese wetgever sturen . Ook het vragen aan hun

regering om een zaak voor het Hof te brengen is niet vernieuwend. Niemand kan immers de

parlementen verbieden van dergelijke acties te ondernemen. Volgens Kiiver heeft het verdrag van

143

House of commons- European scrutiny committee: Subsidiarity, National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf,7. 144



P. KIIVER, “The Treaty of Lisbon, The national parliaments and the principle of subsidiarity”, MJ 2008, 78. 147

P. KIIVER, “The Treaty of Lisbon, The national parliaments and the principle of subsidiarity”, MJ 2008, 79.


65

Lissabon dit wel versterkt doordat wanneer er nu een meerderheid is van nationale parlementen die

een advies geven in plaats van een minderheid (een derde of een vierde bijvoorbeeld), het

gemakkelijker is voor de Raad en het Europees Parlement om voor de eerste lezing het wetsvoorstel

al af te wijzen.148 In mijn ogen is het grootste verschil dat de commentaren/ adviezen van de

nationale parlementen nu officiëler zijn. Aangezien Kiiver zegt dat de parlementen altijd al het recht

hebben gehad om commentaren te geven, had er toen evengoed een meerderheid van de

parlementen dit kunnen doen. Nu is er een specifieke periode voorzien van 8 weken waarin dit kan

gebeuren. Dit geeft het een officiëler karakter en kan misschien meer parlementen aanzetten om dit

ook effectief te doen. Al is dergelijke evolutie in de praktijk nog niet echt zichtbaar omwille van het

feit dat er ook nog enkele praktische problemen zijn, zoals de tijdsdruk, het feit de Commissie niet

verplicht is het wetgevend voorstel in te trekken… Volgens Barents is de grootste innovatie die

Lissabon met zich meebrengt dat het Comité van de Regio’s het recht krijgt om de zaken, waarvoor

ze normaal geconsulteerd moeten worden, voor het Hof te brengen.149

Des te meer wettelijke mechanismen er voor de nationale parlementen worden uitgedacht om de

Europese wetsvoorstellen te gaan bekijken en de subsidiariteitnaleving ervan te onderzoeken, des te

moeilijker voor de parlementen om niets te doen. Op die manier stellen de nationale parlementen

zich immers bloot aan veel kritiek omdat ze hun mogelijkheden niet ten volle benutten.150

vii. Enkele problemen die nog moeten verholpen worden

99. Tijdens het eerste jaar na Lissabon werd duidelijk dat de bestaande samenwerkingsvormen niet

sterk genoeg waren of amper gebruikt werden. Slechts 59% van de onderzoeken die zijn ingesteld,

werden binnen de acht weken afgerond. Er zijn maar acht nationale kamers die iedere procedure die

ze begonnen zijn, ook hebben kunnen afwerken. Twaalf andere konden minder dan de helft van de

controles binnen de tijd afronden en drie daarvan hebben zelfs geen enkel begonnen controle

kunnen afwerken binnen de tijdslimiet van acht weken. Een van de redenen hiervoor zou kunnen zijn

dat het invoeren van informatie in het IPEX system in sommige landen nog niet op punt staat en

versterkt moet worden. 151

Uit deze cijfers kan m.i. worden besloten dat de gele en oranje kaart procedure nog steeds maar

weinig kans maakt en dat de ex ante controle van de nationale parlementen voorlopig nog een illusie

148


R. BARENTS,” The court of justice after the treaty of Lisbon”, ML Rev 2010, 726. 150




66

blijft. Zolang het samenwerkingskader tussen de verschillende nationale parlementen niet verder

uitgebouwd wordt, zal het altijd moeilijk blijven om binnen de periode van acht weken aan

voldoende adviezen te geraken om een gele of oranje kaart procedure te kunnen beginnen.152

Dit toont m.i. toch aan dat het twijfelachtig is of de nationale parlementen de nodige capaciteiten

hebben om een met reden omkleed advies uit te brengen binnen de vooropgestelde acht weken.

Het feit dat de deadline door de meesten niet gehaald wordt, toont aan dat er hier toch nog enkele

problemen zitten. Ook het gebrek aan definitie van het subsidiariteitsbeginsel blijft een probleem.

Dit uit zich ook op het nationaal niveau. Zo gebeurt het namelijk dat binnen eenzelfde nationale

parlement de ene kamer een schending met de subsidiariteit vaststelt, terwijl de andere vindt dat er

geen probleem is.153 Het zou misschien handig zijn moesten de nationale parlementen een definitie

uitwerken zodat de Commissie beter weet waar rekening mee te houden bij het opmaken van de

regelgeving.

100. Daarnaast is er geen duidelijkheid over de te volgen procedures voor subsidiariteit controle

eenmaal het wetsvoorstel in het besluitvormingsproces voor de Raad en het Europees Parlement

komt. Zelfs wanneer de Commissie een amendement aanneemt, is hier nog geen duidelijke

procedure. Het recht om de Europese wetten voor het Hof van Justitie te brengen voor een

subsidiariteit controle is hier een gedeeltelijk antwoord op. Het Hof zou ook een werkdefinitie van de

“subsidiariteit” kunnen ontwikkelen. Dit zou een heel handig instrument zijn, aangezien het Hof in

het verleden ook al werkdefinities gemaakt heeft die dan door de Europese instellingen en nationale

parlementen gevolgd werden.154

101. De rol van de regionale parlementen met wetgevende bevoegdheid moet worden verduidelijkt.

Het zal wel moeilijk zijn om een manier te vinden om de deadline van acht weken te halen wanneer

de nationale parlementen moeten samenwerken met de regionale parlementen of om zelfs de

impact op een correcte manier te onderzoeken. Dit probleem is vooral in de volgende landen aan de

orde: Oostenrijk, België, Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.155 (zie infra)

152

Bijlage 1 153

Voorbeeld: Bij het wetsvoorstel over de voorwaarden voor toelating tot het grondgebied en verblijf van niet EU inwoners voor seizoensarbeid, vond de senaat in het Poolse parlement dat er een schending was terwijl de andere kamer (de Sjem) dit niet vond. 154

CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps-_treaty_of_lisbon.pdf, 113. (geraadpleegd op 20 februari 2012) 155

CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps-_treaty_of_lisbon.pdf, 113. (geraadpleegd op 20 februari 2012)

http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps-_treaty_of_lisbon.pdf


67

102. Vervolgens is het zo dat het verdrag niet voorziet in een onderscheid tussen de nationale

parlementaire kamers en behandeld hen gelijk naar hun functies en bevoegdheden toe. In het geval

van bicamerale parlementaire systemen, heeft elke kamer één stem.156 In veel landen is het zo dat

de tweede kamer beperkte en vaak specifieke bevoegdheden heeft. Het verdrag van Lissabon geeft

dus in sommige gevallen meer macht aan de nationale parlementaire kamers dan in de nationale

grondwet bepaald is.157 Het zou misschien van meer respect getuigen voor de interne nationale

regelingen als de lidstaten zelf mochten kiezen hoe ze deze stemmen verdelen.

103. Tenslotte is er een onderscheid tussen de individuele bevoegdheden van de nationale

parlementaire kamers en de collectieve bevoegdheid van de nationale parlementen.

De individuele rechten zijn de volgende:

a) Het recht om informatie te ontvangen over alle ontwerpen voor EU wetgeving (vooral van de

commissie)

b) Het recht om deel te nemen aan en bij te dragen tot de toekomstige veranderingen van de

verdragen wanneer het gebeurt via een gewone wetgevingsprocedure.

c) Het recht om een veto uit te brengen tegen een passerelle clausule.

d) Het recht om een schending van de subsidiariteit voor het Hof van Justitie te brengen (via de

nationale regering).

De collectieve rechten zijn:

a) Het recht om de gele kaart procedure te gebruiken

b) Het recht om de oranje kaart procedure te gebruiken

c) Het recht hebben om zich te organiseren in inter parlementaire samenwerking.

Dit betekent dat om zich aan te passen aan de veranderingen van Lissabon, de nationale

parlementen om twee niveaus veranderingen moeten doorvoeren. Ten eerste op het nationale

niveau (de herverdeling va de taken tussen de verschillende kamers in de nationale parlementen en

het betrekken van de regionale parlementen). Ten tweede moet ook op het niveau tussen de

156

Artikel 7 van protocol 2 inzake de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij het verdrag van Lissabon 157

CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps-_treaty_of_lisbon.pdf, 113. (geraadpleegd op 20 februari 2012)


68

verschillende parlementen onderling zaken worden aangepast en bestaande instellingen worden

geëvalueerd (COSAC).158

B. Het Comité van de Regio’s

a. Wat is het Comité van de Regio’s?

104. Het comité van de regio’s bestaat sinds 1994. Het oprichten van een dergelijk orgaan is met de

intergouvernementele conferentie op de agenda gezet. Vooral de federale en regionalistische landen

waren hier onmiddellijk weg van (Duitsland, België, Italië en Spanje). 159 Het doel van deze organisatie

is om de burgers dichter te brengen bij de Europese Unie. De hoofdreden voor het oprichten van dit

orgaan, is dat de Commissie wenste de regionale en lokale overheden te laten deelnemen aan de

Europese eenwording.

Het comité telt 344 leden. Deze zijn allemaal burgemeesters, verkozen vertegenwoordigers van

steden en regio’s… Kortom, allemaal mensen die dicht bij de burgers staan. Zij zijn op de hoogte van

de zorgen van hun kiezers, kunnen nieuwe EU regelgeving op een begrijpelijke manier aan de burgers

uitleggen, kunnen vergaderingen van het Comité van de Regio’s organiseren in hun stad of regio…

Er zijn drie fundamentele principes volgens dewelke het Comité van de Regio’s zijn beleid voert:

nabuurschap, partnerschap en subsidiariteit.

Reeds op 21 April 1995 werd in het PUJOL rapport160 aanbevolen om van het Comité van de Regio’s

(hierna CvdR) de waakhond van de subsidiariteit te maken. En zelfs toen was er al vraag naar een

zelfstandig recht om een nietigheidsverzoek voor het Hof van Justitie te brengen wanneer hun eigen

rechten of het subsidiariteitsbeginsel niet gerespecteerd worden.

In 2004 houdt het comité van de regio’s zijn eerste subsidiariteit conferentie in Berlijn.161

Bij de oprichting van dit orgaan presenteerde de Commissie het als “de belichaming van het

subsidiariteitsbeginsel”.162 Dankzij het comité zouden de belangen van de burger verdedigd worden

158

CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations September 2010, http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps-_treaty_of_lisbon.pdf, 113. (geraadpleegd op 20 februari 2012) 159

RAMAKERS, R., Het comité van de regio’s binnen de institutionele structuur van de Europese Unie, onuitg, opleiding rechten, universiteit Gent thesis 2005, 25. (92) 160

Advies van het Comité van de Regio's over de herziening van het Verdrag van de Europese Unie, CdR 136/95, P.B. C/100 van 2 april 1996. 161

Algemene website comité van de regio’s, http://cor.europa.eu/en/Pages/home.aspx. ( geraadpleegd 26 april

2012). 162

RAMAKERS, R., Het comité van de regio’s binnen de institutionele structuur van de Europese Unie, onuitg, opleiding rechten, universiteit Gent thesis 2005, 64.


http://cor.europa.eu/en/Pages/home.aspx

69

door de regionale en lokale bestuurders zodat ze dichter staan bij de Europese politiek en de

democratische controle wordt vergroot.

In het comité van de regio’s zijn er zes zogenaamde commissies. Deze stellen ontwerpadviezen op

waarin ze duidelijk maken in welke mate ze met de Europese wetsvoorstellen akkoord gaan en waar

ze wijzigingen nodig achten. Een van de commissieleden bereidt dit ontwerpadvies dan voor: de

rapporteur. Als de commissie dit goedkeurt, wordt het op één van de vijf of zes jaarlijkse

vergaderingen van het CvdR op de agenda gezet. Als de meerderheid dit dan goedkeurt, wordt dit

opgestuurd naar de Europese Commissie, het Europees parlement en de Raad van Ministers.163

b. De bepalingen van de Europese grondwet en het verdrag van Lissabon.

105. Na de onderhandelingen over de Europese grondwet, toonde het CvdR zijn enthousiasme over

de nieuwe omschrijving van het subsidiariteitsbeginsel en vooral zijn nieuwe rol in het ex post

toezicht hierop.164 Krachtens artikel III-365 van de Grondwet ging het CvdR immers het recht om

beroep bij het Hof van Justitie in te stellen krijgen ter bewaring van zijn eigen belangen en bij

schending van het subsidiariteitsbeginsel.

In een advies zegt het CvdR ook nog dat het graag net zoals de nationale parlementen het recht wil

krijgen om binnen de zes weken (zoals in de grondwet) een gemotiveerd advies uit te brengen over

de toepassing van de subsidiariteit, waar dan rekening mee zou moeten worden gehouden.165 Dit is

echter tot op heden nog niet gelukt.

In het verdrag van Lissabon is het recht om een beroep in te stellen voor de het Hof van Justitie

behouden en vervat in artikel 8 paragraaf 2 van het protocol betreffende de toepassing van de

beginselen van subsidiariteit en evenredigheid :

“Op de wijze als bepaald in datzelfde artikel kan ook het Comité van de Regio's een dergelijk beroep

instellen tegen wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het volgens het Verdrag

betreffende de werking van de Europese Unie moet worden geraadpleegd.”

163

Voor meer uitleg zie algemene site comité van de regio’s, http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=65885. (geraadpleegd op 15 april 2012) 164

Advies van het comité van de regio’s 354/2003 fin van 17 november 2004 over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, P.B. C 71/01 van 22 maart 2005. 165

Advies van het comité van de regio’s 354/2003 fin van 17 november 2004 over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, P.B. C 71/01 van 22 maart 2005.

http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=65885

70

Met de woorden “Op de wijze als bepaald in datzelfde artikel” wordt verwezen naar de eerste

paragraaf van artikel 8 waarin gezegd wordt dat lidstaten een beroep kunnen instellen op de wijze

bepaald in artikel 263 VWEU.

De tweede alinea van artikel 8 voorziet dus in een beroepsrecht voor het CvdR. Dit is beperkt tot de

wetgevingshandelingen voor de vaststelling waarvan het Comité moet worden geraadpleegd.

Volgens Barents is het te verwachten dat deze instelling vaak gebruik zal maken van dit

beroepsrecht omdat het zichzelf ziet als de bewaker van de subsidiariteit. Er is geen beroeprecht

voor de lokale en regionale overheden. Reeds bij de Europese conventie is beslist om dergelijk recht

niet toe te kennen uit vrees dat dit de nationale balans uit evenwicht zou brengen. Het zou dus goed

kunnen dat het CvdR zich profileert als een beroepsmachine voor de lokale en regionale overheden.

Barents vind het toch vreemd dat een instantie die bij de besluitvorming slechts een adviserende rol

heeft, daarna een beroep tegen de bekomen wet kan instellen.166

106. M.i. was het misschien een goed idee geweest om ook het CvdR het recht te geven om binnen

de (nu ondertussen) acht weken een advies uit te brengen. Dan zou dit de visie van de regio’s kunnen

vertegenwoordigen in de plaats van deze te verwerken in het advies van de nationale parlementen.

Dit zou als voordeel hebben dat de nationale parlementen vaker binnen de termijn hun advies

zouden kunnen doorsturen, aangezien ze geen tijd meer verliezen met het raadplegen van de regio’s,

en dat de visie van het CvdR een groter zeggenschap zou hebben op voorhand en misschien daardoor

minder vlug geneigd zou zijn een beroep in te stellen achteraf. In dit geval zou er waarschijnlijk wel

een nieuwe manier van stemmen moeten worden uitgedacht.

c. Toepassing van dit beroepsrecht

107. Op een plenaire sessie van 3-4 december 2009 in Brussel hebben de leden van het Comité van

de Regio’s beslist dat ze EU wetten die tegen het beginsel van de subsidiariteit indruisen met een

simpele meerderheid naar het Hof van Justitie kunnen sturen. Deze beslissing is al genomen één

week na het van kracht worden van het verdrag van Lissabon. Door zo snel te handelen wil het CvdR

zijn toegewijdheid aantonen en zijn wil om het subsidiariteitsbeginsel te beschermen.

De precieze procedure binnen het CvdR is de volgende: de president of de commissie van het CvdR

verantwoordelijk voor het opstellen van het ontwerpadvies, kunnen voorstellen om een zaak voor

het Hof te brengen wanneer een Europees wetsvoorstel het subsidiariteitsbeginsel schaadt, op

166


71

voorwaarde dat het EU verdrag in een consultatie van het CvdR voorziet. De plenaire sessie beslist

dan met een gewone meerderheid van stemmen of ze een beroep instellen voor het Hof. Indien de

meerderheid dit goedkeurt, brengt de president van het CvdR de zaak voor het Hof.

Wanneer de plenaire zitting binnen de twee maanden geen beslissing kan nemen, mag het bureau

van het CvdR beslissen, met een meerderheid van stemmen op voorstel van de president of van de

hierboven vermelde commissie. Indien dit wordt goedgekeurd, brengt de president de zaak voor het

Hof en vraagt op de volgende plenaire zitting of ze het beroep handhaven.

108. Luc Van den Brande167 stelde dat zij hun nieuw verworven recht meer zien als een

afschrikmiddel dan als een effectieve dreiging. Daartegenover staat dat hij duidelijk maakt dat

wanneer ze een inbreuk zien, ze dit recht met voorzichtigheid, maar grote overtuiging zullen

uitoefenen. Al hoopt hij dat door een vlugge implementatie van de bepalingen uit Lissabon, het nooit

zover zal hoeven te komen. 168

d. Het jaarlijks subsidiariteit rapport van 2010.

i. Het Comité van de regio’s

109. Hieronder volgt een uiteenzetting van de belangrijkste aspecten uit het eerste subsidiariteit

rapport van het Comité van de Regio’s. Dit werd op 4 maart 2011 uitgebracht en handelt over 2010,

dus het eerste jaar na de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon.

110. De activiteiten van het CvdR zijn opgedeeld in twee hoofdactiviteiten: de integratie van de

subsidiariteit analyse in CvdR-adviezen en de ontwikkeling van het netwerk voor subsidiariteit

toezicht en de lokale en regionale overheden met speciale aandacht voor het Early Warning System.

111. Het verdrag van Lissabon verwijst expliciet naar de lokale en regionale dimensies van de

besluitvorming, wat impliceert dat de Europese Unie de bevoegdheden van de lokale en regionale

overheden moet respecteren.

167

Voormalig president van het comité van de regio’s 168

Perscommuniqué, COR/09/113 , Het Verdrag van Lissabon maakt van het Comité van de Regio's de hoeder vande subsidiariteit, 04 December 2009, 1.

72

Daartoe lanceerde het CvdR in 2011 dan ook een studie: “Subsidiariteit in het meerlagige

institutionele kader van het Verdrag van Lissabon”.169 De resultaten hiervan waren nog niet gekend

op het moment dat ik deze thesis schreef.

112. Sinds 2008 moeten in principe alle beleidsanalyses opgesteld door de secretariaten van de

commissies van het CvdR voor de rapporteurs een speciale sectie genaamd "subsidiariteit,

proportionaliteit en betere wetgeving" moeten hebben. In 2010 is dit nog verder uitgegroeid en nu

wordt dit bijna systematisch gedaan. Om in deze context het maken van de evaluaties te

vergemakkelijken en standaardiseren, is intern een zogenaamd "subsidiariteit en evenredigheid

beoordelingsrooster" uitgewerkt door het CvdR, op basis van het externe rooster dat reeds ter

beschikking was gesteld via de website van het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit (zie infra,

The subsidiarity monitoring network). Dit rooster wordt nu gebruikt door de secretariaten van de

commissies voor het opstellen van hun subsidiariteit analyse.170

Het rooster bevat vier blokken met daarin de essentiële vragen inzake de subsidiariteit en

proportionaliteit. Op deze manier kan onderzoek gedaan worden naar de fundamentele aspecten

hiervan zoals bepaald in het verdrag. Met andere woorden, door dit instrument te gebruiken kan een

beoordeling gemaakt worden over of de Europese Unie al dan niet bovenstaande principes

eerbiedigt.171

Daartoe is het ook handig dat dit rooster de secretariaten van de commissies naar de

effectbeoordelingen (impact assessments) van de Europese Commissie leidt. Hierin kunnen immers

belangrijke elementen worden teruggevonden om te zien of het Europees wetsvoorstel voldoet aan

het beginsel van de subsidiariteit.

113. Wanneer we kijken naar de analyse van dergelijke adviezen aangenomen tussen september

2009 en 31 december 2010 kunnen we volgende vaststellingen doen.

Van de 64 adviezen die zijn aangenomen, waren er 45 die expliciet verwezen naar de toepassing van

het subsidiariteitsbeginsel zoals voorzien in artikel 51 van het intern reglement van het Comité van

de Regio’s. Van die 45 waren er 12 die een expliciete beoordeling bevatten over de

overeenstemming van het betrokken EU initiatief met de subsidiariteit.

169

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf, 4. 170

Zie voor het rooster http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx. 171

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf, 5.

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf


http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx



73

Er was geen enkel advies dat een schending vond van het subsidiariteitsbeginsel. Wel is het zo dat de

adviezen vaak vroegen om meer betrokkenheid van de lokale en regionale overheden bij de

voorbereiding van het nieuw beleid en de wetgeving, zowel bij de beoordeling van hun potentiële

impact als de uitvoering. 172

114. In het geval van niet-wetgevende documenten (zoals communicaties en in het bijzonder op de

toekomst gerichte groenboeken), moedigde het CvdR in een overgrote meerderheid van de adviezen

de EU aan zich ook te houden aan het subsidiariteitsbeginsel bij het omzetten van beleidslijnen in

wetsvoorstellen. Daarnaast hebben ze er ook op gewezen dat het moeilijk is om de potentiële impact

van de maatregelen te beoordelen terwijl de inhoud en de juridische aard ervan nog niet duidelijk

omschreven is. Dit lijkt erop te wijzen dat subsidiariteit controle niet stopt bij het opmaken van

adviezen, maar zelfs de deur kan openen naar een effectbeoordeling.

Er werd opgemerkt door het Bureau in Uppsala dat de opmerkingen van het CvdR over subsidiariteit

en evenredigheid te algemeen zijn, en dat deze zelden werden ondersteund door substantiële

inhoudelijke feiten. Er is sindsdien vooruitgang geboekt dankzij de ontwikkeling van de raadplegingen

die het netwerk voor toezicht op de subsidiariteit (infra) uitvoert, hetzij rechtstreeks, in samenhang

met de voorbereiding van een CvdR advies, hetzij in het kader van een effectbeoordeling uitgevoerd

door de Europese Commissie. In ieder geval worden de conclusies van dit overleg voorgelegd aan de

rapporteurs als onderdeel van de informatie die ze ontvangen voor het opstellen van de adviezen. In

de geobserveerde periode (2009-2010) zijn acht resultaten van dergelijke raadplegingen gegeven aan

de rapporteurs.

ii. Het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit (The Subsidiarity Monitoring

Network).

115. Het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit (hierna NTS) is in april 2007 opgericht als een

technisch adviserend orgaan dat de politieke activiteiten van het CvdR ondersteunt. In 2010 werd de

eerste vice-president van het CvdR aangesteld om het NTS te coördineren, de Heer Valcárcel Siso. In

datzelfde jaar is er nog een oproep gelanceerd aan de regionale parlementen en regeringen die

wetgevende bevoegdheid hebben om lid te worden. Dit is succesvol geweest en heeft de relaties met

172

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf 6-7.



74

deze regionale instellingen verbeterd alsook de relaties met CALRE173 en REGLEG174.

1. De Activiteiten van Het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit

116. Er zijn drie soorten consultaties die het netwerk uitvoert. Alle drie worden ze hieronder kort

besproken met daarbij de bevindingen uit het subsidiariteit rapport van het Comité van de Regio’s uit

2010.

a. Gerichte consultaties (Targeted Consultations)

117. De rapporteurs initiëren de gerichte consultaties in het kader van de voorbereiding van de

adviezen van het CvdR. Zij zijn gebaseerd op het standaard rooster (zie supra) of een op maat

gemaakte vragenlijst opgesteld en verspreid onder de leden.

Het secretariaat van het NTS maakt een samenvattend rapport, op basis van de bijdragen geleverd

door hun partners, dat ze naar de rapporteurs opsturen vooraleer ze hun ontwerpadvies opstellen.

Vervolgens worden deze rapporten normaal gezien gepubliceerd op de website van het CvdR en

verspreid onder de leden van de betrokken commissie in het Comité van de Regio’s.175

118. Tegen 2010 waren er reeds zes gericht consultaties georganiseerd, waarvoor ze in totaal 46

bijdragen hebben ontvangen.

173 CALRE staat voor “The Conference of European Regional Legislative Assemblies” en verenigt 74 presidenten

van de regionale wetgevende vergaderingen: de parlementen van de Spaanse gemeenschappen, de Italiaanse regionale raden, de deelstaten van Duitsland en Oostenrijk, de Portugese regio's van de Azoren en Madeira, Schotland en Noord-Ierland in het Verenigd Koninkrijk, Ǻland eilanden in Finland en de Belgische gemeenschap en regionale kamers. Voor meer info zie algemene site CALRE: http://www.calrenet.eu/

174 REGLEG is een politiek netwerk voor EU-regio's met wetgevende macht. Het bestaat uit vertegenwoordigers

van de regionale overheden die samen werken op gebieden van gemeenschappelijk belang. Op dit moment zijn er 73 EU-regio's met wetgevende bevoegdheden verspreid over 8 lidstaten: Oostenrijk, België, Finland, Duitsland, Italië, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Deelname aan REGLEG staat open voor elk van deze regio's. REGLEG wordt in stand gehouden door de inzet en overtuiging van zijn leden. REGLEG streeft naar het verhogen van het niveau van democratische participatie van de wetgevende regio's in EU-aangelegenheden. De leden zetten zich in voor een actieve deelname aan de beleidsvorming in overeenstemming met het beginsel van subsidiariteit. REGLEG voert campagne om de rechten inzake de subsidiariteit van de wetgevende regio's te verbeteren en uit te breiden en het wil de zichtbaarheid, bewustheid en het begrip verhogen binnen de EU-instellingen inzake de specifieke kenmerken van de regio’s met wetgevende bevoegdheid. macht. Voor meer info zie algemene site REGLEG: http://www.regleg.eu/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=2&Itemid=2

175

Zie algemene informatie site subsidiarity monitoring network, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/activities/Pages/Consultations.aspx. (geraadpleegd 15 april 2012)

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/activities/Pages/Consultations.aspx

75

119. De ervaring leert dat er twee redenen zijn waarom er niet meer bijdragen waren. Ten eerste is

er het feit dat de termijn zo kort is om bijdragen te ontvangen van het NTS en ten tweede is er het

gebrek aan een duidelijk werkprogramma van het NTS zodat de partners op voorhand niet weten

welke consultaties tijdens het jaar zullen plaats vinden.

Eenmaal een rapporteur door het CvdR is aangesteld, wordt hem de kans geboden om een

consultatievraag naar het NTS op te sturen. Het rapport hiervan moet klaar zijn ten laatste één week

vooraleer de rapporteur zijn eerste werkdocument doorstuurt naar de bevoegde commissie. Op deze

manier is het echter voor veel van de NTS partners onmogelijk om hun bijdrage op tijd op te

sturen.176 Minder strikte deadlines zouden dus al zeker het aantal bijdragen doen stijgen.

Langs de andere kant is er dus ook het probleem dat de gerichte consultaties maar worden

aangekondigd wanneer de rapporteur zijn of haar instemming heeft gegeven, wat normaal slechts

een paar dagen voor het begin van de consultatie is. Op deze manier zijn de NTS partners uiteraard

niet voorbereid en kan er ook geen degelijke publiciteit gemaakt worden.

Het voorstel om dit op te lossen dat tijdens deze subsidiariteit bespreking werd voorgesteld, was het

maken van een goed werkprogramma voor de NTS en het verlengen van de deadlines van 8 naar 12

weken. Echter moet er wel op worden gelet dat dit niet tot vertraging leidt van het werk van de

rapporteurs van het CvdR.177

b. De open consultaties

120. De partners van het netwerk hebben ook de kans om spontaan hun visie te geven op de manier

waarop de initiatieven van de Europese Unie in overeenstemming zijn met de beginselen van de

proportionaliteit en de subsidiariteit. Ook deze consultaties worden op de website van het NTS

geplaatst en doorgestuurd naar het secretariaat van de bevoegde commissie binnen het CvdR.

121. Er is sinds het verdrag van Lissabon een stijgende tendens voelbaar van deze open consultaties.

Sommige van de partners zien hierin een goeie manier om hun subsidiariteitanalyse, zeker in het

kader van vroege waarschuwingssysteem, kenbaar te maken.178

176

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf, 11-12. 177








76

Vooral de regionale en nationale parlementen hebben hun activiteit inzake het maken van open

consultaties verhoogd. Tegen 2010 ontving het NTS maar liefst 20 open bijdragen die over 16

verschillende EU initiatieven handelen.179

Dit is m.i. een goeie zaak. Op deze manier is het voor de nationale parlementen gemakkelijker om de

meningen van de regionale wetgevende instanties te verkrijgen voor hun advies. Daarnaast toont

het feit dat er meer open consultaties zijn aan dat de regionale en lokale autoriteiten echt denken

dat hun visies gehoord zullen worden op Europees niveau via het vroege waarschuwingssysteem en

dat de nieuwe procedure op dit gebied hier dan toch al een positief effect heeft.

c. Territoriale effectenbeoordeling (Territorial Impact Assessments)

122. De Europese Commissie is er toe gebonden een effectenbeoordeling uit te voeren om op die

manier een duidelijkere en meer effectieve regelgeving te bekomen. Het CvdR steunt de Commissie

daarin door het directe inzage te geven in al hun kwalitatieve en kwantitatieve data.

Om deze data te verkrijgen zijn er specifieke vragenlijsten opgesteld die vervolgens via het NTS en

andere platforms (EU 2020, GETC) werden verspreid. Op deze manier weerspiegelen de bijdragen

van het CvdR echt de visies van de lokale en regionale belanghebbenden. Deze gegevens vormen een

waardevolle bron van informatie.

Dankzij het feit dat ze lid zijn van het NTS kunnen de lokale en regionale autoriteiten hun visie op de

wetsvoorstellen van de Europese Unie reeds geven vooraleer het wetgevende proces echt van start

gaat. Dit vermijdt reeds in een heel vroeg stadium het maken van inbreuken op het

subsidiariteitsbeginsel, aangezien de Europese commissie op voorhand kan zien waar de pijnpunten

voor de lokale en regionale overheden liggen.180

Deze toegevoegde waarde is ook expliciet erkent als een prioriteit in de “Overeenkomst betreffende

samenwerking tussen de Europese Commissie en het Comité van de Regio's”181.

179


Zie algemene informatie site subsidiarity monitoring network, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/activities/Pages/Consultations.aspx. (geraadpleegd 15 april 2012) 181

Overeenkomst betreffende samenwerking tussen de Europese Commissie en het Comité van de Regio's, P.B. C-102/02 van 5 april 2012.




77

123. In 2009 is deze samenwerking voor de effectenbeoordelingen tussen de Europese Commissie

en het Comité van de Regio’s begonnen. De eerste test die uitgevoerd werd was in maart 2009 en

ging over een initiatief van de Commissie over de terugdringing van ongelijkheden op

gezondheidsgebied182.

Eind oktober 2009 was er al een tweede test. Hier ging het over een toekomstige richtlijn

betreffende de kwaliteit van water bestemd voor menselijke consumptie ter vervanging van Richtlijn

98/83/EG.

In 2010 was er een consultatie over de territoriale impact van “The EU post 2010 Biodiversity

Strategy” . Deze is gevoerd op de volgende platforms: het NTS, het EU 2020 platform en de EGTC

expert groep. Hiervan is dan een rapport naar de Commissie gestuurd.

Dankzij deze oefeningen is ook bij de ambtenaren van de EU het besef gegroeid dat ze wel degelijk

rekening moeten houden met lokale en regionale perspectieven. De toenmalige secretaris-generaal

van de Europese Commissie, Catherine Day, heeft toen een brief gestuurd naar alle directoraten-

generaal om hen aan te moedigen contact op te nemen met het Comité van de Regio’s omdat zij

vond dat dergelijke samenwerking heel effectief was en de resultaten nuttig. 183

2. Het actieplan van het netwerk voor toezicht op de subsidiariteit

124. Het eerste actieplan werd gelanceerd als resultaat van de vierde subsidiariteitconferentie van

maart 2009 die werd gehouden in Milaan. Dit was het initiatief van de president en de (vice-)

president van het CvdR.

125. De bedoeling is om ervaringen uit te wisselen en de beste manier te zoeken om het

subsidiariteitsbeginsel toe te passen in de Europese regio’s en steden. Het ondersteunt de

activiteiten van het NTS gedurende één jaar en analyseert een reeks Europese beleidsdomeinen in

het licht van de subsidiariteit.

182 Price, C., Implementing ‘Solidarity in Health: reducing health inequalities in the EU’

, http://ec.europa.eu/health/social_determinants/docs/ev_20101012_co01_en.pdf. (geraadpleegd op 15

april 2012) 183


http://ec.europa.eu/health/social_determinants/docs/ev_20101012_co01_en.pdf



78

126. Het actieplan is opgedeeld in verschillende pilaren die overeenkomen met de beleidsdomeinen

waar het subsidiariteitsbeginsel een prominente rol speelt en waar er voorbeelden van de beste

praktijk op het niveau van de lokale en regionale overheden zijn terug te vinden:

De integratie van immigranten

Het gevecht tegen de klimaatsverandering

Het sociaal beleid en de sociale rechten

Gezondheidsbeleid

Vernieuwing

De partners van het NTS warden uitgenodigd om een werkgroep te vormen indien ze geïnteresseerd

waren in een specifiek(e) pilaar / beleid.

Uiteindelijk waren er vijf werkgroepen, met daarin bijna 20 partners van het NTS, die werden

gecoördineerd door vijf “leidende partners”.

De uiteindelijke rapporten van deze groep zouden dan kunnen worden gebruikt door het CvdR. Deze

zijn bekend gemaakt op de vijfde subsidiariteitconferentie. 184

De conclusies van deze werkgroepen ga ik in het kader van deze uiteenzetting niet bespreken,

omdat deze al redelijk specifiek zijn en de bedoeling van deze thesis is een algemeen beeld te geven

van wat er de laatste jaren nu precies allemaal gebeurd is inzake controle op de subsidiariteit. Het

enige dat ik wel meegeef, is dat bij ieder thema wel ergens de nadruk wordt gelegd op het belang

van de betrokkenheid van de lokale en regionale overheden in de besluitvorming.185 Dit is uiteraard

niet onlogisch aangezien zij degenen zijn die deze rapporten hebben opgesteld.

127. Er is ondertussen reeds een actieplan voor 2011. Hierin worden ten eerste een aantal gerichte

consultaties voorgesteld. Om het probleem van de tijdsdruk voor de consultaties een beetje te

verhelpen (supra) worden hier vijf initiatieven voorgesteld waarvoor de NTS coördinator de

rapporteurs zou kunnen uitnodigen, na hun benoeming, voor een consultatie. Deze thema’s zijn de

volgende:

184






79

- Duurzame verpakking voor transport binnen het duurzame transport technologie plan

- Mededeling over het EU-kader voor de nationale strategieën voor integratie van de Roma

- Initiatieven met betrekking tot migratie en integratie

-Voorstel voor een richtlijn betreffende energie-efficiëntie en energiebesparing tot 2020

- Mededeling over de strategie voor het consumentenbeleid

Naast deze gerichte consultaties heeft men ook een aantal wetgevende dossiers geselecteerd

waaraan speciale aandacht zou worden gegeven in het kader van het vroege waarschuwingssysteem.

De bedoeling is om achtergrondinformatie te verzamelen over de potentiële impact inzake de

proportionaliteit en de subsidiariteit nog vooraleer het wetsvoorstel effectief wordt gedaan. Deze

informatie zou dan vooral gebruikt moeten worden door de regionale autoriteiten die hoogst

waarschijnlijk in het vroege waarschuwingssysteem zullen worden betrokken. Hiertoe zouden

thematische dossiers worden gepubliceerd op de website van het NTS, in een sectie die speciaal

gewijd is aan de regionale parlementen. Nadat het wetsvoorstel dan officieel wordt voorgesteld,

zullen de regionale parlementen worden uitgenodigd om hun visie te delen op de NTS website. Op

deze manier zal het voor de nationale parlementen vlugger gaan om in het kader van hun vroege

waarschuwingsbevoegdheid de visies van de regionale parlementen te verkrijgen.

Tenslotte zijn er ook nieuwe thema’s waarrond werkgroepen zijn opgericht binnen het kader van het

actieplan van het NTS:

- Integratie van migranten, met de nadruk op actieve participatie van immigranten in alle

aspecten van het collectieve leven

- De toekomst van het TEN-V beleid (Trans-Europees vervoersnetwerk)

- Resource efficiëntie.186

3. De relatie met de regionale parlementen in het kader van het vroege

waarschuwingssysteem- studie

a. De resultaten van de studie inzake de regionale parlementen

128. In het kader van de activiteiten van de CIVEX commissie in het CvdR is een studie inzake de rol

van de regionale parlementen in het vroege waarschuwingssysteem gelanceerd. De bedoeling van

deze studie was om achtergrond informatie te geven aan de partners van het NTS en alle andere

186

Algemene informatie over het werkprogramma: zie algemene site subsidiarity monitoring network, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Work%20programme%202011/Work_Programme2011_Clean.pdf. (geraadpleegd op 15 april 2012)

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Work%20programme%202011/Work_Programme2011_Clean.pdf

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Work%20programme%202011/Work_Programme2011_Clean.pdf

80

regionale parlementen met een wetgevende bevoegdheid over wat hun rol kan zijn in binnen het

kader van het vroege waarschuwingssysteem van de nationale parlementen alsook om te zien hoe

het NTS zijn rol functioneler kan invullen en kan optimaliseren voor zijn leden. De resultaten van de

studie zijn bekend gemaakt op de vijfde subsidiariteitconferentie en bevatten onder andere een

volledige beschrijving van de mechanismes die worden gebruikt in de acht lidstaten waar er

regionale parlementen zijn met een wetgevende bevoegdheid (België, Duitsland, Finland, Italië,

Oostenrijk, Polen, Spanje, Verenigd Koninkrijk) alsook een beschrijving van de informatiekanalen en

coördinatiemechanismes tussen deze niveaus en het niveau van de Europese instellingen.187

Tijdens de vijfde subsidiariteitconferentie in Bilboa heeft Gracia Vare Arribas, één van de

medewerkers aan het onderzoek, op 21 maart de resultaten van de studie bekendgemaakt.

129. Het uitgangspunt van deze studie was uiteraard artikel 6 van het protocol inzake de beginselen

van subsidiariteit en proportionaliteit. In dit artikel wordt de procedure inzake het vroege

waarschuwingsmechanisme van de nationale parlementen uiteengezet met daarbij de verplichting

om waar nodig de regionale parlementen met wetgevende bevoegdheid te raadplegen.

De vier belangrijkste vragen waarnaar onderzoek is gedaan zijn:

1) Hoe wordt dit artikel in de praktijk geïmplementeerd?

2) Wat zijn de uitdagingen voor de regionale parlementen om deel uit te maken van het vroege

waarschuwingssysteem.

3) Wat kan de rol zijn van de regionale parlementen in het vroege waarschuwingssysteem?

4) Hoe kan het NTS zijn werk ten opzicht van zijn leden verbeteren?

130. Volgens Mevrouw Arribas zijn er drie grote uitdagingen duidelijk geworden tijdens dit

onderzoek. Dit zijn m.i. de zaken die te verwachten waren gezien de manier waarop de vroege

waarschuwingsprocedure moet worden uitgevoerd.

Ten eerste moet er een subsidiariteit cultuur gecreëerd worden onder de regionale parlementen met

wetgevende bevoegdheden.

Daarnaast is er de moeilijkheid om te kiezen welke EU wetsvoorstellen ze zullen gaan toetsen op

subsidiariteit, want het is natuurlijk onmogelijk om alle voorstellen te gaan bekijken.

187




81

Tenslotte is er de moeilijkheid om binnen de termijn de visies van de regionale parlementen aan de

nationale parlementen door te geven zodat deze laatste binnen de acht weken hun advies aan de

Europese Commissie kunnen overmaken. In enkele landen is het nu al zo dat wanneer een Europees

wetsvoorstel is gemaakt en dit is al aangemerkt als zijnde een voorstel waar een potentiële

schending van het subsidiariteitsbeginsel te vinden zou zijn, de regionale parlementen onmiddellijk

aan het onderzoek moeten beginnen vanaf het voorstel in hun taal is gepubliceerd. Dit is het geval in

Oostenrijk, Finland, Het Verenigd Koninkrijk en Denemarken.188

131. Er waren reeds enkele regionale parlementen die organisatorische, wettelijke en procedurele

wijzigingen hebben doorgevoerd om hun taken te kunnen vervullen. Deze praktijk werd dan

vooropgesteld als een voorbeeld voor de andere regionale parlementen, want in veel gevallen

ontbrak nog elk samenwerkingsmechanisme tussen de regionale autoriteit en het nationale

parlement. Het is dan ook aanbevolen om een gestructureerde en geïnstitutionaliseerde

samenwerking op poten te zetten tussen de verschillende partners.

132. De meesten, nationaal als regionaal niveau, zien het vroege waarschuwingsprocedure als iets

positiefs (vb De Oostenrijkse en Duitse nationale wetgevende instellingen189) aangezien het de

democratische legitimiteit van de Europese Unie vergroot en het Europees wetgevingsproces

duidelijker en efficiënter maakt.

Daarentegen hebben de parlementen er niet veel hoop op dat deze procedure vaak zal gebruikt

worden. De tijdslimiet is volgens hen te kort, er is een veel te grote werklast en daarnaast geeft de

procedure van artikel 6 maar een beperkte macht aan de parlementen (geen proportionaliteitstoets,

alleen wetgevende documenten …190). De regionale parlementen zien daarnaast hun kans om een

bijdrage te leveren beperkt worden door allerlei voorwaarden, zoals bijvoorbeeld het feit dat het de

188

G.V. ARRIBAS EN D. BOURDIN, studie van Institute of Public Administration (EIPA) and European Center for the Regions (ECR), The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lissbon treaty, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Without%20Document%20Sets/Full%20Regional_parliaments_FINAL.pdf, 147. (geraadpleegd op 23 februari 2012) 189


G.V. ARRIBAS EN D. BOURDIN, studie van Institute of Public Administration (EIPA) and European Center for the Regions (ECR), The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lissbon treaty, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Without%20Document%20Sets/Full%20Regional_parliaments_FINAL.pdf, 146. (geraadpleegd op 23 februari 2012)

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Without%20Document%20Sets/Full%20Regional_parliaments_FINAL.pdf






82

nationale parlementen zijn die kunnen kiezen of ze de regionale parlementen in de procedure

betrekken. Mevrouw Arribas concludeerde dan ook dat door deze omstandigheden en het feit dat de

Commissie er nog altijd voor kan kiezen het voorstel niet te wijzigen, de regionale parlementen

ontmoedigd kunnen geraken om nog mee te werken aan de procedure. Langs de andere kant stelt

ze dat het belang van participatie van de regionale parlementen niet mag worden onderschat,

aangezien dit voor nieuwe discussies omtrent subsidiariteit zou kunnen leiden.191 Zeker in Oostenrijk,

België en Denemarken waar de regionale parlementen een rechtstreekse stem hebben gekregen in

de vroege waarschuwingsprocedure.192 Ook het hierboven vermelde feit dat de Commissie ervoor

kan kiezen het voorstel te handhaven, is niet altijd even correct. Indien er voldoende parlementen

zijn die een schending vaststellen zal dit toch een effect hebben op de kans dat het voorstel wordt

goedgekeurd. Door de druk van de nationale parlementen zal de Europese wetgever toch ergens

gedwongen worden zijn voorstel te herzien.193 Deze stelling gaat natuurlijk niet op als er maar een

paar parlementen een negatief advies hebben uitgebracht. En aangezien het nog altijd een probleem

vormt voor veel parlementen om binnen de tijd een advies uit te brengen, is m.i. de druk die ze

uitoefenen op de Europese Commissie nog relatief klein.

Er zijn echter ook parlementen die zo goed als geen meerwaarde zien in de veranderingen met het

verdrag van Lissabon, Zo bijvoorbeeld het Finse parlement (zowel op nationaal als op regionaal

niveau) alsook het Britse “house of commons”. Zo geeft het verdrag van Lissabon volgens de Finse

parlementen geen extra bevoegdheden, is de toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel niet veel waard

als ze zich niet kunnen uitspreken over de inhoud van de wetsvoorstellen en is de definitie van

subsidiariteit zo eng dat het bijna geen praktische betekenis meer heeft voor de parlementen.194

191












83

133. Er zijn volgens het onderzoek drie situaties waarin de regionale parlementen zich op dat

moment bevonden inzake het subsidiariteitonderzoek.

1) Een grote interesse en welwillendheid om een subsidiariteitonderzoek te voeren, maar

weinig middelen, capaciteit, aanpassingsmechanismes… (Italië en Estland)

2) Een kleine interesse en welwillendheid om een subsidiariteitonderzoek te voeren, ook al

hebben ze een hoge mate aan middelen, capaciteit, aanpassingsmechanismes… (Finland en

het Verenigd Koninkrijk)

3) Een gebalanceerd evenwicht tussen de welwillendheid om een subsidiariteitonderzoek te

voeren en de capaciteiten om dit te doen. (Oostenrijk, België en Denemarken)

Dit is uiteraard geen toeval, maar hangt af van enkele factoren die specifiek zijn aan de landen. Zo is

de publieke opinie van belang (wil men meer of minder integratie), de vraag of er een sterk

parlementair toezicht is op de Europese wetgeving, is er een grote politieke vraag van de regionale

parlementen om betrokken te worden bij het Europees beslissingsproces en hoe serieus nemen ze

het subsidiariteitsbeginsel? 195

b. De resultaten van de studie inzake het netwerk voor toezicht op de subsidiariteit

134. Een ander aspect van dit onderzoek was het NTS. Mevrouw Arribas verduidelijkte de taak van

deze instelling, namelijk een zekere expertise aanbieden aan de rapporteurs van het CvdR en zijn

commissies om hen te helpen bij hun werk. De voornaamste verwachtingen waar het NTS aan zou

moeten voldoen zijn: dat het op tijd een subsidiariteit analyse maakt en daarnaast ook voldoende

steun, informatie en advies aanbiedt tijdens de voorbereiding van dergelijke analyse binnen het

vroege waarschuwingsproces.

Vorig jaar zijn er dan ook nieuwe consultaties gelanceerd door het NTS: “Vroege Waarschuwings

Consultaties”.

135. Op basis van bovenvermeld studie zijn er enkele aanbevelingen gedaan voor het NTS: het

maken van een special platform gewijd aan de regionale parlementen met wetgevende bevoegdheid,

van consultatieprocedure een prioriteit maken en de parlementen en de instellingen van de

Europese Unie vlugger en beter te informeren over de activiteiten van het NTS.

195




84

Tenslotte probeert Mevrouw Arribas een antwoord te geven op één van de hierboven vermelde

vragen die het uitgangspunt van dit onderzoek waren: “Wat kan de rol zijn van de regionale

parlementen in het vroege waarschuwingssysteem?”. Haar antwoord is tweeledig. Als eerste

benadrukt ze de het belang van de vroege waarschuwingsprocedure door te stellen dat het aan de

regionale parlementen de gelegenheid biedt om hun visie over de nakoming van het

subsidiariteitsbeginsel te geven en de mogelijkheid biedt om een Europees debat te openen op het

regionaal en lokaal niveau waar de regionale en lokale bevolking dicht bij betrokken zijn. Ten tweede

wijst ze erop dat doordat de subsidiariteit toetsing nu dichter staat bij de regionale parlementen, dit

enkele uitdagingen met zich meebrengt zoals de interne organisatie, de selectie van te onderzoeken

EU wetsvoorstellen en uiteraard time management. 196

136. Als resultaat van deze studie is een nieuwe databank opgericht: REXPEX. Het is ontworpen om

de regio’s met wetgevende bevoegdheden te ondersteunen in hun deelname aan het vroege

waarschuwingssysteem. Het is verder ook bedoeld als een forum voor informatie-uitwisseling tussen

de regionale parlementen en regeringen tijdens hun voorbereiding van de subsidiariteit analyse. Het

is dus een equivalent van de IPEX databank, maar dan voor de regionale overheden.

REGPEX voorziet in een gemakkelijke toegang tot de relevante bronnen voor informatie van de

Europese instellingen en de nationale parlementen over de Europese wetsvoorstellen.197

137. Naar mijn mening zijn de problemen die aan het licht zijn gekomen uit deze studie wel degelijk

reëel. Het verdrag van Lissabon heeft de subsidiariteit willen waarborgen door de betrokkenheid van

de regionale parlementen te vergroten, zowel door het Comité van de Regio’s een beroepsrecht te

geven als door een verplichting in te voeren voor de nationale parlementen om hen te raadplegen

zoals blijkt uit artikel 6 van protocol inzake de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Echter

is, zoals ik hierboven reeds heb beschreven bij de nationale parlementen, het al enorm moeilijk voor

hen om binnen de tijd een degelijk advies op te stellen. Wanneer ze dan nog eens de regionale

parlementen erbij moeten betrekken, vereist dit een enorme organisatie, zowel van de regionale als

van de nationale parlementen uit. Op dit moment is het duidelijk dat de parlementen er alles aan

doen om deze interne organisatie vlot te laten verlopen, maar dat gebeurt uiteraard niet zomaar van

vandaag op morgen. Daarom is het m.i. eigenlijk ook nog te vroeg om de reële impact van het vroege

196





85

waarschuwingssysteem te kunnen zien. Het is nog te moeilijk voor de regionale parlementen om

binnen een deel van de termijn van 8 weken die de nationale parlementen krijgen een volledig

onderzoek te gaan uitvoeren en dit op tijd terug bij de nationale parlementen te krijgen. In de

toekomst moet volgens mij een volledige interne herstructurering worden doorgevoerd om deze

procedure vlot te laten verlopen. Nu zitten we drie jaar na de inwerkingtreding van het verdrag van

Lissabon m.i. nog in een soort proeffase waarin moet gezien worden waar de problemen opduiken

en hoe deze het best kunnen worden opgelost. Zeker ook de perceptie van het vroege

waarschuwingssysteem bij de regionale parlementen is van groot belang. Zoals hierboven vermeld, is

het wel degelijk zo dat als zou blijken dat de nationale parlementen maar heel sporadisch de

regionale parlementen raadplegen en vervolgens bij een gele kaart procedure de Europese

Commissie toch telkens beslist het voorstel te handhaven, werkt dit uiteraard heel demotiverend. En

dat terwijl de regionale parlementen juist aan de kern liggen van het subsidiariteitsbeginsel.

Aangezien de geest van dit beginsel is “het dichter brengen van de Europese wetgeving bij de

burger”, zijn de regionale parlementen volgens mij hier nog belangrijker dan de nationale. Deze staan

immers nog veel dichter bij de burger, dan de nationale parlementen. Uiteraard is het niet haalbaar

om de bevoegdheden die aan de nationale parlementen zijn gegeven aan de regionale parlementen

te geven. Dit zou ten eerste zorgen voor nog meer chaos en onduidelijkheid en zou ten tweede ook

de interne nationale machtsverdeling nog verder ondermijnen, zoals dit nu al het geval is in

parlementen met een bicameraal stelsel (supra). Uit de resultaten van de studie die gedaan is en

wanneer je kijkt naar de actieplannen van het netwerk voor toezicht op de subsidiariteit, is het wel

heel duidelijk dat er nog grote toekomstplannen zijn. De verschillende actoren denken echt na hoe ze

deze nieuw verworven bevoegdheden ten volle kunnen gebruiken. Het is dus absoluut niet zo dat ze

er niet in geloven, maar er is nog heel veel werk vooraleer we zullen kunnen spreken over een goed

werkend mechanisme.

4. Relatie met de Europese instellingen

a. De Europese Commissie

138. Het Comité van de Regio’s steunt vaak, via zijn NTS, de activiteiten van de Europese Commissie

tijdens de prelegislatieve fase. Het NTS werkt samen met de Europese commissie om publieke

consultaties te plegen en de lokale en regionale parlementen hierbij te betrekken. Deze

samenwerking wordt als heel positief ervaren en zal in de toekomst ongetwijfeld nog verder worden

uitgewerkt in de toekomst. 198

198

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf, 19-20.



86

b. Het Europese parlement

139. Bij de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon heeft het Europees Parlement procedurele

regels aangenomen zodat het rekening kan houden met de opinies van het CvdR die niet akkoord zijn

met de Europese wetsvoorstellen op grond van een schending van het subsidiariteitsbeginsel. Deze

worden dan doorverwezen naar de bevoegde parlementaire comités waar ze kunnen gebruikt

worden als de basis voor een aanbeveling waarover ze dan kunnen stemmen vooraleer de eerste

lezing door het parlement afgerond is.

Ten gevolge van de hierboven vermelde veranderingen, houdt het CvdR er nu in zijn opinies rekening

mee dat ze nog door het Europees Parlement zullen worden onderzocht. Daarnaast volgt het Comité

van de Regio’s de subsidiariteittoetsing van het Europees Parlement op en evalueert dit.199

5. Communicaties en evenementen.

a. De NTS website

140. In het eerste verslag inzake de subsidiariteit van het Comité van de Regio’s is er ook op gewezen

dat het op punt stellen van de nieuwe website van het Netwerk voor Toezicht op de Subsidiariteit

een prioriteit is. De website is het belangrijkste instrument van het NTS aangezien de activiteiten

vooral bestaan uit elektronische communicaties en het internet.

141. De nieuwe website is gelanceerd in 2010 en zal de activiteiten van het netwerk en het netwerk

zelf een grotere zichtbaarheid geven zowel binnen het CvdR als ten opzichte van de Europese

instellingen en de lokale en regionale autoriteiten.

In 2011 is het NTS nog verder uitgewerkt en zijn een aantal nieuwe functies ingevoerd zoals:

De oprichting van REGPEX waar regionale parlementen hun subsidiariteitanalyse kunnen posten

en zo in contact komen met de regionale parlementen in de andere lidstaten en via een link met

IPEX ook met de nationale parlementen.

Er zijn profielen van de NTS partners ontwikkeld en gelinkt aan hun eigen websites.

Er zijn aparte thematische fora gecreëerd.

199

Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11, http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%202010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf, 20-21.



87

b. Thematische subsidiariteit workshops

142. Thematische workshops worden op een regelmatige basis georganiseerd om de onderwerpen te

bespreken die op dat moment de prioriteiten van de wetgevende agenda van de EU vormen.

Deze workshops zijn een belangrijk instrument om de zichtbaarheid van het NTS onder de partners

en het grote publiek te vergroten en om zo het concept van de subsidiariteit verder te promoten.200

V. Het subsidiariteitrapport van de Commissie 2010

143. Zijnde de grote wetgever van de Europese Unie, is het uiteraard ook heel belangrijk om de visie

van de Commissie eens te gaan bekijken. Hoe zien zij het subsidiariteitsbeginsel en hoe gaan ze

hiermee om. Volgens het protocol is de Commissie verplicht om jaarlijks een rapport over de

subsidiariteit en de proportionaliteit toe te sturen aan de Europese Raad, het Europees parlement,

de Raad en de nationale parlementen.

144. Ook de Commissie is het ermee eens dat het moeilijk is om precieze, werkbare criteria te geven

om te zien of de subsidiariteit is gerespecteerd. Het protocol vermeldt sinds de herziening met

Lissabon geen echte criteria meer zoals dat het optreden van de Europese Unie “noodzakelijk” moet

zijn en dat het een “toegevoegde waarde” met zich mee moet brengen. De nadruk ligt nu meer op

het feit dat ieder wetgevend niveau inspraak moet hebben. De Commissie gebruikt echter in haar

eigen toetsing nog altijd de hierboven vermelde criteria. Ze raadt dit dan ook aan iedereen aan die

dergelijk onderzoek moet uitvoeren.201 M.i. is dit ook niet onlogisch. Zonder enkele criteria als

leidraad zou het bijna onmogelijk zijn om een wetsvoorstel op een degelijke manier te gaan

beoordelen. Het feit dat het sinds Lissabon meer de bedoeling is dat ieder betrokken niveau zijn

mening geeft, is op zich wel een goeie zaak voor een grotere democratische legitimiteit van de

Europese wetgeving, maar vervangt volgens mij toch de voorheen bestaande criteria niet. De

verschillende niveaus moeten weten waar ze precies op moeten letten en hoe ze deze test het best

aanpakken. Het feit dat de Commissie werkt met de oude criteria en dat ze de andere organen ook

aanraadt dit te doen, bewijst dat er een grote nood is aan een duidelijke definitie van de

subsidiariteit en bijhorende criteria om aan te toetsen. Het is jammer dat hier met het verdrag van

Lissabon niets aan gedaan is.

200


Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid, 10 juni 2011, COM 2011/344, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf, 2.



http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf

88

145. De Commissie zelf publiceert zogenaamde “roadmaps” voor al zijn belangrijke wetgevende

initiatieven. Daarin zit al een eerste rechtvaardiging voor de subsidiariteit en de proportionaliteit

vervat. Deze initiatieven worden dan later gecontroleerd tijdens de raadpleging van de

belanghebbenden en door middel van een effectbeoordeling.

Zoals hierboven reeds vermeld, voegt de Commissie een subsidiariteitmemorandum bij het voorstel.

De voorstellen met de grootste impact worden vergezeld door een effectenbeoordeling. Deze biedt

uiteraard het beste zicht op de subsidiariteits- en proportionaliteitsoverwegingen.

De kwaliteit van een dergelijke analyse wordt beoordeeld door de effectenbeoordeling raad (impact

assessment board).

146. In 2010 heeft deze Raad ongeveer de helft van de wetsvoorstellen onderzocht en is tot drie

conclusies gekomen. Ten eerste moet er meer bewijs/ motivatie zijn waarom een optreden van de

Europese Unie voor een toegevoegde waarde zorgt. Ten tweede moet er een grondige

subsidiariteitanalyse zijn voor de wetsvoorstellen die het toepassingsgebied van de tussenkomst van

de Europese Unie uitbreiden. Tenslotte keek de raad ook af en toe op welk wetgevend niveau de

harmonisatie het best zou worden doorgevoerd. Dit vooral omdat er aanzienlijke verschillen zijn

tussen de nationale regelgevingen.202

147. De Commissie heeft van de nationale parlementen al enkele adviezen gekregen die verband

hielden met het subsidiariteitsbeginsel, maar nog nooit is de drempel voor de gele kaart procedure

bereikt. (supra) Daarnaast hadden de nationale parlementen ook het commentaar dat sommige

voorstellen van de Commissie onvoldoende of zelfs geen motivatie bevatten voor de subsidiariteit.

Dit was vooral het geval bij voorstellen voor kleine amendementen aan bestaande wetgeving. De

Commissie heeft dan ook besloten maatregelen te nemen om ook aan deze voorstellen een

subsidiariteitmemorandum toe te voegen. Een manier om dit te doen, is om de vroegere

subsidiariteitanalyse (van de bestaande wetgeving) te hernemen als uitgangspunt.203

148. Ook de andere twee wetgevende instellingen, met name de Raad en het Europees Parlement

hebben procedures ontwikkeld om zo de subsidiariteitprocedure te kunnen naleven. In de Raad is dit

het comité van de permanente vertegenwoordigers van iedere lidstaat die toeziet op de toepassing

202

Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid, 10 juni 2011, COM 2011/344, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf, 3. 203




89

van de regels. In het Europees parlement is dit in handen van het comité dat verantwoordelijk is voor

dat specifiek wetgevend dossier, samen met het comité van juridische zaken.204

149. Het jaarrapport vermeldt enkele voorstellen waarop er door de nationale parlementen

commentaar is gekomen inzake de subsidiariteit.205 Het ging voor 2010 slechts over een achttal

voorstellen. Dit zijn dus geen bijzonder hoge aantallen. Het heeft geen zin om al deze discussies in

detail te gaan bekijken. Ik beperk me dus tot het doen van enkele vaststellingen over zaken die mij

opvielen.

Ten eerste waren er enkele voorstellen waar sommige nationale parlementen een probleem zagen

met het subsidiariteitsbeginsel, maar waar het comité van de regio’s vond dat er geen probleem was.

206 Hieruit blijkt dus dat de nationale parlementen en de regionale niet altijd op dezelfde lijn zitten.

Wat uiteraard niet verwonderlijk is, gezien de verschillen in bevoegdheid en uiteraard de verschillen

tussen de lidstaten onderling.

Een tweede aspect dat opvalt, is dat het nooit echt veel lidstaten zijn die een advies geven.

Hierboven is reeds gezegd dat het aantal adviezen voor de gele en oranje kaart procedure nog nooit

bereikt werd, maar ze komen zelfs niet eens in de buurt. In 2010 was het hoogste aantal

parlementaire adviezen dat voor één voorstel207 werden gegeven acht uit vijf verschillende landen.

208 Dit is dus absoluut geen hoog aantal.

150. Uit dit rapport blijkt dus wel duidelijk dat de Commissie zich probeert te engageren om het

subsidiariteitsbeginsel op een zo goed mogelijke manier te respecteren. Al zijn er natuurlijk altijd nog

verbeteringen mogelijk (supra). Aangezien alles meestal begint en eindigt bij de Commissie is het

zeer belangrijk dat deze de subsidiariteit hoog in het vaandel draagt en toepast. Ook het respecteren

van de adviezen van de nationale parlementen is hier essentieel in, ook al is de Commissie hier

eigenlijk niet toe verplicht volgens de verdragsbepalingen. Er is altijd nog de ex post controle door

het Hof van Justitie, maar uit de hieronder volgende analyse zal blijken dat deze niet zoveel waard is.

204

Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid, 10 juni 2011, COM 2011/344, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf, 4-5. 205

Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid, 10 juni 2011, COM 2011/344, http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf, 7-10. 206

Bijvoorbeeld Richtlijn inzake seizoensarbeiders COM(2010) 379 en de herziening van het Programma voor voedselverstrekking voor de behoeftigen COM (2008) 563. 207

Richtlijn inzake seizoensarbeiders COM(2010) 379 208





90

VI. Afdwingbaarheid voor het Hof van Justitie

A. Subsidiariteitrechtspraak

a. Inleiding

151. Het Hof van Justitie speelt DE cruciale rol in de ex post controle van het subsidiariteitsbeginsel.

Wanneer het Hof deze onderzoeksvraag in zijn arresten niet ten volle onderzoekt, maakt het niet uit

hoeveel instellingen de bevoegdheid krijgen om een zaak inzake subsidiariteit voor het Hof te

brengen. Het Comité van de Regio’s en de nationale parlementen mogen dan misschien heel

tevreden zijn met hun nieuwe ex post bevoegdheden, maar de praktijk zal moeten uitwijzen hoeveel

dit waard is. De vragen die hier dus moeten gesteld worden hoe het Hof omgaat met het

subsidiariteitsbeginsel in zijn rechtspraak? Is dit eigenlijk wel afdwingbaar? Gaat het Hof zo met alle

algemene Europese beginselen om of zijn er verschillen in aanpak? Om deze laatste vraag te

onderzoeken, doe ik een kleine vergelijking tussen de rechtspraak inzake het subsidiariteitsbeginsel

en deze inzake het proportionaliteitsbeginsel.

b. De constante afwijzing van het subsidiariteitsbeginsel door het Hof.

152. Één van de vroegste zaken waar het subsidiariteitsbeginsel is ingeroepen was de Bondsrepubliek

Duitsland tegen Europees Parlement en Raad van de Europese Unie (tabaksreclame). 209 De Duitse

regering vroeg de vernietiging van richtlijn 98/43 EG die als doel had de nationale regels inzake

reclame voor tabak te harmoniseren.

Een van de argumenten van de Duitse overheid was dat deze richtlijn het subsidiariteitsbeginsel

schond. In plaats van deze schending apart te gaan inroepen, heeft de Duitse overheid dit samen

genomen met een ander argument, namelijk dat de verordening op de verkeerde rechtsgrond was

gebaseerd.210 Een eerste argument was dat het reclame maken voor tabaksproducten een activiteit

was die eigenlijk geen gevolgen heeft over de grenzen van de lidstaten heen. Zo zegt Duitsland dat de

vorm van tabaksreclame moet worden aangepast aan de specifieke eisen van iedere markt

afzonderlijk.211

In het geval van “vaste” reclamedragers (vb affiches, bioscoopreclame en reclamedragers in de

horeca zoals parasols en asbakken) bestaat er bijna geen handel tussen de verschillende lidstaten.

Voor de zogenaamde “mobiele” reclamedragers zijn het ook alleen maar de pers- en reclamebladen

waar er een handel over de grenzen heen bestaat, maar deze is heel beperkt in omvang.212

209

HvJ, 5 oktober 2000, C-376/98, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en de Raad, Jur. 2000, I-8419. 210

C-376/98, Paragraaf 12. 211

C-376/98, Paragraaf 13-14. 212

C-376/98 Paragraaf 15-16.

91

Daarenboven helpt de Richtlijn niet eens bij het elimineren van eventuele verstoringen van de

mededinging213 Dit argument heeft betrekking op de voorwaarden artikel 5(3) VEU. De lidstaten

kunnen de regelgeving hier dus wel voldoende zelf regelen.

Het Hof bekeek in deze zaak vooral de toewijzing van bevoegdheden uit artikel 5(1) VEU, maar

verwerkte ook enkele subsidiariteitargumenten impliciet in deze redenering. Zo zegt het Hof dat

artikel 114 VWEU geen automatische, gehele bevoegdheid voor de Europese Unie inhoudt om de

interne markt te regelen.214 Net zoals bij het subsidiariteitsbeginsel moet ook hier aan de volgende

voorwaarde worden voldaan: “Derhalve moet worden onderzocht, of de richtlijn werkelijk ertoe

bijdraagt dat de belemmeringen van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van

dienstverrichting worden weggenomen en de mededingingsverstoringen worden opgeheven.

Het wegnemen van belemmeringen van het vrije verkeer van goederen en van de

vrijheid van dienstverrichting.

Erkend moet worden, dat er als gevolg van de verschillen tussen de nationale wettelijke regelingen

inzake tabaksreclame belemmeringen van het vrije verkeer van goederen of van de vrijheid van

dienstverrichting bestaan of waarschijnlijk kunnen ontstaan.”215 De richtlijn moet met andere

woorden een doelstelling bereiken die niet door de wetgeving van de lidstaten afzonderlijk kan

worden bereikt.

Daarnaast stelde het Hof ook vast dat het verbod op reclame voor tabak hier niet gerechtvaardigd

kon worden door de nood om obstakels voor het vrij verkeer van goederen te elimineren.216 De

richtlijn hielp hiernaast ook niet mee aan het stimuleren van het vrij verkeer van deze goederen.217 Er

werd met andere woorden geen toegevoegde waarde bereikt ten opzichte van wetgeving door de

lidstaten. Dus aan het tweede criterium van de subsidiariteit uit artikel 5(3) VEU, met name dat de

doelstellingen “beter” door de Unie kunnen worden bereikt.

Uiteindelijk werd in deze zaak de richtlijn nietig verklaard op basis van het feit dat hij gebaseerd was

op de foutieve rechtsgrondslag en niet omwille van een schending van de subsidiariteit.218 De rest

van de argumenten zijn hierin dan ook niet verder onderzocht omdat dit niet meer nodig was. Het

Hof had hier volgens mij meer mee kunnen doen. Het is één van de weinige arresten waar er in de

redenering van het Hof al bijna, weliswaar impliciet, een volledige subsidiariteitcontrole verwerkt zit.

213

C-376/98 Paragraaf 21. 214

C-376/98 Paragraaf 83. 215

C-376/98 Paragraaf 95-96. 216

C-376/89, Paragraaf 99-100. 217

C-376/89, Paragraaf 99. 218

C-376/89, Paragraaf 118.

92

Het was niet zo’n grote stap geweest om op basis van deze bevindingen ook nog over dit beginsel

een uitspraak te doen. Het was hier immers meer dan duidelijk dat er wel degelijk een schending

bestond van de subsidiariteit en dat het Hof hier ook, via zijn toetsing van de rechtsgrond dan,

akkoord mee ging.

153. In de rechtspraak die hierop volgde heeft de Hof zijn subsidiariteitanalyse uitgewerkt in zijn

rechtspraak. Nu wordt er dus expliciet naar de subsidiariteit verwezen. De eerste belangrijke zaak

hieromtrent was British American Tobacco. 219 In deze zaak verwees het Hof zelfs expliciet naar de

hierboven besproken zaak over de reclame voor tabaksproducten: “Om te beginnen zij vermeld dat

het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is wanneer de communautaire wetgever een beroep doet

op artikel 95 EG, aangezien deze bepaling hem geen exclusieve bevoegdheid verleent om de

economische activiteiten in de interne markt te reglementeren, maar enkel een bevoegdheid om de

voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren, door

belemmeringen van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting weg te

nemen of mededingingsverstoringen op te heffen (zie in die zin tabaksreclamearrest, punten 83 en

95).”220 Deze manier van redeneren zal in de verdere rechtspraak ook nog door het hof gebruikt

worden. De link van de subsidiariteit met het onderzoek naar de correcte wettelijke basis blijft

aanwezig.

Vervolgens wordt door het Hof in dit arrest ook nog een deel van de test van artikel 5(3) TEU voor de

subsidiariteit expliciet onderzocht: “Wat de vraag betreft of de richtlijn is vastgesteld in

overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, moet in de eerste plaats worden nagegaan of de

doelstelling van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kon worden verwezenlijkt.”221

Het Hof kijkt hier onmiddellijk of de Europese Unie de doelstellingen beter kan verwezenlijken, maar

stap één van de test wordt hier overgeslagen. Het Hof kijkt niet in de eerste plaats of de

doelstellingen niet kunnen bereikt worden door de lidstaten (op één van de interne niveaus).222 In

mijn ogen voert het Hof hier dus maar een halve test uit. De conclusie is in deze zaak dan ook dat de

Unie beter geplaatst was om te handelen dan de lidstaten afzonderlijk.223

154. Een andere belangrijke vraag die rees bij dit arrest is of wanneer de Europese Unie een bepaald

onderwerp volledig geharmoniseerd heeft, of de harmonisatiebevoegdheid onder artikel 114 VWEU

219

HvJ, 10 December 2002, C-491/01, The Queen/ Secretary of State for Health, Jur. 2002, I-11453. 220

C-491/01, Paragraaf 179. 221

C-491/01, Paragraaf 181. 222

Art 5(2) VEU. 223


93

dan niet uitgeput is? Het Hof zegt dat zelfs wanneer alle beletsels door harmonisatie uit de weg zijn

geruimd, de Unie wetgever nog steeds bevoegd blijft voor verdere aanpassingen. Zo bijvoorbeeld de

wetgeving aanpassen aan nieuwe ontwikkelingen en dergelijke. De lidstaten zijn hier niet meer

bevoegd voor. Hieruit kunnen we dus afleiden dat wanneer de Unie zijn harmonisatiebevoegdheid in

een bepaald gebied heeft gebruikt en de doelstellingen hieromtrent volledig bereikt zijn, het karakter

van de bevoegdheid verandert. Wanneer we dus de situatie hebben van een voltooide interne markt

en een volledige harmonisatie, is de subsidiariteittest overbodig aangezien alleen nog de

communautaire wetgever bevoegd is om wijzigingen door te voeren.224

155. De algemene tendens in de rechtspraak is volgens mij dat het Hof de definitie van het

subsidiariteitsbeginsel gewoon herformuleert, zonder specifieke criteria te geven over het “waarom”

de lidstaten deze doelstellingen niet kunnen bereiken. Misschien zou het Hof er goed aan doen om in

zijn arresten meer naar de concrete situatie te kijken waarover er een dispuut is en niet onmiddellijk

terugvallen op bijvoorbeeld de bescherming van de interne markt.225 M.i. valt de interne markt op

sommige gebieden wel degelijk te vereenzelvigen met nationale regelgeving. Het is niet omdat

iedere lidstaat een andere wetgeving hanteert, dat dit automatisch voor problemen zorgt inzake de

interne markt. Zo is in cassis de Dijon226 beslist dat producten die uit andere lidstaten worden

ingevoerd; moeten worden aanvaard als ze voldoen aan de vereisten die in het land van herkomst

zijn opgelegd. Zonder hier een diepgaande analyse van de interne markt te gaan geven, kan ik wel

zeggen dat op deze manier reeds veel van de obstakels voor vrij verkeer van goederen uit de weg zijn

geruimd. Er blijven natuurlijk problematische situaties bestaan, waar er inderdaad harmonisatie op

Europees niveau kan vereist zijn (zoals bijvoorbeeld wanneer de lidstaten zich beroepen op een

uitzondering van artikel 36 VWEU). Het Hof heeft echter in zijn rechtspraak, zoals hieronder zal

blijken, de gewoonte ontwikkeld om niet naar de praktijk te kijken, maar vanaf dat het gaat over

onderwerpen inzake de interne markt of het mededingingsrecht onmiddellijk te gaan besluiten dat

de lidstaten dit niet kunnen regelen.

De volgende zaken zijn goeie voorbeelden van hoe het Hof zijn subsidiariteittoets “uitvoert”. In de

zaak Koninkrijk der Nederlanden tegen Europees Parlement en Raad van de Europese Unie van

1998227 gaf het Hof de volgende rechtvaardiging van het subsidiariteitsbeginsel:

224

C. TIMMERMANS, “Is het subsidiariteitsbeginsel vatbaar voor rechterlijke controle?”, SEW 2007, 227. 225

P.V. NUFFEL, “The protection of Member states’ regions through the subsidiarity principle in The Role of the Regions in the European Governance” in C. PANARA, EN A. DE BECKER (eds.), The role of the regions in EU governance, Springer , Berlijn, 2011, 62-63. 226

HvJ, 20 februari 1979, C-120/78, Rewe-Zentral AG/ Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Jur. 1979, 650. 227

HvJ, 9 oktober 2001, C-377/98, Koninkrijk der Nederlanden/Europees Parlement en Raad, Jur. 2001, I-7149

94

“Het door de richtlijn nagestreefde doel, de goede werking van de interne markt te verzekeren door

verschillen in de wetgeving en de praktijk van de lidstaten op het gebied van de rechtsbescherming

van biotechnologische uitvindingen te voorkomen of weg te nemen, had niet kunnen worden bereikt

met maatregelen van alleen de lidstaten. Omdat de omvang van die bescherming rechtstreeks van

invloed is op de handel en dus op de intracommunautaire handel, is het bovendien duidelijk dat de

betrokken doelstelling vanwege de omvang en de gevolgen van het overwogen optreden beter door

de Gemeenschap kon worden verwezenlijkt.”228 Hier respecteert het Hof wel de verschillende

stappen van de subsidiariteittest. Eerst zegt het Hof dat de lidstaten de doelstellingen niet door

afzonderlijke wetgeving kunnen bereiken en daarna dat de Unie dit beter kan omwille van de

omvang en de gevolgen het wetgevend optreden. De reden waarom dit zo is, wordt echter niet

uitgewerkt. Het feit dat er een invloed is op de intracommunautaire handel en dus de interne markt,

is voor het Hof al voldoende om te gaan concluderen dat de lidstaten dit niet afzonderlijk kunnen

reguleren, terwijl dit in deze zaak totaal niet is bewezen door gegronde argumenten. Verder in dit

arrest zegt het Hof ook nog dat het subsidiariteitbeginsel wel degelijk in de richtlijn in acht is

genomen, al zij het impliciet. In de overwegingen wordt namelijk gezegd dat “uiteenlopende

ontwikkeling van de nationale wetgevingen en praktijken zonder communautair ingrijpen de goede

werking van de interne markt in de weg staat”.229 Het Hof vindt dit een voldoende motivatie.

Persoonlijk vind ik dit gewoon het herhalen en herformuleren van de subsidiariteittoets uit artikel 5

VEU zonder het geven van echte relevante argumenten. Zoals ik reeds hierboven heb gezegd, is de

interne markt niet per se een onmogelijk te bereiken doelstelling voor de lidstaten afzonderlijk,

terwijl het Hof hier blijkbaar wel van uitgaat.

Ook in de zaken Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland van

2001230 en de The Queen, op verzoek van Alliance for Natural Health en Nutri-Link Ltd tegen

Secretary of State for Health en The Queen van 2004231 is dezelfde manier van werken door het Hof

te zien. In de eerste zaak bepaald de rechter dat de nationale bepalingen “handelsbelemmering

vormen die rechtstreekse gevolgen heeft voor de totstandbrenging en de werking van de

gemeenschappelijke markt. De harmonisatie van deze uiteenlopende bepalingen kan wegens de

omvang en de gevolgen ervan slechts worden verwezenlijkt door de gemeenschapswetgever”232 In

het tweede arrest staat er dat “Werd de regulering van de handel in voedingssupplementen die niet

aan richtlijn 2002/46 voldoen, aan de lidstaten overgelaten, dan zouden de nationale regelingen zich

228

C-377/98, Paragraaf 32. 229

C-377/98, Paragraaf 33. 230

HvJ, 23 mei 2003, C-103/01, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jur. 2003, I-5386. 231

HvJ, 12 juli 2005, gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04, The Queen/Secretary of State for Health, Jur. 2005, I-6485. 232

C-103/01 Paragraaf 47.

95

verder in tegengestelde richtingen blijven ontwikkelen en zouden wat deze goederen betreft

bijgevolg ook de belemmeringen van de handel tussen lidstaten en de mededingingsverstoringen

blijven bestaan.

Bijgevolg kan het met de artikelen 3, 4, lid 1, en 15, tweede alinea, sub b, van richtlijn

2002/46 nagestreefde doel niet naar behoren door een optreden van de lidstaten

afzonderlijk worden gerealiseerd en was een optreden van de Gemeenschap vereist.

Dit doel kon derhalve op laatst bedoeld niveau beter worden gerealiseerd.” 233 In deze laatste zaak

wordt als argument gegeven dat als er niets gedaan wordt op Europees niveau, de nationale

wetgevingen zich verder uit elkaar zouden blijven ontwikkelen. Dit is al iet wat meer een argument,

maar het blijft nog altijd speculatie en het is nog altijd gebaseerd op de theorie van de interne markt.

156. Het is m.i. wel zo dat het bedenken van argumenten om te zeggen dat iets beter op Europees

niveau wordt geregeld, altijd een beetje een kwestie van speculeren is. Het Hof en de Europese

wetgever kunnen wel denken dat de doelstelling beter kan verwezenlijkt worden op Europees niveau

dan op nationaal, maar ze kunnen natuurlijk nooit met honderd procent zekerheid zeggen welke

resultaten nationale wetgeving op bepaalde gebieden zou hebben behaald. Het is onmogelijk om een

fictieve Europese wetgeving te gaan vergelijken met 27 verschillende fictieve nationale wetgevingen.

Er komt dus altijd een beetje giswerk aan te pas.

157. Er zijn met andere woorden ook geen criteria voor de termen “niet voldoende” en “beter” uit de

definitie van het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5 VEU.

158. In de zaak Ayadi/Raad en Commissie234 gaat het Gerecht, vroeger het Gerecht van eerste aanleg,

nog een stapje verder. Het ging hier om sancties die de Raad van ministers getroffen had op basis van

artikel 75 en 215 VWEU (ex. Art 60 en 301 EG). Het gerecht vond dat de noodzaak van het handelen

van de Europese Unie bewezen was ongeacht of de mogelijkheid bestond dat de lidstaten dit zelf

hadden kunnen verwezenlijken. De artikelen 75 en 215 VWEU bepalen dat de Unie acties mag

ondernemen in de vorm van common positions en joint actions als dit noodzakelijk wordt geacht.

Het feit dat in het verdrag dus staat dat de Unie de bevoegdheid heeft om te bepalen of er

gehandeld moet worden namens de Gemeenschap, sluit voor het gerecht van eerste aanleg iedere

klacht wegens subsidiariteit uit: “Op het toepassingsgebied van de artikelen 60 EG en 301 EG

verleent het EG Verdrag dus aan de Unie de bevoegdheid te beslissen dat een optreden van de

Gemeenschap noodzakelijk is. Die beslissing valt onder de uitoefening van een discretionaire

233

C-154/04 en C-155/04, Paragraaf 106-107. 234

Gerecht, 12 juli 2006, T-253/02, Ayadi/Raad en Commissie, Jur. 2006, II-2148.

96

bevoegdheid van de Unie. Zij sluit het recht uit voor particulieren om met een beroep op het in

artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel de wettigheid te betwisten van het

daaraanvolgende optreden van de Gemeenschap overeenkomstig het gemeenschappelijk standpunt

of het gemeenschappelijk optreden GBVB van de Unie.”235

Vervolgens voegt het Gerecht er dan toch nog aan toe, dat zelfs al zou de subsidiariteittest worden

uitgevoerd, het toch voor de hand ligt dat de uniforme uitvoering van de resoluties van de

Veiligheidsraad in de lidstaten beter door de Europese Gemeenschap dan door de lidstaten zelf kan

worden verwezenlijkt.236 Hier schrijft het Gerecht zonder enige vorm van toetsing het

subsidiariteitsbeginsel af. Dit gaat in mijn ogen veel te ver.

159. Van Nuffel zegt dat in tegenstelling tot wat veel auteurs zeggen, de rechtbanken van de

Europese Unie wel degelijk toetsen aan het subsidiariteitsbeginsel en dat het feit dat ze nooit een

wetgevende akte van de Unie in strijd bevinden met het subsidiariteitsbeginsel, niet als reden heeft

dat het Hof altijd de kant van de Unie kiest. Dit is gewoon het normale gevolg van de test aangezien

deze vereist dat de rechters onderzoeken of de specifieke doelstellingen van een Europese

wetgevend optreden op dezelfde manier kunnen worden bereikt door actie van de lidstaten.

Aangezien de Europese wetgeving er meestal op gericht is om specifiek doelstellingen te

verwezenlijken die sowieso niet op dezelfde manier kunnen worden bereikt door de lidstaten, zoals

bijvoorbeeld het elimineren van de verschillen tussen de nationale wetgevingen en andere obstakels

die in de weg staan aan de interne markt of een gelijk niveau van bescherming in de lidstaten, is het

niet meer dan normaal dat voor de meeste initiatieven op Europees niveau zijn ‘noodzakelijkheid” en

zijn “toegevoegde waarde” wel bewezen kunnen worden. Dit gewoon door een korte verwijzing naar

het feit dat dergelijke doelstellingen niet door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt.

Het Hof zou volgens Van Nuffel echter wel af en toe wat dieper kunnen ingaan op de subsidiariteit

argumenten en zelfs de voorstellen op een andere manier gaan onderzoeken, door bijvoorbeeld

minder belang te hechten aan bepaalde beleidsdoelen, zoals het hebben van uniforme regels in heel

de Unie, en meer belang aan andere, waar de lidstaten wel een resultaat kunnen bereiken volgens

hun capaciteiten. Het rechtstreekse gevolg hiervan zou zijn dat aangezien het Hof eigenlijk moet

vertrekken vanuit de doelstellingen die in de betwiste wetgevende akte worden vermeld, het veel

kritiek zou krijgen wanneer het andere beleidsdoelstellingen voorop stelt. Het Hof mag immers zijn

eigen beleidsvoorkeuren niet in de plaats stellen van deze van de Europese wetgever.237

235

T-253/02, Paragraaf 110. 236

T-253/02, Paragraaf 112. 237

P.V. NUFFEL, “The protection of Member states’ regions through the subsidiarity principle in The Role of the Regions in the European Governance” in C. PANARA, EN A. DE BECKER (eds.), The role of the regions in EU governance, Springer , Berlijn, 2011, 65-66.

97

Mijns inziens valt er toch een vraagteken te plaatsen bij dit argument. Zo wordt in de preambule van

het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gezegd: “VASTBESLOTEN voort te gaan

met het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van

Europa, waarin besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen in overeenstemming met

het subsidiariteitsbeginsel”. Dit is de filosofie die achter het hele subsidiariteitsbeginsel zit. De

preambule mag door het Hof gebruikt worden om de bepalingen in het verdrag te interpreteren. Het

lijkt me dus dat om het subsidiariteitsbeginsel een reële waarde te geven, het Hof juist wel moet

gaan kijken naar de achterliggende beleidsdoelstellingen en zien welke door de lidstaten kunnen

worden verwezenlijkt en welke niet. Als het Hof alleen naar degene kijkt die in de betwiste beslissing

staan en dus bijgevolg zijn vastgelegd op Europees niveau, verliest het subsidiariteitsbeginsel zijn

belang voor een groot stuk. Dit blijkt momenteel ook al uit de rechtspraak, namelijk dat het Hof zich

er altijd vlug vanaf maakt met een simpele verwijzing naar het feit dat de doelstellingen niet door de

lidstaten kunnen worden bereikt en dat er bijgevolg beter door de Unie wordt gereglementeerd.

Wanneer je echt de volledige essentie uit het subsidiariteitsbeginsel wil halen, zou je volgens mij het

Hof de bevoegdheid moeten geven om afstand te nemen van de betwiste wetgevingshandeling en te

gaan kijken naar op welke manier de lidstaten de doelstellingen kunnen verwezenlijken. Hierbij zou

het Hof dan inderdaad wat meer belang hechten aan andere doelstellingen dan die waaraan de

Europese wetgever belang heeft gehecht. Het argument dat het op deze manier zijn bevoegdheid te

buiten gaat, kan hier inderdaad worden ingeroepen. Echter staat daar tegenover dat de Europese

wetgever op dit moment zijn doelstellingen als zodanig kan kiezen, dat het subsidiariteitsbeginsel de

facto buitenspel wordt gezet en dat ze met andere woorden door hun manier van opstellen van

wetgeving één van de fundamentele grondbeginselen van de Europese wetgevingsprocedure niet

respecteren. Het is een moeilijke balans die moet gemaakt worden. Een mogelijke oplossing hiervoor

zou zijn om een neutraal orgaan op te richten dat wel de bevoegdheid heeft om de doelstellingen in

de wetgevingshandelingen te herkwalificeren en te gaan kijken naar wat de lidstaten kunnen

verwezenlijken met hun eigen wetgeving zodat echt kan gezien worden of een optreden van de Unie

de beste oplossing was. Het Hof zou dan aan de hand hiervan zijn subsidiariteitonderzoek kunnen

doen, zonder dat het argument kan worden ingeroepen dat hij zijn persoonlijke beleidsvoorkeuren

ten koste van die van de Europese wetgever heeft vooropgesteld. Het enige dat het Hof dan nog zou

moeten doen is gaan kijken of het inderdaad zo is dat de uiteindelijke doelstellingen niet door de

lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en dit beter door de Unie wordt gedaan. In de praktijk zou

dergelijk orgaan uiteraard veel vragen met zich meebrengen: wie zouden de leden zijn, hoever

zouden ze hierin mogen gaan… Het blijft dus moeilijk, maar zoals het op dit moment is, heeft het

subsidiariteitsbeginsel in de rechtspraak van het Hof geen enkele praktische betekenis.

98

Een fictief voorbeeld: Een wetsvoorstel van de Europese Unie wordt betwist wegens schending van

de subsidiariteit en voor het Hof gebracht. De doelstelling van dit wetsvoorstel, vooropgesteld door

de Europese wetgever, was het hebben van uniforme regelgeving in Europa inzake

milieuvoorschriften. Wanneer het Hof dan gaat kijken naar de doelstelling, zal het inderdaad tot de

conclusie komen dat de lidstaten heel moeilijk uniforme wetgeving kunnen maken voor heel de

Europese Unie en zal het subsidiariteitsbeginsel niet geschonden zijn. Wanneer er echter een orgaan

zou zijn dat deze wetgeving volledig mag ontleden en mag gaan kijken naar wat de kleinere

doelstellingen zijn en hoe dit eventueel wel door de lidstaten wel zou kunnen worden bereikt, zou

het subsidiariteitsbeginsel eventueel wel geschonden kunnen zijn. Zo zou de achterliggende reden

van de Unie kunnen geweest zijn dat er minder grensoverschrijdende luchtvervuiling mag zijn. Dan

moet in casu worden gekeken of de lidstaten dit met interne regelgeving en de nodige afspraken met

buurlanden niet zelf kunnen bereiken. Dit zou een heel moeilijke afweging zijn, maar wel meer

gericht op de bescherming van de lidstaten door middel van het subsidiariteitsbeginsel.

De Unie verstopt zich veel te hard achter de doelstellingen van het creëren van de interne markt en

het uit de weg ruimen van obstakels voor de mededinging. Helaas gaat het Hof hier graag in mee,

zonder naar de diepere doelstellingen te gaan kijken.

Van Nuffel legt ook nog de nadruk op een tweede aspect, namelijk dat het Hof nog meer rekening

zou kunnen houden met een tweede element van de subsidiariteitstest door bepaalde criteria te

introduceren waaraan het handelen van de Unie moet voldoen om te zien of dit wel “wenselijk” is

ten opzichte van handelen door de lidstaten. Zo zou de Europese wetgever bijvoorbeeld een

diepgaande kosten/ baten analyse moeten geven vooraleer wetgevend op te treden. Ook Senden en

Vandamme zijn van mening dat het een goeie zaak zou zijn als de Europese Commissie haar

motivatie alle kwalitatieve en kwantitatieve redenen zou bevatten inzake de subsidiariteit. Dit zou

niet alle problemen op lossen, maar het voor het Hof wel gemakkelijker maken om te gaan

evalueren. 238

Van Nuffel ziet echter niet in hoe, ook al wordt er meer rekening gehouden met de wenselijkheid van

EU actie via de motivatie, het Hof zou kunnen besluiten dat er meer voordeel is als de lidstaten

regelen ten opzicht van als de Unie zou regelen. De enige manier om dit te doen is volgens hem meer

gewicht geven aan de beleidsdoelstellingen die op nationaal gebied worden nagestreefd dan deze

238


99

die worden vooropgesteld in het betwiste voorstel. 239 Dit brengt ons echter weer bij de discussie en

analyse van hierboven.

Persoonlijk ga ik er niet mee akkoord dat een diepgaande kosten/baten analyse dé manier is. Ten

eerste is de Europese wetgever krachtens artikel 5 van het protocol er al toe gehouden om bij het

wetgevingsvoorstel in een subsidiariteitmemorandum uitgebreid de redenen op te sommen waarom

het optreden door de Unie beter zou zijn dan dit van de lidstaten. Dit zowel aan de hand van

kwalitatieve als, indien mogelijk, kwantitatieve argumenten. Daarnaast moeten ook de financiële

gevolgen duidelijk bepaald worden en het effect van het voorstel op de door de lidstaten te maken

regelgeving. M.i. bevat dit al de meeste elementen die in een kosten/baten analyse zouden vervat

zitten. Het Hof kan zich dus hierop baseren om te evalueren of het handelen van de Unie echt beter

en wenselijk was. Ten tweede zou het vereisen van een volledig uitgewerkte kosten/baten analyse

enorm tijdrovend zijn en het wetgevingsproces verlengen, wat tot nu toe altijd zoveel mogelijk

vermeden is. Daarenboven komt er nog bij dat als deze analyse door de wetgevende organen van de

Unie zelf wordt gemaakt, de uitkomst volgens mij altijd zal zijn dat het inderdaad beter is dat de Unie

optreedt. De argumenten zouden zodanig gekozen worden dat het onderzoek altijd in het voordeel

van de Europese instelling uitdraait en dan staan we uiteraard geen stap verder. Het enige wat

misschien wel handig zou kunnen zijn, is dat in de motivatie van de wetgeving toch een duidelijk

expliciet stukje staat over het subsidiariteitsbeginsel met daarin duidelijk de redenen waarom voor

deze oplossing gekozen is. Dit is nu nog niet het geval. (infra)

c. Recentste rechtspraak

i. Inleiding

160. Naast de iet wat oudere rechtspraak heb ik uiteraard ook gekeken naar de recentere. Helaas is

er hier niets veranderd. Het Hof blijft op dezelfde manier redeneren als vroeger. Sinds het verdrag

van Lissabon in werking is getreden, is er nog geen enkele zaak beslecht die ingesteld is volgens de

nieuwe bepalingen inzake de ex-post controle van het subsidiariteitsbeginsel. Dit kan volgens mij

verschillende redenen hebben. Ten eerst is het natuurlijk zo dat zaken voor het Hof van Justitie toch

wel een paar jaar hangende zijn en de impact van de nieuwe subsidiariteitregels nog niet duidelijk is.

Het kan uiteraard ook dat de lidstaten en het Comité van de Regio’s al op voorhand een beetje

ontmoedigd geraken, aangezien het Hof toch altijd in het voordeel van de Europese instellingen

oordeelt. Ten slotte is er natuurlijk ook de optie dat er gewoon geen richtlijnen en verordeningen

door zijn gekomen de laatste jaren die een schending vormen van het subsidiariteitsbeginsel. Deze

239

P.V. NUFFEL, “The protection of Member states’ regions through the subsidiarity principle in The Role of the Regions in the European Governance” in C. PANARA, EN A. DE BECKER (eds.), The role of the regions in EU governance, Springer , Berlijn, 2011, 66.

100

laatste optie lijkt me echter niet realistisch gezien het feit dat er toch al enkele negatieve adviezen

gegeven zijn door de nationale parlementen sinds Lissabon.

Het heeft niet echt veel zin om er diep op in te gaan, aangezien de uitkomst en de redenering van het

Hof altijd dezelfde zijn, maar hieronder bekijk ik toch enkele recente arresten.

ii. Nog steeds geen verandering in de rechtspraak

161. In het arrest Groot-Hertogdom Luxemburg tegen Europees Parlement en Raad van 2011240 wil

Luxemburg richtlijn 2009/12/EG inzake luchthavengelden laten nietig verklaren. Hiertoe roept het als

derde middel het subsidiariteitsbeginsel in ter ondersteuning van zijn beroep. Deze zaak werd

ingespannen in 2009, maar nog voor het verdrag van Lissabon in werking was getreden.

Uiteindelijk verklaart het Hof ook hier dat het subsidiariteitargument ongegrond is. Er is hier wel een

element dat we in de hierboven vermelde zaken nog niet echt terug vonden. Met name zegt het Hof

hier: “In het onderhavige geval heeft het Groothertogdom Luxemburg in zijn derde middel niet

omstandig en op een wijze die rechterlijke toetsing mogelijk maakt, uiteengezet in hoeverre een

nationale regeling het door richtlijn 2009/12 nagestreefde doel op toereikende wijze zou kunnen

verwezenlijken in een lidstaat waar de hoofdluchthaven de in artikel 1, lid 2, van deze richtlijn

bepaalde drempel niet bereikt.”241 Het is de eerste keer dat het Hof expliciet zegt dat een lidstaat

had moeten aantonen hoe een nationale regeling het doel had moeten bereiken. Normaalgezien

verwijst het Hof zoals in de hierboven vermelde arresten, gewoon naar de hogere doelstelling

(meestal de interne markt of het uit de weg helpen van obstakels voor mededinging) zonder echt in

te gaan op wat een betere nationale oplossing zou kunnen zijn. De vraag blijft hier dan ook of, indien

Luxemburg wel had uiteengezet in hoeverre de doelstelling door de nationale regelgeving konden

bereikt worden, het Hof dan misschien voor de eerste keer dieper op de subsidiariteitargumenten

was ingegaan.

Een tweede recent arrest is Europese Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland van 2010.242 Het

ging hier over de invoering van een nieuw systeem van verwerking van persoonsgegevens en het

vrije verkeer van die gegevens in de Länder in Duitsland. Hier had Duitsland wel degelijk een in mijn

ogen redelijk goeie motivatie waarom het subsidiariteitsbeginsel geschonden is: “Volgens de

Bondsrepubliek Duitsland is het in strijd met dit vereiste, haar te verplichten om een aan haar

rechtsorde vreemd stelsel in te voeren en zo een doeltreffend stelsel van toezicht af te schaffen dat

sedert bijna dertig jaar doeltreffend is gebleken en zeker niet alleen op nationaal niveau een

240

HvJ, 12 mei 2011, C-176/09, Groot-Hertogdom Luxemburg/ Europees Parlement en Raad, Jur. 2001, n.n.g. 241

C-176/09, Paragraaf 80. 242

HvJ, 9 maart 2010, C-518/07, Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jur. 2010, I-1885.

101

voorbeeld is geweest op het gebied van de wetgeving inzake gegevensbescherming.”243 Hier kan

Duitsland duidelijk aantonen dat het bestaande systeem wel degelijk efficiënt is en ook

toonaangevend op internationaal vlak. Er was dus waarschijnlijk wel een manier geweest waarop

Duitsland zijn oud systeem kon behouden, zonder de interne markt te gaan benadelen. Het Hof heeft

hier echter niet naar gekeken en de klacht onmiddellijk ongegrond verklaart: De nieuwe regeling is

“noodzakelijk om in alle lidstaten een gelijk niveau van bescherming van natuurlijke personen bij de

verwerking van persoonsgegevens te scheppen en draagt op deze wijze bij tot het vrije verkeer van

gegevens, dat noodzakelijk is voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt.”244

Hieruit blijkt nog maar eens dat het Hof geen onderzoek doet naar hoe de nationale wetgeving kan

behouden worden en te verenigen valt met de te bereiken doelstellingen.

162. Het is duidelijk dat de rechtspraak van het Hof van Justitie nog altijd hetzelfde stramien volgt als

in het begin. Een schending van het subsidiariteitbeginsel is nog nooit gevonden en het ziet er niet

onmiddellijk naar uit dat daar in de nabije toekomst verandering in zal komen.

d. Motivatieplicht onder artikel 296 VWEU ?

163. De subsidiariteitproblematiek wordt vaak ook gekoppeld aan de verplichtingen voor de lidstaten

die voortvloeien uit artikel 296 VWEU. Namelijk dat het Hof aan de hand van de motivatie een

controle moet kunnen uitvoeren op de wetgeving. het arrest Uk en working time directive245 wijst

het Hof het argument af dat de verordening geen uitleg gaf voor waarom actie door de Unie nodig

was. Het verwees gewoon naar de preambule en zei dat het voldoende is als hieruit de motivatie kan

blijken.246

Ook in het arrest Bondsrepubliek Duitsland tegen Europees Parlement en Raad247 verwijst het Hof

gewoon naar de preambule. Het zegt dat hieruit blijkt dat de doelstellingen niet door de lidstaten

verwezenlijkt kunnen worden.248 Het Hof ging hier zelfs nog een stapje verder : “Uit die

overwegingen blijkt, dat het Parlement en de Raad in elk geval hebben aangegeven, waarom zij

meenden dat hun optreden strookte met het subsidiariteitsbeginsel, en dus de motiveringsplicht van

artikel 190 van het Verdrag zijn nagekomen. Dienaangaande kan niet worden geëist, dat dit beginsel

uitdrukkelijk wordt vermeld”.249 Hier zegt het Hof dus dat de verzoeker nooit van de Europese

243

C-518/07, Paragraaf 54. 244

C-518/07, Paragraaf 50. 245

HvJ, 12 november 1996, C-84/94, Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannie en Noord-Ierland/Raad, Jur. 1996, I-5793. 246

C-84/94, Paragraaf 75-77en 81. 247

HvJ, 13 mei 1997, C-233/94, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en Raad, Jur. 1997, I- 2441. 248

C-233/94, Paragraaf 26-27. 249


102

wetgever kan eisen dat hij in zijn motivering expliciet naar het subsidiariteitsbeginsel verwijst. Zolang

deze motivering impliciet aanwezig is, is dat voldoende.

In de zaak C-377/98250 zei het Hof dat er voldoende motivatie was omtrent de subsidiariteit omdat in

de 5e, 6e en 7e paragraaf van de preambule staat dat in het geval er geen wetgeving is op het vlak van

de Gemeenschap, het wetgevend optreden van de lidstaten apart tegen het goed functioneren van

de interne markt in zou gaan. Ook bij de motivatie is het dus al voldoende dat de Europese

instellingen verwijzen naar de interne markt zonder hier inhoudelijk op in te gaan.

Uit bovenstaande arresten blijkt duidelijk dat het Hof weigerachtig staat tegenover het afdwingen

van een goeie motivatie inzake de subsidiariteit van de Europese instellingen. Er bestaat ook geen

dergelijke verplichting in het verdrag van Lissabon die zegt dat een wetsvoorstel een rechtvaardiging

moet bevatten over waarom het aan het subsidiariteitsbeginsel voldoet. Het enige dat verplicht is

volgens het protocol is het opmaken van een subsidiariteitmemorandum dat bij het wetsvoorstel

vervat zit. Nergens echter is een bepaling opgenomen die zegt dat dit ook expliciet in de wet zelf

moet vervat zitten. 251 En uit bovenstaande wetgeving blijkt duidelijk ook het Hof dit ook niet zal

afdwingen op basis van artikel 296 VWEU. M.i. is dit jammer. Hierboven had ik al gezegd dat een

diepgaande kosten/ baten analyse in mijn ogen te ver gaat. Echter een korte, duidelijke, expliciete

motivatie waarom de Europese wetgever tot de conclusie is gekomen dat het zijn taak was om een

bepaalde materie te gaan reguleren, lijkt me niet overbodig. Er is wel al een analyse van bij het

wetgevingsvoorstel, maar uiteraard kan er tijdens het wetgevingsproces zelf nog het één en ander

veranderen. Een expliciete motivatie bij het voorstel zelf zou het Hof helpen een betere beoordeling

te maken en zou geen overdreven extra werklast meebrengen voor de wetgevende instellingen . Of

dit in de praktijk een verschil zou uitmaken in de rechtspraak van het Hof, daar valt helaas nog over

te twijfelen.

e. Conclusie inzake de subsidiariteitrechtspraak

164. Al zo lang als er zaken voor het Hof van Justitie worden gebracht die een voorstel betwisten op

basis van het subsidiariteitsbeginsel, heeft het Hof hier niet op willen ingaan. Er zijn, zoals uit de

uiteenzetting hierboven blijkt, al meer dan genoeg gelegenheden geweest waarbij het Hof dieper op

bepaalde argumenten kon ingaan en zelfs een echt balansoefening kon doen. Het is te gemakkelijk

om zich te verbergen achter de grote doelstellingen van de Europese Unie zoals de interne markt en

de vrije mededinging. Daarnaast is het te moeilijk om echt een volledige analyse te gaan doorvoeren

250

HvJ, 9 oktober 2001, C-377/98, Koninkrijk der Nederlanden/ Europees parlement en Raad, Jur. 2001, I- 7149. 251

P.V. NUFFEL, “The protection of Member states’ regions through the subsidiarity principle in The Role of the Regions in the European Governance” in C. PANARA, EN A. DE BECKER (eds.), The role of the regions in EU governance, Springer , Berlijn, 2011, 66-68.

103

om te zien of de lidstaten de doelstelling met hun nationale wetgeving ook zouden bereiken. Zeker

aangezien de lidstaten nooit de grote doelstellingen van de Europese Unie kunnen bereiken op de

manier waarop de Unie zelf dat wel kan. Wanneer het Hof dan andere doelstellingen voorop gaat

plaatsen, zou er te veel kritiek komen. Het Hof moet immers de doelstellingen van de betwiste

rechtshandeling en dus de Unie volgen en niet zijn eigen visie hierop geven. Persoonlijk denk ik hier

anders over (supra). Aangezien het Hof deze afweging niet op één of andere manier kan doen, zal het

argument van de subsidiariteit altijd ongegrond worden verklaard. Dit leidt er ten eerste toe dat de

veranderingen van Lissabon inzake de ex-post controle niet veel waarde hebben. Het is de manier

van werken van het Hof die moet veranderen. Ten tweede heeft dit ook als gevolg dat alle gedeelde

bevoegdheden van de Unie de facto alleen door de Unie zelf kunnen worden uitgeoefend. Zolang de

Europese wetgevers ervoor kiezen om niet wetgevend op te treden, is er geen probleem. Echter

wanneer de Europese wetgever wel beslist een wetsvoorstel te maken, kunnen de lidstaten daar zo

goed als niets meer aan doen. Het Hof van Justitie zal de wetgevende akte nooit nietig verklaren op

basis van het subsidiariteitsbeginsel en zoals hierboven ook is duidelijk geworden, zijn ook de gele en

oranje- kaart procedure op dit moment nog niet zo veel waard.

B. Proportionaliteitsrechtspraak

a. Vergelijking met proportionaliteitsbeginsel

i. Inleiding

165. Het proportionaliteitsbeginsel of evenredigheidsbeginsel is ook één van de fundamentele

beginselen dat de landen in de Europese Unie moeten respecteren. Hieronder volgt dan ook een

korte uiteenzetting van hoe het Hof omgaat met zaken waarin de partijen het

proportionaliteitsbeginsel inroepen. Op deze manier zal ik onderzoeken of er een groot verschil is

tussen twee fundamentele beginselen van de Europese Unie en proberen te achterhalen wat hiervan

de oorzaak kan zijn.

166. Eerst en vooral wil ik opmerken dat het niet altijd even eenvoudig is om een grens te trekken

tussen deze twee beginselen. Zelfs het Hof heeft er af en toe nog problemen mee. Zo verward het

Hof de twee met elkaar in de tabakszaak252: “In de tweede plaats zij vastgesteld dat het optreden

van de Gemeenschap in casu bovendien niet verder is gegaan dan ingevolge het

subsidiariteitsbeginsel toelaatbaar was, aangezien de Gemeenschap blijkens de punten 122 tot en

252

HvJ, 10 December 2002, C-491/01, The Queen/ Secretary of State for Health, Jur. 2002, I-11453.

104

met 141 van het onderhavige arrest slechts is opgetreden voor zover dit voor de verwezenlijking van

de doelstelling van dat optreden noodzakelijk was.” 253 Hier haalt het Hof duidelijk het

subsidiariteitsbeginsel in de war met alleen doen wat noodzakelijk is om het doel te bereiken. De

afbakening van de twee is dus toch nog zo duidelijk niet.

ii. Rechtspraak

167. De analyse van het Hof bij de evenredigheidstoets gaat als volgt. Het Hof kijkt eerst of de

middelen die gebruikt zijn om het doel te bereiken wel passend zijn en vervolgens of deze niet verder

gaan dan wat noodzakelijk is.254 De Europese instellingen hebben een discretionaire bevoegdheid om

te gaan kijken welke maatregelen gepast zouden zijn om de doelstellingen te vervullen. Dit wil

zeggen dat de maatregel kennelijk onevenredig moet zijn vooraleer ze als onrechtmatig kan worden

beschouwd.255

Zo zijn er bijvoorbeeld de gevoegde zaken van ABNA tegen Secretary of State for Health.256 Hier ging

het om richtlijn 2002/2 waarin in artikel 1, punt 1 sub b stond dat fabrikanten van mengvoeder op

vraag van de klanten de precieze samenstelling van hun voeder moesten meedelen. Dit in het kader

van de bescherming van mens en dier. Indien er voeding besmet was, moest dit zo snel mogelijk

gelokaliseerd kunnen worden.

Eerst zei het Hof dat de maatregel niet overbodig was omdat op deze manier de fabrikant sneller kon

worden getraceerd, wat heel cruciaal is bij een gevaar voor de gezondheid.257 Wanneer het Hof

daarna kijkt of de maatregel niet verder gaat dan wat noodzakelijk is, is dit de conclusie : “Een

dergelijke verplichting kan niet worden gerechtvaardigd door het beoogde doel van bescherming van

de gezondheid en gaat kennelijk verder dan hetgeen noodzakelijk is om dat doel te bereiken.”258 De

redenen die het Hof hiervoor heeft zijn onder andere de bescherming van de economische belangen

van de fabrikanten, het feit dat het al verplicht is om gewichtspercentageklassen te vermelden

waaruit perfect kan worden afgeleid welk voer er juist besmet is geraakt… 259

Het was hier duidelijk dat Hof echt heeft gekeken naar de inhoud van het probleem, naar welke

problemen deze regelgeving met zich meebracht, wat de alternatieven waren… M.a.w. een echte

253

C-491/01, Paragraaf 184. 254

C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Paragraaf 68. 255


HvJ, 6 december 2005, gevoegde zaken C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, The queen e.a./Secretary of State for Health e.a., Jur. 2005, I-10423. 257



C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Paragraaf 83-84.

105

inhoudelijke toetsing aan het proportionaliteitsbeginsel. Het Hof concludeerde dus dat het

evenredigheidsbeginsel geschonden is en dat dit artikel bijgevolg ongeldig is.

168. Het is echter niet zo dat het systematische alle bepalingen waarvoor het

proportionaliteitsbeginsel werd ingeroepen, nietig gaat verklaren. Integendeel, Het Hof zal heel vaak

stellen dat aangezien de maatregel kennelijk onredelijk moet zijn en de Europese instellingen nu

eenmaal een ruime discretionaire bevoegdheid hebben, dat de er geen schending is van het

evenredigheidsbeginsel. Zo bijvoorbeeld in de zaken Arnold André260 en Swedish Match261 van 2004.

In beide zaken gaat het om een verbod om tabak voor oraal gebruik in de handel te brengen. Het

Hof concludeerde: “Om te voldoen aan de overeenkomstig artikel 95, lid 3, EG op hem rustende

verplichting, uit te gaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, kon de

gemeenschapswetgever derhalve, zonder de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid ter zake te

overschrijden, oordelen dat een verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik

noodzakelijk was en, met name, dat er geen alternatieve maatregel bestond waarmee dit doel op

even doeltreffende wijze kon worden bereikt.”262

169. In tegenstelling tot wat bij het subsidiariteitsbeginsel het geval zou zijn, denkt het Hof hier wel

degelijk na over een alternatief en wat het gevolg hiervan zou zijn: “Zoals de advocaat-generaal in de

punten 116 tot en met 119 van zijn conclusie opmerkt, zouden andere maatregelen, waarbij

producenten aan technische normen zouden moeten voldoen om de schadelijkheid van het product

te verminderen of waarbij de etikettering van de verpakking van dit product zou worden geregeld of

de voorwaarden zouden worden vastgesteld waaronder het, met name aan minderjarigen, mag

worden verkocht, niet dezelfde preventieve werking hebben wat de bescherming van de

volksgezondheid betreft, omdat een product op de markt zou worden toegelaten dat hoe dan ook

schadelijk blijft.”263

Er zit dus wel degelijk een redering achter wat het Hof zegt en niet zomaar een simpele verwijzing

naar de hoger te bereiken doelstellingen zoals bij het subsidiariteitsbeginsel.

170. In nog veel andere arresten redeneert het Hof op deze manier. Vaak zegt het ook dat een

maatregel niet kennelijk ongeschikt is om aan te duiden dat het evenredigheidsbeginsel niet

260

HvJ, 14 december 2004, C-434/02, Arrest van het Hof, Arnold André GmbH & Co. KG/Landrat des Kreises Herford, Jur. 2004, I-11869. 261

HvJ, 14 december 2004, C-210/03, The Queen/ Secretary of State for Health, Jur. 2004, I-11900. 262

C-434/02,54 en C-210/03, Paragraaf 56. 263

C-434/02,55 en C-210/03, Paragraaf 57.

106

geschonden is. Zo bijvoorbeeld in de zaak AJD Tuna van 2011264 waar het ging over

tonijnvangstquota: “Ook het aan marktdeelnemers van de Gemeenschap opgelegde verbod om in te

stemmen met het aanvoeren, het kooien voor afmesten of voor de viskweek, of het overladen in

wateren of havens van de Gemeenschap van blauwvintonijn die vanaf 16 juni 2008 of vanaf 23 juni

2008 met ringzegenvaartuigen, ongeacht onder welke vlag, is gevangen, is niet kennelijk ongeschikt,

aangezien daarmee ook de doelstelling kan worden bereikt van naleving van de TAC’s waarvan de

vermindering het mogelijk maakt op termijn het blauwvintonijnbestand te herstellen.”265

Het hoeft dus niet per se de beste maatregel te zijn, zolang de maatregel maar niet kennelijk

ongeschikt is.

171. Dit zijn slechts een paar arresten, uiteraard zijn er nog veel meer.266 Het heeft echter geen zin

om deze allemaal in deze uiteenzetting te gaan behandelen. Ten eerste omdat dit hoofdstuk gewoon

als vergelijkingspunt dient voor de rechtspraak inzake het subsidiariteitsbeginsel. Ten tweede omdat

de redering van het Hof in al deze arresten op dezelfde criteria steunt, waarbij deze criteria

vervolgens telkens worden toegepast op de specifieke kenmerken van de besproken wetgeving.

b. Vergelijkende Conclusie

172. Wanneer we de rechtspraak van het Hof inzake de subsidiariteit en inzake de proportionaliteit

gaan vergelijken vallen de volgende zaken op:

- Bij de proportionaliteit heeft het Hof enkele vaste criteria waaraan ze de betwiste

wetsvoorstellen toetst. Namelijk of het passend en noodzakelijk is. En daarnaast is het ook

heel duidelijk dat het, omwille van de discretionaire bevoegdheid van de Europese wetgever,

kennelijk ongeschikt moet zijn. In mijn ogen doet het Hof wel degelijk de moeite om te gaan

kijken naar hoe de concrete maatregelen kunnen worden bereikt en of er geen minder

ingrijpend alternatief is. Hiertoe gebruikt het geen oppervlakkige toetsing, maar gaat het

redelijk diepgaand naar de technische kenmerken van de doelstellingen kijken. Bij het

subsidiariteitsbeginsel maakt het Hof zich er daarentegen gemakkelijk vanaf. Het zegt

264

HvJ, 17 maart 2011, C-221/09, AJD Tuna Ltd/Direttur tal-Agrikoltura u s-Sajd, Jur. 2011, n.n.g. 265

C-221/09, Paragraaf 84. 266

Bijvoorbeeld de volgende zaken: HvJ, 18 november 1987, C-137/85, Maizena GmbH/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Jur. 1987, 4603; HvJ, 7 december 1993, C-339/92, ADM Ölmühl en GmbH, Ölwerke Spyck/Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Jur. 1993, I-6488; HvJ, 11 juli 2002, C-210-00 Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Jur. 2002, I-6482 en HvJ, 7 juli 2009, C-588/07, The Queen/Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, Jur. 2009, I-5783.

107

gewoon dat de doelstellingen niet kunnen verwezenlijkt worden door de lidstaten, zonder te

kijken naar hoe de lidstaten op een alternatieve wijze misschien ook een werkbaar resultaat

kunnen creëren. Het Hof gebruikt de interne markt en het verwijderen van obstakels tussen

de lidstaten als een alomvattende doelstelling die alles rechtvaardigt.

- In tegenstelling tot het subsidiariteitsbeginsel, heeft het Hof bij het proportionaliteitsbeginsel

wel degelijk al eens een artikel strijdig verklaard met het beginsel. Al moet wel gezegd dat dit

toch niet zo vaak voorkomt. Bij de meeste arresten zegt het Hof dat de maatregel niet

kennelijk ongeschikt is en dat de instellingen hun discretionaire bevoegdheid op de juiste

manier gebruikt hebben.

Desalniettemin is het toch hoopgevender om een zaak in te stellen wegens strijdigheid met

het proportionaliteitsbeginsel dan met het subsidiariteitsbeginsel. Er is ten eerste wel

degelijk een kans dat de wetgeving of een deel ervan nietig wordt verklaard en ten tweede

doet het Hof ook effectief de moeite om een onderzoek te doen.

173. De reden voor deze verschillen is volgens mij, ook al zijn het beide grondwettelijke beginselen

van de Europese Unie, dat het proportionaliteitsbeginsel toch niet zo ingrijpend is als het

subsidiariteitsbeginsel. Dit om verschillende redenen:

- Het Hof kan bij het proportionaliteitsbeginsel gewoon kijken of er andere maatregelen zijn

die minder vergaand zouden zijn. Dit is een praktische overweging en vereist gewoon een

zekere mate aan technisch inzicht in de materie. Bij het subsidiariteitsbeginsel moet het Hof

gaan kijken naar welke doelstellingen er moeten behaald worden en wie dit het best zou

doen. Dit is een politiek overweging, waar het Hof eigenlijk niet bevoegd voor is en wat veel

gevoeliger ligt. Deze reden is m.i. al meteen de hoofdreden waarom er zo’n verschil is in de

rechtspraak. Het is immers hierom dat zelfs de manier waarop beide beginselen door het Hof

worden benaderd zo verschillen. Bij het subsidiariteitsbeginsel durft het Hof bijna geen

toetsing door te voeren, terwijl dit bij het proportionaliteitsbeginsel geen probleem lijkt te

zijn.

- Wanneer iets in strijd is met het proportionaliteitsbeginsel, heeft dit geen verlies van

bevoegdheid als gevolg. De Europese wetgever kan gewoon een minder vergaande

maatregel aannemen. Bij subsidiariteit zou dit wel meer het geval zijn. Het zou er dan op

neerkomen dat de Europese wetgever niet bevoegd is te reguleren in een bepaalde situatie

of toch een pak minder vergaand. Dit is moeilijker verkoopbaar.

- Tenslotte lijkt het me gemakkelijker om in een richtlijn of een verordening één enkel artikel

te isoleren en in strijd te verklaren met het proportionaliteitsbeginsel, dan met het

108

subsidiariteitsbeginsel. Bij deze laatste zal het vaker over de volledige wetgeving gaan en dit

is dus veel ingrijpender.

C. De beperking van de bevoegdheid van het Hof door de subsidiariteit.

174. Volgens Thomas Horsley worden ook de bevoegdheden van het Hof zelf beperkt door het

subsidiariteitsbeginsel.267 Zo bijvoorbeeld in de zaak Fundación Gala-Salvador Dali268 moet het Hof

Richtlijn 2001/84 EG over verkooprechten voor auteurs van origineel recht interpreteren. Meer

bepaald moest het oordelen over of deze richtlijn zich verzette tegen de Franse wetgeving die

testamentaire erfgenamen uitsluit van de voordelen uit de Richtlijn. Het Hof zei als eerste dat de

Europese wetgever reeds tot het besluit was gekomen dat het niet in overeenstemming is met het

subsidiariteitsbeginsel om wetgeving te maken op Europees niveau die handelt over het erfrecht in

de verschillende lidstaten. Deze uitspraak respecterend, besloot het Hof dat het nog altijd voor de

lidstaten elk afzonderlijk is om te beslissen over welke categorieën van personen mogen genieten

van de verworven rechten uit de richtlijn en welke niet. De Franse regelgeving was dus niet strijdig

met de Europese.269

Volgens mij heeft Horsley gelijk wanneer hij zegt dat de bevoegdheden van het Hof beperkt worden

door de subsidiariteit. Het Hof moet respecteren wanneer de Europese wetgever op voorhand in

een situatie beslist heeft dat iets niet kan volgens de subsidiariteit en dus toekomt aan de lidstaten.

Anders zou het Hof zijn rechtspraak boven het oordeel van de Europese wetgever stellen en zijn

eigen beleidsdoelstellingen voorop stellen. Hierboven heb ik reeds gezegd dat het Hof de

beleidsdoelstellingen van de betwiste Europese wetgevingsakten wel op één of andere manier in

vraag zou moeten kunnen stellen ter bescherming van de lidstaten en het subsidiariteitsbeginsel als

dusdanig. Hier is er echter sprake van de omgekeerde situatie. De Europese wetgever heeft al op

voorhand laten weten dat zij iets niet gaan reglementeren wegens schending van het

subsidiariteitsbeginsel. Met andere woorden, de lidstaten zijn hier beschermd tegen een te grote

Europese wetgevingsmachine. Het Hof mag dit dan niet de facto ongedaan maken door in een

rechterlijke uitspraak de uitoefening van de bevoegdheid toch weer bij het de Europese wetgever te

gaan leggen. Dat zou in de Fundación Gala-Salvador Dali zaak het geval geweest zijn als het Hof had

gezegd dat de Franse wetgever iedereen gelijke toegang moest geven tot de voordelen uit de

Richtlijn en hier op nationaal niveau dus niets meer over te zeggen viel.

267

T. HORSLEY, “Subsidiarity and the European Court of Justice: Missing Pieces in the Subsidiarity Jigsaw?” JCMS 2012, 267-282, 2012; http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x , 7. 268

HvJ, 15 april 2010, C-518-08, Fundación Gala-Salvador Dalí/Société des auteurs dans les arts graphiques et plastiques, Jur. 2010, I-3091, Paragraaf 24-36. 269


109

175. Het Hof zou ook, aangezien ook dit een institutionele instelling met een zekere beleidmakende

functie is, al vroeg rekening moeten houden met het subsidiariteitsbeginsel. Meer bepaald zou het

hier al rekening mee moeten houden wanneer het een artikel met een ruime werking vanuit het

verdrag moet interpreteren. 270 Dit volgt uit combinatie van de artikels 5(3) VEU (het beginsel is van

toepassing op de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten) en artikel 13 VEU dat

uitdrukkelijk zegt dat het Hof van Justitie een deel is van het institutioneel kader van de Unie.

176. Het Hof kan uiteraard maar gebonden zijn door dit beginsel als aan twee voorwaarden is

voldaan. Ten eerste moet het Hof bevoegd zijn om uitspraak te doen. Hiervoor dient gekeken te

worden naar waar in het verdrag het zijn bevoegdheid krijgt (vb. Artikel 263 TFEU). Ten tweede

moet het Hof een beslissing nemen over de interpretatie van een bepaald beleidsgebied waar zowel

de Unie als de lidstaten voor bevoegd zijn. Indien dit het geval niet is, is het subsidiariteitsbeginsel

uiteraard ook niet van toepassing.271

Helaas is het niet zo simpel en blijven er enkele problematische punten bestaan. Ten eerste is het

niet altijd even duidelijk waar de gedeelde bevoegdheden eindigen en de ondersteunende beginnen.

Ook met het verdrag van Lissabon zijn deze grenzen niet duidelijker afgebakend. Ten tweede is het

ook niet altijd even wenselijk dat het subsidiariteitsbeginsel wordt toegepast. Zo kan er bijvoorbeeld

een conflict ontstaan met de essentiële doelstellingen die in het verdrag zijn uiteengezet,

bijvoorbeeld het verbod van discriminatie op grond van geslacht, ras, nationaliteit… Kan het Hof dan

in het geval van een gedeelde bevoegdheid waarbij de nationale wetgever perfect de doelstellingen

vooropgesteld in de wetgeving kan bereiken, niet ingrijpen om deze essentiële doelstellingen te

beschermen? Een andere vraag is natuurlijk de afdwinging. We kunnen wel zeggen dat het Hof

hiermee rekening moet houden bij zijn interpretatie, maar hoe dwingen we dit af? Zal dit beginsel

vanzelf een grens zetten op de interpretaties van het Hof of is er een nieuw ex-post controle

mechanisme nodig.272 Dit zijn vragen die in de toekomst ongetwijfeld nog zullen moeten beantwoord

worden. Volgens mij zal het Hof zich alleszins strikter aan het subsidiariteitsbeginsel houden dan de

Europese wetgever, aangezien het er niets mee te winnen heeft om de macht weg te trekken bij de

lidstaten. Langs de andere kant is dit natuurlijk iets dat alleen de tijd kan uitwijzen.

270

T. HORSLEY, “Subsidiarity and the European Court of Justice: Missing Pieces in the Subsidiarity Jigsaw?” JCMS 2012, 267-282, 2012; http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x,8. 271

T. HORSLEY, “Subsidiarity and the European Court of Justice: Missing Pieces in the Subsidiarity Jigsaw?” JCMS 2012, 267-282, 2012; http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x , 8-9. 272

T. HORSLEY, “Subsidiarity and the European Court of Justice: Missing Pieces in the Subsidiarity Jigsaw?” JCMS 2012, 267-282, 2012; http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x , 9-10.

110

VII. Conclusie

177. De nieuwe subsidiariteitprocedures sinds het verdrag van Lissabon hebben nog niet echt veel

verbetering gebracht. Het moet wel gezegd dat het wat tijd vergt voor alle instellingen om zich

hieraan aan te passen en dat we nu nog maar drie jaar na de inwerkingtreding zijn. Misschien is het

dus nog iets te vroeg om echt een volledige evaluatie te doen van de effecten hiervan.

178. De nationale parlementen hebben extra controlebevoegdheden gekregen zowel voor als na de

inwerkingtreding van de Europese wetgevende akte. De vroege waarschuwingsprocedure is een

poging om de nationale parlementen dichter te betrekken bij de Europese besluitvorming en hen de

macht te geven om indien nodig een wetsvoorstel af te keuren op basis van schending van de

subsidiariteit. In de praktijk heeft dit helaas nog niet zoveel opgeleverd. Er zijn te veel praktische

problemen. De termijn van acht weken is voor velen niet haalbaar, de samenwerkingsorganen- en

mechanismen staan nog niet volledig op punt (vb. COSAC, IPEX…), er is geen echte definitie van wat

het subsidiariteitsbeginsel precies inhoudt en geen duidelijke criteria om hieraan te toetsen…

Tijdens de COSAC- oefeningen, was er wel een groot enthousiasme onder de nationale parlementen,

maar ze slaagden er toch niet allemaal in om op tijd hun advies te leveren. Daarboven is er ook het

probleem dat de aantallen om een kaartprocedure te beginnen toch redelijk hoog liggen en niet alle

nationale parlementen evenveel interesse lijken te tonen voor dit beginsel. Sinds de inwerkingtreding

van het verdrag van Lissabon is er nog geen enkele gele- of oranje kaart procedure begonnen. Er zijn

wel al adviezen gegeven, maar nog nooit genoeg. Dit toont volgens mij duidelijk aan dat er ergens bij

de lidstaten nog een organisatorisch probleem zit. Zeker de lidstaten met sterke wetgevende regio’s

moeten hun acht weken enorm goed gaan benutten. Daarnaast is het ook cruciaal dat er sterk

interparlementair overlegorgaan bestaat om ervoor te zorgen dat genoeg adviezen op tijd bij de

Commissie geraken en dat geen dubbel werk moet gedaan worden. COSAC neemt deze rol voor een

groot deel op zich, maar staat ook nog totaal niet op punt. M.i. is deze nieuwe bevoegdheid van de

nationale parlementen op dit moment nog niet zo heel veel waard als het aankomt op het volgen van

de procedures. In de praktijk geven deze adviezen misschien toch nog een meerwaarde, doordat de

Commissie zichzelf heeft voorgenomen dat ook al zijn de aantallen die nodig zijn voor een

kaartprocedure niet bereikt, ze toch rekening zal houden met de adviezen die wel op tijd opgestuurd

waren. Daarnaast is het ook gewoon moeilijk om een voorstel erdoor te krijgen, wanneer er enkele

lidstaten hier duidelijk bezwaren in zien. De Raad en het Europees parlement zullen dit ook in hun

achterhoofd houden. Voor deze manier van werken, was Lissabon eigenlijk wel niet nodig aangezien

deze praktijk van adviezen opsturen eigenlijk al langer bestond (voorbeeld het Barroso initiatief).

111

179. Het Comité van de Regio’s heeft de bevoegdheid gekregen om een zaak voor het Hof te

brengen. Dit hebben ze echter tot op vandaag nog niet gebruikt.

Ook hier zijn er nog enkele problemen zichtbaar. De activiteiten zijn opgedeeld in twee: namelijk de

subsidiariteitcontrole gaan verwerken in hun adviezen en het netwerk voor de toezicht op de

subsidiariteit uitwerken. Het netwerk zal volgens mij met tijd wel uitgroeien tot een sterk orgaan dat

als forum kan dienen voor gezamenlijke subsidiariteitcontroles. Nu is er echter wel nog wat werk aan

zoals ook uit het onderzoek van onder andere mevrouw Arribas bleek. (zie supra) De regionale

parlementen hadden zo graag een eigen adviesrecht gehad zoals de nationale parlementen. Dit is

niet haalbaar gebleken. De nationale parlementen moeten hen wel raadplegen in hun vroege

waarschuwingsonderzoek volgens artikel 6 van het protocol. De regionale parlementen zijn hier

echter niet super gelukkige mee aangezien hun recht nog altijd afhangt van de goodwill van de

nationale parlementen en dat ze maar een heel korte periode krijgen om hun visie te geven (dit moet

immers passen in de acht weken die de nationale parlementen hebben gekregen).

180. De nationale parlementen en het Comité van de Regio’s willen echt actief participeren in de

subsidiariteitcontrole en zijn ook bereid om hun interne organisatie daaraan aan te passen. Helaas

genoeg zijn er nog veel moeilijkheden die moeten overwonnen worden en is deze procedure in de

praktijk nog niets bijna niets waard. Ook het feit dat bij de gele keert procedure de Commissie er nog

altijd voor kan kiezen om het voorstel te handhaven is moeilijk werkt demotiverend voor de

nationale en regionale parlementen.

181. Dan zou je misschien denken dat de ex-post controle door het Hof van Justitie een goeie

bescherming biedt, maar deze is in de praktijk niets waard. Het Hof gaat consequent iedere klacht

inzake de subsidiariteit afwijzen. Nog nooit heeft het Hof een wetsvoorstel nietig verklaard wegens

strijdigheid met het subsidiariteitsbeginsel. Het doet zelfs geen echt onderzoek naar of de nationale

parlementen het beter zouden kunnen reguleren dan de Europese Unie. Het Hof verstopt zich achter

het feit dat de lidstaten geen uniforme wetgeving kunnen maken om zo de interne markt te

verstevigen of via hun wetgeving de onderlinge verschillen tussen de lidstaten niet uit de weg

kunnen ruimen. Dit zijn uiteraard de doelstellingen die de Europese wetgever inroept ter

rechtvaardiging van het wetsvoorstel. Het Hof zou de doelstellingen moeten kunnen herkwalificeren

en kijken naar wat de lidstaten kunnen verwezenlijken. Er zou hier in de praktijk helaas veel te veel

kritiek op komen. Het subsidiariteitsbeginsel kan dus de facto niet voor het Hof worden

afgedwongen.

112

182. Er blijft dus in de praktijk niet zo heel veel meer over van de nieuwe procedures van het verdrag

van Lissabon. Zowel bij het vroege waarschuwingssysteem als de ex post controle door het Hof zijn er

in de praktijk geen resultaten terug te vinden. De enige praktische waarde die het

subsidiariteitsbeginsel vandaag heeft is de verplichting dat de Europese instellingen erbij het maken

van wetgeving rekening mee moeten houden en dat de paar adviezen die komen van de nationale

parlementen in aanmerking worden genomen door de Europese wetgever. Het is misschien wel

moeilijk om een voorstel door te duwen als er negatieve commentaren van de nationale

parlementen zijn, maar dit is uiteraard maar een heel zwakke bescherming. Het hangt om dit

moment nog allemaal af van de goodwill van de Europese instellingen en totaal niet van de nationale

of regionale parlementen. Gelukkig lijkt het er wel op dat de Europese Commissie haar uiterste best

doet om deze regel te respecteren.273

183. Wil dit zeggen dat het subsidiariteitsbeginsel geen toekomst meer heeft binnen de Europese

Unie? Zo ver zou ik absoluut niet durven gaan. Zoals hierboven reeds vermeld is het nog maar drie

jaar geleden dat het verdrag van Lissabon in werking is getreden en zijn de echte resultaten ervan op

zo’n korte termijn nog niet zichtbaar. Daarnaast is het ook zo dat de nationale parlementen er alles

aan doen om hun interne procedures aan te passen en vooral de interparlementaire samenwerking

te verstevigen. Ook het Comité van de Regio’s blijft evolueren en met het netwerk voor de toetsing

van de subsidiariteit geen ze zeker een grote stap in de goeie richting. Volgens mij komt dit dus

allemaal wel goed en zal zeker het vroege waarschuwingsysteem met tijd uitgroeien tot een waar

mechanisme waar zowel de nationale als de regionale parlementen hun visie in kwijt kunnen.

Wat echter wel problematisch blijft is de toetsing door het Hof van Justitie. Het ziet er niet naar uit

dat hier in de nabije toekomst verandering in zal komen. Om een goeie en volledige controle te

hebben van het subsidiariteitsbeginsel is het belangrijk dat er een stevig en objectief ex post controle

orgaan bestaat. Momenteel vervult het Hof deze rol niet. Het lijkt me wel dat het Hof hiervoor

bevoegd moet blijven aangezien het nog altijd het best is dat het een voorstel, wanneer de nietigheid

ervan wordt gevorderd, in zijn geheel kan gaan beoordelen en niet in bepaalde aspecten

onaangeraakt moet laten. Er moet in de nabije toekomst wel iets gebeuren om dit probleem te

verhelpen. Misschien dat de hulp van een ander orgaan hier een oplossing zou bieden zonder dat de

wetgever de toetsingbevoegdheid van het Hof afneemt.274 Zolang dit niet opgelost is, blijft de

controle onvolledig.

273

zie supra jaarrapport 2010 Commissie 274

Zie supra bij de afdwingbarheid voor het Hof.

113

De nieuwe procedures ingevoerd door het verdrag van Lissabon zijn op zich dus wel goed bedacht.

Alleen de praktische bezwaren staan hier nog in de weg. Eenmaal deze verholpen zijn, zal het m.i.

wel mogelijk zijn om een goeie subsidiariteitcontrole uit te bouwen.

114

Bibliografie

WETGEVING:

VERDRAGEN:

- Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, PB C- 306, 17 december 2007.

- Protocol 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

bij de Europese grondwet, niet gepubliceerd, http://www.europese-

grondwet.nl/tekst/protocollen_bijlagen/protocol_2.html. (geraadpleegd op 16 februari

2012)

DOCUMENTEN VAN DE EUROPESE UNIE:

- Advies van het Comité van de Regio's over de herziening van het Verdrag van de Europese

Unie, CdR 136/95, P.B. C/100 van 2 april 1996.

- Advies van het comité van de regio’s 354/2003 fin van 17 november 2004 over het Verdrag

tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, P.B. C 71/01 van 22 maart 2005.

- Perscommuniqué, COR/09/113 , Het Verdrag van Lissabon maakt van het Comité van de

Regio's de hoeder van de subsidiariteit, 04 December 2009, 1.

- Comité van de Regio’s : Jaarverslag subsidiariteit 2010, CdR 57/11,

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Subsidiarity%20annual%20report%20

2010/Subsidiarity%20Annual%20Report%202010_cdr57_11_nl.pdf.

- Verslag van de Commissie over subsidiariteit en evenredigheid, 10 juni 2011, COM

2011/344,

http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/documents/com_2011_0344_en.pdf.

- Reglement van het Europees parlement, Regel 38bis

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-

EP+20120312+RULE-038-1+DOC+XML+V0//NL&navigationBar=YES.

- Overeenkomst betreffende samenwerking tussen de Europese Commissie en het Comité van

de Regio's, P.B. C-102/02 van 5 april 2012.

WERKDOCUMENTEN:




115

- DE VIGO, I.M., Werkgroep I Subsidiariteit, mandaat, CONV 71/02, Mandaat voor de werkgroep

subsidiariteit, 30 mei 2002, http://european-

convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00071.nl02.pdf.

- A-G JACOBS, Werkgroep I Subsidiariteit, in verslag, CONV 156/02, Samenvattend verslag van

de vergadering van 25 juni 2002, 28 juni 2002, http://european-

convention.eu.int/pdf/reg/nl/02/cv00/cv00156.nl02.pdf.

- PETITE, M., Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 3, 27 juni 2002,

http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1336.pdf.

- PIRIS, J.C., Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 4, 3 juli 2002,


- SEVERIN, A., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 5, The principle of subsidiarity,

3 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1358.pdf .

- TEUFEL, E., Werkgroep I subsidiariteit, Paper, Werkdocument 6, Effective competence

monitoring and checking in the legislative process, 9 juli 2002, http://european-

convention.eu.int/docs/wd1/1391.pdf.

- VANHANEN, M., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 8, The principle of

subsidiarity, 18 juli 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/1623.pdf.

- VOORZITTER VAN WERKGROEP I INZAKE DE SUBSIDIARITEIT, Werkgroep I Subsidiariteit, initial

proposals, Werkdocument 9, Initial proposals for conclusions, 29 juli 2002, http://european-


- NICKEL, D., Werkgroep I Subsidiariteit, Intervention, Werkdocument 10, 12 augustus 2002,

http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2129.pdf .

- FARNLEITNER, H. EN BÖSCH, R.E., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 11, Making

the Subsidiarity principle operational, 12 augustus 2002, http://european-


- TEUFEL, E., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 12, 29 augustus 2002,


- VALTCHEV,D., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 13, 3 september 2002,


- HOFFSCHULTE, H., Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 14, CEMR Position Paper,

4 september 2002, http://european-convention.eu.int/docs/wd1/2440.pdf.

- BONDE, J.P.,Werkgroep I Subsidiariteit, Paper, Werkdocument 15, 5 september 2002,





















116

- KIRKHOPE, T., Werkgroep I Subsidiariteit, Note, Werkdocument 16, the principal of

subsidiarity: judicial or political overview?, 5 september 2002, http://european-


- GABER, S., Werkgroep I Subsidiariteit, Brief, Werkdocument 17, 9 september 2002,


- MEYER,J., Werkgroep I Subsidiariteit, Proposal, Werkdocument 18, 10 September 2002,


- VOORZITTER VAN WERKGROEP I INZAKE DE SUBSIDIARITEIT, Werkgroep I Subsidiariteit, Conclusies,

Werkdocument 19, Conclusions of the working group, 17 september 2002, http://european-


- HET SECRETARIAAT VAN DE EUROPESE CONVENTIE, Plenaire sessie, samenvattend rapport, CONV

331/02, Summary report on the plenary session, 3-4 oktober 2002,

http://gandalf.aksis.uib.no/~brit/EXPORT-EU-Constitution/Export-Document-CONV/CONV-

331-02-10-11-EN/index.html.

RECHTSPRAAK:

- HvJ, 20 februari 1979, C-120/78, Rewe-Zentral AG/ Bundesmonopolverwaltung für

Branntwein, Jur. 1979, 650.

- HvJ, 18 november 1987, C-137/85, Maizena GmbH/Bundesanstalt für landwirtschaftliche

Marktordnung, Jur. 1987, 4603.

- HvJ, 7 december 1993, C-339/92, ADM Ölmühl en GmbH, Ölwerke Spyck/Bundesanstalt für

landwirtschaftliche Marktordnung, Jur. 1993, I-6488.

- Gerecht, 21 februari 1995, T-29/92, SPO/Commissie, Jur. 1995, II-295.

- HvJ, 10 september 1996, C-11/95, Commissie/België, Jur 1996, I-4153.

- HvJ, 12 november 1996, C-84/94, Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannie en Noord-

Ierland/Raad, Jur. 1996, I-5793.

- HvJ, 13 mei 1997, C-233/94, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en Raad, Jur.

1997, I- 2441.

- HvJ, 5 oktober 2000, C-376/98, Bondsrepubliek Duitsland/Europees Parlement en de Raad,

Jur. 2000, I-8419.

- HvJ, 9 oktober 2001, C-377/98, Koninkrijk der Nederlanden/Europees Parlement en Raad,

Jur. 2001, I-7149.

- HvJ, 11 juli 2002, C-210-00 Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG/Hauptzollamt

Hamburg-Jonas, Jur. 2002, I-6482









117

- HvJ, 10 December 2002, C-491/01, The Queen/ Secretary of State for Health, Jur. 2002, I-

11453.

- HvJ, 23 mei 2003, C-103/01, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jur. 2003, I-5386.

- HvJ, 14 december 2004, C-434/02, Arrest van het Hof, Arnold André GmbH & Co. KG/Landrat

des Kreises Herford, Jur. 2004, I-11869.

- HvJ, 14 december 2004, C-210/03, The Queen/ Secretary of State for Health, Jur. 2004, I-

11900.

- HvJ, 12 juli 2005, gevoegde zaken C-154/04 en C-155/04, The Queen/Secretary of State for

Health, Jur. 2005, I-6485.

- HvJ, 6 december 2005, gevoegde zaken C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, The queen

e.a./Secretary of State for Health e.a., Jur. 2005, I-10423.

- Gerecht, 12 juli 2006, T-253/02, Ayadi/Raad en Commissie, Jur. 2006, II-2148.

- HvJ, 7 juli 2009, C-588/07, The Queen/Secretary of State for the Environment, Food and Rural

Affairs, Jur. 2009, I-5783.

- HvJ, 9 maart 2010, C-518/07, Europese Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jur. 2010, I-

1885.

- HvJ, 15 april 2010, C-518-08, Fundación Gala-Salvador Dalí/Société des auteurs dans les arts

graphiques et plastiques, Jur. 2010, I-3091.

- HvJ, 17 maart 2011, C-221/09, AJD Tuna Ltd/Direttur tal-Agrikoltura u s-Sajd, Jur. 2011, n.n.g.

- HvJ, 12 mei 2011, C-176/09, Groot-Hertogdom Luxemburg/ Europees Parlement en Raad, Jur.

2001, n.n.g.

RECHTSLEER:

BOEKEN:

- BARENTS, R., Het verdrag van Lissabon: Achtergronden en commentaar, Deventer, Kluwer,

2008, 735 p.

- BIRKINSHAW , P., EN VARNEY, M., (EDS.), The European Union Legal order after Lisbon, Alphen

aan Den Rijn, Wolters Kluwer law and business, 2010, 366 p.

- ESTELLA, A., The EU principle of subsidiarity and its critique, Oxford, University press, 2002,

210 p.

- NUFFEL, P.V., “The protection of Member states’ regions through the subsidiarity principle in

The Role of the Regions in the European Governance” in PANARA, C. EN DE BECKER, A. (eds.),

The role of the regions in EU governance, Springer , Berlijn, 2011,

http://books.google.be/books?id=aE9c_yCxRLYC&pg=PA62&dq=case+law+court+of+justice+subsidiari

http://books.google.be/books?id=aE9c_yCxRLYC&pg=PA62&dq=case+law+court+of+justice+subsidiarity&hl=nl&sa=X&ei=XhqRT6GXHMyr-QaSo4S5BA&ved=0CFEQ6AEwBg#v=onepage&q=case%20law%20court%20of%20justice%20subsidiarity&f=false

118

ty&hl=nl&sa=X&ei=XhqRT6GXHMyr-

QaSo4S5BA&ved=0CFEQ6AEwBg#v=onepage&q=case%20law%20court%20of%20justice%20subsidiarit

y&f=false .

- SENDEN L.A.J. EN VANDAMME T.A.J.A., “Het verdrag van Lissabon en het Europees mandaat van

nationale parlementen”, in VAN OOIK, R.H. EN WESSEL, R.A., De Europese unie na het verdrag

van Lissabon, Deventer, Kluwer, 2009, 59-74 p.

ARTIKELS:

- BARENTS, R., ” The court of justice after the treaty of Lisbon”, ML Rev 2010, 709-728.

- DE JONGE, P., “Het subsidiariteitsbeginsel in de Europese grondwet: panacee of paard van

Troje?”, Ars Aequi 2006, 857-867.

- EIJSBOUTS, W., “Fundering en geleding. Opmerkingen over Lissabon en de institutionele

evolutie van de Unie”, SEW 2008, 82-88.

- GEELHOED, L., “Het subsidiariteitsbeginsel: een communautair principe?”, SEW 1991, 422-435.

- GONZALEZ, J., “The principle of subsidiarity (a guide for lawyers with a particular community

orientation)”, EL Rev 1995, 355-370.

- JACOBS, A., “De geboorte van de Europese Grondwet nadert”, NJB 2003, 1431-1441.

- KIIVER, P., “De parlementen van Nederland en België en het Europees

besluitvormingsproces”, SEW, 2006, 222-229.

- KIIVER, P., “The Treaty of Lisbon, The national parliaments and the principle of subsidiarity”,

MJ 2008, 77-83.

- LOUIS, J.V., “National parliaments and the principle of subsidiarity- legal options and practical

limits”, EuConst 2008, 429-452.

- TANS, O., “De oranje kaart: een nieuwe rol voor de nationale parlementen”, SEW 2007, 442-

446.

- TIMMERMANS, C., “Is het subsidiariteitsbeginsel vatbaar voor rechterlijke controle?”, SEW,

2007, 224-230.

- X, “Parlement kan naar Hof van Justitie bij strijd subsidiariteitsbeginsel”, NJB 2010, 1578.

THESIS:

- RAMAKERS, R., Het comité van de regio’s binnen de institutionele structuur van de Europese

Unie, onuitg, opleiding rechten, universiteit Gent thesis 2005, 92 p.

ONLINE RECHTSLEER:

119

DOCUMENTEN:

- ARRIBAS, G. V., EN BOURDIN, D., studie van Institute of Public Administration (EIPA) and

European Center for the Regions (ECR), The Role of Regional Parliaments in the Process of

Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lissbon treaty,

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/Documents/Without%20Document%20Sets/Full%

20Regional_parliaments_FINAL.pdf. (geraadpleegd op 23 februari 2012)

- CEPS, EGMONT EN EPC STUDY: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional

Innovations September 2010,

http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1150_epc_egmont_ceps_-

_treaty_of_lisbon.pdf. (geraadpleegd op 20 februari 2012)

- EPP GROEP IN HET EUROPEES PARLEMENT: Relations with new parliaments, the new role of

national parliaments in European decision making, November 2009,

http://www.eppgroup.eu/natioparl/docs/0911pamphlet-implications-lisbon-treaty_en.pdf.

(geraadpleegd op 20 maart 2012)

- HORSLEY, T., “Subsidiarity and the European Court of Justice: Missing Pieces in the Subsidiarity

Jigsaw?” JCMS 2012, 267-282, 2012; http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x.

(geraadpleegd op 29 januari 2012)

- KACZYŃSKI, P.M.: Paper tigers or sleeping beauties? National Parliaments in the post-Lisbon

European Political System, februari 2011, www.ceps.eu/ceps/download/4144. (geraadpleegd

op 18 februari 2012)

- MEEUSEN, J. EN WOUTERS, J.: Working Paper binnen het instituut voor Internationaal recht van

de Universiteit Leuven, Iets over de Toekomst van de Europese Unie, de Verklaring van Laken

en de IGC van 2004, 2001, http://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP09n.pdf.

(geraadpleegd op 15 november 2011)

- National Parliaments and the Lisbon Treaty, Thirty–third Report of Session 2007–08, House

of commons- European scrutiny committee,

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200708/cmselect/cmeuleg/563/563.pdf.

(geraadpleegd 13 april 2012)

- PANIZZA, R., : Het subsidiariteitsbeginsel, Juli 2008,

http://circa.europa.eu/irc/opoce/fact_sheets/info/data/how/characteristics/article_7148_nl

.htm. (geraadpleegd op 19 maart 2012)

- Price, C., Implementing ‘Solidarity in Health: reducing health inequalities in the EU’,

http://ec.europa.eu/health/social_determinants/docs/ev_20101012_co01_en.pdf.

(geraadpleegd op 15 april 2012)






http://dx.doi.org/10.1111/j.1468-5965.2011.02221.x


http://www.law.kuleuven.be/iir/nl/onderzoek/wp/WP09n.pdf




http://ec.europa.eu/health/social_determinants/docs/ev_20101012_co01_en.pdf

120

WEBSITES:

- Artikel over voormalig Roemeens parlementslid Adrian Severin, 22 maart 2011,

http://www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/1863594/2011/03/22/Derde-

Europarlementarier-weg-na-omkoopschandaal.dhtml.

- Algemene uitleg over het bemiddelingscomité, http://www.europa-

nu.nl/id/vh7dov2pqnyy/bemiddelingscomite. (geraadpleegd 29 april 2012)

- Algemene site CALRE: http://www.calrenet.eu/. (geraadpleegd op 18 december 2001)

- Algemene site Comité van de Regio’s, http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=65885.

(geraadpleegd op 15 april 2012)

- Algemene site REGLEG:

http://www.regleg.eu/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=2&It

emid=2 (geraadpleegd 20 december 2001)

- Algemene site Subsidiarity Monitoring Network,

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx. (geraadpleegd op 8

maart 2012)

- Algemene site Subsidiarity Monitoring Network,

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/activities/Pages/Consultations.aspx.

(geraadpleegd 15 april 2012)





http://www.calrenet.eu/

http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=65885

http://www.regleg.eu/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=2&Itemid=2

http://www.regleg.eu/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=2&Itemid=2

http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/thesmn/Pages/default.aspx


121

Bijlage 1

Het subsidiariteitsbeginsel: de recente veranderingen en zijn...

Documents

Transcript of Het subsidiariteitsbeginsel: de recente veranderingen en zijn...