Bouwen aan Limburgse vitaliteit!

@RLOppenheimer

Bouwen aan Limburgse vitaliteit!Op weg naar een energieke quatro helix

Leo BisschopsWim KuiperWil Rutten

24 maart 2015

2

InhoudVoorwoord – Bouwen aan de Limburgse vitaliteit! 3

1. Inleiding 5

2. Urgentie en kansen 112.1 Is Limburg speciaal? 112.2 Een nadere beschouwing op de financiële gevolgen van de decentralisaties 142.3 Opgave op het terrein van werk en Participatiewet 162.4 Probleemanalyse 18

3. De quatro helix 253.1 De quatro helix in theorie 253.2 Aanzet quatro helix in de praktijk 29

4. De quatro helix in de regio’s 334.1 Regio Noord-Limburg 344.2 Regio Midden-Limburg 384.3 Regio Westelijke Mijnstreek 424.4 Regio Parkstad 454.5 Regio Maastricht Heuvelland 52

5. De quatro helix in Limburg 575.1 Transformatieopgave 575.2 Limburg op bovenregionale schaal 595.3 Limburgse quatro helix anno 2015 645.4 De kolom van de ketenpartners 695.5 Het terrein van werk en Participatiewet 72

6 Bouwen aan Limburgse vitaliteit! – conclusies en aanbevelingen 756.1 Vooraf 756.2 Onze conclusies 766.3 Aanbevelingen 79

3

Voorwoord – Bouwen aan de Limburgse vitaliteit!Wij kijken met veel plezier terug op de uitvoering van onze door de provincie Limburg verstrekte opdracht.

Het was bijzonder om in zo’n turbulente tijd met zoveel betrokken mensen in Limburg intensief van

gedachten te wisselen over vraagstukken, dilemma’s en oplossingsrichtingen. De kern van onze opdracht

was te verkennen wat nodig is in de regionale samenwerking in Limburg om op langere termijn de nieuwe

uitdagingen in het sociaal domein aan te gaan.

We hebben aan den lijve ondervonden dat de arena van het Limburgse sociaal domein beschikt over een

grote hoeveelheid betrokken en gemotiveerde bestuurders en uitvoerders. Er wordt hard gewerkt aan

vruchtbare co-creatie en partnerschap. Dat vraagt vooral om verbindingen tussen de verschillende hoofdrol-

spelers. Onze gedachten en bevindingen daarover ziet u in dit rapport uitgewerkt aan de hand van de ‘quatro

helix’.

In de transitiefase (eind 2014) hebben wij gemeenten met de voeten in de klei zien staan, zij-aan-zij met

ketenpartners. Dat zal in de transformatie nog meer nodig zijn: tussen de andere spelers, met een eigen rol

maar gericht op horizontale samenwerking en sturing. Midden in het maatschappelijke samenspel voor het

realiseren van meerwaarde voor Limburg.

In onze ronde hebben wij veel gesproken over waar de drie decentralisaties in essentie om gaan. Dat is het

aan het roer krijgen van de burger, de cliënt of de werkzoekende. Uiteindelijk zijn zij de dragers van het

proces. Hun ervaringen, inzet en kennis zijn onmisbaar om de transformatie te bewerkstelligen. Zij zijn de spil

waarom de hele operatie draait. Dit besef is heel bepalend geworden voor de bril waarmee wij naar Limburg,

haar regio’s en gemeenten hebben gekeken. Het is ook leidend aan ons perspectief op de quatro helix en de

invulling van de transformatie.

Zoals gezegd, de transformatie gaat om burgers. De insteek van onze opdracht ligt allereerst bij de bestuur-

lijke samenwerking. Maar in onze ronde hebben we ook cliënten en cliëntvertegenwoordigers gesproken.

Verder spraken we zorgaanbieders, werkgevers, zorgverzekeraars en kennis- en onderwijsinstellingen. Vooral

aan de kant van de cliënten leven nog veel zorgen, (soms op basis van feiten, soms op basis van beelden). We

4

hebben in dit rapport geprobeerd een aanzet te geven voor hoe burgers en cliënten (nog) beter in positie

kunnen komen in de arena van het sociaal domein. Dit vraagt om sociale innovaties. Maar dan lopen we op

onze eigen conclusies vooruit.

Terug naar onze opdracht; het verkennen van de robuustheid van samenwerking. Dat is het hoofdthema. We

geven in dit rapport per regio ons oordeel over de vitaliteit van het netwerk en over de bestuurlijke condities

binnen de provincie Limburg. Zijn die voldoende om de transformatie te dragen? We tekenen daarbij direct

aan dat het hier niet gaat om een oordeel wie de beste is. De oordelen zijn erop gericht om een spiegel voor

te houden en aan te geven wat regio’s mogelijk van elkaar kunnen leren.

We hebben het gevoel echt in gesprek te zijn geweest met een groot aantal Limburgse hoofddrolspelers in

het sociaal domein. Zonder terughoudendheid hebben we feiten en meningen meegekregen. We denken

daarmee ook genoeg grond onder de voeten te hebben voor het verhaal dat voor u ligt. Dat wil niet zeggen

dat we alles weten. Juist doordat we zoveel hebben gehoord, komen we er steeds achter dat er nog veel

meer dingen zijn die we niet weten. Dus geen volledigheid, wel een betrouwbare momentopname met

gefundeerde aanknopingspunten voor de toekomst.

Met de werkconferentie op 1 april sluiten wij ons traject af. Voor Limburg is de conferentie hopelijk een start

van het vervolg op onze rapportage. In die zin zien we het ook als start voor de Limburgse transformatie.

Deze bijeenkomst is een belangrijk moment waarop we veel van de mensen van de verschillende organi-

saties die met elkaar werken aan de transformatie in Limburg nogmaals hopen te ontmoeten. Want zo

bouwen we aan de Limburgse vitaliteit!

5

1. Inleiding

Zoals gezegd, de kern van onze opdracht was te verkennen wat nodig is in de regionale samenwerking in

Limburg om op langere termijn de nieuwe uitdagingen in het sociaal domein aan te gaan. In praktische

zin bestond onze opdracht uit twee rondes door Limburg. De eerste ronde hebben we eind december

afgesloten met de tussenrapportage ‘Co-creatie en partnerschap’. De rapportage die voor u ligt vormt de

afronding van ons totale traject en bevat de optelsom van beide rondes.

Naast gesprekken met wethouders, bestuurders, zorgaanbieders, zorgverzekeraars, werkgevers, smaak-

makers en wetenschappers hebben we indringende gesprekken gehad met groepen cliënten. Al deze

gesprekken waren niet alleen van belang om ons te voorzien van de nodige informatie, maar hadden ook

tot doel om de processen en interacties te bevorderen die nodig zijn voor de transformaties in het sociale

domein in Limburg

Snijvlak transitie- en transformatiefase

De uitvoering van onze opdracht speelde zich af op het snijvlak van de transitiefase (het implementeren van

alle wets- en stelselwijzigingen die we gezamenlijk de drie decentralisaties noemen) en de transformatiefase

(het op een andere wijze gaan werken in en denken over het sociaal domein).

Tijdens onze eerste ronde langs de regio’s in het najaar van 2014 legden gemeenten en hun partners de

laatste hand aan de voorbereidingen voor de daadwerkelijke inwerkingtreding van de drie decentralisaties

per 1 januari 2015. De transitie domineerde in die periode daarom alle agenda’s en gesprekken. Dat is ook

terug te vinden in onze tussenrapportage. Daarin gaat het veel over de transitie en de brug van de transitie

naar de transformatie. Wij constateerden veel goede op de transitie gerichte activiteiten bij gemeenten en

andere partijen. Onze oproep aan hen was om in de hectiek van de transitie de transformatie niet te vergeten

en tijdig door te schakelen.

6

Het tweede deel van onze opdracht speelde zich af in januari en februari 2015. De voorbereidingen waren

getroffen en met het passeren van de datum 1 januari 2015 ontstond als vanzelf meer aandacht voor

de transformatie. In deze eindrapportage staan we vooral stil bij deze transformatieopgave waarvoor

gemeenten nu staan.

De tussenrapportage

In december hebben we aan de hand van onze tussenrapportage met het college van Gedeputeerde Staten

en Provinciale Staten van gedachten gewisseld over de decentralisaties en de knelpunten en kansen voor

Limburg. Onze tussenrapportage vormde na januari 2015 ook het aanknopingspunt voor verdere gesprekken

met alle betrokken Limburgse partijen om gezamenlijk te zoeken naar extra mogelijkheden voor versterking

van samenwerking die nodig is om de transformatiedoelen van te realiseren. De tussenrapportage heeft ook

al een agenderende functie gehad voor de regiodialoogtafels die begin 2015 tussen de colleges van B en

W en GS in alle regio’s van Limburg (Noord, Midden en Zuid) zijn georganiseerd. En de tussenrapportage is

binnen regio’s mede aanleiding geweest voor de samenwerkende gemeenten om stappen vooruit te zetten

in de samenwerking.

In de tussenrapportage hebben we aangegeven dat Limburg de transitiefase goed heeft doorstaan en dat

het, ondanks lang durende onduidelijkheid van Rijkswege en de zeer forse tijdsdruk, gelukt is de meest

noodzakelijke voorbereidingen te treffen. Dit neemt overigens niet weg dat veel cliënten lang in onduide-

lijkheid hebben gezeten over hun precieze zorgpakket vanaf 1 januari 2015. Verder concludeerden we in

vogelvlucht het volgende:

• De transitie leek over de hele breedte gelukt. In alle gemeenten troffen we veel vitaliteit. Vooral de kleine

gemeenten weten meteen de beweging naar de eigen burgers te maken.

• Er is goed regisseurschap bij de centrumgemeenten; subregio’s werken redelijk goed samen.

• De ketenpartners zijn met elkaar aan de slag gegaan, inclusief de zorgverzekeraars.

7

• Kennisinstellingen (zowel Universiteit Maastricht als hogescholen) zijn met veel pilots en losstaande

onderzoeken aan de slag gegaan.

• De provincie heeft met waardering van partners een faciliterende rol op zich genomen.

• Cliënten staan nog op grote achterstand.

• Kortom: we zagen een goede eerste stap, maar nog lang niet alles was in kannen en kruiken:

• Spanning tussen centrumgemeenten en omliggende gemeenten, met name in Westelijke Mijnstreek en

Parkstad.

• Integraliteit is een aandachtspunt: in het sociaal domein, met het economische en ruimtelijke domein,

met ketenpartners, en met burgers en cliënten

• Een nieuwe sturingsaanpak op basis van Rijnlandse model is gezien de transformatie noodzakelijk.

Ten aanzien van de transformatie benadrukten we dat in Limburg, nog meer dan in de rest van het land, de

transformatie zowel een dringende noodzaak als een grote kans is. De Limburgse Rijnlandse cultuur van

samenspel en overleg biedt goede kansen om de transformatie ook daadwerkelijk handen en voeten te

geven. (Voor een mooie schets van de Rijnlandse traditie in Limburg: voorjaarsnota 2014 van de provincie

Limburg, pagina 36 en verder.)

Verkennersmissie tweede ronde

We hebben als verkenners noch de kennis noch de pretentie dat wij inhoudelijk kunnen aangeven hoe de

transformatie ingevuld moet worden. De transformatie betekent immers juist samen pionieren en daarin

voortborduren op burgerinitiatieven. Het gaat om het bedenken en realiseren van sociale innovaties. We

geven dan ook geen blauwdruk voor de transformatie.

Wat we wel hebben gedaan, is sinds september 2014 een groot aantal gesprekken voeren gericht op het

verkennen en waar mogelijk versterken van het commitment in Limburg om de noodzakelijke transformatie

8

in het sociaal domein stevig vorm te geven. Daaruit hebben wij beelden gedestilleerd over de richting waarin

de transformatie gezocht kan worden en de daarvoor noodzakelijke bestuurlijke arrangementen. Hierop

gaan wij in hoofdstuk 2 en 5 dieper in.

Zo hebben wij gezien dat voor transformatie een excellente samenwerking nodig is binnen wat wij de ‘quatro

helix’ noemen. Hieronder verstaan wij een samenspel tussen de vier hoofdrolspelers bij deze transformatie,

te weten, de burgers/cliënten, het openbaar bestuur, de ketenpartners (waaronder zorgaanbieders, zorgver-

zekeraars en werkgevers) en de onderwijs- en kennisinstellingen. We werken deze gedachte verder uit in

hoofdstuk 3. De quatro helix bevat volgens ons antwoorden voor de specifieke Limburgse problematiek van

hoge zorgconsumptie en een zwakkere sociaaleconomische uitgangspositie. De problematiek diepen we

verder uit in hoofdstuk 2.

De transformatie vraagt om lokaal en regionaal maatwerk en het inspelen op wat er zich in de praktijk

voordoet. Maatwerk laat zich per definitie slecht vatten in algemene conclusies. Wat we wel durven te stellen

is dat het gaat om het gezamenlijk uitdenken en realiseren van sociale innovaties. Dat illustreren we in de

rapportage met inspirerende voorbeelden.

Naast onze ambitie om in het tweede deel van onze opdracht alvast verbindingen te leggen die helpen bij

de transformatie, hebben we in deze ronde ook vijf onderwerpen uitgediept die in de eerste ronde nog niet

voldoende uit de verf waren gekomen, te weten:

a. het onderdeel participatie van cliënten/burgers: de sociale innovaties;

b. de verbinding tussen de uitvoering van de Participatiewet met de andere decentralisaties; bijzonder

aandachtspunt is de uitstroom van kwetsbare jongeren naar de arbeidsmarkt;

c. de verbinding van het sociaal domein met het economisch en ruimtelijk terrein;

d. de financiële opgaven in relatie met de relatief hoge zorguitgaven in Limburg;

e. netwerksturing.

9

Terug naar onze opdracht

De provincie Limburg heeft ons deze opdracht verstrekt vanuit haar verantwoordelijkheid te waken voor de

kwaliteit van het lokale bestuur. Die opdracht sluit aan op het coalitieakkoord en de Koersnotitie bestuurlijke

organisatie vastgesteld door Provinciale Staten op 15 november 20121. Doel van de opdracht is een bijdrage

te leveren aan de tijdige (regionale, bestuurlijke) organisatie voor de gestelde decentralisatieopgaven.

Daarnaast dienen we in overleg met vijf Limburgse regio’s te bekijken hoe wij ze kunnen ondersteunen in het

proces om te komen tot robuustere samenwerking tussen gemeenten onderling en met ketenpartners. Dit

alles in het kader van de decentralisaties in het sociale domein.

In onze rapportage nemen we de regio’s dan ook als uitgangspunt voor onze beelden en kwalificaties over

de robuustheid van de samenwerking. Daarbij gaan we, in het verlengde van het rapport-Van Geel ook uitge-

breid in op de twee regio’s die in het rapport-Van Geel als aandachtsregio’s werden bestempeld (Westelijke

Mijnstreek en Parkstad). Hierbij gaan we ook in op de aandachtspunten zoals benoemd door Gedeputeerde

Staten 26 juni 2014.

Onze conclusies en aanbevelingen

Dit rapport mondt uit in onze conclusies en aanbevelingen. Die zijn zowel gebaseerd op de tussenrap-

portage als op aanvullende verdieping in deze rapportage. En waar we ons in de tussenrapportage hebben

beperkt tot eerste aanbevelingen aan de provincie, richten we die nu breder op de invulling van de quatro

helix en de betrokken hoofdrolspelers. Tot slot benoemen we een aantal investeringen en randvoorwaarden

die wij nodig achten om de quatro helix in Limburg zo snel mogelijk te laten werken.

1 In het coalitieakkoord zet het provinciebestuur in op een actieve rol, lees proactieve rol: gemeentelijke herindeling van onderaf. De Koersnotitie bestuurlijke organisatie zet in op twee sporen: 1) stimulerend spoor: structuurversterking sociaal domein/subsidieregeling kwaliteit lokaal bestuur en 2) kritisch, signalerend spoor: rapportage commissie-Van Geel en gesignaleerde zeven zorgpunten/traject ver-kenners ter verdieping op aspect samenwerking

10

Leeswijzer

Om doublures zoveel mogelijk te voorkomen, vermijden we waar mogelijk in deze eindrapportage herhaling

van wat we al in de tussenrapportage hebben gezegd. Waar dat nodig is verwijzen we naar dat rapport of

vatten de uitkomsten kort samen. Voor het gemak hebben we daarom de tussenrapportage nogmaals als

aparte bijlage bij dit rapport gevoegd. De opbouw van de rapportage is als volgt:

In hoofdstukken 2 en 3 beschrijven wij ons perspectief op de problematiek in Limburg en leggen we de

koppeling naar de quatro helix waarvan wij denken dat dit een kansrijk perspectief is. In hoofdstuk 4

schetsen we staccato de uitgangssituatie per regio ten aanzien van de quatro helix. Hoofdstuk 5 bevat bevin-

dingen en inzichten over Limburg als geheel, waarbij we ook kijken naar Noord en Midden-Limburg enerzijds

en Zuid-Limburg anderzijds. De conclusies en aanbevelingen treft u in hoofdstuk 6.

Dan is er nog een los boekje met bijlagen. In de bijlagen hebben we naast de tussenrapportage ook uitge-

breide regiobeschrijvingen opgenomen. Deze vormen de basis voor de analyses in hoofdstukken 4 en 5.

Ook voor hoofdstuk 2 hebben wij onderbouwend materiaal verzameld. Dit is via de website van de provincie

Limburg te downloaden.

11

2. Urgentie en kansen

In dit hoofdstuk staan we stil bij de bril waardoor wij als verkenners naar Limburg kijken. We schetsen de

problematiek zoals wij die zien. We baseren ons waar mogelijk op feiten en waar nodig op meningen die wij

delen. Vervolgens schetsen wij een aantal knelpunten dat Limburg en haar inliggende gemeenten hindert bij

de aanpak van de problematiek. We benoemen daarbij de vier meest urgente vraagstukken die we zien om

tot succesvolle transformatie te komen. Tot slot geven we een opmaat tot een mogelijke oplossingsrichting

en invulling van ‘de transformatie’. Die werken we vervolgens in de volgende hoofdstukken verder uit.

2.1 Is Limburg speciaal?

De drie decentralisaties die per 1 januari 2015 zijn ingevoerd, zorgen in alle gemeenten, regio’s en provincies

van Nederland voor grote opgaven. Echter, er is ons als verkenners vaak verteld dat de opgaven en vraag-

stukken in Limburg van een andere orde zijn. Daarbij wordt gewezen op de volgende punten, in vergelijking

met het landelijk beeld:

1. Een hoog zorgverbruik (een zogeheten ‘q-probleem’, Limburg consumeert veel zorg).

2. Een groot aantal deelnemers aan sociale werkvoorzieningen en veel mensen met grote afstand tot de

arbeidsmarkt (een ‘q-probleem’, Limburg consumeert veel zorg).

3. Hoge kosten van de zorg (een zogeheten ‘p-probleem’, de kosten van de zorg in Limburg zijn bovenge-

middeld hoog).

4. Een relatief slechte maatschappelijke situatie in de breedte (vooral in Zuid-Limburg).

We schetsen hierna de feitelijke verschijningsvormen van de problematiek zoals die ons bekend zijn. Wat

zal blijken, is dat de situatie in Limburg in onze ogen daadwerkelijk bijzonder uitdagend is. Daarin zit ook de

urgentie van onze analyse en oplossingsrichting.

12

Hoog zorgverbruik en grote Wsw-problematiek worden bevestigd

Limburg kent een daadwerkelijk groter dan gemiddelde problematiek binnen het sociaal domein. Binnen

Limburg is het onderscheid tussen Zuid-Limburg (Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Maastricht Heuvelland)

enerzijds en Noord- en Midden-Limburg anderzijds groot. Binnen Zuid-Limburg neemt Parkstad nog weer

een aparte positie in. We baseren ons grotendeels op onderzoeken van APE (2013), Maria Janssen (UM en

GGD ZL, 2014) en Klosse en Muysken (2014). Zij baseren zich onder andere (naast eigen onderzoek) op

gegevens van het CBS, SCP, RIVM, CIZ, GGD/Zorgatlas, UWV en het Verwey-Jonker Instituut.

Het APE-onderzoek toonde aan dat voor de jeugdzorg, de Wmo/AWBZ en de Wsw/Wwb het aantal

zorgvragers (onderdeel van de ‘q’) (veel) hoger is dan het Nederlands gemiddelde per 1.000 inwoners:

• Het zorgverbruik (Wmo en jeugd) voor Noord- en Midden-Limburg ligt boven het Nederlandse gemid-

delde. Het zorgverbruik van Zuid-Limburg ligt ver boven het Nederlandse gemiddelde.

• Bij Participatie ligt het aantal Wsw-plaatsen per 1.000 inwoners in Limburg in 2011 70% hoger dan het

landelijk gemiddelde. Binnen Limburg zijn er weliswaar verschillen, maar in elke regio ligt het aantal

Wsw-plaatsen minimaal 40% boven het Nederlandse gemiddelde. Binnen Zuid-Limburg en Parkstad in

het bijzonder is deze problematiek extra aanwezig.

De hoge zorgconsumptie leidt tot hoge zorglasten. Het APE-rapport toont hoge historische uitgaven voor

specifiek de jeugd en Wmo in Limburg. We onderschrijven op basis van de genoemde onderzoeken dat

Limburg te maken heeft met een hoge zorgvraag en daarmee een forse maatschappelijke opgave.

Tijdens onze verkenning heeft de provincie Limburg het initiatief genomen tot nader verklarend onderzoek

voor de hoge zorgconsumptie in Limburg. Aanleiding daartoe was een motie in Provinciale Staten op 6

februari 2015. Mogelijk dat dit onderzoek verdere aanknopingspunten biedt om de zorgconsumptie terug te

dringen.

13

Zorgkosten binnen Nederlandse gemiddelden

We moeten constateren dat, voor zover ons bekend, er geen concrete aanleiding is om aan te nemen dat

Limburg een groot ‘p-probleem’ kent. Dit wil zeggen dat het ons beeld is dat de prijs per verhandeling

in Limburg in de zorg niet disproportioneel hoger ligt dan het Nederlandse gemiddelde. Het genoemde

onderzoek van APE vergeleek niet alleen de consumptie (onderdeel van de ‘q’) per inwoner, maar ook de prijs

per cliënt (voor zowel werk als zorg). Hieruit blijkt dat de ‘p’ gemiddeld voor Limburg binnen de Nederlandse

gemiddelden valt.

Relatief slechte maatschappelijke situatie in de breedte wordt bevestigd

De socio-economische en gezondheidssituatie in Limburg liggen onder de Nederlandse gemiddelden. Op tal

van indicatoren ‘scoort’ Limburg slecht. Daarbij scoort Zuid-Limburg nog aanmerkelijk slechter dan Noord-

Limburg, zo laat Janssen zien in haar onderzoek (2014). Het gaat dan om indicatoren over gezondheid en

zorg, onderwijs, en over sociale cohesie en samenhang.

Klosse en Muysken onderbouwen dit beeld op het vlak van werk. De werkloosheid ligt in Limburg hoger dan

gemiddeld, het aantal uitkeringen ligt ook hoger. De perifere ligging en de specificiteit van de arbeidsmarkt

in Limburg maken deze kwetsbaarder. Daarnaast kent Limburg relatief veel ‘nuggers’. Dit zijn arbeidsge-

schikten die wel willen werken, geen uitkering ontvangen en geen baan hebben. Van de bijstandsuitkeringen

zit 35% van alle uitkeringen binnen Limburg binnen de regio Parkstad. Ook in Noord-Limburg loopt het

aantal bijstandsuitkeringen op. Parkstad heeft een uitkeringsdichtheid van 1 uitkering per 12 werkenden. In

Noord- en Midden-Limburg ligt dit op 1 uitkering per 32 werkenden.

Conclusie ‘is Limburg speciaal?’

We noemden vier veelgehoorde redenen waarom Limburg een apart geval zou zijn. Daarvan is er wat ons

betreft één ontkracht. De p-problematiek (relatief dure zorg) hebben wij feitelijk niet kunnen onderbouwen.

De overige drie redenen zien wij onderbouwd en bevestigd. De zorgconsumptie ligt hoog, de Wsw-/

Wwb-problematiek is groot en ook de bredere algemene maatschappelijke situatie is kwetsbaar. Daarbij is

het verschil in problematiek tussen noord en zuid groot. Dit betekent dat de maatschappelijk opgave en

urgentie in Zuid-Limburg groter is.

14

Wat ons betreft is het vraagstuk breed en gaat het om het in de breedte terugdringen van de hele econo-

mische en maatschappelijke achterstand die Limburg kenmerkt. Het sociaal domein is daarin een van

de pijlers. De verwevenheid tussen domeinen en processen is groot. In onze optiek biedt de inzet op het

terugdringen van de brede problematiek kans om de zorgconsumptie (de q-problematiek) structureel terug

te dringen. De nu in Limburg aanwezige economische vitaliteit (de Limburgse economie is volop in transitie

en op weg naar een hoogwaardige kenniseconomie die drijft op topsectoren zoals chemie, agrofood, health,

automotive, smart industries en smart services) biedt daarvoor een goed uitgangspunt.

2.2 Een nadere beschouwing op de financiële gevolgen van de decentralisaties

De in de vorige paragraaf geschetste uitdaging kan nog eens groter worden door de volgende combinatie

van financiële effecten:

• landelijke budgetkortingen (op (jeugd)zorg en werk);

• hoge Limburgse kosten door hoog verbruik;

• mogelijke negatieve herverdeeleffecten voor een deel van de Limburgse gemeenten.

Naar aanleiding van een studie van APE (voorjaar 2014) werd geconstateerd dat Limburg risico loopt op

(stapeling) van negatieve herverdeeleffecten bij de verdeelmodellen Wmo en het model Jeugd. Deze

negatieve herverdeeleffecten zouden dan bovenop de al aangekondigde bezuinigingen in het macrobudget

(de landelijke budgetkortingen) komen. We kunnen op dit moment de volgende zaken constateren.

Wat wordt verdeeld?

Macrobudget minus de bezuiniging:

• Jeugd 2015, landelijk: € 3.868 mln.

• Jeugd 2015, Limburg: € 272,9 mln. (14%).

• Wmo 2015, landelijk: € 3.630 mln.

15

• Wmo 2015, Limburg: € 301,1 mln. (12%), waarvan € 196,1 mln. voor alle gemeenten en € 105 mln. voor

centrumgemeenten.

• Participatie 2015, landelijk: € 2.271,4 mln. (Wsw) en € 622,8 mln. (re-integratie).

• Participatie 2015, Limburg: € 249,7 mln. (Wsw, 9%) en € 44,6 mln. (re-integratie, 14%).

Herverdeeleffecten

Als we de laatste inzichten over de effecten van de herverdeelmodellen meenemen, ontstaat het volgende

beeld van de herverdelingseffecten en stapeling van effecten. N.B.: Daarbij zijn we ons terdege bewust van

de zwaarte van de opgave en de financiële kortingen die het Rijk oplegt.

• Jeugd en Wmo:

- Herverdeling jeugd valt voor Limburg mee en lijkt zelfs gemiddeld licht positief, behalve voor zes

tot tien gemeenten, vooral in Midden-Limburg.

- Herverdeling Wmo is negatief, vooral in Zuid -en Midden-Limburg (Limburg totaal: -7,75%). Onder-

zoeksbureau AnderssonElffersFelix (AEF) wijt dit aan scheefgroei, te veel intramuraal en/of te zwaar

indiceren.

Kortom, in Limburg is vooral sprake van een bijzondere situatie in de omvang van de zorgvraag, maar in

financiële zin (macrobudgetkortingen, herverdeeleffecten, kosten per cliënt) zijn de randvoorwaarden in

Limburg volgens ons gemiddeld genomen niet substantieel anders dan elders in het land. N.B.: Wij zijn

ons bewust dat een deel van de gemeenten (zoals ook elders in het land) te maken heeft met een (fors)

negatief herverdeeleffect, soms voor zowel het model Jeugd als het model Wmo. Denk daarbij aan de

voorbeelden Schinnen en Onderbanken.

• Participatiewet:

Voor de Participatiewet gelden geen herverdeeleffecten omdat er sprake is van een nieuwe doelgroep-

definitie. Wel geldt hier een korting die vooral in Zuid-Limburg gevoeld zal worden. Hier zitten veel

16

gemeenten op of boven het landelijk gemiddelde kostenniveau. Een korting zal op het collectieve

niveau dan ook ertoe leiden dat er substantieel bezuinigd zal moeten worden. Daarnaast werkt een deel

van de financiële verplichtingen lang door. Zo staat een (klein) deel van de mensen die werkzaam zijn

binnen de sw-bedrijven nog tot 2059 op de loonlijst. Door de grote aantallen sw’ers binnen Limburg is

dit effect substantieel.

Al met al ligt het beeld over de herverdeeleffecten wat ons betreft genuanceerd. Voor de Wmo zien we

negatieve effecten. Voor de jeugdzorg zien we zelfs in totaal voor Limburg een licht positief effect. Het is

vooral de stapeling van effecten in sommige gemeenten (bijvoorbeeld Schinnen en Onderbanken) die

zorgwekkend is.

Daarnaast is zorgwekkend dat bij snelle doorvoering van de bezuinigingsoperatie het innovatiepotentieel

binnen het totaal van de budgetten onder onaanvaardbare druk komt te staan. Dit potentieel is nodig om de

transformatiefase succesvol in te vullen, anders ligt er een te zware financiële hypotheek op die fase.

2.3 Opgave op het terrein van werk en Participatiewet

De drie decentralisaties zijn gezamenlijk een grote opgave. Tegelijkertijd verschilt het tempo tussen de

decentralisaties. We zien in Limburg dat vooral op de decentralisatie van de Participatiewet nog veel

te winnen valt. We gaan daarom hierna kort in op de specifieke opgave van de Participatiewet, die in

Zuid-Limburg een extra dimensie heeft door de grote hoeveelheid mensen met een afstand tot de arbeids-

markt (vooral jeugdigen). Er is een aantal elementen at kansen biedt in de komende periode:

• Verwachte arbeidskrapte. De prognoses is dat er de komende jaren een behoorlijke krapte ontstaat op

de arbeidsmarkt in Limburg. Dat is een gunstige omstandigheid voor hogere arbeidsparticipatie. Echter,

krapte leidt niet automatisch tot een hogere arbeidsparticipatie voor de Limburgse burgers. De perso-

neelsvraag is doorgaans selectief. Het aanbod van arbeidskrachten moet aansluiten op die vraag of, als

dat niet het geval is, beter toegerust worden op die vraag.

• Reshoring. Naast de focus op topsectoren liggen er ook kansen voor een meer passende arbeidsvraag

door productiewerk naar Limburg te halen in de vorm van reshoring. Het proces van reshoring is in

17

sommige bedrijfstakken deels al gaande. Technologische ontwikkeling zoals de verdere digitalisering en

3D-printtechnologie zal in ieder geval leiden tot een transformatie van de arbeidsmarkt met verlies van

bepaalde vraag en het ontstaan van een nieuwe vraag.

Samenwerking noodzakelijk

Om deze kansen te kunnen pakken, is het zaak dat werkgevers samen met gemeenten en/of UWV investeren

in de mogelijkheden voor instroom. Dat vereist gezamenlijke arrangementen qua aansturing en qua aanbod.

Gemeenten hebben vehikels om, in het licht van de Participatiewet, werkgevers als partners aan boord te

krijgen en gezamenlijk op te trekken (werkgeversdienstverlening, werkbedrijf, arbeidsmarktregio).

Dit komt naast de grote inspanningen die structureel nodig zijn om vraag en aanbod via gerichte scholing in

samenspraak tussen onderwijs en bedrijven in evenwicht te brengen. Vanuit de werkgeverskant is de cruciale

vraag hoe zij, als zij personeel nodig hebben, in zo kort mogelijke tijd een match kunnen maken met de

meest geschikte kandidaat. En juist op dit punt moet nog veel gebeuren in Limburg:

• De profielen van het aanbod zijn lang niet altijd zodanig vastgelegd dat digitaal snel de juiste persoon

bij de vacatures gevonden kan worden.

• Het is op dit moment nog niet mogelijk om per regio de bestanden van gemeenten en UWV goed te

koppelen.

Grote urgentie voor betere aansluiting onderwijs – arbeidsmarkt

Kijkend naar de aansluiting onderwijs  arbeidsmarkt is er een urgent probleem voor Limburg. Een relatief

groot deel van de jongeren die een praktijkschool of een vorm van speciaal onderwijs doorlopen, vindt

geen plek bij een werkgever en komt dan in een uitkeringsregeling terecht. Een deel van het probleem

is dat praktijkscholen het toeleiden van leerlingen naar de arbeidsmarkt veelal niet als hun primaire taak

beschouwen. De focus van veel scholen ligt vaak nog sterk op algemene ontwikkeling en het halen van een

diploma of certificaat (daar ligt ook de financiële prikkel voor scholen).

18

Omdat gemeenten met de decentralisaties heel veel tegelijk op hun bord hebben en daarbij de benodigde

expertise ook nog deels opgebouwd moet worden, is de vraag of zij adequaat gaan sturen op de uitstroom.

Gemeenten hebben steeds krappere reïntegratiebudgetten en moeten keuzes maken voor het inzetten

daarvan. Daar komt bij dat een deel van de groep voorheen Wajong, nu niet meer in de Wajong valt (alleen

de zwaarste gevallen blijven onder de Wajong vallen). De minder zware gevallen zullen aanspraak moeten

maken op een bijstandsuitkering. Als ze daar niet in aanmerking voor komen, krijgen ze geen uitkering meer.

In die zin is er voor gemeenten dan ook geen financiële prikkel om deze niet-uitkeringsgerechtigden in te

zetten omdat ze tot de categorie niet-uitkeringsgerechtigden gaan behoren. Tot slot komt daar nog bij dat

een aantal mogelijkheden dat er eerst was, zoals instroom in de sw, voor de nieuwe groep voorheen Wajong

wordt afgesloten. Het risico bestaat dat deze groep met een zeer zwakke positie op de arbeidsmarkt dus

straks nog minder aan bod komt.

2.4 Probleemanalyse

De kip of het ei: de spiraal van diepgewortelde problemen en fundamentele oplos-singen

De hiervoor geschetste problematiek van hoge zorgconsumptie en een zwakke maatschappelijke uitgangs-

positie maakt de opgave voor Limburg zwaar en diepgeworteld. We analyseren hierna waarom deze concrete

problematiek in de zorg en op het domein van werk leidt tot nieuwe bestuurlijke vraagstukken. De zwaarte

van de problematiek en de interdependentie tussen zorg en participatie vragen om nieuwe bestuurlijke

arrangementen en samenwerkingsvormen.

Doordat de opgave zwaar is, liggen makkelijke oplossingen niet voor het oprapen. Grote en diepgewortelde

problemen vragen om fundamentele oplossingen. De geschetste uitdaging voor Limburg is alleen goed op

te pakken door een kritische evaluatie van de (on)toereikendheid van traditionele oplossingsmodellen, en

de urgentie en kansen van een andere benaderingswijze. In wezen is er sprake van dubbele problematiek, te

weten:

a. aan de ene kant de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) in hun zorg anders ondersteunen;

19

b. aan de andere kant voorkomen dat de nieuwe generatie in een vergelijkbare omvang als de oude

generatie zorg nodig heeft; kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het

gaat om de zorgbehoefte.

Het is lang niet altijd duidelijk waar begonnen moet worden en welke partijen allemaal nodig zijn. Zodra er

een plan in het ene domein is geformuleerd, blijkt dit het andere domein te beïnvloeden en ‘is men terug

bij af’. Dit leidt tot een complexe en ingewikkelde bestuurlijke situatie waarin geen voor de hand liggende

oplossingen bestaan. Om die situatie te kunnen doorbreken, is een beknopte analyse van de oorzaken van

de ontstane situatie nodig. Wij zien drie manieren om de kans op een doorbraak te vergroten die gekoppeld

zijn aan huidige knelpunten.

1. Kennis kan veel meer gedeeld worden.

De hiervoor benoemde vraagstukken van hoge zorgconsumptie, hoge kosten, een zwakke maatschap-

pelijke uitgangspositie en hoge werkloosheid zijn complex en moeilijk te doorgronden. De kennis over

deze vraagstukken bevat hiaten en is verbrokkeld aanwezig bij verschillende partijen.

2. Er kan breder gedacht worden.

Wij hebben de indruk dat er door diverse partijen op de volgende manieren nog vanuit een te beperkt

perspectief naar de situatie gekeken wordt:

a. Te veel denken vanuit systemen en instituties en te weinig vanuit cliënten/burgers: we consta-

teren helaas dat cliënten geen substantiële rol in beleidskeuzes hebben terwijl ze dé belangrijkste

stakeholder zijn. Daardoor wordt er vooral vanuit systemen en de ‘productiekant’ gedacht. Cliënten

beschikken over (eigen)wijsheid en creativiteit die vooral aangesproken en benut moet worden.

Wat voor cliënten geldt, geldt uiteraard ook voor de burgers van wie in de participatiemaatschappij

steeds meer verwacht wordt. Zonder actieve betrokkenheid van cliënten en burgers heeft de bril

waarmee we naar het vraagstuk kijken maar één glas en ontbreekt dus de scherpte.

b. Hokjesdenken (verkokering) domineert nog waar integraliteit binnen organisaties en sectoren

noodzakelijk is (publiek en privaat): dit belemmert het gezamenlijk komen tot vernieuwende

20

werkwijzen, noodzakelijk voor de transformatieopgave. Zowel bij de analyse als bij het zoeken naar

oplossingen en nieuwe werkwijzen dient er breder gekeken en geacteerd te worden binnen het

sociaal domein, maar ook op de raakvlakken met de economische en ruimtelijke domeinen. Tevens

dient er meer samenhang te komen tussen preventie en curatie. De complexiteit van de proble-

matiek in Limburg maakt dit noodzakelijk.

3. Zuid-Limburg kan het verleden van de mijnen achter zich laten.

We vermoeden dat het verleden van de mijnen in Zuid-Limburg een sterker dan gemiddelde afhanke-

lijkheid van de overheid heeft veroorzaakt. Frans Timmermans verwoordde deze karaktereigenschap

van Zuid-Limburg beter dan wij het kunnen in zijn toespraak bij de opening van het ‘jaar van de mijnen’

(zoals die op 18 december 2014 verscheen in De Limburger). Het gevoel van afhankelijkheid draagt

niet bij aan de zeer urgente vraagstukken van Zuid-Limburg. Het zet mensen namelijk niet in de eigen

verantwoordelijkheid. Het lijkt ons een mooie intentie om tijdens het jaar van de mijnen dit aspect

van het mijnverleden definitief achter te laten. De krachtige economische ontwikkeling die zich op dit

moment in Zuid-Limburg voltrekt is een prachtig aangrijpingspunt om deze intentie te verwezenlijken.

Vier opgaven om samen aan te pakken

Onze analyse is dat Limburg te maken heeft met complexe en fundamentele maatschappelijke problematiek

en uitdagingen, die alleen met succes opgepakt kunnen worden als meerdere maatschappelijke partners de

handen ineenslaan. Dat vraagt om meer horizontale verbindingen en netwerksturing. Daarbij horen nieuwe

bestuurlijke arrangementen die los komen te staan van begrippen zoals verticale sturing en eigen competen-

tiegebieden.

De extra beleidsmatige, financiële en inhoudelijke verantwoordelijkheid voor gemeenten is groot en dat

noodzaakt een andere manier om met die vraagstukken om te gaan. Centraal in die nieuwe manier staat

wat ons betreft het volwaardig en gelijkwaardig betrekken van álle partners in de arena. Dat is de sleutel tot

vruchtbare co-creatie en partnerschap.

Kijkend naar mogelijkheden om de problematiek met fundamentele oplossingen te doorbreken, hebben wij

de volgende aanbevelingen:

21

1. Onderwijs- en kennisinstellingen aanhaken en integreren onderling en binnen het ‘systeem’ van de

quatro helix.

Zo kan Limburg werken aan het gebrek aan kennis en inzicht in het totaal van de problematiek. De

onderwijs- en kennisinstellingen brengen, in samenwerking met burgers/cliënten, zorgaanbieders en

bedrijfsleven, innovatieve ideeën en oplossingen, bieden ondersteuning bij de uitvoering daarvan en

zijn daarnaast een neutrale partij in het beschrijven, duiden en verklaren van vraagstukken. Het nog

beter aanhaken van deze partijen zien wij dan ook als wezenlijk randvoorwaardelijk voor een krachtige

stap naar transformatie.

2. Koppeling tussen domeinen versterken.

Het gaat ons hier om een veel sterkere koppeling tussen welvaart en welzijn. Dit betekent een nadruk-

kelijke koppeling tussen de domeinen economie, werk en inkomen, zorg, en onderwijs. Dat is in sterke

mate relevant voor de vraagstukken rondom de Participatiewet, waar we zien dat de verbindingen

en het gedeeld eigenaarschap tussen bedrijfsleven en overheid nog dun is. Echter, wij zijn ook zeer

overtuigd van de meerwaarde van deze verbinding voor zowel het zorgdomein, als voor het econo-

mische domein.

a. Koppeling economie en sociaal domein versterken.

Binnen het economische domein zien wij samenwerking tussen publiek, privaat en onderwijs- en

kennisinstellingen (triplehelixsamenwerkingen) die krachtig zijn. Deze samenwerkingen bieden

veel aanknopingspunten voor samenwerking binnen het sociaal domein. Het is een werkend

model. Daarnaast is health een van de economische speerpunten van Limburg en liggen er kansen

voor een nauwere samenwerking tussen ontwikkeling en daadwerkelijke inzet. Gelet op de te

verwachten tekorten op de arbeidsmarkt en de gevoelde maatschappelijke verantwoordelijkheid

signaleren wij bij het bedrijfsleven een positieve houding om het verband met het sociaal domein

te versterken. Aan gemeenten, werkgevers en andere maatschappelijke partijen de uitdaging deze

verbindingen tot stand te brengen en te versterken.

22

b. Koppeling tussen sociaal domein en gezondheidszorg versterken.

Investeren in verbetering van leefstijl als bijdrage aan preventie van gezondheidsproblemen heeft

uiteraard een positief effect. Anderzijds blijkt uit cijfers van de GGD dat verhogen van de partici-

patie een sterke gezondheidsbevorderende factor is. Het beroep op de zorg (cure en care) op de

langere termijn zal hierdoor dalen. Hier ligt een belangrijke verbinding tussen de zorgverzeke-

raars, zorgaanbieders, de kennisinstellingen, GGD en de samenwerkende gemeenten, waarbij ook

partijen als werkgevers niet onderschat mogen worden.

3. Burgers en cliënten betrekken bij beleidskeuzes en ze in beweging krijgen.

Een belangrijk verschil met de triplehelixsamenwerkingen is dat binnen het sociaal domein nog een

andere doelgroep cruciaal is. Dit zijn de cliënten en de burgers. Burgers omdat ze hun aandeel in de zorg

kunnen en moeten leveren. Zij zullen uitgedaagd worden een grotere verantwoordelijkheid te nemen

voor hun eigen gezondheid. Cliënten omdat ze de zorg dag-in-dag-uit ervaren. Zij moeten dus aange-

haakt worden bij het uit te zetten beleid, maar moeten ook actief betrokken worden; ook zij moeten

deelnemen aan het proces van co-creatie en innovatie.

4. Zorgverzekeraars een plek geven in beleidsontwikkeling, maar ook gedeeld eigenaar maken.

Van de ketenpartners zijn de zorgverzekeraars een specifieke en cruciale doelgroep. Zij financieren in

belangrijke mate het gehele zorgstelsel. Bovendien is het te verwachten dat veel innovatieve processen

in de gezondheidszorg zich zullen afspelen op de raakvlakken van het gezondheidszorg- en sociaal

domein. Het is van belang dat zorgverzekeraars vanuit die spilfunctie aanhaken en aangehaakt worden.

Daar ligt wat ons betreft een wederzijdse verantwoordelijkheid. Zolang zij zich niet (een welkome)

mede-eigenaar van het maatschappelijke vraagstuk voelen, ontbreekt een deel van de oplossing. Zij zijn

ook in een positie om veel informatie te geven over zorgkosten, zorggebruik en onderlinge verschillen

tussen gemeenten en regio’s.

23

Realisatie van hechtere samenwerking vraagt om bestuurlijke en sociale innovatie

De uitdaging voor de Limburgse spelers ligt in het realiseren van de benoemde trendbreuk en de hiervoor

genoemde vier oplossingsrichtingen in goede en krachtige samenhang tot elkaar. Bij deze samenwerking

staat een gerichtheid op innovatie centraal met twee onlosmakelijk aan elkaar verbonden aspecten:

• Sociale innovatie: we richten ons daarin op innovatie in de zorg en rondom werk. De huidige processen

binnen deze domeinen zijn onvoldoende om de hiervoor geschetste trendbreuk te realiseren. Zoals we

in het voorwoord al noemden is de kern van de transformatie dat de burger en de cliënt aan het roer

komen. Dit vereist het met een andere bril kijken naar organiseren en produceren, het afbreken van

bestaande barrières in denken en handelen en een gerichtheid op echt partnerschap en co-creatie. Zie

voor meer informatie bijvoorbeeld de ROB-lezing van prof. dr. Wim van de Donk (2014) of de publicatie

van Pieter Hilhorst en Jos van der Lans (2014) over dit onderwerp.

• Bestuurlijke innovatie: het soepel schakelen tussen schaalniveaus (van wijk en dorp tot regio en

provincie), ‘multischaligheid’ en daarnaast tussen verschillende rollen. Van overheidspartijen wordt

excellent opdrachtgeverschap, regie en regelcapaciteit verwacht, naast meer horizontale rollen gericht

op co-creatie met burgers en samenwerkingspartijen. De nieuwe bestuurlijke arrangementen dienen

in nauwe samenspraak met de overige partijen in de arena ontwikkeld te worden. Het is dus ook

nadrukkelijk wenselijk dat deze arrangementen niet meer alleen bestuurlijk gevuld worden vanuit het

openbaar bestuur. Gedeeld eigenaarschap, ook in bestuurlijke zin, is wat ons betreft een belangrijke stap

naar transformatie. Kijk voor meer inspiratie op dit punt bijvoorbeeld naar het werk van prof. dr. Mark

van Twist c.s. over netwerksamenwerking en –besturing (2012, 2015) en de WRR-rapportage Publieke

zaken in de marktsamenleving (2012).

24

25

3. De quatro helix

In het vorige hoofdstuk hebben we de opgaven voor Limburg geanalyseerd en schetsten we oplossings-

richtingen. Opgaven en oplossingsrichtingen die vragen om een ingrijpende transformatie van het sociaal

domein (en ook de aanpalende domeinen). De transformatie vereist een fundamentele gerichtheid op het

realiseren van sociale en bestuurlijke innovatie. Zoals we ook al in onze tussenrapportage hebben betoogd

zijn daartoe ondersteunende structuren en een faciliterende rol voor de provincie Limburg gewenst.

3.1 De quatro helix in theorie

Wat ons betreft wordt er in dat licht gewerkt aan een goed functionerende quatro helix. De quatro helix is

een uitbreiding op de al bestaande triplehelixsamenwerkingen. Daarin werken publieke en private partijen

vruchtbaar samen met kennisinstellingen. Een constructie die in Limburg in het economisch domein

vruchten afwerpt, bijvoorbeeld via de Brightlandcampussen in Venlo, Sittard-Geleen, Maastricht en Parkstad.

Deze helixen werken vanuit een gezamenlijk bepaalde strategisch-tactische agenda. Dit is een belangrijk

punt om tot resultaat te komen. Inhoudelijk richting geven (richten) gaat vooraf aan het organiseren van de

triplehelixsamenwerkingen (inrichten).

Gemeenten Kennis-instellingen

Burgers/cliënten

De quattro helix en de verbindingen

26

We benoemden eerder in dit rapport al de vierde partij die essentieel is voor de transformatie in het sociaal

domein. Dit zijn de burgers en cliënten. Voor een werkende Limburgse quatro helix zijn er dwarsverbin-

dingen nodig tussen de vier hoofdrolspelers van de transformatie. Dit zijn voor ons het openbaar bestuur

(gemeenten en provincie), de ketenpartners (waaronder zorgaanbieders, zorgverzekeraars en werkgevers),

de kennisinstellingen (waaronder de instellingen voor hoger onderwijs) en de burgers/cliënten, zowel indivi-

dueel als verenigd.

Wat is de quatro helix?

De quatro helix is wat ons betreft een ‘arena’, een niet-fysiek platform waarbinnen de genoemde hoofd-

rolspelers elkaar met regelmaat treffen. In de quatro helix werken ze, in wisselende samenstellingen

van netwerken (coalities) en op wisselende schaalniveaus, aan sociale en bestuurlijke innovaties. In het

samenspel tussen deze spelers wordt de transformatie vormgegeven. Daar krijgt zij betekenis en inhoud.

Essentieel voor het succes van de quatro helix is een bepaalde mate van gelijkgestemdheid over de opgaven

en de manier om deze aan te pakken. Zonder deze gelijkgestemdheid zullen gelegenheidsnetwerken

(coalities) niet tot stand komen of vereisen ze veel onderhoud. Deze gerichtheid is iets waarin de Limburgse

partijen volgens ons gezamenlijk in dienen te investeren.

Gemeenten

Ketenpartners

Kennis-instellingen

Burgers/cliënten

Vormgeven van de transformatie

27

Quatro helix op vele niveaus

Het samenspel tussen de genoemde partijen zou, als we heel Limburg met alle opgaven binnen het sociaal

domein op een hoop vegen, een gigantische arena van partijen opleveren. In dat oerwoud van partijen,

belangen, zienswijzen en stemmen is het ingewikkeld om samen tot oplossingen te komen. Daarom helpt

het de quatro helix op te delen en onderscheid te maken tussen de hoofdrolspelers en de verschillende

niveaus waarop ze zich bewegen.

De opgaves in het sociaal domein hebben betrekking op de domeinen Wmo, Jeugdzorg en Participatiewet.

Die opgaven kunnen alleen met succes worden aangepakt vanuit de verbindingen binnen het sociaal

domein en de verbindingen tussen het sociaal domein met sport en recreatie en met economie en ruimte

De jeugdzorg brengt doorgaans andere partners met zich mee dan de Participatiewet. Zijn de ketenpartners

in de jeugdzorg primair zorgaanbieders, zo zijn de ketenpartners in de Participatiewet primair de werkgevers.

Echter, de vier hoofdrolspelers zijn bij alle opgaven relevant. De gemeenten en de kennisinstellingen zijn

in alle opgaven grotendeels dezelfde partijen, al zijn er binnen gemeenten en kennisinstellingen wel weer

wisselende afdelingen en bestuurders aan zet.

We onderscheiden vijf niveaus waarop de hoofdrolspelers van de quatro helix functioneren:

1. provinciaal;

2. regionaal;

3. subregionaal;

4. lokaal/gemeentelijk;

5. sublokaal: wijk en buurt.

Per opgave kunnen meerdere niveaus relevant zijn. Elke opgave vraagt om een juiste en zorgvuldige keuze

voor het betreffende niveau en de betreffende partners in uitvoering, waardoor het gewenste maatschappe-

lijke resultaat (maatschappelijke meerwaarde) zo effectief en efficiënt mogelijk worden gerealiseerd. Over het

28

algemeen zien we dat voor de opgave van de Participatiewet vooral de hogere schaalniveaus relevant zijn.

Voor de zorg worden ook de lagere niveaus bijzonder relevant. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de wijkteams

die in operationele zin al voorbeelden zijn van coalities waaraan door een aantal spelers uit de quatro helix

wordt deelgenomen.

Schematisch ziet de gehele quatro helix voor het sociaal domein in Limburg er als volgt uit:

29

Spelers wisselen per niveau en per opgave. Soms wordt dezelfde partij op verschillende niveaus door

verschillende mensen vertegenwoordigd. Zo kan de quatro helix op provinciaal en regionaal niveau bestaan

uit bestuurders, werkt dezelfde quatro helix op subregionaal niveau met managers en zijn het op het lokale

en sublokale niveau de uitvoerende mensen die de coalities uitmaken.

In onze verkenning richten we ons op de opgaven op het Limburgse sociaal domein. Echter, ook de opgaven

in het economische en ruimtelijke domein zouden verbonden dienen te worden met de opgaven binnen het

sociaal domein. In die zin bestaan er in die domeinen ook triple of quatro helixen waarbij weer deels dezelfde

partijen (maar ook andere) onderdeel uitmaken van de arena van de coalities.

Sterker nog: op provinciaal en wellicht ook regionaal niveau zou wat ons betreft niet sprake moeten zijn

van quatrohelixstructuren voor ieder domein (sociaal, economische en ruimtelijk). De domeinen kunnen in

een quatrohelixsamenwerking kunnen worden gebracht (één grote arena voor heel Limburg). Als illustratie:

de opgaven samenhangend met de Participatiewet zijn direct vervlochten met de economische opgaven,

waaronder ook het arbeidsmarktbeleid.

Samenvatting quatro helix

De quatro helix is wat ons betreft een essentieel ingrediënt voor sociale en bestuurlijke innovaties. De samen-

werking tussen de vier domeinen maakt de ‘arena’ waarbinnen in Limburg sociaal-maatschappelijke vraag-

stukken worden opgepakt, goed gevuld. Alle noodzakelijke spelers zitten aan tafel. Door de verschillende

perspectieven en benaderingen ontstaat een vergrote kans op synergie.

3.2 Aanzet quatro helix in de praktijk

Er zijn in Limburg al goede aanzetten voor de door ons beoogde goed werkende quatro helix. We lichten er

een inspirerend voorbeeld uit dat op meerdere plekken binnen Limburg terug te vinden is. Centraal in het

voorbeeld staat de al bestaande quatrohelixsamenwerking onder de noemer ‘Platform Zorg’ voortkomend uit

Koers voor Limburg. In deze quatro helix werken meerdere partijen samen aan de proeftuinen. De betrok-

kenen zijn:

30

• wethouder van een grote gemeente en gedeputeerde van de provincie;

• Huis voor de zorg namens cliënten;

• Universiteit Maastricht;

• zorgaanbieders;

• zorgverzekeraars.

Proeftuinen

Minister Schippers van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft negen Nederlandse regio’s

een zogenaamde ‘proeftuinstatus’ toegekend. Deze regio’s proberen de gezondheid van de populatie en de

ervaringen over de zorg van de patiënt te verbeteren én tegelijkertijd de zorgkosten per verzekerde af te

laten nemen. Twee van deze proeftuinen bevinden zich in de provincie Limburg: ‘Blauwe Zorg’ in de regio

Maastricht-Heuvelland en ‘Mijn Zorg’ in oostelijk Zuid-Limburg. In aanvulling daarop heeft zorgkantoor CZ

een proeftuin toegevoegd: ‘Anders Beter’ in de regio Westelijke Mijnstreek (inclusief Echt-Susteren). Limburg

is daarmee een belangrijke schakel in het zoeken naar innovatie en nieuwe oplossingen in de zorg. Dat

de proeftuinen een brede samenwerking zijn, blijkt uit het feit dat de provincie Limburg onderzoek heeft

gefinancierd naar de haalbaarheid fase 1 van regioregie in Zuid-Limburg.

Zorgverzekeraar CZ werkt in de focusgebieden Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Midden-Limburg aan de

proeftuinen. Na een haalbaarheidsstudie naar regioregie is CZ samen met gemeenten en zorgaanbieders

verdergegaan op basis van de drie proeftuinen in Zuid-Limburg. Een goed voorbeeld daarbij is het gezamen-

lijke project ‘wehelpen.nl’ dat wordt ingevuld met de drie proeftuinen/regio’s en met steun van de provincie.

Dit is een testcase voor de proeftuinen, voor de samenwerking en beoogde aanzet om de samenwerking

verder te laten groeien.

31

Proeftuinen in de praktijk: anderhalvelijnszorg

Anderhalvelijnszorg is een van de interventies die in alle drie genoemde proeftuinen uitgevoerd wordt, dan wel uitgevoerd gaat worden, waarbij het doel is om door vervanging van ‘onnodige’ zorg van de tweede naar de eerste lijn aan de Triple-Aimdoelstellingen (betere gezondheid, betere ervaren kwaliteit van zorg en ver-minderde kostenstijging) te voldoen. Anderhalvelijnszorg is een veelbelovende interventie, die potentieel mil-joenen kan opleveren.

De Limburgse Proeftuinen zorg zijn een mooi voorbeeld van hechte samenwerking tussen vele partijen. Ze

denken fundamenteel na over de transformatie en voeren experimenten uit. Doel is de kosten van de zorg

te verlagen2. Het gaat bijvoorbeeld om manieren om ‘licht voor zwaar’ in te zetten en door preventie de

curatieve inzet te beperken. Daarbij blijkt het lastig dat het huidige zorglandschap zich kenmerkt door een

sterke fragmentatie in wetgeving (Zvw, AWBZ, Wmo, Wpg), financiering en organisatie. Er moet gebalanceerd

worden tussen marktwerking/concurrentie, samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer aan de

ene kant en partnerschap en co-creatie aan de andere kant.

Proeftuinen in de praktijk: WeHelpen.nl

WeHelpen is een coöperatie en opgericht door Achmea, Bureauvijftig, CZ, Menzis, PGGM, Rabobank, The Caretakers en VitaValley. WeHelpen stimuleert het bieden van hulp en het helpen van elkaar via de website www.wehelpen.nl. Hoe groter de coöperatie wordt, hoe groter de sociale impact, de communicatie- en distri-butiekracht. Door samen te werken en investeringen te delen, creëren de betrokken organisaties een krachti-ge infrastructuur waarmee we bijdragen aan een samenleving waarin elkaar helpen vanzelfsprekend is.

2 De verwachting is dat de zorgkosten in Nederland, als percentage van het brutobinnenlandsproduct, zullen stijgen van 13,2% in 2010 naar 20 tot 31% in 2040. Deze forse groei is een bedreiging voor de toegankelijkheid en betaalbaarheid en daarmee de duurzaamheid van de zorg

32

33

4. De quatro helix in de regio’s

In onze tussenrapportage hebben we de transitiefase tot 1 januari 2015 als aanloop benoemd en de transfor-

matie als sprong. We maken in aansluiting op die metafoor de balans op. In dit hoofdstuk behandelen we de

conditie van de vijf Limburgse regio’s ten aanzien van de quatro helix. Elke regio vormt zijn eigen subarena

binnen de grote Limburgse arena van het sociaal domein. De volgende vragen zijn relevant:

• In welke mate zijn de Limburgse regio’s klaar voor de quatro helix in hun eigen arena?

• Hebben ze hun bestuurlijke zaken met elkaar op orde?

• Kunnen gemeenten hun rol waarmaken?

• Wat is de conditie van de hoofdrolspelers in de vijf regio’s?

• In hoeverre zijn zij klaar voor de sprong?

• Welke onderlinge verbindingen zijn binnen de regio al tot stand gebracht?

• Welke verbindingen ontbreken nog?

• En hoe verhouden ze zich in hun regionale arena tot de overige partners en partijen in de beoogde

quatro helix?

Vanuit onze opdracht richten we ons daarbij allereerst en vooral op de conditie van het gemeentelijk

openbaar bestuur in Limburg als een van de vier hoofdrolspelers in de quatro helix. Ook staan we per regio

stil bij de kracht van de regio en bij de vitaliteit.

34

4.1 Regio Noord-Limburg

Bestuurlijke vitaliteit op orde

In Noord-Limburg zien we een grote bestuurlijke vitaliteit. Die komt tot uiting in een breed functionerende

samenwerkingsstructuur in de regio, waarin de onderwerpen die voor de transformatie van belang zijn

besproken worden. We zien daarbij, onder aanvoering van de centrumgemeente Venlo, ook de benodigde

bestuurlijke trekkracht om die onderwerpen verder te brengen. Er ligt daaronder een gezamenlijk gedragen

brede regionale bestuurlijke toekomstvisie (Regio in balans). Het sociaal domein maakt daar, onder de

noemer ‘Vitale gemeenschappen’ expliciet onderdeel van uit.

In Noord-Limburg is een adequate verdeling van het trekkerschap voor de drie decentralisaties ontstaan,

waardoor alle gemeenten hun inbreng leveren en mede-eigenaar zijn van het regionale proces. Dat bestuur-

lijke draagvlak zet zich ook door in de gemeenteraden, waardoor er sprake is van een brede steun voor de

bestuurlijke agenda voor de decentralisaties. De dubbele oriëntatie van Mook leidt niet tot problemen.

Bestuurlijk is hier een modus voor gevonden. Aan de resterende samenwerkingsknelpunten op het terrein

van veiligheid wordt gewerkt.

Goede balans in de gemeentelijk samenwerking

Met de modulaire gemeenteschappelijke regeling (MGR) heeft de regio een vorm gevonden met een balans

tussen vrijheid en vastigheid. Het aangaan van deze MGR zien we als een blijk van onderling vertrouwen

en commitment aan elkaar. De eerste module betreft het opdracht geven in het sociaal domein en heeft

betrekking op de inkoop en aanbesteding. Volgende modules kunnen in de toekomst hieraan worden toege-

voegd.

Transformatie krijgt al concreet gestalte

De wijkbenadering is in de regio al behoorlijk ontwikkeld met een duidelijke rol voor cliënten. Noord-

Limburg heeft een gezamenlijke visie ontwikkeld over de uitwerking van de 3D’s en de positie van de burger

daarin (op wijk en kernniveau). De centrale vraag die de regio vooropstelt is: hoe zorgen we ervoor dat we

35

als overheid faciliteren en inspireren, en niet in de valkuil trappen ontwikkelingen/initiatieven van burgers te

gaan overnemen en wederom vanuit de overheid vraagstukken gaan oplossen?

Best practice – Regiovisie in de praktijk Noord Limburg

Er zijn al tal van voorbeelden van die zichzelf ontwikkelende gemeenschappen in de regio. Één (willekeurig) voorbeeld is Molenhoek. De hier door burgers gerealiseerde initiatieven zijn onder andere: huiskamer annex ontmoetingsplek voor inwoners inclusief leesfunctionaliteit en een plek waar diverse workshops worden georganiseerd (o.a. dansen). Dit alles door de inzet van vrijwilli-gers. Een ander voorbeeld is Venlodroom, waar niet minder dan140 initiatieven al liepen en geor-ganiseerd werden door de gemeenschap. Deze waren nagenoeg niet bij de gemeente bekend.

Deel van besluiten over inkoop jeugdzorg nog vooruitgeschoven

Voor de onderdelen Veiligheid Thuis en Crisisdienst Jeugd geldt dat er nog slechts afspraken voor een

beperkte periode zijn gemaakt (voor de eerste zes maanden). Daarna volgt een nieuwe ronde. De continuïteit

voor die onderdelen is dus nog niet geborgd. Voor de andere onderdelen binnen het beleidsterrein jeugd

zijn jaarcontracten overeengekomen met stilzwijgende verlenging. De continuïteit voor die onderdelen is

daarmee geborgd.

Goede initiatieven op terrein van de Participatiewet, maar nog weinig gezamenlijkheid

De gemeente Venlo heeft al enkele jaren een succesvolle aanpak om alle jongeren aan de slag te krijgen via

het project Uitkering naar Inkomen (UNI).

Met het begin dit jaar afgesloten convenant gesloten over gezamenlijke werkgeversbenadering is een basis

gelegd voor verdergaande samenwerking bij de aanpak van de Participatiewet. De afspraken moeten echter

nog wel hun beslag krijgen. Er is één werkgeversservicepunt. Er lijkt nog veel te verbeteren in het imago van

gemeenten bij werkgevers en we zien op het terrein van de Participatiewet een tragere gang van zaken dan

in de zorg. Er zijn drie sw-bedrijven actief in de regio. Gemeenten lijken onderling nog niet even ver met de

ontwikkeling van een te volgen strategie ten aanzien van de rol van deze bedrijven in de nabije toekomst.

36

Greenport Venlo is een belangrijke regionale motor en biedt daarom ook aanknopingspunten voor het

verbinden van de economische en sociaaleconomische invalshoeken. Greenport Venlo heeft de ambitie

en de potentie om een toppositie in te nemen als centrum van de agrofoodbusiness en (vers)logistiek. De

bereidheid in de regio om de handen ineen te slaan is groot. Het gebied ontbeert nog een grote trekker

die de lead neemt. In het proces om de doorontwikkeling van Greenport Venlo op gang te brengen en de

strategische positie verder te verstevigen heeft de provincie met instemming van de regio Venlo de regie

genomen.

Hierin zijn drie programmalijnen gedefinieerd waarin de komende tien jaar wordt geïnvesteerd:

• de realisatie van goed geoutilleerde bedrijventerreinen;

• een toegesneden kennislandschap;

• adequate infrastructuur en faciliteiten.

Best practice - Van passend onderwijs naar passend werk: kansen creëren voor kwetsbare jonge-ren

Onder de motto’s ‘Elk Talent Telt’ en ‘Leren maak er Werk van’ werken in de regio Noord Limburg onderwijsinstellingen, gemeenten, UWV Wajong, werkgevers en partijen in de jeugdhulpverlening samen om voor jongeren die geen startkwalificatie kunnen behalen extra kansen te creëren. Dat doen zij enerzijds door goed samen te werken en anderzijds door uit te gaan van wat leerlingen wél kunnen, in plaats van hen af te rekenen op wat ze nog niet kunnen. Zo bieden deze organi-saties op maat extra ondersteuning of passen zij onderwijs, werk en zorg aan op de specifieke behoeften van de doelgroep, waarbij– vanuit een werkgeversgerichte benadering - rekening wordt gehouden met de personeelsvraag van de werkgever. Daarnaast willen ze de jongeren specifieker gaan opleiden voor kansrijke beroepen in de regio.

Door deze ‘geregisseerde samenwerking’ halen de samenwerkende partijen maximaal rendement uit de talenten van kwetsbare jongeren die niet in staat zijn een startkwalificatie te behalen. En op deze manier willen ze een sluitend netwerk realiseren rondom jongeren en ondernemers met als resultaat een sluitende aanpak tussen passend onderwijs en passend werk. Door bundeling van de expertise van de verschillende partijen en slimme verbindingen tussen de verschillende budgetten van onderwijs-zorg-arbeid wordt de effectiviteit van de arbeidsintegratie verhoogd en worden de middelen zo efficiënt mogelijk benut.

37

Kennispartners staan nog op afstand

Kennispartners staan nog op afstand. Betrokkenheid van kennis- en onderwijsinstellingen bij de nieuwe

ontwikkelingen is nog beperkt. Echter, met de inrichting van regionale tafels en met de komst van nieuwe

taken wordt toenadering gezocht.

Krachtige aanzet voor de bundeling van de ambtelijke organisatie in de regio

De samenwerking op ambtelijk niveau is hecht daar waar die samenwerking ook daadwerkelijk als

meerwaarde wordt gezien. Iedere gemeente is primair zelf verantwoordelijk voor de lokale opgave. We

zien wel dat er krachtig wordt gebundeld in kennis en kunde, onder andere in de ontwikkeling van een

gezamenlijk opleidings- en trainingsprogramma. Tegelijkertijd zien we nog niet de voor de hand liggende

stap om daadwerkelijk kennis en kunde in fysieke zin te bundelen, zoals wel in de regio Midden-Limburg

gebeurt.

Aanbevelingen

1. Vertaal de gezamenlijke visie in dynamische uitvoeringsprogramma’s en neem daarin de verbindingen

mee tussen de 3D-opgaven en tussen de sociale, economische, ruimtelijke en arbeidsmarktagenda’s.

2. Haak bij de vervolgstappen in de transformatie de kennispartners aan zoals Universiteit Maastricht,

Universiteit Nijmegen en TU Eindhoven.

38

Best practice – Betrokkenheid burgers in Noord Limburg

Omdat het niet vanzelfsprekend is dat burgers toegerust zijn om allerlei initiatieven te organi-seren en er vaak wel een behoefte ligt, maar niet duidelijk is hoe aan deze behoefte te kunnen voldoen, heeft Peel en Maas het idee van een bewoners- of mensacademie gelanceerd. In de vorm van een academie zou door kennisuitwisseling van burgers die met initiatieven bezig zijn tussen gemeenten onderling meer vorm kunnen krijgen. Deze bewonersacademie zou ondersteund kunnen worden door (ambtelijke) professionals, bijvoorbeeld door de inzet van opbouwmedewerkers. Vervolgens zou deze bewonersacademie ook aanbevelingen kunnen formuleren ten behoeve van het lokale bestuur, maar ook ten behoeve van regionale en provin-ciaal bestuur.

Het goed beslagen ten ijs komen bij het inventariseren en vervolgens organiseren van allerlei initiatieven, dragen er mede toe bij dat de trekkers van deze initiatieven niet onnodig extra wor-den belast.

In principe zijn alle regiogemeenten voorstander van het organiseren van zo’n bewonersacade-mie en zouden graag zien dat de provincie voor zich zelf hier een rol in ziet, in bijvoorbeeld het kader van facilitering. Temeer daar het hier gemeente overstijgend, zelfs mogelijk regio over-stijgend initiatief betreft. Deze kennisdeling is immers provincie breed interessant.

Ook al verschilt de identiteit van menige wijk en dorpskern, de reeds lopende voorbeelden laten zien dat er voldoende organiserend vermogen bij de eigen gemeenschappen aanwezig is om een aantal traditionele overheidstaken over te nemen vaak op een uiterst succesvollere manier.

4.2 Regio Midden-Limburg

Grote bestuurlijke vitaliteit

Midden-Limburg is een regio met een grote bestuurlijke vitaliteit. Er is sprake van een goede balans in de

regionale gemeentelijke samenwerking (zie ook hierna) en we merken dat er in deze regio duidelijk sprake is

van teamgeest. Dat vertaalt zich in een heldere governance en een efficiënte onderlinge taakverdeling.

39

Dat komt ook tot uiting in het gezamenlijk opdrachtgeverschap. De schaal van de samenwerking is geënt

op de aard van de opgaven. Ruwweg wordt voor de jeugdzorg samengewerkt op regionale schaal, voor de

Wmo op subregionale en lokale schaal, en voor de Participatiewet op de schaal van de regio en de subregio’s.

Uitgangspunt is dat de gemeenten zelf doen wat ze kunnen en dat ze samen optrekken waar dat duidelijke

meerwaarde biedt. De regio kiest daarin dus met overtuiging voor de samenwerking daar waar dat nodig is.

De regio heeft ook afspraken gemaakt over risicoverevening rond de jeugdzorg. De gemeenten leggen voor

2015 alle geoormerkte budgetten voor de jeugdzorg bij elkaar en betalen daar de gezamenlijke inkoop van

zorg van. Als er in een gemeente binnen de regio financiële problemen ontstaan als gevolg van incidenten,

dan wordt dit vanuit de centrale gelden gedekt.

We onderschrijven de vraag die de regiogemeenten in Midden-Limburg zichzelf stellen of de huidige lichte

juridische vormgeving van de samenwerking op de verschillende domeinen ook voor de komende periode

wel voldoende robuust zal zijn. De zware transformatieopgaven vergen mogelijk een minder vrijblijvende

vorm van samenwerking. Meer bestuurlijke verankering van afspraken is daarbij belangrijk om de gelijkge-

richtheid in de komende jaren vast te houden. Ook is meer helderheid nodig over de rol van de gemeen-

teraden en de democratische legitimiteit.

We juichen het toe dat de regio de intentie heeft uitgesproken de samenwerking in de komende periode

(indien noodzakelijk) te intensiveren. Daarmee zal de samenwerking in het ‘team’ ook nog beter bestand zijn

tegen echte druk (bijvoorbeeld forse tekorten of incidenten). We zien dat de gemeenteraden in dit proces

goed worden meegenomen.

Mooie balans in de gemeentelijke samenwerking

Midden-Limburg heeft al jaren krachtig ingezet op de regionale samenwerking, zowel op het fysieke, het

economische als het sociale domein. Per 1 februari 2015 werkt de regio samen in de Samenwerking Midden-

Limburg (SML). De SML beslaat zowel het economische als het fysieke domein. Ook de gesprekken tussen

provincie en gemeenten over het Provinciaal Omgevingsplan (POL) vinden ook binnen het SML plaats.

Om de gemeenschappelijke regionale agenda verder uit te werken en te concretiseren, zijn per thema

trekkers aangewezen. Daarmee levert iedere gemeente in de regio inbreng.

40

De samenwerking op het sociaal domein is nog niet op dezelfde wijze geformaliseerd als die op het ruimtelijk

en economisch domein. De structuur van de samenwerking binnen SML is wel beschikbaar voor toepassing

op het sociaal domein. Er is inmiddels een regionaal ondersteuningsteam samengesteld, qua formatie

gevoed vanuit de zeven gemeenten. Het team bestaat uit strategische beleidsmedewerkers, businesscon-

trollers, contractmanagers en informatieanalisten. Gezamenlijk zijn zij onder andere verantwoordelijk voor de

regionale inkoop 2016.

Naast de regionaal verankerde samenwerking is er ook samenwerking op subregionaal niveau (Limburg Oost

en Midden-Limburg West). Daarbinnen werken de gemeenten Maasgouw, Echt-Susteren en Roerdalen op

een aantal terreinen ook ambtelijk-bestuurlijk samen (MER).

Roermond werkt als centrumgemeente met beide subregio’s samen of op enkele terreinen met een van

de twee. Dit zogenoemde ‘haltermodel’ stelt de gemeenten in de regio in staat om, afhankelijk van het

vraagstuk en de zwaarte, te kiezen voor het best passende niveau. Het vertrekpunt is dat daar waar de

regionale samenwerking een toegevoegde waarde heeft, de samenwerking gezocht wordt met de zeven

gemeenten uit Midden-Limburg. Roermond werkt bijvoorbeeld structureel samen met de MER-gemeenten

rond het gezamenlijk betalen van formatie. Mede doordat gemeenten in omvang relatief gelijksoortig zijn is

er bestuurlijk en ambtelijk sprake van een sterk gevoel van gelijkwaardigheid.

Transformatie nog in beginfase

De regio heeft al wel voorgesorteerd op de transformatie, maar toch staat de regio nog wel aan het begin

van de cultuuromslag die daarvoor nodig is. Daarbij is het zaak een omgeving te creëren waarin sturing van

onderop plaatsvindt (ruimte voor initiatief en innovatie), waar hiërarchie (tussen organisaties en binnen

organisaties) niet langer de norm is en waar fouten gemaakt mogen worden. Deze verandering van de

cultuur en daaraan gekoppeld de verandering van handelen is een opgave waarvoor de regio in zijn geheel

wil gaan en waarin nog veel moet gebeuren. Dat geldt ook voor het handelen richting burgers en cliënten.

We missen in deze regio nog overtuigende aanzetten tot het echt centraal stellen van cliënten.

De ketenpartners zijn uitgenodigd om mee te denken over de invulling van de noodzakelijke cultuuromslag.

Het is met nagenoeg alle ketenpartners gelukt hierover constructief van gedachten te wisselen. Binnen de

41

inkoop van jeugdzorg is in 2014 een problematische situatie ontstaan waarin gemeenten en aanbieder er

aanvankelijk niet in slaagden samen overeenstemming te bereiken over de te realiseren korting. Inmiddels

zijn de partijen er in geslaagd om tot een tijdelijke oplossing te komen.

Een aantal van de ketenpartners hebben de houding van Midden-Limburg benoemd als hard (ten aanzien

van de forse bezuiniging), maar ook als duidelijk en vanuit die duidelijkheid ook constructief. We zien in

de afgelopen periode een sterke focus op inkopen en op het sturen op effect bij partners door zakelijke

mechanismen. Gezien de financiële opgaven is die insteek begrijpelijk. Tegelijk kan die houding innovatie en

vernieuwing in de weg staan en raden we aan om sterker in te zetten op co-creatie en partnerschap.

In de samenwerking op het terrein van de Participatiewet is nog veel te winnen

De relatie met de werkgevers binnen de arbeidsmarktregio kan nog wel een stevige impuls gebruiken. De

regio heeft zelf ervoor gekozen een arbeidsmarktregio te willen zijn, maar geeft aan bijvoorbeeld nog geen

gezamenlijke werkgeversbenadering te hebben. In de subregio West is dit al verder ontwikkeld, en daarin

wil Oost graag volgen. Het is echter van belang dit ook op regionaal niveau snel te ontwikkelen. Daarbij zijn

aandachtspunten dat de aansluiting met de kleine werkgevers (onder 25 fte) moet worden meegenomen en

dat er nog een scherper beeld dient te ontstaan over de rol van de (nu nog twee) sw-bedrijven in de regio.

Ambtelijk is de conditie op orde

De gemeenten weten op effectieve wijze de krachten van de ambtelijke organisaties op verschillende

niveaus te bundelen. De krachtenbundeling in één gezamenlijk atelier voor ambtenaren is een krachtig

voorbeeld.

Nog weinig verbinding met kennispartners

De regio heeft nog weinig verbinding met kennis- en onderwijsinstellingen. De oriëntatie zou breder

kunnen, zowel op het zuiden (Universiteit Maastricht) als op Eindhoven en Nijmegen.

42

Aandachtspunten en aanbevelingen

1. Zet omwille de benodigde cultuuromslag bij de aanbieders meer in op co-creatie en partnerschap.

Mogelijk liggen hier ook kansen om meer op te trekken met Noord-Limburg, bijvoorbeeld in de aanbe-

steding van de jeugdzorg.

2. Maak heel snel werk van het domein Participatiewet. Daar liggen grote kansen, een grote urgentie en

ook vele verbindingen met zorg, welzijn en sociale taken.

4.3 Regio Westelijke Mijnstreek

De Westelijke Mijnstreek is, samen met de regio Parkstad, door de commissie-Van Geel en in het kader van

onze opdracht ook als aandachtregio betiteld. In het hierna volgende beeld beschrijven we de stap die regio

heeft gezet. Daardoor is de betiteling van aandachtregio niet langer juist. Dat betekent niet dat in de Weste-

lijke Mijnstreek geen knelpunten zijn, maar die zijn in relatie tot de sterke punten van deze regio niet meer

substantieel groter dan in de regio’s Noord-Limburg, Midden- Limburg en Maastricht Heuvelland.

Bestuurlijke vitaliteit sterk verbeterd na de verkiezingen

De Westelijke Mijnstreek is een relatief kleine regio en kenmerkt zich door een hoge mate van congruentie.

De relatief kleine omvang dwingt de gemeenten in de regio tot het opereren op verschillende schalen: de

schaal van de individuele gemeenten, bovenlokale verbanden van kleinere gemeenten (VONSS), de schaal

van de regio Westelijke Mijnstreek en de schaal van Zuid-Limburg.

Na de verkiezingen in 2014 is veel meer rust en stabiliteit ontstaan in de samenwerking in de regio. Op

regionaal niveau is er intensief bestuurlijk overleg. Daarin komt een breed scala aan onderwerpen aan bod:

sociaal domein, cultuur, arbeidsmarkt, economie, sport, ruimte en wonen.

We zien een behoorlijke bestuurlijke vitaliteit in de regio. Die zal echter mogelijk wel steeds meer onder druk

komen te staan van de grote financiële opgaven waarvoor de gemeenten staan.

43

In de regio wordt de betrokkenheid van raden wisselend getaxeerd. De centrumregeling met centrumfunctie

voor Sittard-Geleen zorgt dat de gemeenteraden op een aantal zaken meer op afstand komen te staan. Het

streven van de raden is dan ook om weer in positie gebracht te worden. De regio zoekt actief naar mogelijk-

heden om die behoefte van de raden te honoreren. Een mooi voorbeeld daarvan is de recente raadsconfe-

rentie die we bij mochten wonen op 9 maart jl. van de gemeente Schinnen over de ruimte voor transformatie

en de nieuwe rol van de gemeenteraad.

Meer balans in de gemeentelijke samenwerking

Met de verkiezingen en de nieuwe colleges is de keuze van de kleine gemeenten in de regio om zelfstandig

te blijven voor de komende vier jaar herbevestigd. De kleinere gemeenten zoals Schinnen geven aan een

vorm gevonden te hebben waarbij de gemeente in verschillende verbanden naast elkaar kan opereren

en in beide verbanden andere zaken haalt en brengt, zonder dat dat op gespannen voet met elkaar staat

(‘schakelen tussen schalen’). Dit lijkt ook, zij het met enige aarzeling, door de andere gemeenten uit de

Westelijke Mijnstreek te worden onderschreven. Hoewel we ten aanzien van het betrekken van burgers

juist bij de kleine gemeenten mooie voorbeelden zien, is het sterk de vraag of dit schakelen tussen schalen

voldoende is om vooral de financiële opgaven van de transformatie met succes aan te gaan.

Wil om de transformatie op te pakken duidelijk aanwezig

De gemeenten hebben al wel gezamenlijke beelden ontwikkeld over de transformatie en rond participatie

van burgers mooie initiatieven ontplooid. In de Westelijke Mijnstreek is de wil om te vernieuwen en te

pionieren duidelijk aanwezig. Hier is de kleinschaligheid van een kleine gemeente zoals Schinnen juist een

voordeel om burgerinitiatieven snel op te kunnen pakken. Tegelijkertijd moet er rond de transformatie nog

veel gebeuren.

We constateren dat er, ondanks de mooie voorbeelden van burgerparticipatie, over de hele linie nog een

krachtige inzet nodig is om de transformatie handen en voeten te geven. Daarbij is een goede verbinding

tussen het sociaal, ruimtelijk en economisch domein heel belangrijk. We zien al wel een begin van een

gezamenlijke regionale visie en ook een regionale (bestuurlijke) drive tot transformatie. Daar hoort ook een

andere wijze van omgaan met aanbieders bij.

44

Best practice – Sport en zorg in de Westelijke Mijnstreek

Beek werkt al jaren aan de verbinding tussen sport met doelen rond gezondheid en leefbaarheid. Deze activiteiten concentreren zich binnen het sportlandgoed De Haamen. De Haamen ligt aan de voet van het Heuvelland De Haamen is daarmee ook uitvalsbasis voor een scala aan sportactivitei-ten.

De Haamen in Beek heeft een bijzondere functie binnen ‘Sportzone Limburg’. Speciale aandacht gaat hier uit naar ouderen, chronisch zieken en mensen met een beperking. Voor deze mensen wordt De Haamen dé plaats om wekelijks te bewegen, te ontmoeten en te recreëren. Zij krijgen in Beek een voorzieningenaanbod dat nergens anders in de regio voorhanden is. Aangepaste ac-commodaties en hulpmiddelen (zoals sportrolstoelen), een breed beweegaanbod en professionele begeleiding volledig geïntegreerd in het totale aanbod op het sportlandgoed. Dit alles wordt aange-boden door een unieke samenwerking van o.a. sportverenigingen, gehandicaptenorganisaties en de zorg. In De Haamen krijgt ook talentontwikkeling voor aangepaste sporten een plek.

Groeiende subregionale eenduidigheid op het terrein van de Participatiewet

Ten aanzien van arbeidsparticipatie is er steeds meer eenduidigheid in beleid en uitvoering tussen de

gemeenten. Een aandachtspunt daarbij is dat aandacht niet alleen naar de onderkant van de arbeidsmarkt

uitgaat, maar dat ook de bovenkant van de arbeidsmarkt moet worden meegenomen. De gemeenten

denken zowel bestuurlijk als ambtelijk na over de toekomst van de sw-uitvoering, over de wijze waarop de

nieuwe doelgroepen van de Participatiewet het best bediend kunnen worden en welke rol het sw-bedrijf

daarbij kan spelen.

Een potentieel sterk punt is de verbinding met werkgevers. Het KOM’MIT is bijvoorbeeld een gezelschap van

lokale werkgevers die meedenken en meedoen rond plaatsing van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt.

De vraag is in hoeverre schaal en functie van het regionaal werkbedrijf Zuid-Limburg ook al feitelijk goed

aansluit op de subregio’s en arbeidsmarktdynamiek daarbinnen.

45

Ambtelijke organisatie in de kleine gemeenten kwetsbaar

Qua conditie van de ambtelijke organisaties is duidelijk dat de kleine gemeenten een zorgpunt hebben. Ze

moeten voldoende massa creëren om de daadwerkelijke veranderkracht te organiseren. Voor Sittard-Geleen

is dit punt minder urgent. Schinnen zet voorlopig in op de VONSS-samenwerking waarin de hoop ligt dat

deze massa gevonden kan worden. De ambtelijke organisatie van Beek is druk doende een verregaande

kanteling te realiseren. In de gemeente Stein wordt hard gewerkt aan normalisering van de samenwerking

tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Stein bouwt ook aan een nieuwe organisatie. Er is daar binnen de

gemeente zelf inmiddels sprake van een verbeterde (vertrouwens)basis.

Goede aanzetten voor samenwerking met de kennispartners

Als partner van kennisinstellingen is Westelijke Mijnstreek een regio die een voorsprong genomen heeft.

Er is sprake van een relatief goed ontwikkelde samenwerking met kennisinstellingen. Zowel op het terrein

van zorg als op het terrein van werk/economie zien we een goede aansluiting met ketenpartners, zoals in

de Chemelotcampus. Ook is regio actief bezig met het inzetten van studenten van het wetenschappelijk en

hoger onderwijs voor diverse aspecten rondom de 3Ds. Op het thema gezondheid is er een project met Orbis

waarin binnen drie pilots wordt samengewerkt.

Aandachtspunten en aanbevelingen

1. Borging van voldoende ambtelijke capaciteit en slagkracht (ambtelijk en bestuurlijk) in de kleine

gemeenten.

2. De verbinding sociaal domein en economie is een ontwikkelpunt. We zien verbetering in de samen-

werking in het sociaal domein, maar nog relatief weinig samenwerking tussen domeinen.

4.4 Regio Parkstad

De complexiteit van de opgaven binnen Limburg is het grootst in Parkstad. De regio heeft een zwaar profiel

qua problematiek op het sociaal domein: een relatief slechte gezondheid, laag inkomen, lage arbeidspartici-

46

patie, grote Wsw-populatie en een sterk dynamische arbeidsmarkt. Parkstad is daarbij ook al vele jaren een

krimpregio. Er liggen daarmee voor Parkstad, naast de opgaven op het sociaal domein, ook nog steeds grote

regionale opgaven op de domeinen ruimte en economie.

Parkstad is door de zwaarte en stapeling van de problematiek als regio binnen Limburg een geval apart en is

door de commissie-Van Geel en in het kader van onze opdracht ook als aandachtregio betiteld. Deze regio-

schets is daarom ook wat afwijkend van de andere vier.

De huidige situatie kent een lange voorgeschiedenis. De inhoudelijke opgaven hebben gemeenten in

Parkstad als sinds vele jaren ‘gedwongen’ intensief samen te werken op regionale schaal. Het ontwikkelen van

die samenwerking was een zoektocht en verliep met vallen en opstaan. Als gevolg van de grote schaalver-

schillen tussen de gemeenten in de regio is het onderwerp herindeling en opschaling een heikel onderwerp

geworden aan de regionale tafels.

De samenwerking richtte zich vanuit de historie voornamelijk op het ruimtelijk en economisch domein. Met

de decentralisaties zijn nu ook de grote opgaven in het sociale domein een belangrijke nieuwe drijfveer

voor samenwerking. We zien daarbij in de regio nog onvoldoende een gedeeld beeld over de opgave in

het sociaal domein en de omvang en urgentie daarvan. We merken dat de taxaties binnen de regio over

noodzaak en urgentie van samenwerking op het sociaal domein uiteenlopen.

De bestuurlijke uitdaging voor Parkstad is dat de grote noodzaak voor samenwerking gepaard gaat met

factoren in de regio die de samenwerking bemoeilijken. Er zijn relatief grote verschillen in de regio tussen

de gemeenten onderling, in omvang, karakter (stedelijk, landelijk) en problematiek. Parkstad kent daarmee

acht gemeenten met een eigen karakter en eigen problematiek. De tegenstelling tussen stad en platteland is

tamelijk groot. Gemeenten zoeken daarbij deels gezamenlijk hun weg, maar ook deels hun eigen weg.

De sterke verbetering in bestuurlijke vitaliteit in het afgelopen jaar geeft ons vertrouwen dat die lijn ook

doorgezet kan worden, maar we benadrukken ook dat dat alleen kan slagen met een uiterste inspanning

van meerdere partijen. Hoewel ook wij geen panklare oplossing weten, zijn we wel zeer geïnspireerd door de

vele en inspirerende gesprekken en met sleutelpersonen in en om Parkstad. We geven hierna aan wat er voor

nodig is om op termijn tot een beter perspectief voor Parkstad te komen. Een zeer belangrijk en hoopvol

47

gegeven daarbij is dat Parkstad excelleert waar het gaat om de aanzetten voor transformatie.

Bestuurlijke vitaliteit van de regio blijft een uitdaging

We constateren dat de samenwerking binnen Parkstad het afgelopen jaar sterk is verbeterd. We zien onmis-

kenbaar een positiever beeld dan het beeld dat uit het rapport van de commissie-Van Geel naar voren kwam.

Dat komt tot uitdrukking in de sterk verbeterde persoonlijke en functionele relaties. Iedereen profiteert en

iedereen draagt bij.

We zien daarmee in Parkstad verbetering in de bestuurlijke vitaliteit, Tegen de achtergrond van de

complexiteit van de problemen in Parkstad is het daarbij echter de vraag of die verbetering zich ook zodanig

zal gaan voortzetten dat de gigantische problemen waarvoor de regio staat, op termijn daadwerkelijk

aangepakt en opgelost kunnen worden. En de volgende vraag is wat daar dan voor nodig is.

1. Als eerste noodzakelijke voorwaarde voor het doorzetten van de positieve lijn zien we dat het op-

en neerschalen in samenwerkingsverbanden en dan vooral het opschalen, nog intensiever gaat

plaatsvinden. Het schakelen naar buurt- en wijkniveau is namelijk zowel in de steden als in de kleine

gemeenten al behoorlijk goed ontwikkeld. Het opschalen betreft dan niet alleen het domein van

de sociale opgave, maar dient te gebeuren in samenhang met het domein ruimte en vooral ook het

domein economie en werk. Een belangrijk actueel gegeven is dat de ambtelijke fusie tussen Brunssum

en Landgraaf niet doorgaat. Hoewel dat ook gezien kan worden als een tegenvaller (en het dat voor

de direct betrokkenen ongetwijfeld ook is), biedt tegelijkertijd de mogelijkheid om het vraagstuk van

de bestuurlijke en ambtelijke krachtenbundeling nog eens opnieuw nader te verkennen in het grotere

verband van Parkstad.

2. Een tweede noodzakelijke voorwaarde is dat er bij de te leveren topprestatie op bestuurlijk niveau ook

een topteam moet staan. Dat betekent dat naast het bestuurlijke team van de gemeenten dat goed

functioneert, ook bestuurders uit de andere hoofdrolspelers van de quatro helix aanhaken. Binnen dit

ensemble moeten mensen elkaar blindelings kunnen vinden. Dat vereist intensieve samenwerking

en veel persoonlijk engagement. Daarbij is een nieuwe agenda nodig die het sociale en economische

domein omvat en integreert, en die koersbepalend kan zijn voor gemeenteraden die daarmee boven

48

hun lokale issues uitgetild kunnen worden. Dat vereist ook dat de gemeenteraden hierin actief

bijdragen. Bij de gemeenteraden is er nu sprake van een gevoel van ‘waar gaan we nog over?’. Zeker in

de regio Parkstad is dit gezien de veelheid en diversiteit van intergemeentelijke vormen van samen-

werking begrijpelijk. Een belangrijk aandachtspunt is dat de gemeenteraden moeten nadenken over

welke kaders ze in de komende periode in de Parkstadconstellatie individueel en welke ze samen

moeten bepalen.

3. Een derde noodzakelijke voorwaarde is dat er Parkstad doorzet op de beweging die juist in Parkstad

al goed is gemaakt waarin gemeenten, met al hun verschillen in problematiek en hun eigen posities,

consequent gaan redeneren en handelen vanuit het belang van hun burgers. Het gaat erom de burgers

als direct belanghebbenden verder in positie te brengen zodat ook zij hun bijdrage kunnen leveren aan

de noodzakelijke trendbreuk. De burgers zijn daarbij geen object van verandering, maar eerder dragers

daarvan. Omdat het gaat om één stedelijk gebied is het ook van belang dat je daarbinnen met elkaar

overlegt over hoe je in de sfeer van de uitvoering aan de slag gaat en tot een eenduidige lijn komt.

4. Een vierde voorwaarde is dat de sociale agenda om strategische én inhoudelijke redenen structureel

verbonden wordt met de opgave op het terrein van ruimte en economie.

5. Gezien de zwaarte van de problematiek zou bij het werken aan langetermijnoplossingen de provincie

een goede faciliterende rol in kunnen spelen.

Hoe meer de immense opgave als gezamenlijk wordt gezien en hoe beter het topteam functioneert, des te

groter de kans dat je in Parkstad met elkaar deze opgave tot een goed einde kunt brengen. En daarvoor is het

noodzakelijk dat er gezamenlijk heel gericht gewerkt wordt aan het bewerkstellingen van een trendbreuk

op de langere termijn. Het lijkt, kijkend naar het hiervoor geschetste zware profiel van de regio qua proble-

matiek op het sociaal domein, niet haalbaar om daar al op korte termijn een beslissende draai aan te geven.

Er zal daarom vooral gewerkt moeten worden aan het op langere termijn bewerkstelligen van een trend-

breuk in de probleemaanpak over de generaties heen. Dat betekent bijvoorbeeld dat ondanks de inspan-

ningen die nodig zijn voor de oudere generaties vooral ook ingezet wordt op het ombuigen van de patronen

in de zorgvraag van de jongere generaties op het gebied van participatie en gezondheid.

49

Zeer hoopvolle en krachtige aanzetten voor transformatie

Parkstad gaat op vele vlakken bijzonder interessante samenwerkingen aan met partijen uit de overige

kolommen. En er is ook sprake van veel daadwerkelijk gezamenlijke ontwikkeling in wijken, projecten en

initiatieven, Wij durven de stelling aan dat de quatro helix nergens in Limburg zo breed en concreet is terug

te vinden als in de regio Parkstad. De ontvankelijke en enthousiaste houding van Parkstad als regio helpt

daarbij. Die houding zien we als een zeer hoopvolle aanzet voor het gezamenlijk oppakken van de grote

opgaven in het sociaal domein. Om die aanzet ook te kunnen doorzetten, zijn de andere partners van de

quatro helix onmisbaar.

Goede verbinding met kennispartners

Er is sprake van goede initiatieven met kennispartners (op gezondheid en voor arbeidsparticipatie)zowel

met hogeschool Zuyd als met Universiteit Maastricht. Zo worden door zorgaanbieders, kennispartners,

gemeenten en zorgverzekeraars binnen de diverse proeftuinen goede stappen voorwaarts gezet. Het

tempo en de schaal van die samenwerking zal geïntensiveerd moeten worden. Dit vereist een krachtige

gemeenschappelijke visie voor de regio Parkstad en de bereidheid van alle partners in de quatro helix om

de krachten te bundelen. Gemeenten moeten hierin samen met kennispartners het initiatief nemen naar

zorgaanbieders en burgers toe.

Het gaat in de samenwerking op dit moment nog wel teveel om losstaande pilots. We bevelen aan die

sterker te verbinden. Een goede en noodzakelijke vervolgstap die kant op is het opstellen van een degelijke

regionale meerjarenvisie op de voortgaande samenwerking.

Nog niet voldoende balans in de gemeentelijke samenwerking

We constateren een zekere onbalans in het geven en nemen in de regio. De centrumgemeente staat er als

regionale trekker nog vaak te alleen voor. De regiogemeenten erkennen dit niet voldoende. We constateren

ook onvoldoende onderlinge open communicatie op dit punt. Het valt ons op dat de beelden en verhalen

aan de regionale tafel afwijken van beelden en verhalen van individuele gemeenten. We zien in Parkstad dus

een doorgaande zoektocht naar de juiste balans tussen samen en alleen.

50

De nieuwe GR-regeling is opener en flexibeler dan de voorgaande regeling en de betreffende portefeuille-

houders treffen elkaar met regelmaat aan de bestuurstafels.

Het sociaal domein maakt vooralsnog geen onderdeel uit van de agenda van de GR. Parkstad werkt wel

intensief samen op het sociaal domein. De gemeenten hebben hier ook al veel samen bereikt. Zo zijn er

gezamenlijke visies ontwikkeld op de Wsw, de jeugdzorg en de Participatiewet. Ook trekken ze gezamenlijk

op in diverse centrumregelingen, in het verbinden van wonen en de Wmo, in gezamenlijke klanttevreden-

heidsonderzoeken en in de VSV, CJG en Wmo. Daarnaast is er recent een gezamenlijk contract getekend

tussen Parkstad en CZ, waarin samenwerking met de zorgverzekeraar wordt geregeld.

De problemen op het terrein van het sociaal domein kunnen maar heel gedeeltelijk binnen Parkstad worden opgelost

Voor alle Limburgse regio’s maar vooral voor Parkstad is het van groot belang dat de gezondheids- en

zorgproblematiek in samenhang wordt aangepakt met de sociaaleconomische problematiek. Waar het gaat

om arbeidsparticipatie in relatie tot economie en gezondheidszorg, en waar het gaat om jeugd, is daarbij het

meer zoeken van oplossingen op de schaal van de hele arbeidsmarkt Zuid-Limburg noodzakelijk.

Binnen Parkstad moet goed gekeken worden hoe daarvoor het gezamenlijk sw-bedrijf in te zetten. Hoe de

werkgeversservice gezamenlijk doorontwikkeld kan worden. En welke rol de vier (dit worden er drie) inter-

gemeentelijke sociale diensten hierbij moeten spelen. En tot slot hoe UWV hierbij goed aangehaakt kan

worden.

Ambtelijke schaalvergroting: schakelen tussen schalen

Zoals ook eerder aangegeven zijn we onder de indruk van de vitaliteit van kleine gemeenten in Parkstad

waar het gaat om het organiseren van diensten dicht bij en met de burger. Tegelijk wijzen we nadrukkelijk

op de kwetsbaarheid van diezelfde kleine gemeenten waar het gaat om de financiële risico’s die verbonden

zijn met de nieuwe taken en waar het gaat om de ambtelijke capaciteit. Dit geldt in het bijzonder ook voor

de gemeente Onderbanken. De bestuurskrachtvraag zoals onderzocht door gemeente Onderbanken, is nog

niet opgelost. We kunnen ons niet onttrekken aan de indruk dat de kleine gemeenten vanuit hun natuurlijke

51

hang naar autonomie de voor de transformatie noodzakelijke condities wel eens zouden kunnen onder-

schatten.

De kleine gemeenten pakken op dit moment wel gezamenlijk de handschoen op om vraagstukken over

kwaliteit en kwetsbaarheid te beantwoorden in de VONSS-samenwerking. Het onderzoek over de voort-

zetting van deze samenwerking loopt nog. De gemeenten hebben het voornemen in mei 2015 daarover te

besluiten. Onze inschatting is dat alleen verbinden op het operationele ambtelijke niveau voor het werken

aan de hoofdthema’s niet voldoende zal zijn. Wij adviseren om in VONSS-verband ook op het strategisch

niveau een stevige kwaliteitsimpuls te geven.

Wij benadrukken dus het belang en de noodzaak om regionaal te kiezen voor substantiëlere lange termijn

oplossingen, daarbij te overwegen op te schalen waar dat kan helpen om de transformatie realiseren en om

daarbij noodzakelijke keuzes voor stevige grotere verbanden niet uit de weg te gaan.

Aandachtspunten en aanbevelingen

1. Ontwikkel, vanuit de samenhang tussen sociaal, economisch en ruimtelijk domein, een gedeeld beeld

bij en een gezamenlijk doel voor de langetermijnsamenwerking in de regio en betrek daar ook de

kennispartners en andere partners uit de quatro helix bij.

2. Kijk vanuit de huidige positie en de transformatieopgaven nogmaals naar een passende bestuurlijke

architectuur en naar het schaalniveau waarop, kijkend naar de transformatieopgave en de trendbreuk

die nodig is, zaken georganiseerd moeten worden. Centrale vraag kan zijn: is de eigen ruimte/vrijblij-

vendheid in de samenwerking toereikend als er onder aan de streep afgerekend moet worden?

3. Zet in op open en eerlijk communiceren binnen de gehele quatro helix.

4. Overweeg het onderbrengen van de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking sociaal domein onder GR

Parkstad.

5. Verstevig de ambtelijke samenwerking.

52

Best practice – Specifiek convenant tussen Parkstad en CZ

Na een periode waarin gemeenten en zorgverzekeraars zich beter op elkaar hebben georiënteerd is er een doorbraak te zien in de samenwerking. De proeftuinen bieden daarvoor de goede setting en aan de bestuurlijk goede intenties om samen te werken zal het ook niet liggen. Zo is ook beves-tigd in het convenant tussen CZ en de gemeenten in Parkstad d.d. 30 januari jl. De ‘triple aim’ is daarin nogmaals bevestigd.

De convenantpartners geven daarin aan ook samen te willen werken met andere regionale partij-en. Ze zien dit als ’voorzichtige start’ met regioregie. Op termijn willen ze komen tot populatie- of gebiedsgebonden bekostiging en het gezamenlijk realiseren van besparingen. In het convenant zijn daartoe enkele concrete afspraken en werkafspraken opgenomen.

De partijen hebben hoge verwachtingen van de inzet op preventie. Dit is dan ook een grote kans in de proeftuinen. Het JOGG is dan een kans omdat deze is benoemd in convenant en hoog op de provinciale agenda staat. Het commitment van CZ en VGZ in de uitvoering verdient daar nog een impuls. Op het bestuurlijke vlak zijn de lijntjes tussen zorgverzekeraar, gemeenten en provincie kort. De grote uitdaging is nu de goede bestuurlijke intenties in de praktijk terug te laten komen.

4.5 Regio Maastricht Heuvelland

Grote bestuurlijke vitaliteit

De samenwerking in deze regio is opvallend weinig geformaliseerd. De gemeenten ontmoeten elkaar

bestuurlijk en ambtelijk veelal langs informele lijnen. Dit gebeurt in de vorm van regiotafels, overleggen,

afstemming of niet-geformaliseerde netwerken. Maastricht is daarin een trekkende kracht. De onderlinge

samenhang en wederzijdse afhankelijkheid in dit gebied is groot. Mogelijk is dat een van de redenen dat het

lukt succesvol samen te werken met een minimale formele basis.

De samenwerking binnen Maastricht Heuvelland kenmerkt zich in onze ogen door een combinatie van

pragmatisme en verbondenheid. Het resultaat hiervan is een goed lopende samenwerking waarin gezamen-

lijke resultaten geboekt worden en waar toch veel aandacht en ruimte is voor de lokale belangen en

verschillen.

53

We onderschrijven de vraag van gemeentebestuurders of deze lichte vormgeving van de samenwerking

ook voor de komende periode voldoende robuust zal zijn, gezien de zwaarte van de opgaven die nog op

de gemeenten af zullen komen. Daarbij is er ook een ontwikkeling gaande waarin in de toekomst meer en

meer samenwerkingsverbanden zullen samenvallen en de congruentie zal toenemen, zoals een gemeen-

schappelijk sociale dienst per 1 januari 2016 en waarin het voor de hand ligt een aantal formele verbanden

te versterken. Een belangrijk aandachtspunt bij het smeden van formelere verbanden is om daarbij ook de

democratische legitimering te versterken en de gemeenteraden helder te positioneren.

We kwalificeren de gemeentelijke bestuurders als een echt bestuurlijk team met een groeiende vitaliteit. Wat

in deze regio de bestuurlijke vitaliteit nog verder kan versterken is een heldere gezamenlijke langetermijn-

visie over de transformatie (punt op de horizon). Hiervoor is er nog geen duidelijke trekker.

Het concept transformatietafels dat deze regio tijdens aanbesteding heeft ontwikkeld heeft geleid tot

navolging in Limburg.

Goede balans in de gemeentelijke samenwerking

De verhoudingen binnen de groep van één grote en vijf kleinere gemeente zijn goed.

Het trekkerschap is evenwichtig verdeeld. Daarbij is er sprake van een ruimhartige opstelling van de

bestuurders van de centrumgemeente die ruimte geeft aan de overige bestuurders. Daardoor kunnen

bestuurlijke trekkers binnen de regio ook daadwerkelijk ‘trekken’ aan bepaalde dossiers en is er balans in

inbreng en eigenaarschap.

Innovatieve grondhouding maar echte stap naar transformatie moet nog gemaakt

De aandacht van de regio (bestuurlijk en ambtelijk) was tot eind 2014 nog volop gericht op de transitie.

Tegelijkertijd was de regio al wel bezig bepaalde aspecten van de transitie alvast op te pakken in de geest

van de transformatie. Het ging dan om onderwerpen als organisatie-inrichting en –verandering (gericht op

dienstverlening), de vormgeving van inkooprelaties (gericht op innovatie) en het opbouwen/uitbouwen van

de relatie met de ketenpartners. Op het terrein van de jeugdzorg zien we dat de gemeenten, samen met de

ketenpartners, vormgeven aan de transformatie.

54

De échte stap naar transformatie moet ook in deze regio nog gemaakt worden. Een gunstige voorwaarde

daarbij is de innovatieve grondhouding in deze regio. Tegelijk constateren we ook dat er nog maar weinig

échte en radicale aanzetten tot transformatie zijn.

Het ‘spel’ met de aanbieders als opdrachtgever en partner wordt in deze regio soepel en daadkrachtig

ingevuld. Vanuit een goede traditie wordt het gesprek tussen gemeenten en ketenpartners al jaren op een

goede manier gevoerd. De regio combineert daarbij met succes een harde en een zachte lijn. De harde lijn is

die van de inkoopmechanismen. De bestuurlijke aanbesteding is een glashelder traject met duidelijke lijnen

(80% van huidig budget, voorwaarden en wensen over innovatie). De zachte lijn wordt vormgegeven door te

werken met zogeheten ‘ontwikkeltafels’ en transformatietafels.

De samenwerking op het terrein van de Participatiewet heeft verdere impuls nodig

In de subregio is sprake van een succesvolle economische samenwerking.

Ook voor Maastricht Heuvelland geldt net als voor Parkstad dat voor de Participatiewet maar een beperkt

deel van de vraagstukken op subregionaal niveau kan worden opgelost. Voor heel Zuid-Limburg is het van

belang dat de belangrijke vraagstukken rond de arbeidsmarkt en de Participatiewet ook gezamenlijk op het

niveau van de arbeidsmarktregio worden opgepakt.

Voor Maastricht Heuvelland geldt dat de relatie met de twee sw-bedrijven in de regio aandacht behoeft.

Het is van belang om op arbeidsmarktregio niveau te bepalen welke rol de bestaande sw-bedrijven kunnen

spelen in het oplossen van de vraagstukken in de onderkant van de arbeidsmarkt.

Effectieve ambtelijke samenwerking

Ambtelijk wordt er goed samengewerkt in een projectorganisatie rondom de 3D’s waarbij functionarissen

van alle gemeenten betrokken zijn. Projectleiderschap van diverse projecten is verdeeld. De bestuurders zien

een krachtige ontwikkeling in de ambtelijke samenwerking. Er staat een gezamenlijke projectorganisatie

die lol heeft in de grote veranderingen die ze moeten/mogen oppakken. En er wordt lof gesproken over de

ambtelijke ondersteuning vanuit de projectorganisatie op het vlak van de transitie.

55

Kennispartners zijn goed aangesloten

Kennispartners zijn goed aangesloten qua zorg en werk.

Aandachtspunten en aanbevelingen

1. Het formuleren van een krachtige, inspirerende langetermijnvisie voor de regio is gewenst. Hier kan met

een beperkte investering veel energie losgemaakt worden. Er is saamhorigheid en er is eensgezindheid,

maar het ontbreekt wellicht nog aan echte ambitie en richting

2. De efficiency van het ambtelijk apparaat kan nog beter door nauwere samenwerking en poolvorming,

het organiseren van nabijheid van verschillende partijen op de diverse niveaus. Mogelijke praktische

oplossingen zit in pasjes voor elkaars gebouwen en de mogelijkheid tot creëren van werkplekken bij

elkaars organisaties.

Best practice – samenwerking op terrein van werk

Podium24 richt zich op de problematiek rondom armoede dicht bij huis. Uitgangspunten: geloof in samen ondernemen, verbinden van netwerken en duurzame oplossingen. Het initiatief draagt bij aan het welzijn van kansarme gezinnen in Maastricht. Deelnemers in project Podium24 zijn Paulis-sen Bakkerijen met 9 winkels in Maastricht en Zuid-Limburg en Leger des Heils.

De bakkerijen van Paulissen hebben dagelijks dagverse producten over. In het kader van Maat-schappelijk Betrokken Ondernemen hebben ze samen met Podium24 en het Leger des Heils in Maastricht, afspraken gemaakt over het gratis ter beschikking stellen van deze dagverse produc-ten aan kansarme bewoners.

Het Leger des Heils zorgt dat deze dagverse producten worden aangeboden in een lokaal buurt-huis. Het Leger des Heils probeert verder met hulp van vrijwilligers deze mensen weer een plek in de samenleving te geven en ze zelfredzaam te maken. Onder andere door het aanleggen van zelf te beheren volkstuintjes en nu dan ook in het voorzien in levensonderhoud.

De aanpak werkt naar twee kanten. Paulissen Bakkerijen had een aantal personele vraagstukken voor hun filialen en behoefte aan ondersteunende werkzaamheden als schoonmaak van de pro-ductieruimte en verkooppunten.

56

Tot slot van dit hoofdstuk een best practice die meerdere regio’s beslaat: het convenant met CZ over de

proeftuinen.

Best practice convenant tussen CZ drie Limburgse regio’s

Zorgverzekeraar CZ werkt in Parkstad, Westelijke Mijnstreek en Midden-Limburg aan de proeftui-nen. Deze projecten moeten leiden tot verbetering van zorg voor een lagere prijs: “Slimmer met Zorg”. Kernbegrippen zijn zinnige en zuinige zorg op maat. De inzet is versterking van de eerste lijn, ontzorgen en kostenbesparingen eerlijk delen (shared savings). Er wordt ingezet op een hech-te samenwerking tussen alle betrokken partijen. Daarnaast wordt de gids- en verwijsfunctie van de eerste lijn nadrukkelijker gebruikt en substitutie vanuit de tweede lijn bevorderd, onder andere door medisch specialistische expertise onderdeel te laten zijn van eerstelijns zorgprogramma´s

Na een haalbaarheidsstudie naar regioregie is CZ samen met gemeenten en zorgaanbieders ver-der gegaan op basis van de drie proeftuinen in Zuid-Limburg. Een goed voorbeeld daarbij is het gezamenlijke project ‘wehelpen.nl’ (zie hoofdstuk 3) dat wordt ingevuld met de drie proeftuinen/regio’s en met steun van de provincie. Dit is een testcase voor de proeftuinen en een belangrijke aanzet voor de verdere groei van de beoogde samenwerking.

57

5. De quatro helix in Limburg

We hebben naast beelden over regio’s ook veel waarnemingen gedaan over hogere schaalniveaus dan de

regio’s. Deze schaalniveaus zijn de twee regio’s Noord en Midden-Limburg samen, heel Zuid-Limburg samen

en de provincie als geheel. Ook daar stelden we ons de vraag: wat zien we op de bovenregionale en provin-

ciale schaal in de praktijk terug van de quatro helix? Hierna gaan wij in op de conditie van Limburg als geheel

en reflecteren we op ‘rode draden’ uit de regiobeschrijvingen. Als eerste staan we beknopt stil bij de transfor-

matieopgave waarvoor Limburg en het sociaal domein staan.

5.1 Transformatieopgave

De transformatie blijft een ingewikkeld concept. We hebben de transformatieopgave voor Limburg in elk

geval deels ingekleurd in hoofdstuk 2. We staan hier daarnaast kort stil bij de inhoudelijke opgave die de

transformatie van het sociaal domein met zich meebrengt. Wat was ook al weer de inhoudelijke bedoeling

van de drie decentralisaties? We hechten daaraan omdat we gezien hebben (onder andere bij de econo-

mische triplehelixsamenwerkingen) dat een gedeelde inhoudelijke visie sterk verbindend werkt.

Pieter Hilhorst en Jos van der Lans schreven in opdracht van KING drie reflecties op de drie decentralisaties

die zijn gebundeld in het boekje ‘De grote beloften van de 3D’s’. Ze typeren de gedachte van de 3D’s prachtig

in tien grote beloften. We raden u dit overzicht van harte aan en pikken de voor ons meest aansprekende

bewoordingen eruit, omdat wij het zelf niet beter kunnen verwoorden. De decentralisaties…

1. willen van de anonieme verzorgingsstaat een herkenbare verzorgingsstad maken, waar nabijheid en het

primaat van de wijk centraal staan;

2. beogen de rol van de burger te veranderen: niet langer klanten van voorzieningen, maar eigenaar van (een

deel van) de publieke zaak; hun plek in besluitvorming verschuift van passief naar actief, van consument naar

producent;

58

3. gaan om het primaat van de oplossing, integraal werken;

4. bevorderen snelle, heldere en zo nodig onorthodoxe oplossingen en hebben ten principale een anti-bureau-

cratische signatuur;

5. draaien de economie van de publieke zaak om: preventie loont en er komen integrale kosten-baten analyses;

6. gaan uit van de oude slogan van Philips: sense and simplicity. Het primaat van het gezond verstand. De

leefwereld losrukken van het juk van de systeemwereld, terug naar overzichtelijkheid en kleinschaligheid.3

In aanvulling op vorenstaande inhoudelijke karakterisering van de transformatie schetsten we in hoofdstuk

2 onze ‘probleemanalyse’ voor Limburg. We hebben daar het specifieke vraagstuk dat er voor Limburg

ligt uitgediept en voor zover mogelijk onderbouwd. De conclusie was dat er in de zorgconsumptie en de

maatschappelijk-economische uitgangspositie grote maatschappelijke vraagstukken liggen. Er zijn naar onze

inschatting twee effecten noodzakelijk:

a. aan de ene kant de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) in hun zorg anders ondersteunen.

b. aan de andere kant voorkomen dat de nieuwe generatie in een vergelijkbare omvang als de oude

generatie zorg nodig heeft; kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het

gaat om de zorgbehoefte.

We benoemden drie knelpunten:

1. Kennis kan veel meer gedeeld worden.

2. Er kan breder gedacht worden:

a. Te veel denken vanuit systemen en instituties en te weinig vanuit cliënten/burgers.

b. Hokjesdenken (verkokering) binnen organisaties en sectoren (publiek en privaat).

3. Zuid-Limburg kan het verleden van de mijnen loslaten.

3 Vrij naar: Hilhorst, P. en van der Lans, J. (2015) Nabij is Beter. KING, Den Haag.

59

We destilleerden vier opgaven om samen in Limburg aan te pakken:

1. Onderwijs- en kennisinstellingen aanhaken en integreren in onderling en binnen het ‘systeem’ van de

quatro helix.

2. Koppeling tussen domeinen versterken:

a. Koppeling economie en sociaal domein versterken.

b. Koppeling tussen sociaal domein en gezondheidszorg versterken.

3. Burgers en cliënten betrekken bij beleidskeuzes en ze in beweging krijgen.

4. Zorgverzekeraars plek geven in beleidsontwikkeling, maar ook gedeeld eigenaar maken.

Tot slot constateerden we dat vorenstaande opgaven vragen om twee grote veranderingen: het uitdenken

en realiseren van sociale innovaties waarin burgers en cliënten centraal staan enerzijds en het vinden van

bijpassende bestuurlijke arrangementen waarin netwerksamenwerking en co-creatie centraal staan ander-

zijds.

De combinatie van de beschrijving zoals gegeven door Hilhorst en van der Lans én de specifiek Limburgse

vraagstukken binnen het sociaal domein maken wat ons betreft (in elk geval grotendeels) de transformatie-

opgave voor Limburg.

5.2 Limburg op bovenregionale schaal

5.2.1. Noord en Midden-Limburg

Noord en Midden-Limburg bestaat uit vijftien gemeenten met samen ongeveer 515.000 inwoners. Daarnaast

bestaat het gebied uit twee afzonderlijke regio’s die bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsparticipatie

zelfstandig zijn georiënteerd. De samenwerking tussen beide inliggende regio’s op het sociaal domein

bestaat uit een gedeelde GGD en een gedeeld AWBZ-kantoor.

60

In deze twee regio’s is veel ruimte voor een krachtigere quatro helix. We zien concreet mogelijkheden om het

dossier werk (Participatiewet) nadrukkelijker samen op te pakken richting werkgevers en uitvoeringsinstel-

lingen. Ook zien wij kansen voor nauwere samenwerking op het dossier inkoop jeugdzorg en in de relatie

met de zorgverzekeraars. Toch hebben wij vertrouwen dat de quatrohelixsamenwerking hier de komende tijd

zal groeien. We zien in beide regio’s vitaliteit in de bestuurlijke kolom. De samenwerking is volop in ontwik-

keling. De MGR van Noord-Limburg en de ambtelijke poolvorming in Midden-Limburg zijn wat ons betreft

mooie voorbeelden.

Onze inschatting is dat de kracht van de regio’s aan de maat is, gezien de opgaven waarvoor zij staan. Wat

deze regio’s helpt is dat de urgentie en zwaarte van de opgave minder is dan de zuidelijke regio’s. Een

ontwikkelpunt zou wat ons betreft zijn dat op dossiers (zoals de jeugdzorg) de onderlinge afstemming en

verbinding geïntensiveerd kan worden. Dit geldt in sterke mate voor het dossier Participatiewet, waarbij wij

kansen zien in het gezamenlijk optrekken van beide regio’s. Wij geven ter overweging mee om van beide

regio’s één arbeidsmarktregio te maken.

5.2.2 Zuid-Limburg

Zuid-Limburg bestaat uit achttien gemeenten met samen ongeveer 600.000 inwoners. Zoals in hoofdstuk

2 is beschreven, is de problematiek in het sociaal domein in Zuid-Limburg buitengewoon complex en

omvangrijk. Dit betekent dat op de bovenregionale schaal van Zuid-Limburg een forse uitdaging ligt voor

samenwerking in de quatro helix.

Verbondenheid binnen en tussen domeinen

Voor het sociaal domein is van belang dat de zogeheten informele Tripoolsamenwerking (Maastricht, Sittard-

Geleen en Heerlen) werkzaam is voor de 3D’s. Aan het verband van de Tripool neemt vanuit elk van de drie

regio’s nog een andere (kleinere) gemeente deel. Per decentralisatie is een van de drie steden trekker. Doel

was dat de trekker voor de betreffende decentralisatie een aantal onderwerpen en thema’s op Zuid-Lim-

burgse schaal zou oppakken Wij constateren hierover het volgende:

61

• Sittard-Geleen: Wmo. De relevantie van de bovenregionale schaal voor deze decentralisatie lijkt beperkt.

De eerste focus ligt vooral lokaal en regionaal. Er zijn weinig initiatieven ontwikkeld om er op het niveau

van Zuid-Limburg werk van te maken.

• Heerlen: Participatiewet. De bovenregionale samenwerking rondom de Participatiewet is niet goed tot

stand gekomen. Ondanks de indeling van geheel Zuid-Limburg als één arbeidsmarktregio, hebben de

drie regio’s binnen Zuid-Limburg gekozen voor opsplitsing binnen het vehikel arbeidsmarktregio. Er zijn

drie zogeheten gewesten benoemd. Opvallend is het verschil met de samenwerking binnen bijvoor-

beeld de LED, die nadrukkelijk wel bovenregionaal is. Een interessante ontwikkeling is in dit licht het

onderzoek van de sw-bedrijven binnen Zuid-Limburg naar meer onderlinge samenwerking op schaal

van Zuid-Limburg.

• Maastricht: Jeugdzorg. Er is een bovenregionale afspraak gekomen over de inkoop van (delen van) de

jeugdzorg. Deze gezamenlijke inkoop is voor alle partijen naar tevredenheid verlopen.

De samenwerking op de schaal van Zuid-Limburg is tot nu toe nog niet sterk van de grond gekomen. Het lijkt

erop alsof, behalve bij de jeugdzorg, nog onvoldoende urgentie wordt gevoeld door gemeenten om substan-

tieel in te zetten op samenwerking op de schaal van Zuid-Limburg. Ook zien we weinig verbinding tussen de

grote domeinen van economie, ruimte, sociaal domein op Zuid-Limburgse schaal. Dit terwijl er op bijvoor-

beeld het economisch domein wel veel samenwerking is (onder andere in het kader van Brainport 2020 en

LED) waarmee vruchtbaar samengewerkt kan worden. Het advies over de doorontwikkeling van de samen-

werking Koers voor Limburg biedt aanknopingspunten voor verdere verbindingen tussen de domeinen.

Betrokkenheid kennispartners

Binnen de quatrohelixsamenwerking in Zuid-Limburg zijn de Universiteit Maastricht en de Hogeschool

Zuyd als kennispartner op vele vlakken en initiatieven aangesloten. Echter, en dat geldt ook voor de overige

kennis- en onderwijspartners, deze betrokkenheid is veelal fragmentarisch. Daardoor ontbreekt het overkoe-

pelende perspectief dat wellicht alleen een grote kennispartner als de universiteit zou kunnen bieden. Dat

geldt in het bijzonder voor het perspectief op de omvang en aard van de opgave en de verklaring voor de

disproportionele zwaarte daarvan in Zuid-Limburg, alsmede de effecten van beleidsinterventies en experi-

menten.

62

Positie burgers

Wat ons opvalt, is dat de burgers en cliënten in Zuid-Limburg op het bovenregionale schaalniveau geen

positie hebben. Op lokaal niveau, in het bijzonder in de kleine gemeenten, waarvan er binnen Zuid-Limburg

veel zijn, is de aansluiting met de burgers en cliënten over het algemeen goed. Er zit veel vitaliteit in de

verbindingen tussen overheid en burger/cliënt.

Betrokkenheid zorgverzekeraars

Daarnaast valt op dat de zorgverzekeraars op de schaal van Zuid-Limburg niet sterk betrokken zijn. Zij doen

wel mee in relatief kleine projecten als de proeftuinen. Ook maken ze bilateraal afspraken met regio’s, zoals

de recente overeenkomst tussen CZ en Parkstad betreffende hun gezamenlijke inzet. Echter, daar waar

het schaalniveau van Zuid-Limburg een prachtig gespreksniveau zou zijn voor het aansluiten van zorgver-

zekeraars, is dit gesprek nog niet op gang gebracht. We zien overigens wel het initiatief Platform Zorg

Zuid-Limburg en de samenwerking regioregie Zuid-Limburg op basis van de subregionale proeftuinen als

een eerste, voorzichtige stap naar een krachtig Zuid-Limburgs gesprek met zorgverzekeraars. De ambitie

voor regioregie zoals in 2012 uitgesproken door Zuid-Limburg was echter om alle zorgmiddelen te bundelen

en zo meer kwaliteit met minder middelen te leveren door integrale zorgarrangementen. Het daartoe

opschalen van de proeftuinen in één krachtige werkorganisatie is vooralsnog uitgebleven.

We zien veel potentie voor een krachtige quatrohelixontwikkeling op schaal van Zuid-Limburg. De geogra-

fische en maatschappelijke context is bijzonder ondersteunend. De regio is afgebakend, qua afmetingen

overzichtelijk, qua bevolking redelijk gelijksoortig, qua sociaaleconomische patronen sterk onderling

afhankelijk en qua problematiek (zwaarte en aard) op elkaar aangewezen. Daarnaast zijn er bovenop de drie

proeftuinen in Zuid-Limburg vooral in Parkstad al prachtige ontwikkelingen in de bouw van de quatrohelix-

samenwerking die doorgetrokken kunnen worden naar Zuid-Limburgs niveau. Tot slot zijn kennisinstellingen

ruim voorhanden in de regio’s. Al die aspecten maken samenwerking op deze schaal niet alleen mogelijk

maar ook noodzakelijk. We zien dan ook veel perspectief, maar ook nog veel stappen te zetten.

63

Economisch perspectief positief

Zuid-Limburg, vooral de oostelijke mijnstreek (Parkstad), kende na de sluiting van de mijnen een groot verlies

aan arbeidsplaatsen. Daarvoor kwam vervangende werkgelegenheid (DSM, ABP, CBS, dienstverlenende

sectoren), maar ook daar zijn veel arbeidsplaatsen inmiddels weer verloren gegaan als gevolg van digitali-

sering en automatisering. Dit speelde in de afgelopen drie decennia. Dat heeft de opgave in Zuid-Limburg

vergroot tot de huidige omvang. Echter, vandaag de dag heeft Limburgse economie de weg omhoog

gevonden. Zuid-Limburg is volop in transitie en op weg naar een hoogwaardige kenniseconomie die drijft

op topsectoren als chemie, health, automotive, smart industries en smart services. Deze ontwikkeling is

goed nieuws voor Zuid-Limburg, voor Limburg als geheel en vooral voor de regio Parkstad. Tegelijkertijd

brengt deze ontwikkeling ook urgentie met zich mee. Nu is het de kans een trendbreuk te realiseren door

in één beweging voor ruimte, economie en sociaal domein op schaal van Zuid-Limburg een grote sprong

voorwaarts te zetten. Het economisch herstel kan hiervoor een belangrijke motor zijn.

Inzet op snijvlakken tussen domeinen

Limburgse gemeenten, ondernemers en kennisinstellingen hebben in het kader van de Koers voor Limburg

afgesproken vorm te geven aan de leefbaarheid en aan een vitale economie in de provincie Limburg. Wij

signaleren dat de samenwerking Koers voor Limburg een goed voorbeeld was van een werkende quatro

helix. Die ervaring biedt aanknopingspunten voor nieuwe, nog krachtigere samenwerking op de schaal van

Zuid-Limburg. De onderliggende urgentie voor de transformatie (economisch, ruimtelijk, sociaal) namelijk

onverminderd aanwezig.

De snijvlakken tussen domeinen bieden grote kansen voor krachtige samenwerking. Daar waar de domeinen

van economie en zorg bij elkaar komen, ontstaat ruimte voor krachtige samenwerking waarbij het mes aan

twee kanten snijd. Werk en gezondheid zijn namelijk onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ook snijvlakken

tussen de domeinen wonen en zorg, economie en werk en zorg en ruimte bieden veel aanknopingspunten

voor krachtige samenwerking.

64

5.3 Limburgse quatro helix anno 2015

Als laatste geven we onze reflectie op de provincie Limburg als geheel. Wij constateren dat de gedachte van

de quatro helix overal goed wordt ontvangen én dat deze ook voortbouwt op samenwerkingsverbanden die

we overal in Limburg aantreffen. We hebben het dan over de al bestaande samenwerkingen op het econo-

misch domein in bijvoorbeeld de LED en in de economische campussen, waarop bedrijven, kennis- en onder-

wijsinstellingen en overheid samenkomen. Samen ontwikkelen ze de Limburgse economische vitaliteit.

Ook op het sociaal domein zien we voorbeelden van samenwerkingen waarbij kolommen van de quatro

helix elkaar raken. Zo hebben we initiatieven gezien (en beschreven) tussen zorgverzekeraars, gemeenten

en zorgaanbieders en tussen gemeenten, zorgaanbieders en cliënten. Hierna lopen we een aantal algemene

punten af die van toepassing zijn op heel Limburg en de Limburgse groei naar een meer effectieve quatro-

helixsamenwerking. Dat zou op vele manieren kunnen en we zijn niet uitputtend. We kiezen voor een

bespreking per kolom van de quatro helix. Ook hier zijn de vier in hoofdstuk 2 door ons benoemde opgaven

leidend.

5.3.1 Bestuurlijke kolom: collectief zoeken

De vitaliteit is ongekend groot…

De decentralisaties in het sociaal domein hebben geleid tot een sterke toename van vitaliteit, ook bij kleine

gemeenten. Ze staan in hun kracht door de nauwe verbinding met hun gemeenschappen. De transformatie

is een opgave die kleine gemeenten in elk geval al gedeeltelijk geïnternaliseerd lijken te hebben.

Ook voor de bestuurlijke samenwerking hebben de 3D’s veel goeds gedaan. Bekendheid met elkaar is

vergroot. Ook is de wederzijdse afhankelijkheid in veel regio’s en voor veel gemeenten toegenomen. Dat

schept hechtere banden. Mooie voorbeelden van de vitaliteit van de bestuurlijke kolom op Limburgse schaal

vinden wij:

• de Stichting Studiekring Verbindend Leiderschap, waaraan al zeventig bestuurders zijn verbonden;

• de sterk verbeterde onderlinge bestuurlijke verhoudingen;

65

• de faciliterende rol die de provincie met ieders instemming kan spelen;

• de investeringsbereidheid van centrumgemeenten.

…maar de kwetsbaarheid ook

Naast de toegenomen vitaliteit zien we ook toegenomen kwetsbaarheid, zeker bij de kleine gemeenten.

Vooral in Zuid-Limburg zijn de risico’s groot (financieel en maatschappelijk). In het bijzonder in kleine

gemeenten zien we dit terug daar waar het gaat om het opvangen van hoge incidentele kosten door enkele

zware probleemsituaties in bijvoorbeeld de jeugdzorg. Hun vermogen om te incasseren is zeer beperkt. Dit

betekent dat de kleinschaligheid van gemeenten niet alleen een financieel en bestuurlijk risico is, maar ook

een maatschappelijk risico als de middelen (financieel, ambtelijk) niet aanwezig zijn om de continuïteit te

waarborgen omdat de omslag niet gemaakt kan worden.

De zucht naar bestuurlijke zelfstandigheid is echter ook sterk. Daardoor ontstaat een wirwar aan oplossingen,

samenwerkingen en bestuurlijke drukte. Het gevolg is een ingewikkelde lappendeken van samenwerkings-

verbanden en multischaligheid, waardoor de kracht van sommige kleine gemeenten nog verder in het

geding komt. De daaruit voortkomende kwetsbaarheid van kleine gemeenten (bestuurlijk, ambtelijk, finan-

cieel en maatschappelijk) is wat ons betreft een groot risico.

In Midden en Noord-Limburg zien we deze spanning en urgentie ook terug, maar deze is in onze optiek van

een andere orde door de omvang en urgentie van de opgave en de krachtige samenwerking die deze beide

regio’s hebben weten te ontwikkelen.

De paradox van de decentralisaties

Elementair in de decentralisaties is dat, om de beloften waar te maken, schaalverkleining noodzakelijk is. We

willen dat zeggenschap, uitvoering, aansturing en eigenaarschap zo veel mogelijk teruggelegd worden bij

burgers en cliënten. Het schaalniveau dat daar bij past is de wijk.

66

De paradox van de drie decentralisaties is dat, om overtuigend te kunnen afschalen naar het wijkniveau, er

op sommige gebieden ook een krachtige opschaling nodig is4. Inhoudelijke voorbeelden zijn de arbeids-

marktregio’s en de gezamenlijke inkoop en organisatie van specialistische jeugdzorg.

Er zijn in elk geval nog twee organisatorische aspecten van de decentralisaties die vragen om krachtige

regionalisering:

1. het scheppen van dwarsverbanden tussen beleidsdomeinen als economie, zorg, werk, ruimte en

onderwijs;

2. het organiseren van voldoende gezamenlijke (publiek en privaat) conceptuele en strategische kracht.

Gemeenten zoeken naar balans tussen groot en klein

Mede voortkomend uit de paradox van opschalen en afschalen zien we alle Limburgse (sub)regio’s en

gemeenten zoeken naar een juiste balans. Het gaat dan om een balans tussen geven en nemen, tussen

samen optrekken en eigen vrijheid. Bij stroeve samenwerking tussen grote en kleine gemeenten is het

moeilijk te werken aan een goede quatrohelixsamenwerking in de regio. Goede en gelijkwaardige samen-

werking is dan ook een voorwaarde voor verdere groei van effectieve samenwerking in de quatro helix.

4 Zie bijvoorbeeld conclusies van Van de Donk (2014) in zijn ROB-lezing of de conclusies van Van Twist c.s. (2014, 2015) over netwerkstu-ring (Boom en het Rizoom).

67

De kwetsbaarheid van kleine gemeenten is daarbij een aandachtspunt. Deze kwetsbaarheid kan de balans

tussen geven en nemen ingewikkeld maken doordat het vermogen om bij te dragen van kleine gemeenten

beperkt(er) is. Dit kan deels gecompenseerd worden door het delen van capaciteit en expertise en regionale

risicoverevening (zoals de MER-samenwerking en de VONSS-samenwerking beogen). Daarbij is altijd sprake

van een zekere (en soms zelfs sterke) afhankelijkheid van de grotere gemeenten of centrumgemeenten.

We zien dit bijvoorbeeld in Parkstad, waar deze afhankelijkheid leidt tot enige spanning. We zien het ook in

Maastricht Heuvelland, waar de afhankelijkheid meer in harmonie wordt erkend.

De paradox van de gemeenteraden

Een laatste paradox is die rondom het hoogste orgaan binnen de gemeenten. De gemeenteraden zijn

een cruciale beslisser binnen de quatrohelixsamenwerkingen. In die rol staan ze relatief ver en los van de

uitvoering van diensten rondom de gemeente. En als de quatrohelixsamenwerking succesvol is, komt er nog

meer op afstand te staan van de raad. Dit als gevolg van het netwerkkarakter van de samenwerking tussen

gemeenten en andere partners in de quatro helix. Kortom: bij succesvolle quatrohelixsamenwerking neemt

de invloed van de gemeente, en dus van de gemeenteraad, af.

De nieuwe taken van gemeenten en de meerschaligheid in de gemeentelijke samenwerking dwingen de

gemeenteraden te zoeken naar hun nieuwe rol. De vraag is hoe gemeenteraden in de juiste stand komen

waarbij ze de benodigde ruimte geven aan de transformatie. We constateren dat het dualisme hier wellicht

een onbedoelde drempel is doordat het de tegenstelling tussen raad en college uitvergroot.

Het risico op ‘Rijk junior’

Voor de decentralisaties binnen het sociaal domein was er een duidelijke ‘baas’ in het sociaal domein. Het Rijk

stuurde en het Rijk bepaalde. Voor succesvolle quatrohelixsamenwerkingen is het elementair dat gemeenten

voor zichzelf een andere rol kiezen. Hun positie is niet dezelfde als die het Rijk had in de vroegere arena van

het sociaal domein. Sterker nog, kern van de decentralisaties was dat deze rol van de overheid binnen de

arena van het sociaal domein anders zou moeten.

68

Er ligt, zo hebben wij gezien, een zeker risico dat gemeenten met de overdracht van de Rijkstaken een rol

toebedeeld krijgen van ‘Rijk junior’. Dit is een risico omdat daarmee ook de suggestie gewekt wordt dat de

gemeenten wel kunnen zorgen dat voldoende voorzieningen opgetuigd worden. De rol en plek binnen

de arena is fundamenteel anders. De gemeente zal zich steeds meer gaan bewegen in horizontale verhou-

dingen. De uitdagende vraag is hoe als gemeente effectief in die horizontale verhoudingen te acteren? Dat

vergt dat gemeenten beter worden in multilevel-governance en in co-creatie/horizontale bestuurlijke arran-

gementen. Het vereist ook dat gemeenten in een andere verhouding tot burgers gaan acteren: niet meer

vanuit de vraag hoe burgers betrokken kunnen worden bij overheidsinitiatieven, maar hoe de overheid beter

kan participeren in burgerinitiatieven.

ICT ondersteuning

Alle gemeenten en alle uitvoerende instellingen hebben belang bij een ICT-ondersteuning die faciliterend is

aan het 1-gezin-1-planideaal. Dit impliceert een provinciebrede automatiseringsoperatie.

Rol van de provincie

In de tussenrapportage gaven wij aanbevelingen voor de provincie. Centraal in die aanbevelingen stond dat

de provincie haar faciliterende en ondersteunende rol moet kan blijven spelen, ook in het sociaal domein.

Aanknopingspunt voor de verdere rol van de provincie vormt de Limburgagenda (investeringsagenda). Deze

bouwt op ambities in het ruimtelijk en economisch domein. Echter, de component van investeren in human

capital komt onvoldoende terug. En dat terwijl human capital essentieel is voor economisch succes. Inves-

teren in het menselijk kapitaal van Limburg zien we als een kerntaak van de provincie Limburg, juist vanuit

haar ambities op economisch vlak.

Ook hier constateren we, net als eerder voor Zuid-Limburg, dat de grootste kansen liggen op de snijvlakken

tussen domeinen. Daar is de provincie bij uitstek in positie om een faciliterende en ondersteunende rol te

spelen. Zij overziet het hele speelveld en kan de noodzakelijke verbindingen tussen domeinen helpen tot

stand te komen.

Daarbij is balans in de rol van de provincie van belang. Het sociaal domein is geen kerntaak van de provincie.

Binnen de arena van de quatro helix heeft de provincie dan ook een specifieke eigen rol, zoals hiervoor

beschreven. Vanuit die rol kan de provincie van groot belang zijn voor het totaal. Tot slot heeft de provincie

69

altijd de rol als hoeder van de kwaliteit van het lokaal bestuur.

5.4 De kolom van de ketenpartners

Relatie met ketenpartners in 2014 op scherp gezet

2014 was voor de ketenpartners, in welk domein dan ook, een turbulent jaar. De transitie veranderde de

relatie tussen gemeenten en ketenpartners. Continuïteit van ketenpartners kwam onder druk te staan als

gevolg van aanbestedingen, met nadelige gevolgen voor sfeer, onderling vertrouwen en het personeel.

Het opnieuw schudden van de kaarten tussen gemeenten en ketenpartners was een noodzakelijke stap

in het proces van de transitie. Samen hebben zij mooie oplossingen gevonden, maar er gingen ook zaken

wringen. Nu de eerste ronde van opdrachtverlening en aanbesteding achter de rug is, is het goed de balans

op te maken5.

5 Zie bijvoorbeeld het AEF-rapport Hoofdlijnen terugblik inkoop jeugdhulp 2014 waarin gemeenten terugblikken op de aanbe-steding en inkoop. Ze zijn tevreden over de samenwerking onderling, maar ervaren dat de relatie met aanbieders beter kan. Een van de tips is gezamenlijk met aanbieders een transformatieagenda op te stellen. Een andere tip is als gemeenten te investeren in de relatie met aanbieders.

70

Er zijn risico’s die van belang zijn voor de cruciale rol van ketenpartners in de quatrohelixsamenwerkingen.

We zien de volgende:

• Er is een zeker risico op doorgeslagen verzakelijking van de relatie tussen gemeenten en ketenpartners.

Zo zijn daar soms al te rigide gehanteerde aanbestedingen. Dan neemt afstand toe en de kwaliteit af, en

dat schaadt het belang van de cliënten en burgers.

• Ketenpartners zijn zoekende in de nieuwe verhoudingen binnen de arena. Sommigen ‘kijken de kat uit

de boom’. Anderen trekken juist ferm de rol van voortrekker.

• Het begrip van en inzicht in de gemeentelijke wereld bij ketenpartners is nog beperkt. Daar ligt een

belangrijk ontwikkelpunt om als groep binnen de quatro helix op conditie te komen.

• Zorgverzekeraars zijn soms lokaal verrassend goed aangesloten. Vruchtbare samenwerkingen zijn

daarvan het bewijs. Echter, we constateren ook dat zorgverzekeraars soms nog zoekende zijn naar hoe zij

hun medeverantwoordelijkheid voor het systeem en het sociaal domein als geheel goed vorm kunnen

geven.

• Daarbij worstelen zij met de veelheid aan partijen waarmee afspraken gemaakt (moeten) worden. Zelf

geven de zorgverzekeraars aan dat gemeenten en zorgverzekeraar elkaar op bestuurlijk niveau goed

weten te vinden. Ze zien de provincie als bestuurlijke en ambtelijke stimulerende partij. Een strategische

positie van ‘de transformatie’ in het coalitieakkoord en het continueren van een dialoog op dat niveau

met de het provinciaal bestuur zou zeer welkom zijn.

• Op het gebied van de ketenpartners voor het terrein van werk en de Participatiewet is het ‘gat’ nog het

grootst. De aansluiting de bestuurlijke kolom en die van de ketenpartners is in dit terrein mager en

kwetsbaar. We staan hierna, na de bespreking van de kolommen, nog apart stil bij de uitdaging voor de

quatro helix op het terrein van werk en Participatiewet.

71

5.4.1 De kolom van kennisinstellingen: initiatief en fragmentatie

Kennisinstellingen betrekken op provinciaal niveau

De gezamenlijke inzet van de onderzoekskracht van de kennisinstellingen is onmisbaar voor het reali-

seren van de transformatie in Limburg. Er is, zoals geconstateerd, een gebrek aan kennis over de specifieke

situatie in Limburg (bijvoorbeeld de verschillen tussen noord en zuid binnen Limburg en de samenhang in

Euregionaal verband). Ook is meer inzicht nodig in de mogelijkheden (conceptueel en praktisch) voor meer

preventie en daadwerkelijke participatie van burgers en cliënten.

Er gebeurt al veel. Meerdere vakgroepen vanuit de Universiteit Maastricht en lectoraten vanuit hogescholen

Zuyd en Fontys bemoeien zich actief met onderdelen van de transities en de transformatie in de vorm van

onderzoek, training en bijscholing. Er is ook ruimte voor verbetering. Gezien de grote opgave waarvoor

Limburg staat (zie hoofdstuk 2) is een samenhangend onderzoeksprogramma gericht op de totale proble-

matiek noodzakelijk.

De betrokkenheid van kennis- en onderwijsinstellingen bij onderzoek en kennisvergaring is bij uitstek een

aspect van de quatrohelixsamenwerking dat (in elk geval deels) past op het provinciale niveau. Grote onder-

wijsinstellingen als de Universiteit Maastricht, hogescholen maar ook ROC’s zijn actief in heel Limburg. Hun

capaciteit en bijdrage dient in elk geval minstens ten dele op het niveau van Limburg als geheel geborgd te

worden. De Universiteit Maastricht heeft in diverse gesprekken met de verkenners en de provincie aange-

geven graag bereid om een substantiële bijdrage te leveren aan de quatrohelixsamenwerking, onder andere

door breed fundamenteel onderzoek.

5.4.2 Kolom van burgers

Burgers en cliënten nog steeds op afstand

De kern van de transformatie is dat zaken dichter bij de burgers en meer met de burgers en cliënten worden

georganiseerd. Essentieel daarbij is wel dat burgers/cliënten een actieve rol hebben, dat gemeenten en

zorgaanbieders goed aanhaken bij de initiatieven van de burgers en cliënten en hen daarbij ook uitdagen

tot eigen initiatief. Daar ligt de wezenlijke verandering van de transformatie. We zien bij cliënten nog

72

onzekerheid en verwarring. Die komt deels voort uit alle onzekerheden en informatieachterstand die

gepaard gaat met deze grote verandering, bijvoorbeeld rond pgb en de zorgindicaties. De onzekerheid

beperkt cliënten in de mogelijkheid om écht betrokken te raken.

Wat we horen is dat de cliënt, ook als hij of zij er zelf ideeën over heeft, niet of nauwelijks mee kan sturen.

Gemeenten en ketenpartners zijn zo druk met zichzelf en met elkaar dat de verbinding met burgers en

cliënten nog broos is. We constateren dat de bestaande cliëntvertegenwoordiging (zoals Wmo-raden en

cliëntenraden) zich uit eigen beweging aan het oriënteren zijn op vernieuwing van hun rolinvulling naar

hun achterban en binnen de organisaties waarin ze actief zijn. Zo nemen de Wmo en cliëntenraden in

Zuid-Limburg bijvoorbeeld initiatieven zich op Zuid-Limburgse schaal te organiseren en op en andere manier

invulling te geven aan hun betrokkenheid. Dat initiatief juichen wij van harte toe.

Echter, we zien ook dat grote groepen van de doelgroepen een lage sociaaleconomische status hebben (SES).

Dit zijn groepen mensen waarbinnen problematiek stapelt en de afstand tot de samenleving vaak substan-

tieel is. We zien door heel Limburg dat deze groepen nog steeds op afstand staan. De sleutel naar meer

betrokkenheid ligt volgens ons niet in het bieden van meer mogelijkheden. De betreffende doelgroepen

met een relatief lage SES moeten actief ondersteund worden in het benutten van de mogelijkheden om

actief te participeren. Een van de centrale vragen voor de betrokkenheid van cliënten is hoe het gesprek

met aanbieders, gemeenten en verzekeraars kan loskomen van ‘rechten en plichten’ en zich, vanuit gedeeld

eigenaarschap, kan richten op het gezamenlijk oplossen van maatschappelijke vraagstukken.

5.5 Het terrein van werk en Participatiewet

In hoofdstuk 2 benoemden we de Participatiewet als een specifieke en voor Limburg grote opgave. Hier

delen we onze bevindingen, specifiek ten aanzien van deze decentralisatie.

Een cruciaal vraagstuk voor de arbeidsparticipatie van de Limburgse burgers is het maken van de verbinding

tussen de economische en de sociale opgave. Het is, ongeacht naar welke kolom we kijken, dit terrein van

arbeidsparticipatie waar we het minste terugzien van een vruchtbare quatro helix in het sociaal domein. De

afstand tussen partijen en kolommen is groot en er is weinig gedeeld perspectief.

73

Kijkend vanuit de economische invalshoek hebben we geconstateerd dat Limburg met de triplehelixaanpak

op een effectieve wijze en met succes werkt aan een vitale economie met duurzame hoogwaardige werkge-

legenheid. De focus ligt daarbij op technologische topsectoren en is gekoppeld aan kennis en innovatie.

Als spin-off leidt dit ook tot vraag op mbo-niveau. We hebben ook de aantrekkende economische situatie in

vooral Zuid-Limburg benoemd. Nu is dus een uitgelezen moment economie en werk met elkaar te verbinden

en een krachtige quatrohelixsamenwerking te bouwen.

We constateren dat op dit punt de perceptie van werkgevers en gemeenten niet helemaal lijkt te stroken

met elkaar. De benadering van gemeenten lijkt ervan uit te gaan dat er hard gewerkt moet worden om

werkgevers bereid te krijgen mee te werken. Vanuit de kant van de werkgevers komen echter signalen

dat die bereidheid er al wel is (bijvoorbeeld werkgeversclubs in Limburg die aangegeven dat driehonderd

werkgevers aan de slag willen). Ook is er bij werkgevers animo om zelf constructies op te zetten om het

arbeidsaanbod dat begeleiding nodig heeft in te zetten, bijvoorbeeld door het opzetten van participatie-bv’s.

Kijkend naar de transformatie is eigen initiatief van werkzoekenden in het ‘job-ready-worden’ of in de

matching van cruciaal belang. Een kansrijk initiatief op dit punt is het project LeerwerkOnderneming

Limburg (LOL). Een cruciaal punt blijft echter dat werken moet lonen. Als gevolg van alle regels die er van

Rijkswege zijn, is het in de praktijk vaak eerder omgekeerd. Niet werken loont, althans op de korte termijn.

Ook op dit punt is regionale creativiteit nodig van alle partijen die zijn betrokken bij de arbeidsparticipatie.

Een vruchtbare quatrohelixsamenwerking kan antwoorden en mogelijkheden bieden.

Tot slot is zoals in hoofdstuk 2 al geconstateerd is de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt een essen-

tiële voorwaarde voor het vergroten van de arbeidsparticipatie. Dat geldt voor alle opleidingsniveaus. Wil

het aanbod van schoolverlaters passen op de personeelsvraag, dan moet er goede afstemming zijn over de

competentieprofielen die de scholen gebruiken en het vinden van leerwerkplekken. Die afstemming kan nog

versterkt worden. Gezien de enorme urgentie van zowel vraagkant (werkgevers) als aanbodkant (gemeenten,

UWV, onderwijs) zijn nieuwe initiatieven nodig voor de verbetering van de aansluiting onderwijs – arbeids-

markt, voor het beter organiseren van om- en bijscholing en voor het creëren van voldoende leerwerk-

plekken.

74

75

6 Bouwen aan Limburgse vitaliteit! – conclusies en aanbevelingen

6.1 Vooraf

Vanuit onze opdracht lag onze focus op de regionale samenwerking en de bestuurlijke vernieuwing die

nodig is om de uitdagingen in het sociaal domein met succes aan te gaan. Voordat we onze conclusies en

aanbevelingen presenteren willen we graag eerst nog duidelijk markeren dat, kijkend naar de totale opgave

waar Limburg voor staat, die insteek slechts een deel van het verhaal is.

Het uiteindelijke doel van de decentralisatie en transformatie is niet om beter samen te werken of bestuurlijk

te vernieuwen, maar om burgers en cliënten meer aan het roer te krijgen. En het is daarbij niet zo dat het aan

gemeenten en instellingen is om te bewerkstelligen dat burgers en cliënten in beweging komen. Het is veel

eerder zo dat gemeenten en instellingen een goed oog moeten hebben voor de bewegingen van burgers

en cliënten die in de samenleving al gaande zijn, bij die beweging moeten aanhaken en die beweging ook

moeten uitdagen en uitlokken. Dan pas draagt samenwerken in de regio bij aan eigenaarschap bij burgers en

cliënten.

Dit besef dat we dus slechts met een deel van de totale opgave aan de slag zijn geweest en dat het in de

kern draait om het goed in positie brengen van de burger de cliënt, hebben we in onze ronde door Limburg

geprobeerd steeds scherp voor ogen te houden. Met die bril vragen we de lezers van dit rapport ook naar

onze conclusies en naar onze aanbevelingen aan de hoofdrolspelers in het sociaal domein te kijken. De

essentie van de bestuurlijke opgave ligt niet in samenwerking en bestuurlijke vernieuwing op zich, maar in

het koppelen van samenwerking en inzet aan de dynamiek en de leefwereld van de burgers. Onze conclusies

en aanbevelingen zijn bedoeld om de drie institutionele hoofdrolspelers van de quatro helix daartoe beter in

de positie te brengen. En hun handelen daarop te richten.

76

6.2 Onze conclusies

In de tussenrapportage van december 2014 concludeerden wij al dat de fase van transitie – door de inzet van

velen – voor heel Limburg redelijk geslaagd was. Achter die conclusie staan we nog steeds. Onderstaande

conclusies hebben betrekking op de periode van de transformatie, waarvan ons algemene beeld is dat

de klus nog lang niet geklaard is. Er zijn vruchtbare aanknopingspunten, maar er is ook nog een wereld te

winnen.

A. Grote opgave vraagt om trendbreuk

We zien de opgave in het Limburgse sociale domein als een brede maatschappelijke opgave die gegrond is

in de maatschappelijke en economische conditie van Limburg. De zware problematiek in de zorg en op het

terrein van werk (met name in Zuid-Limburg/Parkstad) zijn daar uitingsvormen van. Kortingen op budgetten

en specifieke stapeleffecten van herverdeling van budgetten van gemeenten maken de toch al grote opgave

nog groter. Dit geldt voor heel Limburg, maar in sterke mate specifiek voor Zuid-Limburg. Het leidt tot twee

concrete vraagstukken voor Limburg

• Voor de bestaande zorggebruikers (de huidige generatie) de zorg anders organiseren en ondersteunen.

• Voor de nieuwe generatie voorkomen dat zij in een vergelijkbare omvang als de oude generatie zorg

nodig heeft. Kortom het bewerkstelligen van een trendbreuk tussen generaties waar het gaat om de

zorgbehoefte, (zowel qua zorg, als qua werk).

B. Quatro helix samenwerking noodzakelijk voor bestuurlijke en sociale innovatie

De zwaarte van de problematiek vraagt om krachtige samenwerking van tal van maatschappelijke partijen.

Boven alles vraagt de opgave om sociale en bestuurlijke innovatie. Nieuwe arrangementen (publiek, publiek-

privaat, privaat) zijn nodig om de transformatie en trendbreuk te realiseren. De bestaande bestuurlijke kaders

zijn daarvoor wat ons betreft onvoldoende. De quatro helix zien wij als noodzakelijke uitingsvorm van die

nieuwe arrangementen. Vorming hiervan is op meerdere schaalniveaus nodig; zowel provinciaal en (sub-)

regionaal, als op het niveau van gemeenten, wijken en dorpen.

77

C. Extra aandacht is nodig voor de mensen waar het om gaat

We hebben het over grote transities en transformaties. Dat vraagt flinke inspanningen en geconcentreerde

aandacht van de betrokken institutionele hoofdrolspelers, zoals gemeenten en instellingen. Het vraagt ook

om reflectie op hun rol. De kern van de opgave voor de hoofdrolspelers is dat ze beter dienen aan te sluiten

bij de leefwereld en de dynamiek van burgers en cliënten in de samenleving. Ze moeten die beweging ook

uitdagen, uitlokken en ondersteunen. Dan pas draagt samenwerken in de regio bij aan eigenaarschap bij

burgers en cliënten. En dan pas wordt de kracht van burgers en cliënten en hun kennis en ervaring daadwer-

kelijk benut. Daarbij ligt er ook de uitdaging om die burgers en cliënten aan te spreken en te betrekken, die

weinig mondig zijn, aan de kant staan, of zich aan de kant gezet voelen, dan wel zich afhankelijk opstellen.

D. Vitaliteit én kwetsbaarheid in de kolom van het openbaar bestuur

We zien grote vitaliteit in de hele bestuurlijke kolom. Dit als direct gevolg van de drie decentralisaties die

op gemeenten afzonderlijk en op de regionale samenwerking een vitaliserende impuls hebben gegeven.

Echter, de extra opgaven leggen ook de punten bloot waar het knelt. De kwetsbaarheid van vooral kleinere

gemeenten neemt ook toe (financieel, organisatorisch, politiek) en dit contrasteert met de toegenomen

vitaliteit. Het risico is dat de kwetsbaarheid steeds zwaarder zal gaan wegen. Dat voorkomen vraagt om een

realistische blik en houding van bestuurders, waarin het belang van de gemeenschap centraal staat. Dat

vraagt ook om proactief in actie komen als het beperken van de kwetsbaarheid niet meer gaat. Paden naar

actie zijn het aanhaken van (extra) partners, ensembles van samenwerking veranderen of zoeken naar de

juiste schaal voor het vraagstuk. De kritische reflectie op de verhouding tussen vitaliteit en kwetsbaarheid is

nodig voor alle spelers in de quatro helix; bewoners, professionals, volksvertegenwoordigers en bestuurders.

Een belangrijk aandachtspunt voor gemeenteraden in alle regio’s is reflectie op de vraag in welke mate ze

nog zinvol kaders kunnen en moeten bepalen voor de beleidsonderwerpen in het sociaal domein binnen

hun eigen gemeente, dan wel dat ze dit samen met andere gemeenteraden in grotere regionale verbanden

moeten doen.

78

E. Alle partners staan opgesteld; nu nog de goede verbindingen

Het veld is goed gevuld met spelers die van goede wil zijn. Nu is de uitdaging met elkaar aan verbindingen

te bouwen waarin men elkaar blindelings kan vinden. Wij denken daarbij aan goed geoliede netwerken.

Een passende metafoor daarvoor is een zichzelf continu bijsturende zwerm spreeuwen. Dat vraagt om

sterkere onderlinge verbondenheid. Er is nog geen bewezen spel dat je als ‘zwerm’ moet spelen, het spel zal

gaandeweg bedacht worden. Daarbij zullen de spelers in het sociaal domein uit hun eigen kokers moeten

komen (onderwijs, zorg, jeugd, participatie) en ook uitdrukkelijk het samenspel moeten aangaan met de

spelers in het economische en ruimtelijke domein.

F. Team Limburg maakt het verschil

We hebben binnen alle kolommen en domeinen boegbeelden aangetroffen! Mensen die voor de troepen

uit lopen, die organisaties meenemen in hun visie en die met tomeloze energie werken aan transformatie.

In toenemende mate ook zagen wij het ‘wij denken’ terug. Mensen die niet meer denken vanuit hun eigen

kolom, regio of organisatie, maar die naar de breedte kijken en zich eigenaar voelen van de problematiek

en de uitdaging voor heel Limburg. Het bevestigde één ding voor ons. Inhoud, structuren en processen zijn

belangrijk, maar uiteindelijk draait het om mensen.

6.2.1 ‘Eindbeeld’

De centrale vraag aan ons was te taxeren of de vijf regio’s in Limburg aan de maat zijn voor de opgaven in het

sociaal domein waar zij voor staan. Ons eindbeeld is voor Limburg vanzelfsprekend slechts een tussenstand.

We zien in heel Limburg veel vitaliteit. Ons beeld is dat Noord en Midden-Limburg zonder voorbehoud aan

de maat zijn. De verhouding tussen de bestuurlijke en sociale arrangementen enerzijds en de opgave en

urgentie anderzijds is wat ons betreft passend.

Ook van Maastricht Heuvelland en Westelijke Mijnstreek hebben wij als regio’s positieve beelden. De bestuur-

lijke arrangementen binnen deze regio’s zijn passend voor de problematiek van die regio’s. Echter, hun

ligging als onderdeel van Zuid-Limburg maakt de situatie ingewikkelder. Wat ons betreft zit de urgentie voor

Zuid-Limburg in twee aspecten:

79

1. Uit diverse bronnen en onderzoeken blijkt dat Zuid-Limburg een gezondheidsproblematiek kent die

groter is dan het Nederlands gemiddelde en ook dan de problematiek in Midden- en Noord-Limburg

(CBS, SCP, RIVM, CIZ, GGD/Zorgatlas);

2. Aanvullend wijkt Zuid-Limburg af door een zwakkere sociaaleconomische uitgangspositie en een lagere

arbeidsparticipatiegraad (CBS, UWV, RIVM, Verwey-Jonker Instituut).

De vraag is of op de schaal van Zuid-Limburg de bestuurlijke arrangementen in termen van kracht en

robuustheid in verhouding staan tot de omvang de problematiek. Wij zien hier ruimte voor verbetering. Dit

vraagstuk voor heel Zuid-Limburg zien we in geconcentreerde mate terug in de regio Parkstad. Er is in de

afgelopen periode veel verbeterd in Parkstad. Wij hebben positieve beelden en willen nadrukkelijk de verbe-

tering erkennen, vooral over de beginnende samenwerking in quatro helix verband. We zijn ook kritisch. We

constateren dat de opgave zo groot is, dat deze de schaal en het vermogen van Parkstad (met de huidige

bestuurlijke arrangementen) overstijgt.

We zijn geen voorstander van gedwongen interventies binnen de bestuurlijke kolom. Het is aan Zuid

Limburg en met name aan Parkstad om de situatie slagvaardig ter hand te nemen. Zo kunnen de betrok-

kenen zelf voorkomen dat de sociale en bestuurlijke innovatie onvoldoende van de grond komt. De

bestuurlijke trekkers van jeugd ( regio Maastricht en Heuvelland), Wmo (regio westelijke Mijnstreek) en

arbeidsparticipatie ( regio Parkstad) kunnen daar een belangrijk aandeel in levert door de Zuid Limburgse

hoofdrolspelers uit te blijven dagen tot het samen werken aan een strategische transformatieagenda voor

Zuid Limburg in relatie met de andere beleidsterreinen, zoals economie en wonen.

6.3 Aanbevelingen

A. Bouw door aan de quatro helix en zorg dat die tot bloei komt

Een goede quatro helix samenwerking in Limburg biedt de mogelijkheden om de opgaven met elkaar op

een adequate manier aan te gaan. Het is aan alle hoofdrolspelers om steeds buiten hun eigen kolommen

te denken en de verbinding met de andere hoofdrolspelers te leggen. Tegelijk vergt de quatro helix dat die

hoofdrolspelers ook goed naar hun eigen rol kijken. Op dat punt geven we hieronder per hoofdrolspeler

enkele specifieke aanbevelingen mee.

80

1. Openbaar bestuur – Bestuurlijke innovatie in aansluiting op sociale innovatie

De noodzakelijke bestuurlijke innovatie voor het openbaar bestuur is te komen tot vruchtbare horizontale

sturing. Daardoor kan beter aangesloten worden op de sociale innovaties in de maatschappij. Belang-

rijke vraagstukken zijn daarin de vormen van samenwerken tussen gemeenten, de taakverdeling tussen

bestuur en ambtelijke organisatie en de rol van de gemeenteraad. Naast die drie vraagstukken is vruchtbare

horizontale sturing ook afhankelijk van het kiezen van de juiste schaal waarop het openbaar bestuur zich

organiseert. De ideale schaal verschilt per taak. Dat vraagt doelbewust en krachtig op en neerschalen tussen

schalen en niveaus. De sublokale schaal (wijk/buurt) en de (boven)regionale schaal worden daarbij steeds

belangrijker.

2. Burgers en cliënten - Initiatief ‘Actief (Lim)burgerschap’.

Het is van belang om op provinciale schaal met elkaar na te denken over het meer aan het roer krijgen van

burgers en cliënten. Wij pleiten voor een gericht initiatief ‘Actief (Lim)burgerschap’ gedragen door een groep

betrokken Limburgers uit alle vier de kolommen van de quatro helix. Als het lukt samen te benoemen welk

ideaalbeeld van burgerparticipatie de Limburgse quatro helix wil bereiken, kan het proces er naar toe ook

uitgerold en ondersteund worden. Het initiatief Actief (Lim)burgerschap moet als buitenboordmotor een

impuls geven aan de bundeling van denkkracht. Sleutelbegrippen zijn wat ons betreft de burger/cliënt als

vertrekpunt, het bevorderen en aanjagen van maatschappelijke initiatieven, het creëren van een broedplaats

een podium voor het vermarkten van innovaties.

3. Ketenpartners – de verbinding tussen werk en zorg versterken

We hebben in de quatro helix alle ketenpartners samengevoegd in één kolom. Dat is een versimpeling van

de werkelijkheid. Tegelijkertijd zien we potentie en kracht in het meer één geheel worden. Ketenpartners

kunnen op inhoud en op regionale schaal groeperen en samen optrekken. Wat ons betreft ligt het startpunt

voor die nadere samenwerking in het vervlechten van de domeinen zorg en werk. Daar ligt in belangrijke

mate een sleutel tot de trendbreuk. De verbinding tussen de domeinen, start en eindigt in het werk van de

ketenpartners door alle kolommen en decentralisaties heen. Onze aanbeveling is om als ketenpartners de

verbinding tussen zorg en werk centraal te stellen in te bouwen aan hechtere onderlinge netwerken. Vanuit

81

die verbinding kan de afstand tussen de bestuurlijke kolom en de kolom van ketenpartners versterkt worden.

Ook ontstaat er dan energie voor innovatie en vruchtbare grond voor nieuwe toetreders of ‘joint ventures’

van bestaande partijen.

4. Limburgse kennis- en onderwijsinstellingen – verenigt u!

De realisatie van een trendbreuk vraagt om gestructureerd en betrouwbaar inzicht in oorzaken, omvang en

effecten van de opgaven. Daarnaast vraagt het om veel ontwikkel- en denkkracht ten aanzien van sociale

innovaties en bestuurlijke arrangementen. Deze denk- en ontwikkelkracht zijn in meer dan voldoende mate

aanwezig in Limburg. Alleen zijn de onderlinge verbindingen nog niet optimaal. Onze aanbeveling is dat,

vanuit de te ontwikkelen strategische agenda, vanuit de kennis- en onderwijsinstellingen één overkoepelend

plan komt over hun inzet voor en bijdrage aan de realisatie van de agenda. Wij nodigen de bestuurders van

de Limburgse kennis- en onderwijsinstellingen dan ook van harte uit hier met elkaar in 2015 een concreet

plan over op te stellen. Vanzelfsprekend is ons idee dit plan in het verband van quatrohelixsamenwerking te

ontwikkelen.

B. Richt de inspanningen op het bewerkstelligen van een trendbreuk

Voor Limburg als geheel, maar vooral voor Zuid-Limburg geldt dat er, kijkend naar de samenhang tussen de

relatief slechte gezondheid van de bevolking en de relatief lage arbeidsparticipatie en naar het feit dat die

situatie al lange tijd bestaat, een trendbreuk nodig is. Met het oog daarop doen we twee aanbevelingen.

Jongeren uit uitkering en in talentontwikkeling

Teveel jongeren komen direct na hun opleiding in een uitkering terecht. Onderdeel van de trendbreuk is

deze jongeren een kans te geven op de arbeidsmarkt. Ons voorstel is in Limburg een pilot te starten, lopend

tot 2020, waarin specifiek wordt ingezet op het aan het werk krijgen van jongeren direct na afronding van

hun opleiding (van alle niveaus: van MBO tot WO). Hier ligt een belangrijke kans voor de ‘generatiebreuk’ in

de zwakkere maatschappelijke en sociale situatie in vooral Zuid-Limburg.

Dat is een omvangrijk project. We adviseren een taskforce op te zetten met een vertegenwoordiger uit het

domein van de economie (werkgevers), uit het openbaar bestuur en uit de onderwijs-/kennisinstellingen.

82

Opdracht aan de taskforce is in 2015 te komen tot een sluitende businesscase voor baangarantie voor

jongeren tussen 2016 en 2020 in Limburg. De benodigde (naar verwachting) 20.000 arbeidsplaatsen in die

periode voor Limburg worden ingevuld door jongeren van alle niveaus van opleiding.

Belangrijke bouwstenen voor dit project zijn de samenwerking binnen arbeidsmarktregio’s, de samen-

werking binnen de werkbedrijven, de bestaande en uit te bouwen talentencentra (waaronder Podium 24)

en de sw-bedrijven die omgevormd kunnen worden tot leer- en werkbedrijven. Qua budgetten kan wat

ons betreft in elk geval gedacht worden aan de inzet van uitkeringsgelden die vrijvallen, sectorfondsen en

ontwikkel/leergelden die bestaan binnen de participatiebudgetten.

Hieraan koppelen we ook de aanbeveling krachtig in te blijven zetten op het binden van jongeren aan

Limburg. Teveel jongeren verlaten nu na hun opleiding Limburg om zich elders te vestigen.

Creëer een sociaal Innovatiefonds ‘Limburg Innoveert’

Uitgangspunt is dat alle Limburgse hoofdrolspelers in het sociaal domein bijdragen aan een sociaal innova-

tiefonds, waarmee vernieuwende projecten in het sociaal domein worden ondersteund en waarmee gezorgd

wordt voor versterking van het lerend vermogen door verspreiding van resultaten van deze projecten.

Een gezamenlijk op te stellen strategische agenda voor het sociaal domein in Limburg kan richting geven

aan investeringen van het fonds.

De vier kolommen van de quatro helix kunnen afzonderlijk, maar bij voorkeur met zoveel mogelijk partijen

samen vernieuwende projecten aandragen voor projectgebonden cofinanciering vanuit het fonds. Cruciaal

is dat hier burgers en cliënten bij betrokken worden. Bijvoorbeeld een zorgaanbieder met een innovatief

idee, die zijn of haar cliënten aan boord heeft gekregen en dit samen met een hogeschool en een aantal

Limburgse bedrijven wil uitvoeren.

Onze aanbeveling is dat gemeenten de eerste stap zetten en bijvoorbeeld 0,5% van het gedecentraliseerde

budget per gemeente per jaar ter beschikking stellen. Dit leidt tot een investerend vermogen op de schaal

van Limburg van circa 4 mln. euro per jaar. Daar moet vervolgens een substantiële bijdrage van de overige

quatro helix partijen bij komen. Er zijn ook fondsen in Europa (ESF-gelden) en in Den Haag (onder andere

83

vanuit Economische Zaken) die aangeschreven kunnen worden. Daarnaast kunnen bestaande fondsen

binnen Limburg gebundeld worden. Tot slot kan de provincie mogelijk faciliteren en ondersteunen (finan-

cieel en in menskracht). Zo kan een financiële motor ontwikkeld worden voor de realisatie van de trendbreuk

in Limburg. Met het opzetten van een sociaal innovatiefonds worden dan ideeën, middelen en mensen op

één traject gebundeld.

Zaken waar wat ons betreft in elk geval in geïnvesteerd zou moeten worden vanuit het fonds ‘Limburg

Innoveert’:

• Een eenmalig tweejarig traineeship van de quatro helix partners. Werkgevers, het openbaar bestuur,

zorgaanbieders, verzekeraars en kennis- en onderwijsinstellingen moeten nauwer samenwerken. Door

een gezamenlijk traineeship (met bijvoorbeeld 25 trainees) kan talent voor Limburg behouden worden

en krijgt de quatrohelixsamenwerking een gezicht in jong talent.

• Academie voor leiderschap. De uitdagingen waar Limburg voor staat vragen om inspirerend en

verbindend leiderschap. Daarin kunnen de kolommen elkaar helpen. Kennisuitwisseling en samen leren

zijn wat ons betreft sleutels in het bouwen aan een vruchtbare quatro helix. De studiekring verbindend

leiderschap die al bestaat, biedt wellicht een vruchtbaar aanknopingspunt.

Voor het idee van het innovatiefonds wordt wat ons betreft op korte termijn (nog voor de zomer van

2015) een businesscase opgesteld. Deze businesscase kan worden uitgewerkt door een groepje verte-

genwoordigers van de quatro helix. In de businesscase wordt uitgezocht welke investeringsrichtingen de

meeste potentie hebben en hoeveel rendement (financieel, maar ook zeker maatschappelijk) investeringen

opleveren.

C. Volg de quatro helix in de komende jaren.

De transformatie en het bouwen aan de quatro helix zijn nieuwe en onconventionele processen. Het is nodig

om in de komende jaren het proces en de dynamiek van de processen nauwgezet te blijven volgen. Niet

vanuit een drijfveer van controle en toezicht, maar vanuit een drijfveer van gezamenlijk leren en waar nodig

bijsturen.

84

Het afgelopen jaar heeft de provincie een voortrekkersrol gespeeld met het instellen van de Commissie van

Geel en het vervolg daarop van ons verkenners-traject.

Het volgen van de Limburgse transformatie en quatro helix hoeft niet belegd te blijven bij één van de spelers.

Sterker nog, wij bevelen van harte aan het stokje voor het volgen van de processen tussen de kolommen van

de quatro helix door te geven aan de andere hoofdrolspelers in de quatro helix (de kennisinstellingen, de

ziektekostenverzekeraars, de (zorg)aanbieders, de werkgevers, de cliënten en de gemeenten). Ook zo borgen

we het samen bouwen aan de Limburgse vitaliteit.

24 maart 2015

Leo Bisschops Wim Kuiper Wil Rutten