KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVENsteunpuntbov.be/rapport/s0605011.pdf · 2007. 9. 6. · KATHOLIEKE...

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT

LEUVEN

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN

CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID

Simon RUYTERS

o.l.v. Prof. dr. Annie HONDEGHEM

Christophe PELGRIMS

Rapport D/2006/10106/011

December 2006


INHOUDSTABEL

Inhoudstabel .............................................................................................................. 1

Lijst van tabellen ....................................................................................................... 5

Lijst van figuren......................................................................................................... 6

Lijst van afkortingen ................................................................................................. 7

Inleiding.................................................................................................................... 11

1. Probleemstelling.............................................................................................. 11

2. Afbakening van de actoren.............................................................................. 12

2.1. Politieke Partijen....................................................................................... 13

2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten.............................................................. 14

2.3. Parlement ................................................................................................. 15

3. Onderzoeksvraag ............................................................................................ 16

4. Opbouw ........................................................................................................... 16

Hoofdstuk I: Theoretisch kader ............................................................................. 19

1. A model of public management reform ........................................................... 19

1.1. ‘Elite decision-making’ .............................................................................. 20

1.2. Sociaal-economische krachten................................................................. 21

1.3. Politiek systeem........................................................................................ 22

1.4. Administratief systeem ............................................................................. 22

1.5. ‘Chance events’ ........................................................................................ 23

2. Het proces als grote afwezige ......................................................................... 23

3. Een procesbenadering .................................................................................... 24

3.1. Van New Public Management tot public management policy................... 24

3.2. De fasen van het ‘policymaking process’. ................................................ 25

3.2.1. Agenda Setting .................................................................................. 25

3.2.1.1. Issue Inclusion............................................................................ 26

3.2.1.2. Issue formulation ........................................................................ 27

3.2.1.3. Issue Status................................................................................ 28

3.2.2. Alternative Specification .................................................................... 28

3.2.3. Decision Making ................................................................................ 30

4. Implementatie als vierde fase.......................................................................... 31

5. Een onderzoeksmodel als slotsom.................................................................. 35

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

Hoofdstuk II: Methodologische Opzet................................................................... 37

1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid .............................................. 37

2. Operationalisering ........................................................................................... 39

2.1. Afbakening onderzoekseenheid ............................................................... 39

2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel................................... 40

2.3. Aanpak ..................................................................................................... 41

Hoofdstuk III: Politieke Partijen ............................................................................. 43

1. Inleiding ........................................................................................................... 43

2. Politieke onverschilligheid ............................................................................... 44

3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve

hervormingen ...................................................................................................... 45

4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen .................... 47

4.1. De oppositie in het offensief ..................................................................... 47

4.2. De meerderheid in het defensief .............................................................. 48

5. Enkele basisprincipes overboord? .................................................................. 48

5.1. Het primaat van de politiek ....................................................................... 48

5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten ................................................ 50

5.3. De nieuwe organisatiestructuur ................................................................ 51

5.4. De verzelfstandiging ................................................................................. 52

6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid .................................................... 54

7. Conclusies....................................................................................................... 55

Hoofdstuk IV: ministers en ministeriële kabinetten............................................. 57

1. Inleiding ........................................................................................................... 57

2. De regeringen Dewael en Somers .................................................................. 58

2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen ..................................... 59

2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004.......................................................... 60

2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven.............................................................. 62

2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen................... 63

2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen .................................................... 63

2.4.2. De begeleidingscommissie................................................................ 65

2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop ........................................................ 66

2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid ..................... 67

2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen........................................................ 68

2.7.1. Dertien hervormingen ........................................................................ 68

2.7.2. De komst van de veranderingsmanager............................................ 68

2


2.8. Verder uitstel ............................................................................................ 69

3. De regering Leterme ....................................................................................... 70

3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009.......................................................... 71

3.2. Accentverschuivingen............................................................................... 72

3.2.1. Structurele wijzigingen....................................................................... 72

3.2.2. Nieuwe organen ................................................................................ 73

3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal ...................................... 73

3.2.2.2. Het Ministerieel Comité .............................................................. 74

3.2.3. Nieuwe actoren.................................................................................. 74

3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur ......................... 75

4. Conclusies....................................................................................................... 76

Hoofdstuk V: Parlement.......................................................................................... 79

1. Inleiding ........................................................................................................... 79

2. Parlementaire interesse .................................................................................. 81

3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting ...... 83

3.1. Voorafgaande betrokkenheid ................................................................... 83

3.2. Hoorzitting ................................................................................................ 83

3.3. Eerste kritieken......................................................................................... 84

4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen...................... 85

4.1. Amendementen CD&V ............................................................................. 85

4.2. Amendementen Vlaams Blok ................................................................... 87

4.3. Regeringsamendementen ........................................................................ 87

4.4. Amendementen alternatieve groepen ...................................................... 88

5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag.................. 90

5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet........................................ 90

5.1.1. Standpunten CD&V-fractie ................................................................ 90

5.1.2. Standpunten VLD-fractie ................................................................... 91

5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie ...................................................... 91

5.1.4. Standpunten SP.A-fractie .................................................................. 92

5.2. Kwantitatieve analyse............................................................................... 92

5.3. Kwalitatieve analyse................................................................................. 94

6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair.................................... 96

6.1. Amendementen ........................................................................................ 96

6.2. Plenaire vergadering ................................................................................ 97

7. Conclusies....................................................................................................... 99

3


Algemeen Besluit .................................................................................................. 101

1. Theoretische reflecties .................................................................................. 101

2. Methodologische reflecties............................................................................ 105

Referenties............................................................................................................. 109

4


LIJST VAN TABELLEN Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van

administratieve hervormingen. ........................................................................ 35

Tabel 2. Diepte-interviews....................................................................................... 42

Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid42

Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet ................................................ 80

Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting ............................................... 85

Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van

Rompuy) .......................................................................................................... 86

Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire). 87

Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering............................................................ 88

Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen ....................................................... 89

Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen ............................................... 93

Tabel 11. Aangenomen amendementen ................................................................. 94

Tabel 12. Amendementen oppositie........................................................................ 97

Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair) ................................. 98

Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen........... 107

5


LIJST VAN FIGUREN Figuur 1. Afbakening van de actoren ...................................................................... 13

Figuur 2. A model of public management reform .................................................... 20

Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the

Administration.................................................................................................. 33

6


LIJST VAN AFKORTINGEN

ABVV: Algemeen Belgisch Vakverbond

ACOD: Algemene Centrale der Openbare Diensten

ACLVB: Algemene Centrale der Liberale Vakbond van België

ACV: Algemeen Christelijk Vakverbond

BBB: Beter Bestuurlijk Beleid

BC: Bijzondere Comissarissen

CCOD: Christelijke Centrale van de Openbare Diensten

EVA: Extern Verzelfstandigd Agentschap

IVA: Intern Verzelfstandigd Agentschap

MOVI: Management in de Openbare Vlaamse Instellingen

MVG: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

NPM: New Public Management

OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

SERV: Sociaal Economische Raad van Vlaanderen

VOI: Vlaamse Openbare Instelling

VSOA: Vrij Syndicaat van het Openbaar Ambt

7


Woord Vooraf

Dit rapport vormt het laatste rapport rond het thema ‘veranderingsmanagement’ in het

spoor ‘HRM & Veranderingsmanagement’. Gedurende vijf jaar werd onder de koepel van het

Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen onderzoek verricht naar de wijze waarop

concreet gestalte wordt gegeven aan veranderingen. Hiervoor werden diepgaande

theoretische en empirische analyses van verschillende veranderingsprojecten uitgevoerd

met het oog op het verhogen van de veranderingscapaciteit van de organisatie en het beleid

in de openbare besturen.

Met dit doel werden binnen het spoor veranderingsmanagement de volgende cases

bestudeerd:

• coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding in Beter

Bestuurlijk Beleid (2001-2002)

• leiderschap binnen ‘La Relève’ in Canada (2001-2002)

• de introductie van een nieuw HRM-beleid voor de Senior Civil Service in het Verenigd

Koninkrijk (2003)

• de introductie van interne markten in het Verenigd Koninkrijk (2003)

• de Copernicushervorming in Belgie (2004-2005)

• de rol van vakbonden in administratie hervormingen (2004-2005)

• de rol van de politieke actor in administratieve hervormingen (2005-2006)

Managementhervormingen in de overheid worden vaak opgevat als a-politieke neutrale

veranderingen. Dit wordt door Feigenbaum aangeduid met ‘administrative perspective’

(Feigenbaum, Henig & Hamnett, 1998). Hierbij vertrekt men van de assumptie dat er

duidelijk afgebakende en legitieme doelen bestaan. Het komt er bijgevolg op aan om de

meest efficiënte middelen te kiezen om deze doelen te bereiken. Veranderingen worden een

tool, die na implementatie leidt tot een verhoging van de prestaties van de organisatie

(Ingraham, 1997).

In dit rapport focussen we op de rol van de politieke actor in veranderingsprocessen

binnen de overheid. Vanuit een stakeholdersbenadering kunnen we concluderen dat veel

actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Welke actoren dit zijn en wat hun impact is

hangt echter af van institutionele factoren. Verschillende institutionele variabelen (particratie,

regeringsdominatie, sterke ministieriële kabinetten, politisering van de administratie,…) tonen

aan dat in België en/of Vlaanderen de politieke actor een grote rol heeft.

9


Dit rapport wil nagaan of de politieke actor een verklaring kan bieden voor het

resultaat van administratieve hervormingen. Hiervoor werd Beter Bestuurlijk Beleid als case-

study geanalyseerd. Hiermee is de cirkel rond. Het onderzoek startte immers vijf jaar

geleden ook met Beter Bestuurlijk Beleid, zij het vanuit een andere invalshoek.

Dit rapport is niet enkel het resultaat van het werk van onderzoekers aan het

Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Simon Ruyters maakte zijn eindverhandeling

over dit thema voor het bekomen van de graad van licentiaat in de politieke wetenschappen.

Het voorliggende rapport is een herwerking van deze eindverhandeling.

Niet alle eindverhandelingen van studenten worden gepubliceerd. Deze eer valt enkel

zeer goede eindverhandelingen te beurt. Simon Ruyters heeft met dit voorliggende rapport

bewezen dat hij een uitstekend onderzoeker is, gebeten om de waarheid te kennen zonder

zijn onderzoeksmethodologie uit het oog te verliezen.

Als promotor en begeleider van het onderzoek is het onmogelijk om op voorhand te

bepalen welke eindverhandeling eventueel zou kunnen resulteren in een publicatie. Dit idee

vormt zich gaandeweg doorheen het onderzoek. Het is een plezier om samen te kunnen

werken met de beste studenten. Dit geeft de mogelijkheid om de synergie tussen onderzoek

en onderwijs te ontwikkelen. Een synergie waar zowel het wetenschappelijk onderzoek als

studenten de vruchten van kunnen plukken.

Tot slot willen we verschillende personen die hun medewerking verleenden aan het

onderzoek bedanken. Dit rapport kon enkel maar tot stand komen door hun openhartigheid

en vertrouwen tijdens de interviews. De gevoeligheid van het thema liet niet toe om hun

naam te vermelden in de bibliografie maar we hopen ze langs deze weg voldoende te

kunnen bedanken.

Prof. dr. Annie Hondeghem

Christophe Pelgrims

10


INLEIDING De golf van administratieve hervormingen die de afgelopen decennia doorheen het

overheidsbeleid van veel OESO landen stroomde, lijkt voorlopig niet tot rust te komen. Dit

levert prangende vragen naar de beweegredenen achter deze hervormingen op. Algemeen

wordt aangenomen dat de theorieën rond New Public Management (NPM) de aanzet waren

voor de veranderingen.1 Vanuit de Angelsaksische landen verspreidden de ideeën zich naar

continentaal Europa en na de val van het communisme in 1989 verder naar Oost-Europa.2

Vandaag de dag kunnen hervormingsprocessen als verschijnsel daarom niet op de politieke

agenda ontbreken. “To put it more colloquially, there has been more ‘hype’ about

administrative change, in more countries, more or less simultaneously, than ever before.”3

1. Probleemstelling

Naast de vraag waarom administratieve hervormingen doorgevoerd worden is het van

belang om zich af te vragen wie er betrokken is bij deze activiteiten. De meeste

onderzoekers zijn het erover eens dat hervormingen gestuurd worden door een bepaalde

kerngroep van actoren. Nochtans zijn niet alle onderzoekers het eens over de vraag welke

actoren deze kerngroep vormen en wat hun onderling belang is. Tussen deze actoren

onderling bestaat er namelijk veel variatie. Aberbach en Christensen plaatsen in hun

onderzoek vooral de economische elite centraal in hun model.4 Yesilkagit en De Vries zien

de politieke actoren als de prominente besluitvormers in hun model. Hieronder verstaan zij

de voornaamste legislatieve, executieve en ambtelijke actoren.5 Volgens Pollitt en Bouckaert

verenigen de voornaamste actoren zich in een kerngroep die de hervormingen stuurt. De

auteurs spreken dan ook van een elite driven process. Tot deze elite decision-making

behoren zowel politieke, ambtelijke als maatschappelijke actoren. Onder deze laatste term

plaatsen zij ondermeer academici, think thanks en consultants. 6

1 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 24. 2 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, Staff participation and public management reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 3. 3 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 24. 4 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, p. 410. 5 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, “reform styles of political and administrative elites in majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 961-963. 6 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 19-26.

11


Op basis van het voorgaande verwachten we dat in Vlaanderen de administratieve

hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren. Door het specifieke

politieke landschap dat België kenmerkt, moet echter rekening gehouden worden met

andere, naast bovenstaande, actoren die van belang kunnen zijn bij administratieve

hervormingsprocessen. Het gewicht van de Belgische particratie zorgt ervoor dat de politieke

partijen een onbetwiste speler zijn bij besluitvormingsprocessen. Onder leiding van de

partijvoorzitter nemen zij een prominente plaats in in het Belgische politieke landschap.7 Een

stakeholder die vaak over het hoofd wordt gezien zijn de vakbonden. Nochtans speelden de

drie voornaamste Belgische vakbonden (ACV, ABVV en ACLVB) tijdens de federaal

opgezette Copernicushervorming een belangrijke rol. Naast het feit dat ze met succes

bepaalde maatregelen van minister Van Den Bossche konden blokkeren, konden ze druk

uitoefenen op de hervormingen door middel van overleg met hun ideologisch verwante

politieke partij.8 De ministeriële kabinetten kunnen in België gezien worden als een

belangrijke actor in het beleidsproces. Binnen het politieke niveau vervullen zij, samen met

de regering, een belangrijke mate van coördinatie.9 Tenslotte moet er rekening gehouden

worden met het parlement als politieke actor in een parlementaire democratie. Deze

instelling zal, door middel van de goedkeuring van wetten/decreten, een belangrijke

wetgevende functie uitoefenen. Daarnaast beschikt het parlement in een democratie over

een controlerende taak.

2. Afbakening van de actoren Er is reden om aan te nemen dat er in Vlaanderen meerdere (politieke, administratieve,

externe,…) actoren een belang hebben bij administratieve hervormingsprocessen. De

beperkte omvang van het onderzoek laat echter niet toe om deze allemaal tot in detail te

bespreken. Daarom werd er gekozen om een afbakening door te voeren. De analyse zal zich

beperken tot de politieke actoren. Meer bepaald werd er gekozen om het onderzoek van de

Vlaamse administratieve hervormingen te richten op drie instellingen, in het bijzonder de

politieke partijen, de ministers met hun ministerieel kabinet en het parlement.

7 W. DEWACHTER, De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 347-392. 8 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, o.c., 100-112. 9 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, Coördinatie van beleid in een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 37.

12


Figuur 1. Afbakening van de actoren

Politieke Partijen

Ministers/ Kabinetten Parlement

2.1. Politieke Partijen

Het betrekken van politieke partijen als actor in het onderzoek van administratieve

hervormingen is ingegeven door de specifiek Belgische politieke situatie. Uit onderzoek naar

de macht verbonden aan diverse hoge politieke posities in België in 1990 blijkt dat de

partijvoorzitters de derde positie bekleden in de machtshiërarchie. Bovendien eindigen ze

voor ministers en parlementsleden. De enigen die volgens het onderzoek nog meer macht

hebben zijn de eerste minister van het land en de vice-premiers.10

Volgens Dewachter is de particratie met vele ankers stevig vastgeklonken in het

Belgische politieke systeem. “Geruime tijd reeds wordt de Belgische politiek verweten een

particratie te zijn, een verwijt dat met grote regelmaat en in onzachte bewoordingen

herhaaldelijk terugkomt.”11 Dit geeft politieke partijen de nodige speelruimte om zich te laten

gelden bij besluitvormingsprocessen. Met de term particratie verwijst men naar de almacht

van de partijen of van de partijenoligarchieën. “Particratie stelt dat de politieke partijen een

overwegende impact hebben op de besluitvorming, dit wil zeggen: behoorlijk meer

doorwegen dan de andere machtige actoren in de politieke besluitvorming, zoals de

regering, het staatshoofd, de kiezers, het parlement, de administratie.”12

De partijvoorzitter kan gezien worden als een machtige positiebekleder. Hij/zij is de

topbesluitvormer binnen de partij. Naast het bepalen van de strategie van de partij beslist

hij/zij ook over regeringshandhaving- of val en duidt hij/zij de ministers van zijn partij aan. De

macht van de politieke partijen wordt nog extra versterkt doordat belangrijke tegenspelers de

laatste jaren fel verzwakt zijn. Zo wordt het parlement slechts een tweederangs instelling en

10 W. DEWACHTER, o.c., 28. 11 ibid, 347. 12 ibid, 391.

13


bekleedt de koning steeds meer een ceremoniële functie. Daartegenover staat de regering

als grote concurrent van de partijen.13

Het hierboven geschetste beeld laat geen twijfel bestaan. De betrokkenheid van de

politieke partijen bij besluitvormingsprocessen in België, en dus ook in Vlaanderen, is een

feit. Daarnaast kan men ook een indirecte beïnvloeding waarnemen. Zo zullen de

parlementsleden zich vaak baseren op het standpunt van hun fractie, dat op zijn beurt

totstandkomt in overleg met de overkoepelende politieke partij. De ministers kunnen zich

gedragen als ‘afgevaardigde kaderleden’ van hun eigen politieke partij en het beleid

proberen te sturen in de richting van de partijstandpunten. De partijvoorzitter bepaalt in grote

mate wie in aanmerking komt voor een ministerpost. De ministers vallen daarom onder

controle van de partij. Dit betekent dat als hun beleid niet naar wens van de partij is, ze bij de

volgende regeringsformatie een tweede ambtstermijn kunnen vergeten.14 De politieke

partijen werken dus niet enkel rechtstreeks in op het beleid maar laten zich ook gelden via

hun vertegenwoordigers in het parlement en de regering. Ze kunnen dus gezien worden als

een overkoepelende actor die zal inspelen op de andere politieke actoren.

De periode sinds 1999 ging gepaard met de nodige naamsveranderingen van politieke

partijen in Vlaanderen. Gemakkelijkheidshalve zal in dit onderzoek de partijnaam gebruikt

worden in overeenstemming met de periode waarover gesproken wordt.

2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten

Ministers en ministeriële kabinetten zijn bij besluitvormingsprocessen over administratieve

hervormingen betrokken. Binnen de regering zal men trachten om de standpunten van de

verschillende regeringspartijen op elkaar af te stemmen. In de ministerraad volgen de

beslissingen die het beleid van de regering bepalen. Voor de uiteindelijke beslissing door de

ministerraad zijn de verschillende standpunten meestal al op elkaar afgestemd. Hierbij

spelen de ministeriële kabinetten een belangrijke rol.15 Deze zijn sterk gecontesteerd in het

Belgische politieke landschap. Er is niet enkel kritiek te horen over hun rol bij het

besluitvormingsproces maar ook over hun omvang en de kosten die hiermee gepaard gaan.

Doordat veel kabinetsleden na hun kabinetsfunctie, door middel van politieke benoemingen,

naar de administratie overgeheveld worden zou er volgens critici ook sprake zijn van een

13 ibid, 388-391. 14 ibid, 380-382. 15 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 37.

14


politisering van de ambtenarij.16 Toch vervullen de ministeriële kabinetten een aantal niet

onbelangrijke functies. Als manifeste functies zijn er de braintrust, de sluis voor

belangengroepen, het contact met de deelnemers aan het besluitvormingsproces en het

dienstbetoon en de logistieke steun. Daarnaast zijn er ook een aantal latente functies. Zo

fungeren de kabinetten als beleidskweekschool voor jonge politici, als wachtheuvel voor niet

verkozen politici en als springplank naar een andere/betere functie binnen de administratie.

Andere latente functies zijn de controlefunctie, de sleutel tot de geheimen van de

bureaucratie voor de minister en de verdekte financiering van partijfunctionarissen en

stafmensen van de minister.17

In hoeverre de Vlaamse regering de sturende kracht was/is achter de bestuurlijke

hervormingen in Vlaanderen zal nagegaan worden in het onderzoek. Ook kan uitgezocht

worden in welke mate hierbij gesteund werd op de ministeriële kabinetten. Op die manier zal

er een mooi beeld ontstaan van de betrokkenheid van de uitvoerende actoren bij

besluitvormingsprocessen in het kader van administratieve hervormingen.

2.3. Parlement

De derde politieke actor die in het onderzoek betrokken wordt, is het Parlement. Als

vertegenwoordigers van het volk vervullen parlementsleden een belangrijke rol bij de

controle van het regeringsbeleid. In België kan de regering zijn beleid enkel uitstippelen

steunend op wetten/decreten die door het parlement goedgekeurd zijn. Men zou daarom

deze legislatieve actor kunnen zien als zeer machtig en invloedrijk. Toch kan deze

redenering sterk gerelativeerd worden. Volgens Dewachter is het Belgische parlementslid op

enkele uitzonderingen na zeer partijvolgzaam. Hij ziet het parlement daarom als een zwakke

instelling. Dit heeft volgens hem meerdere oorzaken, ondermeer het tweekamerstelsel, de

zwakke fracties en de loodzware institutionele besluitvormingsapparatuur.18 Ook de

bestaande literatuur over administratieve hervormingen hecht niet veel belang aan het

parlement als politieke actor. In dit onderzoek zal getoetst worden of deze hypothese ook

geldt voor administratieve hervormingen in Vlaanderen. De beperking tot het Vlaamse

politieke landschap betekent dat de analyse zich enkel zal richten op het Vlaams Parlement.

16 C. PELGRIMS, Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001, 7. 17 ibid, 26-29. 18 W. DEWACHTER, o.c., 370-373.

15


3. Onderzoeksvraag

Na de afbakening is het duidelijk wie de politieke actoren zijn die betrokken zijn bij

hervormingsprocessen. De vraag blijft wat deze afgebakende politieke actoren doen in

administratieve hervormingsprocessen. Dit brengt ons bij de centrale onderzoeksvraag:

Op welke manier zijn politieke actoren betrokken bij administratieve

hervormingsprocessen?

In dit onderzoek werd bewust gekozen om te spreken over ‘betrokkenheid’ van politieke

actoren. Deze term kan, afhankelijk van de politieke actor, sterk of zwak geformuleerd

worden. Meer bepaald kan de betrokkenheid variëren van zelf beslissen, over meebeslissen,

tot adviseren of louter informeren.19

Vooraf moet er worden stilgestaan bij de timing van het onderzoek. Als deel van een

eindverhandeling werd het onderzoek afgesloten in mei 2006. Alle ontwikkelingen en

gebeurtenissen die achteraf plaatsvonden in het kader van de Vlaamse administratieve

hervormingen zijn niet in het onderzoek opgenomen. Dit onderzoek kan daarom niet

beschouwd worden als een evaluatierapport van het project Beter Bestuurlijk Beleid.

4. Opbouw

Vooraleer het onderzoek van start kan gaan is het van belang om een geschikt

onderzoeksmodel te ontwikkelen. In hoofdstuk I wordt, met behulp van bestaande literatuur

over de politieke actor in administratieve hervormingsprocessen, de zoektocht naar dit model

ingezet. De bestaande theoretische modellen kunnen echter niet zomaar worden

overgenomen. Voor het onderzoek is het noodzakelijk dat twee elementen, de politieke actor

en het hervormingsproces, op gelijke voet aanwezig zijn in het model. Daarom zal het

uiteindelijke onderzoeksmodel een combinatie zijn van het actorgerichte model van Pollitt en

Bouckaert en de procesbenadering van Barzelay, aangevuld met een implementatiefase. Dit

theoretisch kader zal de basis vormen van het onderzoek.

De methodologische opzet van het onderzoek komt aan bod in hoofdstuk II. Hier wordt

ten eerste de case Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) voorgesteld. Verder worden de

19 F. KLUYTMANS, Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005, 509.

16


onderzoekseenheid en de fasen van de Vlaamse administratieve hervormingen afgebakend.

Tenslotte wordt ingegaan op de aanpak van het onderzoek.

Het eigenlijke onderzoek wordt opgedeeld in drie hoofdstukken. In hoofdstuk III komt de

eerste politieke actor, de politieke partijen, aan bod. De inbreng en de standpunten van de

Vlaamse politieke partijen bij het hervormingsproject vormen de basis van dit hoofdstuk.

Verder wordt ook stilgestaan bij enkele basisprincipes van de hervormingen en de

betrokkenheid van de partijvoorzitters bij de operatie. Hoofdstuk IV geeft, door middel van

een chronologische opbouw, een mooi overzicht van de betrokkenheid van de ministers en

de ministeriële kabinetten bij de Vlaamse administratieve hervormingen. In verschillende

stappen zullen hier de ontwikkelingen van 1999 tot 2006 beschreven worden. In hoofdstuk V

wordt de inbreng van het parlement bij de Vlaamse administratieve hervormingen

onderzocht. Meer specifiek zal er, omwille van de doorgevoerde afbakening (zie hoofdstuk

II), ingegaan worden op de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming

van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het hoofdstuk wordt opgebouwd aan de hand van

de parlementaire behandeling van dit decreet.

In het algemeen besluit zal tenslotte een terugkoppeling plaatsvinden. De conclusies van

de verschillende hoofdstukken van het onderzoek worden hier geïntegreerd. Met behulp van

de gevonden informatie wordt het onderzoeksmodel ingevuld.

17


HOOFDSTUK I: THEORETISCH KADER

1. A model of public management reform

De zoektocht naar een geschikt onderzoeksmodel voor administratieve hervormingen

vangt aan bij de vergelijkende studie van Pollitt en Bouckaert. De werkdefinitie die zij

introduceren in hun analyse geeft een vaag idee over de omvang van het begrip ‘public

management reform’. “Public management reform consists of deliberate changes to the

structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in

some sense) to run better.”20 Om een beter beeld te krijgen waar het hier om te doen is,

gieten ze hun definitie in een model. Dit model of public management reform bevat heel wat

aspecten die veranderingsprocessen bepalen of beïnvloeden.

Het ‘model of public management reform’ wordt onderverdeeld in verschillende blokken.

Deze blokken omvatten krachten die spelen bij administratieve hervormingen. Deze krachten

komen in botsing met elkaar waardoor zowel binnen de blokken als tussen de blokken

interactie ontstaat. Zo krijgen we een dynamisch model met veel invloedssferen die de

complexiteit van veranderingsprocessen duidelijk maakt. De blokken bestaan uit de centraal

gelegen ‘elite decision-making’, sociaal-economische krachten, het politieke systeem en het

administratieve systeem. Daarnaast is er nog een plaatsje voorbehouden voor de

zogenaamde ‘chance events’.

20 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 8.

19


Figuur 2. A model of public management reform

Bron: G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 25.

1.1. ‘Elite decision-making’

Pollitt en Bouckaert stellen dat er sprake is van een kerngroep van actoren die de

hervormingen vormgeeft en leidt. “Our main focus is on the key animators, those groups or

individuals who supplied the power, the ideas, or the skills that drove or enabled the process

of reform.”21 Deze groep bestaat naast leidende politici ook uit topambtenaren alsook uit

groepen die buiten het politieke proces staan zoals consultatiebureaus, think thanks en

academici. De besluitvorming van de kerngroep noemen ze de ‘elite decision-making’. In hun

21 ibid, 19.

SOCIO-ECONOMIC FORCES

POLITICAL SYSTEM

ADMINISTRATIVE SYSTEM

ELITE DECISION-MAKING What is

(a) desirable? (b) feasible? Chance events

Global economic forces

Sociodemo -graphic change

New management ideas

Pressure from citizens

Socio-economic policies Party political ideas

Content of reform package

Implementation process

Results achieved

20


model neemt deze elite de centrale plaats in. Ze dwingen deze af door de grote

verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid die ze hebben bij veranderingsprocessen.

De top van vertegenwoordigers uit zowel het politieke, administratieve als het

maatschappelijke niveau zullen samen de knopen doorhakken nadat de verschillende

belangen zijn afgewogen. Deze manier van werken heeft tot gevolg dat de meeste

hervormingen top-down worden doorgevoerd. “One of our theories is that most of the

changes we are concerned with have been predominantly ‘top-down’, in the sense of having

been conceived and executed by executive politicians and/or senior civil servants. They are

thus elite, essentially voluntaristic activities.”22 Dit betekent echter niet dat deze elite naar

hartelust kan beslissen. Ze moeten immers altijd rekening houden met datgene wat haalbaar

is en datgene wat wenselijk is. Daarbovenop moet men zich ervan bewust zijn dat deze elite

niet altijd een homogene groep actoren is. Onderhandelen is noodzakelijk om enigszins deze

centrale positie te behouden. Deze strikte voorwaarden beperken de bewegingsruimte van

de elite.23

1.2. Sociaal-economische krachten Een tweede machtsblok bestaat uit sociaal-economische krachten. Hieronder verstaat

men zowel diepgewortelde economische en sociale structuren als korte termijn economische

fluctuaties. Dit blok is verder onderverdeeld in 3 deelaspecten. De globale economische

krachten beïnvloeden het sociaal-economische beleid van een land. Door toenemende

vervlechting van de nationale economie op de wereldmarkt zijn deze nationale economieën

veel gevoeliger voor globale fluctuaties. Een tweede deelaspect bestaat uit sociaal-

demografische veranderingen. Onze levenspatronen verschillen op vele vlakken met deze

van vorige generaties. Dit zet het sociaal-economische beleid onder druk om zich aan te

passen aan de veranderende realiteit. Beide deelaspecten hebben een impact op het derde

deelaspect, met name het concreet gevoerde sociaal-economische beleid. Ze fungeren dus

als externe druk bij hervormingsprocessen.24

22 ibid, 26. 23 ibid, 26. 24 ibid, 27-29.

21


1.3. Politiek systeem Het politieke systeem is een derde kracht achter hervormingsprocessen. Het succes of

falen van hervormingen zal verschillen naargelang de specificaties van het politieke systeem.

Naast de institutionele structuur kan ook de heersende politieke cultuur een rol spelen.

Bepaalde landen zullen makkelijker tot hervormen overgaan al naargelang deze kenmerken

in de juiste configuratie voorkomen. Ook binnen landen zijn er verschillen tussen centrale en

lokale besturen. Deze laatste blijken immers sneller onderwerp van hervorming. Binnen het

politieke systeem zijn er 3 aspecten die meespelen, in het bijzonder New Management

ideeën, de druk van de publieke opinie en de standpunten van de partijen.

Het eerste deelaspect wijst op de input van nieuwe management ideeën in de publieke

sector. Deze ideeën komen van universiteiten, privé-ondernemingen, overheden van andere

landen of zelfs internationale organisaties. Als deze ideeën overgenomen worden door leden

van de ‘elite decision-making’ kan dit de lancering van administratieve hervormingen tot

gevolg hebben. De publieke opinie speelt ook een belangrijke rol bij hervormingen. Deze zal

administratieve hervormingen zelden als prioriteit beschouwen. Toch is er een

onrechtstreekse druk doordat deze ondermaatse dienstverlening aankaart. De laatste factor

van het politieke systeem wordt in grote mate bepaald door de twee vorige. Op basis van de

bestaande ideeën betreffende administratieve hervormingen en al rekening houdend met de

verzuchtingen die leven bij de publieke opinie ontstaan partijstandpunten rondom

hervormingen.25

1.4. Administratief systeem

Tenslotte moeten we nog kijken naar de structuur van het administratief systeem.

Hervormingen kunnen weerstand ondervinden vanuit de administratie. Hierdoor is een

incrementele aanpak aangewezen. De hervormingen moeten de kans krijgen om zich in te

nestelen in de vaste structuren van de administratie zodat er vertrouwen opgebouwd kan

worden. Een te snelle implementatie zal leiden tot afkering van de vernieuwingen. Hierdoor

wordt een frontale botsing onvermijdelijk. Daarnaast zullen hervormingen de introductie van

nieuwe technologieën en bijkomende training of bijscholing van het personeel noodzakelijk

maken. Ondanks dit soms moeilijke klimaat worden er toch geregeld hervormingsinitiatieven

opgestart. De inhoud van de hervormingen zal sterk verschillen van de oorspronkelijke

25 ibid, 29-32.

22


voorstellen door voortdurende afweging van belangen en zoektocht naar consensus. Naast

de inhoud is ook het implementatieproces van belang. Tijdens dit complexe proces ontstaan

er nieuwe belangen en conflicten doordat men constant bijleert en nieuwe aspecten aan het

licht komen. Daarbij komt dat vele actoren op verschillende niveaus deelnemen aan dit

proces. Men moet zich tenslotte de vraag stellen in hoeverre de implementatie ook effectief

leidt tot resultaat. Het eindresultaat kan sterk afwijken van de oorspronkelijke

doelstellingen.26

1.5. ‘Chance events’

Een aparte plaats in het model wordt ingenomen door de zogenaamde ‘chance events’.

Dit kunnen zowel schandalen, natuurrampen, ziektes,… zijn die de hervormingen een duw in

de rug geven. De ‘elite decision-making’ moet hierop inpikken en de nodige beslissingen

nemen. Bijkomend zijn ‘chance events’ voer voor de media die zodoende de bevolking kan

mobiliseren. Media-aandacht is de ideale manier om iets op de politieke agenda te krijgen.

Men kan de druk die uitgaat van de media zien als een algemene invloed op het gehele

model.27

2. Het proces als grote afwezige

Het model van Pollitt en Bouckaert biedt ons een algemeen en ruim kader waarmee men

administratieve hervormingen kan analyseren. Zowel de context van hervormingen,

betrokken actoren als inhoud van de hervormingen spelen een rol in dit model. Dit zijn

essentiële aspecten bij veranderingsprocessen. De elite groepeert een ruim spectrum van

actoren die samenkomen om succesvolle hervormingen te initiëren. Doordat het model zich

concentreert op de centraal gelegen elite ontstaat de veronderstelling dat er verder geen

actoren betrokken zijn bij veranderingsprocessen. Na de inleidende beschouwingen is het

echter duidelijk geworden dat er meerdere (politieke) actoren actief betrokken zijn bij

besluitvormingsprocessen. Om te komen tot een geschikt onderzoeksmodel is het daarom

van belang om na te gaan of er andere actorgerichte benaderingen zijn die het model van

Pollitt en Bouckaert aanvullen/uitbreiden.

Het concrete proces dat deze hervormingen moet doorlopen wordt minder uitvoerig

geanalyseerd in het ‘model of public management reform’. Enkel binnen het administratief

26 ibid, 34-37. 27 ibid, 32, 33.

23


systeem is er sprake van de implementatie van het proces. Waar de hervormingen beginnen

en waar het proces ten einde zal lopen is niet meteen duidelijk. De verschillende fasen van

het besluitvormingsproces ontbreken. We moeten dus op zoek naar een model waar niet

enkel politieke actoren een centrale rol spelen maar waar ook het veranderingsproces

uitgebreid aan bod komt.

3. Een procesbenadering

In zijn studie over public management policy making maakt Barzelay gebruik van een

model waarin het proces van administratieve hervormingen veel aandacht krijgt.28 Dit proces

deelt hij op in verschillende fasen. Na de agenda setting zullen, tijdens de

voorbereidingsfase, mogelijke oplossingsalternatieven tegen elkaar afgewogen worden

waarna, tijdens de besluitvormingsfase, beslist wordt welk alternatief zal dienen als design

voor administratieve hervormingen. Politieke actoren vormen doorheen dit proces een

belangrijke verklarende variabele voor de uitkomst van veranderingen. Vooraleer de fasen

van dit proces te overlopen moet eerst duidelijk zijn wat Barzelay verstaat onder public

management policy.

3.1. Van New Public Management tot public management policy

Barzelay ziet public management policy als dagdagelijkse regels en routines die gelden

binnen de overheid en meer bepaald binnen de administratie. Ook technieken en

instrumenten die gebruikt worden om de administratie meer efficiënt, transparant en compact

te maken behoren hiertoe. Barzelay introduceert deze term als een alternatief voor New

Public Management (NPM). Volgens hem is NPM geen geschikte term om het dynamische

veranderingsproces te begrijpen. “However, it was much less suited to understanding the

subtle process dynamics of change in the core public sector or to learning about how to

improve the performance of these institutions.”29

In zijn ‘Introduction the process dynamics of public management policymaking’ voert hij

een politieke benadering van veranderingsprocessen in. Meer bepaald richt hij zich op het

policymaking process of de veranderingsdynamiek. “The aspiration of this volume is to

demonstrate the worth and feasibility of a robust process understanding of public

28 M. BARZELAY,” Introduction the process dynamics of public management policymaking” in International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281. 29 M. BARZELAY, l.c., p. 252.

24


management policymaking.”30 Hij probeert het proces van public management policymaking

te duiden vanuit de vraag naar het ontstaan en het voortleven van

veranderingsmogelijkheden. Dit doet hij door middel van een vergelijkend onderzoek tussen

verschillende landen.

3.2. De fasen van het ‘policymaking process’.

3.2.1. Agenda Setting

Barzelay baseert zich bij het ontwerpen van een theoretisch model op het werk van

Kingdon. In zijn boek ‘Agendas, Alternatives and Public Policies’ analyseert Kingdon

systematisch het proces van policymaking.31 Volgens hem kunnen veranderingen maar

succesvol zijn als er een ‘window of opportunity’ ontstaat. Deze mogelijkheidsvoorwaarde

komt voor als de 3 stromen die hij onderscheidt samen komen. De probleemstroom wordt

gevormd door een reeks van problemen die kans maken om uitgekozen te worden door

beleidsvoerders. Deze oordelen over de noodzaak van een oplossing voor dit specifieke

probleem. Daarnaast is er de beleidsstroom waarin verschillende beleidsalternatieven zich

aanbieden om opgenomen te worden in een concreet beleidsvoorstel. Tenslotte is er de

politieke stroom die de aandacht van politici vestigt op bepaalde beleidsalternatieven

waardoor deze op de politieke agenda terechtkomen. De keuze zou dan afhangen van

datgene wat op dat moment leeft in de maatschappij. Enkel als deze 3 stromen

samenkomen, is volgens Kingdon verandering mogelijk. Bij de verbinding van deze drie

stromen spelen policy entrepreneurs een belangrijke rol. Zo een ‘window of opportunity’ zal

een concreet probleem op de agenda plaatsen.32

In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-Zeeland maken Aberbach

en Christensen gebruik van de theorie van Kingdon. Door middel van drie perspectieven

proberen ze deze hervormingen te duiden. In het ‘modified garbage can’ perspectief gaan ze

na of er in Nieuw-Zeeland sprake was van een ‘window of opportunity’. “Was the crucial

breakthrough of the reforms in New Zealand a result of an open ‘window of opportunity’ that

enabled strong, instrumentally-oriented national actors to take advantage of a severe

economic crisis, the opportunities presented by a new administration, and pressures from the

30 ibid, p. 255. 31 W. KINGDON, Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995. 32 ibid.

25


international environment, to join a problem and a long-held solution?”33 De problematische

economische context in Nieuw-Zeeland en bestaande internationale oplossingen,

gecombineerd met het policy entrepreneurship van een kleine economische elite vormden

volgens de auteurs een geschikt ‘window of opportunity’ voor administratieve hervormingen.

Het samen voorkomen van de verschillende elementen had tot gevolg dat het thema van de

administratieve hervormingen op de politieke agenda werd geplaatst.34

3.2.1.1. Issue Inclusion

Barzelay onderzoekt, doorheen een vergelijkende analyse van zes cases, het proces van

agenda setting door een opdeling te maken in drie essentiële eigenschappen ervan. Ten

eerste is er het al of niet op de agenda staan van administratieve hervormingen. Er werd een

link gevonden tussen issue inclusion en de komst van nieuwe regeringen of presidentiële

administraties. Deze maakte gebruik van de nieuwe politieke situatie om, geïnspireerd door

de ideeën van NPM, administratieve hervormingen op de politieke agenda te plaatsen.

Typisch hierbij was dat de beslissingen door een klein aantal machtige mensen

(voornamelijk leidende politici zoals de regeringsleider/president) genomen werden in een

korte tijdsperiode. Dit wijst op een sociaal mechanisme waarbij de identiteit van de actoren

en de context cruciaal zijn voor het slagen van de hervormingen. Er wordt gekozen voor

datgene wat zij als geschikt achten in die bepaalde situatie (logic of appropriateness). “An

appropriate action is one that fits the situation, given the agent’s evoked identity”.35

De ‘elite decision-making’ uit het model van Pollitt en Bouckaert toont enkele gelijkenissen

met dit eerste aspect van agenda setting. De hervormingen worden ook hier geïnitieerd door

een beperkte groep (elite) die een machtige positie bekleedt. Volgens beide bestaat deze

centrale elite vooral uit politieke actoren.

Toch zal deze beperkte groep van machtige actoren niet altijd samengesteld zijn uit de

voornaamste politieke spelers. Hoewel volgens Aberbach en Christensen de hervormingen

in Nieuw-Zeeland ook door een klein aantal actoren gestuurd werden, bestond deze

kerngroep niet uit politici. Het proces werd hier gedomineerd door institutionele en

economische actoren met gelijklopende economische visies. “It can be said that the reforms

33 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 414. 34 ibid, pp. 413-419. 35 M. BARZELAY, l.c., pp. 263-266.

26


in New-Zealand were dominated by a few central institutional actors who held homogeneous

economic views and accepted common models.”36

3.2.1.2. Issue formulation

De formulering van veranderingsinitiatieven is een ander aspect van de agenda setting.

Hier werd veel variatie tussen verschillende cases geconstateerd. Grosso modo kunnen de

landen in twee groepen opgedeeld worden. Terwijl Spanje, Mexico en Brazilië hervormingen

verklaarden vanuit de nood aan een moderne en efficiëntere administratie waren in de twee

andere cases (Verenigde Staten en Duitsland) de voornaamste redenen voor hervormingen

een kostenreductie en/of een inkrimping van de administratie. In de eerste groep werden

administratieve hervormingen als thema op de politieke agenda overgeheveld aan één

bepaalde overheidsdienst. Deze stond in voor de verdere uitwerking en formulering van de

uitgangspunten. In de Verenigde Staten en Duitsland werden hervormingen doorverwezen

naar tijdelijke, speciaal hiervoor opgerichte organen. Deze moesten de probleemformulering

verder specificeren. Ze stonden wel onder supervisie van de politieke top die de inhoud van

de probleemformulering aan het beleid toetste.37

Terwijl voor Barzelay de motieven voor administratieve hervormingen gaan van een

betere werking van de administratie tot een kostenreductie, zullen Jones en Kettl eerder

politieke motieven achter hervormingsinitiatieven zoeken. “Politics lies at the core of

management reform, not vice versa.”38 De politieke actoren verwachten een bepaalde winst

of beperkt verlies te verkrijgen door middel van hervormingen. Toch besluiten ze dat de

meeste hervormingen niet gepaard gaan met politieke successen en dat het gevaar op

politieke averij dan ook groter is dan de kans op politiek voordeel.

De wijze waarop hervormingsinitiatieven geformuleerd worden is volgens Goldfinch en ‘t

Hart van cruciaal belang voor de slaagkansen van de hervormingen. Volgens hen zal de

leidende rol van politici bij administratieve hervormingen ervoor zorgen dat ze alles eraan

zullen doen om de initiatieven te ‘verkopen’. “Reforms do not just ‘happen’, they are

constructed, promoted, obstructed, negotiated & modified in interactions between actors in

36 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 410. 37 M. BARZELAY, l.c., pp. 266-267. 38 L. JONES en D. KETLL, “Assessing public management reform in an international context” in International Public Management Review, 4, 2003, 1, p. 9.

27


institutionalized policy arenas.”39 Om succesvolle initiatieven te garanderen moet men de

huidige situatie als dramatisch bestempelen. Verder zal men de omgeving moeten

overtuigen van de wenselijkheid en de haalbaarheid van hervormingen. Tenslotte is het

tonen van politieke wil noodzakelijk, dit kan men doen door het sluiten van coalities. “The

approach to understanding reformist political leadership developed here evolves around four

critical C’s: Crisis, Communication, Commitment and Coalitions.”40

3.2.1.3. Issue Status

Tenslotte is er de status van hervormingen. Barzelay maakt hier een opdeling in drie

groepen. In de Verenigde Staten en in Thailand genoten hervormingen een hoge status.

Deze was in beide landen te danken aan de aandacht die leidende politici hadden voor

hervormingen. Met het vooruitzicht op een herverkiezing was het van belang om de

hervormingen snel door te voeren. De lage status van administratieve hervormingen in

Spanje en Mexico wordt verklaard door de geringe aandacht die de leidende politici hieraan

schonken. In Spanje speelde de angst voor media-aandacht mee. De regering zou de schuld

kunnen krijgen van erbarmelijke prestaties van de overheidsbureaucratie. Een andere

verklaring is het gebrek aan alternatieven in beide landen. Een laatste groep werd gevormd

door Duitsland en Brazilië. In deze landen was de status van administratieve hervormingen

dubbelzinnig. Opvallend is de invloed van de regeringsleider/president op de status van

administratieve hervormingen.41

Tijdens de fase van de agenda setting blijkt politiek leiderschap van zeer groot belang.

Deze zal meer dan de heersende ideeën of de economische noodzaak de aanwezigheid van

dit thema op de politieke agenda bepalen.42 De vraag is dan of de voornaamste politieke

actoren ook in de volgende fasen van het proces hun leidende rol kunnen behouden.

3.2.2. Alternative Specification

Naast de agenda setting moeten in een tweede fase verschillende

oplossingsalternatieven geformuleerd en gespecificeerd worden. Dit verliep in de

39 S. GOLDFINCH en P. t’ HART, ”Leadership an Institutional Reform: Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia” in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, p. 236. 40 ibid, p. 242. 41 M. BARZELAY, l.c., pp. 260-270. 42 ibid, p. 270.

28


verschillende cases niet altijd even vlot. Er werd een opdeling gemaakt tussen snelle en

trage cases. In de Verenigde Staten, Thailand en Brazilië duurde dit proces tussen de zes en

negen maanden. In de andere landen (Spanje, Mexico en Duitsland) kon dit proces soms

jaren aanslepen. In de meeste cases wees de regeringsleider/president personen aan die

functioneerden als zijn persoonlijke agenten op het gebied van hervormingen. Doordat deze

agenten persoonlijk zijn aangesteld door hun overste zouden ze met veel inzet werken aan

het dossier. Vermits dit proces van certification ook in trage cases voorkwam verklaart dit

niet de verschillen tussen beide.43

Barzelay gaat daarom kijken naar een ander sociaal mechanisme, meer bepaald de

attribution of opportunity. De snelheid van de formulering van oplossingsalternatieven hangt

dan af van het belang dat de betrokken agenten toeschrijven aan hervormingen. In de

Verenigde Staten, Brazilië en Thailand werd deze agenten duidelijk gemaakt dat hun taak

van groot belang was voor hun oversten. Dit fenomeen was veel minder merkbaar in andere

landen. Hier waren er weinig indicaties dat de regeringsleider/president veel belang hechtte

aan de opdracht van de agenten. “Correspondingly, the comparative lack of intensity of effort

in the slow-paced cases is causally related to the dormancy of the attribution of opportunity

mechanism in these cases.”44

Bijkomend moet er opgemerkt worden dat de snelheid waarmee de tweede fase afgerond

werd ook afhankelijk is van mogelijke deadlines, vooropgesteld door de regering/president.

Daarnaast kan de snelheid beïnvloed worden door regelmatige opvolging van de agenten

door middel van gezamenlijke vergaderingen of rapporteringen.45 Ook bij de tweede fase uit

het model van Barzelay is er een grote invloed van politiek leiderschap op de slaagkansen

van administratieve hervormingen. De succesvolle afronding van deze fase hing in de cases

dan ook af van het belang dat deze actoren hieraan hechtten.

Meer nog dan leidende politici zelf zijn het volgens Albrechts in het Belgische politieke

landschap voornamelijk politieke adviseurs/ministeriële kabinetten die tijdens deze fase een

cruciale rol toebedeeld krijgen. Zij zullen trachten om tijdens de voorbereiding van het

dossier een consensus te bereiken tussen de verschillende standpunten van de ministers.

Uiteindelijk wordt dan het alternatief dat voor iedereen aannemelijk is voorgelegd aan de

regering.46

43 ibid, pp. 270, 271. 44 ibid, p. 272. 45 ibid, pp. 272, 273. 46 L. ALBRECHTS, “Reconstructing Decision-making: Planning versus Politics” in Planning Theory, 2, 2003, 3, p. 255.

29


Deze fase van ‘alternative specification’ zal echter niet altijd een deel zijn van

veranderingsprocessen. In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-

Zeeland was er volgens Aberbach en Christensen geen sprake van een zoektocht naar

mogelijke oplossingsalternatieven. Hier werden bestaande internationale economische

modellen overgenomen en toegepast op Nieuw-Zeeland. Het gevaar bij deze manier van

werken is dat de internationaal aangeboden oplossingen abstracte modellen zijn,

onaangepast aan de specifieke nationale context en situatie.47

3.2.3. Decision Making

De laatste fase in het model van Barzelay betreft de besluitvorming. Deze zal afhangen

van de verschillende configuraties die in de twee vorige fasen aan bod kwamen. Doordat de

besluitvorming onder invloed staat van talrijke aspecten zullen er volgens Barzelay soms

meer variaties binnen één zijn case dan tussen verschillende cases. In Brazilië en de

Verenigde Staten was er veel variatie binnen de besluitvormingsfase. In de andere cases

was deze fase een alleenrecht van de uitvoerende macht. Deze moet wel rekening houden

met eventuele verplichte goedkeuring van ontwerpen door wetgevende instanties. De al of

niet verplichte wetgeving nodig om hervormingsprocessen definitief te implementeren laat

zijn sporen na op de besluitvormingsfase. De vraag is namelijk of leidende politici het risico

willen lopen van een wetgevende procedure. De opdracht van de policy entrepreneurs

bestaat er daarom in om een compromis te zoeken tussen de wetgevende instanties en de

uitvoerende actoren.48

Volgens Albrechts verloopt de besluitvormingsfase doorheen verschillende arena’s waarin

verschillende actoren werkzaam zijn. Zo is er een informele arena waarin de ministeriële

kabinetten en het planning team de voornaamste actoren zijn. Hier wordt naar een

consensus gezocht over inhoud en mogelijke strategieën van het voorliggende project. Een

tweede, meer formele en gesloten arena bestaat uit verschillende politieke adviseurs of

ministeriële kabinetten. Zij zullen naar een compromis zoeken zodat het voorstel voorgelegd

en goedgekeurd kan worden door de regering.49 De sturende rol die Barzelay toeschrijft aan

leidende politici tijdens de besluitvormingsfase neemt bij Albrechts de vorm aan van een

louter goedkeurende bevoegdheid. Tegelijkertijd introduceert hij een nieuwe actor die de

centraal gelegen elite vergezelt, namelijk de ministeriële kabinetten. 47 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., pp. 406-410. 48 M. BARZELAY, l.c., pp. 274-277. 49 L. ALBRECHTS, l.c., pp 257-261.

30


Terwijl Barzelay en Albrechts het succes van de besluitvormingsfase laten afhangen van

de voornaamste betrokkenen zullen er volgens Yesilkagit en De Vries meerdere elementen

meespelen. Bij de constructie van hun model vertrekken ze wel van een actor-based

perspective. Politieke actoren zijn de centrale besluitvormers in hun model. Deze politieke

actoren kunnen bestaan uit zowel legislatieve actoren, executieven alsook topambtenaren uit

de voornaamste beleidsdomeinen. Deze bevinden zich echter niet in een vacuüm en staan

onder invloed van omgeving en instituties. Een tweede element is de stijl van hervormen.

Hier maken ze een onderscheid tussen consensual style, waarbij onderhandelen en tot een

consensus komen belangrijk zijn, en imposing style, die gekenmerkt wordt door unilaterale

actie van politieke actoren. Een derde element in hun model betreft de institutionele context.

De institutionele kenmerken zullen een invloed hebben op de slaagkansen van

hervormingen. Yesilkagit en De Vries maken, zich baserend op Lijphart, een onderscheid

tussen een meerderheidsdemocratie en een consensusdemocratie. De stelling dat

administratieve hervormingen meer succes kennen in een meerderheidsdemocratie dan in

een consensusdemocratie vormt onderwerp van discussie doorheen hun onderzoek. De stijl

van hervormen wordt gekozen aan de hand van deze institutionele context. Zo ontstaat een

matrix met vier mogelijke combinaties. De beste combinaties bestaan uit een

meerderheidsdemocratie gecombineerd met een imposing style en een

consensusdemocratie gecombineerd met een consensual style. Als één van deze

combinaties voorkomt zal de besluitvormingsfase meer kans hebben om succesvol afgerond

te worden.50

4. Implementatie als vierde fase

De benadering van Barzelay brengt ons heel wat dichter bij het gewenste

onderzoeksmodel. Een eerste belangrijk element is de centrale plaats die politieke actoren

innemen in zijn model. Barzelay ziet deze als een belangrijke verklarende variabele voor de

uitkomst van veranderingsprocessen. De zes cases waarop hij zijn stelling baseert geven

echter een te beperkt beeld van deze politieke actoren. Door de integratie van andere

benaderingen is duidelijk geworden dat er binnen deze groep van actoren in elke fase de

nodige variatie kan optreden.

Een tweede element dat uit het model van Barzelay onthouden moet worden is de nadruk

die hij legt op het proces van administratieve hervormingen. In tegenstelling tot Pollitt en

50 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, l.c., pp. 961-963.

31


Bouckaert beschrijft hij veranderingsprocessen aan de hand van drie fasen. In zijn model

vormt de besluitvormingsfase het sluitstuk van het proces. Een logisch gevolg op de

besluitvormingsfase vormt de implementatie van hervormingen. In het model van Barzelay

ontbreekt deze fase. De politieke benadering van veranderingsprocessen die hij in zijn

onderzoek introduceert kan niet doorgetrokken worden naar een volgende fase. Men zou

daarom kunnen besluiten dat politieke actoren in deze fase niet de leidende rol spelen die in

de vorige fasen cruciaal was voor het slagen van hervormingen. Of ze überhaupt een rol

toebedeeld krijgen tijdens de implementatie van de hervormingen is een vraag waarop

Barzelay geen antwoord geeft in zijn model.

In zijn studie doet Svara een poging om het befaamde model van Wilson (dichotomie van

politiek en administratie) te herdefiniëren. Hij tracht de relatie tussen politiek en administratie

te herconceptualiseren door het besluitvormingsproces op te delen in verschillende fasen. In

tegenstelling tot Barzelay zal hij ook stilstaan bij de implementatiefase/uitvoering van het

besluitvormingsproces. In de eerste fase (mission) zal de politiek een dominante rol

vervullen. In de tweede fase (policy) spelen zowel politiek als administratie een rol door

middel van interactie tussen beiden. De twee laatste fasen (administration en management)

zijn het domein van de administratie. Terwijl de eerste twee fasen eerder van strategische

aard zijn, zullen de laatste twee fasen meer uitvoerende functies bevatten. Naarmate men

opschuift in de fasen verkleint de rol van de politiek. Deze zal echter nooit volledig

verdwijnen.51 De hypothese dat politieke actoren tijdens de implementatiefase hun sturende

rol verliezen wordt door het onderzoek van Svara onderschreven. In beide modellen zullen

politieke actoren de grootste inbreng hebben in de beginfase van hervormingen.

51 J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, pp. 224-230.

32


Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the Administration

Bron: J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, p. 228.

33


Hoewel Hansen en Ejersbo in hun theoretische opzet uitgaan van een gelijkaardige

redenering als Svara relativeren ze in hun onderzoek deze stelling. Daaruit blijkt immers dat

de rol van politieke actoren niet altijd verkleint naarmate men opschuift in de fasen. Ook in de

implementatiefase zou deze rol groter zijn dan men op basis van het model van Svara zou

verwachten.52

De stelling dat politieke actoren actief betrokken zijn tijdens de implementatiefase wordt

door Howlett en Ramesh bevestigd. Na de besluitvormingsfase laat de politiek de concrete

uitvoering van de beslissing niet zomaar over aan de administratie. De implementatie gaat

volgens hen gepaard met voortdurende onderhandelingen en discussies tussen politiek en

administratie. Het duwen en trekken dat de totstandkoming van het beleid zozeer kenmerkt

zet zich verder tijdens de uitvoering ervan. Vaak wordt van deze situatie gebruik gemaakt om

eerdere twistpunten terug boven te halen. Na de voorbereiding en de besluitvorming biedt de

implementatiefase immers nieuwe mogelijkheden voor tegenstanders van het beleid om hun

gelijk te krijgen. Bardach spreekt hier over implementatie als pressie-politiek.53 De politieke

actoren die betrokken waren bij de besluitvorming en de voornaamste administratieve

actoren strijden tijdens de implementatiefase voor de controle op het proces. De

tegenstrijdige ambities dwingen hun daarom om te zoeken naar een, voor beiden,

aannemelijke manier van implementeren.54

Volgens Ringeling is het onderscheid tussen enerzijds de politiek-wetgevende activiteiten

en anderzijds de bestuurlijk-uitvoerende activiteiten verleden tijd. Hij ziet politiek en bestuur

niet als elkaar uitsluitende categorieën. Beleid moet dan ook eerder opgevat worden als een

proces met een continu karakter. In plaats van verschillende ‘fasen’ van het proces spreekt

hij daarom liever van ‘deelprocessen’. Het beleidsproces wordt dan eerder opgevat als een

cyclisch proces. Hierbij is het niet uitgesloten dat verschillende deelprocessen gelijktijdig

optreden.55

52 K. HANSEN en N. EJERSBO, “The relationship between politicians and administrators – a logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750. 53 E. BARDACH, The implementation game: what happens after a bill becomes a law, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1977. 54 M. HOWLETT en M. RAMESH, Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, Toronto, Oxford University Press, 2003, 185-194. 55 A. RINGELING, “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.

34


5. Een onderzoeksmodel als slotsom

Binnen administratieve hervormingen kunnen vier fasen onderscheiden worden. De

agenda setting, voorbereidings- en beslissingsfase die we uit het onderzoek van Barzelay

onthouden worden aangevuld met een implementatiefase. In elk van deze fasen is er zoals

aangetoond een bepaalde inbreng van politieke actoren. Tijdens het onderzoek zal

nagegaan worden in hoeverre de intensiteit van betrokkenheid van de afgebakende politieke

actoren verschilt naargelang de fase waarin het proces zich bevindt. Na het overlopen van

elke politieke actor zal er een beeld gevormd worden van hun inbreng bij administratieve

hervormingen tijdens de verschillende fasen. De resultaten van het onderzoek kunnen in een

tabel gepresenteerd worden. Hierin worden de politieke actoren afgezet tegenover de

verschillende fasen. Deze tabel zal ingevuld worden op het einde van het onderzoek.

Uiteindelijk zal de onderzoeksvraag met behulp van deze onderzoekstabel beantwoord

worden.

Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van administratieve hervormingen.

Agenda Setting Voorbereidingsfase Beslissingsfase Implementatie

Politieke Partijen

Parlement

Ministers/ Kabinetten

Toch zal de analyse van de verschillende politieke actoren complexer zijn dan hierboven

voorgesteld. Dit heeft te maken met het dynamische gehalte van besluitvormingsprocessen.

Het proces dat doorlopen wordt bij administratieve hervormingen is immers niet te duiden

door middel van een statische tabel. De begrenzing tussen de verschillende fasen is eerder

vaag of onbestaande. Door de omvang van het proces is het ook mogelijk dat verschillende

deelaspecten van het hervormingsproject zich in verschillende fasen bevinden. Daarnaast

kunnen de fasen in een andere volgorde of gelijktijdig voorkomen. Tijdens het proces waarin

administratieve hervormingen tot stand komen moet daarom de aanwezigheid van mogelijke

loops ingecalculeerd worden. Ringeling wees hier op door te spreken van een cyclisch

proces. Kortom, bij de invulling van de bovenstaande tabel moet er rekening mee gehouden

worden dat het gaat om een dynamisch model.

35


HOOFDSTUK II: METHODOLOGISCHE OPZET

1. Voorstelling casestudy Beter Bestuurlijk Beleid

Het aantreden van de nieuwe Vlaamse Regering Dewael in 1999 was het begin van een

dynamisch hervormingsproces van de Vlaamse overheid. Het overheidslandschap in

Vlaanderen werd geconfronteerd met nieuwe maatschappelijke uitdagingen zoals

individualisering, netwerkvorming in de samenleving en moderne communicatietechnologie.

De historisch gegroeide structuur van de Vlaamse overheid was onvoldoende transparant en

efficiënt om vlot te kunnen inspelen op deze nieuwe maatschappelijke en bestuurskundige

ontwikkelingen. De administratie moest sneller en efficiënter kunnen inspelen op al deze

noden.56 In het eerste hoofdstuk van het paars-groene regeerakkoord was er sprake van

‘een nieuw bestuurlijk beleid’ waarin het beperken van het aantal kabinetsleden, de

optimalisering van de werking van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (MVG) en

de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s), en het primaat van de politiek centraal stonden.57

Op 19 februari 2000 volgde de verklaring van Leuven. Dit was het eigenlijke startschot van

Beter Bestuurlijk Beleid (BBB).58

Voor de verdere uittekening van de krachtlijnen werd beroep gedaan op twee Bijzondere

Commissarissen (BC), Eric Stroobants en Leo Victor. Ze werden op 31 maart 2000

aangesteld door de Vlaamse Regering. Hun samenwerking resulteerde in het rapport ‘Een

visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie’. Op 21 december

2000 werd dit voorgelegd aan de Vlaamse Regering.59 Naast deze BC werd er per

beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de hervormingen binnen het

beleidsdomein moest vormgeven.60

De basisprincipes van het project BBB waren een radicale breuk met het verleden. De

hervormingen waren ingegeven vanuit het primaat van de politiek. Dit principe beoogde een

duidelijke taakverdeling tussen politici, administratie en het middenveld. Enkel democratisch 56 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Waarom BBB?, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/index.htm). 57 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 58 D. VANCOPPENOLLE, “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie bestuurskunde, Leuven, 15.02.05. 59 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 73-74. 60 VANDERPOORTEN D., Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).

37


verkozen politici mochten het beleid bepalen. De administratie kreeg een ondersteunende

functie terwijl het maatschappelijke middenveld actief betrokken zou worden bij

voorbereiding, invulling en uitvoering van het beleid. Daarnaast streefde men naar een

transparante overheid. Hiermee beoogde men een vereenvoudiging van de Vlaamse

regelgeving, één contactpunt voor de burgers (E-government) en een duidelijke structuur

voor de Vlaamse administratie. De nieuwe organisatiestructuur werd gebaseerd op 13

homogene beleidsdomeinen die door middel van een één op één relatie aangestuurd worden

door de minister. Binnen het beleidsdomein maakte men een onderscheid tussen het

departement en de verzelfstandigde agentschappen. Terwijl het departement belast zou

worden met beleidsondersteunende taken moesten de agentschappen instaan voor de

beleidsuitvoering. Bijgevolg werd de matrixstructuur, die de Vlaamse overheid kenmerkte

doorheen de jaren 90, afgeschaft. Andere principes bestonden ondermeer uit een duidelijke

verdeling van kerntaken tussen verschillende overheden, een responsabilisering van

managers en een afslanking van ministeriële kabinetten.61 Deze krachtlijnen werden

opgenomen in drie basisdecreten. Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid vormt het eerste

decreet. Dit werd op 9 juli 2003 aangenomen in het Vlaams Parlement. Hierin wordt het

organisatorisch-administratieve kader voor het bestuurlijke beleid vastgelegd.62 Men

introduceert hierin ook het principe van homogene beleidsomeinen die een herkenbaar en

samenhangend geheel vormen waarbij per beleidsdomein één minister bevoegd is. Zo komt

men tot een structuur van 13 beleidsdomeinen met eenzelfde interne structuur. Een aparte

rol binnen deze structuur is weggelegd voor de beleidsraad die voorgezeten wordt door de

minister van het beleidsdomein. In de beleidsraad ontstaat er een open dialoog tussen het

politieke en administratieve niveau wat kan leiden tot een beleidsbepaling.63 Het

Comptabiliteitsdecreet vormt het tweede decreet. Dit decreet regelt de financiële aspecten

van de hervormingen met aandacht voor principes zoals responsabilisering en

verantwoordingsplicht van besluitvoerders.64 Het Kaderdecreet Strategische Adviesraden

61 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Krachtlijnen – Basisprincipes, Vlaamse Overheid (04.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/verdeling.htm). 62 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 63 VLAAMSE OVERHEID, BBB: Nieuwe Structuur: één structuur: Beleidsraad, Vlaamse Overheid (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/1_structuur/beleidsraad.htm). 64 VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, Vlaamse Overheid, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm).

38


vormt het derde decreet. Dit beoogt een transparant, eenvoudig en doelmatig stelsel van

adviesverlening door middel van één adviesraad per beleidsdomein.65

De keuze voor een single holistic casestudy in plaats van andere onderzoeksmethoden

laat zich rechtvaardigen door de specifieke aard van administratieve hervormingen. Ze zijn

immers, zeker in België, een recent fenomeen. Dit schept volgens Yin de mogelijkheid om

het proces te observeren vanuit de eigen ervaring van de onderzoeker. Daarnaast is het

mogelijk om interviews af te nemen met bevoorrechte getuigen.66 Dit neemt niet weg dat er

gevaren kunnen opduiken bij het hanteren van deze onderzoeksstrategie. Zo is het moeilijk

om zich baserend op één enkele case te veralgemenen. In het voorliggende onderzoek

wordt gepeild naar de specifieke situatie in Vlaanderen. Hoewel het mogelijk is om bepaalde

conclusies door te trekken naar de rest van België is het niet de bedoeling om verdere

veralgemeningen over de betrokkenheid van politieke actoren bij administratieve

hervormingen door te voeren. Dit wordt ook onmogelijk gemaakt doordat de politieke

structuren en culturen sterk verschillen van land tot land.

2. Operationalisering

2.1. Afbakening onderzoekseenheid

BBB betekende, in tegenstelling tot eerdere hervormingen, een trendbreuk. Terwijl

administratieve hervormingen in de jaren ‘90 enkel op het MVG gericht waren zou BBB de

hele Vlaamse overheid omvatten. Omwille van de omvang van het project is daarom een

afbakening aangewezen. Het voorliggende onderzoek zal zich concentreren op de

structurele hervormingen die in het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geïntroduceerd werden.

Bij de invulling van de onderzoekstabel zal daarom vooral gekeken worden naar de

betrokkenheid van de politieke actoren bij de totstandkoming van de nieuwe

organisatiestructuur. De verschillende regeringsbeslissingen die genomen zijn in het kader

van de nieuwe organisatiestructuur moeten de basis vormen voor de analyse van de

ministers en de ministeriële kabinetten. Bij de politieke partijen zal dit zich vertalen in een

analyse van de standpunten die ze innemen met betrekking tot de nieuwe

organisatiestructuur. Daarnaast is het van belang om na te gaan in hoeverre ze gewogen

65 VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, Vlaamse Overheid, 2003 (20.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm). 66 R. YIN, Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks, Sage Publications, 2003, 1-17.

39


hebben op thema’s die aan bod komen in het Kaderdecreet. De analyse van het Vlaams

Parlement zal zich door deze afbakening toespitsen op de betrokkenheid van deze instelling

bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid.

2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel

De indeling van administratieve hervormingsprocessen in verschillende fasen is arbitrair

en kan nooit recht doen aan de dynamiek van het proces. De pragmatische indeling waar in

het onderzoek voor gekozen werd is daarom gebaseerd op de eigen visie met betrekking tot

het totstandkomingsproces van BBB. Opgemerkt dient te worden dat de afrondingsfase en

de daarop volgende evaluatie niet aan bod komen omdat deze fasen ten tijde van het

onderzoek nog niet bereikt waren.

De fase van de agenda setting speelt zich af tussen het regeerakkoord van de Vlaamse

Regering in 1999 en het regeringsconclaaf te Leuven op 19 februari 2000. Doorheen het

onderzoek zal blijken dat er, vóór het regeerakkoord van 1999, al aanzetten waren voor

administratieve hervormingen. Om de overzichtelijkheid van het onderzoek niet in gevaar te

brengen werd gekozen om de fase van de agenda setting in 1999 aan te laten vangen. Met

de aanstelling van de Bijzondere Commissarissen op 31 maart 2000 ging de

voorbereidingsfase van start. De beslissingsfase betreft de goedkeuring van de

basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase moesten de

veranderingsmanagers de structurele voorbereidingen binnen hun beleidsdomein verzorgen.

De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur vindt plaats bij de inwerkingtreding van

de nieuwe beleidsdomeinen. Na de inwerkingtreding zit het werk van de

veranderingsmanager, later transitieverantwoordelijke, erop.

Tijdens het onderzoek is het van belang om bovenstaande indeling in fasen niet uit het

oog te verliezen. Hoewel de opbouw niet altijd volgens deze indeling gestructureerd is, zal er

in de conclusie telkens een terugkoppeling plaatsvinden waarbij het dynamische

onderzoeksmodel geïntegreerd wordt. Bij de analyse van de politieke partijen zal gebruik

gemaakt worden van een thematische indeling. Het luik dat de ministers en de ministeriële

kabinetten behandelt zal volledig chronologisch opgebouwd worden. Hiervoor werd gekozen

omwille van de overzichtelijkheid. In het bijzonder maken de verschuivingen op politiek vlak

een thematische opdeling onmogelijk. Het hoofdstuk over het Vlaams Parlement tenslotte zal

opgedeeld zijn in drie delen, gebaseerd op de chronologie van de parlementaire behandeling

van het ontwerp van Kaderdecreet.

40


2.3. Aanpak

Voor de concrete invulling van het onderzoek werd er vooreerst gebruik gemaakt van een

documentenanalyse. Deze methode garandeert de nodige objectiviteit. De onderzoeker heeft

de voortgang van het onderzoek in eigen handen. Daar tegenover staat dat het inzicht

beperkt blijft tot datgene wat in het document geschreven staat. Daardoor zal men vaak in

het duister tasten over de achterliggende processen. Er is ook niet de mogelijkheid om op

interessante gegevens dieper in te gaan. De onderzoeker moet het stellen met de gegeven

informatie.67 De documentenanalyse volstaat daarom niet om het onderzoeksmodel volledig

in te vullen.

Aanvullend zullen er diepte-interviews (zie tabel 2) plaatsvinden om meer en andere

informatie over de politieke actoren te verkrijgen. Hierbij is het niet de bedoeling om bij elke

geïnterviewde een vooraf opgestelde vragenlijst te doorlopen. Eerder zal er getracht worden

om met behulp van enkele kernvragen een gesprek te onderhouden. Op deze manier is het

gemakkelijker om de geïnterviewden te sturen in de gewenste richting. Nadelig aan het

werken met interviews is dat sommige geïnterviewden vandaag nog betrokken partij zijn. De

onderzochte case is geen historische gebeurtenis maar vandaag nog actueel binnen de

Vlaamse Overheid. De geïnterviewden zullen hun antwoorden dan ook zo structureren dat

ze niemand ongepast voor het hoofd stoten. Andere geïnterviewden zijn meer naar de

achtergrond getreden en kunnen daarom gemakkelijker spreken over hun ervaringen.

De uitnodigingen voor de interviews werden via de post verstuurd naar verschillende

bevoorrechte getuigen. In bijlage werd een aanbevelingsbrief van de promotor gestuurd om

de respons te verzekeren. Tenslotte werd er een lijst met voorbeeldvragen bijgevoegd zodat

men het interview kon kaderen en eventueel voorbereiden. Diegenen die na een tiental

dagen nog niet gereageerd hadden werden telefonisch gecontacteerd met de vraag of ze de

brief ontvangen hadden. De afspraken werden telefonisch of per mail gemaakt.

67 V. CONINGS, M. STERCK, W. VAN DOOREN e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 99.

41


Tabel 2. Diepte-interviews

NAAM DATUM

Adjunct-kabinetschef B 24.03.2006 Kabinetschef D 27.04.2006 Vlaams Parlementslid A 06.04.2006 Vlaams Parlementslid B 18.04.2006 Voormalig Adjunct-kabinetschef 03.04.2006 Voormalig Kabinetschef B 22.03.2006 Voormalig Vlaams Minister 22.03.2006

Tenslotte zal er gebruik gemaakt worden van interviews die door studenten, in het kader

van de Master in Overheidsmanagement- en beleid, afgenomen werden (zie tabel 3).

Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid

NAAM DATUM

Adjunct-kabinetschef A 06.04.2005 Adjunct-kabinetschef B 13.04.2005 Kabinetschef A 19.04.2005 Kabinetschef B 26.04.2005 Kabinetschef C - Studiedienst Vlaams Belang 03.06.2005 Voormalig Kabinetschef A - Voormalig Veranderingsmanager 06.04.2005

42


HOOFDSTUK III: POLITIEKE PARTIJEN

1. Inleiding De Vlaamse politieke partijen zijn een eerste politieke actor. Zoals bleek uit de inleiding is

de grote macht waarover ze beschikken het gevolg van de Belgische particratie. De vraag

blijft wel of deze stelling in verband met politieke partijen ook geldig is voor

besluitvormingsprocessen rond bestuurlijke hervormingen. In wat volgt zal dit getoetst

worden aan de hand van de Vlaamse administratieve hervormingen. Bij de analyse zullen de

partijprogramma’s van verschillende politieke partijen een belangrijke bron zijn. Terwijl er bij

de verkiezingen van 1999 nog geen sprake was van BBB stond dit project, op het einde van

de legislatuur van de regering Dewael, aan de vooravond van zijn implementatie. Bij de

Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 zouden we kunnen verwachten dat dit thema

brandend actueel was. Daarom werd gekozen om in het voorliggend onderzoek de

partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 te gebruiken. De

aandacht die partijen hechten aan de Vlaamse administratieve hervormingen en de

standpunten hieromtrent worden hierdoor duidelijk. Daarnaast zullen diepte-interviews met

afgevaardigden van verschillende partijen de informatie vervolledigen. Tijdens deze

interviews was er ook de mogelijkheid om dieper in te gaan op de specifieke betrokkenheid

van partijvoorzitters bij het project BBB.

Met behulp van deze twee bronnen wordt de betrokkenheid van politieke partijen bij het

project BBB nagegaan. Na een inleidende paragraaf over politieke interesse voor

administratieve hervormingen wordt de inbreng van politieke partijen bij de totstandkoming

van de Vlaamse bestuurlijke hervormingen onderzocht. Omdat de éénsgezindheid ten

aanzien van het project BBB ver te zoeken was, worden vervolgens de houdingen van

oppositiepartijen en meerderheidspartijen overlopen. Daarna wordt stilgestaan bij de

standpunten van politieke partijen met betrekking tot enkele basisprincipes van de

hervormingen. Hier wordt ook nagegaan in hoeverre deze principes gerespecteerd werden

bij de nieuwe regeringsvorming in 2004. Tenslotte volgt er nog een intermezzo over de

betrokkenheid van partijvoorzitters bij BBB waarna de belangrijkste conclusies overlopen

worden.

43


2. Politieke onverschilligheid Uit de interviews, die afgenomen werden tijdens het onderzoek, bleek duidelijk dat de

operatie BBB niet kon rekenen op de nodige interesse uit de politieke partijen. Eerder was er

sprake van politieke onverschilligheid. “Vanuit de partij was men er niet echt mee bezig. […]

We hebben het op het kabinet echt moeten trekken. We kregen wel sterke steun van Eric

Stroobants. Bij momenten ook van de minister-president, maar deze steun was niet

constant”.68 Deze onverschilligheid was er ook ten aanzien van de verschillende onderdelen

van de operatie. De politieke interesse voor de structurele hervormingen uit het

Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid was zelfs nog beperkter. “De opzet van BBB op zich en de

reorganisatie van de administratie interesseert de politici eigenlijk niet. Die zijn met het leven

van alledag bezig. Ze hebben iets minder aandacht voor projecten van lange duur. Ze komen

pas tussen als het heel concreet begint te worden. Dan begint het hun te interesseren”.69 De

uitwerking van het organisatiedesign en de principes van het project werden op weinig

enthousiasme onthaald. Pas toen de operatie vorderde en de implementatie voor de deur

stond begon de politiek zich te mengen in de discussie. Bij BBB was dit aan de orde toen de

nieuwe N-functies voor de leidende ambtenaren ingevuld moesten worden. “Heel de politieke

aandacht, zowel de ministers als de partijen, heeft zich maar op één punt geconcentreerd,

met name de benoemingen van de leidende ambtenaren. Al de rest interesseerde hun

niet”.70

Administratieve hervormingen vormen een interne aangelegenheid van de overheid.

Ondanks het feit dat BBB de dienstverlening naar de burger toe moest verbeteren, is het

vooralsnog een vrij technische, langdurige en interne oefening gebleken. Bij de bevolking, en

dus de kiezer, is het project een totale onbekende. Uit een studie over naambekendheid van

administratieve hervormingsprojecten in België, uitgevoerd door het Instituut van de

Overheid van de K.U.Leuven, blijkt dat slechts 20,4% van de respondenten wist waar het

letterwoord ‘BBB’ (Beter Bestuurlijk Beleid) voor staat. 64,1% van de deelnemers kon deze

afkorting niet plaatsen. 12,4% kon uit een lijst met mogelijkheden de juiste omschrijving niet

halen.71 Het is duidelijk dat de bevolking niet wakker ligt van deze technische operatie. Voor

de politieke partijen zou het geen electorale meerwaarde opleveren om aan het project veel

aandacht te schenken. BBB is een belangrijk dossier, maar niet in de politieke betekenis van

68 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 23.03.2006. 69 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 03.04.2006. 70 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 71 PELGRIMS C., ‘De Overheid in beweging’ in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE, Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, 7-10.

44


het woord. Het is niet iets waar de regering mee staat of valt.72 De partijen focussen zich

eerder op thema’s die de interesse van de kiezer lokt. Dit had tot gevolg dat binnen de partij

de kennis betreffende de hervormingen beperkt bleef. Meestal werd geopteerd om één

afgevaardigde binnen de partij aan te wijzen die zich specialiseerde in de materie. Deze

volgde dan in naam van de partij het dossier op en kon als woordvoerder optreden. De rest

van de partij bemoeide zich niet met het dossier. Deze manier van werken binnen een partij

komt vaker voor bij dossiers met een hoog technisch gehalte.73

Het feit dat politieke partijen niet bezig zijn met de operatie BBB betekent niet dat ze er

geen mening over hebben. Hun houding ten aanzien van het project valt voor een aantal

partijen af te leiden uit de partijprogramma’s. Voor de meeste partijen echter was een

interview noodzakelijk om hun standpunten te achterhalen. Van GROEN! en NVA zijn er

geen interviews ter beschikking. Terwijl voor GROEN! het partijprogramma kan dienen als

bron zal voor de NVA de nodige informatie ontbreken. Eerst wordt echter stilgestaan bij de

betrokkenheid van de verschillende partijen bij de totstandkoming van de administratieve

hervormingen.

3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen

Hoewel de politieke interesse voor administratieve hervormingen beperkt was, werden

deze in de regeringsonderhandelingen van 1999 op de agenda geplaatst. Zonder de VLD

was het thema van de administratieve hervormingen wellicht niet opgenomen in het Vlaams

Regeerakkoord. Zij waren de drijvende kracht achter de hervormingen.74 Ze werden in de

beginfase gesteund door coalitiepartner SP. Volgens hen “…kan niemand ontkennen dat

BBB een goede zaak is, dat er gewerkt moet worden aan een betere dienstverlening naar de

burger toe”.75

Toch heerste er volgens voormalig kabinetschef B scepticisme binnen de partij. De SP

vermoedde dat er een benoemingsoperatie van de VLD achter zat.76 Dit was volgens hen

72 VLAAMS PARLEMENTSLID B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006. 73 VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006. 74 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005. 75 KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht. 19.04.2005. 76 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c.

45


ook de reden waarom VLD het project vanaf het begin trok. Ze konden zo komaf maken met

de jaren waarin CVP en SP de administratie domineerden.77 Bij de CVP, afwezig in de

regering, bestond er dezelfde bezorgdheid. “Als je meer dan normaal vertegenwoordigd bent

in de administratie en je ziet de nieuwe regering iets totaal nieuws opzetten, dan vrees je

ergens dat dit tegen jezelf gericht is. De bezorgdheid van CVP was dus terecht. Gelijk welke

andere partij zou dezelfde bezorgdheid hebben”.78 In een zogenaamde toespraak aan de

leidende ambtenaren van SP signatuur waarschuwde parlementsvoorzitter De Batselier de

VLD dat ze moesten oppassen als het ging om een benoemingspolitiek.79 Hoewel de

toespraak zelf nooit heeft plaatsgevonden, is deze wel in de kranten verschenen.80 De VLD

ontkent dat de gedachte van een inhaaloperatie meespeelde. Later aanvaardde de partij

immers dat de toenmalige leidende ambtenaren mochten blijven.81

Hoewel de SP geen fervente voorstander was van de operatie is men er nooit mee

gestopt. Binnen de partij was er de overtuiging dat ze voldoende sterkhouders hadden op de

verschillende niveaus om inhoudelijk de operatie te kunnen sturen. De partij dacht, door

middel van de know-how die ze bezaten, de nodige inbreng te hebben bij het project. Dit was

achteraf gezien niet altijd het geval.82 Binnen de partij bleek er daarenboven niet altijd

evenveel éénsgezindheid te zijn over de hervormingen. Meer bepaald waren er drie groepen

die een eigen visie ontwikkelden over het project.“ Aan de ene kant waren er mensen die in

het MVG werkten en aan de andere kant mensen uit de VOI’s. Daarnaast waren er nog

kabinetsleden die hun eigen functie aan het uitbouwen waren. Dit waren drie verschillende

belangen”.83 Volgens sommigen bestonden deze verschillende visies binnen elke partij.

De twee andere coalitiepartners, VU&ID en Agalev, konden in mindere mate wegen op de

discussies. Echt verzet was er niet. Zij stonden allebei positief tegenover de principes van

BBB.84 De CVP en het Vlaams Blok hadden als oppositie geen inbreng bij de

regeringsonderhandelingen en de totstandkoming van de administratieve hervormingen.

77 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 78 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 79 N. DE BATSELIER, Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000. 80 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 81 KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006. 82 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 83 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 84 VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten.

46


4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen

4.1. De oppositie in het offensief

De partijstandpunten over bestuurlijke hervormingen zijn schaars gedocumenteerd in de

Vlaamse partijprogramma’s voor de verkiezingen van 2004. Dit is een rechtstreeks gevolg

van de onbekendheid van de hervormingen bij de bevolking. De partijen willen zo veel

mogelijk kiezers overtuigen, daarom concentreren zij zich op andere thema’s. Voor de

meerderheid was het dossier bovendien geen ongekend succes. De hervormingen sleepten,

tijdens de aanloop naar de verkiezingen, nog altijd aan en waren al meermaals uitgesteld.

Enkel CD&V geeft in zijn programma uitgebreid commentaar bij dit thema. Deze aandacht

valt te verklaren vanuit hun rol als oppositiepartij. In het programma concentreren ze zich

daarom op kritieken die ze vanuit de oppositie opgebouwd hebben.85 De CD&V heeft de

hervormingen altijd bekeken als zijnde een ‘paars product’.86 De aanwezigheid van dit thema

in hun programma kan daarom eerder gezien worden als een bewijs voor de bevolking dat

de vorige regering gefaald heeft. Volgens het programma van CD&V zijn de hervormingen

immers een teken van ‘richtingloze hervormingsdrift’. Garanties voor een goede werking van

de administratie tengevolge van hervormingen zijn er volgens hen niet. Het gevolg is dat er

onzekerheid heerst bij de Vlaamse ambtenaren. Een van de doelstellingen die CD&V

vooropstelt, is streven naar een betrouwbaar en degelijk bestuur voor Vlaanderen.87

Ondanks het feit dat het Vlaams Belang de hervormingen amper ter sprake brengt in hun

partijprogramma, heeft het naar eigen zeggen altijd een grote belangstelling gehad voor de

operatie BBB. Volgens hen heeft de regering Dewael te weinig resultaten geleverd. Daar

waar er resultaten werden behaald, duiken er bevoegdheids- of competentieconflicten op. Ze

steunen de belangrijkste principes van BBB zolang deze het algemeen belang niet schaden.

Volgens hen moet een vraaggestuurde overheid samengaan met een aanbodgerichte

politiek zodat het algemeen belang gevrijwaard blijft. Ze hopen dat de nieuwe regering

Leterme terug dynamiek kan brengen in het project. De problemen blijven volgens hen

voorlopig wel dezelfde.88

85 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 86 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006. 87 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 88 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.

47


4.2. De meerderheid in het defensief

De partijen die deel uitmaakten van de regeringscoalitie die de administratieve

hervormingen op de agenda plaatste, onthouden zich in hun partijprogramma’s voor de

Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 van alle commentaar betreffende dit thema. Een

mogelijke verklaring is dat het dossier destijds nog op tafel lag. Het gevaar bestond dan om

voorbarige conclusies te trekken die later tegen de partij gebruikt konden worden. Een

andere verklaring kan zijn dat de partijen geen voordeel verwachtten van dit thema bij de

verkiezingen. Ze wilden niet afgerekend worden aan de hand van het dossier. Ze waren er

immers niet in geslaagd om het dossier met succes af te ronden voor het einde van de

legislatuur. Tenslotte valt de afwezigheid van het thema in de partijprogramma’s van de

toenmalige meerderheid te verklaren vanuit het feit dat de kostbare plaats in het programma

geen electorale meerwaarde zou opleveren.

Als er in de partijprogramma’s van de meerderheid dan al sprake was van administratieve

hervormingen ging dit eerder over algemene bepalingen dan over concrete uitspraken

betreffende het project BBB. GROEN! komt in hun programma op voor degelijke openbare

besturen. Volgens hen moeten openbare diensten gelijkstaan met actieve, moderne,

efficiënte en klantgerichte besturen.89 De VLD neemt nog een bescheidener standpunt in.

Volgens hen verbeterde de werking van de Vlaamse administratie tijdens de afgelopen

legislatuur.90 De SP.A en SPIRIT zwijgen in hun programma in alle talen over het dossier

BBB.

5. Enkele basisprincipes overboord?

5.1. Het primaat van de politiek

Een van de basisprincipes van de operatie BBB in 1999 was de invoering van het primaat

van de politiek in het Vlaamse overheidslandschap. “De hoed waaronder de hele operatie

gestart is, is het primaat van de politiek. Men had soms de indruk dat de administratie nogal

veel naar zich toetrok inzake besluitvorming. Men wou de politiek meer laten primeren”.91

89 GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006, GROEN!: http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20verkiezingen.pdf). 90 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 91 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.

48


Zoals eerder werd vermeld beoogde dit principe een duidelijke taakverdeling tussen politici,

administratie en het middenveld. Het overheidsbeleid zou dan een privilege worden van de

politiek verantwoordelijken.92 Het primaat van de politiek is volgens kabinetschef A een

strategische zet van de VLD. Ze zouden zo een einde willen stellen aan opeenvolgende CVP

regeringen waarin het (voornamelijk) katholieke middenveld een grote invloed had.93 De VLD

ontkent dat het primaat van de politiek een verhoging van de macht van de minister

betekende. “Met de nieuwe organisatie wil men de controle van het parlement verbeteren.

De controle moet niet verhogen, maar de manier van controle door het parlement moet door

BBB wijzigen en verbeteren. Dit is de essentie van het primaat van de politiek”.94 SPIRIT

spreekt zich positief uit over het primaat van de politiek. De invoering van dit principe door de

operatie BBB vinden ze een goede zaak.95 De andere partijen die tussen 1999 en 2004 deel

uitmaakten van de meerderheid (SP.A en GROEN!) spreken zich niet uit over het primaat

van de politiek.

De oppositie heeft een duidelijke visie met betrekking tot het primaat van de politiek.

Volgens de studiedienst van het Vlaams Belang kan het primaat van de politiek dienen om

de kloof tussen de burger en de politiek te overbruggen. Deze kloof valt volgens hen enkel te

herstellen via het primaat van de politiek. De politici worden immers sneller dan de

ambtenaren afgerekend op een geloofsbelijdenis met de lippen en anderzijds een gedrag dat

daar niet mee strookt. Een duidelijke afbakening van bevoegdheden tussen

beleidsvoorbereidend- en uitvoerend werk kan dus een aanzet zijn voor een herstel van het

vertrouwen.96 De invloed van het middenveld blijft volgens het Vlaams Belang echter zeer

groot.

CD&V hamert er in haar partijprogramma op dat een bestuur van overleg met effectieve

betrokkenheid van middenveldorganisaties essentieel is. Deze moeten de kans krijgen om

beleidsvoornemens te toetsen en voorstellen te genereren. Volgens hen heeft het

middenveld een fundamentele rol als bindmiddel van de samenleving, zowel bij

beleidsvoorbereiding, beleidsadvisering en eventueel beleidsuitvoering. De partij stoort zich

daarom aan de tactiek van de VLD om het middenveld zo veel mogelijk buiten spel te

92 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes BBB: Het primaat van de politiek, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/primaat.htm). 93 KABINETSCHEF A, o.c. 94 KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 26.04.2005. 95 KABINETSCHEF C, o.c. 96 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c.

49


zetten.97 Bij het aantreden van de regering Leterme bestond er discussie over het primaat

van de politiek. “Men heeft toen de discussie gevoerd of men een aantal IVA’s terug EVA98

zou maken. CD&V heeft dan beslist om dit niet te doen omdat ze ook wel inzag dat bij

bepaalde EVA’s het middenveld een rol speelde die niet gewenst was. Omwille van het

primaat van de politiek heeft men de situatie niet teruggedraaid”.99 Wel probeert de nieuwe

regering het vertrouwen te herstellen door de oprichting van twee nieuwe organen.

Regelmatige contacten tussen het College van Ambtenaren-generaal en het Ministerieel

Comité100 moeten volgens hen de goede verstandhoudingen tussen politici en administratie

bevorderen.101

5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten

Een van de doelstellingen van BBB was de afslanking van de ministeriële kabinetten.

Deze staan in voor de voorbereiding van het beleid van de minister, evaluatie van de

uitwerking en bewaking van de voortgang van het beleid. Dit takenpakket moest na

implementatie van BBB overgedragen worden aan de departementen. Het kabinet zou dan

beperkt worden tot het persoonlijke secretariaat van de minister aangevuld met enkele

adviseurs.102 De volledige afschaffing van de kabinetten was echter nooit aan de orde. Daar

geloofde men niet in.103

Hoewel de meeste partijen een inkrimping van de ministeriële kabinetten noodzakelijk

vinden, gaat een volledige afschaffing voor hen te ver. De VLD is voorstander van kabinetten

in verkleinde omvang van 5 à 10 personen. Het ingekrompen kabinet kan de minister

steunen in zijn politiek beleid terwijl de administratie de nodige steun biedt bij de uitvoering.

Volgens VLD is dit mogelijk als de minister in hetzelfde gebouw zetelt als zijn administratie.

De minister blijft politiek verantwoordelijk.104 Ook SP.A vindt het verkeerd om de kabinetten

volledig af te schaffen. “Er was destijds inderdaad een scheefgegroeide situatie ontstaan,

waardoor de kabinetten meer op een ontdubbelde administratie gingen lijken. Nochtans mag

men de rol van kabinetten niet onderschatten. Het zou verkeerd zijn deze volledig te willen

97 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004. (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 98 zie 5.4. Verzelfstandiging. 99 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 100 zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 101 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 102 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes. Een afslanking van de ministeriële kabinetten, Vlaamse Overheid, (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/afslanking.htm). 103 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 104 KABINETSCHEF B, o.c.

50


afschaffen”.105 SP.A is van oordeel dat een inkrimping noodzakelijk is. De partij is

voorstander van het behoud van kabinetten, maar weliswaar in beperktere omvang. Volgens

SP.A en SPIRIT zijn de personeelsaantallen van de kabinetten in de vorige legislatuur

substantieel afgenomen. SPIRIT heeft ook het gevoel dat de kabinetten meer en beter

samenwerken met de administraties.106

Het Vlaams Belang is de enige partij die van 1999 tot heden in de oppositie zat. Ze

nemen een duidelijk standpunt in over ministeriële kabinetten. Deze zijn volgens hen een

bron van ondoorzichtige besluitvorming. “De ministeriële kabinetten zijn onverzoenbaar met

de geest van BBB. Een splitsing van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is een

duidelijke keuze. De ministeriële kabinetten kunnen niet met deze logische keuze in

overeenstemming gebracht worden”.107 De afslanking van de kabinetten is volgens hen in de

praktijk onvoldoende tot helemaal niet doorgevoerd.108

Tijdens de vorige legislatuur bestond er onenigheid over het feit of de kabinetten nu wel of

niet afgeslankt waren. Bij de regeringsvorming in 2004 was het duidelijk dat er van dit

principe niet veel over bleef. Volgens CD&V was de afslanking nog niet aan de orde.

Daarvoor was de reorganisatie nog niet ver genoeg gevorderd. Als principe blijft de

afslanking echter wel overeind. CD&V verwacht dat deze doorgevoerd zal worden bij de

volgende regering. Ze geloven echter niet dat de kabinetten helemaal gaan verdwijnen. Deze

zullen in ieder geval de politieke adviseur van de minister blijven.109

5.3. De nieuwe organisatiestructuur

De herstructurering van de Vlaamse overheid als gevolg van het project BBB steunt op

een aantal uitgangspunten. Ten eerste wordt er gewerkt aan een duidelijke structuur voor de

Vlaamse administratie. Er wordt afgestapt van de matrixstructuur die tijdens de jaren ‘90 het

MVG kenmerkte. De nieuwe structuur moet bestaan uit 13 homogene beleidsdomeinen die

elk op zich een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Ten tweede zou er per

beleidsdomein slechts één minister bevoegd zijn (de zogenaamde één op één relatie).110

Deze moet regelmatig in overleg treden met topambtenaren van zijn/haar beleidsdomein in

een beleidsraad. Tenslotte moet er éénzelfde structuur komen voor ieder beleidsdomein.

105 KABINETSCHEF A, o.c. 106 KABINETSCHEF C, o.c. 107 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 108 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 109 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 110 één minister kan wel verschillende beleidsdomeinen aansturen en opvolgen.

51


Naast het departement dat bevoegd is voor de beleidsondersteunende taken moeten

verschillende soorten verzelfstandigde agentschappen instaan voor de beleidsuitvoering.111

Hoewel de nieuwe organisatiestructuur bij de regeringswissel nog geïmplementeerd

moest worden, verbeterde volgens de VLD de werking van de Vlaamse administratie tijdens

de vorige legislatuur.112 Volgens SP.A is het nog te vroeg om een evaluatie te maken van dit

principe omdat de structuur haar sterke of zwakke kanten nog niet heeft kunnen

prijsgeven.113 De één op één relatie is volgens de partij wel onhaalbaar gebleken. Het

principe op zich is een goede zaak maar het zal een utopie blijven. Men kan immers niet

garanderen dat de één op één relatie altijd bereikt zal worden, bijvoorbeeld op het moment

van een regeringswissel.114 Bij de vorming van de regering Leterme was het volgens CD&V

nog te vroeg om de één op één relatie in te voeren. De politici lagen bij de regeringsvorming

volgens adjunct-kabinetschef A niet wakker van dit principe. Ze waren ook van mening dat

de herstructurering nog niet ver genoeg gevorderd was om hiermee rekening te moeten

houden.115 Daarbovenop brengt dit principe volgens Vlaams Belang gevaar voor verkokering

met zich mee. Hierdoor kunnen er coördinatieproblemen en vertragingen optreden.116 Toch

zal de CD&V niet volledig afstappen van dit principe. Ze achten de introductie van het

principe wel mogelijk bij een volgende legislatuur als blijkt dat de nieuwe structuur goed

werkt.117 Het principe van homogene beleidsdomeinen werd wel gerespecteerd bij de nieuwe

regeringsvorming. Dit maakt volgens CD&V de ontwikkeling van een consistent en

samenhangend beleid mogelijk.118

5.4. De verzelfstandiging Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid spreekt van verzelfstandigde agentschappen die de

beleidsuitvoerende taken op zich nemen. In tegenstelling tot Vlaamse Openbare Instellingen

(VOI’s) zullen deze agentschappen nauwer aansluiten bij de organisatie van ‘hun’

111 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes: transparantie, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/transparantie.htm). 112 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 113 KABINETSCHEF A, o.c. 114 KABINETSCHEF A, o.c. 115 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 116 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 117 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 118 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).

52


beleidsdomein.119 Afhankelijk van het type zullen deze wel of niet onder rechtstreeks gezag

van de minister werken. Bij intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) is dit wel het

geval. Deze hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid en vormen samen met het

departement het ministerie. Ze worden opgericht door de Vlaamse regering. Daarnaast

kunnen er, onder bepaalde voorwaarden, ook IVA’s met rechtspersoonlijkheid opgericht

worden. Deze maken geen deel uit van het ministerie. Ze worden pas opgericht na een

decretale goedkeuring van het Vlaams Parlement. Beide IVA’s worden gestuurd door middel

van een beheersovereenkomst. Verder kunnen er extern verzelfstandigde agentschappen

(EVA’s) opgericht worden. Publiekrechtelijke EVA’s worden bij decreet opgericht en

beschikken over een eigen rechtspersoonlijkheid en Raad van Bestuur. Sturing gebeurt door

middel van een beheersovereenkomst. Ten slotte kunnen er privaatrechtelijke EVA’s

opgericht worden door de Vlaamse regering na decretale machtiging van het Vlaams

Parlement. Deze werken conform het private recht en worden gestuurd door middel van

samenwerkingsovereenkomsten.120

Hoewel de meeste agentschappen ondertussen, door middel van een oprichtingsdecreet

of een regeringsbesluit, opgericht zijn, is het nog te vroeg om hun werking te evalueren. VLD

verwacht nog moeilijkheden met de opstelling van goede beheersovereenkomsten.121

Volgens SP.A zal de opdeling in IVA’s en EVA’s terug orde scheppen. De verzelfstandiging

moet wel samengaan met rapportering en controle.122 SPIRIT vreest dat de meeste

agentschappen nogal sterk op hun zelfstandigheid zullen staan maar is wel voorstander van

de creatie van IVA’s en EVA’s.123 Volgens CD&V moet verzelfstandiging en

responsabilisering samengaan met verantwoording. Politici moeten nog zicht hebben op wat

er gebeurt in de agentschappen. De partij meent dat er in het verleden te weinig controle

geweest is ten opzichte van de VOI’s.124

Er bestaat nog altijd onduidelijkheid over de opdeling van agentschappen. Vanuit de

CD&V is er veel kritiek ten aanzien van de IVA met rechtspersoonlijkheid. Deze kwam onder

druk en lobbywerk tot stand en dook voor het eerst op bij een toespraak van minister-

119 VLAAMSE OVERHEID, Nieuwe structuur. Verschillen met vroeger, Vlaamse Overheid, (10.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/nieuwe_structuur/verschillen.htm). 120 VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Vlaamse Overheid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm). 121 KABINETSCHEF B, o.c. 122 KABINETSCHEF A, o.c. 123 KABINETSCHEF C, o.c. 124 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c.

53


president Dewael voor een congres van MOVI.125 Dit was onder druk van een aantal VOI’s

die vreesden dat als ze geen EVA zouden worden, ze de soepelheid van werken die ze

voordien hadden zouden verliezen. Daarom werd er, als gemakkelijkheidsoplossing, een

nieuwe rechtspersoonlijkheid gecreëerd.126 Volgens CD&V had de uitvinding van deze

rechtsfiguur geen enkel nut. Die kan volgens hen daarom enkel verklaard worden door de

politieke connotatie. “Men wou eigenlijk geen verzelfstandigde agentschappen die volledig

extern gestuurd zouden worden. Men wou ze de flexibiliteit geven van het autonome

gegeven maar men wou zelf de controle behouden. Het was dus intern, de regering moest

een overeenkomst sluiten met zijn eigen ambtenaar die directeur zou worden”.127 Ook SP.A

geeft voorkeur aan IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid. Deze keuze is echter in de eerste

plaats ingegeven door budgettaire overwegingen. De IVA’s met rechtspersoonlijkheid

genereren immers bijkomende pensioenlasten.128

Over de werking van verzelfstandigde agentschappen in de nieuwe organisatiestructuur

blijft onduidelijkheid bestaan. Hoewel de meeste VOI’s de overgang naar verzelfstandigd

agentschap ondertussen gemaakt hebben, blijft de vraag of er in de praktijk veel veranderd

is.

6. Partijvoorzitters en Beter Bestuurlijk Beleid

In de inleiding werd de partijvoorzitter voorgesteld als de topbesluitvormer van de politieke

partij. Een vereiste om deze functie te vervullen is basiskennis en opvolging van de dossiers

waarover men een standpunt moet formuleren. Het dossier BBB werd in de meeste partijen

echter toevertrouwd aan een afgevaardigde die de operatie volgde. De partijvoorzitter zelf

was hier niet mee bezig.

Hoewel Geert Bourgeois, voormalig voorzitter van de Volksunie, zelf voorstander was van

een integer bestuur was hij volgens een gewezen Vlaams minister niet bezig met het project.

Nochtans leverde zijn partij de minister van Ambtenarenzaken in de regering Dewael.129

Ook Patrick Janssens, voormalig voorzitter van de SP, was volgens gewezen

kabinetschef B niet betrokken bij de hervormingen. Dit veranderde enigszins toen hij

opgevolgd werd door Steve Stevaert in maart 2003.130 Dat Stevaert er zich meer mee

125 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 126 KABINETSCHEF D, o.c. 127 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 128 KABINETSCHEF A, o.c. 129 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 130 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

54


bezighield, was volgens gewezen kabinetschef B echter een gevolg van het feit dat rond die

periode de discussie over de benoemingen van leidende ambtenaren losbarstte.131

De partijtop van de VLD heeft nooit interesse gehad voor administratieve hervormingen.

Deze kwamen nauwelijks ter sprake in het partijbureau. Bij de partij ontbreekt elke visie over

de opbouw van de administratie. “[…] Het is zelfs een totale desinteresse voor dergelijke

manier van beleidsvoeren”.132

Bij de CD&V is het gebruikelijk dat een verantwoordelijk parlementslid het vertrouwen

krijgt van de partijtop om een dossier op te volgen. Men moet het dossier komen kaderen en

de principiële bezwaren voorstellen waarna een nota met kritieken op het dossier wordt

goedgekeurd door het centrale bestuursorgaan van de partij. De lijn die hierin uitgezet wordt

moet het verantwoordelijke parlementslid verder aanhouden. De concrete invulling mag deze

dan zelf bepalen. Rapportering gebeurt niet rechtstreeks aan de partijtop maar binnen de

fractie.133

7. Conclusies In wat voorafging werd getracht de standpunten en de betrokkenheid van politieke partijen

bij het hervormingsproject BBB te duiden. Een eerste conclusie is dat de partijprogramma’s

geen inzicht in deze materie geeft. De afwezigheid van dit thema in de partijprogramma’s is

een gevolg van de politieke onverschilligheid bij de politieke partijen voor administratieve

hervormingsprocessen. Terwijl CD&V en GROEN! nog een poging doen om de standpunten

overzichtelijk weer te geven zijn er meerdere partijprogramma’s (voor de Vlaamse

verkiezingen van 13 juni 2004) waarin er op geen enkele manier verwezen wordt naar BBB.

Dit is opmerkelijk als men denkt dat rond deze periode BBB zich aan de vooravond van zijn

implementatie bevond. De toenmalige coalitiepartners SP.A en VLD achtten het niet

noodzakelijk om via hun verkiezingsprogramma terug te komen op deze grootscheepse

operatie. Dit terwijl oppositiepartij CD&V hier wel uitvoerig op ingaat.

Een tweede conclusie is dat de houding van de verschillende politieke partijen ten

aanzien van BBB niet altijd op dezelfde lijn ligt. Zelfs binnen de meerderheid waren er twijfels

voor het project goed en wel gestart was. De oppositie maakte van deze aangelegenheid

gebruik om het project te bekritiseren. Toch steunde zij de belangrijkste basisprincipes van

het project. De kritiek concentreerde zich vooral op de manier waarop het proces doorlopen

werd. Ondanks steun voor de basisprincipes hebben deze het project niet allemaal 131 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 132 KABINETSCHEF D, o.c. 133 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.

55


overleefd. De één op één relatie en de afslanking van de kabinetten zijn bij de nieuwe

regeringsvorming niet meer ter sprake gekomen. De nieuwe organisatiestructuur bleef

behouden, maar kan nog niet beoordeeld worden omwille van haar jonge bestaan.

In een derde conclusie wordt terug gekomen op het onderzoeksmodel dat opgesteld werd

op het einde van hoofdstuk I. Na de inleidende beschouwingen over de particratie in België

zou men verwachten dat de politieke partijen een voorname positie bekleden tijdens elke

fase van besluitvormingsprocessen. Na de analyse kan deze stelling, voor wat

administratieve hervormingen in Vlaanderen betreft, niet doorgetrokken worden. Tijdens de

fase van de agenda setting was slechts één partij actief betrokken, de VLD. Deze maakte

gebruik van de regeringsonderhandelingen voor de nieuwe regering om administratieve

hervormingen op de agenda te plaatsen. Binnen de VLD was het voornamelijk Patrick

Dewael die als minister-president de hervormingen naar zich toetrok. De partijtop zelf had

geen visie over de organisatie van de administratie. De andere coalitiepartners (toenmalige

SP, Agalev en VU&ID) werden tijdens deze fase betrokken doordat ze hun handtekening

onder het regeerakkoord plaatsten waarin intenties voor administratieve hervormingen waren

opgenomen. De partijen die destijds in de oppositie zaten (toenmalige CVP en Vlaams Blok)

werden op geen enkele manier betrokken bij de administratieve hervormingen tijdens de fase

van agenda setting. Tijdens volgende fasen (de voorbereiding en beslissing) waren de

politieke partijen en de partijvoorzitters weinig of niet bezig met het project. Ze lieten de

opvolging van het project over aan een afgevaardigde minister of parlementslid. Tijdens de

implementatiefase intervenieerden ze enkel als het om concrete zaken ging zoals de

aanstelling van nieuwe leidende ambtenaren. De hypothese dat politieke partijen gezien

kunnen worden als een overkoepelende politieke actor kan in de praktijk, wat betreft

administratieve hervormingen in Vlaanderen, niet waargemaakt worden. De in de ogen van

politici al te technische hervorming kon op weinig interesse van de politieke partijen rekenen.

56


HOOFDSTUK IV: MINISTERS EN MINISTERIËLE KABINETTEN

1. Inleiding

De ministers en ministeriële kabinetten vormen een tweede politieke actor. In wat volgt

wordt de betrokkenheid van deze executieve actor bij het project BBB onderzocht. Zoals

bleek uit het theoretisch kader zijn het vaak deze executieve actoren die administratieve

hervormingsprocessen bepalen. De centrale positie die ze bekleden geeft ze de mogelijkheid

om de politieke agenda te bepalen en hierop in te spelen. Daarnaast beschikken zij ook over

de nodige legitimiteit. Als leden van de regering bepalen ministers mee het beleid. Door

aanwezigheid van ministeriële kabinetten in het Vlaamse politieke landschap kunnen we

verwachten dat de betrokkenheid van executieve actoren nog versterkt wordt. De

verschillende functies134 waarvoor de kabinetten zorg dragen ondersteunen de minister in

zijn beleid.

Toch betekenen bovenstaande mogelijkheidsvoorwaarden niet dat deze politieke actoren

ook effectief betrokken worden bij administratieve hervormingsprocessen. Uit de interviews

bleek dat de interesse voor de Vlaamse bestuurlijke hervormingen binnen de regering

beperkt was. Dit had tot gevolg dat het project onvoldoende gedragen en onvoldoende

getrokken werd door de regering.135 Toch is het dossier BBB al zes jaar aanwezig op de

agenda van de Vlaamse Regering. Dit terwijl er op politiek vlak ondertussen veel gewijzigd

is.

De periode van 1999 tot vandaag kan opgedeeld worden in drie fasen. Een eerste fase

begint bij de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 1999. Na deze verkiezingen werd een

regeringscoalitie gevormd tussen VLD, SP, Agalev en VU&ID. Deze coalitie stond onder

leiding van minister-president Dewael. Na het ontslag van minister Sauwens in mei 2001

werd Paul van Grembergen Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur,

Jeugd en Ambtenarenzaken. De federale verkiezing van 18 mei 2003 liet zijn sporen na in de

Vlaamse Regering. Minister-president Dewael deed met enkele ander ministers de overstap

van Vlaanderen naar het federale niveau. Bart Somers volgde Patrick Dewael op als

minister-president. Tijdens deze tweede fase stond hij aan het hoofd van een coalitie tussen

VLD, SP.A, GROEN! en SPIRIT. Ondanks de andere benamingen gaat het hier om dezelfde

coalitie die in 1999 gevormd was. Van de oorspronkelijke 9 ministers die in 1999 aangesteld

134 Zie afbakening van de actoren 135 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c.

57


waren bleven er slechts drie over op het einde van de legislatuur. Een derde fase gaat van

start bij de Vlaamse verkiezing van 13 juni 2004. Die zorgde voor een nieuw gegeven in het

Vlaamse politieke landschap. Voor het eerst werd er een coalitie gevormd tussen drie

kartelpartners, namelijk CD&V-NVA, VLD-VIVANT en SP.A-SPIRIT. Deze stonden onder

leiding van de nieuwe minister-president Yves Leterme. De oppositie bestond uit Vlaams

Belang en GROEN!. In deze coalitie werd Geert Bourgeois aangewezen als Vlaams minister

van Bestuurszaken, Buitenlands Beleid, Media en Toerisme.136

In de methodologische opzet was al sprake van de chronologische opbouw van dit

hoofdstuk. Achtereenvolgens zullen de ontwikkelingen met betrekking tot de Vlaamse

administratieve hervormingen, tijdens de opeenvolgende Vlaamse Regeringen, overlopen

worden. De periode tussen 1999 en 2004 kan ingedeeld worden in een achttal stappen

waarin het project BBB vorm kreeg. Na de regeringen Dewael en Somers werd het project,

ondanks enkele accentverschuivingen, door de regering Leterme geïmplementeerd. Ter

afsluiting van dit hoofdstuk volgen de conclusies over de betrokkenheid van ministers en

ministeriële kabinetten.

2. De regeringen Dewael en Somers

In 1999 werd het thema van administratieve hervormingen ingeschreven in het

regeerakkoord van de nieuwe Vlaamse Regering. Doorheen de legislatuur hebben deze

administratieve hervormingen verschillende stappen doorlopen. Eerst wordt nagegaan waar

de ideeën ontstonden die later in het regeerakkoord opgenomen werden. Daarna wordt

stilgestaan bij de regeringsonderhandelingen en het regeerakkoord van 1999. Vervolgens

komt het regeringsconclaaf van Leuven aan bod. Hier werden de krijtlijnen van de

bestuurlijke hervormingen uitgezet. Na deze bijeenkomst werden de principes verder

uitgewerkt door de Bijzondere Commissarissen. In een volgende stap werden de

basisprincipes in een aantal decreten verankerd. Terwijl de decreten de parlementaire

behandeling doorliepen kregen de verschillende beleidsdomeinen vorm. Zo naderde het

einde van de legislatuur.

136 VLAAMSE OVERHEID, De Vlaamse regeringen van 1981 tot heden, Vlaamse Overheid (11.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www.vlaamseregering.be/).

58


2.1. De aanzet van de administratieve hervormingen

Uit de interviews bleek dat de impuls voor de administratieve hervormingen vanuit

verschillende hoeken kwam. Ten eerste was er het beleid dat al gedurende een aantal jaren

uitgewerkt werd door de regering Van Den Brande. Hier ontstonden al ideeën met betrekking

tot administratieve hervormingen. Deze leefden al binnen de Vlaamse Regering vóór de

verkiezingen van 1999. De ideeën die in het regeerakkoord van 1999 ingeschreven werden,

waren dus niet allemaal nieuw.137

Er waren ook prikkels vanuit de Vlaamse administratie. In zijn nieuwjaarstoespraak van

1996 hield Secretaris-generaal Stroobants een pleidooi voor een scheiding van

beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. De CVP-kabinetten hielden het voorstel toen

tegen.138 Binnen de Vlaamse administratie was er de ervaring dat de matrixstructuur niet

optimaal functioneerde. Ze keken ook naar andere landen waar men bezig was met nieuwe

managementtechnieken in de overheid. Deze twee elementen hebben ambtenaren ervan

overtuigd dat er iets moest gebeuren.139 In de bijdrage van de Vlaamse administratie aan het

regeerprogramma van de aantredende regering in 1999 zaten een aantal elementen die

duidelijk op administratieve hervormingen aanstuurden.140 Door demografische,

internationaal politieke, macro-economische en sociaal-culturele ontwikkelingen was het

volgens de Vlaamse administratie tijd voor een ‘vernieuwd bestuurlijk beleid’. Ondermeer

een transparantere structuur voor de departementen kon op deze uitdagingen een antwoord

bieden.141

Daarnaast was er een impuls vanuit het Vlaams Parlement. Zij wilden orde op zaken

stellen in de chaos van het Vlaamse overheidslandschap.142 In de periode ’97-’99 nam het

Vlaams Parlement vier resoluties aan met betrekking tot het ordenen van het

overheidslandschap.

Op politiek vlak was echter vooral VLD vragende partij. De VLD wilde volgens voormalig

kabinetschef A door middel van principes zoals het primaat van de politiek een einde maken

aan de zogenaamde ‘CVP-staat’. Hier speelde volgens voormalig kabinetschef A ook het

idee om via hervormingen over te gaan tot het aanstellen van een aantal nieuwe leidende

ambtenaren ter compensatie van het grote aantal CVP topambtenaren.143

137 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., o.c. 138 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 139 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 140 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 141 VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-regeerprogramma/00/INL_00.pdf). 142 H. DESMEDT, “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21 2005, 5. 143 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c.

59


De echte initiator bij de vorming van de nieuwe regering in 1999 was echter het

ministeriële kabinet van Patrick Dewael. Hier werden de algemene principes uitgewerkt die

op de onderhandelingstafel werden gelegd.144

Al deze ideeën werden uiteindelijk door de Vlaamse Regering, vooral op initiatief van het

kabinet Dewael, opgepikt bij de regeringsonderhandelingen in 1999. De verschillende

elementen werden zo samengebracht tot één groot geheel onder de noemer van

administratieve hervormingen. Dit dossier overleefde de onderhandelingen en kwam zo

terecht in het Vlaams Regeerakkoord van 1999.

2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004

Na de verkiezingen van 13 juni 1999 gingen de regeringsonderhandelingen van start

onder leiding van formateur Patrick Dewael. Voor VLD zaten verder Karel De Gucht, André

Denys en Marleen Vanderpoorten aan de onderhandelingstafel. De andere partijen werden

vertegenwoordigd door Patrick Vankrunkelsven, Paul Van Grembergen en Bert Anciaux

(VU&ID), Mieke Vogels, Ludo Sannen en Vera Dua (Agalev) en Steve Stevaert en Johan

Vande Lanotte (SP).145 Samen bogen zij zich over het thema van administratieve

hervormingen. Hoewel niet alle coalitiepartners het nut inzagen van hervormingen was er

geen echt verzet. Iedereen ging akkoord met de basisprincipes. Er werd ook niet veel belang

gehecht aan de hervormingen. De portefeuille van Ambtenarenzaken behoorde bij de ‘rest’

die op het einde van de onderhandelingen aan minister Sauwens werd toegewezen.146

In het Vlaams Regeerakkoord werden een aantal intenties voor administratieve

hervormingen opgenomen. Die lagen grotendeels in het verlengde van de bijdrage van de

Vlaamse administratie aan de regering. Zo was er sprake van een ‘nieuw bestuurlijk beleid’.

Volgens de regering Dewael moest niet enkel de administratie geherwaardeerd worden maar

moest ook de rol van de overheid in het maatschappelijke gebeuren anders ingevuld worden

door middel van een kerntakendebat. Om de Vlaamse Overheid beter te laten functioneren

introduceerde men een aantal principes. Zo moest er gezorgd worden voor één geïntegreerd

loket voor dienstverlening, wou men het aantal kabinetsleden beperken en de Vlaamse

administratie responsabiliseren. Verder zijn er bepalingen opgenomen met betrekking tot

beheersovereenkomsten en raden van bestuur van de VOI’s. Deze principes moesten

144 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 145 P. DEJAEGHER, “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard, 09.07.1999. 146 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c.

60


bijdragen aan een Vlaamse Overheid met een kwaliteitsvolle en klantvriendelijke

dienstverlening.147

De aanzetten uit het regeerakkoord konden min of meer binnen de toenmalige structuur

gerealiseerd worden.148 Dit was ook aangewezen omwille van de grote veranderingsmoeheid

die er bestond. De politiek wilde na de periode met Van Den Bossche als minister van

Ambtenarenzaken rust in de organisatie brengen.149 Daarbovenop waren er twijfels bij de

SP. “De socialistische ministers zijn altijd ‘zuinige minnaars’ geweest van de

hervormingen”.150 Daarenboven vreesde SP voor een benoemingsoperatie van de VLD.151

De hervormingsoperatie die uiteindelijk in Leuven werd uitgewerkt was echter van een veel

grotere omvang dan alle regeringsonderhandelaars voor ogen hadden. Volgens voormalig

kabinetschef B deed de aankondiging van de Copernicushervorming op federaal vlak de

honger toenemen om ook in Vlaanderen een grote operatie door te voeren. “In de

regeringsonderhandelingen zitten er verwijzingen naar een hervorming, maar niet van die

orde die BBB later zou worden. Als in het najaar van 1999 Van Den Bossche Copernicus

lanceert wil de minister-president iets gelijkaardigs”.152

In de periode tussen het regeerakkoord en de bijeenkomst in Leuven probeerde de

regering tot een aantal grote lijnen te komen. Dit gebeurde hoofdzakelijk door middel van

informeel overleg onder leiding van minister-president Dewael. Deze was binnen de regering

de voortrekker van de hervormingen. De hervormingen werden immers beschouwd als een

globaal project, niet als een project van de minister van Ambtenarenzaken. De regering wilde

dit niet aan één minister overlaten.153 Verder werden ondermeer vice-minister-president

Stevaert en minister van Ambtenarenzaken Sauwens hierbij betrokken. Ook

parlementsvoorzitter De Batselier was op deze vergaderingen aanwezig. Hier was er vooral

discussie over het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering.154

Ondertussen bleef de operatie geleidelijk aan groeien. De inbreng van verschillende actoren

zorgde ervoor dat er telkens zaken werden toegevoegd. Men wilde eigenlijk een niet al te

147 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 148 VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk Beleid, 2003. 149 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 150 KABINETSCHEF D, o.c. 151 Zie hoofdstuk III politieke partijen 152 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 153 KABINETSCHEF D, o.c. 154 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

61


grote operatie doorvoeren. Bij het verschijnen van de nota’s bleek dat de voorstellen toch wel

een grote impact zouden hebben.155

2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven

Op 19 februari 2000 werd de Vlaamse Regering bijeengeroepen op een vergadering in

Leuven. Minister-president Dewael en Vlaams minister van Ambtenarenzaken Sauwens

hadden beiden een conceptnota over de op til staande hervormingen opgesteld. Op de

bijeenkomst in Leuven werden deze op tafel gelegd. De nota van Sauwens bevatte een

eerder pragmatisch plan. Hierin werden de administratieve hervormingen niet zo groots

opgevat. Uiteindelijk werd er gekozen voor de nota van de minister-president.156 Volgens

kabinetschef D was het feit dat men koos voor de nota Dewael eerder een gevolg van

uiteenlopende visies die minister Sauwens en de andere ministers erop nahielden. De visie

van Sauwens ging voor bepaalde regeringspartijen te ver. Zo was hij ondermeer voorstander

van de ontzuiling en wou hij de ministeriële kabinetten in zijn geheel afschaffen.157 De

voornaamste principes die de goedgekeurde nota introduceerde waren het primaat van de

politiek, de responsabilisering van de administratie en de transfer van de beleidsuitvoering

naar verzelfstandigde entiteiten. Dit laatste betekende dat de toenmalige departementen

omgevormd werden tot kerndepartementen voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie.

Beleidsuitvoerende taken werden ondergebracht in ‘overheidsagentschappen’. Door het

samensmelten van de twee horizontale departementen verliet men de toenmalige

matrixstructuur.158

Deze voorstellen gingen duidelijk veel verder dan datgene wat in het regeerakkoord was

opgenomen. De krachtlijnen van Leuven zouden de ontwikkeling van een nieuwe

organisatiestructuur noodzakelijk maken. Minister Sauwens ging akkoord om het dossier op

zich te nemen. Er werd beslist om de operatie voortaan ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ te

noemen.159

De meeste aanwezigen werden verrast door de grote omvang van de operatie. Zelf kon

men niet goed inschatten wat de gevolgen zouden zijn van de verklaring.160 “Je kunt BBB

best omschrijven als een sneeuwbal die aan het rollen is gegaan en alles op zijn weg 155 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 156 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 157 KABINETSCHEF D, o.c. 158 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 159 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 160 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

62


meepakte waardoor die alsmaar groter werd”.161 Bij de toenmalige SP was er scepticisme

ten opzichte van het project. Zij waren naar eigen zeggen te weinig betrokken geweest bij de

discussie. Hetzelfde gevoel was er bij Agalev. Bij de SP was er ook wat irritatie omdat vice-

minister-president Stevaert nogal laat een uitnodiging kreeg voor de bijeenkomst in

Leuven.162 De kritiek was vooral afkomstig van parlementsvoorzitter De Batselier.163 Hij had

van zijn partij, en van Stevaert, de leiding gekregen over de onderhandelingen rond BBB.164

Om het evenwicht binnen de coalitie te bewaren werd een voortgangswerkgroep

opgericht. Hierin zaten de kabinetschefs van de minister-president, minister Sauwens, vice-

minister-president Stevaert en minister van Welzijn Vogels.165 Op die manier werden alle

coalitiepartners betrokken bij de operatie en kon men een einde maken aan het wantrouwen

van SP en Agalev. Deze zogenaamde Stuurgroep BBB nam de leiding van het project op

zich.166 Hier werden belangrijke beslissingen over BBB voorbereid. Binnen deze beperkte

groep werden ook de nodige politieke afspraken gemaakt. Als zij een akkoord konden

bereiken, legden ze dit voor aan de regering waar het normaal gezien zonder problemen

goedgekeurd werd.167 Hoewel de besluitvorming in de Stuurgroep soms moeizaam verliep,

bleef deze bestaan tot op het einde van de legislatuur.168

2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen

2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen

Hoewel de hervormingen gestuurd werden door de kabinetschefs in de Stuurgroep werd

er ook een beroep gedaan op twee topambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse

Gemeenschap. Meer bepaald werden Eric Stroobants, Secretaris-generaal van het

departement Coördinatie en Leo Victor, Secretaris-generaal van het departement Algemene

Zaken en Financiën, op 31 maart 2000 door de Vlaamse Regering aangesteld als Bijzondere

Commissarissen (BC) voor de reorganisatie. Deze woonden de bijeenkomsten van de

Stuurgroep bij. De BC moesten concrete voorstellen doen betreffende de nieuwe organisatie,

161 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 162 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 163 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 164 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 165 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 166 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 167 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 168 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.

63


rekening houdende met de krachtlijnen opgesteld in Leuven. In deze opdracht werden ze

bijgestaan door een projectgroep.169

De samenwerking met de BC verliep niet altijd naar wens. Deze waren beide Secretaris-

generaal van de horizontale departementen. Ze lagen beide ook aan de basis van de

matrixstructuur. Door BBB werd deze matrixstructuur juist in vraag gesteld.170 De keuze voor

twee topambtenaren uit de departementen betekende ook dat de VOI’s niet betrokken

werden bij de uittekening van de nieuwe organisatiestructuur. Hierdoor kreeg men een nogal

éénzijdige benadering van de hervormingen.171 Volgens voormalig kabinetschef B schuilden

er politieke motieven achter de aanstelling van de BC. “De BC zijn aangeduid om Stroobants

weg te werken als Secretaris van de regering. De kabinetschef van Dewael werd vervolgens

Secretaris van de regering onder het alibi dat Stroobants het te druk had als BC”.172

De BC formuleerden hun visie over het project in een rapport met als titel “Beter bestuur –

Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie”.173 Dit werd

op 21 december 2000 door de BC aan minister-president Dewael en aan minister van

ambtenarenzaken Sauwens overgemaakt. De krijtlijnen die in Leuven werden uitgezet

worden in dit rapport verder uitgewerkt. Hoofdstuk 2 van het rapport diept het primaat van de

politiek verder uit. De basisbouwstenen voor een organisatiemodel van de Vlaamse

administratie komen in hoofdstuk 3 aan bod. De kernbegrippen hierbij zijn homogene

beleidsdomeinen en een één op één relatie tussen de minister en zijn beleidsdomein. In dit

hoofdstuk gaan de BC uitvoerig in op de departementen en verzelfstandigde agentschappen.

Terwijl de taakstelling van departementen zich hoofdzakelijk situeert op het vlak van

beleidsondersteuning, worden verzelfstandigde agentschappen belast met taken van

beleidsuitvoering. Deze laatste worden opgedeeld in zogenaamde intern verzelfstandigde

agentschappen (IVA’s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s).174 Hoofdstuk 4

behandelt het Vlaamse advies- en overlegstelsel en hoofdstuk 5 geeft tenslotte een overzicht

169 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 170 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 171 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 172 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 173 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001 (14.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-synthese.pdf). 174 Zie hoofdstuk III politieke partijen

64


van de nieuwe organisatiestructuur van het Vlaamse overheidsapparaat.175 Volgens het

rapport zou de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur aangevat worden in 2002.

De daadwerkelijke operationalisering van de nieuwe structuur zou dan voorzien zijn voor 1

januari 2003. Volgens een gewezen adjunct-kabinetschef was dit rapport de eigenlijke start,

alsook het fundament, van BBB.176

2.4.2. De begeleidingscommissie

Ondertussen was op 27 juni 2000 een begeleidingscommissie geïnstalleerd. Deze moest

de Vlaamse Regering op korte termijn informeren over de basisprincipes van de nieuwe

organisatiestructuur.177 De bedoeling hiervan was om een soort van wetenschappelijke

begeleiding te geven aan heel het proces.178 Naast vertegenwoordigers van de Vlaamse

Regering zetelden in de begeleidingscommissie ook deskundigen inzake

overheidsmanagement uit de academische- en bedrijfswereld.179 In de praktijk functioneerde

deze begeleidingscommissie niet echt. Deze is maar enkele keren samengekomen

Op 17 november 2000 werd de nieuwe organisatiestructuur met 13 homogene

beleidsdomeinen goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Hierbij liet de regering zich

inspireren door de voorstellen van de BC. De basisprincipes die de regering formuleerde

zouden later ook terugkomen in het rapport van de BC. Binnen de beleidsdomeinen moest

men komen tot een één op één relatie tussen de bevoegde minister en het administratief

apparaat. De beleidsdomeinen zouden uit een departement, verschillende IVA’s en EVA’s

bestaan. Het departement moest instaan voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Op

termijn moesten deze ook de meeste taken van de ministeriële kabinetten op zich nemen.

De verzelfstandigde agentschappen moesten beleidsuitvoerende taken verzorgen. Het

onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering werd hier dus ingeschreven in

175 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Inhoud, Vlaamse Overheid, 2001 (22.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-inhoudsopgave.pdf). 176 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 177 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 178 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 179 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)

65


de nieuwe organisatiestructuur. Per beleidsdomein moest er ook een beleidsraad komen die

voorgezeten zou worden door de bevoegde minister of zijn kabinetschef.180

2.5. Beter Bestuurlijk Beleid in de pitstop

In mei 2001 nam minister Sauwens ontslag als Vlaams minister van Binnenlandse

Aangelegenheden, Ambtenarenzaken en Sport. De nieuw aangestelde minister Van

Grembergen nam de bevoegdheid van Ambtenarenzaken op zich. Na het ontslag van

Sauwens viel het hervormingsproces stil. Minister Van Grembergen werkte volgens

voormalig kabinetschef A niet met evenveel enthousiasme aan het project verder. Het werd

ook duidelijk dat er geen of weinig interesse en kennis van zaken was over BBB binnen de

Vlaamse Regering.181 Na het vertrek van Sauwens was er niemand binnen de regering,

naast minister-president Dewael, die zich het dossier eigen maakte. Men wilde de

administratie wel verbeteren, maar maakte geen tijd om uit te zoeken hoe dit allemaal moest

gebeuren. Het dossier werd daarom overgelaten aan werkgroepen van kabinetten en

administratie. De politici zelf bleven enkel betrokken bij de grote lijnen. Voor de concrete

uittekening werd gesteund op de kabinetten.182 “ Voor de partij was ik BBB en omgekeerd. Bij

de andere partijen was het ook zo.”183 Het gevolg was dat de kabinetten een eigen dynamiek

ontwikkelden inzake BBB. Deze dynamiek verschilde wel eens van die van de ministers.184

Toch zou de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur volgens minister-

president Dewael een feit zijn op 1 januari 2003.185 Deze datum bleek echter al snel

onhaalbaar en werd dan ook met een jaar uitgesteld. De omvang van BBB maakte het

ondertussen bijzonder moeilijk om het project te managen. “Er was geen leider, geen trekker

van BBB. De meeste dachten: laten we er maar het beste van maken”.186 Een gewezen

adjunct-kabinetschef ervaarde het project na verloop van tijd als onderhevig aan de

zogenaamde wet van pi. Dit betekent dat de tijdsduur, de resources en de budgetten die

nodig zijn vermenigvuldigd moeten worden met 3,14.187 Een voormalig parlementslid

beschrijft BBB als een olietanker die op weg is. “Je krijgt die niet meer omgekeerd, je kunt

180 X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf). 181 VOORMALIG KABINETSCHEF A, o.c. 182 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 183 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 184 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 185 G. TEGENBOS, “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001. 186 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 187 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.

66


die hoogstens nog wat binnen de goede banen leiden”.188 Toch kon men BBB niet

stopzetten. In Leuven was het project immers door de hele regering goedgekeurd. De

beslissingen die in Leuven genomen waren moesten loyaal uitgevoerd worden.189

2.6. De parlementaire verankering van Beter Bestuurlijk Beleid

De principes van de administratieve hervormingen werden, omwille van de nood aan een

juridisch kader, in drie ontwerpen van decreet gegoten.190 Deze werden aan het Vlaams

Parlement voorgelegd.191 Vooraf waren er echter afspraken tussen minister-president

Dewael, minister van Ambtenarenzaken Van Grembergen en parlementsvoorzitter De

Batselier om alles wat een decretale onderbouw nodig had (de drie basisdecreten en de

oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen) voor het einde

van de legislatuur goed te keuren in het parlement.192 De parlementaire bespreking van de

decreten mocht dus niet te lang aanslepen. Om bijkomende vertragingen te vermijden

moesten ze liefst ook niet te veel gewijzigd worden. De ambitie was immers om BBB over de

legislatuur te tillen. Als alles decretaal verankerd was zou de volgende Vlaamse Regering

niet alles kunnen terugdraaien.193 De gelijktijdige behandeling van de ontwerpen van decreet

bleek echter onhaalbaar. De goedkeuring van het Comptabiliteitsdecreet was gekoppeld aan

de goedkeuring van de federale algemene beginselenwet.194 Deze moet aan de

gemeenschappen toelaten hun eigen comptabiliteit te bepalen. Uiteindelijk werd deze pas op

het einde van de legislatuur van Verhofstadt I gestemd in het federale parlement.195 Men

stond voor de keuze om alles af te blazen of om enkel de andere decreten goed te keuren in

het parlement. De eerste optie zou een kaakslag voor de regering geweest zijn. Daarom

werd er gekozen om het Comptabiliteitsdecreet te verschuiven terwijl het Kaderdecreet en

het decreet Strategische Adviesraden aan het parlement voorgelegd werden.196 Bij deze

beslissing had parlementsvoorzitter De Batselier een centrale rol. Hij was voorstander om

het Comptabiliteitsdecreet als eerste door het parlement te krijgen. Uiteindelijk is hij toch

akkoord gegaan om dit als laatste te behandelen. Dit was, volgens een gewezen Vlaams

188 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 189 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 190 Zie hoofdstuk II methodologische opzet 191 Zie hoofdstuk V parlement 192 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 193 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 194 X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-11-08.pdf). 195 KABINETSCHEF D, o.c. 196 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

67


Parlementslid, een toegeving aan de Vlaamse Regering.197 Hoewel het

Comptabiliteitsdecreet uiteindelijk gestemd werd voor het einde van de legislatuur, zal het

pas op 1 januari 2007 in werking treden.198

2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen

2.7.1. Dertien hervormingen Terwijl de ontwerpen van decreet de parlementaire behandeling doorliepen, werd per

homogeen beleidsdomein de organisatiestructuur en de taakstelling ingevuld. Het kabinet

van de bevoegde minister nam deze opdracht op zich. Al snel bleek echter dat er geen

sturing was. Het gevolg was dat elk beleidsdomein apart vorm kreeg. Er werd niet echt

rekening mee gehouden of dit nog overeen kwam met de algemene principes. Volgens

gewezen kabinetschef B zijn er daarom dertien hervormingen geweest, voor elk

beleidsdomein één. Binnen de beleidsdomeinen zelf werden de veranderingen ook niet altijd

met evenveel enthousiasme onthaald. De overheersende gedachte was: “We worden geacht

iets te hervormen dus we zullen dat maar doen”.199

2.7.2. De komst van de veranderingsmanager Omdat de invulling van de 13 homogene beleidsdomeinen niet altijd even vlot verliep

besloot de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een veranderingsmanager aan te

stellen. Deze moesten de hervormingen binnen het beleidsdomein coördineren, begeleiden

en bewaken. Ze rapporteerden rechtstreeks aan de minister bevoegd voor het

beleidsdomein. Hun mandaat liep van 19 juli 2002 tot 1 januari 2004 (de deadline voor

inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur).200 Zij waren er dus al vooraleer het

Kaderdecreet door het parlement goedgekeurd was. Pelgrims, Hondeghem en Steen

besluiten in hun onderzoek, gebaseerd op interviews met drie voormalige

veranderingsmanagers, dat de verhouding tussen veranderingsmanager en minister (zijn

kabinet) absoluut was. Tussen veranderingsmanagers onderling was er geen systematisch

overleg. Zij werkten allemaal afzonderlijk. De beleidsdomeinen kwamen dus apart tot stand

vanuit de eigen visie van de veranderingsmanager, zich baserend op de richtlijnen van de

Vlaamse Regering. Eventuele contacten met andere veranderingsmanagers waren er enkel 197 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 198 KABINETSCHEF D, o.c. 199 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 200 X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).

68


op eigen initiatief. Uiteindelijk was het de politiek die het laatste woord had over de

voorstellen van de verschillende veranderingsmanagers.201

Deze veranderingsmanagers functioneerden als tussenpersonen tussen het

coördinerende niveau (de Stuurgroep BBB) en het beleidsdomein. Door middel van

veranderingsmanagers kon men dus afdalen naar de concrete beleidsdomeinen. De

Stuurgroep trad coördinerend op. De veranderingsmanager kwam uit het beleidsdomein zelf

en kende dit door en door. Hier kon hij rechtstreeks met het kabinet van de bevoegde

minister communiceren.202

Op 19 december 2003 besliste de Vlaamse Regering om het mandaat van de

veranderingsmanager te verlengen. Er werd wel een naamsverandering doorgevoerd. In de

plaats van een veranderingsmanager was er sprake van een transitiecoördinator. Meestal

ging het om dezelfde personen.203 Ze stonden in voor de verdere operationele uitwerking van

het beleidsdomein.204 Met deze naamsverandering wilde men tonen dat de werkzaamheden

vorderden. “Men vond dat de periode van de veranderingsmanagers moest aflopen. Daarom

duidde men transitiecoördinatoren aan met dezelfde procedure die hetzelfde werk deden.205

Deze bleven, zoals de veranderingsmanagers, nauw in contact staan met het kabinet van de

bevoegde minister van het beleidsdomein.206

2.8. Verder uitstel Na de overstap van minister-president Dewael naar de federale regering in 2003 werd

Bart Somers aangesteld als zijn opvolger. Na het ontslag van Sauwens verdween, door het

vertrek van Dewael, de voornaamste trekker van BBB binnen de regering. De nieuwe ambitie

was om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste

principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele

regeringswissel garanderen. Met het oog hierop reikte minister-president Somers bij zijn

aantreden de hand aan de CD&V om constructiever samen te werken met het oog op de

bestuurlijke hervormingen.207 CD&V ging hierop in en schreef zijn voornaamste zorgen neer

201 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 75. 202 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 203 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 204 X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-19.pdf). 205 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 206 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 207 G. TEGENBOS, “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De Standaard, 01.07.2003.

69


in een brief aan de minister-president.208 De gevolgen van dit overleg voor het Kaderdecreet

Bestuurlijk Beleid komen in hoofdstuk V aan bod.

Hoewel de drie basisdecreten en de meeste van de oprichtingsdecreten van de

agentschappen op het einde van de legislatuur goedgekeurd waren door het Vlaams

Parlement werd de deadline voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur (1

januari 2004) niet gehaald. Op 7 mei 2004 werd in een regeringsnota beslist het mandaat

van de BC te verlengen tot 30 september. Ook de transitiecoördinatoren kregen waar nodig

een nieuw mandaat dat liep tot 30 september 2004. De BC werden belast met de taak een

globaal rapport op te stellen alvorens de nieuwe regering aangesteld werd.209

In een besluit van de regering Somers, twee dagen voor de Vlaamse verkiezingen van 13

juni 2004, werd gesteld dat de Vlaamse regering ernaar streefde alle beleidsdomeinen in al

hun onderdelen operationeel te maken op 1 januari 2005. Als niet alle beleidsdomeinen klaar

zijn met de voorbereiding, zouden de beleidsdomeinen die wel klaar zijn van start gaan. De

inwerkingtreding van de beleidsdomeinen zou omwille van begrotingstechnische redenen bij

voorkeur op het begin van een kalenderjaar gebeuren.210 Twee dagen later zetten de

verkiezingen het Vlaamse overheidslandschap op zijn kop.

3. De regering Leterme Ondanks vele vertragingen overleefde BBB de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004.

Na de uittekening van het organisatiedesign en de vorming van de 13 beleidsdomeinen door

de vorige regering was het aan de nieuwe regering om de concrete implementatie van de

organisatiestructuur op te starten. Dit betekende echter niet dat het concept uit de vorige

legislatuur zomaar overgenomen werd. De nieuwe regering introduceerde immers een

nieuwe aanpak van de administratieve hervormingen. In wat volgt zal dieper ingegaan

worden op deze nieuwe benadering. Eerst wordt stilgestaan bij de bepalingen over de

administratieve hervormingen in het regeerakkoord. Daarna zullen verschillende

accentverschuivingen besproken worden. Tenslotte zal dieper worden ingegaan op de

inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur.

208 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 53. 209 X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project, Vlaamse Regering, 2004 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_continuiteitbbb_2004-05-07.pdf). 210 X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004.Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_inwerkingtredingBBB11-06-2004.pdf).

70


3.1. Vlaams Regeerakkoord 2004-2009 De regering Leterme hanteerde een nieuwe aanpak van BBB. Deze werd gekenmerkt

door veel scepticisme ten aanzien van het project. Dit was volgens een gewezen Vlaams

minister het gevolg van negatieve ervaringen met de veranderingsdrift op federaal vlak.211

Onder leiding van minister-president Leterme moest coalitiepartner VLD toezien hoe BBB

daalde op de politieke agenda. Toch werd in het regeerakkoord nog gesproken over

bestuurlijke hervormingen. Dit was vooral op vraag van SP.A en VLD. Zij wilden wel

doorgaan met de administratieve hervormingen.212 De CD&V zelf maakte hier ook niet echt

een probleem van. Volgens kabinetschef D heeft men gewoonweg voortgedaan met de

operatie.213 In het regeerakkoord verbond de Vlaamse regering zich ertoe het ingezette

hervormingstraject te realiseren met respect voor de principes van het Kaderdecreet

Bestuurlijk Beleid. Ze kozen voor een gecoördineerde, coherente en snelle uitvoering van het

project. De beleidsdomeinen die in al hun onderdelen operationeel waren, zouden in werking

treden op 1 januari 2005. De inwerkingtreding van de andere beleidsdomeinen zou volgen

op 1 januari 2006.214

De verdere realisatie van BBB werd volgens adjunct-kabinetschef A opgehouden door

twee grote problemen. Ten eerste werd het project niet voldoende gedragen door de

ambtenarij. Dit kwam volgens hem doordat de vorige regering talloze beloftes en

aankondigingen deed waardoor er grote verwachtingen ontstonden bij de administratie. Door

telkens het project uit te stellen heeft het aan geloofwaardigheid ingeboet bij de

ambtenarij.215 De nieuwe regering wil daarom een nieuw draagvlak voor het project bij de

administratie creëren.216 Ten tweede zijn er budgettaire beperkingen. Door de ongunstige

economische toestand voelde de regering Leterme zich verplicht de hervormingen

budgetneutraal door te voeren.217 De vraag is wel of een zo fundamentele reorganisatie

budgetneutraal doorgevoerd kan worden. Volgens Hedwig Vanderborght, gewezen

veranderingsmanager van het beleidsdomein Financiën en Begroting, brengen

211 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 212 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 213 KABINETSCHEF D, o.c. 214 VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004. Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord2004.pdf). 215 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 216 F. FRANCEUS, “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 217 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c.

71


administratieve hervormingen, zeker in de beginfase, in ieder geval een kost met zich

mee.218

3.2. Accentverschuivingen De nieuwe accenten van de regering Leterme concentreerden zich grotendeels op drie

vlakken. Ten eerste werden er enkele basisprincipes overboord gegooid. Deze structurele

wijzigingen gingen samen met de oprichting van twee nieuwe organen, het College van

Ambtenaren-generaal en het Ministerieel Comité. Ten derde moesten nieuwe actoren de

implementatie van de hervormingen in goede banen leiden.

3.2.1. Structurele wijzigingen Ondanks de nieuwe aanpak werd de structuur van 13 beleidsdomeinen door de regering

Leterme overgenomen. Wel werden een aantal agentschappen toegevoegd en/of gewijzigd

ten opzichte van de opdeling die de vorige regering uitgewerkt had.219 CD&V had als

oppositiepartij tijdens de vorige legislatuur zijn ongenoegen laten blijken wat betreft de

opdeling van agentschappen. Meer bepaald zagen ze het nut niet in van de oprichting van

IVA’s met rechtspersoonlijkheid.220 De structuur van 13 beleidsdomeinen werd door de

regering Leterme goedgekeurd. De opdeling van de beleidsdomeinen in een departement en

verzelfstandigde agentschappen bleef behouden. Terwijl de vorige regering een strikt

onderscheid maakte tussen beleidsvoorbereiding (departement) en beleidsuitvoering

(agentschappen), is er volgens de huidige regering nood aan wederzijdse wisselwerking en

samenwerking tussen departementen en agentschappen. Ook werd vooropgesteld dat de

nieuwe organisatiestructuur van de Vlaamse administratie in werking zou treden op 1 januari

2006.221

De Vlaamse Regering is bij de regeringsonderhandelingen gaan afwijken van enkele

basisprincipes van de structurele hervormingen. De homogeniteit van de

bevoegdheidspakketten en de één op één relatie werden niet gerespecteerd door de nieuwe

218 H. VANDENBORGHT, “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën & Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 219 X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0516.htm). 220 Zie Hoofdstuk III politieke partijen 221 X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).

72


regering. De afslanking van de kabinetten was bij de regeringsonderhandelingen niet meer

aan de orde.222

3.2.2. Nieuwe organen

3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal Op 15 oktober 2004 besliste de Vlaamse Regering zich te laten bijstaan door twee nieuwe

organen voor de verdere uittekening en implementatie van BBB. Het College van

Ambtenaren-generaal vormde een overlegforum waarbinnen voorstellen in verband met de

bestuurlijke hervormingen bediscussieerd werden.223 Deze was samengesteld uit 5

vertegenwoordigers van de administratie en 5 afgevaardigden uit de verzelfstandigde

agentschappen.224 Onder voorzitterschap van de heren Stroobants en Portugaels moest het

College een groter draagvlak voor het project binnen de administratie creëren. In

tegenstelling tot de BC die door de vorige regering aangesteld waren, werden in het College

ook de agentschappen betrokken. Dit was, met het oog op de implementatie van de nieuwe

organisatiestructuur, aangewezen. Het politieke niveau werd vertegenwoordigd door Martin

Ruebens, de adjunct-kabinetschef van minister-president Leterme, die aangesteld werd als

secretaris van het College.225

Het College van Ambtenaren-generaal heeft tot eind december 2005 gefunctioneerd.

Toen de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren van start ging was het niet meer

mogelijk om het College nog te laten samenkomen. De ambtenaren die hierin zetelden

waren ondertussen herplaatst226 en konden niet meer spreken in naam van hun domein. Er

werd wel beslist om in de toekomst een nieuw ambtelijk forum op te richten, georganiseerd

door leidinggevende ambtenaren zelf. Dit orgaan moet in de toekomst de spreekbuis zijn

voor de hele administratie.227

222 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 223 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 224 X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm). 225 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 226 Zie hoofdstuk III politieke partijen. 227 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c.

73


3.2.2.2. Het Ministerieel Comité Naast het College van Ambtenaren-generaal is het Ministerieel Comité verantwoordelijk

voor opvolging van de hervormingen. Hierin zetelen de minister-president, de twee vice-

minister-presidenten, de minister van Begroting en Financiën en de minister van

Bestuurszaken. Ook hier neemt Martin Ruebens de rol van Secretaris op zich. Het Comité

houdt rekening met adviezen van het College bij het nemen van beslissingen. De besproken

voorstellen worden, voor de definitieve goedkeuring, voorgelegd aan de voltallige Vlaamse

Regering.228 Het Ministerieel Comité was vooral actief in het begin van de huidige legislatuur.

Dit zorgde voor de politieke sturing van het project. Naarmate men dichter bij de

implementatie van de organisatiestructuur kwam werd de bevoegdheid overgedragen aan

minister Bourgeois.229

De voornaamste accentverschuiving ten opzichte van de Stuurgroep uit de vorige

legislatuur was het niveau waarop het Ministerieel Comité vergaderde. De Stuurgroep was

op het niveau van kabinetschefs. Het Ministerieel Comité werkt op het niveau van ministers,

aangevuld met kabinetschefs. Dit geeft volgens adjunct-kabinetschef C een andere vorm van

discussie. De ministers in het Ministerieel Comité wilden immers snel een aantal knopen

doorhakken.230

3.2.3. Nieuwe actoren

Verder besliste de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een

transitieverantwoordelijke aan te duiden. Hun mandaat is een soort verlengstuk van dat van

de transitiecoördinatoren die tijdens de vorige regering aangesteld waren, hoewel het niet

altijd om dezelfde personen gaat. Ze moesten fungeren als coördinator, aanspreekpunt en

initiatiefnemer zodat BBB in hun beleidsdomein geïmplementeerd kan worden. Verder

moesten ze, samen met de functioneel bevoegde minister, de budgettaire impact van BBB

voor hun beleidsdomein onderzoeken en hierover rapporteren aan het Ministerieel Comité.231

Na het doorgeven van de nodige gegevens aan het Ministerieel Comité besliste deze om de

228 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 229 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 230 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 231 X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).

74


nodige maatregelen te nemen zodat de startkosten van BBB beperkt zullen worden tot het

strikt noodzakelijke.232 Zoals bij de veranderingsmanagers, bestond er tussen de

transitieverantwoordelijken ook geen onderling overleg. Terwijl er tijdens de vorige legislatuur

systematisch overleg was tussen veranderingsmanager en het kabinet van de bevoegde

minister was dit bij de transitieverantwoordelijke minder het geval.233

3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur Met de streefdatum van 1 januari 2006 in het vooruitzicht deelde minister-president

Leterme op 25 november 2005 aan de Vlaamse Regering mee dat er nog een aantal

maatregelen genomen moesten worden om de overgang naar de nieuwe structuur vlot te

laten verlopen. Na de aanduiding van de topambtenaren zal het mandaat van de

transitieverantwoordelijken ten einde lopen. In de plaats moet er dan een

transitieverantwoordelijke per entiteit komen. Deze posities worden ingevuld door de nieuwe

topambtenaren. Daarnaast moet het beleidsdomein voldoen aan een aantal voorwaarden op

het gebied van management, financiën en personeel.234

De aanduiding van nieuwe topambtenaren ging van start op 23 december 2005. De

meesten namen vanaf 1 januari 2006 hun mandaat op. Tussen 1 januari en 1 april hebben

de nieuw aangestelde topambtenaren de omschakeling van hun beleidsdomein/entiteit

begeleid.235 Op 1 april volgde de juridische inwerkingtreding van 10 van de 13

beleidsdomeinen. Op 21 april besliste de Vlaamse Regering dat ook het beleidsdomein

Financiën en Begroting juridisch in werking kan treden. Dit zal wellicht op 1 juli 2006

gebeuren.236 Over de start van de beleidsdomeinen Economie, Wetenschap en Innovatie en

Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed zal de Vlaamse Regering in een

later stadium een beslissing nemen.237

232 X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0503.htm). 233 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 234 X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0554.htm). 235 X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0565.htm). 236 X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0624.htm). 237 X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1 april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0621.htm).

75


De inwerkingtreding van BBB zal volgens minister-president Leterme zorgen voor een

transparantere Vlaamse overheid. Hij benadrukt ook dat de hervorming niet louter een

interne aangelegenheid is. Het einddoel blijft voor hem een betere dienstverlening aan de

burger. BBB vormt dus eigenlijk het beginpunt van een nieuwe, dienstbaardere en

adequatere overheid. Na de benoeming van de meeste topambtenaren is het volgens hem

tijd dat er een rustpauze wordt ingelast. Zo krijgen de nieuwe managers de tijd om alles in de

praktijk te doen werken.238

4. Conclusies

De ministers en ministeriële kabinetten zijn nauw betrokken bij de Vlaamse

administratieve hervormingen. Enkel door middel van de sturende rol die zij op zich namen is

het project kunnen blijven bestaan. Deze stelling moet echter gerelativeerd worden. Het zijn

namelijk enkel de bevoegde ministers en de minister-president, samen met hun kabinetten,

die bezig waren met BBB. De rest van de regering legde bijzonder weinig interesse aan de

dag voor dit thema. Men zou zelfs kunnen stellen dat het vooral de ministeriële kabinetten

van bovenstaande ministers waren die ermee bezig waren. Deze hebben, door middel van

de Stuurgroep en het Ministerieel Comité, de administratieve hervormingen in Vlaanderen

gestuurd. Dit was het geval tijdens elke fase van de Vlaamse administratieve hervormingen.

Tijdens de fase van agenda setting, de periode tussen het Vlaams Regeerakkoord van

1999 en het regeringsconclaaf in Leuven, was het vooral het kabinet van minister-president

Dewael dat het voortouw nam. Hier werden algemene principes geformuleerd die later, in de

nota Dewael, goedgekeurd werden door de regering op de vergadering in Leuven. Ook het

kabinet van minister van Ambtenarenzaken Sauwens was al op de hoogte. Zij hadden echter

een bescheidener plan voor ogen. De rest van de regering was op dat moment nog geen

betrokken partij. Dit veranderde toen de voltallige Vlaamse Regering in Leuven akkoord ging

met de operatie BBB. Toch bleef de inbreng van de regering beperkt. Het waren vooral de

kabinetschefs van de minister-president, de vice-minister-president, de minister van

Ambtenarenzaken en de minister van Welzijn die het project uitwerkten via de Stuurgroep

BBB. De voorbereidingsfase ging van start met de aanstelling van de Bijzondere

Commissarissen. Deze verzorgden, samen met de Stuurgroep, de verdere uitwerking van

het project. Ondanks de remmingen werden de basisprincipes verankerd door goedkeuring

van de basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase waren het vooral de

veranderingsmanagers die binnen hun beleidsdomein BBB staande hielden. Zij zorgden,

238 VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.

76


onder toezicht van het kabinet van de bevoegde minister, voor de invulling van BBB in hun

beleidsdomein. Ondertussen was de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur al

enkele keren uitgesteld. De eigenlijke implementatie van de hervormingen, door de

inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, volgde pas na de Vlaamse verkiezingen van 13

juni 2004. Ook in de nieuwe regering waren het vooral de minister-president en de minister

van Bestuurszaken die, samen met hun kabinetten, in het kader van het Ministerieel Comité

de hervormingen verder opvolgden. De sporadische samenkomsten van dit Comité wijzen

erop dat de politiek, na de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren en de

inwerkingtreding van de beleidsdomeinen, een stap terug zal zetten om zodoende rust in de

organisatie te brengen.

77


HOOFDSTUK V: PARLEMENT

1. Inleiding Dit hoofdstuk heeft als doel de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de Vlaamse

administratieve hervormingen te duiden. De belangrijkste principes van het project BBB zijn

opgenomen in drie basisdecreten: het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, het decreet

Strategische Adviesraden en het Comptabiliteitsdecreet. Aanvankelijk moesten deze drie

decreten samen in werking treden. Het werd echter snel duidelijk dat het

Comptabiliteitsdecreet deze doelstelling niet zou halen.239 Toch streefde de regering ernaar

om alle decreten, voor het einde van de legislatuur, goed te laten keuren door het parlement.

Terwijl het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het Decreet Strategische Adviesraden al in

2003 (beide zijn goedgekeurd op 9 juli) de parlementaire behandeling doorliepen is het

Comptabiliteitsdecreet pas op 29 april 2004 goedgekeurd.240 Dit laatste decreet is echter nog

altijd niet in werking getreden.

Het Vlaams Parlement werd betrokken door de parlementaire bespreking van deze

decreten. Hier hadden parlementsleden de kans om te wegen op de administratieve

hervormingen. Daarnaast moesten alle oprichtingsdecreten van de verzelfstandigde

agentschappen goedgekeurd worden door het Vlaams Parlement. Ook hier bestond de

mogelijkheid om vanuit het parlement druk uit te oefenen op de hervormingen. Omdat deze

oprichtingsdecreten aan het parlement voorgelegd werden vooraleer het

Comptabiliteitsdecreet goedgekeurd was, bleef er onduidelijkheid over de controle van

financiële middelen van de agentschappen. De structuur werd wel gemoderniseerd maar de

controle op de financiële middelen niet.241 Het parlement moest dus het controlemechanisme

in de verschillende oprichtingsdecreten inschrijven zonder dat het zicht had op de

toekomstige regeling van de comptabiliteit.242

Omwille van de afbakening wordt in het onderzoek enkel de totstandkoming van het

Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid geanalyseerd. In dit decreet zijn de structurele hervormingen

opgenomen waarop ook in de andere hoofdstukken de nadruk ligt. Op de andere decreten

wordt in dit onderzoek niet ingegaan. De conclusies hebben dus enkel betrekking op het

239 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 240 Zie hoofdstuk II methodologische opzet. 241 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 242 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.

79


Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Het is mogelijk dat voor de andere decreten andere

conclusies gelden.

Het parlementair proces waardoor het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid tot stand kwam,

duurde ongeveer vijf maanden. Dit proces wordt beschreven aan de hand van zeven

parlementaire stukken (zie tabel 4). Verschillende diepte-interviews brachten meer

duidelijkheid en bijkomende informatie. Deze twee bronnen leverden de nodige informatie

om de betrokkenheid van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet

Bestuurlijk Beleid te analyseren.

Tabel 4. Parlementaire Documenten Kaderdecreet

STUK DOCUMENT DATUM 1612-1 ontwerp van decreet 13.03.2003 1612-2 verslag hoorzitting 30.06.2003 1612-3 amendementen 30.06.2003 1612-4 verslag commissie 03.07.2003 1612-5 amendementen 08.07.2003 1612-6 amendementen 09.07.2003 1612-7 verslag plenaire vergadering 09.07.2003

Het ontwerp van decreet dat op 13 maart 2003 ingediend werd, geeft geen bruikbare

informatie over de betrokkenheid van het parlement.243 Dit ontwerp werd opgesteld door de

uitvoerende macht. Naast de Memorie van toelichting bevat deze verder de adviezen van de

Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) en de Raad van State. In dit ontwerp

van decreet zijn geen verwijzingen teruggevonden naar enige inbreng van het parlement. De

analyse zal daarom van start gaan bij het verslag van de hoorzitting/gedachtewisseling die,

verspreid over drie dagen, plaats vond in juni 2003. Hier was voor de parlementsleden de

mogelijkheid ingelast om hun eerste vragen/opmerkingen in verband met het ontwerp van

decreet kenbaar te maken. In dit eerste deel zal een thematisch overzicht gepresenteerd

worden van deze vragen en opmerkingen. Vervolgens wordt ingegaan op de amendementen

die op 30 juni 2003 ingediend werden. Zowel de oppositiepartijen, de Vlaamse Regering

alsook enkele alternatieve groepen maakten van deze mogelijkheid gebruik om hun

opmerkingen bij het ontwerp van Kaderdecreet te formuleren. Het commissieverslag dat op 3

juli 2003 verscheen vormt een tweede deel van het hoofdstuk. Hier moest er immers

gestemd worden over de verschillende amendementen. Deze stemming zal onderworpen

worden aan een kwantitatieve en een kwalitatieve analyse. Daarna is het mogelijk om de

eerste conclusies te trekken over de parlementaire inbreng. Meer bepaald zal nagegaan

243 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 1-1612.

80


worden hoeveel amendementen er werden aangenomen en wat de impact van deze

amendementen was. Het verslag van de plenaire vergadering sluit het proces af in een

derde deel. Hierin wordt ingegaan op de nieuw ingediende amendementen van de oppositie,

het parlementaire debat en de daarop volgende stemming van de amendementen en het

ontwerp van decreet. Uiteindelijk volgen dan de conclusies over de betrokkenheid van het

Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Voor we

van start gaan moet de parlementaire interesse voor de Vlaamse administratieve

hervormingen besproken worden.

2. Parlementaire interesse

Zoals bij de politieke partijen was er ook vanuit het Vlaams Parlement weinig interesse

voor de administratieve hervormingen. Bij de parlementaire behandeling van de

verschillende oprichtingsdecreten was het enthousiasme ver te zoeken. “Ik herinner me nog

één van de oprichtingsdecreten. Er waren 15 of 20 amendementen. Dan beginnen

verschillende collega’s te zuchten omdat er daarna nog oprichtingsdecreten goedgekeurd

moesten worden. Men probeert de amendementen dan te verantwoorden maar krijgt dan

een negatieve energie van heel de groep. Om dat vol te houden moet je ofwel een heel sterk

ofwel een slecht karakter hebben”.244 Ondanks de onverschilligheid heeft het parlement niet

echt dwarsgelegen. Het parlement heeft het dossier niet naar zich toegehaald maar ook niet

afgeremd.245

De beperkte interesse vanuit het parlement kan ook het gevolg zijn van het feit dat de

Vlaamse Regering haar niet bij de operatie betrokken heeft. De hele opzet zou zonder

inspraak van het parlement gebeurd zijn.246 Het parlement werd volgens sommigen zelfs

grotendeels ‘buiten spel’ gezet. Men had de rangen binnen de meerderheid gesloten.

“Binnen de meerderheid waren de instructies zeer duidelijk. Men zou er niet aan beginnen

sleutelen”.247 De functie van het parlement werd hierdoor beperkt tot het uittekenen van een

juridisch kader dat de operatie mogelijk moest maken. Bij het project BBB vond de regering

het niet noodzakelijk om te wachten op deze juridische basis vooraleer men van start ging.

Men was immers al begonnen met de voorbereiding van de uitvoering nog vooraleer het

Kaderdecreet was goedgekeurd. De parlementaire behandeling werd een bocht die men nog

moest nemen om een juridisch kader te hebben. Als er in het parlement bijgestuurd werd,

244 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 245 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 246 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 247 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.

81


zou men zaken moeten terugdraaien die ondertussen al ver gevorderd waren. Het parlement

werd daarom grotendeels buiten spel gezet.248

Volgens sommigen behoren administratieve hervormingsprocessen niet tot het

takenpakket van het parlement. De beperkte betrokkenheid van het parlement is dan ook

niet opmerkelijk. “Het is een vrij technische oefening. Dit is volgens mij geen kerntaak van

het parlement. […] De interne organisatie van de eigen diensten is vooral een zaak van de

regering zelf”.249 Dit maakt het voor een jong parlement niet gemakkelijk om hierop in te

spelen. De parlementsleden hebben immers niet de ervaring van de uitvoerende macht.250

Inleidend werd er op gewezen dat het onderzoek enkel zal ingaan op de inbreng van het

parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tijdens de

interviews bleek echter dat de parlementaire betrokkenheid groter was bij de parlementaire

bespreking van het decreet Strategische Adviesraden. “Als je gaat kijken waar het parlement

vooral op gewogen heeft dan is het voornamelijk op het decreet Strategische Adviesraden.

De rest is gewoon een pak kritiek geweest vanuit de oppositie. Naar bijsturingen hebben we

hier niet veel inbreng gehad”.251 Vanuit het parlement werd er een groter belang gehecht aan

het decreet Strategische Adviesraden. De manier van advies geven kon wel op interesse

vanuit het parlement rekenen.252 Door de samenwerking van vooral CD&V en SP.A werden

hier amendementen aangenomen die fundamenteel de richting van het decreet gewijzigd

hebben. Volgens een voormalig parlementslid was het uitgangspunt van het decreet

Strategische Adviesraden dat er enkel nog advies gevraagd moest worden wanneer de

minister dit wou. Het advies werd dan gegeven door een groep deskundigen. Na de inbreng

van het parlement wordt de adviesraad samengesteld uit mensen van het werkveld zelf, al

dan niet aangevuld met deskundigen. De regering zal daarenboven verplicht zijn om veel

verregaander advies te vragen dan vroeger. Tenslotte zal de regering ook verantwoording

moeten afleggen als ze afwijkt van een advies.253 De interesse vanuit het parlement voor de

adviesraden verdween weer bij de behandeling van de verschillende oprichtingsdecreten, die

als technische decreten werden beschouwd. Enkel de goedkeuring door het parlement was

nog van belang. Eens men deze garantie gekregen had, heeft het parlement enkel een

technische controle van deze decreten gedaan.254

248 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 249 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 250 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 251 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 252 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 253 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 254 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

82


3. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: verslag van de hoorzitting

3.1. Voorafgaande betrokkenheid

Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren gegeven voor administratieve

hervormingen255 was het er, vooraleer het ontwerp van Kaderdecreet aan het parlement

voorgelegd werd, nauwelijks bij betrokken. Er waren wel al discussies bij de bespreking van

de verschillende beleidsnota’s. Hier werden enkele waarschuwingsschoten gelost vanuit het

parlement. Het parlement was tegenstander van een grote operatie. Volgens Vlaams

parlementslid B was het beter om een zwakte-sterkte analyse door te voeren. Omdat over

het algemeen de evaluaties over de werking van de Vlaamse administratie positief waren,

was er geen nood aan een grote operatie.256 De kritiek vanuit het parlement werd

grotendeels genegeerd. Toen het ontwerp van Kaderdecreet ingediend werd, was de

vechtlust van het parlement al grotendeels verdwenen. Men heeft zich dan ook neergelegd

bij de beslissing van de regering. “Als men dan toch die grote operatie wil, dan doen we die

grote operatie maar”.257 Er bleven wel altijd vraagtekens bij het succes van die operatie.

3.2. Hoorzitting

Nadat het ontwerp van decreet ingediend was, werd er in de Commissie voor

Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken een

hoorzitting/gedachtewisseling georganiseerd.258 Hier werd het parlement voor de eerste keer

op de hoogte gebracht van de op til staande hervormingen. Tijdens de uiteenzettingen van

verschillende sprekers, verspreid over drie dagen, konden de commissieleden vragen stellen

en opmerkingen formuleren. Terwijl de oppositieleden steun probeerden te krijgen voor hun

principiële vragen, maakten leden van de meerderheid van deze gelegenheid gebruik om

vragen te stellen die het uitgangspunt van de regering ondersteunden.259 Op de eerste

vergadering van 16 juni 2003 kwamen het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven, de

SERV, de V.U.B. en MOVI hun opvattingen over BBB voorstellen. Op 17 juni was het dan de

beurt aan de ambtenarenvakbonden (CCOD, ACOD en VSOA) en de Staten-Generaal van

het Middenveld. De vergadering van 26 juni sloot de hoorzitting af met presentaties van het

255 Zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 256 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 257 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 258 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Hoorzitting, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 2-1612, 34. 259 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.

83


Rekenhof en de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en

Ambtenarenzaken Paul van Grembergen.

3.3. Eerste kritieken

Mieke van Hecke (CD&V) was het meest actief tijdens deze hoorzittingen. Ook Eric van

Rompuy en Luc van den Brande (beiden CD&V) waren prominent aanwezig. Daarnaast

kwamen Marc van der Poorten (CD&V), Paul Wille (VLD) en Sven Gatz (VLD) aan het

woord. De commissieleden van de andere partijen waren niet betrokken bij de

tussenkomsten. Wel werd SPIRIT vertegenwoordigd door minister Van Grembergen en was

de SP.A betrokken via commissievoorzitter De Batselier.

In tabel 5 zien we dat de meeste vragen/opmerkingen betrekking hadden op de

verzelfstandigde agentschappen en hun modaliteiten (9 vragen/opmerkingen). Zo bestonden

er bij CD&V vragen over het nut van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid.260 Er was ook

onduidelijkheid over de criteria waarop de indeling van agentschappen gebaseerd was. Voor

Mieke van Hecke was het daarom noodzakelijk om deze criteria duidelijk in het Kaderdecreet

op te nemen. Andere vragen waren er over de beheersovereenkomsten van verzelfstandigde

agentschappen. Meer bepaald stelde CD&V zich de vraag hoe het toezicht van het

parlement op de agentschappen zou worden geregeld (4 vragen/opmerkingen). Men vreesde

dat het fundamentele recht van het parlement om controle uit te oefenen verdwijnt als de

bepalingen in de beheersovereenkomst onduidelijk zijn.

Drie vragen/opmerkingen hadden betrekking op de nieuwe organisatiestructuur met de

strakke opdeling in beleidsdomeinen. Die zou volgens CD&V het einde betekenen van de

horizontale dwarsverbanden tussen de verschillende entiteiten. Eric Van Rompuy uitte de

vrees voor het verdwijnen van deze horizontale dwarsverbanden in de sector Economie. Ook

Mark Van der Poorten vreesde dat de één op één relatie tot verkokering zou leiden waardoor

de coördinatie verdwijnt.

Een ander thema dat ter sprake kwam, is de bezorgdheid bij CD&V over de rol van het

middenveld (2 vragen/opmerkingen). Mieke van Hecke peilde naar de vertegenwoordiging

van het middenveld in de raden van bestuur van de EVA’s. Volgens haar mocht de

aanwijzing van deskundigen niet enkel aan de Vlaamse Regering overgelaten worden. Ook

Luc Van den Brande was voorstander van een sterkere betrokkenheid van het middenveld.

260 Zie hoofdstuk III De Politieke Partijen

84


Andere thema’s die behandeld werden tijdens deze hoorzittingen betreffen de

inwerkingtreding van de verschillende decreten en de spectaculaire stijging van het aantal

contractuelen in de administratie. Luc Van den Brande stelde zich de vraag of dit laatste een

goede invloed heeft op de sfeer en de functionaliteit van de administratie. Tenslotte vroeg

CD&V aan Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en

Ambtenarenzaken Paul van Grembergen om de 36 ontwerpen van oprichtingsdecreten voor

te leggen aan de commissie vooraleer deze een eindoordeel moest uitspreken over het

ontwerp van Kaderdecreet.

Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting

THEMA AANTAL

IVA/EVA 9 Toezicht en controle parlement 4 Nieuwe structuur 3 Rol van het middenveld 2 De inwerkingtreding 1 Contractuelen 1 Opvolgingsdecreten 1

CD&V kon deze gelegenheid gebruiken om de eerste kritieken los te laten op het ontwerp

van Kaderdecreet. Dat deze grotendeels betrekking hebben op de opdeling van

agentschappen en de rol van het parlement mag geen toeval heten. Zoals later in de

amendementen te zien zal zijn, is dit een bewuste strategische keuze van de oppositie. Deze

vragen/opmerkingen hadden vooralsnog geen concrete impact op het ontwerp van decreet.

Daarvoor moesten ze eerst in een amendement gegoten worden en aangenomen worden in

de commissie of later in de plenaire vergadering.

4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen

4.1. Amendementen CD&V

Een eerste mogelijkheid tot amenderen, was er in de aanloop naar de bespreking van het

ontwerp van Kaderdecreet in de commissie.261 De oppositiepartijen CD&V en Vlaams Blok

formuleerden hun visie op het Kaderdecreet door middel van een veelheid aan

amendementen. CD&V (Luc Van den Brande, Mieke van Hecke, Mark Van der Poorten en 261 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 3-1612, 20.

85


Eric van Rompuy) diende in totaal 11 amendementen in ter aanvulling van het ontwerp van

Kaderdecreet (zie tabel 6). De meeste amendementen van de CD&V-fractie handelen over

de problematiek rond de verzelfstandiging van de Agentschappen (IVA’s/EVA’s). Zo opperen

ze ondermeer voor de principiële oprichting van een raadgevend comité bij de IVA’s. In deze

raadgevende comités moeten vertegenwoordigers van het middenveld en desgevallend

onafhankelijke deskundigen zetelen. Ook willen ze de verplichting in het Kaderdecreet om

elke beheersovereenkomst aan het Vlaams Parlement voor goedkeuring voor te leggen en

niet enkel mede te delen zoals in het ontwerp is opgenomen. Daarbij vragen ze ook een

jaarlijkse evaluatie van de beheersovereenkomst die op haar beurt voorgelegd dient te

worden aan het Vlaams Parlement. Daarnaast formuleert CD&V kritieken met betrekking tot

de IVA’s met rechtspersoonlijkheid. Deze vorm van verzelfstandiging heeft volgens haar

geen nut. Een doorgedreven responsabilisering is immers ook mogelijk bij een IVA zonder

rechtspersoonlijkheid. Tenslotte willen ze de garantie dat ook de raad van bestuur van de

publiekrechtelijk vormgegeven EVA zal bestaan uit vertegenwoordigers van het middenveld

en desgevallend uit onafhankelijke deskundigen. Naast deze amendementen in verband met

de verzelfstandiging diende de CD&V-fractie nog enkele amendementen in. De partij wil

ondermeer dat het principe van de statutaire tewerkstelling opgenomen wordt in het

Kaderdecreet. Verder wil ze de verplichting voor de Vlaamse Regering inbouwen om een

afschrift van de oprichtingsbesluiten over te maken aan het Rekenhof. Tenslotte is er een

amendement dat de inwerkingtreding van het decreet in vraag stelt. Deze moet volgens

CD&V bepaald worden zodat er voldoende tijd is om de hervorming door te voeren

Tabel 6. Amendementen CD&V (Van den Brande, Van Hecke, Van der Poorten & Van Rompuy)

NUMMER THEMA

4 Principe statutaire tewerkstelling 8 Raadgevend comité

11 Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof 15 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 17 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 19 Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid 23 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 26 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 27 Samenstelling raad van bestuur 28 Samenstelling raad van bestuur 43 Inwerkingtreding Kaderdecreet

86


4.2. Amendementen Vlaams Blok

De toenmalige Vlaams Blok fractie (Hilde de Lobel, Joris van Hauthem en Karim van

Overmeire) diende 17 amendementen in (zie tabel 7). Wel moet opgemerkt worden dat deze

17 amendementen allemaal rond één thema opgebouwd zijn, namelijk de vraag om de IVA’s

zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechterlijke EVA’s te schrappen.262 Volgens

Vlaams Blok is het bestuurlijk efficiënter enkel verzelfstandigde agentschappen met

rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde

agentschappen te onderscheiden. Zo kan van elk verzelfstandigd agentschap een

responsabilisering door rechtspersoonlijkheid worden verwacht. Hieruit volgt dat men de

term ‘departementen’ moet vervangen door de term ‘ministeries’. Daarnaast moet volgens

hen de beheersovereenkomst en het onderscheid ‘intern verzelfstandigd agentschap met

rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven EVA’ geregeld geëvalueerd

worden. Hierbij moeten de relevante documenten uitdrukkelijk aan het Vlaams Parlement

overgemaakt worden.

Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire)

NUMMER THEMA

1, 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 18, 20, 21,

32, 34, 35, 37

Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’

38 Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen

4.3. Regeringsamendementen

Daarnaast was het de Vlaamse Regering zelf die een aantal amendementen indiende (zie

tabel 8). De 9 amendementen gaan hoofdzakelijk over verduidelijkingen en beperkte

wijzigingen. De regering wil ondermeer de mogelijkheid invoeren om een adjunct toe te

voegen aan het hoofd van een IVA. Verder zijn er bepalingen over de onverenigbaarheden,

de entiteit Interne Audit en de voorlegging van de beheersovereenkomsten aan het Vlaams

Parlement. Het heeft geen zin hier dieper op in te gaan omdat deze amendementen niet

vanuit het parlement komen en dus ook niets toevoegen aan de opzet van dit hoofdstuk.

262 zie bijvoorbeeld amendement nr. 5, p. 3

87


Tabel 8. Amendementen Vlaamse regering

NUMMER THEMA

9 Bijstaan hoofd IVA door adjunct 14 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement

16, 24 Wijziging datum 25 Verduidelijking 29 Onverenigbaarheden 31 Personeelsstatuut 33 Interne Audit 36 Verduidelijking

4.4. Amendementen alternatieve groepen

Anderzijds waren er ook groeperingen over de partijgrenzen heen met voorstellen tot

amendering (zie tabel 9). Norbert De Batselier, Paul Wille, Herman Lauwers en Dirk

Holemans willen de garantie dat elke beheersovereenkomst, evenals elke verlenging,

wijziging, schorsing of ontbinding ervan, aan het Vlaams Parlement wordt meegedeeld. Het

Vlaams Parlement dient dan binnen de maand de overeenstemming tussen

beheersovereenkomst en doelstellingen van de beleidsnota te toetsen.

De groep bestaande uit Paul Wille, Leo Peeters, Herman Lauwers en Dirk Holemans pleit

voor een nieuw artikel 39 waarin ze stellen dat de dagelijkse leiding van de departementen

en de agentschappen (behalve de privaatrechtelijk vormgegeven EVA) uitgeoefend dient te

worden door de houders van een managementfunctie van N-niveau. In de volgende

paragrafen van artikel 39 zijn afwijkingen van de eerste paragraaf opgenomen. Ten tweede

vragen ze ook om een nieuw artikel 40 waarin de regelingen opgenomen zijn voor die

leidinggevenden die niet worden aangewezen in een mandaat of functie van algemeen

directeur. Deze krijgen door de Vlaamse regering, na overleg, een passende functie

aangeboden binnen de diensten van de Vlaamse overheid met behoud van hun graad en

salarisschaal of krijgen een billijke bilateraal onderhandelde regeling aangeboden tot

beëindiging van hun arbeidsrelatie. Een derde amendement van deze groep regelt de

invulling van de resterende vacante management- en projectleiderfuncties van N-niveau via

herplaatsingen van de leidinggevenden die een graad bekleden van rang A2L in een nieuw

artikel 41. De voorrang van deze leidinggevenden ten aanzien van de andere

leidinggevenden is gebaseerd op het verantwoordelijkheidsniveau van de eersten.

Dat deze twee alternatieve groepen enkel bestaan uit leden van de meerderheid is geen

toeval. De meeste van deze amendementen komen van de regering. De mogelijkheid

bestaat immers voor de oppositie om naar de Raad van State te stappen als zij niet akkoord

gaan met een regeringsamendement. Bij amendementen ingediend door parlementsleden

88


(meerderheid, oppositie of beide) bestaat deze mogelijkheid niet.263 Toch schuilen er in deze

amendementen enkele toegevingen aan CD&V. De garanties voor de zogenaamde ‘zittende

pachters’ zijn het resultaat van overleg tussen CD&V en minister-president Somers.264 Deze

laatste ging in op de eis van CD&V om de nodige overgangsmaatregelingen voor huidige

leidinggevende ambtenaren te voorzien.265 Hierdoor komen deze, door middel van

herplaatsing, in aanmerking voor een nieuwe leidinggevende functie zonder de selecties te

doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd worden.

Tenslotte is er een derde alternatieve groep die bestaat uit Mieke Van Hecke, Leo

Peeters, Jo Vermeulen, Herman Lauwers en Guy Sols. Deze amendementen worden zowel

door meerderheid als oppositie (CD&V) gedragen. Zij dienen ten eerste een amendement in

waardoor onverenigbaarheden die gelden voor een bestuurder van een publiekrechtelijk

vormgegeven EVA gelijkgeschakeld worden met onverenigbaarheden zoals gesteld in het

decreet Strategische Adviesraden. Een tweede amendement van deze groep gaat over de

garanties voor leidinggevende ambtenaren. Als deze niet langer worden aangewezen in een

leidinggevende functie moeten deze volgens hen een functie aangeboden krijgen die

gelijkwaardig is aan deze die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Enkel het gebruik van

het begrip ‘passende’ zoals in amendement Nr. 40 is daartoe geen voldoende waarborg.

Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen

AMENDEMENT THEMA

DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS

Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement (Nr. 22)

VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS

Onverenigbaarheden (Nr. 30)


Garanties leidende ambtenaren (Nr. 41)

WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS

Dagelijkse leiding departementen en agentschappen (Nr. 39)


Regelingen leidende ambtenaren (Nr. 40)


Herplaatsing leidende ambtenaren (Nr. 42)

Opvallend in deze reeks amendementen is het verschil tussen amendementen van de

oppositie, van de Vlaamse Regering en de alternatieve groepen. De oppositie concentreert

zich op bepalingen over verzelfstandiging. Daarnaast proberen ze de rol van het parlement

263 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 264 Zie Hoofdstuk IV 265 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57.

89


beter te verankeren in het ontwerp van Kaderdecreet. Deze keuze van thema’s volgt uit het

feit dat parlementsleden van de oppositie hun invloed op het proces willen behouden. De

verschillende oprichtingsdecreten van IVA’s en EVA’s en de beheersovereenkomsten zullen

later immers door datzelfde parlement goedgekeurd moeten worden.

De amendementen van de Vlaamse Regering brengen geen grote aardverschuivingen

teweeg in het Kaderdecreet. Het gaat hier dan ook meestal om technische wijzigingen.266 In

tegenstelling tot de oppositie stellen zij zich geen vragen bij de opdeling van agentschappen.

De amendementen van de alternatieve groepen concentreren zich op

personeelsaangelegenheden die niet in het oorspronkelijke ontwerp van decreet voorkomen.

De vraag is nu wat deze amendementen uiteindelijk konden teweegbrengen. Daarvoor

analyseren we de behandeling en stemming van het ontwerp van decreet en de

amendementen in de Commissie.

5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag

5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet

Op 3 juli 2003 begon de bespreking van het ontwerpdecreet in de Commissie voor

Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken.267 Tijdens het debat nam van

elke fractie iemand het woord om de partijstandpunten te verduidelijken. Daarna volgde de

artikelsgewijze bespreking en de stemming over de amendementen.

5.1.1. Standpunten CD&V-fractie

De CD&V-fractie onderschrijft de doelstelling om tot een beter bestuurlijk beleid te komen.

Toch waarschuwt Luc Van den Brande voor een uitwerking van de doelstellingen op een

gepolitiseerde manier. Voor CD&V blijft het ook onduidelijk waarom de Vlaamse Regering

ingrijpende hervormingen heeft voorgesteld, zonder in te gaan op een aantal fundamentele

vragen. Van den Brande vraagt zich daarom af of de Vlaamse Regering er geen dubbele

agenda op nahoudt. Toch wil CD&V voorliggende hervorming een kans te geven. Om de

doelstellingen tot een goed einde te brengen is een degelijke uitvoering wel noodzakelijk. De

CD&V-fractie zal het voorliggende ontwerp verbeteren door het te amenderen. Het hoofddoel

266 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 267 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 50.

90


van de partij is de samenhang tussen de verschillende decreten te garanderen. Daarom

stellen ze voor om een aangepast ontwerp van decreet bestuurlijk beleid uit te werken en de

ingangsdatum van dat decreet te verschuiven naar 1 januari 2006. Belangrijk in dit nieuwe

ontwerp is een breed draagvlak over de partijgrenzen heen zodat na een volgende

regeringsvorming er steun blijft voor het ontwerp.

Later in het debat zal er een tweede tussenkomst van CD&V volgen waarin Mieke Van

Hecke haar bedenkingen bij het ontwerp van decreet uiteenzet. Volgens haar heeft het geen

zin om bij een IVA zonder rechtspersoonlijkheid met een beheersovereenkomst te werken

omdat deze onder rechtstreeks toezicht van de minister staat. Het werken met

delegatiebesluiten zou volgens haar logischer zijn. Grotere problemen heeft ze met de IVA’s

met rechtspersoonlijkheid. Men doet aan verzelfstandiging, maar iemand van de

administratie komt aan het hoofd te staan. Dit komt volgens haar erop neer dat men een

beheersovereenkomst met zichzelf sluit. Ze besluit dan ook dat de IVA met

rechtspersoonlijkheid een ‘gedrocht’ is waarmee men meer problemen zal creëren dan

oplossen. Ze staat ook terughoudend tegenover de beheersovereenkomsten. Het is voor

haar belangrijk dat deze in het parlement besproken worden. Zodra ze zijn afgesloten zijn

directe bijsturingen immers zeer moeilijk af te dwingen.

5.1.2. Standpunten VLD-fractie

André Denys zegt in zijn tussenkomst dat de VLD-fractie de principes, waarop het

ontwerp van Kaderdecreet steunt, onderschrijft. De partij zal wel nagaan of de inhoud van

het Kaderdecreet effectief overeenstemt met die principes. Verder duldt VLD geen verder

uitstel van de uitvoering van het Kaderdecreet omdat dit neerkomt op het afremmen van

deugdelijk bestuur. In de praktijk is het dus niet haalbaar om het Kaderdecreet te koppelen

aan het Comptabiliteitsdecreet. Volgens VLD biedt het voorliggende ontwerp de nodige

duidelijkheid over de manier waarop een efficiënte controle door het parlement

gegarandeerd wordt. Tenslotte is André Denys vol lof over de indeling in 13 domeinen.

5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie

Hilde De Lobel wijst in naam van de Vlaams Blok-fractie op het grote belang van het

voorliggende ontwerp. Volgens haar is het echter een vaag ontwerp dat veel vragen

onbeantwoord laat. De fractie ergert zich ook aan de vele vertragingen die het project heeft

opgelopen. Daaruit besluit ze dat een optimale werking van de overheid enkel mogelijk is als

91


er verdere stappen in de richting van federalisering worden gezet. Het ontwerp van

Kaderdecreet is een positief signaal omdat Vlaanderen zijn eigen organisatie en

administratie op een ernstige manier in handen neemt. Door de nood aan een heldere

administratie heeft de Vlaams Blok-fractie amendementen ingediend die de ingewikkelde

structuur van de agentschappen vereenvoudigen tot twee soorten, namelijk IVA’s met

rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s.

5.1.4. Standpunten SP.A-fractie

Norbert De Batselier is gewonnen voor verzelfstandiging en de bijkomende voordelen die

rechtspersoonlijkheid biedt. In de nieuwe organisatiestructuur moet de minister volgens hem

meer regisseur dan controleur worden. Hij moet de administratie sturen. Het parlement moet

samen met het Rekenhof de controlefunctie opnemen. De fractie heeft het echter moeilijk

met de onverwacht grote omvang van de operatie. Voor De Batselier is het voorliggende

decreet een sprong in het onbekende. Hij vraagt dat het parlement zeer nauw betrokken

wordt bij de uitwerking van het Comptabiliteitsdecreet zodat ze de toekomstige controletaak

goed kan inschatten. De interne controle moet beter en effectiever worden, wat volgens hem

ook de doelstelling van het ontwerp van Kaderdecreet moet zijn.

Ook de Bijzondere Commissarissen kwamen aan het woord, net als minister-president

Somers en Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en

Ambtenarenzaken Paul van Grembergen. Na deze uiteenzettingen volgde de artikelsgewijze

bespreking en de stemming van de amendementen.

5.2. Kwantitatieve analyse

De amendementen van CD&V en Vlaams Blok hebben weinig invloed gehad op de visie

van de meerderheid (zie tabel 10). Terwijl alle regeringsamendementen zijn overgenomen is

er slechts één amendement van CD&V aangenomen en geen enkel van het Vlaams Blok.

Opgemerkt dient te worden dat, vermits bijna alle amendementen van het Vlaams Blok over

hetzelfde thema gingen, men deze ofwel allemaal kon aannemen ofwel allemaal kon

verwerpen. De amendementen van de alternatieve groepen werden wel allemaal

aangenomen. In totaal zijn er dus 16 amendementen aangenomen. Dit is 43%, op een totaal

van 37 amendementen.268 Laat men echter de amendementen van de Vlaamse Regering

268 In Parlementair Stuk nr. 3-1612 is er sprake van 43 amendementen. 6 amendementen zijn dus ingetrokken of vervallen door de goedkeuring van amendementen die deze overbodig maakten.

92


weg dan zijn er zeven aangenomen amendementen op een totaal van 28. 25% van het totaal

ingediende amendementen is dus aangenomen door de Commissie. Wanneer we de

amendementen van de oppositie bekijken, zien we dat slechts één amendement van de 22 is

aangenomen. 4.5% van de amendementen afkomstig van de oppositie is dus overgenomen

door de commissie. Zich louter baserend op deze cijfers zou men kunnen besluiten dat het

parlement als zodanig kan inspelen op administratieve hervormingsprocessen door middel

van amendementen. Toch werd nog altijd 75% van de amendementen uit het parlement

verworpen. De oppositie als dusdanig heeft veel minder kans om gehoord te worden dan

bepaalde alternatieve groepen bestaande uit parlementsleden van verschillende partijen.

Opvallend is het verschil tussen meerderheid en oppositie. Terwijl alle amendementen van

de meerderheid (Vlaamse Regering) zijn aangenomen is slechts één oppositie amendement

aangenomen.

Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen

AMENDEMENT AANGENOMEN VERWORPEN VLAAMS BLOK - 16 CD& V 1 5 VLAAMSE REGERING 9 - DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS

1 -


2 -


3 -

Deze conclusies uit de kwantitatieve analyse moeten echter sterk gerelativeerd worden.

Ten eerste zijn deze cijfers onderhevig aan vertekening. 43% van het totale aantal

amendementen (de 16 amendementen van het Vlaams Blok) hebben immers betrekking op

éénzelfde vraag, met name om de opdeling van de agentschappen te beperken tot IVA’s met

rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. Ten tweede zijn de meeste

amendementen van de alternatieve groepen die zich over de fracties heen vormde ook

afkomstig van de regering. De alternatieve groepen bestonden meestal enkel uit leden van

de meerderheid. Deze manier van werken wordt gebruikt om te vermijden dat de oppositie

naar de Raad van State stapt. Deze mogelijkheid bestaat enkel voor amendementen die

door de regering zelf zijn ingediend.269 Ten derde is er in deze kwantitatieve analyse nog

niets gezegd over de inhoud van de aangenomen/verworpen amendementen. Dit is van

belang omdat de impact van de verschillende amendementen zeer sterk varieert. De

betrokkenheid van het parlement hangt dus niet enkel af van het aantal aangenomen

269 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.

93


amendementen maar ook van de impact die deze amendementen hebben op het ontwerp

van Kaderdecreet. Men moet zich daarom de vraag stellen hoe fundamenteel de

aanpassingen van de aangenomen amendementen zijn.

5.3. Kwalitatieve analyse

In de kwantitatieve analyse zagen we dat er 16 amendementen aangenomen werden

door de commissie. Als we de amendementen van de Vlaamse regering buiten beschouwing

laten blijven er nog zeven aangenomen amendementen over. Zes hiervan kwamen van

alternatieve groepen. Van de CD&V werd één amendement aangenomen.

Tabel 11. Aangenomen amendementen

NUMMER THEMA

11 Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof 22 Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 30 Onverenigbaarheden 39 Dagelijkse leiding departementen en agentschappen 40 Regelingen leidende ambtenaren 41 Garanties leidende ambtenaren 42 Herplaatsing leidende ambtenaren

De amendementen Nrs. 39, 40, en 42 roepen een bijkomend artikel in het leven.

Daardoor ontstaan de nieuwe artikels 39, 40 en 41 die in het ontwerp van Kaderdecreet

toegevoegd worden onder hoofdstuk IX (opheffingsbepalingen en overgangsmaatregelen).

Zoals eerder gezien, handelen deze artikels respectievelijk over de regelingen in verband

met de dagelijkse leiding van de departementen en de agentschappen, de regelingen voor

die leidinggevende ambtenaren die niet worden aangewezen in een mandaat of in een

functie van algemeen directeur en de invulling van de resterende vacante management- en

projectleiderfuncties van N-niveau via herplaatsing van leidinggevende ambtenaren die een

graad bekleden van rang A2L. Amendement nr. 41 zal in de voorgestelde tekst van het

nieuwe artikel 40, lid 1 het woord “passende” vervangen door de woorden “gelijkwaardige en

passende”. Hierdoor zullen leidinggevende ambtenaren die niet langer worden aangewezen

in een leidinggevende functie een andere functie aangeboden krijgen die gelijkwaardig is aan

de functie die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Het gebruik van alleen het begrip

“passende” is daartoe geen voldoende waarborg. De voornaamste wijzigingen die deze

amendementen aanbrengen zijn de garanties voor de zogenaamde ‘zittende pachters’.

Diegenen die al een leidinggevende functie bekleden krijgen in de nieuwe

organisatiestructuur een gelijkwaardige functie aangeboden zonder dat ze eerst een selectie

94


moeten doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd werden. Deze toegeving van

minister-president Somers stelde de CD&V gerust.270 Veel verzet was er niet meer nadat de

partij deze garantie had gekregen.271

De overige 4 aangenomen amendementen (zie tabel 11) voeren een wijziging door aan

de oorspronkelijke artikels. Zo breidt amendement Nr. 11 paragraaf 4 van artikel 6 uit met de

bepaling dat er een afschrift van de oprichtingsbesluiten aan het Rekenhof moet worden

overgemaakt. Dit is tevens het enige amendement van de oppositie (CD&V) dat

aangenomen werd. Amendement Nr. 22 vervangt paragraaf 2 van artikel 14. Hierdoor moet

de beheersovereenkomst, vóór de ondertekening, door de Vlaamse Regering aan het

Vlaamse Parlement megedeeld worden. Het Vlaams Parlement zal dan binnen de maand de

overeenstemming tussen de beheersovereenkomst en de doelstellingen van de

goedgekeurde beleidsnota toetsen. Opgemerkt moet worden dat het aanvaarden van dit

amendement en amendement Nr. 14 van de Vlaamse Regering (voorleggen

beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) tot gevolg had dat de amendementen Nr. 15

en Nr. 23 (voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) van CD&V vervielen.

Deze amendementen zijn niet opgenomen in de kwantitatieve analyse. Toch kan de

aanvaarding van amendement Nr. 22 ook gezien worden als een verdienste van CD&V.

Verder zal het subamendement Nr. 30 in de voorgestelde tekst van artikel 21, paragraaf 1,

lid 2 vervangen. Daardoor worden de onverenigbaarheden voor een bestuurder van een

publiekrechtelijk vormgegeven EVA gelijkgeschakeld met de onverenigbaarheden zoals

gesteld in het decreet Strategische Adviesraden.

Tijdens de analyse van de aangenomen amendementen is duidelijk gebleken dat er,

behalve wat de leidinggevende ambtenaren betreft, geen grootse wijzigingen aan het

ontwerp van Kaderdecreet werden aangebracht. De opdeling van de agentschappen werd

niet verder in vraag gesteld terwijl het grootste deel van het ontwerp van decreet hierover

gaat. Dit was een duidelijke bezorgdheid van beide oppositiepartijen. “Er waren serieuze

kritieken vanuit het parlement op de vier vormen van verzelfstandigde agentschappen. Al de

kritiek die de oppositie geleverd heeft op de IVA’s met rechtspersoonlijkheid is nooit van een

deftig antwoord voorzien”.272 Voor de meerderheid was de discussie over de indeling van

agentschappen al voorbij. Hier bestond een politiek compromis over.273 De aanpassingen

die, na behandeling in de commissie, in het ontwerp van Kaderdecreet aangebracht werden,

concentreren zich daarom vooral op de bepalingen betreffende het personeel. Aan de kern 270 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57. 271 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 272 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 273 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.

95


van het ontwerp van Kaderdecreet, namelijk de nieuwe organisatiestructuur, heeft het

parlement geen fundamentele wijzigingen aangebracht. De conclusies, genomen na de

kwantitatieve analyse, moeten daarom gerelativeerd worden na de kwalitatieve analyse.

Het uiteindelijke ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid werd in de commissie

aangenomen met 8 stemmen tegen 2 bij 4 onthoudingen. De meerderheidsfracties stemden

voor, CD&V onthield zich en het Vlaams Blok stemde tegen.

6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair

6.1. Amendementen Na de behandeling in de commissie werd het ontwerp van decreet plenair behandeld.

Voor de start van de plenaire vergadering was er een nieuwe mogelijkheid tot amendering.

Zowel CD&V als Vlaams Blok dienden opnieuw amendementen in (zie tabel 12). De 10

amendementen (amendementen Nr. 44 tot 54) van het Vlaams Blok pleiten opnieuw voor de

afschaffing van IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en privaatrechterlijke EVA’s.

Amendement nr. 55 komt overeen met amendement nr. 38 zoals ingediend voor de

behandeling van het ontwerp van decreet in de commissie. Dit zegt dat de

beheersovereenkomst en de opdeling van de agentschappen geregeld geëvalueerd moet

worden. De relevante documenten dienen dan overgemaakt te worden aan het Vlaams

Parlement.274 De zes amendementen van CD&V (amendementen Nr. 56 tot 61) gaan over

het principe van de statutaire tewerkstelling, het Raadgevend Comité bij de IVA’s, het

schrappen van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid, de samenstelling van de raad van

bestuur van de publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s, de vertegenwoordiging van het

middenveld in de raad van bestuur en de inwerkingtreding van het Kaderdecreet.275 Al deze

amendementen waren overgenomen uit eerder voorgestelde amendementen. Deze werden

in de commissie echter verworpen. Het plenaire debat bood de oppositie een nieuwe

mogelijkheid om hun amendementen te verdedigen en een meerderheid te vinden om deze

goed te keuren.

274 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 5-1612, 10. 275 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 6-1612, 4.

96


Tabel 12. Amendementen oppositie

AMENDEMENT THEMA

VLAAMS BLOK

Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’ (Nrs. 44 tot 54)

VLAAMS BLOK Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen (Nr. 55) CD&V Principe statutaire tewerkstelling (Nr. 56) CD&V Raadgevend comité (Nr. 57) CD&V Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid (Nr. 58) CD&V Samenstelling raad van bestuur (Nr. 59) CD&V Samenstelling raad van bestuur (Nr. 60) CD&V Inwerkingtreding kaderdecreet (Nr. 61)

6.2. Plenaire vergadering Op 9 juli 2003 werd het debat over het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid

geopend. De beraadslaging in de ochtend werd in de namiddag gevolgd door de hoofdelijke

stemming.276 Tijdens de beraadslaging kwamen eerst beide verslaggevers, Mieke van Hecke

(CD&V) en Leo Peeters (SP.A), aan het woord. Daarna verduidelijkte Luc Van den Brande

(CD&V), Sven Gatz (VLD) en Hilde de Lobel (Vlaams Belang) hun partijstandpunten.

Luc Van den Brande benadrukt dat CD&V het altijd eens is geweest met de principes van

goed bestuur. In plaats van een voortdurende aanpassing van de Vlaamse organisatie,

verkoos de Vlaamse regering een algemene hervorming. Volgens CD&V kan dit enkel zinvol

zijn indien de drie basisontwerpen tegelijkertijd tot een goed einde zouden worden gebracht.

De voorwaarden voor een goede hervorming zijn volgens CD&V de harmonisering en het

gelijktijdig operationeel worden van de verschillende onderdelen van de hervorming. De

voornaamste zorgen hebben betrekking op de samenhang en de criteria die gehanteerd

worden om een onderscheid te maken tussen IVA’s en EVA’s. Volgens hen heeft de creatie

van een IVA met rechtspersoonlijkheid geen zin. Ook rijzen er vragen in verband met de

financiële kostprijs van de hervorming. CD&V zal zich onthouden bij de stemming indien hun

amendementen niet aangenomen worden. Ze zijn het eens met de uitgangspunten maar

vrezen dat de aanpak niet zal leiden tot een betere dienstverlening.

Sven Gatz (VLD) benadrukt dat het ontwerp van Kaderdecreet boven de grens tussen

meerderheid en oppositie staat. Volgens hem zijn de criteria voor het onderscheid tussen

276 VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Algemene bespreking, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/queryDetail.jsp?pQueryId=283841&pTabId=6289).

97


IVA’s en EVA’s wel duidelijk. Het kader dat gecreëerd is door het ontwerp moet wel verder

worden gepreciseerd in de verschillende oprichtingsdecreten van de agentschappen. VLD

besluit dat de Vlaamse Regering een goed ontwerp van decreet heeft afgeleverd met een zo

groot mogelijk draagvlak. Ze zijn ervan overtuigd dat dit ontwerp een stevige basis zal zijn

om Vlaanderen beter te besturen.

De Vlaams Blok-fractie wordt vertegenwoordigd door Hilde De Lobel. Volgens haar moet

er eerder gewerkt worden aan meer inspraak en actief openbaar bestuur voor de Vlamingen.

Verder wil Vlaams Blok de verzelfstandiging beperken tot IVA’s met rechtspersoonlijkheid en

publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. De criteria voor de vorming van een IVA of EVA

moeten duidelijk en expliciet zijn en geregeld geëvalueerd worden door het Vlaams

Parlement. Ook is volgens hen het voorliggende decreet niet uitvoerbaar zonder het

Comptabiliteitsdecreet. Ze besluiten hun stemming te laten afhangen van het al of niet

goedkeuren van de ingediende amendementen.

Vervolgens meldde Norbert De Batselier dat de SP.A fractie afwezig is door een

gemeenschappelijke vergadering over het regeerakkoord. Toch heeft de SP.A volgens hem

gewogen op beide ontwerpen door de wijzigingen die door hun toedoen aangebracht zijn. Na

een korte discussie tussen Luc Van den Brande en Paul Van Grembergen over de kostprijs

van BBB ging men over tot de artikelsgewijze bespreking. Om 16 uur in de namiddag volgde

dan de hoofdelijke stemming. Zoals verwacht werd geen enkel amendement aangenomen

(zie tabel 13). Ze werden, zoals in de commissie, door de meerderheid verworpen.

Vervolgens werd het ontwerp van Kaderdecreet aangenomen met 64 stemmen tegen 18 bij

33 onthoudingen.277

Tabel 13. Aangenomen/verworpen amendementen (plenair)

AMENDEMENT AANGENOMEN VERWORPEN VLAAMS BLOK - 11

CD&V - 5

De stemming werd overschaduwd door de gebrekkige aanwezigheid van de

meerderheidsfracties. Parlementsvoorzitter de Batselier dreigde ermee om voortaan de

plenaire zitting pas te laten beginnen als een minimum van parlementsleden van de

meerderheid aanwezig zijn. Bruno Tobback reageerde hierop en noemde het incident een

277 VLAAMS PARLEMENT, Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Stemming, Vlaams Parlement, 2003 (25.04.2006, Vlaams Parlement: http://www.vlaamsparlement.be/Proteus4/p3app/jsppages/dJournaalLijn.jsp?pQueryId=283953).

98


non-event. Tegelijkertijd verduidelijkte hij waarom de basisdecreten in verband met de

administratieve hervormingen volgens hem op weinig interesse vanuit het parlement konden

rekenen. “Dit gaat over een reeks decreten die veel meer met de administratie te maken

hebben dan met de politiek. De zittingen zijn geen politieke debatten, maar notariszittingen.

Weinig parlementsleden willen op dit moment graag notaris spelen”.278

De inbreng van het parlement tijdens de plenaire zitting bleef beperkt. Alle

amendementen werden, zoals verwacht, verworpen en het decreet werd goedgekeurd met

dezelfde tekst die was ontstaan na de behandeling in de commissie. Volgens een voormalig

Vlaams parlementslid heeft de oppositie zijn rol wel gespeeld op het moment dat dit mogelijk

was. Ze zijn principieel hun kritieken blijven verantwoorden en hun amendementen blijven

verdedigen. De meerderheid heeft het echter niet aanvaard om bijsturingen te doen. Vanuit

de meerderheid was er met opzet geen parlementaire inbreng. Vooraf was immers al beslist

dat het Kaderdecreet er zou komen. Binnen de meerderheid waren de instructies duidelijk.

Er mocht niet teveel aan gewijzigd worden.279

Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid kwam zo tot stand en na bekrachtiging en afkondiging

op 18 juli 2003 werd het op 22 augustus bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.280

7. Conclusies De inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet

Bestuurlijk Beleid was, zoals bleek uit de uiteenzetting, beperkt. Aan de ene kant zou men

denken dat dit een logisch gevolg is van het feit dat de interesse voor het ontwerp van

decreet vanuit het parlement minimaal was. Zeker het ontwerp van Kaderdecreet, waarin de

nieuwe organisatiestructuur uitgetekend wordt, kon op weinig belangstelling rekenen vanuit

het parlement. Administratieve hervormingen zijn volgens sommigen ook geen kerntaak van

het parlement.

Aan de andere kant blijkt echter dat de oppositie verschillende vragen en opmerkingen

formuleerde tijdens de parlementaire bespreking van het ontwerp van decreet. Hoewel er

weinig interesse was heeft de oppositie dus wel geprobeerd haar rol te spelen. De kritieken

vanuit de oppositie hadden vooral betrekking op de modaliteiten van verzelfstandiging. Meer

bepaald werd de indeling van verzelfstandigde agentschappen door beide oppositiepartijen

in vraag gesteld. Een andere zorg was de parlementaire controle van de verzelfstandigde

278 DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004. 279 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 280 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 7-1612, 14.

99


agentschappen. Door middel van deze thema’s probeerde de oppositie hun betrokkenheid bij

de latere implementatie van de nieuwe organisatiestructuur te garanderen. De

oprichtingsdecreten en de beheersovereenkomsten van de verschillende agentschappen

moesten immers voor goedkeuring aan het Vlaams Parlement worden voorgelegd. Langs

deze weg kon het parlement inspelen op de administratieve hervormingen.

De fundamentele kritieken met betrekking tot de indeling van de verzelfstandigde

agentschappen werden echter genegeerd door de meerderheid. De aangenomen

amendementen hadden vooral betrekking op de bepalingen over het personeel. Voor de rest

bleven de aanpassingen beperkt. De principiële vragen van de oppositie zijn nooit van een

antwoord voorzien. Voor de meerderheid stond op voorhand al vast dat het decreet er zou

komen, liefst zo snel mogelijk en zonder al te veel aanpassingen. De beperkte parlementaire

betrokkenheid is dus niet enkel te wijten aan de onverschilligheid van het parlement ten

aanzien van de administratieve hervormingen. De meerderheid heeft ook, zoals bleek uit de

stemming van de amendementen, geweigerd om fundamentele wijzigingen toe te brengen

aan het ontwerp van Kaderdecreet.

Ter afsluiting van dit hoofdstuk worden de verschillende fasen van het onderzoeksmodel

overlopen. Hoewel er ook vanuit het parlement aanzetten waren voor administratieve

hervormingen is de fase van agenda setting verlopen zonder enige betrokkenheid van het

Vlaams Parlement. Het was de regering die het thema op de politieke agenda plaatste. Ook

tijdens de voorbereidingsfase was er geen directe inbreng vanuit het parlement. Bij de

bespreking van de beleidsnota’s van de ministers waren de eerste kritieken wel al te horen.

Het parlement maakte toen duidelijk dat ze geen voorstander was van de grote hervorming

die men aan het voorbereiden was. Uit het feit dat de omvang van de operatie bleef groeien,

blijkt dat men met deze kritiek geen rekening heeft gehouden. Het ontwerp van Kaderdecreet

werd opgesteld door de Vlaamse Regering en voor goedkeuring voorgelegd aan het

parlement. Tijdens de parlementaire bespreking van dit ontwerp (de beslissingsfase) was er

de eerste inbreng vanuit het parlement. Deze bleef echter beperkt want het uiteindelijke

Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid wijkt niet veel af van het oorspronkelijke ontwerp van

decreet. De oprichtingsdecreten van de verschillende verzelfstandigde agentschappen

moesten voor goedkeuring aan het parlement voorgelegd worden. Deze werden door het

parlement echter gezien als louter technische decreten. Bij de parlementaire behandeling

van deze decreten heeft het parlement daarom niet meer dan een technische controle

gedaan. Bij de concrete implementatie van de nieuwe organisatiestructuur was er geen

inbreng van het parlement.

100


ALGEMEEN BESLUIT

Internationaal onderzoek duidt op een nauwe betrokkenheid van de politieke actor bij

administratieve hervormingsprocessen. In bovenstaand onderzoek werd deze hypothese

getoetst aan de Vlaamse structurele hervormingen. Meer bepaald werd nagegaan in welke

mate de politieke partijen, de ministers/ministeriële kabinetten en het parlement een inbreng

hadden bij de Vlaamse hervormingsoperatie BBB. Vanuit de bestaande literatuur werd een

model ontwikkeld dat een theoretische onderbouw voor het onderzoek vormde. Ter conclusie

worden de bevindingen van de analyse aan dit onderzoeksmodel gekoppeld (zie tabel 14).

1. Theoretische reflecties

Pollitt en Bouckaert spreken van een ‘elite decision-making’. Deze elite bekleedt de

centrale positie bij administratieve hervormingsprocessen. Ook in Vlaanderen stuurt een

kerngroep van actoren de administratieve hervormingen. Het gaat hierbij voornamelijk om

politieke actoren. Bij de structurele hervorming in het kader van de operatie Beter Bestuurlijk

Beleid hebben vooral de minister-president en de minister van Ambtenarenzaken deze

sturende rol op zich genomen. Zij worden, door de specifieke politieke situatie in België,

bijgestaan door hun ministeriële kabinet. Samen staan deze ‘policy entrepreneurs’ in voor de

uitwerking en opvolging van het hele traject. De politieke partijen behoren niet tot deze

kerngroep. De hypothese dat politieke partijen een overkoepelende actor vormen, wordt in

de praktijk, wat betreft de Vlaamse administratieve hervormingen, niet bevestigd. Zoals

verwacht is ook de inbreng van het Vlaams Parlement bij heel het gebeuren minimaal. Als

wetgevende instantie beperkt haar bevoegdheid zich tot het goedkeuren van de

basisdecreten. Naast politieke actoren hebben in Vlaanderen ook ambtelijke actoren, de

Bijzondere Commissarissen, de operatie mee vorm gegeven. Ze werden aangesteld door de

regering en stonden in voortdurend contact met de kabinetschefs. Zij namen in Vlaanderen,

samen met de ministers en vooral de ministeriële kabinetten, de centrale positie in bij

administratieve hervormingsprocessen. De hervormingsoperatie in Vlaanderen kwam dus

top-down tot stand.

Uit bovenstaande redenering blijkt dat de meeste elementen uit het model van Pollitt en

Bouckaert ook terug te vinden zijn in Vlaanderen. De hypothese dat administratieve

hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren wordt in Vlaanderen

bevestigd. De poging om ook externe actoren te betrekken, via de begeleidingscommissie,

mislukte hier wel. Het waren de voornaamste politieke en ambtelijke actoren die deel

101


uitmaakte van de kerngroep. Onder de politieke actoren moeten we in Vlaanderen ook de

ministeriële kabinetten rekenen. Deze komen in het model van Pollitt en Bouckaert niet aan

bod.

De elite houdt volgens Pollitt en Bouckaert rekening met de haalbaarheid en

wenselijkelijkheid van de hervormingen. De intenties tot hervormingen die aan BBB vooraf

gingen, waren eerder bescheiden van aard. De verbetering en modernisering van de

administratie moest haalbaar zijn binnen de bestaande structuren. Het project BBB groeide

echter uit tot een operatie van dergelijke omvang dat ze moeilijk implementeerbaar was

binnen de voorziene termijn.

Het onderzoek toonde aan dat er bij de politieke elite twijfel bestond over de wenselijkheid

van BBB. De Vlaamse administratie functioneerde goed en was al de meest

vooruitstrevende administratie van België. Bovendien bestond er een veranderingsmoeheid

binnen de administratie na de periode met Van Den Bossche als minister van

Ambtenarenzaken. Bij de regeringsvorming in 1999 was er dus geen ‘window of opportunity’

dat succesvolle hervormingen garandeert. Het draagvlak voor verregaande hervormingen

bleef beperkt. Er waren wel problemen die om een oplossing vroegen. Uit de interviews

bleek dat een operatie van de omvang van BBB echter niet noodzakelijk was. Toch werd bij

de regeringsvorming het thema van de administratieve hervormingen ingeschreven op de

politieke agenda. Dit was het begin van een proces dat tot vandaag de dag aansleept.

De drie fasen die Barzelay in zijn model onderscheidt (agenda setting, voorbereidings- en

beslissingsfase) zijn in Vlaanderen al doorlopen. De vierde fase (implementatie) liep tijdens

het onderzoek op zijn einde. De fase van agenda setting speelde zich, bij de Vlaamse

administratieve hervormingen, af tussen de regeringsonderhandelingen in 1999 en de

bijeenkomst van de Vlaamse Regering in Leuven op 19 februari 2000. De komst van een

nieuwe coalitie zorgde ervoor dat het thema van administratieve hervormingen op de agenda

van de regeringsonderhandelingen stond (issue inclusion). De aanzet voor hervormingen

kwam echter uit verschillende hoeken. Zowel de vorige Vlaamse Regering, de Vlaamse

administratie, het Vlaams Parlement en de politieke partijen, waaronder voornamelijk de

Vlaamse Liberalen, hadden de intentie om herstructureringen door te voeren in het

overheidslandschap. De noodzaak van de hervormingen volgde uit het streven naar een

moderne en efficiënte administratie (issue formulation). Onder leiding van het kabinet van

minister-president Patrick Dewael werden deze aanzetten uiteindelijk samengebracht en in

het regeerakkoord opgenomen. Na de regeringsvorming nam minister-president Patrick

Dewael en minister van Ambtenarenzaken Johan Sauwens de taak op zich om de plannen

concreet uit te werken. Toch bleek uit het onderzoek dat er in de beginfase niet veel belang

102


gehecht werd aan de hervormingen (issue status). Er was een veranderingsmoeheid binnen

de administratie. Daarenboven waren er remmingen bij coalitiepartner SP. Zij vreesden voor

een benoemingsoperatie van de VLD. Ondanks de bezorgdheid van SP was de partij zelf

niet bezig met de hervormingen. Over het algemeen was er bij de Vlaamse politieke partijen

eerder sprake van desinteresse voor de hervormingsoperatie. Enkel VLD was als nieuweling

in de regering de drijvende kracht achter de hervormingen. Binnen deze partij waren het

vooral minister-president Patrick Dewael en zijn kabinet die de hervormingen trokken.

De partijtop zelf had geen visie betreffende de hervormingen. Standpunten hieromtrent

ontbreken in zo goed als alle partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 2004. Het

zou voor de partijen ook geen electorale meerwaarde opleveren om hier veel aandacht aan

te schenken. De Vlaamse administratieve hervormingen zijn bij de burger immers een totale

onbekende. De partijen lieten het dossier over aan een afgevaardigde van de partij binnen

de regering, de kabinetten of het Vlaams Parlement. Deze volgde in naam van de partij het

dossier op.

Op de bijeenkomst in Leuven werden de meeste aanwezigen verrast door de omvang van

de operatie. De krachtlijnen die na het regeerakkoord verder waren uitgewerkt, zouden een

grotere impact krijgen dan gewenst. De uitvoering van de principes in de praktijk maakte een

nieuwe organisatiestructuur voor de administratie noodzakelijk. Om het evenwicht binnen de

coalitie te bewaren richtte men een Stuurgroep op die alle coalitiepartners

vertegenwoordigde. Meer bepaald waren het de kabinetschefs die hierin zetelden. Ook

stelde men twee ambtenaren (de Bijzondere Commissarissen) aan die voorstellen moesten

uitwerken. Samen zorgden zij, tijdens de voorbereidingsfase, voor de verdere uittekening

van het project. Na het ontslag van minister Johan Sauwens in mei 2001 viel het

hervormingsproces enigszins stil. Minister-president Patrick Dewael en minister van

Ambtenarenzaken Paul Van Grembergen volgden de grote lijnen op. Het werd duidelijk dat

de hervormingen de nodige vertragingen zouden oplopen. De oorspronkelijke deadline voor

de inwerkingtreding (1 januari 2003) werd dan ook met een jaar verschoven. De ministers

vertrouwden het dossier in grote mate toe aan de kabinetten. Ondertussen waren de eerste

kritieken in het Vlaams Parlement te horen. Vooral parlementsvoorzitter Norbert De Batselier

trok het dossier naar zich toe. Volgens hem was het niet noodzakelijk om een zo grote

hervorming door te voeren en was een zwakte-sterkte analyse meer op zijn plaats. De

basisprincipes die de Bijzondere Commissarissen verder hadden uitgewerkt, werden door de

regering in drie ontwerpen van decreet gegoten. In het ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk

Beleid werden de structurele hervormingen opgenomen waarop de analyse zich

concentreerde.

103


De behandeling van deze basisdecreten in het Vlaams Parlement vormt de

beslissingsfase. De analyse van de parlementaire stukken wees uit dat de inbreng van het

Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, behalve

wat de personeelsaangelegenheden betreft, beperkt was. Enerzijds is dit het gevolg van de

beperkte interesse voor administratieve hervormingen vanuit het parlement. De vormgeving

van de administratieve hervormingen bleek geen kerntaak van het parlement te zijn.

Anderzijds werd het parlement bij de operatie BBB buiten spel gezet door

meerderheid/regering. De kritieken van de oppositie werden grotendeels genegeerd. Binnen

de meerderheid stond het al vast dat het decreet er zou komen. Er was dus weinig ruimte om

aanpassingen te doen. De aangenomen amendementen hadden voornamelijk betrekking op

bijkomende bepalingen in verband met het personeel. De regeringsamendementen zorgden

voor enkele technische wijzigingen. De parlementaire goedkeuring van het decreet was een

hindernis die men moest nemen om een juridisch kader voor de hervormingen te creëren.

Het Kaderdecreet doorliep de parlementaire behandeling zonder kleerscheuren. Volgens

Barzelay is het de opdracht van ‘policy entrepreneurs’ om in de beslissingsfase een

compromis te zoeken tussen wetgevende instanties en uitvoerende actoren. In Vlaanderen

was er voorafgaand overleg met parlementsvoorzitter De Batselier. Hier werd de timing van

de parlementaire zittingen vastgelegd. Aan de inhoud mocht er door het parlement echter

niet teveel gesleuteld worden. De rangen binnen de meerderheid waren gesloten. Naast de

drie basisdecreten werden ook de oprichtingsdecreten van de verschillende agentschappen

aan het parlement ter goedkeuring voorgelegd. Het parlement beschouwde deze als

technische decreten.

De implementatie van de hervormingen liep in Vlaanderen vertraging op. De

oorspronkelijke datum voor de inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur

verschoof telkens met een jaar. Nog voor de basisdecreten de parlementaire procedure

doorliepen, werd per beleidsdomein een veranderingsmanager aangesteld die de nodige

voorbereidingen moest treffen voor de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur

binnen zijn beleidsdomein. Zij stonden onder toezicht van het kabinet van de bevoegde

minister. Het ontbreken van onderlinge contacten tussen de verschillende

veranderingsmanagers zorgde ervoor dat elk van de dertien beleidsdomeinen apart tot stand

kwam. Ondertussen werd minister-president Patrick Dewael, na de federale verkiezingen

van 18 mei 2003, als minister-president vervangen door Bart Somers. Na Johan Sauwens

verdween met Patrick Dewael de voornaamste trekker van BBB binnen de regering.

De implementatie bleek niet meer haalbaar vóór het einde van de legislatuur. De ambitie

was daarom om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste

principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele

104


regeringswissel garanderen. Na de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 werd BBB terug

in het regeerakkoord opgenomen. De nieuwe coalitie stond onder leiding van minister-

president Yves Leterme. Ook hier stuurden vooral de minister-president en de minister van

Bestuurszaken Geert Bourgeois, samen met hun kabinetten, de hervormingen in het

Ministerieel Comité. De aanstelling van de nieuwe leidinggevende ambtenaren ging van start

in december 2005. Tot dan toe konden de hervormingen op weinig aandacht van de politieke

partijen rekenen. De reorganisatie van de administratie is immers geen thema waar de

partijen zich mee bezig houden. Eens de benoemingen ter sprake kwamen werd de

interesse van de partijen wel opgewekt. De meeste beleidsdomeinen traden juridisch in

werking op 1 april 2006. Over de start van een aantal beleidsdomeinen zal de Vlaamse

Regering in een later stadium een beslissing nemen.

Na zes jaar op de politieke agenda is de eindstreep voor BBB in zicht. Tijdens deze

periode heeft het project een heel traject afgelegd. Bij de aantreding van de regering

Leterme werden een aantal van de basisprincipes (één op één relatie, afslanking ministeriële

kabinetten,…) achterwege gelaten. De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur

werd wel verder voorbereid. Dat de impact even groot zal zijn als het oorspronkelijke plan

beoogde is weinig waarschijnlijk. Nu de implementatiefase op zijn einde loopt, stelt zich de

vraag wat BBB in de toekomst zal betekenen. Voorlopig is het nog te vroeg om het project te

evalueren. Ondertussen probeert de politiek terug rust in de organisatie te brengen. Het is nu

aan de nieuwe leidinggevende ambtenaren om binnen hun beleidsdomein de goede werking

te garanderen. De sturende rol van de politieke actoren lijkt zo op zijn einde te lopen.

2. Methodologische reflecties

Naast een documentenanalyse werd voor de invulling van het onderzoek gebruik gemaakt

van diepte-interviews. De informatie die deze interviews opleverden was van cruciaal belang

voor het onderzoek. De meeste geïnterviewden spraken vrijuit over de gebeurtenissen en

lieten hun mening tijdens het gesprek duidelijk blijken. De belofte van anonimiteit was voor

de meesten wel een noodzaak. Voor dit onderzoek bleek bovenstaande methode toereikend.

De omvang van de onderzochte materie maakte weliswaar een afbakening noodzakelijk. Bij

de interpretatie van de resultaten dient men hiermee rekening te houden.

Ten eerste werden de actoren afgebakend. Zoals gezien hadden in Vlaanderen ook

andere dan politieke actoren (voornamelijk ambtelijke actoren) een inbreng bij

administratieve hervormingen. De mogelijkheid bestaat daarom om in de toekomst ook deze

actoren te betrekken in onderzoek naar bestuurlijke hervormingen.

105


Daarnaast werd de onderzoekseenheid afgebakend. Het project BBB bevatte naast de

structurele hervormingen van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid ook andere thema’s zoals

de comptabiliteit, de adviesverlening en het personeelsbeleid. Dit biedt interessant materiaal

voor bijkomend onderzoek. Zo is het bijvoorbeeld aan te bevelen om ook de inbreng van het

Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het decreet Strategische Adviesraden te

analyseren. Na de inwerkingtreding van het Comptabiliteitsdecreet is het mogelijk om het

proces dat dit decreet heeft doorlopen te evalueren. Ook de evoluties op het vlak van het

personeel kunnen deel uitmaken van onderzoek. Zo kan de aanstelling/herplaatsing van de

nieuwe leidinggevende ambtenaren onderzocht worden.

Tenslotte werd er in bovenstaand onderzoek een afbakening van fasen doorgevoerd. Het

was echter nog te vroeg om ook de afrondingsfase en de evaluatie in het onderzoek op te

nemen. Dit schept de mogelijkheid om in de toekomst, na de afronding, ook deze fasen op te

nemen in onderzoek naar Vlaamse administratieve hervormingen.

Het gevolg van een single holistic casestudy is dat de conclusies van het onderzoek niet

veralgemeend kunnen worden naar andere cases. Bovenstaande theoretische reflecties

gelden daarom enkel voor de structurele hervormingen in Vlaanderen onder de noemer

Beter Bestuurlijk Beleid. Het is niet uitgesloten dat voor andere cases andere conclusies

gelden. Toch toont het project BBB veel overeenkomsten met bestaande theoretische

modellen. De bijdrage van het onderzoek mag daarom niet onderschat worden. De

hypothesen die ontstonden na het doornemen van de bestaande literatuur werden getoetst

aan de Vlaamse situatie. De hypothesen die in het onderzoek bevestigd werden zullen

sterker staan als toetsteen voor later onderzoek. De nieuwe bevindingen maken de weg vrij

voor verder onderzoek. De toekomst voor onderzoek naar administratieve hervormingen is

hoe dan ook verzekerd.

106


Tabel 14. De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen

AGENDA SETTING

VOORBEREIDING

BESLISSING

IMPLEMENTATIE

POLITIEKE PARTIJEN

-VLD als voortrekker -scepticisme SP -desinteresse politieke partijen

-remmingen SP -evenwicht coalitiepartners in Stuurgroep

-project overgelaten aan afgevaardigde partij

-aanstelling nieuwe leidende ambtenaren

PARLEMENT

-aanzet voor herstructureringen -desinteresse parlement

-eerste kritieken van De Batselier

- rangen meerderheid gesloten -beperkte inbreng -amendementen personeel

-geen inbreng

MINISTER/KABINETTEN

-minister-president Dewael + kabinet als initiator -minister Sauwens

-Stuurgroep met kabinetschefs -aanstelling twee BC -eigen dynamiek kabinetten

-rangen meerderheid gesloten

-vertraging -13 hervormingen (veranderingsmanagers) -regering Leterme -Ministerieel Comité

107


REFERENTIES ABERBACH D. en CHRISTENSEN T., “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of

opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, pp. 403-422.

ALBRECHTS L., “Reconstructing decision-making: planning versus politics” in Planning

Theory, 2, 2003, 3, pp. 249-268.

BARDACH E., The implementation game: what happens after a bill becomes a law,

Cambridge (Mass), MIT Press, 1977, 323 p.

BARZELAY M.,”Introduction the process dynamics of public management policymaking” in

International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281.

CONINGS V., STERCK M., VAN DOOREN W. e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing

van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk

Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 102 p.

DEJAEGHER P., “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard,

09.07.1999.

DESMEDT H., “De dribbel en de drive. Interview met Eric Stroobants” in Goedendag, 21

2005, 10.

DEWACHTER W., De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse,

Leuven, Acco, 2001, 475 p.

DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004.

FARNHAM D., HONDEGHEM A. en HORTON S., Staff participation and public management

reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 339 p.

GOLDFINCH S. en t’ HART P.,”Leadership an institutional reform: engineering

macroeconomic policy change in Australia” in Governance: An International Journal of

Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, pp. 235-270.

109


HANSEN K. en EJERSBO N., “The relationship between politicians and administrators – a

logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750.

HOWLETT M. en RAMESH M., Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems,

Toronto, Oxford University Press, 2003, 239 p.

JONES L. en KETLL D., “Assessing public management reform in an international context” in

International Public Management Review, 4, 2003, 1, pp. 1-18.

KINGDON W., Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995, 253

p.

KLUYTMANS F., Leerboek personeelsmanagement, Groningen, Wolters-Noordhoff, 2005,

670 p.

PELGRIMS C., "De overheid in beweging" in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE,

Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven,

Instituut voor de Overheid, 2006, pp. 7-10.

PELGRIMS C., Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit,

Brugge, Die Keure, 2001, 128 p.

PELGRIMS C., HONDEGHEM A. en STEEN T., Coördinatie van beleid in een veranderende

politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen,

2003, 94 p.

POLLITT C. en BOUCKAERT G., Public management reform. A comparative analysis,

Oxford, Oxford University Press, 2004, 345 p.

RINGELING A., “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.

SVARA J., “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and

administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300,

1985, 3, pp. 221-232.

TEGENBOS G., “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De

Standaard, 01.07.2003.

110


TEGENBOS G., “Stille Vlaamse operatie BBB vordert” in De Standaard, 06.08.2001.

YESILKAGIT K. en DE VRIES J., “Reform styles of political and administrative elites in

majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand

and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 951-974.

YIN R., Case study research. Design and Methods. Londen-New Delhi-Thousand Oaks,

Sage Publications, 2003, 179 p.

Overheidspublicaties STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant

organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001

(14.04.2006, Vlaamse Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-

synthese.pdf).

VLAAMSE ADMINISTRATIE, Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van

de aantredende Vlaamse Regering, Vlaamse Overheid, 1999 (21.04.2006, Vlaamse

Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bijdrage-

regeerprogramma/00/INL_00.pdf).

VLAAMSE OVERHEID, “Interview met Yves Leterme” in Bijblijfblad, 2006, 5.

VLAAMSE OVERHEID, Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, 2003 (19.04.05, Vlaamse Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/bestuurlijkbeleid.htm).

VLAAMSE OVERHEID, Comptabiliteitsdecreet, 2004 (20.04.05, Vlaamse Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/comptabiliteit.htm).

VLAAMSE OVERHEID, Decreet Strategische Adviesraden, 2003 (20.04.05, Vlaamse

Overheid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisdecreten/adviesraden.htm).

VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor

Vlaanderen, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

111


http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord19

99.pdf).

VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004-2009. Vertrouwen geven,

verantwoordelijkheid nemen, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord20

04.pdf).

X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000

(14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf).

X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en

begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)

X, Regeringsbeslissing van 17 november 2000. Beslissing 13 beleidsdomeinen. Vlaamse

Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-03-17.pdf).

X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien

veranderingsmanagers, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).

X, Regeringsbeslissing 8 november 2002. Beslissingen over timing, leidinggevende functies

en verzelfstandigde agentschappen, Vlaamse Regering, 2002 (22.04.2006, Vlaamse

Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-11-

08.pdf).

X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de

veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse

Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-

19.pdf).

X, Regeringsbeslissing 7 mei 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Continuïteit van het project,

Vlaamse Regering, 2004 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering:

112


http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_bbb46_co

ntinuiteitbbb_2004-05-07.pdf).

X, Regeringsbeslissing 11 juni 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - De inwerkingtreding van BBB,

Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/snelinfo_BBB49_in

werkingtredingBBB11-06-2004.pdf).

X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het

ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de

bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm).

X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het

college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering,

2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -

Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006,

Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).

X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact,

Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB

beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005

(14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over

de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006,

Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).

X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter

Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering,

113


2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse

Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1

april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering:


X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in

werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering:


Interviews

ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende

macht – De kabinetten, 06.04.2005.

ADJUNCT-KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van

de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005.

ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006.

KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –

beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de

wetgevende macht, 19.04.2005.

KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –


wetgevende macht, 26.04.2005.

114


KABINETSCHEF C, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –


wetgevende macht.

KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006.

STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het

Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van

de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.

VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006.

VLAAMS PARLEMENTSLID B, interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006.

VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel,

03.04.2006.

VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het


macht – De kabinetten.

VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006.

VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het


macht – De kabinetten, 06.04.2005.

VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 22.03.2006

Partijprogramma’s

CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V:

http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).

GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid

programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006,GROEN!:

115


http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20ver

kiezingen.pdf).

VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05,

VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf).

Websites

Officiële website Beter Bestuurlijk Beleid:

http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/

Website Vlaamse Regeringen:

http://www.vlaamseregering.be/

Andere DE BATSELIER N., Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de

politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier

Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000.

FRANCEUS F., “Beter Bestuurlijk Beleid”, Presentatie Public Management Programme,

Leuven, 12.09.2005.

VANCOPPENOLLE D., “Bestuurlijke hervormingen in de Vlaamse Overheid” in seminarie

bestuurskunde, Leuven, 15.02.05.

VANDENBORGHT H., “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën &

Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005.

VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk

Beleid, 2003.

116

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVENsteunpuntbov.be/rapport/s0605011.pdf · 2007. 9. 6. · KATHOLIEKE...

Documents

Transcript of KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVENsteunpuntbov.be/rapport/s0605011.pdf · 2007. 9. 6. · KATHOLIEKE...