Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe?

Deel II. Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep: shared services, intergemeentelijke samenwerking, fusie gemeente-OCMW en gemeentelijke fusies.

Rapport

Bruno Broucker

Promotor: Annie Hondeghem

co-promotor: Trui Steen

׀ i ׀

Inhoudstafel

Lijst tabellen v

Lijst figuren vii

Managementsamenvatting 9

1. Inleiding 15

2. Methodologie 17

> 2.1. Te bestuderen thema’s 17

> 2.2. Dataverzameling 21

> 2.3. Beperkingen van het onderzoek 26

> 2.4. Noot met betrekking tot de referentielijst 27

3. Algemene aandachtspunten op vlak van veranderingsmanagement bij gemeentelijke reorganisaties 29

> 3.1. De rol van visie, strategie en leiderschap 29

> 3.1.1. Wie bepaalt de richting van de hervorming? 31

> 3.1.2. Wie trekt de reorganisatie? 32

> 3.1.3. Wat is de beste strategie? 35

> 3.1.4. Welke leiderschap is nodig? 38

> 3.2. De inhoud 38

> 3.3. Het veranderingsproces 40

> 3.3.1. De voorbereidingsfase 40

> 3.3.2. De implementatiefase 45

> 3.3.3. De coördinatie 49

> 3.4. Draagvlak en participatie 52

> 3.4.1. Wie betrek je? 52

> 3.4.2. Hoeveel betrek je? 53

> 3.4.3. Hoe creëer je een draagvlak en ga je om met weerstand? 54

> 3.4.4. Wat met cultuurverschillen? 56

׀ ii ׀

> 3.5. Communicatie 57

> 3.5.1. Wie moet communiceren? 58

> 3.5.2. Hoe, waarover en wanneer moet je communiceren? 59

> 3.6. Opvolging, monitoring en evaluatie 61

> 3.6.1. Hoe wordt het project opgevolgd? 61

> 3.6.2. Hoe en wanneer stuur je bij? 62

> 3.6.3. Wanneer is de reorganisatie succesvol? 63

> 3.7. Besluit 64

4. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van shared services 65

> 4.1. Theoretische achtergrond 66

> 4.2. Types en vormen van shared services 67

> 4.2.1. Netwerkconcept 69

> 4.2.2. Centrumconcept 70

> 4.2.3. Matrixconcept 70

> 4.2.4. Shared service centrum 71

> 4.2.5. Mengvormen 71

> 4.3. Voor- en nadelen van shared services 72

> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services 73

> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. 73

> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. 75

> 4.5. Tot slot 81

5. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van een vorm van intergemeentelijke samenwerking 82

> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS 82

> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken 82

> 5.1.2. Types IGS 84

> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS 87

> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en effectiviteitsverhoging 87

׀ iii ׀

> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden 90

> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering garanderen 91

> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit 92

> 5.2.5. Wat met een tekort aan expertise op vlak van interlokaal besturen? 94

> 5.2.6. Mogelijks onderlinge concurrentie 95

> 5.2.7. De kostprijs van een IGS 96

> 5.2.8. Een duidelijke bevoegdheidsverdeling 97

> 5.2.9. De unieke waarde van een IGS binnen het dienstverleningsaanbod 98

> 5.2.10. Een samenwerkingsvorm met slagkracht 98

> 5.3. Te ondernemen stappen 99

> 5.3.1. Fase 1. Initiëren 100

> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen 105

> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren 106

6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van gemeente en OCMW 108

> 6.1. Achtergrond 108

> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW 112

> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie 113

> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering 114

> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie 115

> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht 116

> 6.2.5. Vergroting transparantie 117

> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten 118

> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost 119

> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen 121

> 6.3. Stappenplan 122

> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie 123

> 6.3.2. Contextanalyse 124

׀ iv ׀

> 6.3.3. Interne analyse 125

> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie 126

> 6.3.5. Implementatiefase 126

> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing 127

7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige fusie van gemeenten 128

> 7.1. Achtergrond 128

> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie 130

> 7.2.1. Redenen voor fusie 131

> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten 138

> 7.2.3. Te ondernemen stappen 144

Referenties 149

Beleidsaanbevelingen 153

׀ v ׀

Lijst tabellen

Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken ............................ 20

Tabel 2. Overzicht verkennende interviews ...................................... 21

Tabel 3. Scenario's uitwerking onderzoek ......................................... 22

Tabel 4. Deelnemers en datum focusgroep fusie gemeente-OCMW .......... 25

Tabel 5. Deelnemers en datum focusgroep IGS .................................. 25

Tabel 6. Interviews fusie gemeenten .............................................. 26

Tabel 7. Klaar voor implementatie? (gebaseerd op Marsee, 2002) ........... 48

Tabel 8. Succes- en faalfactoren bij implementatie ............................ 49

Tabel 9. Voorbeeld stakeholder-analyse .......................................... 53

Tabel 10. Eigenschappen netwerkconcept ........................................ 69

Tabel 11. Eigenschappen centrumconcept ........................................ 70

Tabel 12. Eigenschappen matrixconcept .......................................... 70

Tabel 13. Eigenschappen shared service centrum ............................... 71

Tabel 14. Mengvormen ................................................................ 71

Tabel 15. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al.) 72

Tabel 16. Overzicht succes- en faalfactoren ..................................... 75

Tabel 17. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking ................. 87

Tabel 18. Sleutelvragen en acties bij stap 1 ..................................... 100

Tabel 19. Sleutelvragen en acties bij stap 2 ..................................... 101

Tabel 20. Sleutelvragen en acties bij stap 3 ..................................... 102

Tabel 21. Sleutelvragen en acties bij stap 4 ..................................... 103

Tabel 22. Sleutelvragen en acties bij stap 5 ..................................... 104

Tabel 23. Sleutelvragen en acties bij stap 6-10 ................................. 105

Tabel 24. Sleutelvragen en acties bij stap 11-15 ............................... 107

Tabel 25. Scenario’s integratie gemeente-OCMW .............................. 111

Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1 ..................................... 123

׀ vi ׀

Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2 ..................................... 124

Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3 ..................................... 125

Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4 ..................................... 126

Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5 ..................................... 126

Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6 ..................................... 127

Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie .................................... 131

Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie ............................. 146

Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie ...................................... 147

Tabel 35. Sleutelvragen en acties bij post-fusie ................................ 148

׀ vii ׀

Lijst figuren

Figuur 1. Communicatie tijdens veranderingen (bron: Queensland guide) .. 58

׀ 9 ׀

Managementsamenvatting

Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een

reorganisatie willen opzetten om meer samenwerking tot stand te brengen

met andere gemeenten of diensten. Concreet gaat het over de oprichting van

shared services, intergemeentelijke samenwerking, de fusie tussen gemeente

en OCMW en de fusies tussen gemeenten. Een eerste onderdeel behandelt

hetgeen van toepassing is op alle type hervormingen. De vier daaropvolgende

delen gaan specifiek in op de vier reorganisatiescenario’s.

1) Generieke aandachtspunten

Visie, strategie en leiderschap. De visie over de hervorming moet duidelijk,

vereenvoudigend en helder zijn. De trekkers van de verandering moeten

hiërarchische/formele macht hebben, maar ook voldoende gewicht en

draagvlak om de hervorming te doen groeien. Er is nood aan een evenwicht

tussen politiek en ambtelijk leiderschap. In het veranderingsproces zijn

vertrouwen en transparantie essentieel, en moet er tijd en flexibiliteit

voorzien worden. Voor het veranderingsproces is een efficiënte en goed

vertegenwoordigende projectstructuur belangrijk. Rapportering naar de

politieke organen is essentieel.

Het veranderingsproces. Tijdens de voorbereidingsfase moet er een

urgentiebesef zijn, een coalitie gevormd worden en doelstellingen

geformuleerd worden. Het kan nuttig zijn een haalbaarheidsanalyse uit te

voeren. Wees pragmatisch met het stappenplan en zorg voor betrokkenheid

en communicatie. Na de voorbereidingsfase start de implementatiefase. Deze

is succesvol als de hervorming voelbaar is op de werkvloer.

Draagvlak, participatie en communicatie. Zet een stakeholderanalyse op.

Voorzie voldoende communicatiemogelijkheden en vormen van interactie.

Investeer in formeel en informeel overleg. Maak een onderscheid tussen

׀ 10 ׀

communicatie in het beleidsvoorbereidend proces en communicatie over

gemaakte keuzes. Bespreek de voordelen en de effecten van de

hervormingen.

Opvolging, monitoring en evaluatie. Streef naar lange termijn

doelstellingen en quick wins. Meet de voortgang van de hervorming en de

afwijkingen met hun impact op het veranderingstraject. Identificeer hiervoor

een set van Key Performance Indicators. Meet niet alleen de impact van het

hele veranderingstraject, maar ook per deeltraject.

2) Specifieke aandachtspunten voor shared services

Dit onderzoek behandelt interbestuurlijke vormen van shared services: het

primaat van de gemeentebesturen blijft bestaan, er vindt een

kostenverrekening plaats voor de diensten, het ‘centrum’ draagt geen beleid

uit, en opereert onder een gezamenlijk opgericht bestuur. Er zijn vijf vormen

van shared services. Voor hun kenmerken, succes- en faalfactoren verwijzen

we naar het rapport. Inzake veranderingsmanagement vermelden we

volgende elementen:

Bepaal een duidelijke visie en de daaraan gekoppelde doelstellingen.

Voorzie in politiek en ambtelijk leiderschap en een evenwicht tussen

top-down en bottom-up aanpak.

Maak een business case op en plan een gefaseerde opstart van het

samenwerkingsverband. Betrek de verschillende betrokken partijen.

Breng voldoende competenties en expertise in het shared service.

Voorzie prestatiemeetsystemen, monitors en evaluatiemechanismen.

Benoem, indien nodig, een directeur. Voer een opdrachtgeversberaad

en klantenberaad in. Kom, indien nodig, tot

DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s.

׀ 11 ׀

Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van

facturatie. De tarieven worden opgenomen in de Producten- en

Dienstencatalogus. Laat beheersautonomie toe aan de shared service.

3) Specifieke aandachtspunten voor IGS

Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder enkele

aandachtspunten:

IGS streeft doorgaans naar besparingseffecten, efficiëntie- en

effectiviteitsverhoging. Het is belangrijk zich hier niet op blind te

staren: (1) de optimale schaal bestaat niet, dus het is onzeker of een

IGS de gewenste schaalvoordelen zal opleveren; (2) als het de

voordelen oplevert, zal het moeilijk zijn die te meten, en (3)

efficiëntie is slechts één mogelijks voordeel van IGS. Immers, IGS kan

zorgen voor meer continuïteit, specialisatie en expertise.

Soms wordt het opzetten van IGS gesubsidieerd. Dit kan een stimulans

zijn, maar heeft voornamelijk nut indien de subsidies passen binnen

een langere termijnperspectief van duurzame samenwerking.

Een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit kan opgevangen

worden door een doordachte vertegenwoordigingsstructuur.

Een IGS opzetten vereist transparantie en vertrouwen en heeft

daarom ook nood aan een slagkrachtige structuur.

Voor de opstart van een IGS onderscheiden we de volgende stappen. Voor

meer details verwijzen we naar het rapport: (1) identificeer noden,

opportuniteiten, partners en mogelijkheden tot samenwerking; (2) analyseer

de wettelijke en economische context; (3) beslis over de toetreding tot een

IGS, bouw bewustzijn en steun op; (4) ontwerp de IGS, implementeer en

evalueer.

׀ 12 ׀

4) Specifieke aandachtspunten voor fusie gemeente-ocmw

Een toename van efficiëntie door integratie: in het proces van

veranderingsmanagement zal moeten worden vastgelegd (1) wat de

efficiëntiedoelstellingen zijn; (2) hoe ze bereikt moeten worden; en (3) hoe

ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden.

Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering:

het creëren van efficiëntie is niet het meest belangrijke voordeel.

Samenwerking kan mogelijkheden creëren en kan de kwaliteit van

dienstverlening doen toenemen.

Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie: een

verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar van doordacht

veranderingsmanagement met een visie op de nieuwe organisatie, hoe ze zal

werken, welke effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe

men de integratie moet bijsturen.

Meer flexibiliteit door grotere slagkracht: er moet op voorhand een As Is

beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be waar ook

functieprofielen naast elkaar gelegd worden.

Toename transparantie: zal vooral afhangen van interne en externe

communicatie.

Er is een risico op negatieve schaaleffecten: bureaucratisering,

nabijheidverlies en vergroting van sturingsproblemen.

Hou rekening met de opstart- en coördinatiekost.

Het stappenplan houdt de volgende grote onderdelen in: (1) creatie

bewustwording; (2) contextanalyse en interne analyse; (3) ontwerp nieuwe

organisatie, implementatie, evaluatie en bijsturing

׀ 13 ׀

5) Specifieke aandachtspunten voor fusie van gemeenten

Er zijn verschillende redenen om te fuseren. In het rapport bespreken we de

volgende: 1) financiële argumenten; 2) opbouwen van capaciteit en

expertise; 3) aanpakken van sturingsproblemen; 4) structureren van

bestaande samenwerking.

Aandachtspunten

Politiek en ambtelijk draagvlak: een fusie moet politiek en ambtelijk

gedragen worden, maar hier fusie gaat het niet meer enkel over het samen

laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de administratie, maar

eveneens van gemeenteraden en politieke mandatarissen

Nabijheid burger: een fusie kan leiden tot meer efficiëntie, maar het risico

bestaat dat de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk. Bij

een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie en burgernabijheid is

een gemeente in staat om tegelijkertijd op een efficiënte manier de nodige

resultaten te genereren, maar ook om te reageren op de noden van de burger.

Volksraadpleging: het kan nuttig zijn de bevolking re raadplegen, maar het

organiseren van zinvolle en goede volksraadplegingen is niet evident omwille

van diverse redenen. Daarom worden andere vormen geadviseerd.

Stappen

Prefusie: er moet op voorhand worden nagedacht over de achtergrond,

context en doelstellingen van de fusie, mogelijke partners, beschikbare

informatie. Daarnaast moet de voorbereiding worden opgestart.

Fusie: stelselmatig afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van

een nieuwe gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie

en de bepaling van de To Be. Communicatie en doordachte implementatie

zijn hierbij van belang.

Post-fusie: in deze fase vindt de evaluatie van de fusie plaats.

׀ 15 ׀

1. Inleiding

Dit is het tweede deel van het onderzoek naar de ontwikkeling van

draaiboeken voor de begeleiding van gemeentelijke reorganisaties. In dit

onderdeel wordt er in een eerste hoofdstuk stilgestaan bij de methodologie

van het onderzoek. In een tweede hoofdstuk wordt er een generiek draaiboek

voorgesteld met aandachtspunten voor alle type gemeentelijke

reorganisaties. Het spreekt voor zich dat veranderingsmanagement in grote

mate identieke thema’s behandelt in verschillende hervormingstrajecten. In

de daaropvolgende delen worden aandachtspunten behandeld voor elk van de

specifieke reorganisatiescenario’s met telkens een voorgesteld draaiboek.

Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een

reorganisatie of hervorming willen opzetten met als doel meer samenwerking

tot stand te brengen met andere gemeenten of gemeentelijke diensten.

Concreet gaat het over de oprichting van shared services, intergemeentelijke

samenwerking, de fusie tussen gemeente en OCMW en de fusies tussen

gemeenten. Deze gids is in eerste instantie bedoeld voor ambtenaren die

vanuit hun positie een strategische bijdrage, zij het klein of groot, kunnen

leveren tot het succesvol volbrengen van een gemeentelijke reorganisatie.

Dat neemt echter niet weg dat iedereen die, in functie van de gemeente,

betrokken is bij een dergelijk type reorganisatie inzicht kan verwerven in

specifieke aspecten van veranderingsmanagement voor lokale besturen.

De ‘handleidingen’ vormen een ondersteunend instrument, met tips en

aandachtspunten voor gemeenten die een traject van verandering willen

opzetten. Het is geen bindend draaiboek, maar een gids die steeds vertaald

zal moeten worden naar de specifieke context. Het is evenmin een technische

handleiding van te verrichten juridische of beleidsinhoudelijke handelingen

׀ 16 ׀

in functie van intergemeentelijke samenwerking, fusies of shared services.

Dit is een handleiding veranderingsmanagement en heeft vooral tot doel

volgende vraag te beantwoorden: “als ik een hervorming van dit type wil

opzetten, waar kan ik dan best rekening mee houden?”.

׀ 17 ׀

2. Methodologie

> 2.1. Te bestuderen thema’s

Op basis van de literatuurstudie uit deel 11 kan er een overzicht gemaakt

worden van thema’s die bij de opmaak van draaiboeken

veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties van belang zijn.

Onderstaande tabel geeft 10 thema’s weer die werden afgeleid uit de

literatuur inzake organisatieverandering en veranderingsmanagement. Voor

de opmaak van een draaiboek is het belangrijk met elk van deze thema’s

rekening te houden. In de tabel staat ook telkens vermeld welke

richtinggevende vragen van belang zullen zijn voor de draaiboeken; het toont

ook al aan welk type vragen er in de aandacht zullen staan bij de interviews

en focusgroepen.

Belangrijk met betrekking tot deze thema’s zijn alvast twee elementen:

intensiteit en inhoud. Sommige thema’s zijn gelijklopend voor elke

gemeentelijke reorganisatie, al kan er een verschil zijn in intensiteit.

Bijvoorbeeld: ‘voorbereiding, planning en tempo’ van de verandering is voor

elke gemeentelijke reorganisatie van belang en zal sterk gelijkend zijn in haar

fundamentele kenmerken. Elke reorganisatie moet namelijk degelijk worden

voorbereid en gepland, en er moet aan die planning ook een vorm van timing

worden vooropgesteld. Wel is het wellicht zo dat de fusie van twee

gemeenten een andere intensiteit van planning en tempo zal hebben dan de

oprichting van een shared service, omdat de reorganisatie fundamenteler is.

Een ander voorbeeld is de ‘inhoud’ van de verandering, die voor elke

1 Broucker, B., Hondeghem, A., Steen, T. (2015). Gemeentelijke reorganisatie: wat en hoe? Deel 1. Literatuurstudie. Veranderingsmanagement bij lokale besturen, 112 pp. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen - slagkrachtige overheid.

׀ 18 ׀

reorganisatie sterk verschillend is, waardoor er per reorganisatiescenario

expliciet aparte aandacht moet zijn voor de inhoud van de verandering.

Daar waar er gelijkenissen zijn tussen de reorganisatiescenario’s is er over de

cellen heen een lijn getrokken. Daar waar elk thema wellicht anders zal zijn

per reorganisatiescenario, ontbreekt een lijn over de cellen. Deze tabel vormt

in dit stadium een uitgangspunt. Bij de verdere dataverzameling zal telkens

worden nagegaan of er inderdaad enkel een verschil is in intensiteit, dan wel

of er wel degelijk een inhoudelijk verschil is dat bij de draaiboeken apart

moet worden opgenomen. Het doel van het onderzoek is te komen tot 1

generiek draaiboek dat alle gelijklopende elementen bespreekt, en een

reorganisatie-specifiek draaiboek waar die elementen die specifiek aan een

hervormingen te wijten zijn uitgebreider behandeld worden. Dat vermijdt dat

er tussen de draaiboeken veel overlap is, en laat toe om in de reorganisatie-

specifieke draaiboeken voldoende aandacht te besteden aan essentiële,

typische kenmerken.

׀ 19 ׀

Generieke thema’s

Richtinggevende vragen

Shared Services

IGS Gemeente-

ocmw Fusie

gemeenten

Leiderschap, visie en strategie

Welk leiderschap is nodig? Wat is het belang van visie en strategie, hoe worden ze afgebakend en geformuleerd?

Voorbereiding, planning en tempo

Hoe een reorganisatie voorbereiden? Hoe wordt een planning gemaakt en met welke inhoud? Hoe wordt het tempo van de hervorming bepaald?

Proces en implementatie

Hoe wordt de implementatie voorbereid? Welke stappen moeten er genomen worden voor succesvolle implementatie? Wat zijn cruciale aandachtspunten?

Project- en procescoördinatie van de verandering

Hoe de hervorming coördineren? Wie waakt over proces en vooruitgang? Wie stemt de inhoudelijke stappen op elkaar af?

X X X X

Inhoud: structuur, technisch, juridisch, bestuurskundig, financieel,…

Hoe wordt de reorganiatie inhoudelijk vorm gegeven? Waar moet aandacht aan worden besteed? Wat zijn succes- en faalfactoren? Wat zijn voor- en nadelen van bepaalde keuzes?

X X

Draagvlak, participatie, omgaan met weerstand, cultuur

Hoe wordt er een draagvlak gecreëerd? Hoe wordt participatie tot stand gebracht? Hoe omgaan met weerstand en hoe aandacht besteden aan cultuur?

׀ 20 ׀

Context-(wijzigingen)

Hoe rekening houden met contextwijzigingen? Welke wijzigingen kunnen een rol spelen?

X X X X

Interne en externe communicatie

Wat, hoe, waar, wanneer en aan wie moet er gecommuniceerd worden?

X X X X

Opvolging en monitoring

Hoe de hervorming opvolgen en monitoren?

Consolidatie Wanneer is de hervorming ten einde? Hoe de consolidatie bewaren?

Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken

׀ 21 ׀

> 2.2. Dataverzameling

Dit onderzoek heeft tot doel te komen tot de opmaak van draaiboeken

veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties. Het is dus in het kader

hiervan dat de dataverzameling moet gebeuren. De dataverzameling is in

twee fases georganiseerd. In een eerste fase werden verkennende interviews

gehouden voor elk van de vier reorganisatiescenario’s. Onderstaande tabel

geeft een overzicht van de interviews.

Datum Thema Geïnterviewde

19 mei 2015 IGS Directeur dienstverlenende

IGS

5 juni 2015 Fusie Gemeente-OCMW Stads- en OCMW-secretaris

9 juni 2015 IGS & Shared services

Coördinator

intergemeentelijke

regionaal overleg

20 juni 2015 IGS Directeur

opdrachthoudende IGS

16 juni 2015 Fusie gemeenten Nederlandse expert

Tabel 2. Overzicht verkennende interviews

De leidraad van deze interviews bestond uit de thema’s en de richtinggevende

vragen uit tabel 1. Bedoeling van deze interviews was meer inzicht verwerven

in de praktijk en aftoetsen of de geselecteerde thema’s voldoende omvattend

waren voor de opmaak van een draaiboek.

De klankbordgroep van dit project kwam samen op 12 juni om Deel 1 van het

onderzoek te bespreken en het verdere verloop. Bij de klankbordgroep werd

ook afgetoetst op welke manier de draaiboeken idealiter vorm zouden

krijgen. Drie mogelijkheden werden geformuleerd. Deze staan in

onderstaande tabel, samen met hun voor- en nadelen.

׀ 22 ׀

Fase 1 Fase 2 Fase 3 Voordelen Nadelen

Literatuur-

studie + eerste

interviews

Uitgebreid

case-

onderzoek

Draaiboek Schrijfproces volledig zelf in de hand. Draaiboek leidt naar één tekst voor alle geïnteresseerden.

Niet representatief en mogelijks te algemeen.

Literatuur-

studie + eerste

interviews

Sneuvel-tekst

draaiboek

Aftoetsing bij

werkveld

Zorgt voor meer gedragenheid. Werkt groter bereik in de hand. Gaat op zoek naar de grootst gemene deler.

Risico op divergente meningen. Inspanning van het werkveld is noodzakelijk. Selectie respondenten is cruciaal.

Literatuur-

studie + eerste

interviews

Theoretisch

draaiboek

Illustraties zoeken

bij werkveld voor

uitwerking

‘inspiratieboek’

Geeft een algemeen draaiboek voor elke situatie, met daarnaast een inspiratieboek met illustraties van hoe organisaties het aanpakken.

Draaiboek moet nog naargelang de situatie vertaald worden. Nood aan voldoende illustraties om de spanwijdte aan situaties toe te kunnen lichten.

Tabel 3. Scenario's uitwerking onderzoek

׀ 23 ׀

Deze mogelijkheden werden ook afgetoetst tijdens de interviews. De

voorkeur was unaniem: de draaiboeken zouden in eerste instantie als

sneuvelversie worden opgesteld en voorgelegd tijdens focusgroepen aan het

werkveld. De focusgroepen hebben hierbij dan twee doelstellingen: ten

eerste aangeven of de sneuvelteksten voldoende ondersteunend kunnen zijn

voor lokale besturen. Ten tweede praktijkervaringen uitwisselen die zouden

kunnen dienen om de sneuvelteksten verder te stofferen.

De sneuvelteksten werden opgemaakt op basis van de literatuurstudie uit

Deel 1 en op basis van de resultaten van de eerste interviews. Hieronder

worden de eerste resultaten van de interviews puntsgewijs en samenvattend

weergegeven:

(1) Uit de eerste interviews bleek dat er over het algemeen reeds een

voorgeschiedenis is van samenwerking en dialoog tussen de

gemeenten, waardoor er weinig sprake was van de opzet van een

projectorganisatie in functie van de hervorming.

(2) De respondenten spraken doorgaans van een bottom-up

samenwerking die met de tijd groeit en waar iets structureels uit

voortvloeit.

(3) Op vlak van leiderschap werd de combinatie van politiek en

administratief leiderschap vooropgesteld als noodzakelijk. Een

politiek draakvlak is essentieel en ambtelijke ondersteuning is

onontbeerlijk, of het nu gaat over IGS, shared services of fusies.

(4) Er was unanimiteit over het feit dat de samenwerking of fusie

voornamelijk groeide vanuit beheersoverwegingen. Beleid is iets dat

nadien kan groeien. De samenwerking of de fusie dient dan

voornamelijk om de lokale besturen te ondersteunen in hun taak. In

׀ 24 ׀

het geval van IGS of shared services werd dit nog nadrukkelijker

gesteld: de samenwerking is er voor de gemeenten, en is van de

gemeenten. En de financiële kant van die samenwerking wordt best

gedragen in verhouding tot de draagkracht van elke gemeente.

(5) Om om te gaan met weerstand werd benadrukt dat communicatie en

investering in menselijke relaties onontbeerlijk zijn, en dit zowel

tijdens formeel als tijdens informeel overleg. De identiteit van de

organisaties moet hierbij gerespecteerd worden en steevast moet er

gestreefd worden naar een win-win situatie voor alle betrokken

partijen. De impact op het personeel moet minimaal gehouden

worden.

(6) Als succesfactoren voor gemeentelijke reorganisatie werden volgende

elementen aangehaald: vertrouwen, transparantie,

identiteitsbewaking van de organisaties, combinatie van bottom-up

en top-down, meerwaarde van de reorganisatie benadrukken,

voldoende tijd voorzien om een reorganisatie op te bouwen. Op vlak

van IGS werd er daarbovenop nog gesteld dat samenwerking enkel

daar moet groeien waar er nood is. Het besef dat er een behoefte is,

is essentieel om te komen tot een succesvolle reorganisatie.

(7) De aangehaalde faalfactoren waren de volgende elementen:

financiële onzekerheid en kwetsbaarheid, angst voor verlies van

eigenaarschap, gebrek aan sterke bestuurders, groeiende tendens

naar een bedrijfscultuur met teveel nadruk op winst, angst om

opgeslokt te worden of controle te verliezen.

׀ 25 ׀

Zoals gesteld werden de eerste sneuvelteksten opgemaakt en besproken

tijdens de focusgesprekken. Hieronder is er een overzichtstabel met de

informatie over de focusgroepen.

Focusgroep Integratie Fusie-OCMW: 8 oktober 2015

Organisatie Functie

Geel Beleidscoördinator

Langemark-Poelkapelle Burgemeester

Beveren Beleidsmedewerker

Liedekerke Secretaris

Zoersel Afdelingshoofd

VVSG 2 stafmedewerkers

Tabel 4. Deelnemers en datum focusgroep fusie gemeente-OCMW

Focusgroep Shared Services en Intergemeentelijke Samenwerking:

14 oktober 2015

Organisatie Functie

Beter Wonen aan de Gete - Woonbeleid Interlokale

Vereniging

Coördinator

Platform Noord-Limburg – overleg regio Noord-

Limburg

Verantwoordelijke

Midwestoverleg – samenwerkingsverband regio

Midwestvlaanderen

Coördinator

Vlinter – Koepelorganisatie Streekontwikkeling Coördinator

Interafval – Koepelorganisatie Intercommunicale Afval Ondervoorzitter

Tabel 5. Deelnemers en datum focusgroep IGS

׀ 26 ׀

De resultaten van de focusgroepen worden hier niet apart vermeld, maar zijn

integraal verwerkt in de volgende hoofdstukken van het rapport.

Voor de fusie van gemeenten werd geopteerd om kwalitatieve diepte-

interviews te hanteren, gelet op de discretie die doorgaans over dit thema

gehanteerd wordt. Omwille van die reden wordt hieronder enkel functie van

de geïnterviewde weergegeven met de datum van interview. De naam van de

gemeente wordt hierbij achterwege gelaten om de anonimiteit te bewaren.

Gemeente Datum interview Functie Geïnterviewde

A 26 januari 2016 Schepen

B 17 februari 2016 secretaris

C 4 maart 2016 burgemeester

D 13 april 2016 burgemeester

Tabel 6. Interviews fusie gemeenten

> 2.3. Beperkingen van het onderzoek

Zoals elk ander onderzoeksproject heeft ook dit project enkele uitdagingen

en beperkingen:

(1) Het onderzoeksproject heeft tot doel de opmaak van draaiboeken

veranderingsmanagement, en inspireert zich hiervoor op literatuur en

inzichten uit interviews en focusgesprekken. Echter, er wordt geen

evaluatie gemaakt van de bestaande gemeentelijke reorganisaties,

en dus wordt er ook geen uitspraak gedaan over de kwaliteit van de

besproken cases. Dat is een uitdaging, omdat er inzicht geput moet

worden uit interessante cases, maar tegelijkertijd niet geoordeeld

wordt of de case überhaupt succesvol was.

׀ 27 ׀

(2) Er is al heel veel geschreven en geweten over

veranderingsmanagement in het algemeen en gemeentelijke

reorganisaties in het bijzonder. Dit project moet een stap voorwaarts

maken door een draaiboek te ontwikkelen dat breed gebruikt kan

worden, en tegelijkertijd specifiek genoeg is om ondersteuning te

kunnen bieden. Dit impliceert dat het resultaat misschien niet voor

alle gemeenten op dezelfde manier bruikbaar zal zijn en misschien

niet alle inhoud voor elke reorganisatie van toepassing zal zijn. De

context zal namelijk van groot belang zijn voor de verandering.

(3) Het project streeft geen representativiteit na. De interviews en

focusgesprekken moesten vanuit dat perspectief voornamelijk

inspiratie bieden, en de mogelijkheid om lessen te trekken voor

toekomstige reorganisaties. Daarom wordt er expliciet gekozen om

de draaiboeken gestalte te geven op basis van een combinatie van de

beschreven theoretische inzichten uit Deel 1 en de resultaten van de

dataverzameling.

> 2.4. Noot met betrekking tot de referentielijst

Deze handleiding is gebaseerd op de combinatie van talrijke verschillende

bronnen: de wetenschappelijke literatuur uit deel 1, de interviews, de reeds

bestaande en beschikbare handleidingen,… . Om dit deelrapport makkelijk

leesbaar te houden, zijn de referenties grotendeels uit deze tekst

weggelaten, omdat het telkens gaat over elementen die uit verschillende

bronnen terugkomen. De handleiding moet dienen als ondersteuning, en moet

dus makkelijk leesbaar blijven. Dat neemt niet weg dat het aspect van

refereren niet onbelangrijk is. Daarom is ervoor gekozen om enkel die

onderdelen te voorzien van hun originele bron als het gaat over belangrijke

inspiratiebronnen. De belangrijkste referenties van dit deelrapport staan

׀ 28 ׀

achteraan in de referentielijst. De referenties die voornamelijk dienden als

achtergrond zijn opgenomen in deel 1.

׀ 29 ׀

3. Algemene aandachtspunten op vlak van

veranderingsmanagement bij gemeentelijke

reorganisaties

> 3.1. De rol van visie, strategie en leiderschap

“Goed leiderschap is de sleutel tot goede verandering”. Wie een

veranderingstraject wil opzetten, heeft nood aan een leidersfiguur of persoon

die de verandering wil trekken. Hierover zijn heel wat auteurs het eens: een

reorganisatie moet vanuit de top van de organisatie getrokken worden en

daarvoor heb je een leider nodig die de visie bepaalt en de koers uitstippelt.

Het is ook mogelijk dat de top het sponsorschap van het project op zich neemt

en iemand anders mandateert om het te trekken; als signaal vanuit de top is

dat minstens even sterk.

Belangrijk hierbij is dat de visie over de reorganisatie duidelijk moet zijn. Dat

lijkt evident, maar is het niet altijd. Zo zijn de meesten het eens dat ze meer

efficiëntie willen en een flexibelere organisatie die kan omgaan met de

uitdagingen van de dag, maar is men het niet altijd eens over hoe men dat

wil bereiken en of een reorganisatie daar nu wel het juiste middel toe is. Dat

impliceert dat het doorvoeren van een gemeentelijke reorganisatie geen

loutere denkoefening of technisch traject is. Men moeten weten waar men

naartoe wil en wat men juist wil bereiken: wil men een shared service

opzetten, dan is het belangrijk te weten welk type men wil opzetten en op

welk thema de shared service zich moet richten. Wil men een

intergemeentelijke samenwerking (IGS) tot stand brengen, bepaal dan eerst

voor welk domein de IGS tot stand moet komen en welk type IGS daarvoor

best wordt opgezet. Deze visie is belangrijk om de verandering de koers te

geven die ze nodig heeft en te weten tot welke richting de inspanningen

׀ 30 ׀

moeten leiden. De visie durft ook verder te gaan dan de middellange termijn.

Past de reorganisatie binnen een langetermijnvisie naar structurele

samenwerking op verschillende domeinen, of blijft ze beperkt tot de agenda

die nu bepaald is?

Daarnaast moet de visie van de reorganisatie zelf, minstens in bepaalde mate,

in overeenstemming zijn met de organisationele waarden, cultuur en

eigenschappen. Een visie die niet goed geënt is op de organisatie, heeft te

weinig fundament om zowel gedragenheid als slaagkans te hebben. Dit is in

het kader van dit type projecten tegelijkertijd een uitdaging: het gaat

namelijk over het laten samenwerken van verschillende organisaties, elk met

hun eigen waarden, cultuur en eigenschappen, en elk met hun eigen manier

van werken en gewoonten. Voor de trekker(s) van de verandering zal het

belangrijk zijn hier voldoende rekening mee te houden, zodat elke organisatie

zijn eigenheid in het veranderingstraject of de nieuwe dienst/organisatie niet

verliest.

Samenvattend moet een visie in het kader van een gemeentelijke

reorganisatie de volgende eigenschappen hebben:

Ze moet vereenvoudigend zijn: de visie moet een complexe operatie

duidelijk en eenvoudig kunnen omschrijven zodat iedereen weet wat

juist de bedoeling is;

Een visie moet motiveren;

Een visie moet kunnen omvatten wat medewerkers uit verschillende

diensten/organisaties doen. Dat betekent dat de visie op een

reorganisatie zodanig helder moet zijn dat iedereen die betrokken is,

weet waar zich aan te verwachten, maar ook zichzelf erin herkent;

׀ 31 ׀

Een visie moet aantrekkelijk en haalbaar zijn;

Een visie moet gericht en flexibel zijn: het einddoel moet duidelijk zijn,

maar het mag ook geen star doel op zich worden.

> 3.1.1. Wie bepaalt de richting van de hervorming?

Het bepalen van de richting gebeurt in principe door de strategische

sleutelfiguren van de deelnemende gemeenten, zijnde secretaris en

burgemeester, en bij uitbreiding de sleutelorganen, zijnde het College van

Burgemeester en Schepenen en het Managementteam. Het is vanuit hun

overleg dat de koers gezamenlijk wordt uitgestippeld. De burgemeester kan

politiek draagvlak zoeken voor de richting van de hervorming, terwijl het de

secretaris is die binnen de administratie de top en het middlemanagement

hierover kan inlichten en meetrekken in de hervorming. Moet daarom elke

reorganisatie of hervorming bepaald worden door de secretaris en/of

burgemeester? Wellicht niet. Het spreekt voor zich dat dit kan verschillen

van herorganisatie tot herorganisatie, maar doorgaans durven we wel

volgende regel voorop te stellen: de richting van de hervorming wordt

bepaald door één iemand, een kleine elite van personen of de organen die

aan de top van de organisatie staat én die voldoende macht heeft om dit ook

te doen. Dat impliceert twee aspecten: de trekkers van de verandering

moeten hiërarchische/formele macht hebben, maar moeten ook voldoende

gewicht en draagvlak binnen de organisatie hebben om de hervorming te doen

groeien. Als er enkel het eerste aanwezig is, zal de hervorming al snel als top

down aangevoeld worden. Als er enkel het tweede is, ontbreekt het de

trekkers aan legitimiteit.

׀ 32 ׀

> 3.1.2. Wie trekt de reorganisatie?

Deze vraag lijkt op de vorige, maar is niet helemaal dezelfde. Een hervorming

trekken is niet hetzelfde als de visie en de richting van de hervorming

bepalen. Om de reorganisatie te trekken, moet er al een beslissing genomen

zijn over de hervorming. Wie moet er dan wat doen, als die beslissing er is?

Zonder de steun van het topmanagement lijken hervormingen gedoemd om

te falen. In de literatuur wordt er soms gesproken over het idee van een

‘champion agent’, een topambtenaar die de verandering ‘draagt’ en hiertoe

geëngageerd is. Deze persoon moet sterk gerespecteerd worden en is bereid

voor de hervorming veel te doen. In het kader van een fusie gemeente-OCMW

lijkt de secretaris van de gemeente of het OCMW hiervoor de ideale persoon

te zijn; voor de oprichting van een shared service rond juridische expertise

kan dat het diensthoofd van de juridische dienst zijn. Wederom: veel hangt

af van de reorganisatie.

Het idee van een ‘champion agent’ kan worden overgenomen door een

stuurgroep of door een coalitie van enkelen. Vandaar dat er wordt opgemerkt

dat een reorganisatie dikwijls getrokken wordt door een selecte groep

personen. In de literatuur maakt men hierbij het onderscheid tussen volgende

‘groepen’:

(1) De stuurgroep: deze houdt het overzicht van het veranderingsproces,

bepaalt de richting en heeft eigenlijk het formele leiderschap over

de hervorming. Het is ook de stuurgroep die erover waakt dat de

organisationele cultuur en waarden gerespecteerd worden. In het

geval van een gemeentelijke reorganisatie waarbij samenwerking

wordt beoogd, spreekt het voor zich dat de stuurgroep

vertegenwoordiging vertoont van de deelnemende

diensten/organisaties/gemeenten. Het zijn de vertegenwoordigers

׀ 33 ׀

die de belangen van de gemeenten en van de samenwerking

behartigen. Maak de stuurgroep dus representatief zodat er draagvlak

en samenwerking voorop wordt gesteld, maar maak de stuurgroep ook

niet te groot zodat ze daadkrachtig kan samenkomen en beslissen.

Zorg dat de stuurgroep ook evenwichtig is in functie van macht en

expertise: gemeenten die een reorganisatie of veranderingstraject

ernstig nemen zorgen ervoor dat ze vertegenwoordigd worden door

iemand met voldoende gewicht.

(2) Naast de stuurgroep is het raadzaam projectgroepen op te richten in

functie van de inhoud. Wil je bijvoorbeeld een shared service rond

ruimtelijke planning oprichten, zorg dan dat de experten die

inhoudelijk rond ruimtelijke planning werken in deze projectgroep

zitten, de shared service inhoudelijk voorbereiden en rapporteren

aan de stuurgroep. Wil je rond meerdere thema’s werken, maak dan

verschillende projectgroepen. Idealiter is de voorzitter van de

projectgroep ook lid van de stuurgroep, maar dat moet niet

noodzakelijk. Wel is het belangrijk dat de voorzitter van de

projectgroep regelmatig kan rapporteren aan de stuurgroep over de

vorderingen van de werkzaamheden. Belangrijk is dat de leden van

de projectgroep niet ronduit pessimistisch zijn ten opzichte van de

hervorming: ze moeten minstens het gevoel hebben dat ze de

verandering mee kunnen vorm geven en zien hun lidmaatschap in de

projectgroep dan ook als een opportuniteit, niet als een bedreiging.

Met andere woorden: scepticisme mag, pessimisme wordt best

vermeden.

(3) Doorgaans is de voorzitter van de stuurgroep ook de

verantwoordelijke voor het veranderingstraject. In het geval van

gemeentelijke reorganisaties kan dat per hervorming verschillen.

Voor een intergemeentelijke samenwerking kan de verantwoordelijke

׀ 34 ׀

bijvoorbeeld één burgemeester van de deelnemende gemeenten zijn.

Of het kan een duo zijn waarbij bijvoorbeeld twee secretarissen

gezamenlijk de hervorming leiden. Hoe dan ook, belangrijk is dat in

het kader van de specifieke hervorming de leider de nodige steun en

daadkracht heeft om de reorganisatie door te voeren, en dit over de

deelnemende gemeenten heen.

(4) In veel hervormingstrajecten wordt doorgaans een

veranderingsmanager aangeduid. Doorgaans is dat een hoog

geplaatste ambtenaar die de hervorming dagdagelijks opvolgt en

rapporteert aan de stuurgroep. De veranderingsmanager is ook

degene die de werkpakketten van de verschillende projectgroepen

coördineert en op elkaar afstemt.

(5) Tot slot: in het kader van gemeentelijke reorganisaties is het ook

logisch dat er vanuit de leden van de stuurgroep gerapporteerd wordt

aan het College van Burgemeester en Schepenen en aan de

Gemeenteraad. Op die manier verzekert de hervorming zich van de

nodige politieke en democratische legitimiteit.

Bovenstaande structuur is een type voorbeeld van hoe hervormingen

doorgaans worden aangepakt. Het spreekt voor zich dat, naarmate de

hervorming lichter is, de structuur dat zelf ook is. Ook hangt veel af van de

vanzelfsprekendheid van de hervorming: zijn alle stakeholders het al lang

eens met elkaar dat er een IGS moet komen, dan kan het volstaan één orgaan

op te richten die de hervorming naar zich toetrekt en doorvoert, in overleg

met de deelnemende gemeenten.

Naast het onderscheid tussen formele groepen, is het belangrijk dat, in het

kader van gemeentelijke reorganisaties, de politieke actor en de ambtelijke

actor in overeenstemming zijn met de richting van de hervorming. Er wordt

׀ 35 ׀

wel eens gesteld dat de politiek de hervorming moet trekken en ‘verkopen’

bij de stakeholders, en dat de ambtelijke top de hervorming gewicht en

ondersteuning moet geven om daadwerkelijk een hervorming te worden. Een

sterke burgemeester en een sterke secretaris (met hun organen) die samen

de hervorming aangaan, hebben een grotere kans op slagen dan als de visies

tussen de twee strategische sleutelfiguren uit elkaar liggen. In dat verband

wordt er soms ook gesproken van politiek en ambtelijk leiderschap. De

politiek zal vooral de visie en de strategie bepalen, terwijl de ambtelijke

leider de visie mee zal dragen en vorm geven. Hoe dan ook zijn beiden nodig,

zowel voor het draagvlak, voor de kans op slagen, als voor de continuïteit van

het hervormingstraject.

Daarnaast is in het kader van intergemeentelijke samenwerking ook wel de

relatie tussen de politieke actoren van de verschillende gemeenten

belangrijk. Het is niet noodzakelijk zo dat ze van dezelfde politieke familie

moeten zijn om te komen tot succes. Belangrijker is dat ze achter de filosofie

van het project staan en bereid zijn tot compromis indien nodig.

> 3.1.3. Wat is de beste strategie?

Er bestaan meerdere strategieën om veranderingen te realiseren. In de

literatuur vind je er verschillende weer. We geven er hier vijf:

(1) In de ontwerpstrategie is het probleem bekend en ligt de nadruk op

het ontwerpen van een nieuwe organisatie. Deze strategie is top-

down: het management initieert en stuurt de veranderingen. Ze

worden hierbij geadviseerd door experten, die een rol spelen bij de

probleemanalyse en implementatie. Deze verandering heeft een

duidelijk doel en eindpunt. De implementatie is gericht op het

aanvaardbaar maken van de nieuwe organisatie en het zoeken naar

׀ 36 ׀

oplossingen voor weerstanden. Rationaliteit is een sleutelkenmerk

van deze strategie.

(2) In de ontwikkelstrategie worden veranderingen geleidelijk

gerealiseerd en is er grote betrokkenheid van de medewerkers bij de

fasen van de verandering. Deze strategie wil gemeenschappelijke

doelen realiseren door communicatie en onderhandeling, en is een

zinvolle strategie in situaties waarin de problematiek nog niet helder

is en de koers van de verandering niet geheel duidelijk. In dit verband

spreekt men ook wel van een incrementele aanpak van

veranderingen.

(3) In een machtsstrategie definieert het topmanagement de

doelstellingen en stuurt zij de verandering. De realisatie van de

verandering wordt opgedragen aan het middlemanagement. Deze

strategie is erg top-down en kan op korte termijn leiden tot

verandering van structuur en wijziging van managementposities;

probleem is wel dat cultuurveranderingen niet af te dwingen zijn. Op

lange termijn lijkt een machtsstrategie eerder nefast.

(4) In de onderhandelstrategie zoeken stakeholders naar een consensus.

Het gaat hier over een onderhandeling tussen partijen die invloed

hebben en de verandering kunnen blokkeren. De

onderhandelingsstrategie zoekt dus bij voorbaat een win-win situatie

op.

(5) In een dialoogstrategie worden ideeën over organiseren, veranderen

en innoveren uitgewisseld. Men gaat er hier van uit dat mensen

verantwoordelijkheid willen nemen en iets tot stand willen brengen.

Deze aanpak wordt gekozen als mensen uit meerdere organisaties

moeten samenwerken om iets nieuws te maken. Het

verandervermogen is hoog omdat mensen in de organisatie leren om

veranderingen op eigen kracht vorm te geven.

׀ 37 ׀

De beste strategie om een hervorming door te voeren volgens een bepaalde

visie, bestaat eigenlijk niet, omdat ze sterk afhangt van de lokale context,

de omvang van de hervorming, de consensus met betrekking tot de problemen

die moeten worden opgelost, en vooral van de inhoud van de hervorming zelf.

Een onderscheid dat belangrijk is, ongeacht het type strategie dat men kiest,

is dat tussen het technisch en institutioneel kader van hervormingen. Het

eerste besteedt aandacht aan hoe bepaalde problemen kunnen worden

aangepakt (rationeel doel-middelen). Het tweede betreft de ideeën en

percepties die er bestaan over hoe een publieke organisatie georganiseerd

moet worden. Beiden zijn belangrijk, omdat het eerste raakt aan de concrete

acties die ondernomen kunnen worden, terwijl het tweede sterk ingaat op

het behoud van een bepaalde identiteit. Een hervorming in goede banen

leiden kan enkel als voldoende aandacht aan beide elementen wordt besteed.

Tot slot zijn de volgende factoren die lokale reorganisaties door

samenwerking al dan niet succesvol maken, belangrijk:

(1) Van in het begin moet er vertrouwen zijn of vertrouwen gecreëerd

worden tussen de partners die meewerken aan het

samenwerkingsverband. Achterliggende agenda’s kunnen op korte of

langere termijn een nefast effect hebben.

(2) Transparantie is essentieel: in eerste instantie tussen de partners die

het project trekken, en vervolgens naar de eigen organisatie toe.

(3) Samenwerking moet vooral daar gecreëerd worden waar er nood is.

Met andere woorden: beperk je in het begin tot het essentiële; in een

latere fase kan samenwerking verder worden uitgebreid.

׀ 38 ׀

(4) Er moet een bereidheid zijn om te investeren in het collectief.

Samenwerking betekent een stuk eigenheid opgeven en zoeken naar

een compromis met de partners.

(5) De meerwaarde van de samenwerking moet altijd duidelijk zijn.

(6) Binnen de hervorming is tijd een belangrijk gegeven: Een hervorming

moet tijd krijgen om te groeien. Daarnaast is het creëren van

draagvlak, zeker in een overheidscontext, belangrijk.

> 3.1.4. Welke leiderschap is nodig?

Zoals hierboven al gesteld, is er een combinatie van politiek en administratief

leiderschap nodig. Tussen politici en ambtenaren moet er voldoende

vertrouwen en een goede relatie zijn, en zijn wederzijds begrip voor elkaars

positie en standpunten faciliterend om tot een geslaagde reorganisatie te

komen. Daarnaast worden volgende kenmerken aan effectief leiderschap in

het kader van hervormingen gekoppeld:

(1) Macht: een leider van een hervorming moet voldoende formele macht

hebben om de verantwoordelijkheid te nemen van de hervorming

(2) Deskundigheid: een reorganisatie vergt een bepaald niveau van

expertise over talrijke facetten binnen de organisatie.

(3) Geloofwaardigheid

> 3.2. De inhoud

Over de inhoud van de verschillende reorganisatietrajecten en de specifieke

aandachtspunten wordt in de afzonderlijke onderdelen van deze handleiding

dieper ingegaan. Algemeen vallen er wel een aantal aandachtspunten te

vermelden.

׀ 39 ׀

De overheid is sterk juridisch gereguleerd. Een hervorming, waar wettelijke

kaders eveneens moeten worden aangepast, neemt tijd. En daar kan best

rekening mee worden gehouden. Hoe zwaarder de formule van samenwerking

die gekozen wordt, hoe complexer het veranderingstraject zal zijn en hoe

groter de investeringskost. Ook op vlak van cultuur is het zo dat naarmate de

reorganisatie ingrijpender is, de impact op cultuur groter zal zijn. Deze

handleiding gaat over hervormingen binnen de publieke sector. Hieronder

geven we enkele specifieke aandachtspunten die betrekking hebben op

hervormingen binnen de publieke sector:

(1) Publieke organisaties functioneren in een erg complexe omgeving met

talrijke stakeholders (burgers, private organisaties, andere publieke

organisaties, verschillende bestuurslagen,…). Het is belangrijk om

zicht te hebben op de stakeholders die betrokken moeten worden om

het veranderingstraject mee vorm te kunnen geven.

(2) Publieke organisaties moeten aan verschillende stakeholders

verantwoording afleggen (minister, parlement, burgers, media),

functioneren in een wettelijk kader en moeten rekening houden met

doorgaans een complexe politieke omgeving.

(3) Publieke organisaties worden beoordeeld op basis van hun

maatschappelijke waarde, en niet op hun economische waarde.

Maatschappelijke waarde realiseren en meten is daarbij complexer

dan economische waarde. Binnen dat kader zijn er doorgaans weinig

(financiële) incentives om hervormingen succesvol door te voeren.

Wel is het zo dat publieke organisaties steeds meer beoordeeld

worden op hun efficiëntie, wat natuurlijk betekent dat zuinigheid en

middelen en doel in verhouding moeten staan. Als het meten van

maatschappelijke waarde belangrijk is, wordt het meten of een

׀ 40 ׀

hervorming succesvol is geweest, bijzonder complex; we bespreken

dit later.

(4) Publieke organisaties zijn gekenmerkt door diversiteit aan personeel,

doelstellingen, structuren, processen en cultuur, wat ze inherent

complex maakt, en wat betekent dat het managen van veranderingen

eveneens complexer wordt: raken aan één van deze elementen heeft

doorgaans een invloed op een ander, wat de inhoud van de

verandering eveneens complexer maakt.

> 3.3. Het veranderingsproces

Een hervormingstraject kent verschillende fasen en tussenstappen. In de

literatuur vind je hierover talrijke modellen terug. Hieronder geven we een

overzicht van de meest courante stappen en belangrijkste aandachtspunten.

> 3.3.1. De voorbereidingsfase

> 3.3.1.1. Hoe bereid je de reorganisatie voor?

Er zijn talrijke theoretische modellen die aangeven hoe je een reorganisatie

best voorbereidt. Merk op dat hervormingen niet noodzakelijk volgens een

strak plan verlopen. Doorgaans wijzigen ze gaandeweg en groeien ze

organisch. Hieronder geven we de aandachtspunten die van belang kunnen

zijn.

(1) Op voorhand is het belangrijk te weten of de stakeholders het erover

eens zijn dat er een probleem is en dat een reorganisatie nodig is om

dat bestaand probleem op te lossen. Dit betekent dat er een vorm

van urgentiebesef moet zijn. Hoe zichtbaarder het probleem/crisis,

׀ 41 ׀

hoe groter de kans dat het de aandacht zal vestigen en het

urgentieniveau zal verhogen.

(2) Als er een urgentiebesef is, is het belangrijk om op strategisch niveau

een coalitie te creëren die het idee genegen is, gewicht heeft om het

probleem aan te pakken en die gebruikt kan worden om een breed

draagvlak te genereren.

(3) Als de stakeholders het eens zijn over het probleem, is het belangrijk

de doelstellingen te formuleren die men wil realiseren om het

probleem op te lossen. Hierbij kan het nuttig zijn om bij andere,

eventueel naburige gemeenten die een soortgelijk probleem hebben

opgelost, te rade te gaan. Als de stakeholders het eens zijn over het

probleem en de doelstellingen, kan er worden nagedacht over de

oplossing en de opzet van een veranderingstraject. Deze handleiding

gaat ervan uit dat de oplossing een samenwerkingsverband is.

(4) De uitvoering van een haalbaarheidsanalyse is zinvol in dit stadium:

is het idee van samenwerking realistisch? Met wie moet er worden

samengewerkt om succesvol te zijn? Welke middelen zijn er

voorhanden? Welk type samenwerking moet er worden opgezet? Deze

haalbaarheidsanalyse is in feite een uitgewerkte beschrijving van de

‘As Is’ situatie, maar waarbij er per thema al wordt nagedacht in

welke mate de intergemeentelijke samenwerking of fusie kan zorgen

voor een oplossing. Een mogelijkheid is om hier reeds verder te

denken: koppel bvb. de samenwerkingsverbanden aan samenwerking

op andere terreinen en schep hierbij een cultuur waarin gemeenten

worden aangezet ‘over de muur te kijken’.

(5) Een volgende stap is de opmaak van een veranderingsplan, waarin de

verschillende onderdelen van verandering en hun impact vermeld

staan, zoals bvb. de vereiste expertise, werkprocessen, enzovoort.

Dit algemene plan is de basis om achteraf specifieke actieplannen op

׀ 42 ׀

te maken die toevertrouwd kunnen worden aan de projectgroep(en).

Grosso modo omvat het veranderingsplan volgende elementen:

o De algemene visie en het voorstel van nieuwe structuur,

organisatie, dienst,.. en de impact ervan op het personeel.

Dat impliceert dus ook het type intergemeentelijke

samenwerking of shared service en de manier waarop de

kosten tussen de gemeenten verdeeld zullen worden.

o De manier waarop het plan geïmplementeerd zal worden,

met inbegrip van een communicatieplan (zie later).

o De beschikbare middelen: het is van belang duidelijke

afspraken te maken tussen de gemeenten of diensten die

zullen samenwerken. Zo kan het niet de bedoeling zijn dat

door de financiële draagkracht een gemeente meer controle

verwerft over de samenwerking. Bedoeling is te streven naar

een overeenkomst waarbij alle partners op gelijke voet

behandeld worden. Bij gemeentelijke reorganisaties hebben

kleine gemeenten wel eens schrik te worden opgeslokt door

de sterkste schakel. Van in het begin moet er voldoende

aandacht besteed worden aan dit aspect. Dit raakt

uiteindelijk ook aan een fundament van de samenwerking,

m.n. vertrouwen. De partners moeten elkaar vertrouwen om

de samenwerking tot een goed eind te brengen.

o De timing van de hervorming;

o De methoden om de performantie van de nieuwe

structuur/organisatie/dienst op te volgen in verhouding tot

de vooropgestelde doelstellingen. Dit wordt regelmatig

vergeten of achterwege gelaten. Echter, om te weten of de

doelstellingen gerealiseerd werden, is het goed de effecten

ervan te meten.

׀ 43 ׀

> 3.3.1.2. Wat mag je tijdens de voorbereiding niet vergeten?

Hierboven werd zonet aangegeven welke elementen je best opneemt in de

voorbereiding van een hervorming. Merk op dat de meeste elementen erg

rationeel en misschien zelfs mechanistisch worden voorgesteld; het gaat

steevast over een stappenplan dat moet leiden tot een uitkomst. Er zijn een

aantal kanttekeningen te maken bij een dergelijke voorbereiding, waar men

best op voorhand ook al rekening mee houdt:

(1) Met het stappenplan wordt best pragmatisch omgegaan. Problemen

kunnen zich voordoen, er kan meer tijd nodig zijn voor een bepaald

aspect,... Veranderingen verlopen doorgaans sterk organisch.

Gemeenten die willen samenwerken, kunnen bijvoorbeeld doorheen

de jaren al sterker naar elkaar gegroeid zijn, waardoor een

structurele samenwerking in de lijn van de verwachtingen ligt, en een

stappenplan minder nodig lijkt. In het tegenovergestelde geval,

waarbij samenwerking tot nog toe afwezig was, kan een stappenplan

ook als top-down en ‘harteloos’ worden beschouwd.

(2) Men kan niet alles plannen en voorbereiden. Sommige aspecten

moeten op het moment zelf worden aangepakt en opgelost.

Onvoorspelbaarheid is onderdeel van een verandering. Daarom is het

belangrijk niet te vervallen in puur ‘blauwdrukdenken’.

(3) Gemeenten hebben een verleden, een eigen manier van werken, een

identiteit, gewoonten. Een hervorming moet daar rekening mee

houden. De organisatie van morgen is deels het gevolg van ‘path

dependency’, of het traject dat in het verleden reeds doorlopen

werd. Het is belangrijk die historiek te respecteren, om de

׀ 44 ׀

organisatie beter te begrijpen, en te weten waar eventuele

problemen bij de hervorming vandaan komen.

(4) Een vlekkeloze uitwerking van een veranderingsplan staat nog niet

garant voor een perfecte implementatie achteraf. Hou er dus

rekening mee dat het veranderingsplan maar waarde heeft als het

daadwerkelijk op de werkvloer wordt toegepast.

(5) Betrokkenheid en communicatie zijn cruciaal omwille van de

diversiteit aan visies, percepties,… binnen de organisatie. Hierop

wordt later dieper ingegaan.

(6) Doorgaans loopt niet iedereen even warm voor een hervorming.

Motivatie om te hervormen kan binnen een organisatie sterk

verschillen, zowel tussen individuen als tussen diensten. Dat betekent

dat een stappenplan niet noodzakelijk op dezelfde manier voor elke

betrokken dienst kan worden toegepast.

> 3.3.1.3. Hoe lang moet je voorbereiden?

Hier bestaat geen juist antwoord op. Voldoende lang om alle stakeholders aan

het woord te laten, de ‘As Is’ situatie goed beschreven te hebben,

duidelijkheid te hebben over de doelstellingen en de gewenste effecten. Niet

té lang zodat de verandering niet in de enthousiasme van het plan blijft

liggen.

Belangrijk is wel dat je in de voorbereidingsfase voldoende momenten van

quick wins installeert. Tussentijdse doelstellingen zijn belangrijk om

continuïteit en enthousiasme voor de hervorming te behouden, zijn politiek

belangrijk, en geven de mogelijkheid om het project tussentijds aan te

passen. Hervormingen zijn doorgaans iteratief in die zin dat ze gaandeweg

gewijzigd worden (zij het inhoudelijk, strategisch,…). Daarom is het

׀ 45 ׀

belangrijk om ook voldoende flexibiliteit in het plan te leggen zodat het waar

nodig gaandeweg nog kan worden aangepast.

> 3.3.2. De implementatiefase

De effectiviteit van verandering hangt af van de kwaliteit van het project, de

acceptatie van de betrokkenen en de implementatie. De kwaliteit van het

project hangt in sterke mate af van de voorbereidingsfase. Deze werd

hierboven besproken. De acceptatie werd ook al aangehaald, maar zal later

besproken worden als we het hebben over weerstand en cultuurverschillen.

In dit onderdeel hebben we het over de implementatie.

Hervormingen kunnen niet in de planningsfase blijven, wat nochtans dikwijls

gebeurt. In de literatuur wijt men het mislukken van implementaties

voornamelijk aan gedrag en weerstand, omdat (1) individuen of groepen

bestaande relaties trachten te behouden, bestaande procedures te

handhaven en controle willen over belangrijke activiteiten die veranderen als

gevolg van de geplande implementatie; en (2) er een verkeerd begrip is van

of een gebrek aan overeenstemming over de te verwachten effecten van de

verandering.

Er is dus inderdaad een moeilijkheid om af te stappen van de

voorbereidingsfase en over te gaan tot succesvolle actie. Hieronder worden

aandachtspunten en succesfactoren besproken die kunnen bijdragen tot een

succesvolle implementatie van veranderingen.

׀ 46 ׀

> 3.3.2.1. Hoe ga je over tot implementatie?

Implementatie is een aspect van een hervorming die eveneens gepland moet

worden, en dit al tijdens de voorbereidingsfase. Het is in die fase dat er moet

worden nagedacht over hoe de implementatie vorm zal krijgen, welke rol de

eventuele projectgroepen al dan niet zullen krijgen, welk resultaat er per

deelproject verwacht wordt (met timing), enzovoort. In de

implementatiefase zelf wordt dan dikwijls begonnen met het verder

concretiseren van de nieuwe werkprocessen en organisatie. Op basis van de

uitgewerkte werkprocessen kunnen de taken en de samenwerkingsrelaties

met andere afdelingen dan worden uitgewerkt. Vervolgens kan de

werkorganisatie binnen afdelingen worden gedetailleerd. Het is ook op dit

moment dat er overlegvormen en werkafspraken gemaakt kunnen worden, en

kan er worden nagegaan welke mensen de deeltaken zullen implementeren.

Belangrijk hier is te bespreken welke expertise en medewerkers nodig zijn

om de deeltaken succesvol uit te voeren. Het is mogelijk dat de juiste

ervaring en expertise niet aanwezig is binnen de organisatie. Een

mogelijkheid is om op basis van een inventarisatie van benodigde kennis en

vaardigheden opleidingen op te starten, of een deel van de hervorming uit te

besteden.

Stapsgewijs wordt dus uitwerking gegeven aan de bedrijfsprocessen, de

werkprocessen, de taak van afdelingen, de relatie met andere afdelingen, de

werkorganisatie, de overlegvormen en de benodigde opleidingen. In elk

veranderproces ontstaan spanningen tussen mensen met verschillende

achtergronden, posities en ervaringen. Deze conflicten zijn eigenlijk

gebruikelijk en kunnen bijdragen aan creativiteit in het zoeken naar nieuwe

mogelijkheden. Als de conflicten niet ernstig worden genomen is de kans

groot dat ze gaan uitmonden in een blokkade. Het onderkennen en

׀ 47 ׀

onderzoeken van spanningen en conflicten is daarom essentieel in een proces

van organiseren, veranderen, en vernieuwen.

Tot slot is er niet zoiets als dé juiste aanpak om implementatie op te zetten.

Implementatie kan wel pas worden aangevat als er voldoende kennis is over

de huidige situatie, de gewenste situatie, de context waarbinnen de

verandering zich zal afspelen en de inhoud van de verandering. Kortom: er

moet voor de implementatie een projectorganisatie op poten worden gezet

met voldoende capaciteit en middelen en met directe betrokkenheid van de

ambtelijke en bestuurlijke top van de organisatie. Welke capaciteit en

middelen hiervoor nodig zijn moet een implementatieplan uitwijzen. De

ambtelijke top en de besturen van de samenwerkende organisaties, moeten

direct en zichtbaar betrokken zijn bij het proces.

> 3.3.2.2. Wanneer is de tijd voor implementatie aangebroken?

Het antwoord op deze vraag is even complex als eenvoudig: als de

voorbereidingsfase afgerond is. En de voorbereidingsfase is zo goed als

afgerond als grosso modo op onderstaande vragen een antwoord kan worden

geformuleerd.

׀ 48 ׀

Is het probleem duidelijk gedefinieerd

en zijn de doelstellingen van de

verandering helder?

Is er een As-Is situatie beschreven die

de veranderingsnood ondersteunt?

Is er consensus over wat de effecten

van de hervorming moeten zijn?

Is er consensus over wat een

succesvolle hervorming inhoudt?

Zijn de personen verantwoordelijk voor

de hervorming ook echt beschikbaar?

Zijn de nodige budgetten vrijgemaakt?

Zijn verantwoordelijkheden tussen

medewerkers herverdeeld zodat er

ruimte is om te werken aan de

hervorming?

Zijn er mensen aangeworven om de

hervorming mee op te volgen?

Is er een tijdschema opgesteld met

tussentijdse deadlines?

Zijn de verantwoordelijkheden van stuur-

en projectgroep duidelijk en helder?

Is bepaald hoe het project gemonitord zal

worden en wie de verantwoordelijke van

het project is?

Is het duidelijk hoe stuurgroep en

projectgroep met elkaar zullen

communiceren?

Is het urgentiebesef aanwezig?

Is er geëngageerd leiderschap?

Is de mogelijke weerstand al zoveel

mogelijk beperkt?

Is er een bewustzijn over de mogelijke

cultuurverschillen en hoe daarmee om te

gaan?

Is er een visie over de manier waarop de

verandering zal worden doorgevoerd?

Probleemstelling

Projectmanagement Human Relations

Omgaan met organisatiecultuur

Tabel 7. Klaar voor implementatie? (gebaseerd op Marsee, 2002)

> 3.3.2.3. Wat maakt implementatie succesvol?

Een hervorming moet voelbaar zijn op de dagdagelijkse vloer en zo snel als

kan routine worden in het gedrag van werknemers. Het management moet

ervoor zorgen dat deze nieuwe gedragingen geïnstitutionaliseerd worden

zodat ze oude gedragingen zo snel als mogelijk overnemen. Dit is een

complexe fase die bovendien ook voldoende monitoring vergt. De vraag is dan

wanneer implementatie succesvol is, of wat implementatie van

׀ 49 ׀

veranderingen succesvol maakt, en wat eventuele faalfactoren zijn. Op basis

van de literatuur kunnen we volgende succes- en faalfactoren identificeren.

Succesfactoren Faalfactoren

(1) De context van de verandering vaststellen en zorgen voor richting.

(2) Een leiderschapsstijl die de paradox van het top down richting geven en bottom- up invloed omarmt.

(3) Een duidelijke strategie en duidelijke prioriteiten

(4) Een effectieve stuurgroep die achter haar genomen beslissingen staat

(5) Open communicatie en interactie door de organisatie heen, horizontaal, verticaal, bottom-up en top down

(6) Effectieve coördinatie en de projecten samenhangend managen

(7) Voorzien in de juiste kwaliteit en kwantiteit van mensen en middelen

(8) Zorgen voor congruentie tussen boodschappen, activiteiten, beleid, richtlijnen en gedrag

(9) Mogelijkheden scheppen om samen te leren

(10) Anticiperen op, identificeren van en reageren op problemen en zorgen in het proces van verandering.

(11) Het ontwikkelen van kritische massa.

(1) Een te lange doorlooptijd (2) Niet adequaat kunnen reageren op

niet-voorziene problemen (3) Weinig effectieve coördinatie van de

verschillende activiteiten en projecten

(4) Het opzetten van concurrerende of tegenstrijdige activiteiten

(5) Ontoereikende kennis en ervaring van de betrokken medewerkers

(6) Inadequate training en instructie voor medewerkers

(7) Ontoereikend leiderschap en onvoldoende richtinggevend

(8) Onvoldoende gedetailleerde beschrijving van taken en activiteiten voor de implementatie

(9) Inadequate informatiesystemen om te communiceren over de verandering en de implementatie te monitoren

(10) Tegenstrijdige communicatie

Tabel 8. Succes- en faalfactoren bij implementatie

> 3.3.3. De coördinatie

Veranderingen doorvoeren, is een complexe aangelegenheid. Zoals hierboven

reeds gesteld, worden er onder de stuurgroep doorgaans projectgroepen

opgericht die de verandering daadwerkelijk moeten voorbereiden en gaan

implementeren. Een veranderprogramma dat goed wil functioneren moet in

principe voldoende effectief, efficiënt, creatief en flexibel zijn zodat de

doelen van de hervorming gerealiseerd kunnen worden. Een

׀ 50 ׀

veranderprogramma moet dus ook goed gemanaged worden zodat complexe

hervormingen gestructureerd en met succes kunnen worden doorgevoerd. Dit

onderdeel behandelt deze coördinatie van hervormingen.

> 3.3.3.1. Wie moet het project coördineren?

Dit zal afhangen van reorganisatie tot reorganisatie. Voor een antwoord op

deze vraag wordt er verwezen naar bovenstaande onderdelen.

> 3.3.3.2. Wat is (niet) de rol van de coördinator?

De coördinator van het veranderingsproject, doorgaans een

veranderingsmanager of projectcoördinator, heeft vooral tot taak de

verschillende projecten te coördineren, en hun samenhang en onderlinge

afhankelijkheden in relatie tot de nagestreefde opbrengsten en bijdragen te

bewaken. De uitdaging van de coördinator ligt hierbij doorgaans niet in het

kunnen onderscheiden tussen proces en project: de projectmatige benadering

is sterk gericht op resultaat en inhoud; de procesmatige aanpak is sterk

gericht op de context. Beiden zijn uiteraard belangrijk en complementair aan

elkaar.

Echter, om complexe situaties en hervormingen door te voeren zijn zij

noodzakelijk, doch onvoldoende om de doelen te realiseren. De grootste

uitdaging van de coördinator ligt vooral in het kunnen schakelen tussen

verschillende aanpakken: soms resultaatgericht met het oog op beheersing,

soms creatief in functie van de gerezen problemen, en soms met voldoende

sensitiviteit om de belangen van de stakeholders te respecteren. Complexe

verandering en programmamanagement betekent omgaan met

verbeteringsprojecten, veranderingsprocessen en vernieuwingsprocessen.

׀ 51 ׀

Interessant is een overzicht op te maken van het soort ‘interventies’ die

tijdens een verandering wordt opgezet en waar coördinatie voor nodig is.

Dikwijls wordt er verwezen naar projectgroepen, opleidingen,

informatiemomenten, communicatie, enzovoort, maar vanuit het perspectief

van de coördinatie van de verandering, is het zinvol deze interventies op te

delen in types:

(1) Interventies op organisatieniveau: in het begin van een

veranderingsproces kan je op het niveau van een organisatie

activiteiten organiseren om de nieuwe strategie en visie toe te

lichten en te bespreken (zie hiervoor ook het onderdeel m.b.t.

communicatie). Men kan daar echter heel ver of minder ver in gaan,

door bvb. externe klanten te betrekken of slechts een bepaald deel

van de organisatie te betrekken. Dergelijke interventies kunnen

makkelijk georganiseerd worden om draagvlak te creëren en

betrokkenheid bij de verandering. Maar ze kunnen ook dienen om

bezorgheden te capteren, ideeën te sprokkelen, of als input voor

de beschrijving van de AS IS situatie. Het idee van een interventie

op organisatieniveau kan ook worden toegepast op een deel van de

organisatie (bvb. een afdeling) of op een specifieke groep van

medewerkers (bvb. op strategische functies).

(2) Interventies op individueel niveau: de bedoeling hiervan is de

houding van medewerkers te laten evolueren richting verandering

en de gedragingen zo te ontwikkelen dat ze de hervorming kunnen

ondersteunen. Dit kan gebeuren via trainingsprogramma’s,

opleidingen, consultaties, individuele gesprekken, informeel

overleg,… . Bedoeling is eigenlijk om het inzicht te vergroten van

individuele medewerkers over wat er gebeurt, waarom er

veranderd wordt, enzovoort.

׀ 52 ׀

(3) Procesinterventies: deze dragen bij tot het goed verloop van de

verandering. Concreet gaat het hier over het afstemmen van de

werkpakketten en de taken van de projectgroepen. Voldoende

formeel en informeel overleg is noodzakelijk om ideeën uit te

wisselen, problemen te capteren, de voortgang te bewaken, de

planning bij te sturen waar nodig,… . Om de planning te bewaken

is het noodzakelijk om inzicht te hebben in de samenhang en de

volgorde van activiteiten.

> 3.4. Draagvlak en participatie

> 3.4.1. Wie betrek je?

Dit is een moeilijke vraag en hangt (opnieuw) af van hervorming tot

hervorming. Het is duidelijk dat de opzet van een shared service rond één

bepaald beleidsdomein een beperktere groep stakeholders zal moeten

betrekken dan wanneer het gaat over de fusie van een gemeente met een

OCMW. Daarentegen, of een hervorming nu groot of klein is, het betrekken

van stakeholders is essentieel. Belangrijk in deze kan zijn een stakeholder-

analyse op te zetten met de volgende doelstellingen:

(1) Bepaal wie de stakeholders of stakeholdergroepen zijn en wat hun

verhouding tot de reorganisatie is (hoe belangrijk zijn ze bvb. om de

reorganisatie te doen slagen?);

(2) Bepaal de huidige perceptie en houding van de verschillende

stakeholders ten opzichte van de hervorming, en bepaal welke

invloed ze hebben om de hervorming te doen slagen. Het spreekt voor

zich dat een stakeholder met een negatieve perceptie van de

hervorming, maar met een sterke en invloedrijke positie, voldoende

׀ 53 ׀

aandacht zal moeten krijgen om hem in de richting van de

reorganisatie te sturen;

(3) Ga na in welke mate ze het belangrijk vinden om geïnformeerd te zijn

en overweeg daarbij welke risico’s je loopt als je ze niet zou

informeren;

(4) Bepaal naar welke groep je op welke manier en wanneer zal

communiceren.

Een stakeholder-analyse zou kunnen leiden tot onderstaande tabel. Dit is een

fictief voorbeeld.

Stakeholder Verhouding

t.o.v. reorganisatie

Huidige perceptie

Invloeds-basis

Informatie-nood

Communicatie

Ambtenaren dienst welzijn

Cruciaal Negatief Groot Groot Frequent; via vergaderingen

Schepen van Welzijn

Cruciaal Positief Groot Klein Via de stuurgroep

Lokale welzijns-organisaties

Beperkt Neutraal Klein Groot

Via algemene website en elektronische nieuwsbrief

Tabel 9. Voorbeeld stakeholder-analyse

> 3.4.2. Hoeveel betrek je?

Om een hervorming succesvol te maken is het nodig dat de medewerkers

binnen de organisatie op de hoogte zijn van de hervorming. Ze moeten weten

waar de hervorming over gaat en waarom ze geïntroduceerd wordt. Ze

moeten daarbij ook de kans krijgen om hun mening en eventueel hun

(on)genoegen te uiten. Ook al wordt de reorganisatie top-down ingevoerd en

is ze niet onderhandelbaar, toch is de kans op succes groter als je de

׀ 54 ׀

medewerkers minstens de kans geeft gehoord te worden. Hervormingen

doorvoeren in een klimaat van open discussie zal per definitie een grotere

kans op succes hebben.

Dit wordt bevestigd door onderzoek: directe participatie bij een

veranderingsproces leidt tot positieve effecten, m.n. zowel op

werkgerelateerde taken als op de houding ten opzichte van de hervorming.

Participatie, en zeker bij middlemanagers leidt doorgaans tot meer

toewijding aan de verandering. Zij zullen (door ontwikkelingen in de

omgeving) opgelegde veranderingen beter accepteren als zij goed

geïnformeerd worden, tevreden zijn met hun werkomgeving en uitleg krijgen

over nieuw beleid en nieuwe doelen. Organisatieverandering is een product

van ‘onderhandeling’ en interactie en succesvolle uitkomsten zijn afhankelijk

van duidelijke informatie, communicatie, participatie en betrokkenheid. Dit

zijn factoren die bij het managen van verandering vaak niet voldoende

aandacht krijgen. Leidinggevenden zullen meer toegewijd zijn aan

beslissingen als hun gevoel van controle toeneemt.

> 3.4.3. Hoe creëer je een draagvlak en ga je om met weerstand?

Het is belangrijk dat zoveel mogelijk stakeholders overtuigd zijn van de nood

aan verandering. Binnen de literatuur worden verschillende strategieën

besproken om weerstand aan te pakken, maar de meest aanvaarde blijft

participatie binnen de organisatie. Participatie geeft namelijk eigenaarschap,

leidt tot breed verspreide communicatie en stimuleert het verfijnen van de

hervorming tijdens de implementatie. Binnen de publieke sector kan

participatie echter ook nefast zijn: gelet op de benoeming van personeel

(lange termijn) in tegenstelling tot de politieke mandaten op korte termijn,

kunnen ambtenaren in principe hervormingen dwarsbomen tot er een nieuwe

regeringsploeg is. Daarom wordt de combinatie van top-down beleid door

׀ 55 ׀

topambtenaren met bottom-up benaderingen van de werknemers op de vloer

vooropgesteld als een ideale mix.

Participatie is daarbij ook niet iets dat als vrijblijvend mag worden

beschouwd: engagement moet ernstig worden genomen en moet goed

gemanaged worden. Met andere woorden: er moet een match gecreëerd

worden tussen top-down en bottom-up, maar er moet ook voldoende directief

worden opgetreden om resultaat te boeken.

Je kan op verschillende manieren omgaan met weerstand, van eerder

zachthandig tot hardhandig: (1) opleiding en communicatie; (2) participatie;

(3) facilitatie en ondersteuning; (4) onderhandeling; (5) manipulatie en

coöptatie; (7) druk. In de literatuur bestaan tal van tips en methoden om de

weerstand aan te pakken. Op basis van gesprekken met stakeholders uit

lokale besturen werden volgende elementen aangeduid als belangrijk:

(1) Communiceren en investeren in menselijke relaties: er moet

voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers die

omwille van een vernieuwde werkgever (bvb. in het geval van shared

service of fusie van gemeente), locatie, collega’s en/of

dienstverleningsprocedures gevoelens van onzekerheid en angst

kunnen ervaren.

(2) Investeren in formeel én informeel overleg om vertrouwen op te

bouwen. Met andere woorden: het kan in bepaalde gevallen

onvoldoende zijn om de communicatie te beperken tot de formele

momenten.

(3) Het is voor een goede werking bevorderlijk om de medewerker binnen

de hervorming centraal te stellen. Het is van belang hen in een

positief en stimulerend verhaal te betrekken waarin eigenaarschap,

ondernemerschap en klantgerichtheid de hoekstenen vormen.

׀ 56 ׀

(4) Inspraak en medezeggenschap organiseren.

(5) In het geval van shared services en IGS, is het belangrijk te

benadrukken dat het behoud van de autonomie en identiteit van de

afzonderlijke diensten/gemeenten voor een groot stuk gewaarborgd

blijft. Met andere woorden: maak duidelijk wat de omvang van de

hervorming is/niet is en wat de eventuele gevolgen zijn. Hoe

duidelijker dit voor de medewerker is, hoe makkelijker hij een

hervorming zal aanvaarden.

(6) Streef naar een win-win situatie voor zoveel mogelijk situaties.

(7) Verander de verandering: doorgaans gebeurt het wel eens dat

werknemers niet gekant zijn tegen de verandering, maar wel tegen

de manier waarop er veranderd wordt. Heb daarom aandacht voor de

aanpak van de verandering en wijzig ze indien blijkt dat ze

voornamelijk weerstand oproept.

(8) Doelen scherper stellen: veel weerstand vindt haar oorsprong in

onduidelijkheid. Maak de doelstellingen van de hervorming duidelijk

zodat iedereen weet wat de exacte doelstelling van de hervorming is.

(9) Sluit het verleden af: een hervorming wil doorgaans komaf maken met

vroegere problemen in verschillende domeinen (samenwerking tussen

mensen, snelheid van werkprocessen, enzovoort). Stel de hervorming

voor als een verbetering en start met een schone lei.

> 3.4.4. Wat met cultuurverschillen?

De reorganisatiescenario’s waarvan hier sprake kunnen in meerdere of

mindere mate te maken hebben met cultuurverschillen. Bij shared services

en IGS zal het eerder gaan over het laten samenwerken van verschillende

culturen, terwijl het bij de fusie gemeente en OCMW eerder zal gaan over

het samenbrengen van verschillende culturen. Cultuurverschillen kunnen

׀ 57 ׀

relatief vroeg in het veranderingstraject zichtbaar worden, maar doorgaans

kan je pas met die verschillen aan de slag aan het einde van de verandering.

Cultuur kan nl. pas veranderen nadat met succes de handelingen van mensen

binnen de hervorming veranderd zijn, het nieuwe gedrag voor een bepaalde

periode voordeel heeft opgeleverd en mensen het verband zien tussen de

nieuwe handelingen en de verbetering van de prestaties. Met andere

woorden: pas als de hervorming geïmplementeerd is en haar eerste successen

oplevert, kan de houding van mensen makkelijker mee veranderen. Waarden

en normen moet je tijd geven om mee te evolueren met de verandering.

Hieronder worden nog enkele tips meegegeven:

(1) Hoe beter de cultuur tussen diensten/gemeenten/organisaties

overeenkomt, hoe vlotter de integratie of een vorm van

samenwerking zal verlopen

(2) Belangrijk is om de meerwaarde van het samengaan overtuigend

te brengen.

(3) Het veranderingsproject mag niet worden voorgesteld als een

koel project dat bovenop de medewerkers wordt gedropt. Beter

is om de verandering zo aan te pakken dat werknemers zich ermee

kunnen identificeren.

> 3.5. Communicatie

Eén van de meest uitdagende en intensieve elementen bij hervormingen is

communicatie, omdat een succesvolle reorganisatie in grote mate afhangt

van hoe deelnemers de hervorming percipiëren. En die perceptie hangt op

zijn beurt sterk af van hoe de communicatie is en in welke mate een gevoel

van betrokkenheid wordt gecreëerd. Daarnaast moet de communicatie ook

׀ 58 ׀

dienen om medewerkers te engageren en de implementatie van de

hervorming in actiestappen te vertalen. Onderstaande figuur vat de essentie

van communicatie goed samen: daar waar communicatie in het begin vooral

dient om mensen bewust te maken van het belang van de hervorming, moet

het gaandeweg dienen om de hervorming te doen begrijpen, aanvaarden en

zich ervoor te willen engageren.

ToewijdingAanvaardingBegripBewustzijn

Feiten en kennisEigenaarschap

creëreninternaliseren

Het idee

kunnen vatten

Communicatie

Figuur 1. Communicatie tijdens veranderingen (bron: Queensland government)

In heel wat veranderingsmodellen wordt daarom ook gesteld dat een

gebrekkig communicatieplan nefast kan zijn voor een herorganisatie. Meer

nog, communicatie moet een integraal onderdeel zijn van de reorganisatie,

en niet iets dat reactief of achteraf wordt toegevoegd.

> 3.5.1. Wie moet communiceren?

Zoals al kon worden afgeleid is het cruciaal dat de toewijding en

betrokkenheid van het management bij de verandering zichtbaar is.

Doorgaans wordt er gesteld dat de rechtstreekse leidinggevende van de

׀ 59 ׀

betrokken medewerkers over de inhoud moet communiceren, en dan zeker

over aspecten die een directe invloed hebben op de medewerkers. Daarnaast

is het belangrijk dat de hoogste in hiërarchie ook communiceert over de visie

van de veranderingen en de koers die de organisatie moet varen. Echter, dit

zijn slechts twee mogelijkheden. Het belangrijkste uitgangspunt is dat de

boodschap geloofwaardig is en dat ze verteld wordt door iemand die

voldoende gewicht en impact heeft om te tonen dat de hervorming serieus

wordt genomen, dat er blijvend engagement is, en die een antwoord kan

bieden op de vragen van de medewerkers.

> 3.5.2. Hoe, waarover en wanneer moet je communiceren?

Om medewerkers en stakeholders mee te krijgen in de hervorming, moeten

ze begrijpen waar de hervorming over gaat. Ze moeten weten waarom er

gereorganiseerd wordt en wat de voordelen van de reorganisatie zullen zijn.

Is de richting die je wil uitgaan niet helder, dan riskeer je een gebrek aan

draagvlak te krijgen. Een onduidelijke visie geeft de indruk dat er

onzekerheid is over de richting van de reorganisatie. Stakeholders die in

eerste instantie al twijfelachtig waren over het nut van een reorganisatie

zullen in dit geval nog moeilijker overtuigd worden. Naast het creëren van

draagvlak is het communiceren ook belangrijk om de beschikbare kennis

binnen de organisatie optimaal te benutten, om de werknemers te motiveren

en te verbinden. Op vlak van communicatie, kunnen volgende richtlijnen in

acht worden genomen:

(1) Maak om te beginnen een onderscheid tussen communicatie in het

beleidsvoorbereidend proces en het informeren over de gemaakte

keuzes. Het onderscheid is duidelijk, maar wordt soms vergeten: in

eerste instantie moet er gecommuniceerd worden over de visie. Maar

׀ 60 ׀

in tweede instantie moet er tijdig geïnformeerd worden over de

beslissingen en de vorderingen. Dit vergroot de betrokkenheid. Let

wel dat communiceren ook deels cultuurafhankelijk is: organisaties

met een open cultuur zullen sneller en misschien meer communiceren

dan andere organisaties. In beide gevallen is er wel een minimum aan

communicatie nodig.

(2) Communiceer de visie over de hervorming en doe dat (relatief) vroeg.

Door dit te communiceren, creëer je het fundament van de

hervorming. De visie moet duidelijk, aantrekkelijk en eenvoudig om

uit te leggen zijn. Ze moet ook makkelijk vertaalbaar zijn in

duidelijke veranderingsbeslissingen en doelstellingen. Hoe sneller

mensen dit weten, hoe sneller ze zich kunnen aanpassen.

(3) Bespreek de voordelen en de effecten van de verandering. Dit is

belangrijk om weerstand en angst te voorkomen. Op die manier

weten mensen relatief snel wat hen te wachten staat, waarom en

wanneer. Dat kan misschien nog niet van in het begin, maar probeer

tijdig voldoende informatie te geven.

(4) Het management moet tijdig en regelmatig blijven communiceren

over de vorderingen van het veranderingstraject. Dit is vooral

belangrijk om het blijvend engagement van het management te

bevestigen. Hiermee toont het management dat het menens is met

de verandering. Dit is geen taak die gedelegeerd moet worden, omdat

het de verandering geloofwaardigheid moet geven, eigenaarschap

van het management moet tonen en aanvaarding bij de stakeholders

stimuleren.

(5) Gebruik verschillende kanalen om te communiceren. Sommige

stakeholders verkiezen e-mails en een aparte website, terwijl

anderen nood hebben aan een face-to-face gesprek of meeting.

Wissel ook af tussen formeel en informeel overleg.

׀ 61 ׀

(6) Voorzie mogelijkheden om in dialoog te treden. Hoe groter de impact

van de verandering, hoe groter de behoefte om in gesprek te treden

met stakeholders. De kans om dat te doen moet gecreëerd worden,

bovenop het feit dat men stakeholders duidelijk maakt dat hun visie

ertoe doet.

(7) Herhaal de visie regelmatig.

(8) Monitor de effectiviteit van de communicatie. Door regelmatig bij

stakeholders af te toetsen of de boodschap van de hervorming

duidelijk is, vermijd je dat in het tegenovergestelde geval, je

onduidelijkheid blijft verkondigen.

> 3.6. Opvolging, monitoring en evaluatie

Een veranderingsproces heeft een bepaald doel voor ogen. Om te weten of

de verandering leidt tot de gewenste resultaten, is monitoring noodzakelijk.

Immers, onderweg kunnen verwachtingen en doelstellingen wijzigen, en

kunnen naast geplande resultaten ook ongeplande resultaten geboekt

worden. Monitoring van verandering laat toe om de tussentijdse resultaten

vast te stellen en, zo nodig, bij te sturen.

> 3.6.1. Hoe wordt het project opgevolgd?

De voortgang van een project meten kan erg variëren in intensiteit. Inzicht kan

verworven worden door objectieve data te meten, bvb. in functie van

presetatie- of andere indicatoren, en door naar eerder zachtere data te peilen,

bvb. als het gaat over het niveau van aanvaarding bij de medewerkers.

Idealiter tracht men bij veranderingen beiden regelmatig te meten, zodat er

kan worden ingegrepen indien nodig. Hoe dan ook lijkt het zo te zijn dat de

׀ 62 ׀

medewerkers zelf een interessante bron van informatie zijn: zij kunnen

aangeven hoe ver de uitwerking van een bepaald deelproject is, hoe ze ten

opzichte van de reorganisatie staan, wat het niveau van weerstand binnen de

dienst/organisatie is, enzovoort. Dit kan gemeten worden op verschillende

manieren, gaande van structurele surveys tot informatiesessies of

informele/formele dialogen.

Naast het trachten te meten van dergelijke aspecten, is het ook interessant

om alle afwijkingen die zich voordoen van de oorspronkelijke plannen te

registreren. Het gaat dan over de scope van het project, de tijd, beschikbare

middelen, de kwaliteit van het project, de organisatie en de doorsijpeling van

informatie. Het registreren van alle afwijkingen, de beslissing die per afwijking

werd genomen en de uitvoering van mogelijke acties zijn hierbij noodzakelijk.

Het registreren van deze afwijkingen en data maakt het voor de projectleider

makkelijker om het project te beheren en op te volgen. Ook laat het toe om

de vastgestelde doelstellingen en de goedgekeurde wijzigingen te laten

overeenkomen met het effectieve eindresultaat.

> 3.6.2. Hoe en wanneer stuur je bij?

Zoals al gesteld, zijn wijzigingen onvermijdelijk tijdens een verandering, en

idealiter wordt er op voorhand ook afgesproken hoe met problemen of

afwijkingen wordt omgegaan. Het is niet de bedoeling om geen wijzigingen

aan het project toe te laten, wel om af te spreken over hoe met

wijzigingsvragen of nieuwe inzichten omgegaan wordt. Doorgaans is het de

projectleider of veranderingsmanager die de voortgang van de deelprojecten

opvolgt en nagaat of de resultaten in overeenstemming zijn met de

׀ 63 ׀

(deel)opdracht. Naar de stuurgroep toe rapporteert hij over de voortgang van

de verschillende onderdelen. Belangrijk is echter ook hoe de resultaten van de

metingen vertaald worden naar concrete verbeteracties. Hierbij zijn een

aantal richtlijnen te noteren:

(1) De acties die genomen worden ter verbetering worden idealiter

onmiddellijk ook in verhouding gebracht met de te realiseren

doelstellingen van de verandering, zodat het duidelijk is wat het nut

van de actie is.

(2) Naast langetermijnverbeteringen is het belangrijk quick wins te

realiseren. Verbeteringen zijn in dat opzicht ook een vorm van quick

win.

(3) Doorgaans worden de problemen op een bepaald moment opgelijst en

besproken, zij het op de projectgroep, zij het op de stuurgroep.

Essentieel is om de acties die daar afgesproken worden, eveneens te

prioritiseren, zodat ze helder gepland worden.

(4) Maak duidelijk wie instaat voor welke verbeteractie.

> 3.6.3. Wanneer is de reorganisatie succesvol?

Belangrijk is het verschil tussen doelstellingen van een reorganisatie en de

behaalde effecten. Het is niet omdat je een shared service opricht of

overgaat tot een vorm van IGS dat daarom de dienstverlening plotsklaps

efficiënter, goedkoper en sneller zal gebeuren. De doelstelling is om via de

oprichting dit te realiseren, maar daarnaast wil men effecten teweegbrengen

die effectief een verbetering betekenen ten opzichte van de vorige situatie.

Identificeer daarom een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich

situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de doorlooptijden,

׀ 64 ׀

de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit van de dienstverlening.

Maar doe dat niet alleen voor het hele veranderingstraject. Het beoordelen

van het succes van een programma moet behalve voor het ‘gehele’

programma ook per traject of onderdeel en de samenhang tussen

onderscheiden onderdelen worden gedaan. Dan kan ook een evenwichtiger,

minder grof en productiever perspectief ontstaan op het slagen of mislukken

van veranderprogramma’s. Het is in de praktijk niet zo zinvol om te willen

bepalen of een programma in zijn geheel geslaagd of mislukt is. Inherent aan

de aard, de veelvormigheid, ambitie en dynamiek van een programma is dat

dit altijd slaagt of faalt in meer of mindere mate. De essentie is het einddoel

of de ambitie in het oog te houden, ‘mislukkingen’ daar tegen af te zetten en

op basis daarvan soms te relativeren of te negeren en verdere interventies te

richten op de onderdelen van het programma waar het echt nodig is en effect

kan sorteren.

> 3.7. Besluit

In dit onderdeel werd aangegeven welke elementen aandacht verdienen bij

een reorganisatiescenario, ongeacht het type scenario dat hier voorop staat.

Het geeft aan dat hervormingen op zich complex zijn, maar dat de

complexiteit te vatten is indien het doel duidelijk is, het veranderingsproces

voldoende flexibiliteit toelaat, er voldoende aandacht is voor communicatie

en betrokkenheid, en zowel de procesmatige als de projectmatige aanpak

voldoende aandacht krijgen.

In de volgende hoofdstukken wordt er telkens ingegaan op specifieke

aandachtspunten bij de vier reorganisatiescenario’s.

׀ 65 ׀

4. Specifieke aandachtspunten bij de

oprichting van shared services

In dit onderdeel worden specifieke aandachtspunten met betrekking tot de

oprichting van shared services besproken. Naast een theoretische

achtergrond, worden ook voor- en nadelen, types, succes- en faalfactoren van

shared services besproken. Omdat er tussen shared services en IGS talrijke

overeenkomsten zijn, wordt er in dit hoofdstuk voornamelijk ingegaan op die

elementen die terug te vinden zijn in de literatuur. De resultaten van het

onderzoek met betrekking tot IGS kunnen in grote mate ook worden toegepast

op shared services, en zullen aldus daar worden teruggevonden. Dit vermijdt

onnodige overlap. Deze keuze vindt ook bevestiging in de focusgroepen die

werden georganiseerd, zowel bij fusie gemeente-OCMW als bij IGS: veel

gemeenten zijn in beide situaties eerst begonnen met een vorm van shared

service, hetzij tussen gemeente en OCMW, hetzij tussen gemeenten

onderling. De combinatie van de achtereenvolgende hoofdstukken biedt

voldoende houvast en inspiratie voor gemeenten die een shared services

willen opzetten. Andersom is het zo dat de aandachtspunten die hier worden

gepresenteerd ook inspirerend kunnen zijn voor de andere

reorganisatiescenario’s.

׀ 66 ׀

> 4.1. Theoretische achtergrond

“Een shared service is een resultaatverantwoordelijk

samenwerkingsverband, al dan niet samengebracht in één

organisatie-eenheid, dat tot taak heeft het leveren van diensten op

een specifieke specialisatie (IT, personeelszaken, inkoop), aan de

afzonderlijke moederorganisaties, op basis van een overeenkomst

tegen een verrekenprijs” (Korsten et al., 2004)

In principe bestaan er twee vormen van shared services, m.n. shared services

binnen één organisatie (zoals bvb. de financiële administratie van

verschillende diensten van dezelfde organisatie in één orgaan bundelen) of

tussen verschillende organisaties, zoals wanneer gemeenten beslissen een

gezamenlijke inkoopdienst of personeelsdienst te organiseren. Het eerste

heet ‘intra-bestuurlijk shared service’; het tweede heet ‘interbestuurlijke

shared service’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). In dit onderzoek

handelt het vooral over de tweede vorm.

Het organisatiedeel dat de shared services aanbiedt levert diensten op maat

aan de verschillende organisaties of organisatiedelen, in overeenstemming

met een contract dat is opgericht en waarin kost, kwaliteit en kwantiteit is

bepaald. Dat impliceert dat shared services dienstverlenende

organisatieverbanden zijn die opereren in een opdrachtgever-opdrachtnemer

relatie (Korsten et al., 2004). De vraag is nu waar het verschil ligt met een

gewone centrale (aankoop, of HR-)stafdienst? Korsten, Schaepkens en

Sonnenschein sommen de verschillen op:

(1) Hoewel krachten worden gebundeld, blijft het primaat van de

afzonderlijke gemeentebesturen bestaan. Dat betekent dat de

ambtenaren van verschillende gemeenten samenwerken, maar wel

׀ 67 ׀

telkens voor een verschillende opdrachtgever, met een evt.

verschillend beleid. Het centrum heeft een resultaatsverbintenis.

(2) Er vindt een kostenverrekening plaats voor de geleverde diensten.

(3) Het ‘centrum’ draagt geen beleid uit, maar verleent louter diensten

in functie van het beleid. Hierbij heeft het een bepaalde autonomie

om de diensten te verlenen.

(4) Het opereert onder de verantwoordelijkheid van een door de

gemeenten gezamenlijk opgericht bestuur. Dit is tegelijkertijd een

uitdaging, omdat de vraag naar de verantwoordelijkheid duidelijk

gesteld moet worden.

> 4.2. Types en vormen van shared services

Grosso modo zijn er vijf verschillende vormen van shared services te

onderscheiden (Korsten et al., 2004):

(1) Het netwerkconcept, waarbij de organisaties intact blijven, maar

waar op een aantal terreinen de ambtenaren gezamenlijk werken;

(2) Het centrumconcept, waarbij de shared service wordt ondergebracht

bij één van de gemeenten of organisaties. Dit kan interessant zijn als

een van de partners een erg kwalitatieve service heeft in een bepaald

domein, of als de omvang van de werkzaamheden van een van de

partners zodanig groot is dat het interessanter is de eigen dienst

daarbij onder te brengen. Andere redenen kunnen zijn dat één van

de partners de nodige middelen of technologie ter beschikking heeft,

of als één van de partners het best in staat wordt geacht die functie

op zich te nemen.

(3) Het matrix- concept, waarbij elk van de deelnemende organisaties

een bepaald beleidsterrein voor haar rekening neemt. Belangrijk

׀ 68 ׀

hierbij is na te denken welke taken zullen worden opgenomen door

elke organisatie en hoeveel beleidsvrijheid elke gemeente zal

bewaren.

(4) Het shared service centrum, waarbij de diensten en ambtenaren van

één of meerdere taakvelden, ondergebracht worden in één

gemeenschappelijke organisatie. De vraag is hoe breed het

takenpakket moet zijn, welk type taken er worden ondergebracht en

welke mensen in de eigen organisatie moeten worden bewaard voor

behoud van kwaliteit.

(5) Mengvormen van bovenstaande met lichte en zwaardere vormen van

samenwerking. Er kan gedacht worden aan werkgroepen om

expertise te delen, de oprichting van een gezamenlijk interne

arbeidsmarkt, of projectdiensten in functie van bepaalde actuele

noden.

Op basis van het werk van Korsten et al. (2004) wordt er in onderstaande

tabellen een samenvatting gegeven van de belangrijkste kenmerken, voor- en

nadelen per type shared service.

׀ 69 ׀

> 4.2.1. Netwerkconcept

Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch

- Lichte vorm - Ambtenaren blijven in eigen organisatie - Structurele samenwerking

- Tijd om naar elkaar te groeien - Flexibel

- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Probleem van schaal wordt niet aangepakt - Beperkte kostenbesparing - Vrijblijvend

- Weinig impact voor bestuur van de organisaties - Tijdsinvestering

- Meetbare en heldere doelstellingen

- Convenant

Tabel 10. Eigenschappen netwerkconcept

׀ 70 ׀

> 4.2.2. Centrumconcept

Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch

- Pragmatisch - Vooral voor proces- of projectmatige taken

- Gebruik maken van sterkte van een organisatie (geen investering in iets nieuws) - Schaalvoordelen

- Afhankelijk van één van de partners - Bedrijfsrisico ligt bij één partner

- Personeel van één organisatie vertrekt - Dominantie sterke partner opvangen door mandaat te geven aan de andere partners - Investeren in communicatie en info-uitwisseling

- Organiserende organisatie moet zich aanpassen aan de noden van verschillende ‘klanten’

- Zeggenschap andere partners juridisch regelen

Tabel 11. Eigenschappen centrumconcept

> 4.2.3. Matrixconcept

Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch

- Elke partner neemt één taak op zich

- Gebruik maken van sterkte van elke organisatie - Schaalvoordelen

- Risico op verkokering (geen integrale aanpak meer) - Complexe kostenverrekening

- Aansturing van de matrix regelen - Omwille van vervlechting moet beleidsinhoudelijke samenwerking breed worden gedragen

- Aandacht besteden aan gezamenlijke organisatiecultuur

- Complex juridische regeling

Tabel 12. Eigenschappen matrixconcept

׀ 71 ׀

> 4.2.4. Shared service centrum

Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch

- Eén nieuw organisatiedeel voor alle organisaties

- Schaalgrootte - Heldere scheiding tussen bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkhed - Transparantie - Makkelijkere specialisatie - Eenduidige relatie tussen partners - Makkelijk uit te breiden indien nodig

- Teveel taakvelden zorgt voor teveel overhead en coördinatie - Moeilijk toepasbaar op politiek-bestuurlijke taken. Enkel op ambtelijke taken.

- Goed bestuur is nodig

- Uitdagingen op vlak van HRM, kostenverrekening, optimale data-uitwisseling, opbouwen van goede relatie, draagvlak onder het personeel, ‘corporate identity’

- Aandacht voor slagvaardige bestuursstructuur, aansprakelijkheid van deelnemende overheden, kostenverrekening op basis van afgenomen diensten en verantwoording naar de politiek.

Tabel 13. Eigenschappen shared service centrum

> 4.2.5. Mengvormen

Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch

- Ruimte voor maatwerk - Ruimte voor experimenten

- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Geen schaalvoordelen

Tabel 14. Mengvormen

׀ 72 ׀

> 4.3. Voor- en nadelen van shared services

Het is duidelijk dat shared services georganiseerd kunnen worden in een

brede range van activiteiten: HR, financiën, ICT, klantenservice, juridische

advies, administratie. In onderstaande tabel worden de voor- en nadelen van

shared services naast elkaar gezet (Korsten et al., 2004).

Voordelen Nadelen

Kostenreductie

Bundeling van kennis – verhoging deskundigheid

Bundeling van investeringskracht

Verminderde kwetsbaarheid van kleine organisaties

Kwaliteitsverhoging van de processen & productiviteitsverhoging

Ruimte voor specialisatie en uitdagingen

Meer leren van elkaar en meer afstemming

Behoud eigen beleid

Grotere transparantie door contracten

Creatie carrièremogelijkheden voor werknemers

Proces van veranderingsmanagement kost tijd en gaat tijdelijk ten koste van eigen intern beleid

Een deel van de organisatie komt meer op afstand en is dus niet meer ad hoc beschikbaar (taken zijn vastgelegd in contract)

Coördinatiekost shared service

Gemiddelde loonniveau in shared service ligt doorgaans hoger dan in een afzonderlijke afdeling, door opwaardering personeel

Extra tijdsinvestering voor bestuurders

Tabel 15. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al.)

׀ 73 ׀

> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services

> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij

gemeenten.

Het rapport ‘Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij

gemeenten’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004), waarnaar in dit

rapport al naar verwezen is, behandelt de voorwaarden voor het invoeren van

shared services, en succes- en faalfactoren bij de implementatie ervan. In

het kader van deze handleiding zijn deze vanzelfsprekend belangrijk:

(1) De partijen hebben de gedeelde overtuiging dat de opzet van shared

services op een bepaald terrein van strategisch belang is voor de

afzonderlijke organisaties. Het invoeren van shared services heeft in

de meeste gevallen een grote impact op de deelnemende

organisaties. Voor een besluit voor invoering van shared services valt,

zullen de argumenten overtuigend en breed gedragen moeten zijn.

(2) Er is een breed gedragen vertrouwen tussen de partners, zowel op

bestuurlijk, ambtelijk, als politiek niveau. Shared Services zijn

samenwerkingsverbanden die organisaties aangaan op ambtelijk

niveau, op vrijwillige basis en voor een langere termijn. Partijen

kunnen zich in principe wel terugtrekken uit de shared service, maar

als er eenmaal een versmelting van organisatieonderdelen heeft

plaatsgevonden is dat niet meer zo eenvoudig. Daarom is het van

belang dat er een breed gedragen vertrouwen is tussen de partners

op zowel bestuurlijk, politiek (gemeenteraden) en ambtelijk niveau.

(3) De kwaliteit van het bestuur is hoog genoeg en men is bereid daarin

te investeren. Een van de doelstellingen die organisaties beogen met

het oprichten van shared services is een verbetering en

professionalisering van het ambtelijk apparaat. Dit betekent echter

ook dat het bestuur van de afzonderlijke deelnemers mee moet

׀ 74 ׀

professionaliseren. Dat geldt zeker als er een groot aantal taakvelden

wordt ondergebracht in één shared service organisatie en er een

relatief groot ambtelijk apparaat ontstaat. Er kan dan een situatie

ontstaan waarbij de politieke besturen niet meer opgewassen zijn

tegen de ambtelijke top. Als het ambtelijk apparaat

professionaliseert moeten de besturen mee professionaliseren.

(4) Goede voorbereiding en goede spelregels. De oprichting van shared

services heeft het karakter van een organisatieverandering. De

implementatie ervan vraagt dan ook om een voorbereiding waarin

tenminste de volgende elementen aan bod komen:

o Een breed gedragen visie (besturen, raden, personeel) over

het nut en de noodzaak van shared services;

o Haalbaarheidsstudies waarin de voor- en nadelen van shared

services in kaart worden gebracht en scenario’s worden

geschetst voor verschillende modellen van samenwerking;

o Afbakening van taken en bevoegdheden;

o Consequenties voor het personeel dat in de shared service

werkzaam zal zijn;

o Besturingsmodel voor de shared service;

o Een implementatieplan.

(5) Een projectorganisatie met voldoende capaciteit en middelen en met

betrokkenheid van de ambtelijke en bestuurlijke top. De invoering

van shared services is ingrijpend. Vandaar het belang van een goede

projectorganisatie die het opzetten van de shared service op zich

neemt. Welke capaciteit en middelen hiervoor nodig zijn moet een

implementatieplan uitwijzen. De ambtelijke top en de besturen van

de samenwerkende organisaties, moeten direct en zichtbaar

betrokken zijn bij het proces.

׀ 75 ׀

In onderstaande tabel wordt het overzicht weergegeven.

Faalfactoren Succesfactoren

(1) Gebrekkige communicatie over doel, urgentie en aanpak;

(2) Te hoge verwachtingen over de voordelen op korte termijn en teveel focus op kostenreductie;

(3) Gebrekkig gegroeid vertrouwen tussen partners;

(4) Onderschatting van de impact op het personeel;

(5) Te veel ineens willen in plaats van geleidelijke ontwikkeling;

(6) Ontbreken van overeenstemming over spelregels en werkwijze;

(7) De neiging van bestuurders en ambtenaren om zich niet te houden aan spelregels over samenwerking;

(8) Knelpunten in de procesgang rondom opdrachten en coördinatie die niet worden opgelost en daardoor leiden tot hogere kosten;

(9) Wegvallende bestuurlijke aandacht gedurende het proces;

(10) Te zwakke of te krachtige leiding van de shared service;

(11) Gebrekkige communicatie tijdens het implementatieproces tussen de sleutelactoren, bestuurders en ambtenaren uit de organisaties, over voortgang en evaluatie.

(1) Nagenoeg gelijke grootte en probleemstelling van partners verkleint het risico op onderlinge dominantie en vergroot de kans dat de neuzen dezelfde kant op staan;

(2) Brede communicatie tussen alle betrokkenen over noodzaak en aanpak van de krachtenbundeling;

(3) Vertrouwen tussen partners op bestuurlijk en ambtelijk niveau;

(4) Geleidelijke introductie van het shared services concept;

(5) Goede voorbereiding met aandacht voor spelregels, implementatie en draagvlak;

(6) Aandacht voor de vraag ‘wat opdrachten zijn voor de shared service, hoe ze formuleren, vaststellen en verrekenen;

(7) Bereidheid om coördinatie en arbitragestructuur in te bouwen;

(8) Regelmatige evaluatie en bevorderen van verbeteringsgedrag bij de shared service, de coördinatieorganen, de besturen en de deelnemende organisaties;

(9) Regelmatige communicatie over de vorderingen en resultaten van de shared service toont.

Tabel 16. Overzicht succes- en faalfactoren

> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse

overheid.

Naast het rapport van Korsten, behandelt het SBOV-rapport

‘Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid.

Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het

׀ 76 ׀

Verenigd Koninkrijk (Luts, Op de Beeck & Verhoest, 2009) de oprichting van

shared services in het Verenigd Koninkrijk en Nederland. Hierin wordt de

situatie geschetst waarbinnen de shared services tot stand zijn gekomen en

hoe ze opereren. De elementen worden er besproken die mee geleid hebben

tot de creatie en uitbouw van de shared service, wat impliceert dat er al

lessen uit het buitenland getrokken kunnen worden op vlak van shared

services. Hieronder geven we een samenvatting van de belangrijkste

getrokken lessen weer.

> 4.4.2.1. Lessen inzake veranderingsmanagement

Visie en leiderschap. Zoals bij elke reorganiatie zal het de bedoeling zijn eerst

te komen tot een duidelijke visie over de richting die men wil uitgaan en de

daaraan gekoppelde doelstellingen. Het is dus evident om bij de opstart van

een shared service, of andere vorm van samenwerking, een

doelstellingenkader op te stellen met oog voor efficiëntie,

kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets. Als het

gaat over efficiëntie en besparingsmogelijkheden, tracht dan

besparingsdoelstellingen op te stellen die concreet zijn. Zoals reeds gesteld

dient er bij de oprichting van shared services zowel in politieke leiders als in

ambtelijke trekkers te worden voorzien. Voorzie hierbij ook in een evenwicht

tussen top-down en bottom-up.

Van As is naar To be. Het zal belangrijk zijn een sterke business case op te

maken, waarin een ‘as is’-beschrijving en een oplijsting van de verschillende

scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit. Plan een gefaseerde

opstart van het samenwerkingsverband, met onder meer een

verkenningsfase, een intentieverklaring, een verdiepingsfase, een

׀ 77 ׀

besluitvormingsfase en een implementatiefase. Voorzie voldoende tijd om

het voorbereidings- en implementatieproces te voltrekken. Betrek de

verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het

besluiten van een scenario. Vermijd hierbij ‘grand design’-denken. Een té

gedetailleerde blauwdruk zal uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden.

Kies dus ook niet voor een big-bang scenario, maar pak het gefaseerd aan.

Een mogelijkheid die het overwegen waard is, is het voorzien in een

overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een

overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief in te zetten voor

zijn of haar oorspronkelijke organisatie. Er dient wel over gewaakt te worden

dat er voldoende competenties en expertise in het shared service wordt

binnengebracht. Het risico bestaat immers dat deelnemende organisaties niet

hun beste dienstverleners aan het shared service centrum overdragen.

Tot slot is het interessant om de samenwerkingsverbanden aan samenwerking

op andere terreinen te koppelen; zo kan via de bundeling van ondersteunende

processen en activiteiten aanzet gegeven worden tot samenwerking op

beleidsaangelegenheden.

Communicatie, betrokkenheid en eigenaarschap. Communicatie en

betrokkenheid werden al aangehaald als cruciaal voor een

hervormingstraject. Het is voor een goede werking bevorderlijk om de

medewerker centraal te stellen. Het creëren van een positief en stimulerend

verhaal waarin eigenaarschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de

hoekstenen vormen, is noodzakelijk. Daarnaast is het belangrijk de

vakbonden voldoende te betrekken.

Erken de weerstand bij het personeel, maar ook bij de klant. Maak duidelijk

aan sceptische organisaties of medewerkers dat de overplaatsing van

ondersteunende uitvoeringsactiviteiten samengaat met een behoud van

beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met

׀ 78 ׀

betrekking tot dienstverleningsafname. Dat impliceert ook dat er voorzien

moet worden in voldoende communicatie, openheid en duidelijkheid.

Daarnaast moet er voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers

die omwille van een vernieuwde werkgever (in het geval van shared service

of fusie van gemeente), locatie, collega’s en/of dienstverleningsprocedures

gevoelens van onzekerheid en angst ervaren. Een impact-analyse voorafgaand

aan de invoering kan faciliterend werken; hierin kan o.a. opgenomen worden

wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang

zal gemaakt worden. Enkel door voldoende pro-actieve communicatie kan er

aan verwachtings- en perceptiemanagement gedaan worden.

Organisatiecultuur. Er dienen inspanningen geleverd te worden om de shared

service of nieuwe organisatie een eigen organisatiecultuur aan te meten. Dit

kan gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven.

> 4.4.2.2. Lessen inzake de doelstellingen en effecten

Zoals al gesteld, moeten bij de invoering van een samenwerkingsvorm de

concrete doelstellingen worden gepreciseerd. Daarbij moet er wel voorzichtig

omgesprongen worden met financiële besparingen die men de

samenwerkingsvorm toedicht, reeds in de begroting in te boeken. Verder

moet er voldoende aandacht uitgaan naar het meten van de prestaties en de

effecten door de inbouw van prestatiemeetsystemen, monitors en

evaluatiemechanismen:

(1) Er moet in het oog gehouden worden dat het tijd- en energievergend

invoeringsproces de aandacht voor prestatiemeetsystemen niet naar

de achtergrond doet verdwijnen. Cruciaal in het opvolgen van de

dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang. Op

die manier kunnen de verschillende doelstellingen doorheen de tijd

׀ 79 ׀

geëvalueerd worden. Voer een transparante politiek met betrekking

tot de dienstverleningsindicatoren, prestatiemeet-systemen en

evaluatiemechanismen. Doe ook aan benchmarking, om lessen te

trekken uit andere praktijkvoorbeelden.

(2) Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich

situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de

doorlooptijden, de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit

van de dienstverlening. Voorzie voldoende indicatoren die de

evaluatie in termen van input, proces, output en outcome mogelijk

maken. Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de

kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten.

(3) Houd de tevredenheid van de betrokken partijen in het oog, zowel

bij de medewerkers als bij de klanten. Houd rekening met het feit

dat tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel

objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is

duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij een grote

organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar

beneden kunnen halen.

> 4.4.2.3. Lessen inzake governance

In eerste instantie zal het op voorhand belangrijk zijn aandacht te hebben

voor het opbouwen van vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking

met de betrokken partijen. Het voorzien van een goed gebalanceerde

governance-structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend, is

hierbij van belang. Meer concreet kunnen volgende elementen de

governance-structuur optimaal te realiseren:

׀ 80 ׀

(1) Benoem, indien nodig, een directeur voor de shared service of andere

samenwerking die een duidelijke visie combineert met voldoende

doorzettingsvermogen en communicatievaardigheden. Idealiter bezit

de persoon in kwestie ook voldoende expertise, is hij klantgericht

ingesteld en weet hij zijn medewerkers te motiveren om tot betere,

goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen. De nieuwe

dienstverlening wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar

mogelijk, maatwerk waar nodig’.

(2) Voer een opdrachtgeversberaad in waarin de opdrachtgevers van alle

afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van de shared

service zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de

dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis

aanpassingen te suggereren. Het opdrachtgeversberaad garandeert

de afnemende organisatie inspraak. Op deze manier wordt het

producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van

vraaggerichtheid.

(3) Kom, indien nodig, tot accurate DienstVerleningsOvereenkomsten of

SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de

afnemer en de opdrachtnemer aangaande de (hoeveelheid) af te

nemen producten en diensten, de kostprijs, de betalingswijze, het

verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van

uitvoering. Daarenboven dient er aandacht uit te gaan naar afspraken

rond contactmomenten, escalatieprocedures en monitoring.

(4) Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau klachten,

ervaringen en cijfergegevens worden uitgewisseld met betrekking tot

de dienstverlening.

(5) Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een shared service of

andere samenwerkingsverband is het raadzaam een overlegstructuur

׀ 81 ׀

op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de

samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer.

> 4.4.2.4. Lessen inzake financiering bij shared services

Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van de facturatie

van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten. De

tarieven worden opgenomen in de Producten- en Dienstencatalogus. Het

hebben van een kosten-analytische en bedrijfseconomische boekhouding is

instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant

samenstellen van de tarieven. Een facturatiestroom moet men wel trachten

te vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste

facturatiemomenten kunnen de administratieve lasten verbonden aan de

betalingswijze van een shared service beperkt blijven.

Binnen dit systeem is het wel nuttig om voldoende beheersautonomie toe te

kennen aan de shared service. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven

worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.

> 4.5. Tot slot

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk gezegd wordt voor een verdere

bespreking van voor- en nadelen en een mogelijk stappenplan tot de opzet

van shared services verwezen naar het volgende hoofdstuk, en dit om overlap

te vermijden. De hier besproken onderdelen kunnen daarbij ook inspirerend

zijn voor andere reorganisatiescenario’s.

׀ 82 ׀

5. Specifieke aandachtspunten bij de

oprichting van een vorm van

intergemeentelijke samenwerking

> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS

Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder worden de

belangrijkste kenmerken en types besproken. Waar zinvol wordt er ook

aangegeven wat de implicaties op vlak van veranderingsmanagement zijn.

> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken

Intergemeentelijke samenwerking kan dienen om een beleidsmatige

afstemming te verwezenlijken op vlak van thema’s die de gemeentegrenzen

overschrijden. Ook kan er samenwerking ontstaan om interbestuurlijke

projecten/vraagstukken aan te pakken waarmee gemeenten binnen hun

bevoegdheden worden geconfronteerd, of om bovenlokale beleidsthema’s

aan te pakken, al dan niet in partnerschap met de provinciale of de Vlaamse

overheid.

Belangrijk is het verschil met shared services en andere vormen van

samenwerking: in het geval van shared services gaat het voornamelijk over

beheersmatige samenwerking; in het geval van intergemeentelijke

samenwerking gaat het vooral over beleidsmatige samenwerking, waar

visievorming en beleidsdoelstellingen onderdeel zijn van de samenwerking.

Het Agentschap Binnenlands Bestuur omschrijft IGS als volgt (2014):

“Intergemeentelijke samenwerking is de samenwerking op

vrijwillige basis tussen twee of meer gemeenten. Dit met het oog

׀ 83 ׀

op het realiseren van een gemeenschappelijke doelstelling van

twee of meer gemeenten”

Het decreet benadrukt dezelfde elementen, m.n. de gemeenschappelijkheid

en de mogelijkheid tot samenwerking. Daarnaast benadrukt het decreet dat

er verschillende gradaties zijn waartoe men kan streven. Het Decreet IGS van

6/7/2001 stelt in artikel 3:

“Met het oog op de gemeenschappelijke behartiging van

doelstellingen van gemeentelijk belang kunnen twee of meer

gemeenten, onder de voorwaarden bepaald in dit decreet,

samenwerkingsverbanden tot stand brengen met of zonder

rechtspersoonlijkheid, met of zonder beheersoverdracht.”

In deze omschrijvingen staan er drie belangrijke elementen: ten eerste

betreft IGS een vrijwillige samenwerking. Dat betekent niet alleen dat

gemeenten niet gedwongen kunnen worden toe te treden tot een IGS, maar

dat betekent ook dat gemeenten uit de samenwerking kunnen stappen als ze

daar reden toe hebben. Dat is niet onbelangrijk, omdat het element van

vrijwilligheid ook impliceert dat gemeenten die rond de tafel gaan zitten, het

project wellicht eerder gunstig gezind zullen zijn. Er is op dat vlak wel een

uitzondering: het kan zijn dat een hogere overheid een taak delegeert aan

gemeenten en hen hierbij – in de meest extreme vorm – oplegt om samen te

werken. Dit is uiteraard een ander uitgangspunt; in dit draaiboek gaan we

vooral uit van vrijwillige samenwerking van gemeenten.

Ten tweede wil een IGS een gemeenschappelijke doelstelling realiseren. In

het kader van veranderingsmanagement is dat een belangrijk gegeven.

Immers, het impliceert dat de visie en de doelstelling van de deelnemende

gemeenten met betrekking tot de taak van de IGS gelijklopend moet zijn. En

׀ 84 ׀

ofwel is die doelstelling op voorhand bij de deelnemende gemeenten al

identiek, ofwel moeten de gemeenten ernaar streven een

gemeenschappelijke doelstelling te formuleren over de taak van de IGS. Met

andere woorden: deelnemende gemeenten moeten zoeken naar een

consensus of compromis of moeten bijgevolg dus bereid zijn iets voor het

collectief te doen.

Ten derde kan een IGS in principe zoveel deelnemende gemeenten aan boord

hebben als er gemeenten willen en mogen toetreden. Ook dat is niet

onbelangrijk: een grote IGS heeft wellicht een grote slagkracht, maar vraagt

ook een meer professionele organisatievorm. En dat is naar opzet dan ook een

grotere inspanning.

> 5.1.2. Types IGS

Naast bovenstaande definities, is het nuttig even stil te staan bij de

verschillende types IGS. Het Agentschap onderscheidt de volgende vormen

(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014):

(1) Interlokale vereniging: samenwerkingsvorm zonder

rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht. Een

overeenkomst tussen de partners, die tezelfdertijd de statuten

omvat, vormt de basis. De interlokale vereniging dient vooral voor de

realisatie van in omvang beperkte projecten, en is bijgevolg de meest

eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking (Agentschap

Binnenlands Bestuur, 2012). De schaalgrootte van dergelijke

samenwerking is doorgaans relatief klein. Bovendien valt op dat een

behoorlijk percentage van de samenwerkingsverbanden zich situeren

in beleidsdomeinen waar er een expliciet beleid is van de Vlaamse

overheid of de provincies om samenwerking tussen gemeenten aan te

׀ 85 ׀

moedigen. Deze vorm van IGS is, zoals gesteld, de kleinste en meest

laagdrempelige vorm. Het biedt mogelijkheden om samenwerking

tussen partners af te tasten of projecten uit te proberen. Gelet op de

kleinschaligheid is het structurele engagement van de gemeenten dan

ook beperkt in omvang.

(2) Projectvereniging: samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid

met een sterk vereenvoudigde structuur. Ook hier is er geen

beheersoverdracht; de statuten bepalen de werking en worden

goedgekeurd door de partners. De projectvereniging is opnieuw

bedoeld voor kleinschalige projecten, maar kan wel optreden als

afzonderlijke rechtspersoon, met alle implicaties er aan verbonden

(bvb. de mogelijkheid eigen personeel te hebben). De schaalgrootte

van dit type IGS is doorgaans ook wat groter (Agentschap Binnenlands

Bestuur, 2012). Ondanks de sterke gelijkenissen met de interlokale

vereniging, heeft de projectvereniging één belangrijk extra kenmerk,

m.n. het feit dat ze kan optreden als afzonderlijke rechtspersoon.

Dat betekent dat dit type verenigingen een bepaalde vorm van

autonomie heeft, wat de slagkracht van de organisatie vergroot.

(3) Dienstverlenende vereniging: samenwerkingsvorm met

rechtspersoonlijkheid, zonder beheersoverdracht en met door alle

partners goedgekeurde statuten. De dienstverlenende vereniging wil

voornamelijk activiteiten ontwikkelen voor de aangesloten

gemeenten, op domeinen waarvoor deze geen overdracht van hun

beheersbevoegdheid kunnen of willen toestaan. Dit type IGS heeft

alvast een grotere schaalgrootte en werkt doorgaans

beleidsdomeinoverschrijdend. De klassieke streekontwikkelings-

intercommunales zijn hierin terug te vinden. Deze intercommunales

hebben betrekking op een breed spectrum aan doelstellingen, gaande

van ruimtelijke ordening over e-government tot duurzame

׀ 86 ׀

ontwikkeling (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). Het is evident

dat de opstart van een dienstverlenende vereniging redelijk heel wat

implicaties met zich meebrengt, en dat de structuur die wordt

opgezet complexer zal zijn. Ook de implicaties voor de gemeenten

kunnen ook groter zijn, maar de keerzijde is dan ook dat de

gemeenten op tal van domeinen meer impact kunnen hebben.

(4) Opdrachthoudende vereniging: samenwerkingsvorm met

rechtspersoonlijkheid en met een beheersoverdracht die statutair

vastgelegd is. Daardoor doen de gemeenten afstand van het recht om

zelfstandig de opdrachten uit te voeren waarvan de realisatie op

grond van hun eigen beslissing toevertrouwd is aan het

samenwerkingsverband. Qua schaalgrootte zijn ze vergelijkbaar met

de dienstverlenende vereniging; een groot deel heeft betrekking op

nutsvoorzieningen. De opdrachthoudende vereniging zal

logischerwijze op vlak van veranderingsmanagement het meest

impliceren. Gemeenten doen nl. afstand van een bepaalde taak en

geven die over aan de IGS. Dat heeft een grotere impact op vlak van

implicaties voor organisatie, personeel en financiën van de

gemeenten.

Bovenstaand overzicht maakt duidelijk dat er wel degelijke sprake is van een

gradatie in zwaarte van type IGS. Op vlak van veranderingsmanagement zal

bij de bepaling van de visie dus duidelijk een expliciete keuze gemaakt

moeten worden over het type IGS dat men wil installeren, en de daarbij

horende vereisten respecteren. Belangrijk in dit verband is het onderscheid

op vlak van de kenmerken weergegeven in onderstaande tabel, omdat het

type IGS zal het veranderingstraject beïnvloeden. (KU Leuven et al., 2012).

Zoals al gesteld classificeren we in dit onderzoek de beheersmatige

׀ 87 ׀

samenwerking onder de vorm van shared services en de beleidsmatige onder

de vorm van IGS.

Dimensie Invulling

Voorwerp van samenwerking

Beleid

Beheer

Initiatie van

samenwerking

Vrijwillig (zuiver of gestimuleerd)

Opgelegd

Graad van formalisatie Informeel

Formeel zonder organisatievorm

Formeel met lokaal gekozen organisatievorm

Formeel met opgelegde organisatievorm

Formeel, ingebed in interbestuurlijke of PPS

constructie

Duurtijd Tijdelijk

Permanent

Tabel 17. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking

> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS

Bij de opstart van intergemeentelijke samenwerking wordt er doorgaans sterk

verwezen naar de mogelijke voordelen. Maar zowel voordelen als

aandachtspunten bij IGS moeten bij de oprichting ervan worden

geanalyseerd. Hieronder worden de belangrijkste elementen besproken en

wordt er aangegeven wat dit op vlak van veranderingsmanagement kan

impliceren.

> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en

effectiviteitsverhoging

Intergemeentelijke samenwerking kan leiden tot een besparingseffect door

de gecreëerde schaalvoordelen, samen met een verhoging van de efficiëntie

׀ 88 ׀

en effectiviteit. Het idee van schaalvergroting is eenvoudig: door krachten te

bundelen, een groter bereik te creëren met de dienstverlening (aantal

burgers die gebruik kunnen maken van de dienst) en de betrokken dienst te

versterken, kan enerzijds de eenheidskost dalen en anderzijds de impact

vergroten. Dat laatste impliceert een efficiëntieverhoging. Er zijn op dit vlak

wel een aantal kanttekeningen te plaatsen.

Ten eerste de vraag naar de optimale schaal. Hoeveel gemeenten, of welke

oppervlakte, of hoeveel burgers zijn er nodig om een optimale balans te

krijgen tussen de grootte van de dienst en het te bedienen gebied? Uit

empirisch onderzoek in verschillende landen blijkt dat in verschillende

beleidsdomeinen, de vooropgestelde schaaleffecten moeilijk te bewijzen

zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de optimale

schaal’ eigenlijk niet bestaat. Zo zijn er voorbeelden van kleine gemeenten,

met dus een kleine schaal, die zeer efficiënt werken, en zijn er voorbeelden

van grote gemeenten, die minder efficiënt werken. Ervan uitgaan dat een IGS

dus per definitie meer efficiëntie teweeg zal brengen, kan dus een overhaaste

conclusie zijn.

Ten tweede is het essentieel om bij de opstart van een IGS aan te geven waar

en hoe efficiëntie, effectiviteit en besparing gerealiseerd kunnen worden.

Idealiter heeft men dus op voorhand een duidelijk zicht op het probleem dat

men wil oplossen of de doelstelling die men wil realiseren (zo kan een

bepaalde dienst onderbemand zijn, of zijn de middelen onvoldoende om het

gebied te bedienen) én hoe men de effecten wil realiseren. Is een

samenwerkingsverband de oplossing? En welk samenwerkingsverband draagt

dan het best bij tot die oplossing?

Ten derde zal het belangrijk zijn om aan te geven hoe de gewenste effecten

achteraf gemeten zullen worden. Waarom is dat belangrijk? Als men geen

zicht heeft op de eventuele verbetering door de IGS, dreigt men de

doelstelling van de IGS uit het oog te verliezen, én zal men geen zicht hebben

׀ 89 ׀

of de situatie dankzij een IGS verbetert dan wel verslechtert. Met andere

woorden: intergemeentelijke samenwerking moet tot iets leiden, men moet

op voorhand weten waartoe het moet leiden, en bij voorkeur moet men

meten tot wat het geleid heeft. Moet daarom alles gemeten kunnen worden?

Uiteraard niet. Schaalvergroting heeft immers niet noodzakelijk alleen

effecten binnen het gebied van de deelnemende gemeenten. Een IGS kan een

hefboom zijn om binnen een groter gebied lokale organisaties, vzw’s,

verengingen te engageren in bepaalde activiteiten. Het kan ook de

mogelijkheid bieden om samen te werken in aangelegenheden die buiten de

grenzen van de deelnemende gemeenten of gebieden ligt. Los daarvan zal het

dus belangrijk zijn een minimum aan indicatoren te bepalen die kunnen

aangeven of en in welke mate de doelstellingen gerealiseerd worden.

Tot slot: zoals gesteld, moet een IGS in principe kunnen leiden tot een

kostenreductie. In de praktijk kan het anders uitvallen, als gemeenten bvb.

niet bereid zijn controle op te geven. Dat kan leiden tot een inefficiënt

management en een dubbele coördinatiekost. Het zal daarom belangrijk zijn

zicht te krijgen op rechtstreekse en onrechtstreekse kosten en de baten op

de korte en langere termijn.

Ervaring uit de praktijk: “Efficiëntie is niet alles. IGS levert namelijk véél

meer op: je hebt o.a. een beter contact met buurtgemeenten én meer

samenwerking. Bovendien is het zo dat als je niet samenwerkt, de taak

dikwijls niet wordt opgenomen. Dat zijn elementen die je niet kwantitatief

kan meten, maar die wel een positieve impact hebben op de eigen

dienstverlening”.

׀ 90 ׀

> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden

Doordat samenwerkingen soms worden gesubsidieerd, kan het interessant zijn

een samenwerkingsverband op te zetten. Subsidiëring biedt in dat opzicht

opportuniteiten, ofwel om een taak die men reeds doet verder uit te bouwen

aan de hand van een IGS, ofwel om een nieuwe taak op te zetten die men

belangrijk vindt. Essentieel blijft wel volgende aandachtspunten. Ten eerste

moet dezelfde opportuniteit door verschillende gemeenten worden erkend.

Dat betekent dat investeren in een IGS louter omwille van de subsidiëring

geen optimale startpositie is. De subsidiëring zal doorgaans een ruggensteun

zijn, waarnaast nog inspanningen geleverd zullen moeten worden.

Gemeenten moeten dit dus zien als een unieke kans en zijn bereid daarin te

investeren.

Ten tweede dient men na te denken over een strategie als de subsidie na

verloop van tijd zou wegvallen. Het is niet ongebruikelijk dat financiële

prikkels gebruikt worden om een taak op te laten starten, maar vervolgens

de financiering volledig in handen van de gemeenten te leggen. De vraag is

dan ook tweezijdig: hebben de gemeenten de middelen om de dienstverlening

verder te zetten? Willen de gemeenten de dienstverlening verder zetten? Met

andere woorden: valt na verloop van tijd de samenwerking weg, of streeft

men ernaar dit autonoom verder te zetten? Idealiter hebben gemeenten een

visie en strategie op de langere termijn geformuleerd.

Ten derde heeft een IGS altijd een impact op de huidige organisatie: het is

nuttig af te wegen wat de impact is op de organisatie en wat de mogelijke

baat is. Met andere woorden: ga na of de subsidie in verhouding staat tot de

eventuele onrechtstreekse kost.

Tot slot is het belangrijk een andere meerwaarde aan te halen: het

gezamenlijk indienen van dossiers voor het verkrijgen van budgetten kan

zorgen voor het opbouwen van interesse om samen te werken met andere

instellingen, zelfs buiten de gemeentelijke samenwerkingsverbanden.

׀ 91 ׀

Ervaring uit de praktijk: “Samenwerken omwille van subsidies: dat gaat

nooit werken. Er moet van in het begin engagement zijn op de langere

termijn, om te blijven samenwerken. Ook bij het wegvallen van de subsidies.

Als je dat niet doet, start je vanuit een drang naar extra gelden, en niet

vanuit een concrete nood. Dat hou je niet vol.”

> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering

garanderen

IGS biedt een mogelijkheid tot specialisatie en verhoging van de

deskundigheid van het personeel, en er kan ook de waarborg gecreëerd

worden dat bepaalde taken van de gemeente, zeker als die gemeente klein

is, gecontinueerd kunnen worden. Belangrijk in dit aandachtspunt is de term

‘mogelijkheid’. Schaalvergroting door samenwerking en specialisatie kunnen

samengaan maar dit is niet noodzakelijk zo. Het is evident dat om de

gewenste kwaliteit van dienstverlening te kunnen blijven garanderen kennis

en deskundigheid en specialisatie noodzakelijk zijn. Maar om specialisatie op

peil te houden is er voldoende vraag naar de dienstverlening nodig. Door een

aparte dienst of organisatie op te zetten die zich specifiek buigt over een

aantal activiteiten of diensten, gaat men ervan uit dat er voldoende

opdrachten zullen zijn in dit domein om hierover specialisatie te creëren. Bij

de opstart van een IGS is dat een belangrijk uitgangspunt. Men moet dus zeker

zijn dat er daadwerkelijk nood is aan voldoende dienstverlening om

samenwerking zin te geven.

Een belangrijk argument kan ook zijn dat een vorm van samenwerking

continuïteit in een bepaalde taak kan creëren. Dat is zowel voor de

gemeente, als voor het betrokken personeel, van belang.

׀ 92 ׀

Ervaring uit de praktijk: “De continuïteit is niet absoluut. Als bestuur moet

je de kans krijgen om ook uit de IGS te treden als de behoeften naar de

dienstverlening veranderen. Er moet dus zeker geen garantie op continuïteit

voor dienstverlening zijn. Voor het personeel zelf kan dat natuurlijk wél

belangrijk zijn, en dat vergt dus wel transparantie. Wat je wel kan krijgen is

continuïteit in expertise, en dat brengt wel specialisatie met zich mee.”

> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische

legitimiteit

Intergemeentelijke samenwerking legt druk op het aspect van

verantwoording. Immers, doordat intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden worden afgesloten tussen twee of meer gemeenten

in een aparte structuur, is het mogelijk dat de democratische legitimiteit

afneemt. Een IGS kan hierdoor zelfstandiger werken rond een bepaald thema,

zonder daarvoor op dezelfde manier verantwoording af te moeten leggen als

een gemeente. Bovendien is een IGS een beslissing van de deelnemende

gemeenten, maar heeft de bevolking zich hier nooit over kunnen uitspreken.

Dit hoeft echter geen groot probleem te zijn. Een IGS moet in principe altijd

op een bepaalde manier verantwoording afleggen aan de deelnemende

gemeenten. Voorzie daarom in het bestuur van de organisatie

vertegenwoordigers van de verschillende gemeenten, en maak de

besluitvormingsprocedure helder, alsook de manier waarop de verschillende

schepencolleges zullen worden geraadpleegd. Op die manier wint het

handelen van een IGS in belangrijke mate aan democratische legitimiteit.

Vanuit een IGS zal het bovendien ook belangrijk zijn om, naast formeel, ook

veel informeel te communiceren met de deelnemende gemeenten. Op die

׀ 93 ׀

manier bouwt de IGS voldoende handelingslegitimiteit op en blijft het

uitgangspunt dat de organisatie van de gemeente is, en voor de gemeenten

werkt. Tot slot is het zo dat, om de transparantie te kunnen waarborgen, het

voor een IGS uiteraard belangrijk is een vorm van interne controle op te

richten. Hoe groter de IGS, hoe belangrijker audit daarin zal worden. Dat is

niet onlogisch: verantwoording afleggen impliceert resultaten kunnen

aantonen. Rond beheersmatige elementen kan dat nog relatief eenvoudig

zijn, maar op vlak van beleidsmatige zaken kan dat moeilijker zijn. Daarom

moet een IGS de tijd krijgen om te groeien zodat de meer kwalitatieve

resultaten op langere termijn zichtbaar (of niet zichtbaar) worden.

Ervaring uit de praktijk: “Er is niets ondemocratisch aan gemeenten die

willen samenwerken. Zolang deelnemende gemeenten zich niet moeien met

de beleidskeuzes van de andere gemeenten, is er geen sprake van verlies aan

democratisch legitimiteit. Meer nog: gemeenten zullen zich expliciet niet

moeien met de keuzes van andere gemeenten, omdat dat anders toch als een

boemerang terugkomt.”

Ervaring uit de praktijk: “Belangrijk is vooral het petje dat men op heeft

tijdens de vergaderingen. Zit men daar als vertegenwoordiger van de

gemeente of zit men daar als lid van de IGS. Men moet als deelnemer het

lokale kunnen overstijgen. Dan is er geen probleem van legitimiteit.”

׀ 94 ׀

> 5.2.5. Wat met een tekort aan expertise op vlak van interlokaal

besturen?

Dit kan eigenlijk geen principieel argument zijn om samenwerking niet op te

zetten, natuurlijk op voorwaarde dat de baten op termijn zullen doorwegen

ten opzichte van de kosten. Een nieuwe vereniging of organisatie opzetten

heeft uiteraard een coördinatie- en opstartkost. Hoe meer ervaring men

heeft, hoe makkelijker de opstart zal gaan en hoe vlotter de organisatie in

het begin zal functioneren. Veel hangt in dat verband ook af van de mate van

samenwerking die gemeenten al met elkaar hebben: moeten de gemeenten

elkaar nog leren kennen, of is er al informeel contact? Daarnaast vraagt

samenwerking ook competenties op vlak van samenwerking zelf; gemeenten

moeten de capaciteit en de competenties hebben om dit te kunnen doen. De

samenwerking zelf moet ook aangestuurd worden, wat ook bepaalde

competenties vraagt. Hoe minder ervaring een gemeente heeft, hoe meer tijd

ze nodig zal hebben om die competenties en ervaring op te bouwen. En dat

brengt een bepaalde investering met zich mee.

Als de organisatie slechts een levensduur van korte termijn zal hebben kan

de IGS gebruikt worden als proeftuin, om te leren omgaan met interlokaal

besturen en om de deelnemende gemeenten te leren kennen op vlak van

samenwerking. Maar evenzeer kan de korte levensduur gebruikt worden als

argument om het niet op te starten als men van mening is dat het rendement

op die korte termijn niet zal opwegen tegen de kost. Een belangrijke vraag

betreft dus ook in welke mate de samenwerking tussen de gemeente eerder

toevallig dan wel structureel wordt ingeschat. In dat laatste geval kan de

korte termijn kost op lange termijn renderen. Wederom: de visie en de

strategie op de langere termijn kunnen hier doorslaggevend zijn.

Hierbij aansluitend is ook het element van leiderschap belangrijk. Zoals al

blijkt uit het generieke hoofdstuk is leiderschap nodig om de samenwerking

op te zetten en levend te houden. Er werd daar ook al verwezen naar het

׀ 95 ׀

onderscheid tussen politiek en ambtelijk leiderschap. Idealiter zijn beiden

nodig om op een gezonde en structurele manier een IGS op te starten.

Ervaring uit de praktijk: “Er is wel degelijk een spanning tussen expertise

en afvaardiging uit de gemeente. Wie zetelt, moet ofwel inhoudelijke

expertise hebben, ofwel zich laten omringen door mensen uit de gemeente

die die expertise hebben. Als je dan moet kiezen, is dat laatste het

belangrijkste: een IGS moet vooral mensen aan boord hebben die namens hun

gemeente kunnen en mogen spreken. Als ze hun verantwoordelijkheid

opnemen, zullen ze te rade gaan bij de experten van hun gemeenten indien

nodig.”

> 5.2.6. Mogelijks onderlinge concurrentie

Een IGS moet van de gemeenten zijn en voor de gemeenten werken. Dat

betekent dat de samenwerking zo moet worden opgezet dat ze een win-win

situatie impliceert voor alle betrokken partijen, en dat de investering van

elke partij evenredig is met haar draagvermogen. Het is evident dat een

grotere gemeente meer bijdraagt tot de IGS dan een kleinere gemeente.

Echter, gemeenten moeten elkaar in een IGS als evenwaardige partners zien.

De vrees leeft wel eens bij kleinere gemeenten dat ze zullen worden

‘opgeslokt’ door de sterkere partners. Een dergelijke vrees kan samenwerking

bemoeilijken en wantrouwen voeden. Daarom is de gelijkwaardigheid tussen

de partners van groot belang, en moeten ook de beslissingen zo democratisch

mogelijk worden genomen. Het is bovendien perfect mogelijk dat een

gemeente mee stapt in een bepaalde activiteit van een IGS, en niet in een

andere. Ook hier geldt dus de vrijblijvendheid voor de gemeenten.

׀ 96 ׀

Een belangrijke factor in dit verband kan de interpersoonlijke relatie zijn

tussen de politici en/of ambtenaren van de deelnemende gemeenten. Ook de

politieke verhouding tussen de gemeenten kan hierbij belangrijk zijn.

Ervaring uit de praktijk: “Angst voor concurrentie leeft echt. Soms leeft de

angst dat een IGS versteent tot een nieuwe schaal waar men nog weinig

impact op heeft als individuele gemeente. In dat geval is objectiveren van

belang: financiële inbreng in verhouding maken; de werking en

besluitvorming ook transparant houden; gelijkwaardigheid respecteren.”

> 5.2.7. De kostprijs van een IGS

Het invoeren van een nieuwe structuur, is natuurlijk nooit kosteloos. Dat werd

reeds aangehaald. Er is nl. een opstartkost, een coördinatiekost en een

personeelskost. Veel hangt dus af van de voorgeschiedenis die de gemeenten

hebben. Is de IGS een formalisering van een samenwerking die al informeel

bestond, of is de IGS een totaal nieuw project? Het is evident dat beide

uitgangspunten erg verschillend zijn en een heel andere kost kunnen hebben.

Zoals al eerder aangehaald, zal het belangrijk zijn de kosten-baten

verhouding van een IGS in het oog te houden, zowel voor wat betreft de

opstart, als voor wat de instandhouding betreft.

Ervaring uit de praktijk: “De eerste twee jaren moet je investeren. Dan pas

kan het voorzichtig beginnen opleveren. De vraag is alleen: hoe ga je dat

meten? Bovendien is ook de vraag wat de kost is als je niet samen zou werken.

Dat wordt zelden bekeken.”

׀ 97 ׀

> 5.2.8. Een duidelijke bevoegdheidsverdeling

Een IGS opzetten vereist transparantie en vertrouwen. Met andere woorden:

alle deelnemende gemeenten moeten duidelijk weten welk type IGS wordt

opgezet, met welke doelstellingen en met welke implicaties/engagementen

voor de gemeenten. Daarnaast moet er transparantie zijn over de middelen,

de taken en bevoegdheden van de IGS, en over de opvolging en evaluatie

ervan. Een IGS moet geëvalueerd en bijgestuurd kunnen worden, en ook

hierover moeten de gemeenten inspraak kunnen hebben. De informatie-

uitwisseling tussen de gemeenten en de IGS en de rapportering van de IGS

naar de gemeenten moet ook glashelder zijn. Ook moeten de

vertegenwoordigers van de gemeenten een duidelijk mandaat krijgen om

namens de gemeente te praten.

Daarnaast moet de transparantie niet enkel intern zijn, maar ook extern, naar

de burgers toe, zodat zij duidelijk weten welke taak wordt opgenomen door

de organisatie, en welke taak bij de gemeente blijft. Investeren in interne en

externe communicatie bij het proces van verandering is bijgevolg van groot

belang.

Ervaring uit de praktijk: “Transparantie is dé succesfactor bij een IGS, en

dat op alle niveaus. Van de deelnemende gemeenten tot en met de burgers

van die gemeenten. Iedere gemeente heeft individuele doelstellingen maar

er is met een IGS ook een gezamenlijke doelstelling. Men moet dat altijd in

het oog blijven houden. Door transparantie en terugkoppeling naar

oprichtende besturen zorgt men voor genoeg binding.”

׀ 98 ׀

> 5.2.9. De unieke waarde van een IGS binnen het

dienstverleningsaanbod

Een IGS moet een meerwaarde hebben, ten opzichte van de gemeenten, maar

ook ten opzichte van de samenwerkingsverbanden die er al bestaan. In dat

opzicht kan het ook nuttig zijn om een reeds bestaand IGS uit te breiden met

bepaalde taken, in plaats van een nieuwe op te richten. Dit voorkomt

versnippering, complexiteit en onnodige dubbele kosten.

Ervaring uit de praktijk: “Je moet telkens de vraag stellen: moeten we een

nieuw samenwerkingsverband oprichten? Kan het niet ergens anders bij

aansluiten?”

> 5.2.10. Een samenwerkingsvorm met slagkracht

In gebieden waar gemeenten kreunen onder financiële druk, is er een grotere

baat bij professionalisme en efficiëntie. Is dat bewustzijn er, zal men sneller

redeneren in termen van samenwerking. Die samenwerking moet alle kansen

krijgen om succesvol te zijn, dat wil zeggen dat er een bepaalde mate van

beheersautonomie moet zijn bij de IGS zodat ze autonoom kan handelen

binnen de afspraken die vastgelegd zijn door de deelnemende gemeenten.

Het is op die manier dat de IGS ook kan zorgen voor meer efficiëntie en

professionalisme.

Dat is een belangrijk aandachtspunt omdat intergemeentelijke

samenwerkingen in de besluitvormingsfase traag kunnen zijn, omdat de

gedelegeerden hun eigen gemeenten moeten raadplegen bij belangrijke

beslissingen; dat impliceert ook dat beslissen complexer kan zijn. Daarom is

het essentieel dat IGS minstens in bepaalde mate een vorm van autonomie

heeft om niet elke beslissing moeilijk en traag te maken. Daarnaast, en dat

׀ 99 ׀

werd hierboven reeds gesteld, is het belangrijk dat de vertegenwoordigers

van de gemeenten een duidelijk mandaat hebben om namens de gemeenten

te praten. Het hoeft niet zo te zijn dat de mandatarissen die betrokken waren

bij de opstart van de IGS dezelfde zijn als bij het dagelijks bestuur van de

IGS. Een gemeente moet dus op voorhand goed afwegen wie op welk moment

namens de gemeente het woord kan nemen.

Ervaring uit de praktijk: “Je moet met je organisatie zo dicht mogelijk

bij de gemeenten blijven, met veel informeel en formeel contact:

infoavonden, nieuwsbrief, adviescomités, periodiek overleg, fora zoals

burgemeestersoverleg, nieuwjaarsreceptie, algemene vergadering,…”

> 5.3. Te ondernemen stappen

Met de types en vormen van IGS in het achterhoofd, en de mogelijke

valkuilen, wordt er hieronder een overzicht gegeven, ter inspiratie en

ondersteuning, van de te nemen stappen bij het opstellen van een IGS. Het

overzicht is opgedeeld in drie grote fasen, nl. ‘het initiëren van een IGS’, ‘het

ontwerpen van een IGS’ en ‘het implementeren en het evalueren van een

IGS’. Bij elke fase staat er vermeld welke mogelijke stappen gezet kunnen

worden om te komen tot een goede opzet van intergemeentelijke

samenwerking. Daarbij wordt telkens aangegeven welke sleutelvragen een

antwoord behoeven, en hoe je via bepaalde acties kan komen tot die

antwoorden.

Het is evident dat dit een ‘ideaalscenario’ is en dat het niet altijd mogelijk

zal zijn alle stappen tot in detail te doorlopen. Zeker naarmate de zwaarte

van de opdracht, het type IGS en de omvang ervan zal deze checklist in

meerdere of mindere mate in detail worden uitgevoerd. De checklist is

׀ 100 ׀

gebaseerd op en herwerkt vanuit een internationale handleiding voor

intergemeentelijke samenwerking, en dient dus vooral als inspiratie en

ondersteuning bij het ontwikkelen van een vorm van IGS.

> 5.3.1. Fase 1. Initiëren

> 5.3.1.1. Stap 1. Noden en opportuniteiten identificeren

Tabel 18. Sleutelvragen en acties bij stap 1

In de eerste stap is het belangrijk om na te gaan wat eventuele problemen,

uitdagingen of doelstellingen zijn die men met een IGS wil aanpakken. Het

gevoel moet leven dat de huidige situatie niet helemaal tegemoet komt aan

de verwachtingen; of dat om toekomstige uitdagingen aan te pakken, de

huidige situatie ontoereikend is. Om te weten of de werkelijkheid

overeenkomt met dit gevoel van ontevredenheid kan het nuttig zijn bepaalde

performantie-indicatoren te analyseren en/of tevredenheidsenquêtes af te

nemen bij burgers, personeel of andere stakeholders.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Is er een algemeen gevoel van ontevredenheid bij bepaalde diensten of ontwikkelingen binnen de gemeenten? Is er nood om dit te verbeteren?

Wat zijn de belangrijkste tekortkomingen in de dienstverlening (type diensten, doelgroep wordt niet bereikt, kwaliteit dienstverlening, kost,…)? Zou IGS een goede oplossing zijn?

Welke factoren bevorderen en/of belemmeren de oprichting van een IGS?

Voer een tevredenheidsenquête uit

Welke informatie kunnen we afleiden uit de performantie-indicatoren?

׀ 101 ׀

> 5.3.1.2. Stap 2. Identificeer partners en mogelijkheden tot samenwerking

Tabel 19. Sleutelvragen en acties bij stap 2

Het identificeren van een probleem of doelstelling vereist op een bepaald

moment creativiteit en het opmerken van opportuniteiten. Gemeenten die

over de grenzen heen kijken kunnen onderzoeken of andere gemeenten met

een soortgelijk probleem geconfronteerd worden en kunnen hierbij nagaan of

een gezamenlijk aanpak een mogelijke oplossing kan bieden. In deze fase

wordt er dus informeel afgetoetst of naburige gemeenten een eventuele

samenwerking als een oplossing zien voor een gezamenlijke doelstelling of

probleem. In het beste geval doen secretarissen en burgemeesters dit

gezamenlijk. Zoals al eerder gesteld: ambtelijk en politiek leiderschap zijn

beiden noodzakelijk. In geval er een gezamenlijke perceptie bestaat, kan het

nuttig zijn informeel overleg te organiseren om na te gaan welke andere

gemeenten in een eventuele samenwerking zouden willen stappen. Hierbij

wordt er informatie uitgewisseld om te komen tot een gezamenlijke

probleemanalyse. Belangrijk in deze fase is nadruk te leggen op de win-win

situatie voor alle betrokken partijen. Als er een informeel akkoord is, is het

belangrijk om op een bepaald moment met de strategische stakeholders een

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Is er bij de buurgemeenten eveneens een gevoel van ontevredenheid over bepaalde dienstverlening?

Zijn de stakeholders van andere gemeenten het eens dat een IGS een oplossing kan bieden voor de geïdentificeerde tekortkomingen?

Opstart informeel overleg

Uitwisselen van informatie

Organiseer formeel overleg om formeel te beslissen

׀ 102 ׀

formeel overleg te plannen om de beslissing van samenwerking te

bekrachtigen.

> 5.3.1.3. Analyse van wettelijke en economische context

Tabel 20. Sleutelvragen en acties bij stap 3

Over het algemeen wordt deze stap niet altijd even diepgaand uitgevoerd.

Nochtans kan het nuttig zijn om een duidelijke analyse op te maken van de

situatie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die data? Wat zijn mogelijke

alternatieven voor IGS? Hoe pakken andere gemeenten

(nationaal/internationaal) dezelfde problematiek aan? Wat impliceert het

opzetten van een IGS (structureel, financieel, personeel, politiek,..)? De

keuze van het type IGS is hierbij natuurlijk van groot belang. Wie moet een

dergelijke analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er

kan een interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Welk type IGS lijkt ideaal voor de gewenste vorm van samenwerking?

Wat zijn voor- en nadelen van het gekozen type?

Met welke gemeenten werken we samen?

Wat zijn de financiële implicaties en impact (kosten en baten)

Wat is de wettelijke impact van de samenwerking?

Aan welke vereisten moet het IGS-personeel voldoen, en wat zijn eventuele technische moeilijkheden?

Maak een wettelijke analyse op

Maak een haalbaarheidsstudie met de implicaties

׀ 103 ׀

worden; of er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. De

kost van de studie kan gedeeld worden tussen de deelnemende gemeenten,

in functie van hun financiële draagkracht.

> 5.3.1.4. Beslissen over toetreding tot de IGS en overlegplatform

Tabel 21. Sleutelvragen en acties bij stap 4

Hoe ambitieus wil de IGS zijn? De keuzes die gemaakt zijn over het type IGS

en haar taak zal sterk bepalen welke vorm van samenwerking nodig is, welke

structuur en met welke financiële implicaties. Het is op dit moment dat er

een project- en/of stuurgroep met vertegenwoordigers uit de verschillende

gemeenten moet worden opgericht om de opstart van de IGS te organiseren.

Het is de project en/of stuurgroep die de overeenkomst zal moeten opmaken,

de financiële implicaties in detail bespreken, het engagement van de

verschillende gemeenten, enzovoort. Met andere woorden: de verschillende

stappen in “Fase II. Beslissen” worden opgenomen door de stuur- en/of

projectgroep.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Welke gemeenten en/of vertegenwoordigers moeten worden samengebracht?

Welke expertise heeft de stuurgroep/projectgroep van het veranderingstraject nodig?

Wie zal het veranderingsproces leiden?

Beslis formeel in elke gemeente

Beslis welke project-/stuurgroep de opstart van de IGS zal organiseren

׀ 104 ׀

> 5.3.1.5. Bewustzijn en steun opbouwen

Tabel 22. Sleutelvragen en acties bij stap 5

In deze fase moet er geïnvesteerd worden in communicatie, zowel intern als

extern (zie hiervoor ook de voorgaande paragrafen). Daarnaast moet er

geïnvesteerd worden in de opbouw van vertrouwen en engagement ten

opzichte van de samenwerking.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Hoe moet er gecommuniceerd worden naar burgers en externe stakeholders (publieke en private organisaties)?

Organiseer waar nodig informatiecampagnes

׀ 105 ׀

> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen

Tabel 23. Sleutelvragen en acties bij stap 6-10

De beslissingsfase is uiteraard essentieel. Het is in deze fase dat de optimale

mix bepaald moet worden tussen opdracht, type, grootte en

financiële/juridische regeling met betrekking tot de Intergemeentelijke

Samenwerking. Groot is niet noodzakelijk beter. Een slagkrachtige organisatie

is beter dan een logge structuur die niet functioneert. Samen met het type

IGS wordt er ook bepaald in welke mate de organisatie autonomie krijgt, de

hieraan verbonden middelen, de verantwoordingsmechanismen, regelingen

op vlak van financiën/personeel/infrastructuur/… .

STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES

Opdracht IGS bepalen

Welke taken moet de IGS op zich nemen?

Beslis welke taken de IGS op zich moet nemen

Type IGS Kiezen Welk type IGS is ideaal voor dit type taken?

Bepaal het type IGS

Financiële regeling bepalen

Wat zijn de belangrijkste financiële kenmerken van de IGS?

Hoe worden de kosten verdeeld tussen de gemeenten?

Hoe wordt het budget opgemaakt en beheerd binnen de IGS?

Beslis over het budget en de financiële kant van de IGS

Institutionele regeling bepalen

Hoe worden de gemeenten vertegenwoordigd?

Welke structuur en rapporteringsmechanismen worden opgezet?

Beslis over de structuur

Statuten en overeenkomst afsluiten

Welke bijkomstige clausules zijn van belang bij de wettelijke regeling?

Rond de contractuele clausule gedetailleerd af

׀ 106 ׀

> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren

STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES

Management- en vertegen-woordiging-structuur bepalen

Zijn de gemeenten tevreden over hun vertegenwoordiging? Heeft de IGS voldoende autoriteit om efficiënt en geïnformeerd beslissingen te kunnen nemen?

Zijn de procedures om conflicten op te lossen helder? Heeft het personeel voldoende expertise, ervaring en toewijding om van de IGS een performante organisatie te maken? Heeft de IGS voldoende autoriteit om administratieve traagheid te vermijden?

Creëer een structuur met voldoende gemeentelijke vertegenwoordiging

Beslis over de functionering van de IGS (werkprocedures, organigram, functiebeschrijvingen

Samenwer-kings- mechanismen ontwikkelen

Zijn er voldoende mechanismen ontwikkeld om overleg, coördinatie en samenwerking te creëren tussen de IGS en de verschillende gemeentelijke administraties?

Bepaal de timing van de overlegmomenten

Investeer in een samenwerkingscultuur

Monitoring en zelf-evaluatie verzekeren

Zijn de procedures van verantwoording afleggen helder?

Zijn er voldoende overleg- en informatiemomenten voorzien?

Zijn de doelstellingen en performantie-indicatoren duidelijk?

Bepaal hoe de IGS verantwoording zal afleggen; beslis over het performantie-meetsysteem

׀ 107 ׀

Tabel 24. Sleutelvragen en acties bij stap 11-15

Een IGS, welke structuur ze ook heeft, blijft in grote mate een publieke

organisatie. Ze moet dus streven naar tevredenheid bij haar klanten, efficiënt

en effectief werken, verantwoording afleggen,… . Dat is een investering die

tijd nodig heeft om te renderen. Het zal essentieel zijn om na verloop van

tijd de werking te evalueren in haar verschillende dimensies: kwaliteit

dienstverlening, efficiëntie, tevredenheid bij de stakeholders, enzovoort.

Zeker met het oog op een duurzame samenwerking in een efficiëntie

structuur die het vertrouwen geniet van haar deelnemers, zal met grote

openheid gestreefd moeten worden naar transparantie, vertrouwen en

gelijkwaardigheid. Waar nodig zal de organisatie ook moeten worden

bijgestuurd.

Kan er een proces van interne audit worden opgesteld?

Investeren in communicatie

Is het duidelijk wie verantwoordelijk is voor de communicatie?

Is er voldoende geïnvesteerd in communicatie?

Zijn alle stakeholders voldoende geïnformeerd?

Is er vertrouwen in het management en het leiderschap van de IGS?

Ontwikkel een communicatiestrategie

Regelmatig evalueren

Zijn de stakeholders tevreden met de dienstverlening?

Organiseer een manier om regelmatig feedback van stakeholders, personeel en klanten te ontvangen.

׀ 108 ׀

6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van

gemeente en OCMW

> 6.1. Achtergrond

De Vlaamse regering wil het bipolaire model van lokaal sociaal beleid verlaten

door het OCMW te laten integreren in de gemeente (Homans, 2015). Het

Vlaams regeerakkoord 2014-2019 stelt hierover dat ze tegen de start van de

volgende lokale bestuursperiode de OCMW’s wil laten integreren en dat ze

hierbij modellen zal uitwerken die de gemeenten kunnen hanteren om ze bij

de integratie te helpen. De beleidsnota Binnenlands Bestuur voegt daaraan

toe dat de modellen verankerd zullen worden in de organieke regelgeving.

Daarvoor zal ook overleg georganiseerd worden met de Federale overheid op

het gebied van de organisatie en financiering van de taken die de OCMW’s

uitvoeren. Er wordt ook opgemerkt dat er geen nieuwe OCMW-raden meer

verkozen en geïnstalleerd zullen worden na de gemeenteraadsverkiezingen

van 2018. De redenen voor de integratie worden in diezelfde nota besproken

(Homans, 2015). Hieronder worden ze samengevat weergegeven:

(1) Maximaal geïntegreerd sociaal beleid: om te kunnen komen tot een

volledig geïntegreerd lokaal sociaal beleid is een institutionele

verkokering tussen “armoede en welzijnsbeleid” enerzijds en andere

beleidsdomeinen anderzijds onwenselijk. Door een integratie wil

men een sterker en volledig geïntegreerd sociaal lokaal beleid.

(2) Een sterkere gemeenteraad: het wordt wenselijk geacht dat de

rechtstreeks verkozen gemeenteraad instaat voor de belangrijke

keuzes van het lokale beleid, m.i.v. het sociaal beleid.

׀ 109 ׀

(3) Beheer en efficiëntie: er wordt ervan uitgegaan dat het samengaan

van gemeente- en OCMW-bestuur een belangrijke winst aan

bestuurskracht zal realiseren.

(4) Klantgerichtheid en drempelverlagend: de integratie zou voor meer

duidelijkheid moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend

werken.

In dit onderdeel van het rapport wordt er vooral nagegaan wat de implicaties

van een integratie zijn vanuit het perspectief van veranderingsmanagement.

Dat betekent dus ook dat in dit rapport het uitgangspunt van integratie, en

de argumenten die daaraan ten grondslag liggen niet ter discussie staan.

Kortom: de centrale vraag gaat dus niet uit naar het waarom van de

integratie, maar naar het ‘hoe’. Hoe kunnen gemeenten en OCMW’s de

integratie aanpakken, en welke aandachtspunten zijn hierbij van belang?

Merk op dat de integratie geen vrijwillig karakter heeft, wat eveneens een

aantal implicaties heeft: zo moet bvb. het initiatief niet spontaan uitgaan van

één van de organisaties. Ook is er weinig marge over het tijdskader van het

veranderingsproces: van een scenario waarbij er over jaren heen naar elkaar

wordt toegegroeid kan bvb. ook minder sprake zijn. Op inhoudelijk vlak zijn

er alvast ook verschillende uitdagingen (Homans, 2015):

(1) er moet een wijziging van de federale wetgeving komen;

(2) de pacificatiewet moet ongemoeid blijven;

(3) de gemeente moet verzekerd zijn van de uitvoering van de federale

basistaken;

(4) lokale besturen moeten streven naar een scheiding tussen hun

actorrol en regierol;

(5) de noodzakelijke waarborgen voor het respect voor de persoonlijke

levenssfeer bij de verzekering van het recht op maatschappelijke

׀ 110 ׀

dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie moeten

behouden blijven;

(6) de neutrale dossierbehandeling moet gegarandeerd blijven;

(7) de mogelijkheid tot opnemen van niet-gemeenteraadsleden en

externe experts in de organen die over de dossiers beslissen inzake

maatschappelijke dienstverlening en integratie;

(8) de vraag naar een uitdrukkelijke motivatie wanneer er bij

beslissingen over individuele steundossiers wordt afgeweken van het

advies van de sociale dienst.

Bovenstaande elementen raken, zoals gesteld, vooral aan de inhoud van het

beleidsdomein. Daarnaast zijn er uitdagingen op vlak van organisatie,

structuur, beheer, personeel, enzovoort. Het zijn deze laatste elementen die

in dit rapport besproken zullen worden.

Tot slot gaat de conceptnota verder door reeds enkele scenario’s van

integratie te schetsen. Onderstaande tabel vat de belangrijkste elementen

samen. Het is duidelijk dat een voorkeursscenario al geëxpliciteerd werd.

׀ 111 ׀

Scenario’s Kenmerken Voor- en nadelen

Integratie in de

bestaande

gemeentelijke

organisatie

- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door gemeentepersoneel - de beslissingen worden genomen door de bestaande politieke organen van de gemeente - Al de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur

- meest volledige integratie

- geen apart orgaan, dus

eenheid en efficiëntie

- onvoldoende waarborging

van specialisatie, niet-

politisering en

vertrouwelijkheid

- verzwaring agenda college

B&S

EVA-scenario

- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door het personeel van het extern verzelfstandigd agentschap (met rechtspersoonlijkheid) van de gemeente - de beslissingen worden genomen door het orgaan van het EVA - de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur.

- vervanging OCMW’s met rechtspersoonlijkheid door een EVA van de gemeente: sui generis, decretaal ingebed en opgelegd aan de gemeente. - Kans op verwatering van de eenheid omdat het OCMW-EVA een aparte instelling blijft - Geen einde van het bipolair model.

Bijzonder comité-

scenario

- De individuele aanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door personeel van de gemeente - de beslissingen worden genomen door een nieuw orgaan onder de gemeenteraad, het bijzonder comité voor de sociale dienst. - de andere aangelegenheden

worden geïntegreerd in het

gemeentebestuur.

- geïntegreerd sociaal beleid en éénheid van politieke aansturing door de rechtstreeks verkozen gemeenteraad. - vergroot de bestuurlijke efficiëntie en draagkracht - verhoogt transparantie. Gemeente krijgt ruime autonomie om invulling te geven aan lokaal sociaal beleid. - Het bijzonder comité, onder de gemeenteraad, beslist over de individuele dossiers en verzekert de naleving van de beoogde principes

Tabel 25. Scenario’s integratie gemeente-OCMW

׀ 112 ׀

> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW

Vanuit het perspectief van veranderingsmanagement is het zinvol stil te staan

bij de mogelijke voordelen en de aandachtspunten bij een fusie van gemeente

met OCMW. De doelstelling van goed veranderingsmanagement is nl. te

streven naar een maximalisatie van de voordelen en een optimale aanpak van

de aandachtspunten. In de volgende paragrafen worden mogelijke pistes

aangereikt om dit te realiseren.

Merk op dat er in het verleden ook reeds andere rapporten geschreven werden

rond dit thema, o.a.:

‘beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW’ (Van Dooren

et al., 2012)

‘samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW op vlak

van hun Financieel Management’ (Vanderstraeten et al., 2012)

‘Integratie gemeente-OCMW. Naar een sterker sociaal beleid’ (Leroy et

al., 2015)

Voor een grondig begrip van het thema neemt men idealiter ook deze studies

en rapporten ter hand. Het is voor dit onderzoek niet de bedoeling deze

studies te herhalen, maar wordt er vooral gekeken naar het perspectief van

veranderingsmanagement en mogelijks te ondernemen stappen om tot een

fusie te komen. Bovendien wordt er in dit rapport uitgegaan van een fusie

tussen twee organisaties en dus minder van een ‘samenwerking’. In die zin

wilt dit rapport voortbouwen op de reeds bestaande literatuur.

׀ 113 ׀

> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie

Het uitgangspunt van een integratie is dat er efficiëntiewinsten kunnen

worden geboekt. Immers, het samenvoegen van diensten kan leiden tot meer

bestuurskracht en bijgevolg tot meer efficiëntie. Het realiseren van

bestuurskracht door samenwerking voor kleinere gemeenten en OCMW’s is in

dat opzicht doorgaans eenvoudiger dan voor grotere gemeenten of steden,

omdat zij relatief ‘makkelijker’ die winst kunnen boeken.

Hoe dan ook, dit is geen vanzelfsprekendheid, zeker niet op de korte termijn,

omdat er geen eenduidig verband bestaand tussen toename in bestuurskracht

en efficiëntie: kleine organisaties met weinig bestuurskracht kunnen soms

creatiever zijn en een hogere efficiëntiegraad bereiken dan grote

organisaties.

In het proces van veranderingsmanagement zal er daarom in detail moeten

worden vastgelegd (1) welke efficiëntiedoelstellingen gerealiseerd moeten

worden; (2) op welke manier deze doelstellingen bereikt moeten worden; en

(3) hoe ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden. Het spreekt

bovendien voor zich dat dat op het niveau van de verschillende diensten zal

moeten gebeuren, omdat efficiëntiewinst op de ene dienst niet noodzakelijk

gepaard gaat met efficiëntiewinst door een andere dienst. Ook zal de

efficiëntie op de totaliteit van de organisatie moeten worden gemeten.

Belangrijk is in dat verband ook het tijdsperspectief in het oog te houden.

Effecten zullen doorgaans pas na verloop van tijd te meten zijn.

׀ 114 ׀

Ervaring uit de praktijk: “efficiëntie is een groot begrip. Er zijn twee

kanten aan die medaille, en het evenwicht zoeken tussen kosten en baten

is dan ook heel moeilijk. Het is niet door te integreren dat je automatisch

efficiënter wordt. De vraag is dan ook wat de strategische focus is van de

integratie, en die kan zelfs van dienst tot dienst verschillen.”

> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en

professionalisering

Doordat personeel uit verschillende organisaties, maar uit soortgelijke

diensten, nu gaan samenwerken kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden

omdat expertise gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in

verschillende domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de

dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende

organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van

elkaar kan leren om de eigen ‘zwakten’ aan te pakken en te optimaliseren.

Vanuit dat perspectief is het creëren van efficiëntie misschien niet eens het

meest belangrijke mogelijke voordeel. Door samenwerking kunnen er meer

mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit van de dienstverlening toenemen.

Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter beleid op vlak van HR of ICT.

Doordat procedures worden afgestemd kan er meer uniformiteit,

transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn, wat moet bijdragen

tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller functioneren van de

diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan dan de

implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren na de

integratie, te streven naar optimalisaties van processen en werkmethodes.

׀ 115 ׀

Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee organisaties. Het is nl.

een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig worden behandeld.

Tot slot: het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de nieuwe

organisatie is niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het beheren en

managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van operationele

taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke doelstellingen

gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke manier de

dienstverlening moet verbeteren.

Ervaring uit de praktijk: “dienstverlening is gevolg van beleid, niet

noodzakelijk van integratie. Door integratie kan aandacht voor sociaal beleid

groeien. Kwaliteit dienstverlening is niet alleen extern, maar ook intern, en

dat kan ook toenemen door integratie.”

> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door

standaardisatie

Samenwerking in het algemeen en integratie in het bijzonder kunnen leiden

tot meer eenvormigheid of standaardisatie. Er wordt nl. gestreefd naar een

eengemaakt HR-beleid, ICT-beleid, enzovoort. Die standaardisatie is een

noodzakelijke voorwaarde voor een succesvolle integratie. Het leidt ook tot

meer efficiëntie en vermijdt overlap. Op zijn beurt zal standaardisatie

coördinatie dus vergemakkelijken en zal het er ook voor zorgen dat de

aanwezige capaciteit beter benut kan worden.

Merk op dat er in bovenstaande uitgangspunten veel veronderstellingen zijn:

integratie moet zorgen voor standaardisatie. Standaardisatie moet leiden tot

betere coördinatie en een betere bezetting van capaciteit. En dat moet zijn

׀ 116 ׀

beurt de efficiëntie verhogen. Er zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen

bij deze theoretische veronderstellingen.

Ten eerste gaat men er hier van uit dat een integratie tot betere coördinatie

en capaciteitsbezetting leidt. De praktijk zal dat moeten uitwijzen. Een

integratie leidt nl. doorgaans tot een grotere organisatie, wat coördinatie ook

doorgaans bemoeilijkt. Bovendien is het helemaal niet zo dat de integratie

voor alle gemeenten tot een verbeterde coördinatie zal leiden, al moet dat

natuurlijk wel het streefdoel zijn.

Ten tweede zal het moeilijk zijn om hier uitspraken over te doen. Om te

weten of de situatie beter wordt, zal er een meting moeten gebeuren, aan

de hand van prestatie-indicatoren, om de situatie voor met de situatie na de

integratie te kunnen vergelijken.

Ten derde moet men voorzichtig zijn met de aanname dat de integratie per

definitie beter zal zijn, omdat er eigenlijk gesteld wordt dat de huidige

situatie ontoereikend is. Dat is niet noodzakelijk zo.

Kortom: op vlak van veranderingsmanagement moet men goed beseffen dat

om deze beoogde effecten te realiseren men grote inspanningen zal moeten

leveren. Een verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar

zal het gevolg zijn van doordacht veranderingsmanagement dat een visie

heeft op hoe de nieuwe organisatie moet zijn en hoe ze zal werken, welke

effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe men de

integratie moet bijsturen.

> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht

Door een integratie worden diensten groter en kan er flexibeler met

takenpakketten geschoven worden. Het is ook makkelijker om het tijdelijk

wegvallen van werknemers (door bvb. ziekte) op te vangen zonder dat

daardoor de dienstverlening in het gedrang komt. Bovendien is het voor een

׀ 117 ׀

organisatie ook eenvoudiger om elementen als loopbaanonderbreking of

ouderschapsverlof toe te staan aan werknemers die daarom vragen.

Op vlak van de flexibiliteit is er wel een belangrijk aandachtspunt: het

samenvoegen van diensten en personeel betekent niet dat elk personeelslid

zomaar eender waar opnieuw gezet kan worden. Er moet dus op voorhand

duidelijk een As Is beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be

waarbij ook functieprofielen (as is en to be) duidelijk naast elkaar worden

gelegd. Immers, wil men naar één organisatie, dan moet er een

samensmelting zijn van alle aspecten van die organisatie. Dat betekent dus

ook van interne werkprocessen, structuren, procedures, enzovoort. En

uiteraard zal het ook een mentaliteitswijziging met zich meebrengen. Ook

hier zal tijd nodig voor zijn.

Ervaring uit de praktijk: “de toename in kritische massa was vooral heel

positief. Je creëert nu veerkracht voor je organisatie en bedrijfszekerheid.

Men kan nu werken aan zaken waar men vroeger nét niet aan toekwam.”

> 6.2.5. Vergroting transparantie

Er wordt gesteld dat de integratie tussen gemeenten en OCMW voor meer

duidelijkheid zou moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend

werken. Het uitgangspunt is logisch: er is één lokaal sociaal beleid, en er is

één organisatie waar men terecht moet. Bovendien is het best mogelijk dat

bij de gemeente aankloppen voor steun als minder stigmatiserend wordt

ervaren dan als men langs het OCMW moet gaan.

Maar of meer transparantie en drempelverlaging reeds op korte termijn

gerealiseerd gaan worden, is nog maar de vraag, want niet alleen voor de

organisatie betekent een integratie veel; ook voor de burgers die nu reeds

׀ 118 ׀

gebruik maken van de dienstverlening heeft de integratie implicaties.

Investeren in externe communicatie zal dan ook noodzakelijk zijn, niet alleen

om de integratie structureel rond te krijgen, maar ook om ze effectief te

doen werken en een betere dienstverlening te laten verlenen. Het aspect van

communicatie werd reeds uitvoerig behandeld in het generieke deel van dit

deelrapport.

Ervaring uit de praktijk: “transparantie is vooral een keuze. Het

management moet die keuze maken, en daar als één team op blijven staan.”

> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten

Er wordt vrij makkelijk gesteld dat een grotere organisatie door integratie

positieve schaaleffecten teweeg zal brengen. In dat debat streeft men soms

naar een schaal die ideaal is om kosten en baten in een optimale balans te

krijgen. Echter: de optimale schaal bestaat niet. Uit empirisch onderzoek in

verschillende landen blijkt dat in verschillende beleidsdomeinen, de

vooropgestelde schaaleffecten (efficiëntie, effectiviteit, ….) moeilijk te

bewijzen zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de

optimale schaal’ eigenlijk niet bestaat. Dat impliceert dat iedere organisatie,

met de omvang en de middelen die ze heeft, zo efficiënt mogelijk moet

trachten te werken. De integratie van gemeente met OCMW kan in het ene

geval leiden tot een efficiëntieverhoging en in het andere geval niet. Los van

de eventuele efficiëntiedoelstelling zijn er twee andere mogelijke negatieve

schaaleffecten. Ten eerste, een toename aan bureaucratisering. Bij de

integratie moet er bijzondere aandacht uitgaan naar de structuur van de

organisatie. Immers, een grotere organisatie heeft doorgaans een meer

׀ 119 ׀

hiërarchische structuur, wat dus minder snelle communicatie- en

beslissingslijnen met zich meebrengt.

Ervaring uit de praktijk: “Door te integreren kan je je concentreren op de

core business. Dat maakt net dat er minder bureaucratisering is. Alles

verloopt nu ook vlotter. Er is net minder bureaucratisering omdat de

schotten tussen de organisaties zijn afgebouwd. Voorwaarde is wel dat je de

organisatie goed doordenkt.”

Ten tweede een verlies aan nabijheid. Een grotere organisatie vergroot

doorgaans de afstand tussen de burger/gebruiker en de dienst. Er zal dus

moeten worden nagegaan hoe nabijheid ten opzichte van de burger bewaard

kan blijven binnen de nieuwe structuur.

Ervaring uit de praktijk: “sinds de integratie is het aantal dossiers

verdubbeld. De drempel is verlaagd voor de burger.”

> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost

Het plannen en implementeren van een integratie is complex. Hiervoor is

sterk leiderschap nodig, zo vroeg mogelijk in de planningsfase zodat

strategische beslissingen over visie, doelstellingen en middelen gemaakt

kunnen worden. De uitdagingen zijn dan ook meervoudig omdat er een nieuwe

structuur gecreëerd moet worden, de risico’s beheerd moeten worden en

personeel en andere middelen van twee organisaties moeten worden

samengebracht. Om de gewenste positieve effecten te verkrijgen naar

aanleiding van de integratie, zal er dus eerst geïnvesteerd moeten worden in

׀ 120 ׀

de opstart en de coördinatie van de integratie. Om de kost zo laag mogelijk

te houden zal het nodig zijn een duidelijke visie te ontwikkelen en een

stappenplan te bepalen die tot de realisatie van die visie moet leiden. In dat

verband is duidelijke, betrouwbare en accurate informatie nodig over de

kosten en besparingen tijdens de integratie. Op die manier kan de integratie

gemonitord worden en kan er worden bijgehouden wat de integratie zelf kost,

maar ook waar mogelijke besparingen door de integratie gerealiseerd zullen

worden. Bij de opstart zal er ook geïnvesteerd moeten worden in het

vertrouwen tussen beide organisaties In bepaalde gevallen zal dat vertrouwen

reeds aanwezig zijn omdat talrijke gemeenten sowieso al nauw samenwerken

met hun OCMW. Maar het vertrouwen in een proces van integratie kan van

een andere aard zijn: het personeel moet gerustgesteld worden; het is

mogelijk dat beide organisaties hun belangen, eigenheid, manier van

werken,.. zoveel mogelijk zullen trachten te bewaren, wat de opzet van de

integratie voor een groot stuk kan vertragen en/of bemoeilijken.

Transparantie communicatie zal hierbij essentieel zijn. Ook het betrekken

van personeel op het gepaste moment kan helpen de opstartkost te

reduceren. De oprichting van werkgroepen om de integratie voor te bereiden,

de organisatie van informatiemomenten,… kunnen de integratie

vergemakkelijken.

Ervaring uit de praktijk: “er zijn heel veel collega’s die bovenop de

dagdagelijkse werking hebben moeten werken aan de verandering.

Engagement creëren is hierbij heel belangrijk. Mensen moeten het gevoel

hebben dat ze aan iets positief werken. Ze hebben veel uren gepresteerd

zonder aangerekend te worden. Je moet dat soort engagement hebben,

anders zal het nooit lukken.

׀ 121 ׀

Ervaring uit de praktijk: medewerkers laten participeren is belangrijk. Wat

men gaat doen bepaalt het beleid. Hoe dat dan in de praktijk gaat of moet

gebeuren is aan de medewerkers. Op dat moment moet er samengezeten

worden, zo wordt het ook hun project. Eigenaarschap is belangrijk. Je hebt

het altijd wel voor dat mensen niet meewillen. Die liggen dan een maand

uit. Dat is zeker ook een kost.

> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen

Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.

Veranderingsmanagement moet daar van in begin rekening mee houden.

Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de

geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze

zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet

duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht

hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een

geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase

zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en

coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de

ontevredenheid van het personeel te vergroten.

Ervaring uit de praktijk: “sturingsproblemen hebben meer te maken met

grootte van gemeente of stad. Het hangt trouwens ook af van het

organisatiemodel dat je wilt”.

׀ 122 ׀

Ervaring uit de praktijk: “eenheid van sturing van het managementteam is

belangrijk. Als zij voor hetzelfde project gaan en één verhaal brengen is

sturing geen probleem.”

Ervaring uit de praktijk: fysieke nabijheid is echt héél belangrijk en

absoluut een succesfactor als het gaat over sturing.

> 6.3. Stappenplan

In onderstaande onderdelen wordt een stappenplan voorgesteld met

mogelijke aandachtspunten en te ondernemen acties in het kader van de fusie

gemeente-OCMW. Merk op dat dit stappenplan vooral inspirerend dient en

nog steeds vertaald zal moeten worden in functie van de eigen context. Het

stappenplan werd voorgelegd aan de focusgroep en leverde als dusdanig geen

detailopmerkingen op. Wel werd de nadruk gelegd op drie elementen: ten

eerste kan een stappenplan als deze handig en inspirerend zijn, maar moet

men opletten voor ‘blauwdrukdenken’. Elke deelnemende gemeente sprak

van de integratie als een traject dat men individueel moet doorlopen en

waarbij elke organisatie haar eigen weg moet vinden. De aanpak van

integratie moet met andere woorden aansluiten bij de eigen organisatie.

Ten tweede zou elk stappenplan moeten starten met een fase 0 waarbij de

bereidheid tot integratie dient te worden nagegaan. De focusgroep was

unaniem over het feit dat een verplichte integratie weinig doeltreffend

riskeert te zijn: een integratie moet starten vanuit een bereidheid tot

samenwerking wil ze een kans op slagen hebben.

Ten derde moet er doorheen het hele traject aandacht zijn voor coaching van

het eigen personeel, zodat ze geïnformeerd en waar nodig begeleid kan

worden doorheen het integratie-traject.

׀ 123 ׀

> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie

Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1

Gelet op het feit dat de integratie een beleidsbeslissing is, is er geen sprake

meer van een informeel aftoetsen of identificeren van noden tot

samenwerking. Dat de integratie georganiseerd moet, is het uitgangspunt.

Dat neemt niet weg dat er bewustwording en begrip gecreëerd moet worden,

zowel bij eigen personeel als bij stakeholders. Het is belangrijk de betekenis

van de integratie te bespreken, en de percepties die hieromtrent leven te

capteren, om een idee te krijgen over hoe het lokaal bestuur de integratie

zelf ziet. Vanuit de top zal het belangrijk zijn de opportuniteiten te

benadrukken, en de mogelijke kansen te durven zien, ook al zijn ze niet

gepland. Daarnaast zal het belangrijk zijn het project van de integratie aan

te pakken: welke stuurgroep wordt gecreëerd? Welke projectgroepen? Hoe

zal de integratie worden voorbereid?

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Wat betekent de integratie? Waarom integreren? (uitdagingen/kansen?)

Welke percepties bestaan er over de integratie?

Wat is de mate van weerstand/acceptatie?

Wat zijn mogelijke succes- en faalfactoren?

Wat zijn de beschikbare middelen en expertise bij elke organisatie?

Informeel overleg met interne en externe stakeholders

Formeel overleg tussen gemeente en OCMW

Uitwisselen van informatie

Afspraken over aanpak: bepaal wat de taken van de stuurgroep en projectgroepen zullen zijn

׀ 124 ׀

> 6.3.2. Contextanalyse

Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2

De eerste analyse moet dienen om zicht te krijgen op mogelijkheden,

belemmeringen, kosten en baten van de integratie. Het moet ook leiden tot

een goed zicht op de opties die lokale besturen hebben binnen het integratie-

idee en ervaringen op te sporen van andere gemeenten die eventueel al

verder staan in de integratie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die

data? Hoe pakken andere gemeenten (nationaal/internationaal) dezelfde

problematiek aan? Wat impliceert het opzetten van een integratie

(structureel, financieel, personeel, politiek,..)? Wie moet een dergelijke

analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er kan een

interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed worden; of

er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. Tot slot kan

het overwegen waard zijn om consultatierondes te organiseren of advies in te

winnen bij externe partners.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Welke praktijken bestaan er al?

Wat zijn de opties binnen de keuze voor integratie?

Wat zijn mogelijke kosten en baten voor gemeente en OCMW?

Wat zijn standpunten van andere actoren (bvb. VVSG?)

Wat zijn politieke, economische, sociale factoren die de integratie bemoeilijken/vergemakkelijken?

Maak een haalbaarheidsstudie op

Maak een financiële/ economische/ politieke analyse op

Neem contact op met andere stakeholders om zicht te verwerven over mogelijke aanpakken

׀ 125 ׀

> 6.3.3. Interne analyse

Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3

De interne analyse heeft tot doel een grondig zicht te krijgen op de huidige

situatie en op de toekomstige situatie. Hoe wordt er van twee organisaties

één gemaakt? Wat is de doelstelling van die nieuwe organisatie? Tot wat moet

de integratie leiden? Wat zijn de implicaties voor de huidige organisaties en

voor de toekomstige werking? Wat zal de integratie vergemakkelijken en wat

zal ze complexer maken? Waar liggen de potentiële moeilijkheden? In deze

fase gaan de projectgroepen concreet aan de slag. Per deelproject wordt er

een analyse gemaakt en wordt er gerapporteerd aan de stuurgroep.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Wat zijn de strategische doelstellingen van de integratie?

Wat is de As Is situatie van elke organisatie?

Wat is de To Be situatie van elke organisatie?

Wat zijn gelijkenissen/verschilpunten tussen beiden organisaties?

Welke kenmerken van OCMW/Gemeente zullen de integratie vergemakkelijken/bemoeilijken?

Wat zijn de implicaties voor gemeente en voor het OCMW?

Bepaal de visie van de geïntegreerde organisatie

Bepaal de strategische doelstellingen

Onderzoek de resultaten van de performantie-indicatoren

Specifieer de deeltaken van de projectgroepen (doelstellingen, timing, aanpak, monitoring, rapportering)

׀ 126 ׀

> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie

Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4

Op basis van de (tussen)tijdse resultaten van de projectgroepen wordt stilaan

vorm gegeven aan de nieuwe organisatie. De geïntegreerde organisatie

behoeft een nieuw organogram. Deze fase heeft tot doel dit organogram uit

te werken en een blauwdruk te maken van de nieuwe organisatie. Hiervoor

worden de resultaten van de projectgroepen op elkaar afgestemd.

> 6.3.5. Implementatiefase

Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?

Hoe worden gemeenschappelijke diensten geïntegreerd?

Welk tijdspad wordt gehanteerd voor de integratie?

Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)

Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?

Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren

Maak een blauwdruk van de organisatie

Ontwikkel een performantiemeetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Zijn alle betrokkenen op de hoogte?

Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?

Stem de deelprojecten op elkaar af

Implementeer strategische en operationele plannen

Bouw de grenzen tussen gemeente en OCMW af

Installeer de eventuele nieuwe organen

Implementeer de personeelswijzigingen

Investeer in communicatie naar stakeholders

׀ 127 ׀

Bij de implementatie komt het er eigenlijk op neer de grenzen tussen beide

organisaties stelselmatig af te bouwen en de nieuwe organisatie op te

bouwen. De resultaten van de verschillende deelprojecten worden nu

helemaal op elkaar afgestemd en geïmplementeerd. Er wordt op vlak van

communicatie nu ook meer geïnvesteerd zodat de organisatie op zo kort

mogelijke tijd kan functioneren, de dienstverlening zo optimaal mogelijk

blijft en alle stakeholders en betrokken op de hoogte zijn van de gevolgen en

de impact van de integratie.

> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing

Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6

Een succesvolle integratie eindigt niet bij de implementatie. Het zal

belangrijk zijn om in de eerste jaren na de implementatie regelmatig te

evalueren en bij te sturen waar nodig. Via kwantitatieve en kwalitatieve

informatie moet de werking van de organisatie gemonitord en verbeterd

worden. Besef echter ook dat het niet mogelijk zal zijn om werkelijk alles

aan indicatoren op te hangen in de hoop het geheel te kunnen becijferen.

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Wat heeft de integratie gekost?

Welke winsten zijn er geboekt?

Zijn de doelstellingen bereikt?

Wat zijn de gewenste en ongewenste effecten?

Volg de prestatie-indicatoren op

Stuur de organisatie waar nodig

Blijf streven naar verbetering

׀ 128 ׀

7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige

fusie van gemeenten

> 7.1. Achtergrond

De fusie van gemeenten kent in Vlaanderen een lange voorgeschiedenis. Zo

werd in 1976 het aantal gemeenten gereduceerd van 2359 tot 589. De redenen

voor fusie destijds waren de volgende (De Ceuninck, 2009): (1) het leefbaar

maken van de allerkleinste gemeenten (financieel, personeel), (2) het

versterken van de regionale rol van middelgrote gemeenten door de

omliggende kleine gemeenten aan te hechten en (3) het tot stand brengen

van een geïntegreerd beleid voor de grotere steden.

Bij fusies van gemeenten gaat het in feite (opnieuw) over schaalaanpassingen.

Een onderscheid dat specifiek van belang is in dit verband, is het verschil

tussen ruimtelijke en bedrijfseconomische schaal. Het eerste verwijst naar

de omvang van het grondgebied van de gemeente, terwijl het tweede

betrekking heeft op de omvang van het bestuurlijke apparaat en de

efficiëntie waarmee de gemeente producten of diensten aanbiedt (Smulders,

2012). Op basis van deze twee schaaltypen kunnen twee soorten van

bestuurlijke problemen onderscheiden worden. Allereerst kunnen er

problemen optreden met betrekking tot de effectiviteit van het

gemeentebestuur. Als de ruimtelijke schaal van een gemeente niet aansluit

bij de ruimtelijke schaal van een maatschappelijk probleem, (omdat het

probleem zich bijvoorbeeld uitstrekt over de gemeentegrenzen heen), is er

een probleem op vlak van de effectiviteit. Daarnaast kunnen ook problemen

met de efficiëntie van het gemeentebestuur opduiken, wanneer de

bedrijfseconomische schaal van een gemeente niet overeenkomt met de aard

׀ 129 ׀

en de intensiteit van maatschappelijke uitdagingen. Het bestuurlijk apparaat

is dan niet in staat om de problemen op efficiënte wijze aan te pakken

(Smulders, 2012). Het gevolg is dat in een situatie waarbij de schaal

onvoldoende is om de uitdagingen aan te pakken, de schaal best wordt

aangepast. Een schaalvergroting kan tot stand worden gebracht via IGS (zie

hierboven), waarbij de impact vooral te zien zal zijn op de

bedrijfseconomische schaal. Gemeentelijke fusies zijn een tweede manier om

te komen tot schaalvergroting.

Wat de fusie van gemeenten betreft, moet er verder een onderscheid

gemaakt worden tussen samenvoegingen en toevoegingen van gemeenten. In

het eerste geval worden twee of meer gemeenten samengevoegd tot een

nieuw grondgebied. De oorspronkelijke gemeenten worden dan opgeheven en

maken plaats voor een nieuwe gemeente. Bij een toevoeging wordt een

bestaande gemeente uitgebreid met (een deel van) het grondgebied van één

of meerdere kleinere gemeenten. Deze laatste worden dan opgeheven en

toegevoegd aan een grotere gemeente die blijft bestaan. Het onderscheid

kan op het eerste zicht futiel lijken, maar is in de praktijk wel degelijk

belangrijk, en zeker in de perceptie die er rond een eventuele fusie ontstaat.

In het eerste geval kan de perceptie bestaan dat de samenvoeging een

gezamenlijke beslissing is van de deelnemende gemeenten en beschouwen ze

elkaar als evenwaardige partners. In het tweede geval kan de perceptie leven

dat de ene gemeente wordt ‘opgeslokt’ door een andere, een angst die wel

reëel lijkt in het geval één gemeente veel groter is dan een andere (zie later).

Op vlak van veranderingsmanagement is dat evenmin onbelangrijk, omdat die

perceptie over wat voor fusie het is een impact zal hebben op elementen als

weerstand tegen en participatie aan het veranderingsproces.

׀ 130 ׀

In het huidige politieke klimaat wil de Vlaamse regering gemeenten

aanmoedigen om opnieuw te fusioneren. Een fusie is hierbij geen doel op

zich, maar een middel om te komen tot meer bestuurskrachtige lokale

besturen. Dat laatste is een belangrijk element: men streeft naar gemeenten

die de nodige kracht hebben om bevoegdheden uit te oefenen, een betere

dienstverlening, professioneler bestuur en administratie aanbieden.

Gemeenten kunnen vrijwillig fusioneren. De Vlaamse Regering voorziet

hiervoor verschillende stimulansen (Vlaamse Regering, 2015):

(1) Een financiële bonus;

(2) Grotere autonomie;

(3) Extra bevoegdheden aan middelgrote besturen en de grootste steden.

De vrijwilligheid van fusioneren is hierbij een belangrijk element, omdat het

de heterogeniteit van gemeenten erkent, alsook de gemeentelijke autonomie

om te beslissen of een fusie al dan niet een structurele oplossing biedt voor

een gesteld probleem (Smulders, 2012). Dat heeft implicaties voor dit

onderdeel van het rapport, omdat het veranderingsmanagement zal uitgaan

van de vrijwillige beslissing van gemeenten om te fusioneren.

> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie

Naar analogie van de andere onderdelen van dit rapport wordt er ook hier

eerst stilgestaan bij mogelijke argumenten voor gemeentelijke fusie. Deze

worden eveneens afgezet ten opzichte van praktijkgetuigenissen. Ook hier is

het de bedoeling te onderzoeken hoe voordelen in geval van gemeentelijke

fusie gemaximaliseerd kunnen worden en valkuilen vermeden kunnen worden.

׀ 131 ׀

> 7.2.1. Redenen voor fusie

In de literatuur worden doorgaans de volgende redenen aangehaald om te

fusioneren (De Ceuninck, 2009). Merk op dat in het huidige debat

verschillende van die elementen geldig (kunnen) zijn, en dat de

categorisering ook overlap vertoont.

Verhoging leefbaarheid en lokale autonomie

Competitie, intergemeentelijke coördinatie, conflictbeheersing,…

Politieke motieven Verdeling van macht (federalisering), capaciteit lokale besturen opvoeren om een beleid te kunnen voeren, stimuleren van het politiek debat, lokale beslissingen mogelijk maken,…

Functionele en administratieve motieven

Schaalvoordelen, lokale responsiviteit verhogen, herverdeling, vermijden van ‘free-rider’ problemen, vermijden van intergemeentelijke ‘spillovers’, efficiëntere besluitvorming mogelijk maken

Financiële motieven Aangepaste belastingsbasis voor de gemeenten, financiële zekerheid, bestuurskracht garanderen, uitvoerende mogelijkheden vergroten,…

Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie

Op basis van de interviews valt het op dat de functionele motieven doorgaans

de meest aangehaalde zijn. Gemeenten stellen dat ze onvoldoende

menskracht hebben om te kunnen inspelen op nieuwe verwachtingen of dat

ze onvoldoende flexibel kunnen omgaan met de middelen die ze hebben: zo

worden bvb. sommige diensten bemand door één persoon, wat belangrijke

implicaties heeft als de persoon in kwestie een periode afwezig is. Of men

stelt dat men enkel voldoende middelen heeft om het noodzakelijke te doen,

maar dat er weinig capaciteit overblijft om extra taken op te nemen. Deze

interpretatie sluit sterk aan bij de beweegredenen van de Vlaamse overheid.

׀ 132 ׀

Naast de functionele motieven speelt soms ook het gevoel mee dat fuseren

onafwendbaar is en men dat proces, omwille van politieke redenen, liever

zelf in handen neemt dan af te wachten tot het wordt opgelegd. In dat laatste

geval probeert men dan zelf op voorhand de geprefereerde partners te

kiezen.

In onderstaande paragrafen wordt er dieper ingegaan op enkele van de

belangrijkste argumenten pro fusie.

> 7.2.1.1. Financiële argumenten

Op 4 maart 2016 werd de vrijwillige fusie opnieuw bevestigd door de Vlaamse

regering. Vlaamse gemeenten die tegen uiterlijk 2016 principieel beslissen

om vanaf 2019 op te gaan in één nieuw bestuur, kunnen rekenen op een

schuldovername van ten hoogste 500 euro per inwoner. Daarnaast is er een

uitbreiding voorzien van de waarborgregeling van het Gemeentefonds zodat

de nieuwe gemeente niet minder zal ontvangen dan de som van de aandelen

van de samen te voegen gemeenten. Tot slot is er een ook een mogelijkheid

om tijdelijk een groter aantal schepenen te voorzien voor de fusiegemeenten

(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016). Zoals al gesteld is er momenteel

geen sprake van een opgelegde fusie. Wel gaat de Vlaamse Regering ervan uit

dat veel gemeenten vandaag te klein zijn om alle maatschappelijke

uitdagingen aan te kunnen. De schuldovername kan hierbij een stimulans zijn

om te fuseren en dient eveneens om de kosten van het fusieproces te helpen

dragen.

Ervaring uit de praktijk: “die schuldovername is interessant, ja. Maar die is

strikt genomen niet noodzakelijk voor ons. Maar wat het financiële betreft:

wij zouden er voor onszelf geen goed aan doen te fuseren met onze

buurgemeente, want onze financiën zien er beter uit.”

׀ 133 ׀

Bovenstaand citaat relativeert de stimulans van de Vlaamse regering. Het kan

immers zo zijn dat een gemeente omwille van bestuurskracht beter zou

fuseren, maar dat het financiële argument niet opgaat. Dit hoeft uiteraard

geen probleem te zijn. Het tweede deel van het citaat is hierbij wel

belangrijk. Vanuit het perspectief van een gemeente kan fuseren met een

deelgemeente meer of minder belangrijk zijn, ondanks een schuldovername.

Tot slot is de financiële stimulans voor de opstart van een fusieproces

natuurlijk wel belangrijk. Zoals reeds in het vorige onderdeel van het rapport

werd gesteld, vergt een fusieproces een opstart- en coördinatiekost, waar

gemeenten natuurlijk rekening mee moeten houden en waarvan het

rendement pas enkele jaren nadien (deels) zichtbaar kan worden. De

financiële stimulans kan helpen die kost te dragen als men kiest voor de fusie.

En dat kan wel een belangrijk financieel argument zijn.

Vanuit veranderingsmanagementperspectief kan er daarom worden

aangeraden een ‘financiële scan’ te maken van de financiële positie van de

mogelijke deelnemende gemeenten. Dit kan twee kanten uitgaan: het kan

een bevestiging zijn dat de financiën op orde zijn, maar het kan ook aantonen

dat er een discrepantie is tussen de gemeenten en dat er op dat vlak een

aantal zaken op orde moeten worden gesteld.

Daarnaast kan het nuttig zijn te berekenen wat de kost zou zijn indien men

geen gebruik van de stimulans nu zou maken, maar wel later een fusie op

eigen krachten zou willen financieren. Uit de interviews is gebleken dat

sommige gemeenten een fusie op de middellange termijn onafwendbaar

noemen. Als dat het geval is, en de overtuiging voor een fusie is groot, kan

men zich de vraag stellen waarom men nog langer zou wachten nu de

financiële omkadering in dit proces zou kunnen helpen.

׀ 134 ׀

> 7.2.1.2. Vergroting bestuurskracht: opbouwen van capaciteit en

expertise

Eerder in dit hoofdstuk werd reeds gesteld dat één van de belangrijkste

redenen voor fusie de vergroting van bestuurskracht is. Een schaalvergroting

zou de bestuurskracht van gemeenten kunnen vergroten. Zoals al reeds in de

vorige hoofdstukken werd gesteld is dat niet noodzakelijk zo. De optimale

schaal bestaat niet, en bovendien is er geen wetenschappelijk bewijs dat

bestuurskrachtvergroting automatisch zal voortvloeien uit een fusie (Dollery

& Fleming, 2006). Daarom blijft het belangrijk te beseffen dat bestuurskracht

plaats-, tijd- en situatiegebonden is. Elke gemeente heeft specifieke

kenmerken, bevindt zich in een specifieke regio en wordt op elk moment

geconfronteerd met eigen specifieke problemen. Dergelijke verschillende

omstandigheden vereisen dan ook een verschillende aanpak. Ook in dit geval

zal een fusie dus niet automatisch leiden tot een meer bestuurskrachtige

gemeente. Onderstaand citaat geeft duidelijk weer dat een mogelijkse

toename aan bestuurskracht ook niet noodzakelijk impliceert dat een huidig

eventueel tekort als problematisch wordt ervaren.

Ervaring uit de praktijk: “Voor sommige dienstverlening hebben we slechts

één ambtenaar. Ik moet u niet vertellen wat dat betekent als die ziek valt.

[…].Maar op zich hebben we die fusie niet nodig. We hebben het altijd gered

en dat zal in de toekomst niet anders zijn.”

Los daarvan is het wel ze dat een fusie expertise- en capaciteitstoename

mogelijk maken. Doordat personeel uit verschillende organisaties nu gaan

integreren kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden omdat expertise

gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in verschillende

domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de

׀ 135 ׀

dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende

organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van

elkaar kan leren.

Net zoals bij de vorige scenario’s is vanuit dat perspectief het creëren van

efficiëntie misschien niet eens het meest belangrijke mogelijke voordeel. Door

samenwerking kunnen er meer mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit

van de dienstverlening toenemen. Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter

beleid op vlak van HR of ICT. Doordat procedures worden afgestemd kan er

meer uniformiteit, transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn,

wat moet bijdragen tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller

functioneren van de diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan

dan de implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren

na de integratie, te streven naar optimalisaties van processen en

werkmethodes. Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee

organisaties. Het is nl. een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig

worden behandeld. Het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de

nieuwe organisatie is hierbij niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het

beheren en managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van

operationele taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke

doelstellingen gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke

manier de dienstverlening zal moeten verbeteren, en dit gaat verder dan enkel

efficiëntie.

׀ 136 ׀

> 7.2.1.3. Sturingsproblemen aanpakken

Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.

Veranderingsmanagement moet daar van in het begin rekening mee houden.

Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de

geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze

zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet

duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht

hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een

geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase

zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en

coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de

ontevredenheid van het personeel te vergroten. Met andere woorden: sturing

van een nieuwe organisatie verdient voldoende aandacht, zowel in de

transitiefase als in de implementatie- en consolidatiefase.

Daarentegen kan het ook dat de sturing in plaats van complexer, eerder

vlotter zal lopen na een fusie, en dit omwille van de mogelijke

professionalisering: Immers, meer capaciteit betekent meer ademruimte voor

het management om zich bezig te houden met de daadwerkelijke aansturing.

Daarbovenop verwijzen sommige gemeenten dat bij kleine gemeenten het

sturingsprobleem ook een politiek probleem is. Onderstaande citaten

verwijzen hiernaar.

Praktijk uit de getuigenis: “een fusie zou de kans geven aan de politieke

mandatarissen om zich te professionaliseren. Nu zijn er teveel mensen met

een mandaat en die mensen doen dat in hun vrije tijd. Dat is een probleem.”

Praktijk uit de getuigenis: “het niveau van de gemeenteraad ligt laag. Een

fusie zou dit kunnen opkrikken.”

׀ 137 ׀

Kortom: het kan zijn dat een fusie op bepaalde vlakken de sturing zal

bemoeilijken, maar het kan ook zijn dat het op andere vlakken zal

professionaliseren. Dit zal uiteraard opnieuw contextgebonden zijn, en de

praktijk zal moeten uitwijzen naar welke richting de balans zal slaan. Hoe

dan ook is toenemende complexiteit van sturing op de langere termijn niet

noodzakelijk problematisch.

> 7.2.1.4. Structureren van reeds bestaande informele samenwerking

In het huidige kader van vrijwillige fusies, kunnen er twee bijzondere redenen

zijn om te fuseren met de deelgemeenten. Een eerste is een positief

argument en heeft te maken met het verder structureren van bestaande

(in)formele samenwerking. Gemeenten die inderdaad al gedurende jaren

samenwerken, vormen van shared services hebben of van IGS, op een formele

of eerder informele manier, kunnen ervoor pleiten op een bepaald moment

die samenwerking vergaand te structureren door middel van een fusie.

Immers, naarmate men steeds meer samen doet, kan men zich de vraag

stellen wat de eigenheid van een individuele gemeente op den duur nog is.

Hierbij aansluitend kan men zich ook de vraag stellen wat op termijn de

ambitie van de gemeente is; een sterke ambitie zal ook nood hebben aan

grotere slagkracht.

In geval van veel samenwerking, kan het ook voor de bevolking en het

ambtelijk apparaat logisch lijken dat een fusie een logische volgende stap in

de ontwikkeling van de gemeente. Daarentegen kan dit ook een argument zijn

om niet te fuseren.

Ervaring uit de praktijk: “we doen al veel samen. Waarom moeten we dan

nog fuseren?”

׀ 138 ׀

Een tweede argument dat regelmatig voorkomt is dan eerder negatief van

aard. In regio’s waar een grote(re) stad omringd wordt door kleinere

gemeenten lijkt er een tendens te zijn dat kleinere gemeenten beslissen te

fuseren, niet omdat ze het absoluut noodzakelijk achten, maar omdat ze op

de lange termijn menen dat een fusie onafwendbaar is, én omdat ze willen

vermijden te worden samengevoegd met een grotere gemeente. Zoals

hierboven al gesuggereerd is dat eerder een politiek-strategische reden. In

dit geval voedt het de angst eigenheid kwijt te geraken en geen controle te

behouden op de toekomst van de eigen gemeente. De vraag in dit verband is

of dergelijke ‘subjectieve’ redenen functioneel zijn voor een goede fusie en

welke dynamiek dit binnen een regio teweeg brengt: kleine gemeenten die

fusioneren zouden nl. de omvang van een centrumstad kunnen benaderen.

> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten

Het is duidelijk dat bovenstaande elementen ook in bepaalde mate betrekking

hebben op de andere reorganisatiescenario’s. Hieronder worden een paar

elementen aangehaald die van bijzonder belang zijn voor de fusie van

gemeenten.

> 7.2.2.1. Politieke en ambtelijk draagvlak

Een gemeentelijke fusie is, net zoals bij de verschillende andere lokale

reorganisaties, een fusie die zowel politiek als ambtelijk gedragen moet

worden. Anders in dit geval is echter wel de impact. Een fusie gaat niet meer

enkel over het samen laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de

administratie, maar eveneens van gemeenteraden en politieke

mandatarissen. Onderstaande twee citaten (uit twee verschillende

׀ 139 ׀

gemeenten) tonen het belang van politiek en ambtelijk draagvlak voor het

succesvol realiseren van een fusieoperatie.

Ervaring uit de praktijk: “Mij lijkt het dat de politiek het hier eerst over eens

moet zijn. Als dat het geval is, zal de ambtenarij wel volgen.”

Ervaring uit de praktijk: “De politiek wil dit niet, maar ik ben ervan overtuigd

dat we niet anders zullen kunnen dan te fuseren.”

Het lijkt zo te zijn dat men ervan overtuigd is dat een samenwerking tussen

beiden belangrijk is, maar beide citaten geven ook aan dat de politieke

actoren op lokaal niveau van doorslaggevend belang zullen zijn om een fusie

daadwerkelijk te organiseren.

Op politiek vlak is het belangrijk om over-politisering te vermijden. Politieke

standpunten over een samensmelting van gemeenten zijn onvermijdelijk en

zelfs belangrijk om inhoud te geven aan de te voeren discussie. Echter, zodra

de discussie politiek op de spits wordt gedreven, is dat nefast voor de

voortgang van het proces. Daarnaast zal het zowel voor de politieke als de

ambtelijke kant van belang zijn het eigenbelang opzij te zetten en de schijn

ervan te vermijden. Van zodra de keuze tot fusie genomen is, moeten de

politieke en ambtelijke sleutelactoren de uitkomst van een fusieproces

dienen.

> 7.2.2.2. Nabijheid burger

Een fusie kan leiden tot meer economische efficiëntie, maar het risico bestaat

dat hierdoor de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk om

in het oog te houden, omdat dit ook bijdraagt tot de efficiëntie van het lokale

bestuur. Immers, bij een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie

׀ 140 ׀

en burgernabijheid is een gemeente in staat om tegelijkertijd op een

efficiënte manier de nodige output en resultaten te genereren, maar ook om

te reageren op de noden van de burger. Dat laatste mag niet overschat

worden, maar mag ook niet geminimaliseerd worden.

Ervaring uit de praktijk: “Als de burger hier binnenkomt met een probleem,

wordt hij makkelijk doorverwezen en geholpen, omdat iedereen hier iedereen

kent. Ik vrees dat we dat bij een fusie kwijt zijn.”

Zoals gesteld mag nabijheid als potentieel risico ook niet overdreven worden.

Het is doorgaans redelijk onduidelijk in welke mate dit voor de meeste

burgers een probleem zou zijn. Met de toenemende mate van digitalisering

en mogelijkheden van mobiliteit is de kans reëel dat burgers voornamelijk

belang hechten aan de kwaliteit van de dienstverlening, die eventueel

rekening houdt met de omtrek van de regio waarbinnen die dienstverlening

zich afspeelt. Het zal voor de burger dan ook tijd kosten om te wennen aan

de nieuwe situatie, en dus is dat ook iets wat op de langere termijn moet

worden beschouwd.

Om de nabijheid van de burger in kaart te brengen kan het eventueel helpen

om te onderzoeken wat de binding van de burgers is met de omliggende

gemeenten. Is die binding klein kan het helpen communicatie en informatie

daarop te richten.

> 7.2.2.3. Volksraadpleging

Over het algemeen wordt er aangenomen dat het belangrijk is de bevolking

en het maatschappelijke middenveld te betrekken bij een eventuele fusie.

Het kan, ingeval het meer draagvlak oplevert, inderdaad een ondersteunend

instrument zijn voor de gemeenten die willen fuseren. Men kan hier nog

׀ 141 ׀

verder in gaan door burgers of het middenveld te betrekken bij een eventuele

discussie over de kernopgaven van de toekomst. Los van een eventuele

officiële en formele volksraadpleging is het raadzaam te investeren in de

informele netwerken om informatie vanuit die hoek te verzamelen, waardoor

er voldoende voeling gehouden wordt met de bevolking en er op informele

wijze rekening kan worden gehouden met mogelijke gevoeligheden.

Een volksraadpleging wordt doorgaans als volgt gedefinieerd: “Een

gemeentelijke of provinciale volksraadpleging is het voorleggen van een vraag

met betrekking tot gemeentelijke of provinciale materie aan de kiezers in de

betrokken gemeente of provincie” (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016b).

Dat impliceert dat de gemeenteraad, op eigen initiatief of op verzoek van de

burgers, de inwoners kan consulteren over bepaalde aangelegenheden.

Belangrijke kenmerken van een volksraadpleging zijn de volgende:

Deelname is niet verplicht;

De uitslag is niet bindend voor het bestuur.

Beide kenmerken tonen tegelijkertijd het potentieel en het grote risico van

het organiseren van een volksraadpleging. Door de vrijblijvendheid kunnen

geïnteresseerde en geïnformeerde inwoners hun mening te kennen geven.

Daarnaast kan het de legitimiteit van beslissingen verhogen (Block, Dezeure

& Van Assche, 2010). Potentieel nadeel is dan weer wel dat er zelden sprake

is van representativiteit en dat er een risico is op polarisatie omdat enkel de

burgers met een uiterst positieve of negatieve houding ten opzichte van (in

dit geval) een fusie hun mening geven. Dat heeft ook te maken met het

gegeven dat burgers die doorgaans deelnemen aan dat soort initiatieven

vooral de goed geïnformeerde burgers zijn, die doorgaans ook al op andere

manieren proberen te participeren aan de politieke besluitvorming.

׀ 142 ׀

Bovendien is het vrijblijvende karakter van volksraadplegingen moeilijk:

indien gemeenten beslissen om te fuseren, is het gehalte van de bruikbare

informatie bijzonder beperkt.

Volksraadplegingen en burgerparticipatie in het algemeen vinden doorgaans

relatief weinig steun bij lokale mandatarissen en secretarissen. De vraag is

dan ook wat de rol van volksraadplegingen bij de fusie van gemeenten kan

betekenen (Block et al., 2010). Daarvoor moet er eerst worden nagedacht

over de rol van de burger in dit verband: wordt de burger beschouwd als een

cliënt van de dienstverlening en belastingbetaler, of als partner? De

organisatie van volksraadplegingen insinueert het laatste, terwijl de praktijk

zich wellicht voornamelijk beperkt tot het eerste. In dat geval riskeert een

volksraadpleging de burger de indruk te geven dat er rekening zal worden

gehouden met de verwachtingen, terwijl dat niet noodzakelijk het geval is.

De vraag is dan ook of dit geen wrang gevoel achterlaat?

Om dat te vermijden is het belangrijk de organisatie van volksraadplegingen

ernstig te nemen, omdat ze anders voornamelijk gaan lijken op een verplichte

klus binnen een procedure. En om ze ernstig te nemen, is het belangrijk te

beseffen dat een volksraadpleging van burgers veel vergt: zelfkennis,

bereidheid tot dialoog, aanvaarding van kritiek en dus van consensus,

voldoende geïnformeerd zijn om gegrond een mening te kunnen nemen en te

verdedigen. Dat impliceert op zijn beurt dat de gemeenten die een

volksraadpleging organiseren de burger voldoende kansen moeten geven

hiertoe te komen. En dat impliceert voldoende informatie over mogelijke

fusies.

Samengevat: bewonersinspraak is niet evident. Block et al. (2010) sommen

de aandachtspunten op. Ze worden hieronder weergegeven omdat het

element van volksraadpleging regelmatig naar voren kwam bij de interviews

en bij momenten als overwegen waardig beschouwd:

׀ 143 ׀

De politieke cultuur heeft het lastig met interactieve besluitvorming;

Hoge verwachtingen bij burgers worden wel gecreëerd, maar doorgaans

niet altijd ingelost;

Een groeiende professionalisering van het bestuur zet

vermaatschappelijking onder druk;

Enkel een participatie-elite laat zijn stem duidelijk horen;

Veel ‘kiezers’ zien een neo-republikeinse invulling van burgerschap niet

zitten;

Inspraak en betrokkenheid vraagt veel capaciteiten van de burger.

Kortom: zijn, in het geval van fusies van gemeenten, volksraadplegingen

geïsoleerde initiatieven, of passen ze in een langere termijnvisie om burgers

meer te betrekken in hun eigen woonomgeving?

Omwille van de moeilijkheden van volksraadplegingen wordt er hier

betwijfeld of dit wel hét instrument bij uitstek is om informatie vanuit de

bevolking te verzamelen. Een gemeente staat in principe al dicht bij de

burger en het verenigingsleven. De draagkracht van reeds bestaande

informatiekanalen kunnen in dit debat helpen om inzicht te krijgen op de

houding en de mening van burgers. Het laat ook toe om verder te gaan dan

het stellen van een ‘ja/neen’-vraag met betrekking tot fusies. Wil men

werkelijk dat inzicht verkrijgen kan er overwogen worden debat-avonden te

organiseren, hoorzittingen of burgerpanels waar burgers de kans krijgen om

geïnformeerd te worden en genuanceerd hun mening weer te geven. Het laat

ook toe om zicht te krijgen op de categorie personen die hun mening geeft

en zij die dat niet doet om vervolgens gerichter informatie op te starten.

׀ 144 ׀

> 7.2.3. Te ondernemen stappen

Een fusie van gemeenten is een complex proces. In principe kunnen de

‘stappenplannen’ uit de vorige paragrafen eveneens worden gebruikt als

inspiratie voor de integratie van gemeenten. Er wordt dan ook verwezen naar

die hoofdstukken om bijkomende ideeën op te doen.

Specifiek voor de gemeentelijke fusie kan er inspiratie worden opgedaan uit

de publicatie van Boogers, Mentink en Ruizendaal (2014) die lessen en

leerervaringen uit de Nederlandse gemeentelijke herindelingen hebben

opgesomd. Bij een gemeentelijke fusie gaan zij uit van drie grote fasen: pre-

fusie, fusie en post-fusie. Hieronder worden ze vertaald naar een Vlaamse

context.

> 7.2.3.1. Fase 1. Pre-fusie

In principe start deze fase van zodra er nagedacht wordt over een mogelijke

fusie. In de pre-fase wordt er nagedacht over de achtergrond, context en

doelstellingen van de fusie. Deze fase bestaat uit enkele subfasen

weergegeven in onderstaande tabel aan de hand van sleutelvragen en

mogelijke acties, naar analogie met de voorgaande onderdelen van dit

rapport. Ook hier geldt dit overzicht als inspiratiebron en zal er altijd, in

functie van de lokale context, moeten worden overwogen wat relevant en

mogelijks bruikbaar is.

׀ 145 ׀

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Wat is het nut en de noodzaak van de fusie?

Een bestuurskrachtmeting kan inzicht geven in de objectieve redenen om al dan niet te fuseren. Om het debat te objectiveren kan dit een belangrijk instrument geven.

Wie zijn de mogelijke partners? Wie zijn alternatieve partners?

Het kan interessant zijn om niet alleen de ‘meest voor de hand liggende’ partners te overwegen, maar ook de partners die men in eerste instantie misschien minder goed kent. Om dit te overwegen, kan het als gemeente interessant zijn om een informateur aan te duiden die bij de buurgemeenten polshoogte neemt over eventuele fusie. Daarnaast is het sowieso interessant en leerrijk om te gaan kijken naar andere praktijkvoorbeelden en contact op te nemen met organisaties die hierbij kunnen helpen (bvb. VVSG, Vlaamse Overheid).

Wat is de visie achter de fusie?

Bepaal wat de kernwaarden van de ‘nieuwe’ gemeente moeten zijn. Waar moet de fusie toe leiden?

Wie zal de fusie trekken? Los van de aanduiding van een eventuele ‘veranderingsmanager’ gaat het in deze fase ook over het aanduiden van lokaal en collectief leiderschap, waarbij de gemeenteraad wordt betrokken. Daarnaast is het vanaf nu nuttig strategisch om te gaan met (toekomstige) benoemingen.

Wie betrek je? Het betrekken van de gemeenteraden hoeft niet altijd op een formele wijze plaats te vinden; informele ontmoetingen tussen de gemeenten, op ambtelijk en politiek niveau, zijn van groot belang voor het fusieproces.

Bevolking informeren? Naast de bestuurlijke oriëntatie is ook de maatschappelijke oriëntatie een belangrijke factor in een proces. Door de maatschappelijke oriëntaties tijdig te onderzoeken en inzichtelijk te maken, kunnen lastige discussies hierover worden voorkomen. Volksraadplegingen kunnen hierbij helpen.

׀ 146 ׀

Wat doe je met de financiën?

Op het gebied van financiën is het aan te raden om al vroeg in het proces de risico’s in kaart te brengen. Met een uitgebreide financiële scan kunnen risicovolle zaken al vroeg worden besproken.

Hoe bereid je het voor? In de aanloop naar de fusie is het belangrijk om een strak geleid proces te hebben, waarbij alle betrokken gemeenten een synchrone besluitvorming hebben en tegelijk worden geïnformeerd. Daarnaast moet er natuurlijk worden opgelet voor de gevaren van ‘grand design denken’.

Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie

׀ 147 ׀

> 7.2.3.2. Fase 2. Fusie

De fusie zelf betreft natuurlijk de verdere uitwerking en implementatie van

de reorganisatie. Onderstaande vragen en bijhorende acties kunnen

inspirerend zijn om deze fase aan te pakken.

Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie

Net zoals bij de integratie gemeente-OCMW gaat het hier over het stelsmatig

afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van een nieuwe

gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie, waarbij per

domein, dienst of situatie wordt nagegaan welke toekomst men voor ogen

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?

Hoe worden diensten geïntegreerd?

Welk tijdspad wordt gehanteerd?

Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)

Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?

Zijn alle betrokkenen op de hoogte?

Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?

Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren

Maak een blauwdruk van de organisatie

Ontwikkel een performantie-meetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie

Stem de deelprojecten op elkaar af

Implementeer strategische en operationele plannen

Bouw de grenzen tussen gemeenten af

Installeer de eventuele nieuwe organen

Implementeer de personeelswijzigingen

Investeer in communicatie naar stakeholders

׀ 148 ׀

heeft en hoe de verschillende organisaties in elkaar zullen worden gepast.

Communicatie en een doordachte implementatie zijn hierbij van groot

belang.

> 7.2.3.3. Fase3. Post-fusie

De post-fusie fase vangt aan op het moment dat de fusie een feit is. In deze

fase vindt de evaluatie van het fusieproces plaats, net zoals bij de andere

lokale reorganisatie-scenario’s. Immers, Na de fusie is er een nieuwe

werkelijkheid ontstaan, ook voor de regio en haar inwoners. Door in de

voorfase naar een fusie al uitgebreid in dialoog te gaan met alle stakeholders

zal de nieuwe gemeente zich sneller tot haar recht kunnen laten komen. Dat

kan de vitaliteit van wijken en buurten ten goede komen, zeker als de

inwoners op een bepaalde manier betrokken zijn geweest bij het fusieproces.

Tabel 35. Sleutelvragen en acties bij post-fusie

SLEUTELVRAGEN ACTIES

Wat heeft de integratie gekost?

Welke winsten zijn er geboekt?

Zijn de doelstellingen bereikt?

Wat zijn de gewenste en ongewenste effecten?

Volg de prestatie-indicatoren op

Stuur de organisatie bij indien nodig

Blijf streven naar verbetering

׀ 149 ׀

Referenties

Agentschap Binnenlandse Bestuur (2012). Regioscreening. Bestuurlijke

regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse.

Brussel: Agentschap Binnenlands Bestuur

Agentschap Binnenlands Bestuur (2014). Intergemeentelijke samenwerking.

URL:http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-

samenwerking/intergemeentelijke samenwerking [geraadpleegd op

17/03/2015].

Agentschap Binnenlands Bestuur (2016). Stand van zaken fusies. URL:

http://lokaalbestuur.vlaanderen.be/strategische-projecten/fusie/stand-

van-zaken [geraadpleegd: maart 2016]

Agentschap Binnenlands Bestuur (2016b). Vlaamse Adviescommissie voor

Volksraadplegingen. URL: http://lokaalbestuur.vlaanderen.be/werking-

bestuur/burgerparticipatie/vlaamse-adviescommissie-voor-

volksraadplegingen [geraadpleegd februari 2016]

Block, T., Dezeure, K., & Van Assche, J. (2010). Politieke participatie en

burgerbetrokkenheid. De kerktorenpolitiek voorbij? Lokale politiek in

Vlaanderen, 127-148

Boogers, M., Mentink, M., & Ruizendaal, S. (2014). Gemeentelijke

herindelingen: lessen en leerervaringen: onderzoek naar ervaringen met

recente herindelingstrajecten

׀ 150 ׀

Boonstra, J. (2008). De veranderingsmanagementbox. Succesvol veranderen

van organisaties. MainPress BV.

Changemanagement Online. H 7. Implementeren. Het realiseren van

verandering. http://www.changemanagementonline.com/wp-

content/uploads/2009/04/het- veranderboek-h7-implementeren-het-

realiseren-van-verandering.pdf.

De Ceuninck, K. (2009). Politieke besluitvorming in België: over de fusies van

1976 (Doctoral dissertation, Ghent University).

Decreet houdende de Intergemeentelijke Samenwerking (2001), artikel 3.

De Rijksoverheid (z.d.). Gemeentelijke herindeling. URL:

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/gemeentelijke-

herindeling [31.03.2015]

Dollery, B., & Fleming, E. (2006). A conceptual note on scale economies, size

economies and scope economies in Australian local government. Urban Policy

and Research, 24(2), 271-282.

Homans, L. (2015). Conceptnota aan de Vlaamse regering. Betreft: integratie

van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de

gemeentebesturen: inhoudelijke en procesgerelateerde krijtlijnen.

Korsten, A., Schaepkens, L. en Sonnenschein, L. (2004). Shared services.

Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. Den Haag: InAxis.

׀ 151 ׀

KU Leuven, Hogeschool Gent, Idea Consult & OMGEVING (2012). Onderzoek

naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van

intergemeentelijke samenwerking. Eindrapport.

Leroy, J., Van Schuylenbergh, P., & Verlinden, R. (2015). Integratie

gemeente-OCMW. Naar een sterker sociaal beleid. Brussel: Politeia

Luts, M., Op de Beeck, L. & Verhoest, K. (2009). Managementondersteunende

dienstverlening in de Vlaamse overheid. Internationale Case-studie inzake

shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Steunpunt

Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

Marsee, J. (2002). Ten steps for implementing change. Nacubo Business

Officer.

Queensland Government. Change management best practices guide. Five (5)

key factors common to success in managing organisational change.

Smulders, J. (2012). De vrijwillige fusies van gemeenten. Een vergelijkende

studie tussen Vlaanderen en Nederland. KU Leuven – niet-gepubliceerde

masterproef.

Schaafsma, L. & De Wal, M. (2005). Het meten van effecten van verandering.

ManagementExecutive. www.kluwermanagement.nl.

Vanderstraeten, G., Verschuere, B., Goeminne, S., & DE RYNCK, F. (2012).

Samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW’s op het vlak

van Financieel Management.

׀ 152 ׀

Van Dooren, W., Verhoest, K., Janvier, R., Dewilde I., Op de Beeck, L.,

Janssens, L. Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW. Studie

in opdracht van de Vlaamse overheid Agentschap Binnenlands

Bestuur.http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-

samenwerking/praktisch-handboek-voor-samenwerking-gemeente-en-ocmw

Vlaamse Regering (2015). Vrijwillige fusie van gemeenten: begeleidende

maatregelen vanuit de Vlaamse Overheid.

׀ 153 ׀

Beleidsaanbevelingen

Ongeacht het type reorganisatie die lokale besturen willen opzetten, zijn er

een aantal parallelle aanbevelingen die men op vlak van

veranderingsmanagement in acht kan nemen. Deze worden hieronder

gegroepeerd weergegeven.

Met betrekking tot de context

De algemene context van een lokaal bestuur zal sterk bepalen hoe het

veranderingsproces vorm moet/kan krijgen. Het is evident dat een gemeente

met reeds talrijke vormen van samenwerking anders voor een reorganisatie

staat dan een gemeente die veel minder ervaring op dat vlak heeft. Hetzelfde

geldt voor de politieke, sociale en economische context van een gemeente.

Financiële argumenten kunnen een reorganisatie bespoedigen, terwijl

politieke of sociale argumenten een reorganisatie kunnen vertragen. De

handleidingen die hier gepresenteerd zijn zullen vanuit dat opzicht steeds

vertaald moeten worden naar de specifieke situatie van de gemeente, en die

context zal in dat verband ook steeds gerespecteerd moeten worden.

Met betrekking tot het veranderingsproces

Zoals al duidelijk werd gemaakt zijn er talrijke elementen om rekening mee

te houden met veranderingen, en afhankelijk van het type reorganisatie

kunnen deze ook nog eens verschillen. Een aantal elementen leken echter

cruciaal voor reorganisaties op lokaal niveau:

Er is een combinatie nodig van ambtelijk en politiek leiderschap, en er

moet aandacht uitgaan naar beide vormen om een verandering duurzaam

en gedragen op poten te zetten.

Een verandering moet gepland worden, maar mag niet vervallen in

gedetailleerde en rigide stappenplannen. Flexibiliteit en de mogelijkheid

׀ 154 ׀

om plannen aan te passen zullen even belangrijk zijn voor het succes en

de gedragenheid van de verandering.

Meten is weten, maar ook hier zijn beperkingen. Regelmatig werd

aangehaald dat doelstellingen van hervormingen gemeten moeten

worden en dat er op voorhand ook analyses moeten worden doorgevoerd

om zicht te krijgen op de problematiek en de doelstellingen die

gerealiseerd moeten worden. Dit is inderdaad belangrijk, maar het is een

illusie te denken dat alles op voorhand becijferd kan worden en alles

achteraf gemeten kan worden in termen van effecten en behaalde

doelstellingen. Gemeenten moeten trachten dit te realiseren als middel

om zinvol beleid op te zetten, maar meten kan en mag geen doel op zich

worden.

Over de muur kijken en leren van elkaar is voor elke type hervorming

belangrijk. Binnen Vlaanderen bestaan er talrijke vormen van

samenwerking en gewoontes wat maakt dat lokale besturen van elkaar

kunnen leren, inspiratie opdoen en kunnen proberen valkuilen te

vermijden die anderen misschien eerder niet hebben kunnen vermijden.

Betrokkenheid en communicatie zijn essentieel in het

veranderingsproces, en de variatie hierin eveneens: formeel en informeel

overleg, mogelijkheid tot discussie, informatie met betrekking tot de

vorderingen,… behoren allemaal tot belangrijke kanalen om medewerkers

en stakeholders mee te krijgen in het hervormingsproces.

Met betrekking tot de doelstellingen

Weinig hervormingsprojecten eindigen exact waar ze initieel wilden

eindigen. Hervormingen nemen tijd en verlopen doorgaans niet zoals men

het gepland heeft. De hier besproken reorganisatiescenario’s hebben

aangetoond dat vooropgestelde doelstellingen van efficiëntie en toename

van bestuurskracht niet de enige doelstellingen zijn die gerealiseerd

׀ 155 ׀

kunnen worden. De hier besproken reorganisaties laten ook

mogelijkheden toe op vlak van specialisatie en expertise, flexibiliteit en

ruimte om projecten of beleid op te zetten waar men vroeger niet toe

kwam.

Het is belangrijk de doelstellingen te meten, maar eveneens de

deeltrajecten van het veranderingstraject om een meer genuanceerd

beeld te krijgen van de hervorming.

Men maakt best een onderscheid tussen korte en lange termijn

doelstellingen. Veel reorganisatiescenario’s en de manier waarop ze

worden aangepakt hangen af van wat het lokaal bestuur op de langere

termijn wil realiseren. De reorganisatie wordt daarom best gekaderd

binnen een langere termijnvisie.