City journal artikel normen voor burgerparticipatie

of 44 /44
City journal wetenschappelijk tijdschrift voor de steden

Transcript of City journal artikel normen voor burgerparticipatie

Page 1: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

City journal wetenschappelijktijdschrift voor de steden

Page 2: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Opmaat

2 CITY JOURNAL NR 5

Page 3: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Sirenen van de creatieve economie

De zeepbel van de ‘nieuwe economie’ was nog niet uiteengespat of een nieuw bruisend toekomstperspectief diende zich aan: de ‘crea-tieve industrie’ als economische motor voor stad en regio. City journal legt in een tweetal artikelen dit populaire vertoog onder het vergrootglas. IJdens levert het state of the art - verhaal en betoogt dat veel van het fenomeen nog wel wat nader onderzoek behoeft. Reden voor stadsbestuurders om het hoofd koel te houden en niet te gauw te bezwijken voor de sirenen van de creatieve econo-mie. Deben en Bontje leggen - in ‘Axioma’s doorgelicht’ - het al even populaire begrip ‘creatieve klasse’ op de snijtafelZo mogelijk nog populairder is sociale cohesie, althans onder be-leidsmakers. Maar leeft het onder bewoners van achterstandsbuur-ten, voor wie het allemaal is bedoeld? Niet bijster, constateren Van Beckhoven en Van Kempen: wijkgroen lijkt belangrijker dan sociale cohesie. Nee, dan de vrijheid van woonkeuze.Van de Land en Van der Laan Bouma-Doff maken aannemelijk dat dit wel eens een belang-rijke factor zou kunnen zijn voor de wijze waarop bewoners hun buurt beleven en zich verantwoordelijk voelen voor hun woonomgevingDe queeste naar de juiste aanpak van burgerparticipatie gaat voort. Twee bijdragen daarover in dit nummer. Van der Graaf onderzocht de effecten van Onze Buurt aan Zet, het zogeheten impulsprogramma van BZK. Litjens en Weststeijn ontwierpen een normatief kader en pasten dit toe op de praktijk in Leiden en Dordrecht.

En verder:- pleit de voormalige SCP-topman Theo Roes voor minder beleids-

onderzoek en meer wetenschappelijk begeleid experiment (Beleid versus onderzoek);

- ziet Paul Depla de stelling uit zijn dissertatie van 1995 nog steeds bevestigd: ict draagt niet bij aan versterking van de invloed van de burgers. Verrassenderwijs zorgt e-mail wel voor nieuwe bestuurlijke verhoudingen op het Nijmeegse stadhuis (Na dato).

- Sir Peter Hall, de bekende Britse urbanist en geograaf, was promi-nente aanwezige bij de lancering van Nicis op 4 oktober, waar hij de Grotestedenlezing uitsprak. Hall concludeert dat de stedelijke werkelijkheid in de toekomst gevormd zal worden door een complex systeem van steden, met elk een eigen functie. De Randstad is daar een voorbeeld van. City journal brengt de samenvatting van de rede van Hall.

Pieter NieuwenhuijsenHoofdredacteur City journal

OPMAAT 3

Page 4: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

“Er was het verhaal over bestuurlijke vernieu-wing. En er was het verhaal over technolo-gie. Die twee probeerde ik te verbinden met een overkoepelend ver-haal.” Op een hete juli-dag in Nijmegen volgen we met wethouder Paul Depla het spoor terug naar zijn dissertatie uit 1995: Technologie en de vernieuwing van de lokale democratie.Midden jaren negentig, internet kwam snel op, al was menigeen nog niet aangesloten op het wonder van het web. Het waren de jaren van De Digitale Stad en van

City journal volgt het spoor terug naar onderzoek dat jaren geleden opviel of opzien baarde. Deze keer gaan we terug naar 1995, toen bestuurskundige Paul Depla promoveerde op Technologie en de vernieuwing van de lokale democratie. Revoluti-onaire verwachtingen van toen bleven in veel opzichten retoriek. Informatietechnologie droeg en draagt nauwe-lijks bij aan versterking van de invloed van de burger.

Bulletin Board Systems. Van burgerpanels en van raadsinformatiesy-stemen. En dit was nog maar het begin, want er waren revolutionaire verwachtingen over wat de nieuwe infor-matie- en communica-tietechnologie voor de democratie zou gaan betekenen. Het was een wenkend perspectief dat in de jaren negentig voor de politieke elite als geroepen kwam. Had-den de gemeenteraads-verkiezingen van 1990 - de kiezersopkomst was in dat jaar dra-matisch teruggevallen

– niet een diepe ‘kloof’ tussen burger en lokale politiek aan het licht gebracht? Politieke vernieuwing was sinds-dien het devies. Paul Depla was in die tijd naast bestuurswe-tenschapper in Tilburg ook politiek medewer-ker van de Partij van de Arbeid en pendelde zo tussen theorie en praktijk. Hij besloot dat hij meer wilde weten over de rol die informa-tietechnologie speelde en zou kunnen spelen voor de gewenste politieke en bestuur-lijke vernieuwing in de gemeenten. Voor

zijn dissertatie (1995) onderzocht hij beide domeinen en legde hij de verbinding tussen beide. Een ‘exploratief onderzoek’, zoals hij het noemde, want veel van de technologische toepassingen in het bestuur stonden nog in de kinderschoenen en hoe het zich verder zou ontwikkelen was speculatief.

Wat trof u aan in het domein van de politieke vernieuwing?“De discussie daarover was sterk staatkundig getoonzet. Met burger-panels, gekozen burge-

Na dato

‘Met e-mail vermijd je het fl uistercircuit’

PIETER NIEUWENHUIJSEN

4 CITY JOURNAL NR 5

Page 5: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

meester en referenda zou de lokale democra-tie kunnen worden ver-volmaakt. Deze vervol-makingsstrategie was in lijn met het klassieke Weberiaanse model.Daar tegenover stond een andere benade-ring: de verplaatsing van de politiek, die de ambities van de politiek juist relativeerde en een vermaatschappelijking van de politieke be-sluitvorming voorstond. Zelf vond ik dat de interessantste vernieu-wing. Het zou zich aan het einde van de jaren negentig vertalen in interactief bestuur,

coproductie en empow-ermentstrategieën, allemaal gericht op het inschakelen van de maatschappelijke krach-ten in het bestuur.”

En in het domein van de informatietechnologie?“Weliswaar werd ict als een revolutionaire kracht gezien, maar dat bleef in de prak-tijk retoriek. Want in de toepassing droeg ict vooral bij aan de vervolmakingsthese. Geprobeerd werd het klassieke primaat van de politiek te verster-ken door koppeling van bestanden, nieuwe

informatiesystemen of grotere transparantie. In het midden van de jaren negentig speelde ict geen rol bij de ver-sterking van de invloed van de burger.”

Hoe was dat te verkla-ren?“Ict was bij uitstek bruikbaar voor het stroomlijnen van infor-matiestromen, zoals via panels en databe-standen. Dat sloot goed aan bij de behoefte om het primaat van de politiek te versterken. Bij vernieuwing in de zin van vermaatschap-pelijking gaat het meer om communicatie. Ook daarvoor is ict relevant, omdat het afstanden overbrugt en zo com-municatie vergemak-kelijkt. Maar op lokaal niveau speelt die factor afstand nauwelijks. Aan webconferenties is in gemeenten geen behoefte. De nadruk kwam in de gemeenten daardoor te liggen, en ligt nog steeds, bij stroomlijning van infor-matie.”

Wat is er sindsdien veranderd?“De digitalisering van de dienstverlening heeft een enorme vlucht genomen. De burger merkt dat op allerlei manieren. Vergunningaanvragen worden veel sneller afgehandeld. Ook het interne besluitvor-mingsproces verloopt veel vlotter doordat conceptbesluiten snel-ler circuleren en mak-kelijker kunnen worden aangepast. Per week worden ongekend veel college-besluiten genomen. Er

is kortom meer sturing vanaf het politieke niveau. In die zin heeft Zuurmond gelijk met zijn infocratie.” (vgl. het interview in City journal nr 3, PN).

Vervolmaking dus van de klassieke verhou-dingen. Is er ook iets veranderd in de aard van het democratisch proces?“Toen ik in 2000 hier aantrad had ik als wethouder nog geen persoonlijke e-mail; alles zat nog aan een intern systeem. Toen ik daar om vroeg ant-woordde een directeur: dan kunnen we niet meer controleren wat je communiceert. Dat was veelzeggend voor de verhoudin-gen van dat moment. Intussen heb ik ervaren hoezeer e-mail het communiceren met de samenleving verge-makkelijkt, buiten de ambtenaren om. We-kelijks ontvang ik meer dan vijftig mails van burgers. Gold vroeger je politieke partij als je voelspriet, die functie heeft nu e-mail. E-mail stelt je beter in staat om als bestuurder tus-sen stad en stadhuis in te staan. Je bent minder afhankelijk van ambte-lijke informatie.”“Je kunt ook directer interveniëren in de ambtelijke organisatie. Stukken voor de raad gaan rechtstreeks van de wethouder naar de ambtenaar die het schrijft en vice versa. Het hoeft niet meer door het fl uistercircuit van de ambtelijke hië-rarchie.” “Ict biedt tenslotte ook de mogelijkheid om di-

recter te communiceren met de kiezer. Ik heb door de jaren heen een groot adressenbestand opgebouwd, dat je kunt gebruiken voor bijvoor-beeld boodschappen of e-mail nieuwsbrieven.”

Vindt de rol die e-mail voor u speelt navolging bij medebestuurders?“Of mijn werkwijze wijdverbreid is onder collega-wethouders, weet ik eerlijk gezegd niet. Wel weet ik dat er nog altijd bestuurders zijn die het volstrekt niet zien. Onlangs hoorde ik een oud-ziekenhuisbestuurder verklaren dat hij er trots op was dat hij geen computer had. Wie me wat te vertellen heeft komt wel bij me, was zijn redenering. Dat ge-tuigt dus van een totaal onbegrip over de bete-kenis van het doorkrij-gen van rechtstreekse signalen van buiten.”

‘MET E-MAIL VERMIJD JE HET FLUISTERCIRCUIT’ 5

Page 6: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Beleid vs onderzoek

Theo Roes: ‘Minder onderzoek, meer begeleid experiment’ PIETER NIEUWENHUIJSEN

Overheidsbeleid en wetenschappelijk on-derzoek verhouden zich niet probleemloos tot elkaar. City journal laat ervaren beleidsonder-zoekers aan het woord en verkent zo het span-ningsveld. Deze keer: Theo Roes, tot voor kort adjunct-directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau. “Het is soms verbluffend hoe selectief beleidsmakers winkelen in de veelheid aan informatie.”

Hij was een SCP’er van het eerste uur toen hij in 1975 in dienst trad bij het zojuist opgerichte Planbureau. Vanaf 1991 tot zijn (vroeg)pensioen op 1 januari van dit jaar was hij adjunct-di-recteur. Op 20 januari luidde zijn werkgever hem uit met een sym-posium ‘Werken op de grens van wetenschap en beleid.’ Het is duidelijk: voor City journal is Theo Roes de te interviewen man.Roes, socioloog van

opleiding en vóór zijn SCP-tijd achtereen-volgens journalist en wetenschappelijk mede-werker op het toenma-lige CRM, wil niet al te veel somberen over de verstandhouding tussen beleid en wetenschap-pelijk onderzoek. “Het zijn twee verschil-lende werelden. Daar kun je je beter maar niet al te druk om maken.” Hij heeft een montere kijk op beleidsonder-zoek: dat draagt bij aan het vermaatschappelij-

ken van wetenschappe-lijke kennis. “Zo draag je als onderzoeker bij aan bewustwording en een andere manier van kijken naar maatschappelijke vraagstukken.”Zo bezien is het jam-mer dat momenteel het derde geldstroomon-derzoek nogal beheerst wordt door sterk vraaggerichte research voor de korte termijn. Roes: “Onderzoekers moeten, liefst snel, op heel specifi eke vragen antwoord geven. Dat

maakt het moeilijk om kennis te accumuleren en stevig onderbouwde beleidsadviezen te geven. Telkens gaat het maar om een klein stukje van het beleid. Zo kunnen geen uitspraken worden gedaan over het beleidsmodel of over de brede, achterliggende beleidsopvattingen.”Het is een ontwikkeling die de Planbureaus een extra verantwoorde-lijkheid geeft, meent Roes. “Zij zouden die rol moeten oppak-ken: voortborduren op vroeger onderzoek, het kijken naar verbinding, samenhang en integrali-teit. Hun onafhankelijk-heid geeft hen daarvoor de ruimte.” En eigenlijk geldt dat ook voor de kenniscentra. “Maar dan moeten ze meer wil-len zijn dan makelaar in kennis. Wat dat betreft heeft het Kenniscen-trum Grote Steden de goede stap gezet met de ontwikkeling van een groot eigen onderzoeks-

6 CITY JOURNAL NR 5

Page 7: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

programma. Doordat het meerjarig is kan het bijdragen aan innovatie. En het wordt niet te veel beïnvloed door de alledaagse belangen van het beleid.”

DERTIG MANTheo Roes deelt de zorg van eerder in City journal geïnterviewde onder-zoekers (Boutellier, Derksen, Vermeulen) over de opdrachtgevers-functie van de rijksover-heid. De departementen hebben de kennis daar-voor niet meer in huis, is zijn ervaring.“Vroeger”, herinnert hij zich, “had CRM een onderzoeksaf-deling van dertig man, met het Hoofd Onder-zoek hoog in de amb-telijke organisatie. Dat stelt een departement in staat om kennisvragen te vertalen in een stevig onderzoeksprogramma, onderzoek aan te sturen, vraagstellingen te formuleren en de verta-ling voor het beleid te verzorgen.” Kom daar nu eens om: “VWS heeft per beleids-directie een halve fte voor onderzoek. En de onderzoeksvragen moeten bij wijze van spreken morgen zijn beantwoord.”Inmiddels hebben de departemen-ten ook wel in de gaten dat het niet goed gaat met de wijze waarop ze hun wetenschappelijke kennis organiseren. Niet voor niets studeert een commissie van top-ambtenaren, en ook de adviesraad voor het We-tenschaps- en Technolo-giebeleid op voorstellen die voor verbetering moeten zorgen. VWS in-tussen is voornemens om een ‘kenniskamer’ in te stellen, die de plek moet

worden waar directeuren van de bij het ministerie betrokken wetenschap-pelijke instituten en de departementsleiding elkaar regelmatig zullen treffen. Zo hoopt men de afstemming van beleid en onderzoek te kunnen verbeteren.Roes wijst er op dat over de relatie tussen beleid en wetenschappelijk onderzoek moeilijk alge-mene uitspraken zijn te doen. Het verschilt, zegt hij, sterk per beleidster-rein, maar ook per fase van het beleid. Zo is in de verkennende fase on-derzoek heel belangrijk. Complicatie is wel dat er heel veel bronnen van kennis bestaan, buiten het onderzoek waar de overheid opdracht toe geeft. “Het is soms ver-bluffend hoe selectief beleidsmakers winkelen uit de veelheid aan infor-matie”In een volgende beleids-fase, als het beleidsmo-del of de beleidstheorie wordt ontwikkeld, zitten de politici vaak al op een bepaald spoor en probe-ren ze voorhanden zijnde kennis in dat spoor te trekken. Alternatieve informatie komt dan nog moeilijk door; politici zitten nu eenmaal niet te wachten op tegenstrij-dige informatie. “In deze fase zou meer gebruik moeten worden gemaakt van de kennis van de praktijkmensen en uit-voerders”, bepleit Roes. Systematiseren van praktijkkennis is ook een taak van onderzoekers. “Dat gebeurt nu veel te weinig, onderzoekers halen er hun neus voor op. Het vergt wel een type onderzoek dat ver af staat van de gangbare academische praktijk.

Adviesbureaus doen het overigens wél, en dat is prima zolang het contro-leerbaar is.”Aan de derde fase, de evaluatie van het beleid, mag je behoorlijke wetenschappelijke eisen stellen, vindt Roes. “Het gaat om de vraag of het gevoerde beleid heeft bijgedragen aan de oplossing van een pro-bleem.” Maar ook hier blijkt de praktijk weer in-gewikkelder dan de leer. “Beleid is niet statisch en onveranderlijk, dus is het moeilijk te evalueren. En het lift mee met opko-mende maatschappelijke trends. Dus al worden de doelstellingen bereikt, dan wil dat niet altijd zeggen dat het gevoerde beleid eraan heeft bijge-dragen.”

MEDIABeleid is veelal complex. “Noodgedwongen vindt daarom een reductie plaats van de maatschap-pelijke werkelijkheid. Niet alles kan in de vraagstelling worden meegenomen; de statistische bewerking versterkt dit proces ver-volgens nog eens. Op de resultaten van die reduc-tie wordt het beleidsad-vies gebaseerd. Dit alles relativeert de betekenis van wetenschappelijk onderzoek.”Dan de media. Zoals overal spelen die ook in beleidsonderzoek een rol. Vaak signaleren ze als eerste een probleem, maken daarbij een eerste selectie uit de beschikbare informatie en bedenken vervolgens oplossingen op basis van zeer beperkte kennis. Theo Roes: “Al snel vindt dan framing plaats.We-tenschappers die later

met contra-indicaties komen, zitten dan per defi nitie op achterstand. Politici nemen eerder informatie op die past in het inmiddels geves-tigde frame.”“Niet voor niets staken wij er bij het SCP veel energie in om onze onderzoeken in de media te krijgen. De afdeling Voorlichting is belangrijk. Wil je dat beleidsmakers met jouw onderzoek rekening houden, dan moet je er mee naar de media.”Aan wetenschappelijk beleidsonderzoek zitten al met al dus nogal wat beperkingen, haken en ogen, die de waarde ervan relativeren.Theo Roes zag daarom graag een shift van weten-schappelijk onderzoek naar wetenschappelijk begeleide experimen-ten. Al weet hij ook dat aan deze mooie gedach-te praktische bezwaren kleven: Vaak is er geen tijd voor experimenten, want het beleid moet morgen op de rails zijn gezet.Veel problemen zijn van een urgentie die geen ruimte laat voor een paar jaar experi-menteren. En dan is er steeds het gevaar dat intussen het politieke tij verloopt. Dat gebeurde bijvoorbeeld in de jaren tachtig met de Kaderwet Specifi ek Welzijn, waar jaren mee was geëxperi-menteerd.Nee, klinkt zijn prog-nose: beleidsonderzoek zal voorlopig wel de dominante methode van kennisontwikkeling blijven.

THEO ROES: ‘MINDER ONDERZOEK, MEER BEGELEID EXPERIMENT’ 7

Page 8: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Burgerparticipatie is het toverwoord van beleidsmakers in stedelijke vernieuwing. Menig onderzoek en advies laat echter zien dat de praktijk van stedelijke vernieuwing weerbarstig is: de betrokkenheid van bur-gers roept vaak meer spanningen op dan draagvlak voor beleid. Bovendien probeert men telkens weer het wiel opnieuw uit te vinden. Reden genoeg voor het ministerie van BZK om aan burgerparticipatie een nationale impuls te geven: het programma Onze Buurt aan Zet. Doel: het bevorderen van burgerparticipatie als motor voor de verbetering van achterstandsbuurten. Onderzoek in tien steden werpt een licht op waar het programma in de praktijk toe heeft geleid.

Van 2001 tot 2004 hebben dertig steden deelgenomen aan het ‘impulsprogramma’ Onze Buurt aan Zet (OBaZ), dat deel uitmaakte van het grotestedenbeleid van het ministerie van BZK. Doel was om de veiligheid, leefbaarheid, integratie en sociale cohesie in aandachtswijken te bevorderen, met dien verstande dat bewoners nauw bij de opzet en uitvoering van de plannen zouden worden betrok-ken. Bewonersparticipatie zou helpen bij het realiseren van de plannen, was de achterliggende gedachte. Er kwam een budget van ruim 40 miljoen euro beschik-baar; steden konden intekenen met hun plannen voor een of meer wijken, die zij zelf konden selecteren.

Die bewonersparticipatie, zo bleek, liep niet van een leien dakje. Menig ambiti-eus plan liep aanvankelijk vast op gebrek aan belangstelling onder bewoners, op wantrouwen jegens overheid en wo-ningcorporaties of op onenigheid tussen bewoners onderling. De uiteenlopende hobbels waar steden tegenaan liepen hebben de onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut in zes spanningsvelden samengevat: 1) duurzaamheid versus pro-jectmatig werken; 2) bestuurders- versus bewonerscultuur; 3) harde problematiek versus softe aanpak. 4) collectieve versus persoonlijke benadering; 5) actieve kern participanten versus overige bewoners; 6) allochtonen versus autochtonen. In dit artikel beperken we ons – tot de eerste drie.

PROJECTENCARROUSELBewoners in de verschillende steden he-kelen de projectencarrousel van gemeen-ten. Gemeenten wijzen op hun beurt naar de projectfi nanciering vanuit Den Haag. Het ministerie wijst de gemeentelijke kritiek van de hand door te benadrukken dat OBaZ een impulsprogramma is, waar-in steden verder zelf moeten investeren. Weinig steden bleken echter tevoren al te hebben nagedacht over de implemen-tatie van hun programma’s na afl oop van de subsidie. Dit leidt tot spanningen bij het vertalen van tijdelijke programma’s naar regulier en duurzaam beleid. Centraal in dit spanningsveld staat de vraag naar continuïteit. Veel steden vragen zich af wat er met de in gang ge-

Buurt aan zet: harde en zachte aanpak PETER VAN DER GRAAF

8 CITY JOURNAL NR 5

Page 9: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

zette projecten moet gebeuren na afl oop van het impulsprogramma. De tijdelijke fi nanciering maakt nieuwe initiatieven mogelijk en brengt instellingen en be-woners in de wijk in beweging, maar hoe kan deze beweging worden voortgezet en verankerd binnen de gemeentelijke structuur en met de beperkte middelen die daarvoor beschikbaar zijn? Deels is dit een kwestie van verantwoording. Pas na verloop van jaren zijn resultaten aan-toonbaar. Na afl oop van de impuls zijn de resultaten dus nog moeilijk aantoonbaar, want nog niet beklijfd. Als de impuls vervolgens wegvalt, breekt er voor bestuurders en professionals een periode aan waarin het de grootste moeite kost om minimale resultaten boven water te houden. Dat is frustrerend voor betrok-kenen en versterkt het wantrouwen in de overheid. De verleiding is groot om dan vooral te kiezen voor fysieke ingrepen en de fysieke herinrichting van de wijk, want daarbij zijn de resultaten duidelijk zicht-baar en aantoonbaar. Toch ligt dit minder voor de hand, want de ervaringen met OBaZ laten juist zien dat de verbetering van de leefbaarheid een nauw samenspel vereist van fysieke investeringen en soci-aal investeren. Uit vergelijking tussen de verschillende steden blijkt dat de OBaZ-gelden vooral tot hun recht kwamen in situaties waarin deze ingebed werden in een wijkaanpak gericht op continue wijkverbetering en verbetering van de sociale samenhang. Het tevoren inbedden van de OBaZ-im-

puls in een meerjarig investeringspro-gramma voor de buurt (zoals in Nijmegen, Den Haag, Schiedam en ’s-Hertogen-bosch gebeurde) geeft aan bewoners en professionals uiteindelijk het vertrouwen dat geleverde inspanningen niet voor niets zijn. Ook het tijdig nadenken over de wijze waarop nieuwe vormen van samenwerking tussen bestuurders, pro-fessionals en bewoners in de wijkaanpak verankerd worden, bevordert het ver-trouwen tussen bewoners, bestuurders en professionals. Deze uitweg brengt echter een nieuw gevaar met zich mee zoals ze in Deventer, maar ook in ’s-Hertogenbosch hebben

ervaren. In ‘s-Hertogenbosch is handig gebruik gemaakt van de al bestaande programmagroep waarin verschillende instellingen op wijkniveau samenwer-ken. Het welzijnswerk dat zich tijdens de wijkaanpak sterk ontwikkeld heeft, is verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma. De gemeente stelt voorwaarden als levensvatbaarheid van projecten en fi nanciële haalbaarheid. Het welzijnswerk vormt samen met de politie de voortrekker; zij leggen ideeën voor aan bewoners en werken deze samen met hen uit. Dit maakt een snelle start mogelijk met een heldere taakver-deling tussen instellingen, gemeente

BUURT AAN ZET: HARDE EN ZACHTE AANPAK 9

Page 10: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

en bewoners. Of deze snelle start ook beklijft in een duurzaam programma staat nog ter discussie. Het lijkt erop dat het professionele initiatief bewoners op een grotere afstand heeft gezet. Bewo-ners hebben een meer uitvoerende rol gekregen in ‘s-Hertogenbosch.

ZONDEBOKHet aansluiten bij regulier beleid brengt het gevaar met zich mee dat het initia-tief bij professionals terechtkomt en de sturende rol van bewoners ondermijnd wordt, waardoor bewoners zich gaan afvragen wie nu eigenlijk aan zet is. De spanningen in de relaties tussen bewo-ners en professionals hebben we geduid

als de tegenstelling bestuurscultuur versus bewonerscultuur. Deze spanningen ontstaan doordat bewoners vaak weinig vertrouwen hebben in de overheid en pro-fessionals, en er bovendien sprake kan zijn van spanningen tussen bewonersgroepen onderling. Dit gevaar is voortdurend aanwezig en begint al bij de start van het programma. De betrokken bewoners hebben vaak weinig vertrouwen in de overheid. De wijken waar OBaZ-projecten lopen staan vaak te boek als achterstandswijken. Die kennen een lange geschiedenis van problemen, maar ook van vele interventies van de overheid om iets aan problemen te doen. Bij de bewoners ontstaat regelma-

tig een zekere interventiemoeheid of een gevoel van moedeloosheid: het helpt toch allemaal niet. Bewoners voelen zich in de steek gelaten door overheid en professi-onele instellingen. De plotseling her-nieuwde belangstelling van de gemeente via OBaZ wordt daarom met argusogen bekeken. De gemeente en professionals zijn voor bewoners de logisch zondebok, maar bewoners zijn zelf vaak ook niet zonder feilen. Aan hun wantrouwen ligt een wezenlijk andere manier van omgaan met problemen ten grondslag. Bewoners verwachten als ze meedenken over oplos-singen, op afzienbare termijn merkbare resultaten. Wanneer deze resultaten

10 CITY JOURNAL NR 5

Page 11: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

achterwege blijven is dat voor bewoners een bewijs dat je niet op de gemeente en instellingen kunt rekenen. De gemeente is echter al lang blij als problemen op de po-litieke agenda terechtkomen. De besluit-vorming laat vaak langer op zich wachten, omdat verschillende procedures doorlo-pen dienen te worden - en die verlopen voor bewoners meestal onmerkbaar. Dit levert teleurstellingen op bij de bewo-ners en zet de nog maar net opgebouwde relatie tussen bewoners en professionals onder druk. Dit ondervond men aan den lijve in Nijme-gen. Heet hangijzer in de relatie tussen gemeente en professionals enerzijds en bewoners anderzijds vormde de realisa-

tie van een buurtontmoetingsplek. Toen deze plek op zich liet wachten, raakten de buurtbewoners en leden van het buurtcomité teleurgesteld. De soms hoog oplopende commotie leidde tot een breuk tussen bewoners en buurtcomité enerzijds en de bestuurders en sommige professio-nals anderzijds.

STRAAT AAN ZETDe ervaringen in Nijmegen wijzen op een niet onbelangrijk gevaar dat schuilt in de bijzondere aanpak van OBaZ: pril opge-bouwd vertrouwen kan snel teniet worden gedaan als beloften en afspraken lang op zich laten wachten. Resultaat is dan een nog veel groter wantrouwen. Het verschil in denken over problemen en oplossin-gen tussen bewoners en professionals heeft ook te maken met het schaalniveau waarop beide groepen zich bewegen. Het primaire kader voor bewoners is hun straat of buurt, terwijl professionals de wijk als eenheid voor hun integrale (wijk!)aanpak hanteren. Bewoners laten zich echter niet snel aanspreken op dit hogere schaalniveau. Dit leidt tot de nodige miscommunicatie en frustratie. Professionals zijn teleurge-steld over het geringe aantal bewoners dat meedoet aan overleg en activiteiten voor de wijk. Tegelijkertijd beklagen bewoners zich over professionals die te veel op afstand staan en hun gezicht niet in de buurt laten zien. In de steden zijn daarom tal van pogingen ondernomen om dichter bij de burger te komen. In Eind-hoven bijvoorbeeld besloot de gemeente na een tegenvallende opkomst onder bewoners tot het project Straat aan Zet, dat bewoners op het niveau van hun straat aanspreekt om mee te denken en mee te organiseren in plaats van het coördineren van activiteiten vanuit de meer centrale buurtinfowinkel.Anderen steden passeerden opzettelijk bestaande initiatieven en structuren. Zij begonnen opnieuw in de hoop daar-mee andere bewonersgroepen aan te spreken die normaal niet meedoen. Almelo koos er bijvoorbeeld bewust voor om niet te werken volgens van tevoren vastgelegde methodieken, maar deze in plaats daarvan te ontwikkelen binnen de interactie tussen bewoners, instellingen en de gemeente. Dit leverde een aantal in-teressante innovaties op, zoals het werken met een caravan als uitvalsbasis in de wijk, het gebruik van tenten om bewoners te informeren en te raadplegen in combina-

tie met een buurtfeest, en de aanstelling van straatambassadeurs om bewoners in een straat te mobiliseren. Dit had als gunstig effect dat gemeentelijke diensten zich meer gingen richten op wat bewoners wenselijk vonden en hun eigen werkwijze ter discussie gingen stellen. Ook in Schiedam liet de gemeente het initiatief vanaf het begin sterk aan bewoners. Via de zogenaamde ‘branding-methode’ zijn in gezamenlijke sessies van bewoners en professionals kernwaarden voor de wijk Nieuwland benoemd en uitgewerkt tot verschillende activiteiten. Helaas was de koppeling tussen de kern-waarden en de concrete projecten niet altijd duidelijk. De grotere rol die bewoners zo krijgen toebedeeld leidt tot vragen over afstem-ming, taakverdeling en verantwoorde-lijkheden. Veel is gelegen aan een goede taakverdeling die bewoners ruimte laat om op hun manier te participeren en beleidsmakers en professionals voldoende discretionaire ruimte geeft om op basis van hun expertise en verantwoordelijk-heid de bewonersparticipatie te laten aan-sluiten op het bestuurlijke proces. Beide partijen dienen zich bewust te zijn van elkaars verschillen. Dit vraagt inle-vingsvermogen en een fl exibele opstel-ling. Bewoners dienen zich bewust te zijn van de positie van professionals, terwijl professionals over hun eigen beleidsgren-zen moeten durven stappen. Er is een zekere chemie gewenst tussen bewoners, professionals en ambtenaren. Waar deze chemie ontbreekt, verzandt de communi-catie vaak in touwtrekken. Waar chemie en afstemming (uiteindelijk) wel ontstaan, wordt dit vaak als de belangrijkste uit-komst van OBaZ genoemd.

HARDE PROBLEMEN Een derde spanningsveld betreft de pro-blemen en grenzen waar steden tegenaan lopen bij hun beleid voor achterstands- of aandachtsbuurten. Deze wekken twijfels bij bewoners over de zin van participatie-projecten.Op stapel staande herstructureringsplan-nen stellen bijvoorbeeld grenzen aan wat er fysiek mogelijk is in buurten. Bij bewo-ners kan dit apathie opwekken: waarom nog investeren in de woonomgeving? Een andere grens betreft de schaal van problemen: alhoewel problemen zich op straatniveau kunnen manifesteren, ligt de oorzaak en oplossing soms op hogere schaalniveaus, waardoor de interventiemo-

BUURT AAN ZET: HARDE EN ZACHTE AANPAK 11

Page 12: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

gelijkheden in de buurt beperkt zijn. Dit geldt niet alleen voor ‘harde’ proble-men als werkloosheid en criminaliteit, maar ook voor ‘zachte’ problemen als sociale cohesie en onveiligheidsgevoel. De sociale netwerken van bewoners reiken vaak verder dan de buurt en niet elke bewoner is dan ook even sterk op zijn buurt be-trokken. Onveiligheidsgevoelens kunnen gebaseerd zijn op gebeurtenissen die zich elders in de stad, de samenleving of de wereld afspelen en zijn daarmee moeilijk te beïnvloeden door actie in de buurt zelf. Het vraagt afstemming met het stedelijke en nationale niveau, wil men harde en zachte problemen die zich op buurtniveau manifesteren, met enig succes aan kunnen pakken. In enkele steden is een OBaZ-aanpak gekozen voor wijken waar drugsoverlast en criminaliteit zodanig is, dat de bereid-heid van bewoners om te participeren er negatief door wordt beïnvloed. Zoals in de Bossche wijk De Bartjes. In ‘s-Herto-genbosch vroegen bewoners zich openlijk

af of je in een buurt met omvangrijke werkloosheid, criminaliteit, onveiligheid en overlast wel iets kunt veranderen met OBaZ-projecten. Heeft het niet veel meer zin eerst wat te veranderen aan de leefsitu-atie van de buurtbewoners? Het vergroten van de werkgelegenheid of het verkleinen van de concentratie mensen met weinig perspectief heeft volgens hen in dergelijke situaties meer effect. De bestuurders werden in deze wijk gecon-fronteerd met de vraag hoe de ‘softere’ aanpak van OBaZ (gericht op burgerpar-ticipatie) gecombineerd kan worden met een meer repressieve aanpak van harde problemen. Voorbeelden als deze leggen de beperkin-gen van OBaZ bloot. Ze onderstrepen nog eens de wenselijkheid dat het programma gecombineerd wordt met interventies op andere beleidsterreinen. OBaZ richt zich meer op de sociale en relationele kant van problemen en is daarmee een waardevolle aanvulling op veelal fysieke initiatieven. Veel projecten in het kader van OBaZ

krijgen in de praktijk dan ook een fysieke invulling (schoonmaakacties, herinrichting van pleinen en dergelijke). Dit blijkt vaak een goede ingang om de sociale samen-hang in de buurt te vergroten en de relaties tussen overheid en burgers te verbeteren. Het middel mag dan fysiek zijn, het uitein-delijke doel en de resultaten liggen meer in de sociale sfeer. Een belangrijke voorwaar-de daarbij is dat de verbeteringen zodanig worden vormgegeven dat de bewoners zelf (mede) verantwoordelijk zijn voor het creëren van draagvlak voor de gewenste verbeteringen. Ze moeten een actieve rol hebben bij het aanbrengen van verbete-ringen en zich ook medeverantwoordelijk voelen voor het onderhoud van de straat en de buurt. Voor het vergroten van veiligheid is het vruchtbaar om eerst het vertrouwen van de goedwillende bewoners te winnen en zichtbaar te maken dat professionals de problemen serieus nemen. OBaZ kan gebruikt worden als een aanvullende aanpak van de harde problemen (werkloos-heid, meervoudige zorgproblematiek en verloedering) in de wijk: een aanpak om het proces van verloedering te bestrijden en draagvlak te creëren voor een grotere inzet van de bewoners voor de verbetering van de buurt. OBaZ vormt dan een manier om toegang te krijgen tot bewoners die bereid zijn om een steentje bij te dragen aan hun buurt.

GEEN RECEPT Uit alle verhalen en ervaringen die wij opgetekend hebben blijkt dat OBaZ geen wondermiddel is en ook geen eenheids-worst. Een eenduidig recept voor burger-participatie bestaat dan ook niet. OBaZ kent vele verschijningsvormen, afhankelijk van de lokale omstandigheden. Tegelij-kertijd zijn de mogelijkheden van OBaZ begrensd, zowel fysiek als geografi sch. Betekent dit dat OBaZ niks te bieden heeft? Daarmee doen we de inspanningen van vier jaar OBaZ meer dan te kort. In de rondgang langs de steden die wij gemaakt hebben, viel steeds het enthousiasme op waarmee bestuurders, professionals en bewoners met elkaar aan de slag waren om de buurten in hun stad te verbeteren. Onze Buurt aan Zet maakt veel los in de buurten, niet alleen in de vorm van een groot aantal projecten dat tussen 2001 en 2004 het licht heeft gezien (zie het onderzoeksrapport), maar ook, misschien nog belangrijker, in de

12 CITY JOURNAL NR 5

Page 13: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

relatiesfeer tussen bewoners en professio-nals. Een verbeterde samenwerking, zowel binnen als tussen beide groepen, wordt het meest genoemd door betrokkenen in de steden als het belangrijkste resultaat van Onze Buurt aan Zet. Professionals van verschillende instellingen weten elkaar sneller te vinden en hebben meer ingangen in de wijk gekregen. Bestaande bewoners-groepen boren nieuw vrijwilligerspoten-tieel aan en vinden sneller hun weg naar professionele ondersteuning.

OVER DE AUTEUR

Peter van der Graaf werkt als onderzoeker bij het Verwey-Jonker Instituut in Utrecht en verricht als promovendus aan de Universiteit van Amsterdam in het kader van het Stedelijk Innovatieplatform (STIP) onderzoek naar de effectiviteit van soci-ale en fysieke interventies in stedelijke vernieuwing. De rapportage Eindevaluatie Onze Buurt aan Zet, die in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is gemaakt, is ver-krijgbaar bij het Verwey-Jonker Instituut (www.verwey-jonker.nl)

BUURT AAN ZET: HARDE EN ZACHTE AANPAK 13

GEDACHTESTEUNEN VOOR BELEIDSMAKERS

Ondanks de resultaten krijgt het impuls-programma als zodanig geen vervolg; wel maakt het thema participatie deel uit van de sociale doelstellingen van GSB III. Burgerparticipatie vormt echter geen zelfstandige doelstelling meer. Het eerste spanningsveld (regulier beleid versus projectencarrousel) verdwijnt daarmee naar de achtergrond, maar zo dreigt wel het kind met het badwater te worden weggegooid. Het is dus zaak voor stede-lijke professionals en beleidsmakers om burgerparticipatie een zelfstandige plek in hun projecten te geven. Dat is geen eenvoudige kunstje dat naar believen van stal kan worden gehaald. Het vraagt om een nieuwe manier van samenwerken door bewoners en profes-sionals en is daarmee een zaak van lange adem. Buurtbewoners kunnen wel degelijk aan zet zijn, maar kunnen dat vaak niet alleen. Professionele ondersteuning is onontbeerlijk om bewoners aan zet te krij-gen, maar vraagt van deze professionals een andere manier van werken, rekening houdend met de afstand die er is tussen bestuurs- en bewonerscultuur. Een goede taakverdeling, heldere en frequente com-municatie en vooral chemie zijn belangrijk om tot nieuwe samenwerking te komen. Persoonlijke kwaliteiten maken meestal het verschil. Deze samenwerking heeft realiteitswaarde als betrokkenen zich bewust zijn van de grenzen aan OBaZ; niet elke buurt is geschikt en vaak is een combinatie van een harde en een zachte aanpak gewenst om tot resultaten te komen.

Page 14: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Normen voor burgerparticipatie BART LITJENS EN ESTER WESTSTEIJN

Burgerparticipatie staat sinds halverwege de jaren negentig bij vrijwel elke overheid hoog op de agenda. Dat is niet onlogisch, gezien de afhankelijkheid van de over-heid van burgers, bedrijven en instellin-gen. Maar de praktijk blijft achter bij de verwachtingen, want burgerparticipatie komt maar moeizaam van de grond. Hoe kan de impasse worden doorbroken? Een normatief kader voor de ontwikkeling van een ‘participatieve infrastructuur’ in gemeenten kan behulpzaam zijn. Op basis van dit kader werd, na plaatselijk onderzoek, een diagnose gesteld voor de gemeenten Leiden en Dordrecht.

Participatie defi niëren we als het deelne-men door burgers, maatschappelijke orga-nisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak. Participatie is een overkoepelende term en omvat in-spraak en interactief beleid, maar ook ‘zich laten informeren’.Sinds halverwege de jaren negentig zetten gemeenten hoog in op burgerparticipatie. Collegeprogramma’s staan bol van uitspra-ken als het verkleinen van de kloof tussen bestuur en burgers, het versterken van de lokale democratie, beter luisteren naar burgers en ‘zeggen wat je doet en doen wat je zegt’. Logisch, want het gemeente-

bestuur kan vrijwel niets in de samenleving realiseren zonder samenspel met partijen in die samenleving. Toch komt de praktijk van burgerpartici-patie maar moeizaam tot stand, ze houdt lang geen gelijke tred met de gewekte verwachtingen. Vooral informele vormen van burgerparticipatie (buiten de gemeen-telijke inspraakverordening of wettelijke inspraakverplichting om) zijn sterk experi-menteel en ad hoc. Het resultaat van deze processen is sterk wisselend. De praktijk in Leiden en Dordrecht vormt daarop geen uitzondering.

CONSUMENTFormele participatie is doorgaans vergaand geprofessionaliseerd. De praktijk in de twee onderzochte steden laat zien dat deze formele inspraakreacties regelmatig tot wijzigingen in de besluitvorming lei-den. Meestal ligt daarbij het accent op het einde van beleidsprocessen. Het beleid is dan al in grote mate uitgekris-talliseerd. Gemeenten spreken dan vooral de tegenstanders van het beleid aan. Deel-nemers stellen zich op als consumenten van gemeentelijk beleid en zijn alleen tevreden

14 CITY JOURNAL NR 5

Page 15: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

wanneer zij hun zin krijgen. Dit leidt nogal eens tot een zwakke polderdemocratie waarin ‘wensenlijstjes’ centraal staan. Een zorgvuldige, collectieve belan-genafweging blijft impliciet of geheel achterwege. Deelnemers zien formele participatie vaak als een ‘vooruitgeschoven bezwaarschriftenprocedure’: ze brengen hun standpunten in tijdens de inspraak van het college, herhalen hun punten bij de raad en brengen tot slot dezelfde argu-menten nogmaals in via de bezwaar- en beroepprocedure. Dit terwijl er bij pu-blieke keuzevraagstukken altijd ‘winnaars en verliezers’ zijn. Het is belangrijk dat juist ook ‘verliezers’ zich kunnen vinden in het proces waarlangs de besluitvorming tot stand komt. In publieke belangenafwe-gingen past het dan ook niet om burgers, bedrijven en instellingen aan te spreken in de rol van consument. Het gemeentebe-stuur dient deelnemers in plaats daarvan aan te spreken in de rol van ‘staatsburger’. Deelnemers brengen dan argumenten en belangen in en beïnvloeden langs deze weg het collectieve besluitvormingsproces. Het ontbreekt gemeentebesturen ech-ter veelal aan de juiste basishouding om burgers in de rol van staatsburger aan te spreken.

BASISHOUDING“Politici die zeggen dat ze het niet precies weten zijn schaars. ‘Ik aarzel tussen A en B’, dat valt goed bij de mensen, maar hoor je weinig. Daarnaast geldt dat we qua houding teveel gericht zijn op zenden en te weinig op luisteren. [...] Wie iedereen te vriend wil houden krijgt iedereen tot vijand.” (burge-meester Bandell van gemeente Dordrecht)

Een responsief bestuur stelt een aantal ei-sen aan het handelen van politici, bestuur-ders en ambtenaren.- Heeft het gemeentebestuur een open

houding? Luistert het gemeentebestuur goed?

- Heeft het gemeentebestuur een adequaat beeld van wat er leeft in de samenleving?

- Maakt het gemeentebestuur een zorgvul-dige afweging van alle relevante vragen en belangen en weegt het deze mee in de besluitvorming?

- Legt het gemeentebestuur verantwoor-ding af over waarom er wel of niet gevolg wordt gegeven aan bepaalde vragen/ belangen van burgers?

- Handelt het gemeentebestuur ook fei-telijk conform de gemaakte afweging en besluitvorming?

Een responsief bestuur heeft werkelijk interesse en ruimte voor ideeën en wensen van burgers en stelt niet het uitdragen en realiseren van draagvlak voor de eigen plannen centraal. In het eerste geval zijn burgers slechts doelgroep of richtpunt van beleid. Als burgers het vertrekpunt vormen is de eerste vraag: welke problemen zien zij zélf en welke oplossingen hebben zij daar-voor? Responsief bestuur gaat niet vanzelf en het gaat niet vanzelf goed. Dat zien we in Leiden bijvoorbeeld bij het aanwijzen van zorglocaties voor dak- en thuislozen.

HOE HET NIET ZOU MOETEN (EERSTE RONDE)Het college zoekt naar geschikte locaties voor (her-)huisvesting van vijf voorzienin-gen voor dak- en thuislozen. Het college wijst twee locaties aan en stelt op dit be-sluit de inspraakverordening van toepas-sing. Er volgen 152 – waaronder buiten-gemeen felle – inspraakreacties en groot verzet. De gemeenteraad stelt op 30 juni 2005 bij motie dat het locatieonderzoek opnieuw moet worden uitgevoerd.

HOE HET OOK KAN (TWEEDE RONDE)Onder grote tijdsdruk ontwerpt het college een nieuwe procesaanpak. In de wijken waarin bruikbare en beschikbare locaties liggen worden groepsgesprek-ken gehouden met sleutelpersonen uit de wijk. Min of meer tot veler verras-sing dient zich een nieuwe kans aan, een locatie waar zelfs een combinatie van zorgvoorzieningen gerealiseerd kan worden. Vervolgens nemen omwonenden ook nog eens eigen verantwoordelijkheid in het licht van de publieke zaak. Zonder het beleid te omhelzen, geeft een groep bewoners aan mee te willen denken over een oplossing om de doelgroep van de straat te krijgen. De bewoners benadruk-ken het belang van goed omgevingsbe-heer. Het college regelt dit via een con-venant. De raadsfracties prijzen tijdens de raadsbehandeling de omwonenden om hun bereidheid tot meedenken en hun verantwoordelijkheidsgevoel voor de buurt.

PARTICIPATIEVE INFRASTRUCTUURDe gewekte verwachtingen en de achter-blijvende praktijk vragen om een ontwik-kelingsprogramma op weg naar parti-cipatie die werkt. Voor het onderzoek ontwikkelden we een normenkader

NORMEN VOOR BURGERPARTICIPATIE 15

Page 16: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

voor een ‘participatieve infrastructuur’. Het normenkader is zowel meet- als ontwikkelinstrument voor gemeenten: waar staan we en waar zijn verbeteringen mogelijk en noodzakelijk? Het normen-kader geeft aan wat nodig is om de hoge verwachtingen, die gemeenten zélf wek-ken, waar te maken. Dat is geen korte-termijnopgave. Afhankelijk van de lokale omstandigheden is een realisatietermijn van vijf tot tien jaar realistisch. Op hoofdlijnen komt het door ons ont-wikkelde normatieve kader neer op het volgende.

GESCHEIDEN TRAJECTENNodig is in de eerste plaats een adequate infrastructuur op systeem- of concernni-veau. Raad, college en ambtelijke organi-satie treden gezamenlijk op. Voorhanden is een breed gedeelde en toegepaste methodiek of afwegingskader voor parti-cipatie en interactief beleid. Steun voor participatieprocessen is gewaarborgd dankzij voldoende aanwezige steun op politiek-bestuurlijk en ambtelijk-organi-satorisch niveau.Het onderzoek in de twee steden leert dat de interne afstemming tussen raad, college en ambtelijke organisatie door-gaans onvoldoende is, wat een geza-menlijk optreden naar buiten vanuit het gemeentebestuur als geheel in de weg staat. Raad en college willen nog wel eens gescheiden trajecten volgen, zoals blijkt uit het volgende voorbeeld uit Dordrecht.

“Rond integratiebeleid hadden we twee gescheiden trajecten. De raad was bezig met het integratiebeleid en opeens kwam het college met een kant-en-klaar verhaal. Daarna moet je als commissie weer een been bijtrekken. We moeten als raad en college beter afspraken maken, dat is ook denkbaar in de huidige cultuur.” (raadslid, gemeente Dordrecht)

In beide gemeenten is een eerste aanzet gegeven tot een methodiek voor parti-cipatief werken (de ‘Dordtse Aanpak’ in Dordrecht en het ‘Protocol interactief beleid’ in Leiden). Van een brede door-werking van de methodiek is echter (nog) geen sprake. Participatief werken is sterk afhankelijk van personen en geen breed gevoelde vanzelfsprekendheid. In Leiden wijzen medewerkers rond bestemmings-plannen bijvoorbeeld op een ‘afrekencul-tuur’. Projectleiders worden beoordeeld

op het aantal inspraakreacties: “als je er weinig krijgt, heb je een goed plan ge-maakt” (ambtenaar, gemeente Leiden). Vooral de steun van individuele porte-feuillehouders, of het gebrek daaraan, blijkt een doorslaggevende invloed te hebben op participatief werken. Van een adequate politiek-bestuurlijke inkadering is in beperkte mate sprake. Zo is de inzet van participatie niet stan-daard helder gemaakt. Dit kan bijvoor-beeld in de vorm van keuzevraagstukken: vergrijzen of verjongen in de wijk? Een verkeersluwe wijk of afwikkeling van verkeersstromen via de wijk? Indien dit

soort keuzen wel aan de orde zijn, blijven ze veelal verborgen en vormen ze geen expliciete inzet van het participatietra-ject.Vaak kunnen burgers deze keuzen al nauwelijks (meer) beïnvloeden, omdat de beleidskeuzen in een eerder stadium al zijn uitgekristalliseerd.

ARCHITECTUUREen tweede norm is de aanwezigheid van een toepasselijke architectuur voor afzonderlijke processen. De voorbereiding, doordenking van participatieve proces-sen dient adequaat te zijn, en dat geldt ook voor de communicatie daarover. De

16 CITY JOURNAL NR 5

Page 17: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

politiek-bestuurlijke inkadering is helder, evenals het ‘management van de verwach-tingen.’ Er is sprake van duidelijke spel-regels en van een professionele organi-satie. In de praktijk zien we dat formele participatie vaak wordt ingezet voor het verkrijgen van draagvlak voor min of meer uitgekristalliseerd beleid. De beleidsruimte is dan beperkt. Zoals we eerder opmerkten zien we juist in deze gevallen participatie fungeren als ‘vooruit-geschoven bezwaarschriftenprocedure’. De praktijk van informele participatie is in beide gemeenten sterk ad hoc en experi-menteel van karakter. In een aantal geval-

len zien we dat het proces adequaat wordt voorbereid, waarbij individuele projectlei-ders gebruik maken van een procesaanpak of startnotitie. Bij de uitvoering daarvan is doorgaans nog winst te behalen. Zo is bijvoorbeeld niet altijd helder welke ruimte voor invloed er is voor participan-ten, waaraan het gemeentebestuur hun inbreng toetst en hoe deze wordt mee-gewogen in de belangenafweging. Dat dit defi niëren van de beleidsruimte soms moeizaam verloopt zien we bijvoorbeeld in Dordrecht bij de besluitvorming over het Wijkverkeersplan in het gebied ‘19de-eeuwse Schil’.

Het belangrijkste keuzevraagstuk is hier: leefbaarheid versus verkeersdoorstro-ming. Door de besluitvorming en het participatietraject voor deze wijk, die grenst aan het centrum, los te koppelen van het verkeersplan voor de oude bin-nenstad is de keuzeruimte beperkt. In de binnenstad is gekozen voor een ver-keersluwe situatie waarmee feitelijk het lot voor de ‘Schil’ rond de binnenstad is bezegeld. De scenario’s die de gemeente aan de bewoners en ondernemers in de Schil voorlegt, hebben allen gemeen dat de verkeersdruk in belangrijke mate zal toe nemen. Daarnaast moet de wijk een

NORMEN VOOR BURGERPARTICIPATIE 17

Page 18: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

groot deel van de parkeerbehoefte van het oude centrum opvangen. Bewoners betwijfelen in sterke mate of het ‘of-of’ keuzevraagstuk ‘leefbaarheid versus doorstroming’ op een acceptabele wijze en binnen aanvaardbare grenzen op een ‘en-en’ wijze kan worden ingevuld. Doordat zij niet betrokken zijn bij de be-sluitvorming rond de binnenstad, voedt dit het wantrouwen jegens de gemeente en ervaren zij de gepresenteerde be-leidsruimte als mager: “de belangrijkste keuzen zijn al gemaakt”, aldus een deel-nemer aan het participatieproces.

HOUDING EN VAARDIGHEDENEen derde norm betreft de persoonlijke houding en vaardigheden. De gemeente dient open te staan voor de inbreng van externe deelnemers. Medewerkers van de gemeente beschikken over adequate proces- en communicatieve vaardighe-den, nodig om participatieve processen in goede banen te leiden. Zowel in Dordrecht als in Leiden bestaat bij de gemeente een redelijk open hou-ding, gericht op het delen van invloed met de samenleving. Dat geldt zowel voor de ambtelijke medewerkers als voor de raad. Wel blijkt deze bereidheid sterk afhan-kelijk van personen. In Dordrecht krijgen ambtenaren in het kader van de ‘Dordtse Aanpak’ training en opleiding, gericht op het ontwikkelen van adequate proces- en

communicatieve vaardigheden. Voor de raad blijkt het ingewikkelder te liggen. Dordtse raadsleden geven aan het lastig te vinden om aan deze rol en houding gezamenlijk (raadsbreed) inhoud te geven. Een raadslid noemt beleidsver-rijking via burgerparticipatie ‘bloedar-moede’ van de raad. Volgens dit raadslid heeft de raad ‘zijn huiswerk in dat geval niet goed gedaan’. Denkbaar is echter dat de raad juist zijn rol kan versterken dankzij de argumenten en belangen die in partici-patieve processen naar voren komen. Een vierde norm verwijst naar de partici-patiegraad in de samenleving. Deze dient voldoende te zijn ontwikkeld. Burgers, in-stellingen en bedrijven dienen in staat en bereid te zijn om mee te denken, verant-woordelijkheid te nemen of bij te dragen aan de publieke zaak.In beide gemeenten is sprake van situaties waarin deelnemers niet alleen meeden-ken, maar ook verantwoordelijkheid nemen en bijdragen aan de publieke zaak. Dit is wel sterk afhankelijk van het onder-werp, de wijze waarop de gemeente deel-nemers aanspreekt én of zij hen vroegtij-dig betrekt. Een duidelijk voorbeeld is de eerder besproken casus Zorglocaties in Leiden.

Tenslotte is het van belang dat gewezen kan worden op resultaten uit het verle-den. Die vormen als het ware het sociale

kapitaal voor burgerparticipatie in de toe-komst. Formele inspraak leidt weliswaar in gemiddeld 25 procent (college) tot 17 procent (raad) van de gevallen tot beleids-wijzigingen, toch zijn de gemeentebestu-ren beperkt responsief. Een grote meer-derheid van de participanten vindt dat de gemeente wel goed luistert. Een belang-rijke oorzaak voor beperkte responsiviteit vloeit voort uit de late betrokkenheid en de geringe beïnvloedingsruimte die dan nog rest. Ook hebben de gemeenten moeite met het betrekken van alle relevante belangen rond een dossier. Dit werkt op zijn beurt door in het kunnen maken van een zorg-vuldige en collectieve afweging tussen de relevante belangen. Participanten voelen zich bijvoorbeeld in meer dan de helft van de gevallen onvoldoende serieus geno-men (56 procent) en zijn niet tevreden met de wijze waarop de beslissing tot stand is gekomen (68 procent). Rond informele participatietrajecten bereiken gemeenten zeer wisselende resultaten.

18 CITY JOURNAL NR 5

Page 19: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

OVER DE AUTEURS

Drs. Bart Litjens is bestuurskundige en vanuit de Verenigde Staten werkzaam als geassocieerd adviseur/ onderzoeker voor Partners+Pröpper – bestuurskundig onderzoek en advies.

Drs. Ester Weststeijn is bestuurskundige en afgestudeerd in de Bedrijfscommuni-catie en als onderzoeker/ adviseur even-eens werkzaam bij Partners+Pröpper.

Zij voerden samen met dr. Igno Pröpper het onderzoek in Leiden en Dordrecht uit, in opdracht van NICIS. Het volledige onderzoeksrapport, met een uitgebreid normatief kader voor een participatieve infrastructuur en uitgebreide aanbevelin-gen, is te vinden op www.partnersenpropper.nl.

LITERATUUR

partners+pröpper (2006)Wanneer Werkt Participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dor-drecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak.In opdracht van het Stedelijk Innovatie-programma, juli 2006.

pröpper, i.m.a.m. en h. kessens (2005)Tussen Pluche en Publiek, lokale politiek in de praktijk. Bussum: Coutinho.

pröpper, i.m.a.m. en d. steenbeek (2001)De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders.Bussum: Countinho (tweede, herziene druk).

NORMEN VOOR BURGERPARTICIPATIE 19

GEDACHTESTEUNEN VOOR BELEIDSMAKERS

Ontwikkel binnen de gemeente een methodiek die standaard toegepast wordt bij een vroegtijdige en doordachte keuze voor de mate van participatie in een beleidsproces. Werk aan het ‘levend’ houden van de ‘papieren’ methodiek en voedt deze concernbreed continu met nieuwe inbreng. Een open houding leren mensen niet van papier.

Maak burgerparticipatie onderdeel van het gehele politiek-bestuurlijke werk-proces. Maak van een participatieproces geen parallel proces, zie het niet als iets extra’s bovenop wat ‘normaal’ al gebeurt.

Vermijd juridisering van inspraak en breng een sterkere scheiding aan tussen participatie vóór besluitvorming en de beroeps- en bezwaarprocedure ná de besluitvorming. Het aanwenden van in-formele werkwijzen ter vervanging van de formele inspraak kan hieraan bijdragen.

Zorg dat inspraak op het collegebesluit bij politiek relevante onderwerpen voor-afgegaan wordt door kaderstelling door de raad. De raad is na de inspraak (tijdens de uitvoering) niet meer in beeld, tenzij het gaat om toetsing en controle.

Een nadrukkelijke voortrekkers- en voor-beeldrol voor het college is essentieel bij het tot stand brengen en ondersteunen van een andere werkwijze. Dit vraagt ver-sterking van de collegialiteit die is gericht op burgerparticipatie.

Bevorder responsiviteit van het gemeen-tebestuur als basishouding om partijen uit de samenleving te motiveren tot participatie.

Page 20: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Wijkgroen telt meer dan sociale cohesie ELLEN VAN BECKHOVEN EN RONALD VAN KEMPEN

In onderzoeken naar het verband tussen de herstructurering van stadswijken en sociale cohesie krijgt de vraag naar de opvat-tingen van de bewoners opvallend weinig aandacht. Welk belang hechten bewoners eigenlijk aan sociale cohesie in de buurt? Deze vraag staat centraal in onderzoek in twee Utrechtse herstructureringswijken waarin wordt nagegaan in hoeverre sociale cohesie van invloed is op het woon- en ver-huisgedrag van bewoners van die wijken. De belangrijkste conclusie is dat de sociale cohesie onder bewoners een kleine rol speelt in de beleving van de buurt. Een sociaal gemixte buurt biedt weinig perspectief op cohesie.

‘Sociale cohesie’ lijkt wel een hype. Het aantal publicaties over het begrip is de laatste jaren enorm toegenomen, niet in het minst doordat overheden, van ons ei-gen ministerie van VROM tot de Europese Unie, sociale cohesie van grote betekenis vinden. De roep om meer sociale cohesie vindt ironisch genoeg plaats in een tijd waarin sprake is van een toenemende onafhankelijkheid van de woonbuurt en een enorme toename van contacten via internet en e-mail. Er is al veel onderzoek gedaan naar de effecten van (overheids)beleid op sociale cohesie. Veel aandacht ging daarbij uit naar de vraag of fysieke ingrepen in een herstructureringsbuurt leiden tot meer, betere en gevarieerdere sociale contac-ten (zie bijv. Kleinhans e.a., 2000; van Beckhoven & van Kempen, 2003; Bolt & Torrance, 2005). De uitkomsten van deze onderzoeken zijn eigenlijk steeds dezelf-de: stedelijke herstructurering leidt niet automatisch tot meer contacten tussen oude en nieuwe bewoners van de onder-zochte wijken. Ook andere aspecten van sociale cohesie, zoals de aanwezigheid van buurtbinding en van een gezamenlijk waarden- en normenpatroon, lijken door stedelijke herstructurering niet te worden bevorderd, in ieder geval niet op korte termijn.

Een vraag die nog nauwelijks is gesteld is de volgende: vinden de wijkbewoners zelf sociale cohesie eigenlijk wel van belang? En ervaren zij sociale cohesie of aspecten daarvan in hun woonbuurt? Als bewoners niets met het begrip cohesie hebben, kan men zich afvragen of beleidsmakers er goed aan doen om zoveel nadruk te leg-gen op het vergroten van die cohesie. De vraag hoe bewoners sociale cohesie ervaren staat centraal in ons onderzoek in twee herstructureringswijken in Utrecht: Nieuw-Hoograven en Kanaleneiland-Noord. In deze wijken is een enquête uitgevoerd onder 523 bewoners (Nieuw-Hoograven: 270; Kanaleneiland-Noord: 253), waarin diverse aspecten van sociale cohesie aan de orde werden gesteld.

BINDING AAN SYSTEEMVolgens de socioloog Schuyt (1997, p. 18) kan sociale cohesie worden gedefi nieerd als de interne binding van een sociaal sy-steem (een gezin, een groep, een organi-satie, een stad, een samenleving). De Britten Ade Kearns en Ray Forrest (2000, 2001) leggen het begrip uit aan de hand van de volgende dimensies: gedeelde waarden en normen, sociale solidariteit, sociale controle, sociale net-werken, een gevoel van bij elkaar horen door een gemeenschappelijke identiteit

20 CITY JOURNAL NR 5

Page 21: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

en een sterke binding met de plek waar men woont. Op basis van ons onderzoek kunnen uitspraken worden gedaan over gedeelde waarden en normen, sociale solidariteit, sociale netwerken en binding met de plek waar men woont. Verschillende onderzoeken laten zien dat een aantal persoonlijke en huishoudens-kenmerken van groot belang kan zijn bij het al dan niet ontstaan en voortbestaan van sociale cohesie. De aanwezigheid van kinderen in een huishouden maakt de behoefte aan contacten binnen een buurt over het algemeen groter, terwijl (jonge) alleenstaanden meestal niet zo buurtge-richt zijn. Mensen aan het begin van hun wooncarrière hebben over het algemeen een minder sterke band met hun buurt dan degenen die al jarenlang in dezelfde buurt wonen. De buurt speelt voor ouderen in het algemeen een veel grotere rol dan voor jongeren. Huishoudens met een laag inkomen zijn vervolgens meer buurt-gericht dan hoge inkomens. Ook voor immigranten is de buurt vaak van groter belang dan voor autochtonen. Dit heeft veelal te maken met de aanwezigheid van landgenoten.

ONDERZOEKSGEBIEDENNieuw-Hoograven is gebouwd tussen 1954 en 1965 en huisvest een kleine 6000 inwoners. Meer dan zestig procent van de woningvoorraad bestaat uit karakteris-tieke portiekfl ats van drie of vier verdie-pingen, vooral in de sociale huursector. De woonomgeving wordt gekenmerkt door veel groen. Een groot deel van de in-woners heeft een relatief laag inkomen en velen behoren tot een allochtone bewo-nerscategorie (met dertig procent vormen Marokkanen de grootste groep). Sinds het begin van de jaren negentig is de werk-loosheid onder bewoners toegenomen, zijn criminaliteitscijfers gestegen, en is de tevredenheid van bewoners gedaald.Kanaleneiland-Noord heeft bijna 8.000 inwoners. Net als in Nieuw-Hoograven bestaat de woningvoorraad voornamelijk uit relatief goedkope huurwoningen in (portiek)fl ats (slechts achttien procent van de woningvoorraad betreft eengezins-huizen) die zijn gesitueerd in een groene, ruim opgezette omgeving. In 2005 was bijna 84 procent van de bewoners van allochtone afkomst. Ook hier vormen Marokkanen de grootste groep (47.1 procent). Nog meer dan in Hoograven is hier sprake van werkloosheid, criminali-teit, dalende kwaliteit van de woningen

en verminderde sociale cohesie (zie voor meer informatie over beide onderzoeks-gebieden o.a. Aalbers e.a., 2003).Zowel Nieuw-Hoograven als Kanalenei-land-Noord zijn herstructureringswijken. In beide wijken wordt gestreefd naar het doorbreken van de eenzijdige struc-tuur van de woningvoorraad. Sociale huurwoningen moeten plaatsmaken voor duurdere alternatieven om daarmee ook aan huishoudens met een hoger inkomen de mogelijkheid te bieden in deze wijken te blijven of te gaan wonen. Tegelijkertijd wordt hiermee een vermindering van de concentratie van huishoudens met een laag inkomen beoogd. Naast ruimtelijke ingrepen vinden initiatieven plaats in de sociale en economische sfeer, passend binnen de traditie van het grotesteden-beleid (zie Aalbers e.a., 2004 voor een overzicht).

VERHUISMOTIEVENWe proberen na te gaan hoe bewoners vormen van sociale cohesie in hun buurt ervaren en in hoeverre die een rol spelen bij hun woonbeleving en verhuismotie-ven. De invloed van sociale cohesie kan op verschillende momenten en manieren naar voren komen. Verwacht zou mogen worden dat mensen bijvoorbeeld vanwe-ge bestaande sociale netwerken naar een van de onderzoeksbuurten zijn verhuisd. Bewoners van beide wijken is daarom gevraagd naar de belangrijkste reden om in de huidige woning te gaan wonen. Uit de enquête kwam duidelijk naar voren dat aspecten van sociale cohesie,

zoals het willen wonen in de buurt van fa-milie of vrienden, voor veel mensen niet het belangrijkste vestigingsmotief zijn geweest. In beide gebieden geeft onge-veer een derde van de respondenten aan in de huidige woning te wonen vanwege de afwezigheid van alternatieven (30,4 en 33, procent in respectievelijk Nieuw-Hoograven en Kanaleneiland-Noord). Ook de lage huur bleek een belangrijk vestigingsmotief te zijn (Nieuw-Hoogra-ven: 16,7 procent, Kanaleneiland-Noord: 12,4 procent). Dit resultaat is niet zo ver-rassend, omdat veel van de huishoudens tot de lagere inkomensgroepen behoren en beide onderzoeksgebieden deel uit-maken van een klein aantal buurten bin-nen Utrecht met een relatief goedkope woningvoorraad. Een aanzienlijk deel van de bewoners heeft serieuze plannen om binnen twee jaar te verhuizen. Binnen Nieuw-Hoog-raven behoort bijna 31 procent tot deze categorie, binnen Kanaleneiland-Noord zelfs ruim 38 procent. Dit zal in het alge-meen de sociale cohesie niet bevorde-ren: mensen die willen verhuizen, zullen weinig energie steken in hun buurt en in de mensen die daar wonen.In Nieuw-Hoograven wil een kwart van de mensen verhuizen omdat zij de woning te klein vinden (26,7 procent). Ook aspec-ten die te maken hebben met de woon-omgeving scoren hoog, zoals veiligheid (12,0 procent) en geluidsoverlast (10,7 procent). Deze negatieve aspecten van de buurt voeren in Kanaleneiland-Noord zelfs de boventoon; 25,3 procent van de

WIJKGROEN TELT MEER DAN SOCIALE COHESIE 21

Page 22: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

respondenten geeft aan te willen verhui-zen naar een veiliger buurt en voor 21,5 procent is geluidsoverlast het belangrijk-ste verhuismotief. Gevoelens van onvei-ligheid en geluidsoverlast hangen onder andere samen met al dan niet gedeelde normen en waarden (een aspect van sociale cohesie); in een gebied met een sterke sociale cohesie komen deze zaken wellicht minder voor. Sociale cohesie (met name de afwezigheid ervan) blijkt indirect dus een rol te kunnen spelen bij het verhuisgedrag van bewoners.

SOCIALE COHESIE DOORGELICHTBewoners van Nieuw-Hoograven zijn gemiddeld tevredener met hun buurt dan bewoners van Kanaleneiland-Noord. Op een schaal van 1-10 geven de bewo-ners van Hoograven gemiddeld een 6.2 en die van Kanaleneiland een 5.1. Ondanks deze niet al te hoge cijfers, weten de bewoners in het algemeen nog wel positieve punten te noemen van de wijk. In hoeverre spelen daarbij aspecten van sociale cohesie een rol? In Nieuw-Hoograven wordt vooral het groene karakter van de wijk door veel bewoners op prijs gesteld; 42,2 pro-cent van de respondenten vindt dat het positiefste element van de buurt. Vooral ouderen, gezinnen en autochtonen waar-deren dit karakteristieke element van de naoorlogse wijk. In Kanaleneiland-Noord

is de toegankelijkheid van allerlei voor-zieningen relatief vaak genoemd (30,8 procent). Aspecten die te maken hebben met de sociale cohesie spelen geen pro-minente rol. Slechts een klein deel van de bewoners noemt de aanwezigheid van sommige buurtgenoten als een positief aspect van de buurt (Nieuw-Hoograven: 8,2 procent Kanaleneiland-Noord: 10,7 procent). Noord-Afrikanen en Turken noemen de bevolkingssamenstelling ove-rigens wat vaker dan autochtonen.

Welke aspecten worden negatief gewaar-deerd en in hoeverre zijn deze terug te voeren op de sociale cohesie? In beide gebieden noemt ruim een derde van de respondenten de huidige bevolkingssa-menstelling als het meest problematische aspect van de buurt (Nieuw-Hoograven: 37,0 procent Kanaleneiland-Noord: 34,7 procent). Dit geldt voor alle leeftijds-groepen, voor alle huishoudenstypen, voor alle inkomensgroepen en voor zowel allochtonen als autochtonen. De snelle verandering van een relatief homogene buurt naar een buurt die wordt gekarak-teriseerd door een zeer multiculturele bevolkingssamenstelling kan hierbij een rol spelen. Dit negatieve oordeel geeft aan dat mensen graag willen wonen in een buurt met mensen die niet al te verschillend zijn. Heterogeniteit wordt blijkbaar niet op prijs gesteld.

In het onderzoek is een aantal vragen ge-steld die een indicator kunnen zijn voor verschillende vormen van sociale cohesie: hebben bewoners het idee dat mensen elkaar helpen in de buurt (indicator van solidariteit); zijn bewoners actief in een organisatie die zich inzet voor buurt-verbetering (indicator van buurtbetrok-kenheid); zijn bewoners actief in andere organisaties binnen de buurt (ook een indicator van buurtbetrokkenheid); heb-ben bewoners contact met buurtgenoten (indicator van sociale banden); wonen er vrienden en/of familieleden in de buurt (indicator van sociale banden); ervaren bewoners een sterke band met de buurt (indicator van buurtbetrokkenheid)? In het algemeen vindt minder dan een kwart van de respondenten dat buurtge-noten behulpzaam zijn. Vooral ouderen, autochtonen en Turken hebben hierover een negatieve mening. Wellicht zijn de ouderen negatief omdat zij kunnen vergelijken met de situatie van een groot aantal jaren geleden, toen de buurt ho-mogener was en bewoners waarschijnlijk meer op elkaar betrokken. Marokkanen blijken veel positiever. Dit heeft waar-schijnlijk te maken met het relatief grote aantal Marokkanen dat in de buurten woont.Verder zijn zeer weinig mensen actief in een organisatie die zich bezighoudt met buurtverbetering (in beide gebieden minder dan 10 procent). Vooral mensen met een zeer laag inkomen lijken actiever dan gemiddeld. Wel zijn mensen vaker betrokken bij andersoortige organisaties zoals sportverenigingen (Nieuw-Hoogra-ven: 20,5 procent Kanaleneiland-Noord: 29,2 procent). Daarnaast hebben de meeste bewoners geen vrienden of fami-lie in de buurt en vindt een minderheid dat contacten met buurtgenoten goed zijn. Bewoners die al meer dan veertig jaar in één van de onderzoeksgebieden wonen vormen, evenals Marokkanen, op dit laatste aspect echter een uitzon-dering. Wanneer direct wordt gevraagd naar de band met de buurt, vindt op-nieuw slechts een minderheid dat die band sterk is; in beide gebieden geldt dit voor tien procent van de ondervraagden. De meeste bewoners hebben een zwakke of op zijn hoogst neutrale (positieve noch negatieve) band met de buurt.

22 CITY JOURNAL NR 5

Page 23: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

OVER DE AUTEURS

Ellen van Beckhoven ([email protected]) en Ronald van Kempen ([email protected]) zijn werkzaam bij het Urban and Regional research centre Utrecht van de Faculteit Geowetenschappen, Universiteit Utrecht. Dit artikel is geschreven binnen het BSIK-programma Vernieuwend Ruimtegebruik. Voor meer informatie over de resultaten van de bewonersenquête: zie www.restate.geo.uu.nl/results

LITERATUUR

aalbers, m., e. van beckhoven, r. van kempen, s. musterd & w. ostendorf (2004) Large Housing Estates in the Netherlands. Policies and Practices.Utrecht: Universiteit Utrecht.

beckhoven, e. van & r. van kempen (2003)Social effects of urban restructuring: a case study in Amsterdam and Utrecht, the Netherlands.In: Housing Studies, nr. 18 (6), pp. 853-875.Londen: Routledge.

WIJKGROEN TELT MEER DAN SOCIALE COHESIE 23

bolt, g. & m. torrance (2005)Sociale cohesie en stedelijke herstructurering.Utrecht/Den Haag: DGVH/NETHUR Partnership.

forrest, r. & a. kearns (2001)Social cohesion, social capital and the neighbourhood.In: Urban Studies, nr. 38 (12), pp. 2125 – 2143.Londen: Routledge.

kearns, a. & r. forrest (2000)Social cohesion and multilevel urban governance.In: Urban Studies, nr. 37 (5-6), pp. 995-1017.Londen: Routledge.

kleinhans, r., l. veldboer, & j.w. duyvendak (2000)Integratie door differentiatie? Een onderzoek naar de sociale effecten van gemengd bouwen.Rotterdam: Erasmusuniversiteit.

schuyt, k. (1997)Sociale cohesie en sociaal beleid. Drie publiekscolleges in De Balie.Amsterdam: De Balie.

GEDACHTESTEUNEN VOOR BELEIDSMAKERS

Uit het onderzoek in de beide Utrechtse herstructureringswijken blijkt dat mensen niet in de wijk wonen vanwege de sociale cohesie. Wooncarrièremotieven en vooral het feit dat er geen (betaalbare) alterna-tieven elders voorhanden zijn, blijken veel belangrijker. Eerder zijn het gebrek aan veiligheid en geluidsoverlast motieven om te willen verhuizen. Omdat criminaliteit en geluidsoverlast samenhangen met waarden en normen (een aspect van soci-ale cohesie), lijkt het dat daarvan wel een indirecte invloed uitgaat op de woonbele-ving van buurtbewoners.

Sociale cohesie speelt geen grote rol in de belevingswereld van buurtbewoners.Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat des-gevraagd het groen in de wijk belangrijker wordt gevonden dan kenmerken die met sociale cohesie van doen hebben.De samenstelling van de bevolking, gezel-ligheid, sterke banden tussen de bewo-ners, leuke buren of grote behulpzaam-heid worden maar mondjesmaat genoemd. Verder zijn de onderlinge contacten en binding met de buurt in het algemeen gering en blijft participatie beperkt tot een klein deel van de bewoners.

Opvallend is verder dat bij de vraag naar de negatiefste aspecten van de buurt de bevolkingssamenstelling vaak wordt genoemd. Men wil meer ‘gelijksoortige’ mensen in de buurt. Noord-Afrikanen (in meerderheid Marokkanen) oordelen ech-ter positiever over de samenstelling van de buurtbevolking en over contacten met buurtgenoten dan anderen. Deze groep ervaart duidelijk meer aspec-ten van sociale cohesie binnen de buurt dan de meeste andere bewoners.

Een sterke concentratie van een bepaalde groep is blijkbaar een voorwaarde voor cohesie. Andersom kunnen we stellen dat een sterk gemixte buurt (als het gaat om afkomst of leefstijl) weinig perspectieven biedt voor een sterke sociale cohesie.

Page 24: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Naar factoren die de leefbaarheid van een buurt beïnvloeden is veel onderzoek gedaan. Weinig aandacht bestond tot nog toe voor de keuzevrijheid die bewoners hebben en de invloed die deze uitoefent op de omgeving. In hoeverre hebben huishoudens met lage inkomens iets te kiezen als het gaat om de plek waar zij wonen? En heeft de mate van keuzevrijheid gevolgen voor de manier waarop zij hun woonbuurt beleven? En in hoeverre hebben deze beide kwesties invloed op de leefbaarheid, op het ont-staan of de bestendiging van problemen in arme wijken?

Ruimtelijke segregatie langs de lijn van inkomen komt in Nederland minder vaak voor dan in andere westerse landen. Hier is het vaker een uitdrukking van arbeids-marktpositie en etniciteit dan van de fi nanciële positie. Toch tekent zich ook binnen onze steden wel degelijk een pa-troon van inkomenssegregatie af. Delen van de Nederlandse steden, met name de randen, worden in toenemende mate ge-bieden waar lage inkomensgroepen zich concentreren en waar ontmenging van inkomensgroepen plaats vindt (De Vries 2005: 48). Als we het Ruimtelijk Plan-bureau (De Vries 2005) mogen geloven, lopen deze gebieden een verhoogd risico om zich tot probleemwijk te ontwikkelen. De ruimtelijke segregatie van inkomens-groepen is onder meer het gevolg van ver-huisbewegingen van middenklassehuis-houdens die vertrekken uit arme buurten,

terwijl arme huishoudens min of meer noodgedwongen in diezelfde buurten blijven wonen (zie o.a. Van der Wouden & De Bruijne 2001, Latten et al. 2006).Segregatie is voor een belangrijk deel het resultaat van de ruimtelijke verde-ling van de woningvoorraad en de manier waarop woningen worden verdeeld (zie bijv. Bolt 2001). Voor een ander deel kan het worden verklaard uit het gedrag van bewoners en woningzoekenden. Zij hebben een zekere mate van vrijheid bij de keuze voor een woning en buurt. Het gaat om een conditionele keuzevrij-heid, omdat de (sociale) woningmarkt waarop in Nederland het overgrote deel van de arme huishoudens is aangewe-zen, wordt bepaald door factoren die grotendeels buiten de invloedssfeer van individuele burgers liggen. In het mo-menteel meest gehanteerde model van woonruimteverdeling, het aanbodmodel, genieten woningzoekenden in principe een zekere mate van keuzevrijheid, omdat zij zelf aangeven welke woning zij zouden willen hebben (als de woning maar voor hen is ‘gelabeld’ en zij zich dus voor deze woning mogen aanmelden).De ongelijke verdeling van woningen over buurten beperkt het aantal buurten waartussen woningzoekenden met lage inkomens kunnen kiezen. Dit betekent dat de kans groot is dat zij in een buurt terecht komen waar zij eigenlijk niet wil-len wonen en waar zij zich uit negatieve overwegingen vestigen. Het grote ver-schil tussen de feitelijke en de gewenste

woonsituatie kan er toe leiden dat men de buurt negatief beleeft (vgl. Glaser, Parker & Li 2003). Dit kan voor lage inkomens-groepen extra slecht uitpakken, daar zij in hun dagelijks leven sterker op de buurt zijn georiënteerd dan hogere inkomens-groepen (Logan & Spitze 1994). Als een buurt door veel bewoners negatief wordt beleefd, zou je verwachten dat een ver-hoogde kans ontstaat dat de leefomstan-digheden in de buurt (sneller) verslech-teren. Veel bewoners voelen zich immers niet verantwoordelijk voor de buurt. De vraag is of deze redenering klopt: zijn de woonkeuzes van arme huishoudens inderdaad ‘negatieve’ keuzes? En hebben negatieve woonkeuzes ook een negatieve buurtbeleving tot gevolg? En tenslotte, in hoeverre draagt een negatieve buurtbele-ving bij aan het problematische karakter van een buurt (geringe leefbaarheid)?

KEUZEVRIJHEIDMeer dan alleen het moment dat men een woning accepteert, omvat de keuze voor een woning en een buurt ook het besluit om ergens te blijven wonen of om juist te verhuizen (en het bereikbare woningaanbod te gaan onderzoeken) (vgl.

24 CITY JOURNAL NR 5

Keuzevrijheid woning goed voor leefbaarheid MARCO VAN DER LAND EN WENDA VAN DER LAAN BOUMA-DOFF

Page 25: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Mulder 1996). Achter de woonkeuze gaat een afweging schuil tussen factoren die voortvloeien uit de woonaspiraties die men heeft ten aanzien van bijvoorbeeld de reputatie en bevolkingssamenstelling van de buurt, de hoogte van de huur van de woning, of bepaalde woningkenmer-ken (omvang, specifi eke locatie). Woon-aspiraties hebben betrekking op de beste woonsituatie die men zich, gezien de hoogte van de huur en de hoogte van het inkomen, kan veroorloven (Burgers 1978: 91). Keuzevrijheid op het gebied van het wonen heeft betrekking op de vrijheid om bepaalde woonaspiraties te kunnen realiseren. Welke woonkeuzes kunnen worden gemaakt wordt voor een belangrijk deel bepaald door opportunities die ontstaan in de sociale woningmarkt en het daaraan gekoppelde systeem van woonruimtever-deling. Een belangrijke verandering die zich binnen dat systeem heeft voorge-daan betreft de invoering gedurende het afgelopen decennium van het zogenoem-de aanbodmodel. In het aanbodmodel gaan woningzoekenden actief op zoek naar een woning die is gelabeld voor een categorie waarin zij passen. Daardoor is

de keuzevrijheid voor mensen die aan-gewezen zijn op de sociale huursector in veel regio’s in kwalitatieve zin toegeno-men (Kullberg 1997). Woningzoekenden hebben echter te maken met restricties die de keuzevrijheid om woonaspiraties te verwezenlijken inperken. Ze hebben te maken met de beschikbare en toegankelijke woningvoorraad, fi nan-ciële middelen, kennis en perceptie van het woonruimteverdelingssysteem, kos-ten en tijd die met zoeken en verhuizen gepaard gaan, bestaande lokale bindin-gen met de woning en de plek waar die staat, en de betekenis van de woonplek voor de eigen identiteit (Mulder 1996: 213; Kullberg 2002: 554).

BELEVING EN BINDINGDe woning vormt het belangrijkste ijkpunt om de tevredenheid met de woonsituatie te meten (Priemus 1984, Ministerie van VROM 2000: 155). De samenhang tussen deze tevredenheid en de individuele so-ciaal-economische positie is in Nederland minder sterk dan in landen met een kleine sociale woningmarkt. De goedkoopste woningen zijn hier immers niet de slecht-ste woningen. Dit impliceert dat als bewo-

ners hun woonsituatie negatief beleven, naast de beleving van de woning ook de beleving van de buurt van belang is. Hoe graag woont men in de buurt? Voelt men zich er thuis? Voelt men zich betrok-ken bij wat er zich afspeelt? Buurtkenmer-ken als de bevolkingssamenstelling en het sociale klimaat, de mate van veiligheid, en fysieke kenmerken zoals gebouwen en de hoeveelheid groen, de staat waarin de openbare ruimte verkeert en wordt gebruikt, of de reputatie van de buurt bij bewoners elders, zijn daarbij belangrijke factoren. De betekenissen die bewoners van de buurt er aan verlenen liggen aan de basis van hun buurtbeleving.Woonduur is op deze buurtbeleving van grote invloed. Ervaringen die men in de loop van de tijd in de buurt opdoet gaan deel uitmaken van de eigen iden-titeit en veranderen de manier waarop men de buurt waarneemt en waardeert. Zo’n buurtbinding blijkt vooral een rol te spelen als men ontevreden is met het leven in de buurt, maar desondanks niet wil verhuizen (‘stress vs. inertia’, zie Huff & Clark 1978). Een ander belangrijk mechanisme dat de beleving van de buurt beïnvloedt, is het gegeven dat mensen

KEUZEVRIJHEID WONING GOED VOOR LEEFBAARHEID 25

Page 26: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

zich in de regel aanpassen aan de om-standigheden waarin zij leven. Zij raken gewend aan situaties die zij eerder niet zouden hebben getolereerd, terwijl zij daarover wel degelijk latent ontevreden zijn (Fried 2000: 199).Uit het debat over concentratiewijken springen vooral de snelle veranderingen in bevolkingssamenstelling en de gevol-gen daarvan voor het sociale klimaat en het gebruik van de openbare ruimte in het oog als factoren die de beleving van de buurt bij vooral langdurig woonachtige buurtbewoners sterk beïnvloeden (zie bijv. Reijndorp 2004). Ook de herstruc-turering die in veel arme buurten plaats-vindt, is van grote invloed op hoe men de buurt beleeft (Kleinhans 2005). Het betekent immers niet alleen ge-dwongen herhuisvesting van een deel van de wijkbevolking, maar ook instroom van nieuwe bewoners. Oorspronkelijke bewoners kunnen zich daardoor gaan af-zetten tegen hun buurt. Enerzijds maakt de buurt dan nog steeds deel uit van

wie men is, anderzijds herkent men zich steeds minder in nieuw ontstane sociale omgangsvormen en ongeschreven regels.

EMPIRISCH ONDERZOEKWij zullen de in de inleiding genoemde aannames onderzoeken met behulp van survey-data uit het zogenoemde ‘woonkeuze-onderzoek’ dat onder de vlag van Corpovenista bij het OTB wordt uitgevoerd. (Corpovenista (‘corporaties vernieuwen de stad’) is een samenwer-kingsverband van negen grote woning-corporaties, Aedes (de vereniging van woningcorporaties), het Onderzoeksinsti-tuut OTB (TU Delft) en onderzoeksgroe-pen van de Universiteiten van Utrecht en Amsterdam). Op grond van drie criteria: het aandeel lage inkomens, de tevreden-heid en (geplande) grootschalige her-structurering, zijn twee buurten geselec-teerd in Amsterdam en twee in Den Haag. In beide steden kozen we een buurt waar bewoners relatief tevreden zijn (de Van Lennepbuurt in Amsterdam en Moerwijk

in Den Haag), en een buurt waar bewo-ners juist ontevreden zijn (de Indische Buurt en Transvaal). In totaal zijn 1098 in-gevulde vragenlijsten opgehaald dan wel opgestuurd door de respondenten (een gemiddelde respons van 28 procent).

Aanname 1: De woonkeuzes van arme huishoudens zijn negatieve keuzesVoordat we de woonkeuze van huishou-dens gaan bekijken, moeten we allereerst vaststellen wat ‘arme’ huishoudens zijn. Van de huishoudens van wie we het inkomen weten, heeft 35 procent een netto maandinkomen van 1000 euro of lager. We zien deze huishoudens als arm, hoewel hieronder zich ook bijvoorbeeld studenten bevinden met uitzicht op een hoger inkomen. Vervolgens is de vraag wat negatieve woonkeuzes zijn. We be-schikken over drie indicatoren. De eerste is de variabele ‘niet bewust gekozen voor de woning en/of buurt’ (‘hier kon ik het eerste in’) tegenover ‘wel bewust gekozen voor de woning, voor de buurt of voor de

26 CITY JOURNAL NR 5

Page 27: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

woning en buurt’. De tweede indicator is de vraag of, toen men in de buurt kwam wonen, het de bedoeling was om er lang te blijven, waarbij een negatief antwoord duidt op een negatieve woonkeuze. De derde indicator is ‘ik had geen andere keuze’ als reden om zich in de buurt te vestigen. Uit de survey bleek dat in de vier arme onderzoeksbuurten arme huishoudens net zo vaak bewust voor de woning en/of buurt kiezen als huishoudens met een wat hoger inkomen. Zij kiezen zelfs iets vaker bewust, wat ook blijkt uit het feit dat zij vaker aangeven zich voor langere tijd in de buurt te vestigen. Arme huishoudens heb-ben blijkbaar een heel realistisch beeld van wat zij zich kunnen veroorloven. Toch hadden arme huishoudens vaker dan de andere huishoudens geen andere keuze. Het vestigingsmotief ‘ik had geen andere keuze’ wordt door hen verhou-dingsgewijs vaker als (zeer) belangrijk ervaren. In een open vraag naar de vestigingsredenen noemde men daar-

naast redenen als de sloop van de vorige woning, gezondheidsredenen en andere urgentieredenen. Al met al klopt de eerste veronderstelling, maar moet daarbij worden gezegd dat arme huishoudens net zo vaak bewust kiezen voor hun woning en/of buurt als huishoudens met een hoger inkomen. Het is daarom belangrijk arme huishou-dens niet als hulpeloze slachtoffers te zien: met hun beperkte fi nanciële mid-delen hebben zij vaak geen andere keuze, maar de keuze is wél bewust. Aan de andere kant duidt de als beperkt ervaren keuzevrijheid op een kwetsbare positie op de woningmarkt, waarbij arme huishoudens vaker ‘gevangen’ zijn in ‘slechte’ buurten. Zo blijkt dat bewoners die geen andere keuze hadden, de verhui-zing naar de nieuwe buurt vaker als een achteruitgang beschouwen. Maar liefst 35 procent ziet de nieuwe buurt als een achteruitgang, terwijl dat voor de andere bewoners - die wél het gevoel hadden een keuze te hebben - voor

maar 20 procent geldt. Zij geven juist vaker aan dat de nieuw buurt een vooruit-gang is (52 procent tegenover 39 procent van de huishoudens die geen andere keuze hadden).

Aanname 2: Negatieve woonkeuzes hebben een negatieve buurtbeleving tot gevolgIn de survey zijn verschillende vragen op-genomen om de buurtbeleving te meten. Zo konden bewoners een rapportcijfer geven aan de buurt en ook kregen zij stel-lingen over de buurt voorgelegd. Huishoudens die geen andere keuze hadden, blijken een signifi cant lager rap-portcijfer aan de buurt te geven dan de huishoudens voor wie dit niet gold (een 5,4 tegenover een 6,5). De ontevreden-heid bleek vooral verband te houden met het feit dat zij zich niet thuis voelen in de buurt. Verder zijn deze huishoudens het vaker eens met de stelling dat het vervelend is om in de betreffende buurt te wonen, zijn zij minder gehecht aan de

KEUZEVRIJHEID WONING GOED VOOR LEEFBAARHEID 27

Page 28: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

zich daardoor ook verantwoordelijk voe-len. Een andere indicatie dat zich thuis voelen belangrijk is, betreft de samen-hang met de verhuiswens van bewoners. Bewoners die zich thuis voelen hebben aanzienlijk minder vaak verhuisplannen dan bewoners die zich niet thuis voelen. De conclusie uit ons onderzoek in twee Amsterdamse en twee Haagse armoede-wijken is dat arme huishoudens inder-daad vaker een negatieve woonkeuze maken dan huishoudens met een hoger inkomen, en dat dit sterk samenhangt

met hun buurtbeleving. Huishoudens die geen andere keuze hadden, voelen zich minder vaak thuis in de buurt, wat vervol-gens van invloed kan zijn op de leefbaar-heid van de buurt. Als bewoners zich niet thuis voelen in de buurt, voelen ze zich daar minder verantwoordelijk voor en hebben ze vaker verhuisplannen. Beide zijn hoogstwaarschijnlijk niet bevorder-lijk voor de daadwerkelijke leefbaarheid van de buurt. Voor meer informatie over het onder-zoek, zie www.corpovenista.nl.

28 CITY JOURNAL NR 5

buurt, geven zij minder vaak aan dat men prettig met elkaar omgaat in de buurt en hebben zij minder vaak contact met de di-recte buren. Voor wat betreft het contact met andere buurtbewoners zijn er geen verschillen tussen de huishoudens die een negatieve keuze maakten en huishoudens die dat niet deden.De veronderstelling dat een negatieve woonkeuze leidt tot een negatieve buurtbeleving lijkt daarmee hout te snijden. Het verband tussen een al dan niet negatieve woonkeuze en buurtbele-ving blijft bovendien bestaan wanneer we controleren op allerlei andere factoren, bijvoorbeeld de woonduur van de betref-fende bewoner.

Aanname 3: Negatieve buurtbeleving zorgt voor een verminderde leefbaarheid van de buurtBewoners die zich meer thuis voelen in de buurt, voelen zich tegelijkertijd ook vaker verantwoordelijk voor de leefbaar-heid van de buurt. Ongeacht allerlei andere zaken die het gevoel van verant-woordelijkheid voor de buurt bepalen, bleek dat ‘zich thuis voelen’ een sterke invloed heeft op de (potentiële) inzet van bewoners. Zich thuis voelen in de buurt is dus van groot belang voor de leefbaar-heid, omdat de betreffende bewoners

Een grotere keuzevrijheid van arme woningzoekenden in de sociale sector, blijkt veel goeds op te kunnen leveren voor buurten. Buurtbeleving van bewoners is weliswaar niet zo’n ‘harde’ indicator voor de leefbaarheid in de buurt, onze analyse sluit wél naadloos aan bij het huidige debat over de integratie van minderheden en de gevolgen van migratie voor zowel nieuwkomers als oorspronkelijke bewoners in stadsbuurten. Als verruiming van keu-zevrijheid een beter leefklimaat in buurten tot gevolg heeft, dan is het zaak goed te kijken hoe en waar dat dan mogelijk is.

Wat betreft de werking van de sociale woningmarkt zou het zowel om aanpassingen in de woningvoorraad als om de woonruimteverdeling moeten gaan. De invoering van nieuwe varianten op het aanbodmodel, zoals bijvoorbeeld het lotingmo-del, vergroot weliswaar de kansen van bepaalde categorieën bewoners, maar verkleint die van andere, zonder dat we echt weten welke categorieën dat dan zijn. De huidige aanpassingen van de woningvoorraad in veel herstructureringswijken - door te slopen en (middel)dure nieuwbouw terug te bouwen - hebben grote gevolgen voor de keuzevrij-heid van huishoudens met lage inkomens. Als afspraken over de realisatie van goedkope woningbouw in de randgemeenten van steden niet worden nagekomen en elders in de stad ook geen nieuwe goedkope woningen gebouwd worden, kan dat leiden tot een afname van de keuzevrijheid van de armste categorieën woningzoekenden en een toename van de ruimtelijke segregatie van inkomensgroepen in de stad. Het vergroot tevens de kans op stigmatisering van buurten en hun inwoners.

Daarnaast blijkt het van belang het beleid te richten op versterking van het thuisgevoel van bewoners, omdat daarmee ook het verantwoordelijkheidsgevoel van bewoners kan worden vergroot. De vraag is wat woningcorporaties kunnen doen om dat gevoel te bevorderen en tegelijkertijd de onderlinge contacten tussen buurtbewoners te bevorderen (vgl. het recente RMO advies over de noodzaak van (sociale) verbindingen in de buurt; RMO 2005). De toekomstige leefbaarheid van de armste buurten in de grote steden staat immers onder druk en de mate van keuzevrijheid onder lage inkomensgroepen lijkt daar alles mee te maken te hebben.

GEDACHTESTEUNEN VOOR BELEIDSMAKERS

De vraag is hoe beleidsmakers hun voordeel kunnen doen met deze inzichten.

Page 29: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

kullberg, j.Consumer’s responses to choice-based letting mechanisms.Housing Studies, 17, 4, pp. 549-579, 2002.

latten, j., h. nicolaas en b. hamersDe prijs van migratie. Selectieve verhuis-stromen van de vier grote steden.Voorburg: Centraal Bureau voor de Statis-tiek, 2006.

logan, j.r. en g.d. spitzeFamily neighbors.American Journal of Sociology, 100, pp. 453-476, 1994.

ministerie van vromMensen, wensen, wonen. Wonen in de 21e eeuw.Den Haag: Ministerie van VROM, 2000.

mulder, c.h.Housing choice: assumption and approa-ches, Netherlands .Journal of Housing and the Built Environ-ment, 11, 3, pp. 209-232, 1996.

priemus, h.Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad.Delft: Delftse Universitaire Pers, 1984.

reijndorp, a.Stadswijk. Stedenbouw en dagelijks leven.Rotterdam: NAi Uitgevers, 2004.

raad voor maatschappelijke ontwik-kelingNiet langer met de ruggen naar elkaar. Een advies over verbinden.Den Haag: SDU, 2005.

vries, a.deInkomensspreiding in en om de stad. Een voorstudieDen Haag: Ruimtelijk Planbureau / Rotterdam: NAi Uitgevers, 2005.

wouden, r. van der en h.c.e. de Bruijne m.m.v. k. wittebroodDe stad in de omtrek. Problemen en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de Randstad.Den Haag: SCP, 2001.

KEUZEVRIJHEID WONING GOED VOOR LEEFBAARHEID 29

OVER DE AUTEURS

Marco van der Land en Wenda Van der Laan Bouma-Doff zijn onderzoekers bij de Sectie Stedelijke Vernieuwing van het OTB aan de TU Delft.

LITERATUUR

bolt, g., Wooncarrières van Turken en Marokkanen in ruimtelijk perspectief. Utrecht: Koninklijk Nederlands Aardrijks-kundig Genootschap/Universiteit Utrecht, 2001.

burgers, j.p.l.‘Woonwensen- en woonsatisfactieonder-zoek’.In J.B. Burie (red.), Handboek Bouwen en Wonen. (Studenteneditie), pp. 89-101, 1978.

fried, m.Continuities and discontinuities of place.Journal of Environmental Psychology, 20, pp. 193-205, 2000.

glaser, m.a., l.e. parker en h. li. Community of choice or ghetto of last resort: community development and the viability of an African American commu-nity. Review of Policy Research, 20, pp. 525-548, 2003.

huff, j. en w. clarkCumulative Stress and Cumulative Inertia: A Behavioral Model of the Decision to Move.Environment and Planning A, 10, pp. 1101-19, 1978.

kleinhans, r. Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting, Delft: DUP, 2005.

kullberg, j.From waiting lists to adverts. The allocation of social rental dwellings in the Netherlands. Housing Studies, 12, 3, pp. 393-403, 1997.

Page 30: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

sector (bedrijvigheid) en de creatieve klasse (beroepsbeoefenaren) in Neder-land. Dat gebeurde veelal in opdracht van grote gemeenten of regionale economi-sche organisaties. De ministeries van OCW en EZ zijn deze onderzoeksarena vorig jaar ook binnengestapt. Defi nities van creatieve industrie en crea-tieve klasse blijken nogal uiteen te lopen. Onderzoeksbureau ETIN bijvoorbeeld (2003) defi nieert de creatieve industrie als ‘alle activiteiten die hun bestaansrecht danken aan eigen creativiteit, vaardighe-den en talent, en die de potentie hebben om welvaart en banen te creëren door het genereren en/of exploiteren van intel-lectuele eigendom.’ Naast de sectoren fi lm en video, architectuur en de kunsten horen daar ook uitgeverijen, ambachten én softwarebedrijven bij. Marlet en Van Woerkens (2004) omschrij-ven de creatieve klasse als ‘mensen die met innovatieve, creatieve ideeën en esthetische producten meer dan gemid-deld productief zijn en meer toegevoegde waarde genereren’. Dat zijn vooral wetenschappers, onderzoekers, innova-tieve ICT’ers, ingenieurs, televisiemakers, journalisten, musici, vormgevers, schrij-vers en andere kunstenaars. Uitvoerders van creatieve ideeën in kennisintensieve bedrijven horen er ook bij. Deze defi nitie is niet zo ruim als die van Florida, die over-heidspersoneel (inclusief onderwijsperso-neel) er ook bij rekent en álle uitvoerders van creatieve ideeën meetelt. In drie TNO-rapporten over de creatieve industrie in grootstedelijke regio’s (2004, 2005) wordt deze benaderd als ‘een specifi eke vorm van bedrijvigheid die pro-ducten en diensten voortbrengt die het resultaat zijn van individuele of collectie-ve, creatieve arbeid én ondernemerschap. Inhoud en symboliek zijn de belangrijkste elementen van deze producten of dien-sten. [...] Daarmee speelt de creatieve industrie een belangrijke rol in ontwik-keling en onderhoud van levensstijlen en culturele identiteiten in de samenleving.’ De creatieve industrie bestaat in de TNO-benadering uit drie deelsectoren: kun-sten; media/entertainment; en creatieve zakelijke dienstverlening (vormgeving, reclame en dergelijke). Het EIM, dat veel onderzoek naar het MKB doet in opdracht van het ministerie van EZ, neemt de drie deelsectoren over van TNO maar voegt daar de kennisin-tensieve dienstverlening (onderzoek en

De wetenschappelijk interessante vraag is of de these Florida die zijn ideeën ontvouwde in zijn 2002 verschenen boek The Rise of the Creative Class, empirisch houdbaar is. Onderzoek naar het effect van de crea-tieve klasse op de regionale en stedelijke economische ontwikkeling in Nederland levert overigens weinig hard bewijs op voor de veronderstelde aandrijvende werking van de creatieve klasse op de stedelijke en regionale economie. Dat de creatieve klasse nieuwe bedrijven aantrekt en daarmee nieuwe werkgele-genheid, in het bijzonder hoogtechnolo-gische bedrijven en werkgelegenheid, valt moeilijk aan te tonen. Zo constateren Van Aalst e.a. (2006) in de juist verschenen bundel Creatief vermogen dat het aantal

creatieve mensen dat in een regio woon-achtig is wél een positief effect heeft op de totale werkgelegenheid in die regio, maar niet op het aantal nieuwe bedrijven dat zich daar vestigt en evenmin op de groei van high-tech werkgelegenheid. Het betreft hier de economische ontwik-keling van 1996 tot 2002. Marlet en Van Woerkens (2006a), die de periode 1994-2004 onderzochten, konden geen verband ontdekken tussen het aantal kunstenaars in een stad en de groei van de lokale eco-nomie, met uitzondering van Amsterdam – een geval apart en de enige stad in Ne-derland die zich op dit punt aan de theorie van Florida lijkt te houden. Marlet e.a. (2006) stellen elders vast dat het culturele aanbod in een stad niet van invloed is op de vestiging bedrijven maar wél aantrek-kingskracht uitoefent op hoog opgeleide huishoudens. Omvang en kwaliteit van het culturele aanbod zijn indirect vermoede-lijk wel relevant als vestigingsfactor voor bedrijven die zijn aangewezen op hoog opgeleid personeel.

DEFINITIESOok al kan in Nederland vooralsnog niet worden aangetoond dat de aanwezigheid van een creatieve klasse de economische ontwikkeling van steden en regio’s sterk beïnvloedt, het kan intussen geen kwaad om het aanwezige creatieve kapitaal in kaart te brengen. De laatste jaren is er tamelijk veel statistisch onderzoek gedaan naar de omvang, samenstelling en geografi sche spreiding van de creatieve

30 CITY JOURNAL NR 5

De sirenenzang van de creatieve economie TEUNIS IJDENS

Dat cultuur de stad nodig heeft, lijdt geen twijfel. Maar komt cultuur tot bloei dankzij stedelijke economische voorspoed – een veelgehoorde opvatting? Of is cultuur een voorwaarde voor een gunstige econo-mische ontwikkeling? De Amerikaanse geograaf Richard Florida, zegt het laatste: creatieve mensen zijn goed voor de stede-lijke en regionale economie. In navolging van Florida proberen gemeen-tebestuurders om de positie van hun stad of regio als vestigingsplaats voor creatieve mensen en bedrijven op te krikken. Hoe kunnen zij creatieve mensen en bedrij-ven naar de stad lokken en daar houden? En hoe valt daar optimaal economisch rendement uit te halen?

Page 31: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

advies, speur- en ontwikkelingswerk en softwareontwikkeling) aan toe en komt daardoor weer dichter bij Florida’s (veel) ruimere defi nitie van de creatieve klasse. Poort, Marlet en Van Woerkens (2006) kozen voor het onderzoek naar de omvang van de creatieve industrie ter voorberei-ding van de nota Ons creatieve vermogen (EZ en OCW) voor een defi nitie van creati-viteit als productiefactor van goederen en diensten. Creatieve bedrijfstakken voegen een esthetische of symbolische waarde toe en zijn in drie clusters te verdelen: de kunsten; media en entertainment; en creatieve zakelijke dienstverlening en vormgeving. Dat lijkt op de TNO-defi nitie, maar ze rekenen festivals, evenementen, tentoonstellingen én recreatie- en attrac-tieparken tot de kunsten. Verschillen treden ook op bij de tellingen. Sommige onderzoekers meten de omvang van de creatieve industrie aan de hand van het aantal werkzame personen (of banen) bij bedrijven die tot de creatieve indu-strie gerekend worden. Anderen stellen

de omvang van de creatieve klasse vast aan de hand van het aantal personen dat bij ondervraging een beroep opgeeft dat door de onderzoekers tot de creatieve beroepen wordt gerekend. Het aandeel van de creatieve klasse in de actieve beroepsbevolking in Nederland is volgens Florida in zijn laatste boek (2005), zelfs bij een smallere defi nitie dan hij eerder gebruikte, veel groter (29 procent) dan bij Marlet en Van Woerkens (2004) en Van Aalst e.a. (2006). Voor laatstgenoemde Nederlandse publicaties is dezelfde gegevensbron gebruikt en een iets verschillende defi nitie, maar in beide gevallen beperkter dan die van Florida. Het aandeel van de creatieve industrie in de totale werkgelegenheid in Nederland varieert van 2 à 3 procent bij een smalle defi nitie tot 8 à 9 procent bij een ruime defi nitie. Het gemeten verschil in omvang van de creatieve klasse (beroepsbeoefenaren) en van de creatieve industrie (werkgelegen-heid) betekent dat kennelijk veel crea-

DE SIRENENZANG VAN DE CREATIEVE ECONOMIE 31

Top vijftien van creatieve steden in Nederland

Naar aandeel creatieve klasse in de actieve beroepsbevolking:* Creativiteitsindex ETIN**

Utrecht Amsterdam Leiden Hilversum Nijmegen Utrecht Amstelveen Culemborg Delft Maarn Amersfoort Thorn Leidschendam-Voorburg Den Haag Amsterdam Maarssen ’s-Hertogenbosch Delft Haarlem Groningen Groningen Amersfoort Hilversum Rotterdam Eindhoven Haarlem Gouda Baarn Den Haag ’s-Hertogenbosch

* Bron: Marlet & Van Woerkens 2004. Gegevens hebben betrekking op het jaar 2002.** Bron: ETIN, 2005: gegevens hebben betrekking op het jaar 2003. De creativiteitsindex van

het ETIN is gebaseerd op de absolute en relatieve omvang van de creatieve sector.In het rapport wordt dit niet nader toegelicht

123456789

101112131315

tieve mensen niet in beeld komen als we alleen kijken naar de werkgelegenheid bij geregistreerde bedrijven óf dat er nog het een en ander gedaan moet worden aan de afstemming van onderzoek op basis van beroepsbeoefenaren en werkzame perso-nen bij geregistreerde bedrijven.Los hiervan geldt overigens dat het aandeel van de creatieve industrie in het totale aantal bedrijven veel groter is dan in de totale werkgelegenheid doordat creatieve bedrijven gemiddeld minder personeel hebben dan bedrijven in andere sectoren.

SPREIDINGDe creatieve bedrijvigheid is ongelijk verdeeld over Nederland. Ze concentreert zich vooral in de noordelijke Randstad en daarnaast in andere grote steden en agglomeraties. Amsterdam tekende in 2002 voor ruim 6 procent van het totale aantal banen in Nederland en voor ruim 15 procent van de werkgelegenheid in de creatieve industrie.

Page 32: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Gemeten naar het aandeel van creatieve beroepsbeoefenaren (de creatieve klasse) in de lokale beroepsbevolking (Marlet en Van Woerkens) scoorde echter niet Am-sterdam maar Utrecht het hoogst, gevolgd door Leiden, Nijmegen en Amstelveen. Amsterdam komt op de achtste plaats. De ranglijst die het ETIN samenstelde op basis van een zogenaamde creativiteits-index ziet er anders uit: Amsterdam staat bovenaan. Negen steden komen in beide top vijftien lijstjes voor: ze zijn in tabel 2 vet gezet. Zes andere steden komen in één van beide lijstjes voor. Wie kijkt naar de verschillen kan raden naar de kenmer-ken van bijvoorbeeld Leiden, Nijmegen en Amstelveen versus Culemborg, Maarn en Thorn.

DYNAMIEKEr zijn twee empirische vragen te stellen over de aantrekkingskracht van steden voor bedrijven: de eerste betreft het ont-staan aldaar van nieuwe bedrijven (dynamiek, groei en krimp), de tweede gaat over migratie. Over groei en krimp van het aantal bedrij-ven is meer bekend dan over migratie van de ene naar de andere plaats. Het aantal nieuwe bedrijven nam in de jaren 1990 sterk toe, na 2000 daalde het enkele jaren om in 2004 de weg omhoog weer in te slaan, aldus het EIM (2005). Ook de Kamers van Koophandel stellen vast dat 2004 een recordjaar was voor wat betreft het aantal startende bedrijven met een groeisaldo (nieuwe bedrijven mi-nus bedrijfsbeëindigingen) van ruim vier procent. In 2005 zette de groei door. Het groeisaldo was naast een aantal (andere) dienstensectoren ook bovenge-middeld hoog in de sector cultuur/sport/recreatie. In alle hierboven aangehaalde onderzoe-ken wordt vastgesteld dat de creatieve klasse en industrie in het laatste decen-nium van de vorige eeuw sterk groeide en ook in de daarop volgende jaren (tot 2004) nog iets in omvang toenam. In de Monitor creatieve industrie 2005 van de gemeente Amsterdam wordt echter geconstateerd dat er aan die groei in 2004 een eind kwam. Het totale aantal banen in de creatieve industrie in Nederland nam tussen 2002 en 2004 iets af, terwijl de totale werkgelegenheid juist weer iets toenam. Amsterdam kan gerust als graadmeter voor de creatieve industrie in heel Ne-derland gebruikt worden. In Amsterdam

daalde het aantal banen in de media en entertainment al sinds 1999, vooral bij de uitgeverijen, terwijl de daling in de cre-atieve zakelijke dienstverlening in 2003 inzette en in de kunsten in 2004. Nadere analyse van groei en krimp van de crea-tieve industrie kan meer inzicht opleveren in de conjunctuurafhankelijkheid van be-paalde deelsectoren in relatie tot andere sectoren van het bedrijfsleven. MIGRATIEIn het competitieve streven naar verster-king van het lokale vestigingsklimaat voor (creatieve) mensen en bedrijven lijken steden en regio’s wel eens uit te gaan van de veronderstelling dat deze voortdurend op zoek zijn naar de plek die de meeste voordelen biedt. Deze voluntaristische veronderstelling leidt niet tot beter begrip van de factoren die bedrijfsmigra-tie bevorderen en belemmeren. Mutaties in de omvang van het bedrijfsleven per regio en verbanden tussen het groeisaldo en andere kenmerken van regio’s kunnen een indicatie zijn van de attractiviteit van regio’s voor nieuwe bedrijven maar zeg-gen niets over de migratie van bestaande bedrijven. Pellenbarg e.a. (2005) stellen vast dat iedere vijf jaar een kwart van het totale aantal bedrijven in Nederland naar een andere locatie verhuist, inclusief ver-huizingen binnen dezelfde gemeente. Driekwart van de bedrijven in de Amster-damse regio die in de periode 1998-2004 verhuisden, deed dat binnen de regio. Dáárvan weer 70 procent zelfs binnen de subregio of gemeente. Migratie binnen de regio overtreft de interregionale migratie qua omvang dus verre, althans in de Am-sterdamse regio. Daar is het migratiesaldo nagenoeg nul. Het is natuurlijk de vraag of dat ook geldt voor bedrijfsmigratie in andere regio’s, maar het lijkt erop dat de trendbreuk die zich in de jaren zeventig van de vorige eeuw voordeed in het patroon van be-drijfsverplaatsingen overal geldt. Met de groei van de dienstensector maakte deconcentratie van de industrie (van centrum naar periferie) plaats voor suburbanisatie van dienstverlenende bedrijven, aldus Pellenbarg.

Zolang het ontbreekt aan feitelijke gegevens over de migratie van creatieve bedrijven en creatieve mensen valt alleen maar te speculeren over de mate waarin en de redenen waarom ze van de ene naar

de andere plaats verhuizen. Vermoe-delijk zullen hun motieven op de keper beschouwd overigens niet anders zijn dan die van andere bedrijven. Zo lijkt de lokale arbeidsmarkt in ieder geval een belang-rijke voorwaarde te zijn voor de vestiging van creatieve bedrijven. De spreiding van creatieve bedrijvigheid hangt bijvoor-beeld samen met de aanwezigheid van creatieve mensen en met het aandeel van fi nanciële en zakelijke dienstverlening. Een omvangrijke en diverse creatieve populatie is waarschijnlijk ook bevorder-lijk voor het algemene culturele klimaat in de stad en voor de sociale relaties die men buiten de strikt zakelijke sfeer onder-houdt. Ook dat zal een vestigingsfactor voor creatieve bedrijven zijn. Creatievelin-gen wonen het liefst in historische steden met goede woningen, een aantrekkelijk cultureel en uitgaansleven, een goed ont-wikkelde regionale arbeidsmarkt en na-tuurschoon in de onmiddellijke nabijheid. Woonpreferenties van creatieve mensen zijn dus een sleutel voor de vestiging van creatieve bedrijven, aldus Marlet en Van Woerkens (2006b). Zij besluiten dan ook met de aanbeveling aan gemeenten om

32 CITY JOURNAL NR 5

Page 33: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

vooral te investeren in een kwalitatief hoogwaardig maar betaalbaar woningaan-bod en in het culturele leven om creatieve mensen aan te trekken.

OPLEIDINGEN EN MOEDERBEDRIJVEN

Marlet en Van Woerkens maken geen melding van de betekenis van hogere beroeps- en wetenschappelijke opleidin-gen als vestigingsfactor. Het staat echter wel vast dat veel startende ondernemers en bedrijven dáár beginnen waar ze hun opleiding hebben genoten. Waarom zou-den ze daarna weggaan als ze voldoende klanten en leveranciers in de buurt heb-ben of die vanuit hun ‘geboorteplaats’ goed kunnen bereiken? Spin-offs blijven dikwijls ook in de buurt van het moeder-bedrijf om optimaal te kunnen profi teren van aanwezige netwerken, kennis en markten. Dat zijn factoren die ook reeds langer bestaande bedrijven aan een vesti-gingsplaats binden.In dit verband is het van belang om goed naar structurele verschillen in de economische en ruimtelijke organisatie van deelsectoren te kijken en niet in de

voluntaristische val te trappen. Rutten, Jacobs en IJdens (2005) maken daarbij onderscheid tussen drie typen of situaties van creatieve bedrijvigheid: ruimtelijk gespreide monodisciplinaire activiteiten, zoals bijvoorbeeld grafi sche vormgeving; monodisciplinaire productiecentra naar het voorbeeld van Hollywood en Silicon Valley, zoals de audiovisuele industrie in Amsterdam en het Gooi en de reclamewe-reld eveneens in en rond de hoofdstad; en ruimtelijk geconcentreerde polydiscipli-naire netwerken (regionale creatieve hot spots, de creatieve stad).Sommige creatieve beroepsgroepen zijn sterk aangewezen op werk dat in één pro-ductiecentrum verdeeld wordt. Veel jonge fi lmmakers hebben bijvoor-beeld een kunstvakopleiding in Noord-Brabant genoten. Daarna vragen ze zich dikwijls af of zij daar zullen blijven of toch ook naar Amsterdam zullen gaan, of naar Rotterdam waar de laatste jaren een audiovisuele industrie uit de grond gestampt wordt (IJdens 2006a). Hoe die keuze uitvalt, is mede afhankelijk van de fysieke bereikbaarheid en de openheid van het productiecentrum voor nieuwko-

mers. Productiecentra zuigen echter per defi nitie talent van elders aan, ook als de fysieke afstand niet zo groot is als die van New York naar Los Angeles of van Seattle naar Nashville en zelfs als incumbents hoge drempels opwerpen. Andere vormen van creatieve bedrijvigheid moeten het veel-eer hebben van een ruimtelijk gespreide vraag – bijvoorbeeld creatieve zakelijke dienstverlening. Daar zullen andere mo-tieven gelden als het om de keuze van een vestigingsplaats gaat: je moet niet te ver van je klanten vandaan zitten. Verder inzoomen op deelsectoren kan meer specifi eke patronen aan het licht brengen. Zo wijkt de geografi sche sprei-ding van beeldend kunstenaars die het vooral moeten hebben van de verkoop van hun werk aan particulieren (met rentesub-sidie) opmerkelijk af van die van kunste-naars die subsidie ontvangen op advies van kunstprofessionals en artistieke des-kundigen. Terwijl (bijna) 50 procent van de kunstenaars met subsidie van het Fonds voor Beeldende Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst in Amsterdam woont, tussen de 30 en 40 procent in dertien andere gro-te steden en slechts 16 procent elders in het land, is die verhouding bij kunstenaars wier werk met subsidie door particulieren werd aangekocht omgekeerd: 22 procent in Amsterdam, een derde in de andere dertien grote steden en 45 procent elders in het land (IJdens 2006b). Nader onderzoek kan licht werpen op ruimtelijke aspecten van de economische organisatie van verschillende soorten van creatieve bedrijvigheid en van de segmen-tering van deelsectoren. Het kan daarmee bijdragen tot een rationele afweging van maatregelen om het stedelijke en regi-onale vestigingklimaat voor bepaalde categorieën van creatieve bedrijven en mensen te verbeteren.

RENDEMENT De laatste beleidsvraag voor steden en regio’s gaat over de manier waarop het aanwezige creatieve kapitaal optimaal te benutten en te ontwikkelen is. In een vorig nummer van dit tijdschrift hebben Kloos-terman en Van der Werff (2006) daarover al het nodige gezegd in verband met stede-lijke condities voor innovatie. Diversiteit, inbedding in netwerken en stedelijkheid als kwaliteit an sich zijn cruciale condities in hun benadering. Dit levert in combina-tie met de bijdrage van Zouridis in City journal 2, over sturen op stedelijkheid, een reeks aanknopingspunten op waar weinig

DE SIRENENZANG VAN DE CREATIEVE ECONOMIE 33

Page 34: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

aan toe te voegen is. Bovendien is dit bij uitstek een vraag die aan de schrijftafel (nog) niet te beantwoorden is. De praktische inspanningen die veel ste-den zich op dit moment getroosten om het rendement van hun creatieve kapitaal te verbeteren, zullen veel informatie en inzicht opleveren als ze goed worden gedocumenteerd en geëvalueerd. In dit verband zijn bijvoorbeeld ontwikkelings-projecten voor de zogenaamde spoorzo-nes in Tilburg en Breda te noemen. Ook het project Proeftuin voor de crea-tieve economie, waar de steden Arnhem, Hengelo, Rotterdam, Amersfoort, Delft en Dordrecht én ING Real Estate en an-dere particuliere bedrijven aan meedoen, verdient in dit opzicht speciale aandacht. Ervaringen met dit soort projecten zullen over een paar jaar uitwijzen of gemeen-telijke en regionale overheden effectief verschil kunnen maken als het erom gaat de creatieve economie te stimuleren. De vraag is dan vooral of doelgericht overheidsbeleid iets kan toevoegen aan ‘natuurlijke’ processen die bijvoorbeeld schoenenwinkels, galeries, uitzendbu-reaus en prostitutiebedrijven bij elkaar brengen in bepaalde straten en stads-kwartieren omdat ze daarmee meer klan-ten bereiken dan wanneer ze zich over de hele (binnen)stad zouden verspreiden. Naast deze horizontale lokale clustering van bepaalde bedrijfstakken met het oog op hun zichtbaarheid en bereikbaarheid voor de consument, zullen zich ‘van natu-re’ ook aan de productiekant en in de be-drijfskolom clusters vormen van makers, leveranciers, intermediairs en afnemers. Beleidsuitgangspunt zou in elk geval moeten zijn om dergelijke mechanismen in het economisch leven en de creatieve sector niets in de weg te leggen, tenzij ze aantoonbaar schade veroorzaken. Het bevorderen van samenwerking, een ander doel dat dikwijls wordt bezworen, zou misschien vaker op zijn effectiviteit moeten worden bekeken. De positieve waarde die overheden doorgaans aan sa-menwerking hechten dreigt wel eens een morele tint te krijgen. Het ‘eigenbelang’ van afzonderlijke bedrijven geldt dan als hinderpaal, terwijl juist dat welbegrepen eigenbelang in de praktijk het beste mo-tief vormt om samenwerking te zoeken.

NOOTBinnenkort verschijnt de bundel Crea-tief vermogen, onder redactie van Bart Hofstede en Stefan Raes. Deze bevat de resultaten van onderzoek dat in 2005 in opdracht van de ministeries van OCW en EZ zijn uitgevoerd ter voorbereiding van de bijna gelijknamige nota.

OVER DE AUTEUR

Dr. Teunis IJdens is als senior wetenschap-pelijk onderzoeker verbonden aan IVA Beleidsonderzoek en Advies, een instituut van de Universiteit van Tilburg. Samen met Paul Rutten, Dany Jacobs en Koen Koch deed hij in 2005 onderzoek naar knelpunten in de creatieve productie, ter voorbereiding van de nota Ons creatieve vermogen van de bewindslieden van EZ en OCW.

LITERATUUR

aalst, i., o. atzema, r. boschma en f. van oort (2006)Creatieve klasse en economische groei in stedelijk Nederland. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

braaksma, r.m., j.p.j. de jong en f. stam (2005)Creatieve bedrijvigheid in Nederland. Structuur, ontwikkeling en innovatie. Zoetermeer: EIM.

etin adviseurs (2005)Creatieve pijler onder de Noord-Neder-landse economie? Tilburg: ETIN.

GEDACHTESTEUNEN VOOR BELEIDSMAKERS

De strekking van het voorgaande is vooral om het hoofd koel te houden en goed te blijven kijken naar wat er werkelijk gebeurt op het vlak van bedrijfsdynamiek (groei en krimp) en bedrijfsmigratie (ver-huizing van bedrijven). Voor de ontwikke-ling van de creatieve klasse en de mobili-teit van creatieve mensen geldt hetzelfde. Gemeentebestuurders en stedelijke en regionale beleidsmakers doen er goed aan zich aan de mast vast te laten binden om niet te snel gehoor te geven aan het verlokkende gezang van de sirenen van de creatieve economie en de creatieve stad.

Dit is beslist niet bedoeld als domper op de creativiteit en alertheid van beleids-makers en bestuurders of om stemming te maken voor een goedkoop laissez-faire. Het gaat veeleer om het vermijden van een voluntaristisch activisme. Ik zou ervoor willen pleiten om beleidsfantasie en theoretische inspiratie steeds te blijven combineren met empirisch en weten-schappelijk verantwoord onderzoek naar de ruimtelijke en economische organisatie van bedrijfstakken, beroepsgroepen en creatieve disciplines.

Voor de vraag naar de versterking van de creatieve kwaliteit van de stad of regio is dat niet anders. Naast ervaringen met desbetreffende maatregelen en activi-teiten die eerder gedocumenteerd en geëvalueerd zijn, bieden de inspanningen die sinds een paar jaar in diverse steden en regio’s van Nederland ondernomen wor-den uitstekend materiaal voor praktijkna-bij empirisch onderzoek.

Steden en regio’s met creatieve ambities tenslotte valt aan te raden om niet zelf te verkondigen dat ze creatieve stad of regio zijn, maar zulks over te laten aan de creatieve professionals, ondernemers en bedrijven, hun leveranciers en klanten en aan onderzoekers en de publieke opinie. Dat werkt beter.

34 CITY JOURNAL NR 5

Page 35: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

hofstede, b. en s. raes, red. (2006)Creatief vermogen. De economische po-tentie van cultuur en creativiteit. Den Haag: Uitgeefgroep Elsevier Over-heid. [verschijnt binnenkort]

ijdens, t. (2006a)Audiovisuele kunst in Noord-Brabant: stand van zaken, beleidsopties en aanbe-velingen. Adviesrapport. Tilburg: IVA Beleidsonderzoek en Advies.

ijdens, t. (2006b)Statistiek van landelijke subsidieregelin-gen voor beeldende kunst. Subsidie voor kunstenaars, gesubsidieerde aankopen Subsidies, gesubsidieerde aankopen en gesubsidieerde opdrachten. Tilburg: IVA Beleidsonderzoek en Advies [verschijnt binnenkort]..

jacobs, d., p. rutten en t. IJdens (2006)Economie, cultuur en creativiteit. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

kerste, r., g. bosch en b. doets (2003) Het creatief DNA van de regio Eindhoven. Feiten, cijfers, methodiek en conclusies. Tilburg/Eindhoven: ETIN/Stichting Alice.

kloosterman, r., en m. van der werff (2006)Draaien aan de knoppen van de innovatie. City journal nr. 3, april 2006.

manshanden, w., p. rutten, p. de bruijn en o. koops (2005)Creatieve industrie in Rotterdam. Delft: TNO.

marlet, g. en c. van woerkens (2004)Atlas voor Gemeenten 2004. Utrecht: Stichting Atlas voor Gemeenten.

marlet, g. en c, van woerkens (2006a)Het regionaal economisch belang van de creatieve sector. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

marlet, g. en c. van woerkens (2006b)Wat drijft creatieve bedrijven, en mensen. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

marlet, g. i. tames en c. van woerkens (2006)Cultuur als vestigingsfactor. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

ministerie van ez en ministerie van ocw (2005)Ons creatieve vermogen.

o+s (2005)Bedrijfsmigratie in de Amsterdamse regio, 1998-2004. Amsterdam: Dienst Onderzoek en Statis-tiek.

oosteren, c. van, en p. van hinte (2005) Monitor creatieve industrie 2005. Amsterdam: Dienst Onderzoek en Statis-tiek.

pellenbarg, p., p. van steen en l. van wissen (2005)Ruimtelijke aspecten van de bedrijvendy-namiek in Nederland. Assen: Van Gorcum.

poort, j., g. marlet en c. van woerkens (2006)Omvang en belang van de creatieve pro-ductie in Nederland. In: B. Hofstede en S. Raes, red., Creatief vermogen.

rutten, p., d. jacobs, t. ijdens en k. koch (2005)Knelpunten in creatieve productie: crea-tieve industrie. Delft: TNO.

rutten, p., w. manshanden, j. muskens en o. koops (2004) De creatieve industrie in Amsterdam en de regio. Delft: TNO.

rutten, p., w. manshanden, g. bodea en w. jonkhoff (2005)De creatieve industrie in de zuidelijke tri-pool Maastricht, Heerlen, Sittard-Geleen. Delft: TNO.

s.a. (2005), Proeftuin voor de creatieve economie. Startnotitie – versie 2. S.l.: De Stad bv/ABF Research/Habiforum [www.data-bank.taskforce-inburgering.nl].

strijp-sDe Creatieve Stad. Interview met Mary-Anne Schreurs, wethouder Ruimtelijke Ordening gemeente Eindhoven [www.dekunstpraktijk.nl]

vereniging kamers van koophandel (2005)Bedrijvendynamiek 2004. Oprichting en opheffi ng van bedrijven in Nederland. Woerden: VVK.

zouridis, s. (2006)Sturen op stedelijkheid. City journal, nr. 2.

DE SIRENENZANG VAN DE CREATIEVE ECONOMIE 35

Page 36: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Volgens Sir Peter Hall, de bekende Britse urbanist en geograaf, zal de stedelijke werkelijkheid in de toekomst gevormd worden door de polycentrische megastad-regio: een complex systeem van steden, met elk een eigen functie. De Randstad is een voorbeeld van zo’n regio. Maar, waar-schuwt Hall, het is wel zaak dat polarisatie tussen een noord- en een zuidvleugel wordt voorkomen.Peter Hall concludeert dit in de Grote-stedenlezing van het Nicis, die hij op 4 oktober uitsprak.City journal brengt de samenvatting.

Bovenstaande illustreert dat voorspellin-gen over de toekomst met grote voorzich-tigheid moeten worden gedaan. Dat geldt ook voor het onderwerp waarover deze verhandeling gaat: de toekomst van de Europese stad. Een van mijn aannames bij het voorspellen van de toekomst van de Europese stad, is dat de loop van de geschiedenis in de nabije toekomst niet zal worden verstoord door een oorlog of andere bedreiging van de wereldvrede. Niettemin kunnen de toe-nemende macht van China en de ontwikke-lingen in het islamitische Midden-Oosten een bedreiging van de vrede vormen en is het waarschijnlijk dat we deze dreiging met strengere veiligheidsmaatregelen en controle binnen de perken moeten houden. Op microniveau is het daarbij een uit-daging om etnische minderheden op te nemen in ons midden en op die manier segregatie in de steden tegen te gaan. Daarnaast moeten we vaststellen dat de georganiseerde misdaad in de steden, al dan niet gerelateerd aan terrorisme, toe-neemt. Het is een, wellicht schrale, troost dat andere vormen van criminaliteit afne-men. Een andere aanname is dat Europa een Unie blijft en dat landen in het jaar 2050 eerder méér dan minder geïntegreerd zullen zijn. Onderlinge communicatie verbetert sterk omdat Engels de Europese voertaal wordt en er bovendien veel verta-lers beschikbaar zijn. Mensen zullen zich in 2050 tegelijkertijd Nederlander, Engels-man of Fransman én Europeaan voelen.

De vraag is verder of in de nabije toekomst grote catastrofes zullen plaatsvinden. Het is mogelijk dat ziektes en plagen de wereld teisteren. Wat in elk geval vast-staat, is dat de aarde opwarmt en bijvoor-

beeld Nederland een klimaat krijgt dat vergelijkbaar is met het Bordeaux van nu.Bij al deze veranderingen moet worden bedacht dat we in de toekomst waarschijn-lijk veel meer mogelijkheden hebben om bepaalde ontwikkelingen, bijvoorbeeld de verbreiding van ziektes, te bestrijden. Nu al stijgt de gemiddelde levensver-wachting voortdurend door de almaar groeiende kennis over ziektes, met name kanker. Overigens brengt die toenemende levensverwachting, in combinatie met een afnemend geboortecijfer juist ook pro-blemen met zich mee. Mensen die steeds ouder worden, brengen in medisch, ethisch en economisch opzicht enorme lasten met zich mee.

INFORMATIE ECONOMIEDe belangrijkste economische trend in de komende jaren bestaat uit een voortzet-ting van een ontwikkeling die de afgelopen vijftig jaar al is ingezet. Hoofdonderdelen van die trend zijn bekend: globalisering, internationalisering, toetreding van vrou-wen tot de arbeidsmarkt, de afbrokkeling van traditionele werkplekken ten behoeve van meer fl exibiliteit en het toenemende belang van onderwijs en opleiding. De vraag is waar deze ontwikkelingen ons uiteindelijk zullen brengen.

In de eerste plaats is het merendeel van de werkende bevolking niet meer werkzaam in traditionele productiebedrijven, maar in de ‘informatieeconomie’. Daarbij maken tech-nologische ontwikkelingen veel ouderwets handwerk overbodig. Overigens hoeven we niet pessimistisch te zijn over het gegeven dat er door techno-logische ontwikkelingen arbeidsplaatsen

De toekomst van de Europese stad SIR PETER HALL

36 CITY JOURNAL NR 5

Page 37: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

verloren gaan. Immers: voor iedere baan die verdwijnt komt er op een ander front mogelijk weer een bij, bijvoorbeeld in de dienstverlenende sector. In deze bran-che blijven altijd banen bestaan die niet eenvoudig te vervangen zijn door techno-logische alternatieven. De vraag is: waar gaan onze economische activiteiten in de toekomst plaatsvinden? Het is waarschijn-lijk dat werknemers anno 2050 niet meer de hele dag op één plek werken, maar bijvoorbeeld een aantal uren thuis werken, voor een bespreking naar een lokaal kan-toor gaan, daarna de trein of het vliegtuig pakken voor een vergadering elders in Europa en uiteindelijk de werkdag afmaken in een hotelkamer.

INFORMATIE-UITWISSELINGDe it-revolutie wil in geen geval zeggen dat intermenselijk contact overbodig wordt. Sterker nog: de behoefte om elkaar te ontmoeten en informatie uit te wisselen zal alleen maar toenemen. Om vast te stellen waar informatie-uit-wisseling gaat plaatsvinden, is het nuttig om een onderscheid te maken tussen vier sectoren binnen de stedelijke economie: de fi nanciële sector, de politieke sector, het toerisme en de creatieve sector. Het blijkt dat deze sectoren veel economi-sche activiteit in de stad brengen. Het is waarschijnlijk dat steden in de toekomst hun unieke rol behouden: het bieden van de voorzieningen die nodig zijn om econo-mische activiteit draaiende te houden.

Op het gebied van voorzieningen is het waarschijnlijk dat op veel plaatsen geïnves-teerd wordt in een systeem van hoge-snelheidstreinen. Voor langere afstanden zullen luchthavens hun belangrijke rol blijven houden en zal de omgeving van

vliegvelden bovendien langzaam ontwik-kelen tot nieuw stedelijk gebied, zoals nu al het geval is bij Parijs Charles de Gaulle en Amsterdam Schiphol.Hetzelfde kan gebeuren rond trein- en metrostations. Kings Cross en Brussel Midi zijn hier voorbeelden van. Het is verder waarschijnlijk dat binnen veel stedelijke centra een netwerk van regionale treinen ontstaat die economische centra met elkaar verbinden. Dit zal leiden tot nieuwe urbanisatie, stedelijke kernen binnen en zelfs buiten de stad. Beleidsmakers moeten zich bezighouden met de kwestie hoe deze in te richten op het gebied van bedrijven, winkels, entertainment, cultuur, toerisme en openbaar vervoer.

CONSUMPTIEGEOGRAFIENaast de vraag waar economische activi-teiten in de toekomst gaan plaatsvinden, is een belangrijke kwestie: hoe en waar gaan wij onze inkomens besteden? Over vijftig jaar tijd zijn we drie tot vier keer zo rijk als nu. Tegen die tijd is de digitale revolutie volbracht - hoewel we met die stelling enigszins voorzich-tig moeten zijn, want de geschiedenis heeft ons geleerd dat met betrekking tot technologische ontwikkelingen talloze foute voorspellingen zijn gedaan. Vast staat allerminst dat het digitale tijdperk, net zomin als op economisch niveau, de behoefte aan intermenselijke contacten op consumptief niveau ondermijnt. Ook hier geldt dat er juist nieuwe vraag naar face-to-face-activiteiten ontstaat.

VERVOER Als mensen straks hun tijd tussen twee of drie woonplekken verdelen, op uiteenlo-pende plaatsen werken en er een uitbun-dig consumptiepatroon op nahouden,

heeft dat grote gevolgen voor de mo-biliteit van mensen en wordt mobiliteit vrijwel zeker een voortdurend probleem, misschien wel het grootste van allemaal. Immers, de groei van transportmiddelen brengt een toename van vervuiling met zich mee. Het is daarom zaak te investe-ren in de ontwikkeling van milieuvrien-delijk vervoer. Waarmee we overigens een ironische patstelling creëren: als we transportmiddelen ontwikkelen die geen nadelige neveneffecten hebben, kan de wereld veel meer van dit type trans-portmiddelen verstouwen. Veel mensen zullen daar uiteindelijk niet gelukkig mee zijn. Het is zaak dat beleidsmakers op een verstandige manier met de transport-behoeften van mensen enerzijds en de mogelijkheden die transportmiddelen straks bieden anderzijds omgaan.

HET EUROPESE SYSTEEMLaten we ons nu specifi ek richten op de gevolgen van bovenstaande op de stede-lijke praktijk. Die blijkt tamelijk complex en soms zelfs tegenstrijdig. Op de groot-ste schaal is er de voortdurende groei van ‘megasteden’, op een kleinere schaal vindt juist een aanzienlijke geografi sche decentralisatie plaats: urbanisatie ver-plaatst zich van de centrale ‘grote’ stad, naar omliggende kleinere steden.

De afgelopen decennia hebben Europese steden zich ontwikkeld tot dominante of juist perifere steden. Steden als Londen, Parijs, Frankfurt, Luxemburg, Brus-sel en Amsterdam horen tot de eerste categorie, steden als Dublin, Edinburgh, Kopenhagen, Stockholm, Helsinki en de Oost-Europese hoofdsteden tot de tweede. Er is dus een contrast waar te nemen tussen de ‘megasteden’ met een

DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE STAD 37

Page 38: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

hoog voorzieningenniveau op het gebied van bijvoorbeeld vervoer en telecommu-nicatie en de ’regionale hoofdsteden’ in de meer perifere Europese regio’s, die ie-der een groot, maar minder dichtbevolkt gebied domineren. Overigens bestaat in dit soort gebieden vaak een tweedeling tussen regionale commerciële en poli-tieke centra, denk aan Rome en Milaan en Madrid en Barcelona.

De ‘middelgrote’ steden blijken in de afgelopen decennia relatief dynamisch, op het gebied van vervoer en telecommu-nicatie zijn er veel activiteiten ontplooid. Overheidsbeleid heeft daarin overigens nauwelijks een rol in gespeeld. Deze dy-namiek is min of meer spontaan ontstaan.

In steden van nog kleinere omvang heeft de overheid overigens wel een rol van betekenis gespeeld. Nottingham, Bristol, Hannover, Munchen, Grenoble, Tou-louse, Napels, Ravanna, Zaragoza en Va-lencia zijn voorbeelden van steden waar de publieke sector heeft geïnvesteerd in bijvoorbeeld onderwijs en medische zorg. Meer voordelen zijn te behalen als dit type steden wordt ‘geclusterd’ om op die manier tot een groter geheel te komen, simpelweg omdat ‘de megastad’ de belangrijkste stedelijke ontwikkeling

van de 21ste eeuw lijkt te zijn. Denk daar-bij aan de Randstad in Nederland, maar ook het Roergebied in Duitsland. Over-heden zouden hierin moeten investeren: er bestaat algehele consensus over het feit dat dit de meest duurzame vorm van stedelijke ontwikkeling is.

De ontwikkeling van megasteden zegt iets over onderliggende economische trends. Globalisering en de informa-tie-economie geven grote steden een toegevoegde waarde als het gaat om de faciliteiten voor intermenselijke contac-ten. Hoewel het voorzieningenniveau in veel gevallen hoog is, stelt dat ons ook voor nieuwe (economische) problemen: hoge kosten, vervuiling.

RUIMTEBELEIDBovenstaande ontwikkelingen zijn opmer-kelijk, maar vormen in geen geval de basis van een consistent beleid voor ruimtelijke ordening. De vraag is of dergelijk beleid, dat vooral op de schouders van nationale overheden terecht zal komen, te ontwik-kelen is. Er zijn goede redenen om aan te nemen dat dit mogelijk is. Al was het maar omdat alle Europese lidstaten in veel geval-len dezelfde doelen nastreven. Allemaal staan ze voor economische ontwikkeling,

sociale samenhang, duurzaamheid en een evenwichtige verdeling van economische ontwikkeling.

De vraag is hoe deze doelstellingen te vertalen zijn in beleid. De European Spatial Development Perspective stelt een ‘polycentrische’ aanpak voor. Daarmee wordt bedoeld: investeren in de ontwik-keling van minder bevolkte gebieden en kleinere steden. Daarbij moet in het oog worden gehouden dat verschillende ste-delijke gebieden, verschillende functies kunnen hebben: bijvoorbeeld cultureel (Rome), fi nancieel (Frankfurt of Zürich) of politiek (Brussel of Luxemburg). Polycen-trisch beleid houdt dan in dat activiteiten worden verplaatst van de ‘wereldstad’, bijvoorbeeld Londen en misschien Parijs, naar ‘sub-wereldsteden’. Dat levert een paradox op, namelijk: terwijl polycen-trisme het decentraliseren van functies voorstaat, is de praktijk anders. Veel steden die buiten het absolute com-merciele centrum van de Europese Unie vallen, bedienen een groot, maar vaak dunbevolkt gebied (denk aan het Iberisch Schiereiland en Scandinavië). Omdat ze zo’n groot gebied bedienen beschikken ze over een voorzieningenniveau dat op grond van de omvang van de stad niet pas-send is, namelijk vrij hoog.

38 CITY JOURNAL NR 5

Page 39: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Om het Europese principe van polycen-trisme toch te kunnen doorvoeren, is het van belang dat alle ‘perifere’ steden op een geavanceerde wijze met elkaar ver-bonden raken, bijvoorbeeld met een goed metrostelsel of via hogesnelheidstreinen. Een goede verbinding tussen bijvoorbeeld Londen-Ashford, Amsterdam-Antwerpen of Berlijn-Magdeburg is in het Europa van de toekomst van groot belang.Overigens is het hierboven geschetste principe van decentralisatie op alle niveaus van toepassing. Decentralisatie geldt ook voor de nog kleinere steden dan hierboven beschreven. De ontwikkeling van deze steden moet in de toekomst ook gepaard gaan met het afstoten van voor-zieningen en functies naar kleinere steden en plaatsen in de omgeving, op voorwaar-de dat zij eenvoudig te bereiken zijn.Op welke schaal polycentrisme ook wordt toegepast, beleidsmakers kunnen in hun plannen voor ruimtelijke ordening niet volstaan met rigide blauwdrukken. Hoog-uit kunnen zij schetsen welke richting zij op willen, de daadwerkelijk invulling moet gaan plaatsvinden op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Niettemin zal de Euro-pese Unie een rol van toenemend belang spelen in het coördineren van de verschil-lende initiatieven op de lagere niveaus en het beheren van fondsen die beleidsma-kers kunnen helpen uitvoer te geven aan hun plannen.

NEDERLANDSE STEDEN Ik kom nu op een punt waar de lezer over meer expertise beschikt dan de auteur, namelijk: de Nederlandse stad. Een aantal gevolgtrekkingen voor de Nederlandse situatie kan ik echter wel maken.In de eerste plaats lijkt alles te duiden op het ontstaan van een nieuwe wereldwijde hiërarchie van steden die wordt gedomi-neerd door een klein aantal plaatsen die functies ‘afstoten’ naar steden die lager op de ladder staan. Londen en New York staan bovenaan in deze hiërarchie, Am-sterdam staat op een derde ‘niveau’ en Rotterdam staat nog weer twee niveaus lager.

In de tweede plaats wordt de nieuwe stedelijke werkelijkheid gevormd door de ‘polycentrische megastad-regio’: een complex systeem van steden met ieder een eigen functie. De Randstad is een typisch voorbeeld van een poly-centrische regio, al blijkt het fysiek niet precies te voldoen aan de optimale eisen

van polycentrisme, met een noordkant (Amsterdam) die de zuidkant domineert. Opdracht voor de beleidsmakers zal zijn om ervoor te zorgen dat polarisatie tussen noord- en zuid-Randstad wordt voorkomen.

In de derde plaats blijkt in de Randstad, net zomin als in de rest van Noordwest Europa, een systeem van stedelijk-re-gionale politiek te bestaan dat is opge-wassen tegen de nieuwe beleidstaken. Het negentiende-eeuwse systeem van provincies blijkt een barrière te zijn vormen voor een dynamische ontwikke-ling van stedelijke gebieden. Dit type traditionele structuren blijkt bijzonder lastig te doorbreken: er is bijzonder veel conservatisme bij de beleidsmakers. Dat is een probleem waar wij allemaal mee te maken hebben.

NOOTOnderstaande tekst is een samenvatting van de Grotestedenlezing ‘The future of the European City’ door Peter Hall. De integrale tekst van de lezing zal na 4 oktober in PDF-formaat te lezen zijn op www.nicis.nl.

DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE STAD 39

Page 40: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

Axioma’s doorgelicht

De veelbelovende creatieve klasse LEON DEBEN EN MARCO BONTJE

Beleidsbegrippen en slogans zijn soms zo po-pulair dat ze gaandeweg promoveren tot axioma of dominant vertoog. Tot een heersende op-vatting in de maatschap-pij die iedereen, ook be-leidsmakers, bewust of onbewust beïnvloedt: het is gewoon zo.Aan City journal de mooie taak om de houd-baarheid van zulke axio-ma’s door te lichten aan de hand van bestaande literatuur en onderzoek. Deze keer het vertoog dat de creatieve klasse de motor vormt van de stedelijke economie van de toekomst. Voor stadsbesturen een wenkend perspectief, maar is daar werkelijk aanleiding toe?

Het komt maar weinig voor dat een sociaal-we-tenschappelijke studie een bestseller wordt. Richard Florida boekte met The rise of the crea-tive class (Florida, 2002) een uniek kassucces.De studie verscheen op een moment dat veel steden worstelden met de overgang van productiecentra naar centra van consumptie. Overal in de wereld werden (en worden nog steeds) voormalige industriegebieden, havens en ouderwetse kantoorgebouwen verbouwd en opgevuld met luxe appartemen-ten, lofts, restaurants en grand cafés. In de jaren negentig leken de economische groei

en het toekomstopti-misme geen grenzen te kennen. Maar vanaf 2001 maakte de westerse economie, vooral de Eu-ropese, een stevige cri-sis door. De zeepbel van de ‘nieuwe economie’ was geknapt. Waren alle investeringen in een modernere en attractie-vere stad dan toch voor niets geweest? Net op dat moment bood Florida’s creatieve klasse een nieuw veel-belovend toekomstper-spectief voor zoekende steden. Richard Florida betoogt dat creativiteit in de eenentwintigste eeuw de motor is van de eco-nomie. Die creativiteit is het meest manifest in

de creatieve klasse, een containerbegrip voor mensen met beroepen waarin je met creativi-teit je brood verdient. De kern van de creatieve klasse bestaat volgens Florida uit mensen die werkzaam zijn in wetenschap, onderwijs, kunst, architectuur en ontwerp, muziek en entertainment. Kortom: mensen die met nieuwe ideeën, concepten, ontwerpen en slimme productcombinaties bijdragen aan economi-sche ontwikkeling. Rondom die kern omvat de creatieve klasse ook een grotere groep van creatieve professionals in het bedrijfsleven en de fi nanciële wereld, rechten, gezond-

heidszorg en daaraan gerelateerde werkge-bieden. Hierbij gaat het vooral om mensen die complexe proble-men moeten oplossen, waarbij individuele oordeelsvorming en een hoog opleidingsniveau of menselijk kapitaal noodzakelijk zijn. ETHOSDe basis van de creatie-ve klasse is economisch. De creatieve klasse bestaat uit mensen die economische waarde toevoegen door hun creativiteit. Florida defi nieert klasse als de wijze waarop mensen zichzelf organiseren in sociale groepen, ge-baseerd op hun econo-mische functie. Leden

40 CITY JOURNAL NR 5

Page 41: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

van de creatieve klasse zien zichzelf niet als een klasse, maar delen wel veel gemeenschap-pelijke behoeften en voorkeuren. Ze delen een gemeenschappelijk ethos, dat creativiteit, individualiteit en open-heid ten opzichte van verschillen waardeert. Robert Reich (1991) ty-peerde grofweg dezelf-de groep als ‘symbolic analysts’, terwijl David Brooks (2000) ze om-schreef als ‘bourgeois bohemians’. Het begrip ‘klasse’ wekt, of Florida dit nu zo bedoeld heeft of niet, direct de sug-gestie van een nieuw soort elite zoals die ook door Brooks beschreven wordt. Terwijl de elite vroeger vooral op basis

van afkomst gevormd werd, staan nu oplei-ding, prestatie en com-municatievaardigheden centraal. Dat veel steden zich door het concept creatieve klasse en zijn suggestie van stede-lijkheid aangesproken voelen, spreekt voor zich. Steden staan maar al te vaak negatief in de belangstelling als con-centraties van armoede, werkloosheid, crimina-liteit en onveiligheid. Creativiteit is een uitge-sproken positief begrip: welke stad wil er nu niet creatief en innovatief genoemd worden? Maar het bewijsmateriaal van Florida is gebrekkig. Zo geeft hij hoog op van het belang van cultuur en sfeer op straat- en buurtniveau, waarmee hij zich schatplichtig toont aan Jane Jacobs (1961), maar de cijfers die hij hanteert zijn alle-maal op stads- of regio-niveau. Zijn statistieken dateren bovendien van de hoogtijdagen van de nieuwe economie. Hoe de topsteden uit zijn indexen scoorden na 2001 laat hij niet zien, ook niet in zijn nieuwste boek uit 2005. Florida verwijst naar allerlei interviews en focusgroepen, maar nergens in zijn boek staat hoeveel interviews hij gehouden heeft, met wie, wanneer of waar. Uit zijn vaak veronge-lijkte of onverschillige reacties op kritiek ont-staat de indruk dat hij het wetenschappelijke en maatschappelijke debat over de relevantie van zijn gedachtegoed uit de weg gaat. Als we het niet met hem eens zijn, hebben we zijn

boodschap blijkbaar niet goed begrepen. Maar bestaat de crea-tieve klasse überhaupt wel, en zo ja, in welke opzichten is het een homogene groep? Is het een nieuw fenomeen of is het oude wijn in nieuwe zakken (denk aan de knowledge based city die in de jaren 90 opgeld deed)? Waar wonen de creatieven en waar houden ze zich op? Wie worden erdoor verdrongen? Hoe trekken we hen aan en houden we hen vast? Is het een elitaire, goed verdienende groep of moeten we ook star-tende kunstenaars en ondernemers met nog nauwelijks brood op de plank ertoe rekenen?

AFNEMENDE TOLERANTIE

Ook al zijn er terecht tal van kritische reacties geschreven (o.a. Hall, 2004; Peck, 2005; Beun-derman en Van Aalst, 2004; Stam en De Jong, 2005), onderzoeksma-teriaal dat zijn ongelijk ondubbelzinnig bewijst is er nog nauwelijks. Hoe zit het bijvoorbeeld met het uitgangspunt dat de creatieve klasse bij voorkeur in de stad wil wonen en een ruim aantal culturele voor-zieningen bij de hand wenst te hebben? Florida noemde als wezenlijke karakteris-tieken voor de creatieve klasse drie kenmerken: tolerantie, talent en technologie (populair gezegd de drie t’s). Hij legt daarbij sterk de nadruk op de noodzaak van tolerantie ten op-zichte van (sub)culturen die niet behoren tot het algemeen gebruike-

lijke – de mainstream. Volgens hem worden creatieven vooral aan-getrokken tot steden die voldoende ruimte bieden (materieel en geestelijk) aan een veel-heid van culturen, met andere woorden aan diversiteit. Is er wel vol-doende tolerantie voor hun leefstijl? In dat ver-band is voor afwijkende culturen en leefstijlen wel eens de vergelijking gemaakt met de vogel-tjes in de ondergrondse mijnen, die moesten waarschuwen voor het gas. Als ze met de po-tjes omhoog lagen was het zaak te maken dat je weg kwam. Als dat zo is, dan hebben Europese en Amerikaanse steden een groot probleem gezien de afnemende tolerantie in vele steden de afgelopen jaren. Florida’s nieuwste boek heet niets voor niets The fl ight of the creative class (2005).

Betreft dit de tolerantie in de stad - het stedelijk klimaat - , tegelijkertijd kunnen we ons ook afvragen hoe het staat met de tolerantie van de creatieve klasse zelf. Of is die afnemende to-lerantie in onze steden misschien (mede) toe te schrijven aan de groei van de creatieve klasse? Hoe staan creatieven bijvoorbeeld tegen-over migranten uit niet-westerse culturen, conservatieve stromin-gen binnen de islam, of ouderen met traditio-nele normen en waar-den? Hoe goed gaat een leefstijl van ‘vrijheid blijheid’ samen met tra-ditionelere leefstijlen? Is het wat de creatie-ven betreft ‘leven en

laten leven’ of zullen er confl icten op buurt- of stadsniveau ontstaan? Een andersoortig tolerantieprobleem betreft de spanning tussen commerciële en niet-commerciële creativiteit. Als we Flo-rida’s visie volgen, zouden veel crea-tieve (kennis)werkers aangetrokken worden door artistieke, vrijzin-nige plekken waar alles mag en kan dat elders verboden of onmogelijk is. Niet zo heel lang geleden was Amster-dam een stad waar veel van dit soort plekken te vinden waren. Langza-merhand zijn echter de vrijplaatsen verdwenen en bebouwd of vervan-gen door meer georga-

DE VEELBELOVENDE CREATIEVE KLASSE 41

Page 42: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

niseerde plekken, zoals de zogenaamde broed-plaatsen. Deze hebben weer geleid tot ge-mengde reacties onder de lokale kunstenaars. Velen van hen juichen deze ingreep van de lokale overheden toe, anderen betreuren het verlies aan vrijheid en voelen zich niet prettig aan de bestuurlijke lei-band (Arnoldus, 2004; Luyten, 2006).

BOERDERIJTJEFlorida hanteert een zo ruime defi nitie van creatieve industrie dat al gauw een derde van de stedelijke arbeid eronder valt. Hij maakt daarbinnen wel onder-scheid tussen een ‘super creative core’ en een bredere groep van crea-tive professionals, maar ook deze deelgroepen zijn groot en uiterst gevarieerd. Op zulke brede catego-rieën valt voor steden nauwelijks gericht beleid te voeren. Het is niet waarschijnlijk dat alle beroepsgroe-pen binnen de crea-tieve klasse er dezelfde woon- en leefstijlvoor-keuren op nahouden, zelfs niet binnen de ‘super creative core’. Dit impliceert meteen ook dat niet alle crea-tieven midden in grote steden willen wonen. Er zijn er ongetwijfeld ook genoeg die een kleinere stad, een suburb of zelfs een landelijk boerderij-tje veel aantrekkelijker vinden. Laten we nog enkele onderzoeksresultaten en studies langs lopen die mogelijk iets kunnen verduidelijken. In een door TNO uitgevoerd onderzoek stelt men

een scherpere defi ni-tie voor. Daar wordt gesteld dat de creatieve klasse zich spreidt over drie sectoren. De eerste betreft de kunsten, die vooral door de overheid worden gefi nancierd. Hieronder vallen thea-ters, musea, galerieën, beeldende kunst en literatuur. De tweede sector is media en en-tertainment, bestaande uit omroepen, fi lm en videoproductie, de schrijvende pers, foto-grafi e en uitgeverijen. Deze bedrijven produ-ceren vooral voor de consument. Het derde domein is de creatieve zakelijke dienstverle-ning. Hier gaat het om vormgeving, mode, reclame en architectuur (TNO, 2004). Con-sumptie en distributie worden niet gerekend tot de creatieve klasse. Dat betekent dat het maken en uitgeven van een fi lm, video of krant wél tot de creatieve werkgelegenheid wordt gerekend, maar het persen van cd’s of het drukken en bezorgen van kranten niet.

LAGER OPGELEIDENEen ander onder-zoek laat zien hoe de creatieve klasse de oorspronkelijk bewo-ners verdringt en de sfeer en cultuur van een gebied verandert. Dat kan een straat zijn, maar ook bijvoorbeeld het niet-commerciële uitgaansleven.Uit weer een ander onderzoek komt naar voren dat, ook al zijn vele ste-delijke diensten in Amsterdam begaan met aspecten van creatieve kennis, er geen consi-stent beleid is, dit los

van elkaar wordt uitge-voerde en er nauwelijks richting aan wordt gegeven. We zien ook hoe cul-turele activiteiten als cross-overs en andere experimentele vormen van cultuur een sterk fluïde karakter hebben en zich niet laten vast-pinnen in een bepaalde buurt of gebied. Ook blijkt al uit studies dat steden steeds sterker ingebed raken in stedelijke regio’s en dat de creatieve indu-strie en de creatieve klasse wel degelijk te vinden zijn in de regio’s - al blijft men sterk stedelijk georiënteerd. Velen van hen wonen in de suburbs en de regio (o.a.Grünfeld, 2006, Bontje & Crok, 2006) Waar we voorlopig op uitkomen is dat creati-viteit onlosmakelijk is verbonden met diversi-teit – it is all in the mix. Dat uitgangspunt sluit aan bij Florida’s opvat-ting over de kwaliteit van de plek, bestaande uit de gebouwen en de voorhanden zijn-de voorzieningen van glas-kabelnet tot schouw-burg en opera, een gedifferentieerde be-volking en de authenti-citeit van de plek, zoals levendige straten en een veilig en uitgebreid uitgaansleven. Kleinere soortgelijke onder-nemingen dicht in de buurt stimuleren elkaar en versterken innovatie en kennisvermeerde-ring. Maar tegelijk moeten zij deel uitmaken van een breder netwerk dan het lokale en dus ook verbonden zijn met de hele wereld, waarvoor weer een

stedelijke context de voorwaarde is. Hierbij gaat het dus eerder om een aantrekkelijke werkomgeving dan een aantrekkelijke woon-omgeving. Voor zover er bij de creatieve klasse al sprake is van gemeenschappelijke leefstijlkenmerken, zullen die zich wellicht meer uiten in con-sumptiegedrag dan in woonplaatskeuze. De meeste creatieven zullen ongetwijfeld een stedelijke regio kiezen die van alle gemak-ken voorzien is, maar slechts een bescheiden deel van hen zal echt midden in de stad op loopafstand van die voorzieningen willen wonen. Bovendien kan ook in de toekomst maar een beperkt deel van de bevolking met creativiteit en/of ken-nis zijn brood verdie-nen. In de stad van de toekomst, creatief of niet, moet ook ruimte blijven voor de lager opgeleiden die even-zeer nodige diensten in administratie, horeca, detailhandel, schoon-maak, bouw en onder-houd leveren.

OVER DE AUTEURS

Leon Deben is universi-tair hoofddocent bij het Amsterdam Institute for Metropolitan and International Develop-ment Studies (Amidst) aan de Universiteit van Amsterdam.Marco Bontje is onder-zoeker bij het Amidst.

LITERATUUR

arnoldus, m. (2004)A discovery of creative talent in the margins of urban development.In Built Environment 30 (3), pp. 204-212.

beunderman, j. & i. van aalst (2004)Conceptueel simplisme en elitaire selectiviteit. Kanttekeningen bij de creatieve industrieIn AGORA 20 (1), pp. 34-37.

bontje, m. & s. crok (2006)Amsterdam, a creative knowledge city? The debate on the eco-nomic future of Amster-dam and its regionIn Creativity and Diver-sity. Key challenges to the 21st-century city,

leon deben & marco bontje (editors), Het Spinhuis.Amsterdam, pp.144–162.

brooks, d. (2000)Bobos in paradise. The new upper class and how they got there, Simon & Schuster, New York.

f lorida, r. (2002)The rise of the creative class, and how it is trans-forming work, leisure, community, and every-day life.Basic Books, New York.

f lorida, r. (2005)The fl ight of the crea-tive class.Harper Business, New York.

42 CITY JOURNAL NR 5

Page 43: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

grünfeld, j. (2006)Spatial patterns of the creative class in the po-lycentric urban region, in Creativity and Diversity. Key challenges to the 21st-century city, Leon Deben & Marco Bontje (editors), Het Spinhuis, Amster-dam, pp.15 -30

hall, p. (2004)Creativity, culture, knowledge and the city. In Built Environment 30 (3), pp. 256-258.

jacobs, j. (1961)The death and life of great American cities. The failure of town plan-ningRandom House, New York.

luyten, m. (2006)Stadgist – Vijf jaar broedplaatsen in Amsterdam.Project Broedplaats Amsterdam, Amsterdam.

peck, j. (2005)Struggling with the creative classIn International Journal of Urban and Regional Research 29 (4), pp. 740-770.

reich, r. (1991)The work of nations. Preparing ourselves for 21st century capitalismAlfred A. Knopf, New York.

stam, e. & j.p.j. de jong (2005)De creatieve klasse op de pijnbank.In ESB 3 juni 2005, pp. 257-259.

tno(2004)De creatieve industrie in Amsterdam en de regio.TNO Strategie, Techno-logie en Beleid, Delft.

DE VEELBELOVENDE CREATIEVE KLASSE 43

Page 44: City journal   artikel normen voor burgerparticipatie

colofon

City journal, wetenschappelijk tijdschrift voor de steden, is een uitgave van NICIS, het Maatschappelijk Topinstituut voor de steden. Het Kenniscentrum Grote Steden is nauw betrokken bij deze organisatie. City journal richt zich op beslissers, beleidsmakers en uitvoerders op het gebied van grootstedelijke proble-matiek. Citeren uit City journal is uitsluitend toege-staan onder bronvermelding.

ISSN 1574-8782

NICIS Postbus 907502509 LT Den Haagwww.nicis.nlTelefoon: 070-3440 966

HOOFDREDACTIEPieter Nieuwenhuijsen

BUREAUCOÖRDINATIENienke Ledegang

REDACTIE ADRESPostbus 907502509 LT Den [email protected]

OPMAAKLouwrens Poorter

AAN DIT NUMMER WERKTEN MEE: Ellen van Beckhoven, Marco Bontje, Leon Deben, Peter van der Graaf, Sir Peter Hall, Ronald van Kempen, Marco van der Land, Wenda van der Laan Bouma-Doff, Bart Litjens, Ester Weststeijn, Teunis IJdens.

DRUKVeenman Drukkers

OMSLAGFOTO

OPLAGE5000

ABONNEREN Een gratis abonnement is aan te vragen via de website: www.nicis.nl

© NICIS, 2006