1

Daan Vertongen

Faculteit: Economische, Sociale en Politieke Wetenschappen en Solvay Business School

Vak: Paper Politieke Wetenschappen Prof. Dr. Dimokritos Kavadias Dr. Eline Severs

Het Europees Democratisch Deficit -

de constructie van legitimiteit

3e Bachelor Politieke Wetenschappen Academiejaar 2013-2014

2

Inhoudstafel

Inleiding......................................................................................................................................1

Deel I Het democratisch deficit en legitimiteit..................................................................2 1. Democratisch deficit: een historisch perspectief .....................................................2 2. Een analytische ontleding van het bestaande deficit................................................5

2.1 Het deficit en vertrouwen................................................................................5 2.2 Europa in onmacht te regeren?.......................................................................6 2.3 Gebrek aan connectie tussen de beleidsniveaus?.........................................7 2.4 Gebrek aan identificatie met het Europees niveau? ...................................8 2.5 Een probleem van politieke vertegenwoordiging?.......................................8

3. Kritiek: het deficit als mythe?....................................................................................10 3.1 Moravcsik De EU als een intergouvernementele organisatie ............10 3.2 Majone The regulatory state.....................................................................12

Deel II Methodologie..........................................................................................................13

1. Het Debat: verzamelen van data ..............................................................................13 2. Methodiek: WPR Approach en Frame analyse.......................................................15

Deel III Het debat: een reflectie........................................................................................17

1. Betekenis wantrouwen................................................................................................17 2. Connectie lidstaat-EU.................................................................................................18 3. Identificatie...................................................................................................................19 4. Instellingen en Vertegenwoordiging ........................................................................20

Deel IV Conclusie...............................................................................................................22

Bibliografie...............................................................................................................................24

Bijlage 1.....................................................................................................................................30 Bijlage 2.....................................................................................................................................31

3

1

Inleiding In deze bachelorpaper spitsen we de problematiek van het gebrek aan democratische legitimiteit toe

op het domein van de Europese politiek. Wat begon als een vredesproject, gebaseerd op

economische elementen, groeide langzamerhand uit tot n van s werelds grootste

samenwerkingsakkoorden, waarbij individuele staten meer en meer bevoegdheden afstonden aan een

supranationale macht. Sommige auteurs duiden het Europees Eenheidsakte (1986) en het Verdrag

betreffende de Europese Unie (1992) aan als de twee grote mijlpalen waarna een groot debat

ontstond over de legitimiteit van de EU. Dit is volgens Marcus Hreth (1999) het gevolg van een

europeanisering van verschillende kerntaken die voordien de bevoegdheid waren van de individuele

lidstaat. Hoewel deze evolutie zorgde voor een versterking van het Europese niveau, bracht dit geen

democratisering van datzelfde niveau met zich mee (Greven, 2000). Bijgevolg zijn er vragen ontstaan

over de politieke identiteit van de EU en de loyauteit van Europeanen ten aanzien van het Europese

beleidsniveau. De ontevredenheid over sommige beleidsuitkomsten leidde dan ook tot

ontevredenheid over de EU in zijn geheel (Reif, 1993). Recente cijfers spreken dan ook voor

zichzelf. Op 12 juni 2008 mochten de Ieren via een referendum stemmen over het Verdrag van

Lissabon. 53,1% van de Ieren ging stemmen, een kleine meerderheid van 53,4% stemde tegen.

Onderzoek van de Eurobarometer (2009) wees achteraf echter uit dat maar liefst 42% nee stemde

door een gebrek aan kennis over de inhoud van het verdrag. Getuige daarvan de slogan If you

dont know, vote no!. Terwijl partijen zoals de PVV van Wilders, het FN van Le Pen en UKIP van

Farage in 2009 nog een beperkte macht hadden, behaalden de euroskeptische partijen opmerkelijke

scores bij de Europese verkiezingen v an 25 mei. Zo behaalde het Front National maar liefst 25% in

Frankrijk, en behaalde UKIP zelfs 27% van de Britse zetels in het Europese parlement (De

Standaard, 2014). Daarbovenop blijkt uit onderzoek van de Eurobarometer (juni 2013) dat maar

liefst 46% van de Europeanen absoluut ontevreden is over hoe het gesteld is met de democratie op

Europees vlak.

De meningen over het vermeende gebrek aan legitimiteit zijn verdeeld in de academische wereld.

Sommigen, zoals Moravcsik (2008), geloven niet in het bestaan van een deficit als dusdanig, en

ontkrachten dan ook de mythe van het Europese democratische deficit. Anderen, zoals Lord

(2008) en Katz (2001) argumenteren dan weer stap voor stap de oorzaken van het gebrek aan

legitimiteit. In ons onderzoek vertrekken we vanuit de idee dat het vermeende democratische

deficit van de Europese Unie gebaseerd is op objectieve feiten, d.w.z. de instellingen, regels,

structuren en praktijken van de EU, en op subjectieve interpretaties en betekenisgave. Bij dit laatste

stellen we ons de vraag waarom de EU niet als legitiem wordt beschouwd, wie dit bepaalt, en welke

criteria worden gehanteerd om de legitimiteit van de EU te evalueren. Door experten rond de

Europese Unie samen te brengen en een debat te modereren wensen we verder inzicht te krijgen in

de sociale normen van legitimiteit (Met name, de manier waarop legitimiteit wordt geconstrueerd,

op basis van welke criteria en door wie). Belangrijk hierbij is een onderscheid te maken tussen

descriptieve en normatieve legitimiteit. We vertrekken vanuit een diepgeworteld wantrouwen in

instellingen en politiek (descriptief), waarna we onderzoeken welke bredere normen en waarden

achter deze vaststellingen schuilen (normatief).

We vangen deze paper aan met een literatuurstudie. We bespreken hoe de notie van een

democratisch deficit wordt behandeld in de recente literatuur rond de Europese Unie en

verduidelijken de centrale begrippen en concepten in deze literatuur. Vervolgens geven we een

uiteenzetting over de gebruikte methodologie, waarna we reflecteren over het debat tussen de

2

opiniemakers en terugkoppelen naar de literatuur om zo de verschillen in probleemstelling bloot te

leggen.

Deel I Het democratisch deficit en legitimiteit

In dit eerste deel gaan we na wat de literatuur zegt over het Europees democratisch deficit, en het

daaraan gekoppelde gebrek aan legitimiteit. We beginnen met het begrip democratisch deficit te

definiren, alvorens over te gaan tot het omschrijven van de elementen waaruit dit deficit bestaat

volgens de belangrijkste auteurs. Vervolgens bekijken we welke kritische stemmen opduiken ten

aanzien van het democratisch deficit in de EU, en welke tegenargumenten hier tegenop worden

geworpen. We staven de pro- en contra-argumenten met de nodige empirische gegevens over de

belangrijkste concepten die in de literatuur worden verbonden met het deficit.

In de literatuur bestaat er een twistpunt tussen vooraanstaande politicologen die ofwel geloven in

een Europees democratisch deficit (Hreth, 1998; Katz, 2001; Follesdal & Hix, 2005; Lord, 2008),

ofwel absoluut niet overtuigd zijn van dergelijk deficit (Majone, 2002 en Moravcsik, 2002 en 2008).

Zowel Hreth (1999), Lord (1998, 2000, 2001, 2003, 2004, 2008, 2013), Beetham (1998 en 2001), en

Hix (2005) behoren duidelijk tot het kamp van de deficit-believers. Deze auteurs hebben hiervoor

uiteenlopende argumenten, zoals het technocratisch en bureaucratisch karakter van het Europese

niveau, de zwakheid van het Europees parlement in vergelijking met de Raad en de Commissie, het

tweederangseffect van de Europese verkiezingen, de institutionele en psychologische afstand van

de EU tot de kiezers, een gebrek aan identificatie met de Unie, etc. Auteurs zoals Moravcsik en

Majone claimen echter dat het vermeende democratische deficit van de Europese Unie een mythe

is. Christopher Lord en Andrew Moravcsik gaan in 2008 zelfs rechtstreeks de confrontatie aan in de

november/decemberweergave van Intereconomics. Dit getuigt dan ook van de toegenomen intensiteit

van het conflict over het al dan niet bestaan van dergelijk deficit.

1. Democratisch Deficit: een historisch perspectief

Het democratisch deficit in de Europese Unie is een complex, multidimensionaal probleem, dat

door vele auteurs anders wordt omschreven. Er is dus zeker geen eensgezindheid binnen het domein

van de politieke wetenschappen. Wanneer we spreken over een deficit in een bepaald democratisch

systeem, hangt dit volgens de meeste auteurs altijd samen met een gebrek aan legitimiteit van het

systeem (Rothchild, 1977; Lord, 2004; Lord & Magnette, 2004). Het begrip legitimiteit werd in het

kader van de EU voor het eerst gebruikt door David Marquand in 1979, verwijzend naar de

Europese Economische Gemeenschap (EEG), de voorloper van de EU. Hij argumenteerde dat het

Europees parlement leed aan een democratisch deficit omdat het niet rechtstreeks verkozen was

door de burgers van de EEG (Milev, 2004). De Europese Unie wijst er via haar website op dat het

democratisch deficit een begrip is dat voornamelijk wordt gehanteerd om aan te geven dat de

Europese Unie en haar instellingen aan een gebrek aan democratische legitimiteit lijden en voor de

burger ontoegankelijk lijken door de ingewikkelde werking ervan (European Union, 2014). Rotchild

(1970) wijst echter al vanaf de jaren zeventig op de moeilijkheden die de natiestaat ervaart in het

verwerven van vertrouwensbanden en identificatie van de burger met systeem. De kloof tussen

burger en politiek, waarvan in Belgi voornamelijk vanaf de jaren negentig sprake van is, vindt met

andere woorden zijn wortels in een verder verleden.

3

Tot het einde van de jaren tachtig was er geen nood aan het aanpakken van het legitimiteitsprobleem

van de toen nog Europese Gemeenschap (EG), aldus Lord (2000). Lord brengt drie argumenten

naar voor. Ten eerste was er het idee dat de EG enkel zou gebruikt worden voor instrumentele en

technocratische redenen: zo lang dat het zijn nut bewees, was er geen nood aan een sterk

democratisch kader. Ten tweede ging men ervanuit dat de EG gelegitimeerd kon worden via de

lidstaten. Men vertrok aldus vanuit de gedachte dat een overheid die bestond uit afgevaardigden van

verscheidene gelegitimeerde nationale overheden, op zich ook gelegitimeerd zou zijn. Ten slotte

bestond het beeld dat legitimiteit kon functioneren als een vorm van uitgestelde bevrediging.

Hiermee bedoelt Lord (2000) dat het minder ideaal zou zijn om terug te vallen op een mengsel van

technocratische en indirecte legitimering. Dit laatste verwijst naar de Europese besluitvorming die

via de nationale parlementen passeert, waardoor Europa slechts onder bepaalde voorwaarden regels

kan opleggen aan lidstaten, zonder tussenkomst van de individuele parlementen. Problemen met

democratie en een gebrek aan identificatie zouden echter vanzelf verdwijnen wanneer burgers de

positieve effecten, van de instellingen die kampen met een gebrek aan legitimiteit, zouden ervaren

(Wallace en Smith, 1995). Het waren echter het Verdrag van Maastricht en de Europese

Eenheidsakte die voor een ommekeer zorgden in de perceptie van het non-probleem. Door de

Europese Unie verder te duwen in de richting van een meerderheidssysteem en de Unie meer

bevoegdheden te geven waarin het als supranationale macht zou kunnen handelen, maakte men het

moeilijker om indirecte legitimering te claimen (Hreth, 1999; Lord, 2000).

Politieke legitimiteit is echter een zeer complex issue. Max Weber maakte in 1918 reeds een

onderscheid tussen substantile en procedurele legitimiteit. Substantile legitimiteit staat voor het

draagvlak van een overheidsbeslissing als gevolg van de output die het teweegbrengt, terwijl

procedurele legitimiteit wijst op de manier waarop de overheid tot de oplossing tracht te komen

(Merquior, 1980). Fritz Scharpf (1997) maakt een gelijkaardig punt door te claimen dat legitimiteit

zowel kan gewonnen of verloren worden aan zowel de input-, als de outputzijde van het

overheidssysteem. Zo wijst hij op democratische selectie door ambtenaren, electorale goedkeuring

van partijprogrammas via verkiezingen, sociaal overleg, consultatie van het middenveld, enz. als

bron van inputlegitimiteit. Het voldoen aan publieke normen en waarden, en het verzekeren van de

tevredenheid van de burgers over de beleidsmaatregelen zijn volgens de auteur dan weer bronnen

van outputlegitimiteit. Nog een andere onderverdeling wordt gemaakt door David Beetham (1991)

in zijn toonaangevend werk The Legitimation of Power. Beetham argumenteert dat er in liberaal

democratische samenlevingen drie componenten zijn van legitimiteit: het goed

presteren/functioneren van bepaalde instellingen, hun conformiteit ten aanzien van algemeen

aanvaarde democratische waarden zoals representatie en verantwoordelijkheid, en politieke identiteit,

die de overheid moet toelaten een beslissing te nemen in naam van een bepaalde collectiviteit

(Beetham, 1991; Lord, 2000).

Belangrijk om weten is dat er verschil dient gemaakt te worden tussen de wijze waarop legitimiteit

naar buiten wordt gebracht. Enerzijds kan legitimiteit als iets descriptief gezien worden, dit zijn de

zogenaamde beliefs. Deze beliefs komen overeen met het gedachtegoed van Weber en houden een

beschrijvend karakter in (Merquior, 1980). Dit gaat dan om het geloof van burgers in instellingen en

hun bereidheid zich te onderwerpen aan de beslissingen van deze organen. Dit vertrouwen verleent

op zijn beurt stabiliteit aan het politieke systeem in brede zin. Het is echter wel cruciaal om hier geen

overlap te maken tussen het vertrouwen in instellingen (specifiek vertrouwen) en vertrouwen in het

politieke regime (diffuus vertrouwen). Ter illustratie kan verwezen worden naar de descriptieve

component van vertrouwen. We zien in verschillende studies (o.m. de Eurobarometers) dat politiek

4

vertrouwen, en dan voornamelijk vertrouwen in het nationaal parlement en de regering, laag is.

Daarenboven is het vertrouwen in politieke partijen zeer laag in alle vooruitstrevende industrile

democratien en kampen vele landen met een lage voter turnout (Severs & Mattelaer, 2014). De lage

voter turnout bij Europese verkiezingen is volgens sommige auteurs n van de grote symptomen van

het deficit, omdat het de desinteresse van de burger voor Europese politiek weergeeft (Krger &

Friedrich, 2013). Het grote deel van de politieke wetenschappers zullen erkennen dat publiek

vertrouwen een belangrijke graadmeter is voor het meten van de gezondheid van een politiek

systeem, en daarmee ook de legitimiteit van het systeem (Almond & Verba, 1963; Hooghe, 2011).

Laag politiek vertrouwen voorspelt dan ook vaak weinig goeds voor de democratische stabiliteit in

een land. Los van hoe vertrouwen nu precies empirisch gemeten kan worden, stelt Marc Hooghe

(2011) dat politiek vertrouwen geconceptualiseerd kan worden als een allesomvattende evaluatie

van de politieke cultuur dat de overhand heeft in een bepaald politiek systeem [...], en kan het

toekomstig gedrag van alle politieke actoren benvloeden. We kunnen hieruit afleiden dat

wantrouwen een belangrijk element is om te geloven in het democratisch deficit. We zullen later zien

dat non-believers sceptisch zullen staan tegenover de these dat het lage vertrouwen de oorzaak is van

een deficit.

Hoewel de perceptie bij de burgers bestaat, ziet men echter geen spectaculair dalende trend in het

vertrouwen op lange termijn. Eline Severs en Alexander Mattelaer (2014) leiden hieruit af dat

burgers capabel zijn om het onderscheid te maken tussen het politieke regime (diffuus vertrouwen)

en de prestaties van de politieke autoriteiten (specifiek vertrouwen). Het vertrouwen in de Europese

instellingen is zelfs hoger dan in de nationale instellingen (Eurobarometer 80, 2013). Ook Margaret

Levi en Susan Stokes (2000) stellen dat er weinig empirisch bewijs is om te kunnen spreken van een

systematische daling in het politieke vertrouwen. Na grondige analyse van data tussen 1960 en 2010

besloot ook Pippa Norris (2011) dat vertrouwen fluctuaties doorheen de tijd vertoont en dat er

substantile verschillen zijn tussen de verschillende landen. Voor een substantile daling van

vertrouwen vindt Norris echter geen bewijs. De academische onenigheid rond de achteruitgang in

politiek vertrouwen staat met andere woorden in sterk contrast met de bezorgdheid van de politici

over de gepercipieerde daling van het politiek vertrouwen (Reeskens, 2014). Daarenboven stelt

Reeskens vast dat het effect van het middenveld en de media relatief klein is op het politiek

vertrouwen. Een these die we op zijn minst opmerkelijk kunnen noemen, omdat uit vaststellingen

blijkt dat media een enorme invloed hebben op de publieke opinies wat betreft Europese

aangelegenheden (zie ook 2.3). Omdat Reeskens zijn studie gebaseerd is op Belgische data, is het

echter twijfelachtig of we deze lijn kunnen doortrekken naar de Europese politiek.

Wat dat laag vertrouwen dan wel betekent, en wat de gevolgen hiervan zijn blijft echter onduidelijk

in de literatuur. Sofie Marien en Marc Hooghe (2011) stellen zo dat een laag politiek vertrouwen

ervoor kan zorgen dat de overheid moeilijk kan functioneren, of dat het net leidt tot een beter

functionerende democratie doordat politieke instellingen daarop reageren. Marien en Hooghe

concluderen echter dat laag politiek vertrouwen een onzichtbare kostprijs heeft en zien wantrouwen

dus als een ernstig onderliggend probleem. Zo zullen mensen met lagere niveaus van politiek

vertrouwen makkelijker wetten breken, zoals belastingontduiking. Daarenboven hangt politiek

vertrouwen volgens hen ook samen met politieke participatie. Meer dan 40% van de Belgen met een

laag niveau van vertrouwen geeft aan dat ze zouden verzaken aan hun stemplicht indien deze niet

meer zou bestaan. Politiek wantrouwige burgers zijn daarentegen meer geneigd om hun stem te laten

horen via allerlei instrumenten buiten het traditionele systeem, zoals petities en betogingen (Hooghe

& Marien, 2013). Laag politiek vertrouwen, een lage verkiezingsopkomst en alternatieve vormen van

5

representatie zoals manifestaties en sociale bewegingen hebben met andere woorden de legitimiteit

van de EU uitgedaagd. De manier waarop de EU beslissingen kan opleggen en met n stem kan

spreken voor de vele lidstaten, gaf dan ook aanleiding tot de doorbraak van enkele belangrijke

debatten.

We hebben hierboven een uitgebreide verklaring gegeven over het descriptieve element van

legitimiteit, en de term vertrouwen die hier al snel aan gekoppeld werd. Anderzijds is er vanuit

normatief oogpunt echter een toenemende problematisering van het legitieme karakter van de EU.

Deze dimensie werd complexer naarmate de EU werd uitgebreid en verwijst naar een zeker soort

geladenheid/oordeel dat gegeven wordt over het recht van besturen van de EU. Descriptieve

legitimiteit gaat met andere woorden over hoe mensen hun geloof in bepaalde instellingen ervaren,

terwijl normatieve legitimiteit gaat over de rechtvaardiging van die descriptieve gegevens. Daarom

gaan we na wat die crisis in vertrouwen nu juist betekent, en welke betekenis men normatief aan

deze descriptieve vaststelling geeft.

2. Een analytische ontleding van het bestaande deficit

2.1 Het deficit en vertrouwen

Een eerste type auteurs zien een dalende opkomst en een laag wantrouwen als belangrijke

componenten van een democratisch deficit. Zij besteden veel aandacht aan het verklaren van deze

symptomen en het benoemen van de problemen waarmee de EU te kampen heeft. In dit deel leggen

we dan ook de belangrijkste elementen uit deze normatieve discussie voor.

Beetham en Lord (1998) argumenteren dat de EU met een groot probleem kampt omdat ze niet kan

voldoen aan de drie componenten van legitimiteit het goed functioneren van instellingen,

democratische normen en waarden, en identiteit. Het grootste spanningsveld ligt volgens hen tussen

democratie en identiteit. Democratie vraagt een zekere mate van identiteit van een volk, zodanig

dat dat volk accepteert dat ze moet delibereren en stemmen als een collectieve groep (Beetham en

Lord, 1998). Resultaten van de Eurobarometer wijzen echter al jarenlang op een grote mate van

identificatie met de nationale lidstaat, eerder dan met de Europese Unie. We zullen later zien dat dit

een eerste grote oorzaak zal zijn van het democratisch deficit van de EU.

Het is interessant de lijn door te trekken naar een artikel dat Christopher Lord schreef in 2008, naar

aanleiding van de gebeurtenissen in Ierland en de rest van Europa (zie inleiding). Lord beschrijft

daarin waaraan een politiek systeem moet voldoen om een democratie te kunnen vestigen, en

waaraan de EU dus moet beantwoorden om legitiem te zijn. Hij omschrijft 5 elementen: burgers het

gevoel kunnen geven dat ze hun eigen wetten maken, democratische publieke controle, politieke

gelijkheid waarbij elke burger n stem heeft, een recht van verantwoording van het beleid en een

demos dat algemeen aanvaard wordt zodat zij beslissingen kan nemen in naam van het collectief.

Met voorgaande elementen in het achterhoofd, is het allesbehalve verbazingwekkend dat de EU als

ondemocratisch wordt beschouwd. De EU voldoet in grote mate aan deze componenten. Echter,

sommige democratische elementen, zoals de democs, ontbreken, aldus Lord (2008).

Marcus Hreth (1999) wijst op het bestaan van een legitimacy trilemma. Om te beginnen, wijst hij op

het feit dat de nadruk te sterk ligt op de inputlegitimiteit op het niveau van de Europese Unie. Hij

benadrukt dat de EU een multidimensionaal systeem is, waarbij er ook twee andere belangrijke

bronnen van legitimiteit een rol spelen. Ten eerste beklemtoont hij het probleem van de

6

outputlegitmiteit, waarmee hij doelt op de algemene efficintie en effectiviteit in het omgaan met

politieke problemen. Dit noemt hij tevens de technocratische en utilitaristische rechtvaardiging van

Europees beleid, waarbij de EU moet gezien worden als een overheid voor de burger en waarbij

die EU als legitiem wordt beschouwd wanneer de output overeen komt met hetgeen dat de burger

vraagt (Dahl & Tufte, 1973). Ten tweede wijst Hreth op de legitimiteit van de lidstaten, die zouden

moeten bijdragen tot de legitimiteit van de EU. Hij beargumenteert immers dat de Europese

integratie een project is dat gedragen wordt door de individuele natiestaten, waarbij elk parlement

zijn toestemming moet geven alvorens te kunnen overgaan tot fundamentele beslissingen.

Sommige auteurs beklemtonen met andere woorden de objectieve elementen - instellingen die niet

goed functioneren, regels, structuren terwijl anderen dan weer meer de nadruk leggen op de

politieke cultuur (Hreth, 1999; Greven, 2000; Lord, 2008; Severs & Mattelaer, 2014). Een volledig

overzicht geven is vrijwel onmogelijk. We kunnen proberen hieronder echter wel een aantal

belangrijke concepten uit de literatuur toe te lichten. We gaan dieper in op de dichotomie tussen

auteurs die verkiezen het ene type legitimiteit, via een supranationale structuur, te versterken, en

anderen die via intergouvernementalisme remedies voor bestaande problemen trachten te zoeken.

Vervolgens bespreken we de kloof tussen het Europese en het nationale niveau, met de daaraan

gekoppelde identiteitscrisis. We eindigen met de institutionele elementen die ervoor zorgen dat de

EU als te bureaucratisch en technocratisch wordt beschouwd.

2.2 Europa in onmacht te regeren?

Het deficit wordt structureel genoemd omdat het inherent is aan de constructie van de Europese

Unie als een supranationaal systeem, dat noch puur intergouvernementeel, noch zuiver federaal is.

Zo wijst het Duitse Bundesverfassungsgericht erop dat besluitvorming in de EU hoofdzakelijk n is

die gebaseerd is op gelijkheid van staten, binnen een internationale organisatie. De gelijkheid van

staten en de burgers ervan kan volgens hen echter niet verzoend worden met een statenbond

(Bundesverfassungsgericht, 2009). Een supranationale Unie of confederatie kan met ander woorden

moeilijk in overeenstemming gebracht worden met het principe van de gelijkheid tussen staten, die

kenmerkend is voor intergouvernementele organisaties, en het principe van de gelijkheid tussen

burgers, dat geldt binnen de individuele lidstaten.

Het debat of de EU al dan niet moet kiezen voor een supranationale aanpak of eerder voor het

intergouvernementalisme is reeds aan de gang van in het begin van het Europese integratieproces.

Volgens de intergouvernementele leer is de EU gelegitimeerd door de verkozen instellingen van zijn

lidstaten. De Unie kan met andere woorden geen beslissingen nemen zonder de toestemming van

elk van zijn leden. Deze procedure geldt bijvoorbeeld bij het ratificeren van belangrijke verdragen,

waarbij een lidstaat hetzij een stemming houdt in het nationale parlement, hetzij een referendum

houdt ter goedkeuring van het verdrag. Daarbovenop worden alle belangrijke beslissingen genomen

door de Raad van Ministers waarbij alle lidstaten vertegenwoordigd zijn door een lid van de

uitvoerende macht. Zelfs in het huidige meerderheidssysteem kunnen nationale parlementen op deze

manier hun invloed uitoefenen op het Europees beleid, en hun vertegenwoordigers aansprakelijk

houden (Norton, 1996; Lord, 1998). Onder supranationalistische invloed zijn er gloednieuwe

democratische instellingen gevestigd op Europees niveau. Deze zijn volledig afgericht op de werking

van het Europese politieke systeem en bestaan uit controlebevoegdheden ten aanzien van de

Commissie en de Raad, wetgevende taken, etc. Lord (1998) stelt dan ook voor om ofwel de rol van

de nationale parlementen te verstreken (intergouvernementalisme), of de macht van het Europese

7

parlement te verhogen (supranationalisme). Lord poneert hier dan ook dat de lidstaten een duidelijke

keuze moeten maken tussen enerzijds een teruggang naar de situatie van vroeger, of anderzijds, een

meer supranationale aanpak.

2.3 Gebrek aan connectie tussen de beleidsniveaus?

Verschillende auteurs wijzen op het gebrek aan een degelijke democratische verbinding tussen het

nationale en het Europese niveau (Hreth, 1999; Lord, 2000; Katz, 2001; Krger & Friedrich, 2013a

en 2013b). Hreth (1999) wijst er in zijn analyse van het Europees democratisch deficit op dat er op

grote schaal intermediaire structuren ontbreken om het politiek, sociaal en economisch beleid om te

zetten in de politieke processen van een democratie. Volgens hem zijn de nationale politieke partijen

en de nationale media de belangrijkste transformatoren van het Europese beleid ten aanzien van de

burger in de lidstaten. En van de grote gebreken aan het Europese project is dan ook dat de burger

niet goed genformeerd wordt over de Europese beleidsvorming, en dat de media zijn taak als

intermediator niet goed opneemt. Daarenboven argumenteert hij dat politieke gebeurtenissen in de

nationale media steeds gepercipieerd worden vanuit een nationaal perspectief, en dat daardoor

grensoverschrijdende discussies over Europese topics onmogelijk worden gemaakt. Dit wordt

gesterkt door de afwezigheid van een gemeenschappelijke taal, waardoor directe deliberatie

onmogelijk is (Etzioni, 2008). Hreth (1999) wijst er tevens op dat de politieke partijen op Europees

vlak de nationale partijlijnen volgen. Dit is het gevolg van de verkiezing op nationaal niveau, en heeft

als effect dat men moeilijk tot een gemeenschappelijk standpunt kan komen over het Europees

beleid. Verschillende oplossingen worden hiervoor in de literatuur naar voor gedragen. Alberta

Sbragia (2003) wijst dan weer op een probleem van linkage tussen de nationale politiek, die

gepercipieerd wordt als democratisch, en de Europese politiek, die gezien wordt als elitair en

technocratisch.

Hreth stelt voor om Europese kieslijsten te vormen, terwijl auteurs zoals Greven (2000), Follesdal

& Hix (2005) en Bogdanor (2007) benadrukken dat het gebrek aan chte Europese politieke partijen

ervoor zorgt dat de EU geen binding heeft met de Europese burgers, waardoor deze

ondemocratisch is. Desalniettemin, wijzen auteurs zoals Follesdal & Hix (2005) en Denti (2011)

erop dat de Europese partijen electoraal gezien geen eenheid vormen, maar echter in het Europees

Parlement wel hechte fracties vormen en zelfs tegen de nationale partijlijn durven in te gaan met

betrekking tot Europese issues. Uit bovenstaande kunnen we concluderen dat het Europese niveau

niet in staat is gecompliceerde materie op een efficinte en effectieve manier over te brengen naar

het nationale niveau, en de individuele burgers in het bijzonder. Dit leidt tot een situatie waarbij

iemand die een stem uitbrengt voor de Europese verkiezingen, helemaal niet zeker is dat zijn of haar

stem het beleid effectief zal benvloeden. Het resultaat hiervan is dat de Europese verkiezingen

gezien worden als tweederangsverkiezingen, en gestuurd worden door nationale partijpolitiek, eerder

dan grensoverschrijdende issues. Zoals we verder in deze paper zullen zien, zal dit tevens n van de

redenen zijn waarom de burger zich moeilijk kan identificeren met Europa (Hreth, 1999; Katz,

2001).

Daarnaast legt Christopher Lord (2008) de nadruk op de connectie tussen de parlementen van de

Europese lidstaten. Hij gaat ervan uit dat het samenleven van verschillende democratien, waarbij

een grote afhankelijkheid ontstaat tussen de verschillende staten, samen gaat met het

overeenstemmen van de verschillende visies en attitudes met betrekking tot het gemeenschappelijk

beleid of instellingen. Hiermee moedigt Lord de samenwerking tussen de verschillende nationale

8

parlementen aan. Dit kan bijvoorbeeld door documenten uit te wisselen, delegaties van de

verschillende parlementen naar andere parlementen sturen om de vergadering bij te wonen (zonder

hier echter een stem te hebben), gecordineerde resoluties op te stellen, enz.

Krger & Friedrich (2013a), en Hix & Follesdal (2006) concluderen dat er een mismatch bestaat

tussen het nationale en het Europese level. Ze argumenteren dat er meer en meer beleid wordt

gemaakt op Europees niveau, terwijl de politiek zich nog steeds afspeelt op het nationale niveau,

gebaseerd op nationale verkiezingen. Daarom pleiten ze ervoor om het democratisch systeem meer

te laten overhellen naar het Europese niveau, hetgeen men in het bijzonder kan verwezenlijken door

het Europees Parlement uit te rusten met sterkere bevoegdheden. Scharpf (1997) wijst er bovendien

op dat het probleem niet enkel het democratisch deficit van de EU is, maar ook het democratisch

deficit in de EU. Hiermee geeft hij aan dat de toename van bevoegdheden voor de EU gepaard gaat

met een verlies van controle door de nationale parlementen omdat verschillende beleidsvelden niet

meer onder directe democratische controle vallen van de wetgevende organen. Dit is volgens

Scharpf niet alleen een gevolg van de Europeanisering, maar ook, en voornamelijk, van de

globalisering.

2.4 Gebrek aan identificatie met het Europese niveau?

Een ander centraal concept dat men kan terugvinden in de literatuur over het democratisch deficit is

de identificatie van de burger met Europa. Identificatie is sterk vervlochten met democratische

binding, wat hierboven reeds besproken is, geldt in grote mate dus ook voor het probleem van de

identificatie. De literatuur gaat echter nog een stapje verder. Enerzijds wijzen verschillende auteurs

op het gebrek aan een Europees demos waarbij alle Europeanen een gemeenschappelijk

burgerschap kunnen claimen dat als een prepolitiek gegeven de rol kan spelen van een Europees

pouvoir constituant (Hreth, 1999; Greven, 2000; Lord, 2008; Krger & Friedrich, 2013b). Anderzijds

wijst onder meer Marcus Hreth (1999) er op dat een Europese demos niet noodzakelijk nodig is

om te kunnen spreken van een Europese identiteit. Een gemeenschappelijke identiteit moet een wij-

gevoel creren. Iets waarvoor een volk als dusdanig de facto niet noodzakelijk is. In Europa geldt

er immers een enorme sociale en culturele heterogeniteit van volkeren en rassen, hetgeen het

vormen van een gemeenschappelijke demos onmogelijk maakt. Daarenboven deelt Europa slechts

een heel beperkte geschiedenis, die zelfs verschillend genterpreteerd wordt naargelang de nationale

identiteit. Grotere homogeniteit op sociaal, cultureel en institutioneel vlak is met andere woorden

vereist voor een grensoverschrijdend geloof in civic solidarity, gekarakteriseerd door wederzijds

vertrouwen (Habermas, 1998).

2.5 Een probleem van politieke vertegenwoordiging?

Zowat alle auteurs duiden op lacunes in het institutioneel kader van de Europese Unie, en dus in de

manier waarop de burger vertegenwoordigd wordt. Deze auteurs zijn vaak neo-institutinalisten en

leggen de nadruk op het ontwikkelen van een sociologische kijk op instellingen. Wanneer zij het

legitimiteitsprobleem onderzoeken, verwijzen ze naar de impact van (transformatie van) de

instellingen op de werking van de EU.

De grootste kritiek wordt gegeven op de bevoegdheden van het Europees parlement. Hoewel dit

orgaan reeds een hele evolutie kende op vlak van de bevoegdheden, te beginnen met de eerste

directe verkiezingen van de assemblee in 1979 tot het Verdrag van Lissabon in 2007 waarbij het

parlement allerlei medebeslissingsbevoegdheden krijgt en de voorzitter van de Europese Commissie

9

mag benoemen, stellen verscheidene auteurs dat het Europees parlement veel verregaandere

bevoegdheden moet krijgen om de EU meer democratisch te maken (Hreth, 1999; Greven, 2000;

Katz, 2001; Lord, 2008; Europese Commissie - Persdienst, 2008).

Er zijn twee belangrijke kritieken. Ten eerste maakt het Europese parlement volgens vele auteurs

geen deel uit van een valide parlementair systeem omdat het bepaalde rechten en effectieve controle

op de Europese Commissie ontbreekt (Hreth, 1999; Greven, 2000). Daarnaast zijn noch de

Commissie, noch de Raad, noch de Europese Raad democratische instellingen in de zin van

traditionele democratische overheden in de lidstaten. De Europese Commissie heeft daarentegen

zelfs een zeer bureaucratisch en technocratisch karakter, hetgeen democratische besluitvorming niet

ten goede komt (Hreth, 1999; Greven, 2000; Lord, 2008; Etzioni, 2008; Azman, 2011).

Verschillende auteurs vullen deze assumpties aan. Zo wijst Kbra Dilek Azman (2011) erop dat de

macht van de Europese Commissie als niet-verkozen orgaan te groot is. Daarenboven lijkt het alsof

de Commissie niet aansprakelijk kan gehouden worden voor zijn besluitvormingsdaden omdat het

parlement niet dezelfde controlebevoegdheden heeft zoals op nationaal vlak (cfr. Belgisch systeem)

en de nationale overheden de Commissie besturen zoals in een kartel.

De kritiek op de beperkte bevoegdheden van het Europese parlement, is op zijn minst opmerkelijk

te noemen. Zoals hierboven reeds gezien, kende het parlement immers een heuse evolutie tussen

1979 en nu. Hoewel de kritiek vaak nog steeds erg actueel is, is het echter wel cruciaal te vermelden

dat het merendeel van deze kritiek geformuleerd is voor het verdrag van Lissabon in werking trad,

hetgeen belangrijke wijzigingen doorvoerde aangaande de bevoegdheden van het parlement. Auteurs

zoals Hreth (1999) en Katz (2001) argumenteren dat het gebrek aan controlebevoegdheden ten

aanzien van de Commissie en de Raad enerzijds, en de onbekwaamheid van de lidstaten om hun

vertegenwoordigers in de Raad te controleren anderzijds, aan de basis liggen van het institutionele

luik van het deficit. Het parlement slaagt er volgens de auteurs niet in om als n stem te spreken, en

op directe wijze de wetgeving in Europa te benvloeden. Terzelfdertijd kan het parlement zijn rol als

forum om grote Europese issues te bespreken, niet ten volle vervullen, aldus Hreth en Katz.

Daarenboven kan het geen tegengewicht bieden aan de macht van de Raad, die een

vertegenwoordiging is van de uitvoerende macht van de lidstaten. Hreth (1999) gaat zelfs verder

door te claimen dat de Raad op indirecte wijze legitimiteit verleent aan de EU, maar deze rol

drastisch verliest door 1) de achteruitgang van het vermogen van de lidstaten om elke stap in het

Europese besluitvormingsproces te kunnen controleren, als gevolg van de toenemende

supranationalisering van Europa en 2) de diffusie van de responsibility and accountability in het

Europese politieke systeem doordat de burger niet langer weet wie hij kan aanspreken voor politieke

eisen. De vertegenwoordiger van de lidstaatregering (de minister) gaat immers met een mandaat naar

de Raad, maar komt echter terecht in een kluwen van package deals, waardoor het mandaat dat hij

van het betreffende parlement kreeg, vaak uitgehold wordt en de nationale parlementen in de

onmogelijkheid terecht komen hun afgevaardigde te controleren (Katz, 2001). De Raad is

daarenboven niet zichtbaar genoeg voor de Europese burger waardoor het principe van self-

government moeilijk waarneembaar is (Lord, 2008). Daarnaast zal het Europese

besluitvormingsproces steeds meer leiden tot het zoeken van zondebokken, en zullen politieke

leiders schuilen achter Brussel, om hun eigen politieke vel te redden (Moravcsik, 1994).

10

3. Kritiek: het deficit als mythe?

3.1 Moravcsik de EU als een intergouvernementele organisatie

Moravcsik ontkracht stap voor stap de mythe van het democratisch deficit via allerhande

argumenten die hij staaft met empirisch bewijsmateriaal. Met de mythe van het deficit bedoelt hij

de normatieve voorstelling die door academici en opiniemakers gemaakt wordt, waarbij men stelt dat

het Europees democratisch deficit een gegeven is, en dat het bestaat uit verscheidene elementen,

zoals hierboven beschreven. Hij vertrekt vanuit de assumptie dat een belief niet normatief

gefundeerd is. Hij stelt immers vast dat het democratisch deficit niet gesteund is op empirisch

vastgestelde gegevens en dat het deficit volgens hem dan ook slechts een perceptie is van de

Europese burgers. Hij deelt zijn argumentatie op in twee grote delen. Enerzijds tracht hij de

objectieve illegitimiteit te ontkrachten, hetgeen hij verbindt met het concept van de politieke

accountability. Op die manier verklaart hij dat de EU geen superstaat is omdat uit onderzoek 1

blijkt dat slechts 10 tot 20% van de Europese besluitvorming invloed heeft op de nationale

besluitvorming. Daarenboven heeft de Unie invloed in materies die weinig betekenisvol zijn, aldus

Moravcsik (2008). In Duitsland becijferde het Ministerie van Justitie echter wel dat 84% van de

Duitse wetgeving tussen 1998 en 2004 in feite afkomstig is van Europa (Herzog & Gerken, 2007).

Cijfers hierover lopen met andere woorden ver uiteen. Vervolgens Moravcsik naar voor dat de

Europese Unie helemaal niet zon technocratie is als men beweert. Hij staaft deze bevinding door te

zeggen dat Europese wetgeving veel meer barrires moet doorstaan dan nationale wetgeving,

alvorens gemplementeerd te worden. Zo moet een Europese wet eerst geagendeerd worden door

de Europese Raad, om vervolgens behandeld te worden in de Commissie en de Raad van Ministers,

en dan uiteindelijk de goedkeuring te krijgen van het Europese parlement. Wanneer heel deze

politiek-administratieve molen doorlopen is, moet de wetgeving uiteindelijk nog passeren bij de

nationale parlementen of administratie, alvorens kracht van wet te hebben in de betreffende

lidstaten. Hiermee verbonden ontkracht hij dan ook meteen dat de EU electoraal unaccountable is.

Echter, bestaat er directe controle via het Europees parlement via allerlei controlemechanismen en

bestaat er een indirecte controle via de verkozen nationale parlementen wat betreft de Raad en de

Europese Raad. Daarenboven wijzen gegevens van de Eurobarometer er in maart 2008 op dat

burgers op verschillende beleidsdomeinen (terrorismebestrijding, milieu, energie, buitenlands beleid,

...) de Europese administratie meer vertrouwen dan hun eigen nationale instellingen (Moravcsik,

2002 en 2008). Ook ander auteurs gaan akkoord met de stelling dat het Europees parlement niet in

de onmacht verkeert om de Commissie te controleren en de Europese burgers te vertegenwoordigen

(Kreppel, 2006; Beirlant, 2014). Daarenboven kunnen we de verwachtingen die we koesteren ten

aanzien van de natiestaat niet zomaar transponeren naar het Europese niveau. Zo wijst een studie

van Amie Kreppel (2006) erop dat:

[...] The misconceptions and misunderstandings that surround the European Parliament

today have numerous sources. Clearly part of the confusion arises from the rapidly changing

nature of the EP, its political role and relative powers within the EU as a whole. Beyond the

difficulty of attempting to understand the institutional equivalent of a moving target,

however, is the confusion caused by inappropriate comparisons. The national parliaments

exist (for the most part) within consolidated and largely uncontested states with little need to

1 Moravcsik is echter zeer onduidelijk waar hij zijn data haalt. Hij verwijst naar een column van Denis MacShane in

Hansard op 8 oktober 2008, maar vermeldt tevens dat complexe methodologische vragen kunnen rijzen uit deze

berekeningen.

11

create institutional structures that disperse power and promote compromise across both

ideological and geographic divides. The European Union, in contrast, requires political

institutions that can balance the need to protect national sovereignty and individual state

interests with the shared desire to reap the benefits of coordination and compromise that

result from limited shared sovereignty [...].

Richard Katz (2001) vult hierop echter aan dat het niet de macht als dusdanig is die het Europees

parlement ontbreekt, maar wel het mandaat om die macht te gebruiken op een welbepaalde

manier. Het probleem is met andere woorden dat de institutionele regels en de politieke praktijk van de

EU erin faalt om te voldoen aan een bepaalde opvatting van democratie. Daarenboven erkent Katz (2001) het

bestaan van Europese partijen niet, waaruit hij meent te kunnen concluderen dat de Europese

verkiezingen louter en alleen gebaseerd zijn op nationale politiek. De overheid kan met andere

woorden niet meer op een adequate manier een antwoord bieden op de eisen van de bevolking.

Moravcsik gaat vervolgens in op het subjectieve luik van zijn argumentatie. Dit luik verbindt hij met

het concept legitimiteit, zoals wij eerder ook al deden in het begin van deze paper. Legitimiteit kan

volgens de auteur gemeten worden door Public trust, popularity and broad public acceptance. Ten

eerste probeert hij een verklaring te geven voor de publieke ontevredenheid over de EU. Volgens

Moravcsik is het stemgedrag in referenda en Europese verkiezingen niet gelinkt aan de publieke

attitudes of het idee dat de burger heeft over Europa. Daarentegen zal de burger vaak gebruik

maken van de Europese verkiezingen om zijn ontevredenheid over de nationale politiek te uiten, en

zal de burger vaak onwetend zijn, getuige daarvan het Iers referendum2 in 2008. Ter illustratie: de

laatste Eurobarometer (april 2014) meldt dat maar liefst 49% van de Belgische burgers de werking

van de Europese Unie niet begrijpen. De Europese verkiezingen worden daarom ook wel

tweederangsverkiezingen genoemd, zoals reeds eerder aangehaald in deze paper. Wanneer we de

empirische gegevens in de Eurobarometer3 erop nakijken zien we dat de beperkte vorm van inspraak

dit is de perceptie dat burgers weinig mogelijkheden van representatie kennen op Europees niveau

- tevens de ontevredenheid niet kan verklaren. We zien zelfs dat het vertrouwen in de EU groter is

dan het vertrouwen in de nationale instellingen (31% t.o.v. 25%) en dat het beeld van de EU veel

positiever is dan datgene wat gepercipieerd wordt in de publieke media (39% is neutraal, 31% is zeer

positief en slechts een minderheid van 28% is zeer negatief). Er is met andere woorden geen

empirisch bewijs voor het afstandelijke, elitaire en technocratische beeld van de EU. Moravcsiks

conclusie is dan ook dat institutionele hervormingen zouden leiden tot een reducering van het

publiek vertrouwen en de populariteit van de EU (Moravcsik, 2008).

Moravcsik besluit met een belangrijk subjectief element van het deficit. Dit wil zeggen dat dit

verschijnsel niets te maken heeft met vertegenwoordiging, de werking van instellingen en dergelijke

meer. Hij verklaart dat de belangrijkste bevoegdheden geen Europese aangelegenheden zijn,

waardoor er volgens hem te weinig interesse is in het Europese beleidsniveau. In de literatuur wordt

hiervoor de term lack of salient issues gebruikt, waarmee men niet zozeer doelt op hoe belangrijk een

bevoegdheid in concreto is, maar eerder de link wil leggen met het stemgedrag. Zelfs al zou een

Europese identiteit bestaan, en zouden instellingen aangepast worden om burgers meer inspraak te

geven, dan nog zou het moeilijk zijn om de burgers betrokken te maken bij de Europese

besluitvorming, aldus Moravcsik (2008). Democratisering - het meer inspraak geven voor burgers

en alternatieve vormen van participatie aanbieden - hangt volgens hem dan ook weinig samen met

2 42% van de kiezers stemde no omdat ze onwetend waren over de eigenlijke inhoud van het akkoord.

3 Eurobarometer 68, Final Report, p. 99-101

12

het al dan niet kunnen legitimeren van de Europese instellingen. Echter the power of attraction is het

meest krachtige instrument van democratisering, aldus Moravcsik.

3.2 Majone The regulatory state

Majones startpunt is de EU als regulatory state in die zin dat het zijn grote taak is om te reguleren in

alle aangelegenheden waarin het de bevoegdheid heeft om dit te doen (Majone, 2000). In zijn

gedachtegoed, produceert de EU dan ook alleen beleidsuitkomsten dat Pareto-efficient4 zijn, eerder

dan herverdelende effecten waarbij er zowel winnaars als verliezers zijn. Vanuit dit standpunt, is de

EU niets meer dan een regulerende instantie zoals een centrale bank, een telecomagentschap of een

rechtbank (Majone, 1993). Bijgevolg argumenteert Majone dat de EU niet democratisch hoeft te zijn

zolang de besluitvorming Pareto-efficint is, en gemaakt wordt door wat hij Majoritarian institutions

noemt (Majone, 2002a en 2002b). Majone is ervan overtuigd dat de EU eerder een credibiliteitscrisis

doormaakt dan een crisis van de democratie. Hij pleit dan ook voor procedurele wijzigingen in de

instellingen om tot een transparantere besluitvorming te komen. Dit zou de geloofwaardigheid

verhogen en de perceptie van een democratisch deficit doen verdwijnen (Majone, 1998 en 2000).

4 Een beleidsuitkomst is Pareto-efficient wanneer het de situatie van minstens 1 burger beter maakt, zonder iemand

zijn situatie slechter te maken.

13

Deel II Methodologie

Ons eigen onderzoek over het democratisch deficit in de EU is gebaseerd op enkele belangrijke

methodologische assumpties. Enerzijds staat frame analyse centraal in onze studie van het deficit.

Deze benadering passen we inductief toe, hetgeen betekent dat we vertrekken vanuit open vragen

over de invulling en betekenis van de vermeende illegitimiteit. In de literatuur komen we tot de

vaststelling dat het democratisch deficit zeer breed geproblematiseerd wordt en dat het niet altijd

even duidelijk is welke elementen de opiniemakers nu net naar voor schuiven. Zo hechten de meeste

auteurs zeer veel belang aan de notie vertrouwen, maar blijft het onduidelijk wat dat laag/hoog

politiek vertrouwen nu juist betekent. Daarom stellen we een panel van experten rond de Europese

Unie samen en leggen we hen enkele vragen voor omtrent de problematiek. Op die manier proberen

we inzicht te verwerven in de verschillende wijzen waarop het deficit gedefinieerd wordt, en welke

invulling er gegeven wordt aan het probleem. Verder zal de Whats the problem represented to be-

approach (WPR) van Carol Bacchi een belangrijke rol spelen in de analyse van het debat. Ik licht de

gebruikte methodes dan ook graag eerst toe.

1. Het Debat: verzamelen van data

De meerwaarde van een debat tussen experten is van niet te onderschatten belang voor dit

onderzoek. Hoewel de literatuur reeds veel vertelt over het onderwerp, willen via een debat tussen

academici en politici een overzicht krijgen van de manier waarop het democratisch deficit als

dusdanig geframed wordt. We zien immers reeds in de literatuur dat het deficit zeer verschillend

genterpreteerd kan worden. Door het debat willen we dan ook duidelijkheid krijgen over die

verschillende frames in de academische wereld, wensen we nieuwe kennis opbouwen, en een

zogenaamd fresh perspective te verkrijgen, wat wil zeggen dat we ernaar streven een nieuwe kijk op het

probleem te geven. Door een debat te organiseren en analyseren krijgen we een beeld over hoe de

vermeende illegitimiteit van de EU gecreerd en geproblematiseerd wordt. We gaan er immers van

uit dat de perceptie van illegitimiteit bij de burgers een constructie is van elementen die aangedragen

worden door mensen die hun opinie ventileren in de media en op de gebruikelijke discussiefora. Ik

wil het woord debat hier dan ook uitbreiden naar het open(-baar) debat, en niet enkel de nauwe

definitie van debat op een welbepaald moment, op een welbepaalde plaats, gebruiken.

De samenstelling van het panel werd grondig beredeneerd. In de eerste plaats achtten we een

genderevenwicht noodzakelijk teneinde het onderzoek te kunnen veralgemenen naar de gehele

samenleving. Onze maatschappij bestaat immers niet alleen uit mannen, maar ook uit een groot deel

vrouwen, die mogelijk een andere visie op het probleem hebben. Ten tweede wilden we politisering

van het onderzoek tegengaan, en kwamen we tot het besluit dat het panel niet uitsluiten uit politici

mocht bestaan. Indien we politici zouden uitnodigen, dienden we immers rekening te houden met

een eventuele verkleuring van de resultaten. Het was daarom dan ook belangrijk om politici van

verschillende strekkingen uit te nodigen, en zo de betrouwbaarheid van het onderzoek te verhogen.

We wouden met andere woorden de partijpolitieke competitie mijden om zo tot de kern van de zaak

te kunnen komen: het Europees democratisch deficit. Daarnaast leek het ons belangrijk om het

debat te verrijken met standpunten van verscheidene andere opiniemakers, zoals academici en

journalisten. Zij hebben immers al veel ervaring in het desbetreffende onderzoeksdomein, en

kunnen dan ook alleen maar een belangrijke bijdrage leveren aan het debat.

Dit bleek echter niet gemakkelijk te zijn, omdat politieke kopstukken en andere drukbezette

opiniemakers hun agenda niet konden vrijmaken in aanloop naar de verkiezingen van 25 mei.

14

Daarom zijn we er niet in geslaagd de genderbalans te realiseren, hebben we niet het volledige

politieke spectrum kunnen uitnodigen, en waren er geen vooraanstaande journalisten bereid om deel

te nemen aan het debat. Uiteindelijk zijn we tot een selectie van 6 namen gekomen. Elk van hen is

een opiniemaker, in die zin dat zij met hun expertise de mening van de burger kunnen benvloeden.

Dit doen zij via de sociale media, de massamedia, opiniestukken in kranten en tijdschriften, en

dergelijke meer. Daarenboven is dergelijke setting niet vreemd voor hen, vermits de meeste van hen

een publieke functie bekleden of regelmatig in de publieke media hun opinie vormen. Omdat wij

hen samenbrengen, is de setting echter wel artificieel te noemen. De aanwezigheid van publiek kan

hen in principe er niet toe aanzetten er een andere mening op aan te houden dan in de publieke

media, omdat daar de publieke functie ook, en zelfs nog meer, aanwezig is. Uiteindelijk werd

gekozen voor, en waren bereidt deel te nemen aan het debat: Johan Van Overtveldt (N-VA en ex-

hoofdredacteur Knack), Bart Staes (Europarlementslid Groen), Steven Bouquin (Rood!,

socioloog/historicus UEVE Parijs), Steven Van Hecke (Politicoloog KUL), Peter Bursens

(Politicoloog UA) en Tom Delreux (Politicoloog UCL). Johan Van Overtveldt liet zich vervangen

door Marc Descheemaecker (N-VA, ex-CEO NMBS). Als moderator kozen we, in onderling

overleg, voor dr. Eline Severs (politicoloog VUB), de promotor van dit onderzoek. We achtten haar

de meest geschikte persoon om dit debat te modereren, omwille van haar ervaring met het te

onderzoeken thema en haar ervaring in het modereren van debatten5.

Ons onderzoek is gebaseerd op co-constructie van data. Enerzijds maken de opiniemakers data door

te praten. Anderzijds structureren wij het debat, waardoor we ze als het ware reeds een bepaalde

weg laten inslaan, zonder hen het antwoord voor te kauwen. We willen hun visie op de problematiek

horen, hier zijn echter implicaties aan verbonden wat de validiteit en betrouwbaarheid van het

onderzoek betreft. We doen als het ware aan zelfselectie, dat wil zeggen dat we reeds op voorhand

een bepaald structuur opleggen aan het debat, en daarmee ook grotendeels bepalen welke

componenten van het deficit besproken worden.

Het debat dat wij organiseren op woensdag 30 april 2014 bestaat uit drie delen. In een eerste

instantie vragen we de panelleden zelf naar hun mening over het vermeende democratische deficit.

Bij aanvang van het debat vragen we hen om in een drietal minuten toe te lichten waarin dit deficit

volgens hen bestaat. Vervolgens reiken we de deelnemers een aantal stellingen aan ter reflectie en

becommentariring. Dit tweede deel draait rond de aard en omvang van het deficit. Het zal hier dan

ook onder meer gaan over het concept Europese identiteit, de politieke vertegenwoordiging, de

democratische controle, functie en inhoud van het Europees project, de rol van de media en de rol

van het onderwijs en opleiding. Ten slotte, vragen we de panelleden om te reflecteren over de

gevolgen van het vermeende democratische deficit en mogelijke oplossingen hiervoor. Bij dit laatste

onderdeel hanteren we opnieuw meer open vragen.

Het risico op verlies aan validiteit hebben we echter wel grotendeels kunnen ondervangen door

diverse types vragen te stellen, en de panelleden expliciet de mogelijkheid te geven zelf themas aan

te dragen, waarvan ze vonden dat we ze niet genoeg benadrukten, of helemaal niet behandelden. Op

deze manier bestond steeds de mogelijkheid pistes te bewandelen die we in ons literatuuronderzoek

over het hoofd hebben gezien en waarvan zij vonden dat ze van belang waren in de bespreking van

het democratisch deficit (zie bijlage 2).

5 Voor een uitgebreidere biografie van de panelleden: zie bijlage 1

15

2. Methodiek: WPR approach en Frame analyse

De analyse van het debat zal gebeuren door het bestuderen van de opname van het debat, waarvoor

alle panelleden voorafgaand de toestemming toe hadden gegeven. Daarenboven gebruiken we

allerlei opiniestukken in kranten en de media om de analyse van het debat te vergemakkelijken en het

deficit allesomvattend te kunnen bespreken.

Het onderzoek vertrekt vanuit de idee dat politieke actoren probleem-orinterend handelen, dit wil

zeggen dat ze handelen op basis van problemen die ze al dan niet zelf identificeren. Opiniemakers

zullen dan ook maatschappelijke problemen op diverse wijzen vorm geven, vanuit hun eigen

interpretatiekaders. Deze interpretatiekaders noemen we frames. Framing loopt als een rode draad

doorheen onze analyse. Frame analyse kan naargelang de auteur op verschillende manieren worden

gedefinieerd. Het is een perspectief van waaruit een ongedefinieerd probleem kan worden gesitueerd

in een context van wat het is, wie ermee te maken heeft en hoe je concreet invulling geeft aan de

problematiek (Rein en Schn, 1986). Definities worden onder meer gegeven door Goffman (1974),

Verloo (2005) en Daviter (2007). Goffman (1974) duidt een frame aan als schemata of interpretation

that enable individuals to locate, perceive, identify, and label occurences within their life space and the world at large.

Dit wil zeggen dat het frame dienst doet als een soort interpretatieschema waardoor individuen

gebeurtenissen in hun leven kunnen waarnemen, contextualiseren, identificeren en labelen. Verloo

(2005) concludeert dat een frame niets anders is dan een interpretatieschema dat de betekenis van de

werkelijkheid structureert. Daviter (2007) daarentegen gaat nog een stap verder en omschrijft

framing als het proces van selecteren, organiseren en benadrukken van aspecten van complexe issues

volgens een dwingend evaluatief of analytisch criterium. Samengevat kunnen we dus stellen dat het

concept framing uitgaat van de idee dat gebeurtenissen, personen of kwesties betekenis krijgen door

het frame of de invalshoek van waaruit ze in een tekst worden belicht.

Carol Bacchi vat dit in een analytisch model waarin ze aangeeft hoe diverse actoren een zelfde

probleem anders representeren en hoe je dit aan de hand van zes vragen kan analyseren.

Methodologisch gezien vormt de Whats the problem represented to be-approach dan ook een

rode draad doorheen ons onderzoek. De WPR-approach is een hulpmiddel om op kritische wijze te

reflecteren over overheidsbeleid en uitspraken te kunnen analyseren in de complexe wereld van

politiek. Het gaat uit van de notie dat wat men voorstelt als oplossing voor een bepaald probleem

onthult wat men problematiseert. Beleidsvoorstellen bevatten met andere woorden impliciet een

beeld van wat men problematisch acht, hetgeen Bacchi policy representations noemt (Bacchi, 2009,

2012). Opiniemakers zijn met andere woorden de facto probleem-georinteerd. Bacchi argumenteert

daarom dat we bestuurd worden door problematiseringen, eerder dan door beleid. Betekenisgeving

staat met andere woorden centraal in onze analyse. Wanneer men bijvoorbeeld de loonkloof tussen

man en vrouw willen verminderen, stelt Bacchi dat impliciet bedoeld wordt dat het lagere salaris van

de vrouw haar carrirekansen in bepaalde mate afremt. Wanneer bepaalde skills training wordt

gepromoot om de kansen op promotie voor vrouwen te verhogen, is de implicatie dat hun gebrek

aan training de oorzaak is van hun beperkte doorstroomopportuniteiten. Bacchis benadering is op

zn minst Foucaultiaans te noemen. Ze start vanuit de positie dat problemen niet gegeven zijn, maar

eerder sociaal zijn geconstrueerd. Ze daagt de idee uit dat overheden oplossingen trachten te zoeken

voor bestaande problemen. Ze stelt, daarentegen, dat overheden op actieve wijze deze problemen

creren of produceren (Partridge, 2010). De WPR-analyse is gebaseerd op een reeks van 6 vragen

(Bacchi, 2009, 2010, 2012 en Partridge, 2010):

16

1. Hoe wordt het probleem gerepresenteerd in een specifiek beleid of beleidsvoorstel?

2. Welke veronderstellingen leiden tot deze representatie van het probleem?

3. Hoe kwam deze probleemrepresentatie tot stand?

4. Welke items worden in deze probleemstelling niet aangehaald? Waar spreekt men niet

over? Kan het probleem op een andere manier bekeken worden?

5. Wat zijn de gevolgen van deze representatie van het probleem?

6. Hoe/Wanneer werd dit probleem verspreid, verdedigd? Hoe wordt het in vraag gesteld,

onderbroken of vervangen?

Vraag twee ondersteunt de reflectie van onderliggende principes in de representatie van het

probleem en probeert zo te achterhalen wat de achterliggende assumpties zijn van het probleem. De

derde vraag polst naar het ontstaan van de idee achter het probleem. Vraag vier wil de analyse

vervolledigen door na te gaan wat niet als problematisch blijkt te zijn geacht, en door na te denken

of het probleem anders gedefinieerd zou kunnen worden. Aan de hand van de vijfde vraag kan men

de effecten nagaan van de probleemstelling die gebruikt werd. Verschillende representaties van het

probleem, leveren immers verschillende effecten op (Bacchi, 2010). De laatste vraag, tot slot,

beindigt de probleemanalyse, maar is naar mijn mening erg verwant met alle vorige vragen. Het vat

met ander woorden samen waar het beeld van het probleem is geproduceerd, waar en door wie het

wordt verdedigd en in vraag gesteld.

Bacchi (2012) benadrukt echter wel de geladenheid van bepaalde problemen. Daarom beklemtoont

ze dat de methode moet gebruikt worden als critical engagement, eerder dan een vaststaande

formule. Ze legt met andere woorden de klemtoon op het feit dat niet alle dimensies van het

probleem aanwezig zullen zijn in elke probleemrepresentatie. Wat de literatuur over de WPR

approach en framing echter gemeen hebben, is het probleem-georinteerd karakter van politieke

actie. Framing-literatuur leert ons immers dat actoren op basis van een achterliggend

interpretatiekader een andere invulling geven aan bepaalde problemen. Vandaar is het dan ook

belangrijk dat ons panel zowel uit politici, als academici bestaat. Op basis van deze vragen zullen we

dan ook bepaalde frames trachten te identificeren.

17

Deel III Het debat: een reflectie

In dit laatste deel bespreken we de probleemrepresentaties die in het debat zijn gepresenteerd. We

gaan na hoe onze panelleden het democratisch deficit percipiren, en of zij dit berhaupt als een

probleem zien waar de Europese Unie zich in de toekomst moet tegen wapenen. We behandelen de

belangrijkste frames die in het debat naar voor zijn gebracht en analyseren deze aan de hand van de

WPR-approach. Uit het debat blijkt dat de opiniemakers veel aandacht geven aan vertrouwen. Ten

tweede werd er sterk de nadruk gelegd op hetgeen wij framen onder de noemer democratic linkage, en

dat verwijst naar het gebrek van een bepaalde connectie tussen de verschillende beleidsniveaus.

Vervolgens lichten we welke bekommernissen de panelleden hadden ten aanzien van de identificatie

van de burger met Europa en eindigen we met het belang van degelijk functionerende instellingen,

met daaraan gekoppeld de idee van vertegenwoordiging. Citaten en assumpties komen in volgend

deel, tenzij anders vermeld, steeds uit het debat van 30 april 2014. Een uitgebreide bibliografie van

de panelleden kan gevonden worden in de eerste bijlage.

1. Betekenis van wantrouwen

We merkten doorheen de literatuurstudie op dat vertrouwen een belangrijke factor was om de

legitimiteit van een systeem te meten (Almond & Verba, 1963; Hooghe, 2011). Hoewel er descriptief

veel waarde wordt gehecht aan vertrouwen, wordt er normatief weinig belang aan gegeven. Hoewel

we zien dat onderzoek uitwijst dat het politiek vertrouwen reeds decennialang zeer laag is, geven de

meeste politici en nagenoeg alle academici van ons panel weinig betekenis aan deze notie. De

opiniemakers percipiren het laag vertrouwen in de politieke instellingen niet als een fundamenteel

probleem, en normaliseren deze assumptie. Tussen deze normatieve en descriptieve componenten

ontstaat als het ware een spanningsveld (Post, 2012).

Mark Descheemaecker (N-VA) probeert het probleem vooral te begrijpen vanuit een historisch

perspectief. Hij vertelt dat het Europese project steeds een positief verhaal was, dat welvaart en

economische groei creerde. Echter als gevolg van een dalende economische conjunctuur wordt die

Europese integratie niet meer als automatisme beschouwd en is de EU als positief element niet

langer een vaststaand feit. Europa werd doorheen de tijd als het ware gediaboliseerd, hetgeen het

wantrouwen heeft gevoed. Ook Bart Staes (Groen!) geeft onmiddellijk een normatieve lading aan de

notie van politiek vertrouwen. Hij wijst erop dat alle politieke instellingen kampen met een gebrek

aan vertrouwen, en dat dit geen uniek fenomeen is dat zich uitsluitend voordoet op Europees

niveau. Hij meent daarenboven dat interesse van de burger voor Europa afhangt van het belang dat

hij of zij heeft bij de bevoegdheden van de Europese Unie. Zo stelt hij dat een landbouw zeer

genteresseerd is in Europa, net omdat de EU zeer verregaande bevoegdheden heeft aangaande

landbouwbeleid. Hij geeft echter ook toe dat de EU bepaalde fouten heeft gemaakt in het verleden,

en dat de burger in de toekomst dus beter genformeerd moet worden.

Professor Bursens verklaart dat vertrouwen en opkomst slechts een deeltje van het verhaal zijn. Hij

geeft geen belangrijke betekenis aan die zogenaamde vertrouwenscrisis, en noemt dit zelfs de

essentie van politiek. Daarenboven zal het vertrouwen nog lager worden, naarmate op een hoger

niveau beleid vormt. Het probleem zit hem dan ook niet aan de outputzijde van het systeem (i.e. het

beleid), maar wel aan de inputzijde, namenlijk politieke vertegenwoordiging (zie punt 4). Professor

Delreux treedt Bursens bij in zijn mening dat laag vertrouwen wel degelijk een probleem vormt,

maar dat dit niet uniek is. Hij benadrukt nogmaals dat er zelfs meer vertrouwen is in Europa, dan in

onze eigen nationale regering, hetgeen we reeds opmerkten in onze literatuurstudie. Ook Professor

18

Van Hecke wijst erop dat vertrouwen slechts een klein deeltje vormt van wat men kan verstaan

onder het Europees democratisch deficit.

We leren uit deze interpretaties dat de opiniemakers het in grote mate eens zijn met de auteurs uit

onze literatuurstudie. Wat echter wel opmerkt is het relatief weinige belang dat ze hechten aan de

betekenis van dit wantrouwen. Men is er het over eens dat dit wantrouwen een deel is van het

dagelijkse politieke gebeuren en dat dit geen aanleiding geeft tot het veronderstellen van een

democratisch deficit. Er vindt met andere woorden geen echte problematisering plaats van de notie

wantrouwen als dusdanig.

2. Connectie lidstaat-Europa

Net zoals we in de literatuurstudie wijzen op een gebrek aan intermediaire structuren tussen het

Europese beleidsniveau en de lidstaten, merken we in het debat op dat er veel aandacht gaat naar

deze these. Descheemaecker en Bouquin (Rood!) wijzen in het begin van het debat op het gebrek

aan communicatie tussen de verschillende beleidsniveaus. Descheemaecker benadrukt tevens

duidelijk een probleem van democratic linkage. Hij stelt immers dat er te weinig debat bestaat over

het heen- en weerverkeer tussen nationale politici en die op het Europese vlak. Bursens wijst er

eveneens op dat Europa een meerlagig systeem is. Zo stelt hij bijvoorbeeld dat er een gemengde

parlementaire commissie zou moeten komen die bestaat uit parlementaire vertegenwoordigers van

verschillende regios, om lacunes in het verdelen van informatie en overleg weg te werken. Op die

manier kan er een goede democratische controle uitgevoerd worden, aldus Bursens. Bursens

gedachtegoed komt overeen met dat van Lord (2008), die tevens samenwerking tussen de nationale

parlementen aanmoedigt om zo verschillende visies en attitudes ten aanzien van het

gemeenschappelijk beleid op elkaar af te stemmen. Op die manier kan volgens hem grondigere

democratisering plaatsvinden.

Zoals reeds besproken in het theoretisch kader, spelen de diverse media hier een belangrijke rol.

Hreth (1999) wijst er immers op dat de nationale media n van de belangrijkste transformatoren

zijn van het Europees beleid ten aanzien van de burgers in de lidstaten. Ons panel is het er over eens

dat de media hun rol beter moeten spelen. Zo wijzen Staes en Bursens erop dat de media instaan

voor het vertalen van informatie naar mensentaal. Doordat de media te weinig aandacht geven aan

Europa, is de burger dan ook weinig genformeerd. Van Hecke wijst er echter op dat het probleem

grotendeels bij de politiek zelf ligt. Zij bepalen immers in de beheersovereenkomst met de VRT

(Vlaamse openbare omroep) aan welke criteria het zendschema van deze zender moet voldoen. Hij

stelt dan ook dat dwingende normen moeten worden opgelegd, waaraan eventueel subsidiring kan

vasthangen, net zoals gebeurt met regionaal nieuws. Van Hecke noemt dit Europeanisering van de

nationale media. Het gebrek aan communicatie is volgens hem dan ook minder een kwestie van

complexiteit, maar wel van wil. Delreux vult aan dat de verantwoordelijkheid van een kwantitatief n

kwalitatief lage berichtgeving over de media tevens ligt bij het politiek systeem zelf, dat politici en

media ertoe aanzet om het frame van de nationale politiek te gebruiken. De oorzaak hiervan is dat

Europese verkiezingen te nationaal zijn. Op die manier moeten politici dan ook alleen maar

communiceren met hun eigen electoraat. Als oplossing stelt hij voor om een stuk van het Europees

parlement in een Europese kieskring te verkiezen, analoog naar de debatten omtrent de federale

kieskring in Belgi. Bursens beaamt dat een federale kieskring zeer aantrekkelijk is om de

accountability te verhogen, maar waarschuwt voor charismatische koppen die veel geld, en zo ook

kiezers, kunnen mobiliseren. Op die manier zouden de Europese verkiezingen te veel kunnen gaan

19

lijken op de Amerikaanse presidentsverkiezingen, waarbij een persoon zeer vermogend moet zijn om

een sterke campagne op been te kunnen zetten. Hij geeft toe dat media een grote

verantwoordelijkheid dragen, en dat de eenvoudige frames die ze momenteel gebruiken om de

Europese politiek uit te leggen, niet slecht zijn omdat de informatie op die manier goed overkomt.

Er ontstaat volgens hem echter een vicieuze cirkel doordat de media deels niet genteresseerd zijn in

de EU, en er daardoor ook weinig debat is over die EU. Hij nodigt daarom uit om meer een

conflictframe te gebruiken waarbij het debat moet gaan over concrete zaken zoals tabaksreclame en

vrijhandelsverdragen, en niet over meer of minder Europa. Op die manier zullen de media wl

genteresseerd zijn, en zullen de burgers zich meer vertegenwoordigd voelen op het Europese

niveau, aldus Bursens.

In tegenstelling tot het deel over vertrouwen, merken we dat er hier wel degelijk veel

overeenkomsten zijn met de literatuur. We kunnen hieruit concluderen dat de democratische

verbinding tussen de verschillende beleidsniveaus een zeer belangrijk element is om de EU

democratisch aansprakelijk te houden. Als gevolg van de gebrekkige berichtgeving van de media op

Europees vlak, en de weinige communicatiemiddelen tussen de verschillende parlementen, kunnen

we stellen dat een gebrek aan democratic linkage geproblematiseerd wordt als n van de belangrijke

componenten van het Europees democratisch deficit.

3. Identificatie

Over het gebrek aan identificatie met Europa is ons panel eensgezind. Europa brengt ons samen vanuit

een gemeenschappelijk streven naar welvaart. Vanuit dat streven kan men een gemeenschappelijke burgeridentiteit

ontwikkelen, aldus Descheemaecker. Eenheid uit verscheidenheid vormt dan ook de basis voor het

Europese project. Als gevolg van de diabolisering wordt het wantrouwen echter gevoed en geraakt

het product Europa niet langer verkocht. Daar ontstaat volgens Descheemaecker het deficit. Staes

vervolledigt door te stellen dat de EU lang werd gezien als een project dat beschermd, maar nu

echter als een bedreiging wordt gepercipieerd. We hebben nu eenmaal veel identiteiten, zo poneert

hij, en veelzijdigheid is net n van onze grootste kenmerken. En Europese demos is volgens hem

dan ook niet noodzakelijk voor het uitbouwen van een Europese democratie, een idee waarop

Marcus Hreth (1999) ons reeds eerder op wees. Een soort van Europees burgerschap kan volgens

Stephen Bouquin dan weer wl ontstaan, maar dan op voorwaarde dat er Europese sociale rechten

worden gevormd. Van Hecke maakt dan weer de vergelijking met de Amerikaanse evolutie tot

statenbond zoals ze vandaag is. Hij stelt dat Europa net zoals de VSA een hele evolutie doormaakt,

en dat je een identiteit wel degelijk kan creren. Hij noemt zich met andere woorden een

institutionalist in die zin dat hij gelooft dat identiteit gemaakt wordt, en niet wordt gegeven bij

geboorte.

Dit is duidelijk een belangrijke bevinding. Het panel ziet het gebrek aan een demos, in tegenstelling

tot sommige auteurs, niet als problematisch, maar stelt wel dat een demos nuttig kan zijn om de

identificatie van de burger te bevorderen met het Europese niveau. Ze presenteren deze

probleemstelling als een open interpretatie, waarbij voortdurende mobilisatie door onder meer de

hervorming van politieke instellingen, ervoor moet zorgen dat de burgers uitgenodigd worden om

zich meer en meer Europeaan te voelen.

20

4. Instellingen en Vertegenwoordiging

Uit het debat tussen de verschillende opiniemakers bleek dat de problemen op vlak van

vertegenwoordiging vaak het gevolg waren van tekortkomingen op institutioneel niveau. Wat opvalt

is dat academici en politici deze component totaal anders framen. We hebben hier dan ook te

maken te hebben met concurrende frames, en stellen vast dat het onderscheid lijkt te schuilen in de

vierde vraag van Carol Bacchi, waarin ze stelt hoe het probleem anders bekeken kan worden.

Academici kijken immers eerder naar wat ik het microniveau noem van de instellingen en de

vertegenwoordiging, terwijl politici meer de nadruk leggen op het macroniveau. Politieke actoren

bekijken de problematiek immers vanuit een groter perspectief, vanuit hun eigen ervaring in de

politieke instellingen. Academici baseren zich echter voornamelijk op onderzoek en empirische

bevindingen en hebben vaak weinig tot geen voeling met het echte politieke toneel, omdat ze dit

vanop een zekere afstand bekijken.

Het academisch microperspectief

Peter Bursens wees eerder in het debat reeds op het probleem van vertrouwen en opkomst als

deficit aan de output van het systeem. De kern van het democratisch deficit is volgens hem echter

gelegen aan de inputzijde van het systeem, hetgeen overeen komt met de politieke

vertegenwoordiging. Dit toont aan dat Bursens meent dat burgers geen geloof hechten in de EU

omdat ze het beleid van de EU niet goed vinden (output). Hij problematiseert echter niet de output,

maar wel de input. De output, die het lage vertrouwen bepaalt, moet niet zozeer verandert worden,

maar wel de vertegenwoordigende zijde van het Europese politieke systeem (de input). Bursens stelt

dat er twee problemen zijn. Ten eerste is de Europese structuur onvolmaakt doordat deze is

opgesteld doorheen het verleden in functie van het te voeren beleid, en niet in functie van de

vertegenwoordiging. Deze structuur is echter moeilijk te democratiseren, aldus Bursens. Meer

vertegenwoordigende democratie is echter wel wat we volgens hem nodig hebben om het deficit

weg te werken. Ten tweede stelt hij dat de politici en partijen de Europese besluitvorming meer in

handen moeten nemen. Het deficit wordt ten dele veroorzaakt door de manier waarop de partijen

met die structuren omgaan. Zo geeft hij aan dat nationale partijen op voorhand duidelijk moeten

maken tot welke fractie ze zullen behoren in het Europees parlement. Hij voegt er echter wel aan

toe dat meer politisering alleen kan door de structuren te verbeteren. Bursens maakt met andere

woorden een onderscheid in het debat tussen verklaringen voor het deficit enerzijds (het laag

vertrouwen), en oplossingen voor het deficit anderzijds. Normatief stelt hij dus dat de prioriteit in

termen van hervorming van instellingen aan de inputzijde moet liggen, en er dus iets moet gedaan

worden aan een degelijkere vertegenwoordiging van de burger op Europees niveau.

Tom Delreux legt voornamelijk de nadruk op de complexiteit van de Europese instellingen. Hij stelt

echter wel dat het Europese systeem enkele unieke democratische elementen bevat. Zo worden

commissieleden eerst ter verantwoording geroepen in het Europees Parlement, vooraleer de gehele

Commissie wordt benoemd. Hij is van mening dat een Europese politicus niet heel Belgi moet

vertegenwoordigen, maar wel een bepaald soort belang. Dit stemt overeen met wat Bart Staes

vertelde over het landbouwbeleid. Delreux brengt echter wel aan dat burgers zich meer

vertegenwoordigd voelen op een lager niveau. Het is volgens hem dan ook de taak om die Europese

politici te controleren en aansprakelijk te houden. Hier ontstaat volgens Delreux een paradox.

Enerzijds geeft de structuur van de EU veel incentives om controle uit te oefenen via

vertegenwoordiging van nationale politici in bijvoorbeeld de Raad en de Europese Raad. Anderzijds

21

gebeurt deze controle zeer zwak. Nochtans, zo stelt Delreux, voert Vlaanderen op bepaalde vlakken

uit wat Europa beslist, zoals aspecten van het landbouwbeleid of het milieubeleid. Een oplossing

zou er volgens hem uit bestaan om politici in de lidstaat te ondervragen over hetgeen ze gaan doen

op het Europees niveau.

Steven Van Hecke legt de nadruk op het feit dat het Europese parlement veel machtiger is dan

wordt gezegd door politieke actoren, of althans zo gepercipieerd door burgers. De Europese Unie is

volgens Steven Van Hecke democratischer dan de lidstaten. Het probleem ligt voor hem dan ook

niet bij de bevoegdheden van het Europese parlement, maar wel bij een grote kloof tussen de

verwachtingen van de burger en de verwezenlijkingen van de EU. Van Hecke stelt dat het parlement

genoeg macht heeft, maar dat het wel aan belang moet inwinnen wat betreft controlebevoegdheden.

Zo zegt hij dat het gebrek aan juridisch initiatiefrecht van minderwaardig belang is, en dat het

parlement wel degelijk eigen dingen op de agenda kan zetten via de own-initiative reports. Het blijft

echter wel zo dat de Commissie beslist wat ze hiermee aanvangt. Wat het Europees Parlement

echter nodig heeft om aan legitimiteit te winnen is toenemende controlebevoegdheden. Zo moet ze

voor heel Europa kunnen spreken wat de impact van beslissingen betreft die leiders van andere

lidstaten hebben genomen, en die invloed hebben op andere lidstaten. Van Hecke verwijst hiermee

naar de notie van aansprakelijkheid, een assumptie die in grote lijnen overeenkomt met die van Katz

(2001), die het gebrek aan controlebevoegdheden van het Europese parlement en een mandaat om

iets te doen met deze bevoegdheden, aankaart. Zoals hierboven reeds aangehaald, ligt het probleem

volgens Van Hecke dan wel bij de verwachtingen van de burger ten aanzien van Europa. Hij is van

mening dat de hedendaagse politiek veel complexer is geworden door de invloed van sociale media,

televisie, de opkomst van nieuwe politieke partijen, enz. Hij vergelijkt de verkiezing van de Europese

Commissievoorzitter met die van een Amerikaans of Frans president en stelt dat de teleurstelling die

het beleid bij bepaalde kiezers teweeg brengt, net het gevolg is van die hoge verwachtingen die

gecreerd worden door het systeem zelf. Delreux treedt Van Hecke bij in die zin dat er ook volgens

hem onrealistische verwachtingen zijn ten aanzien van de Europese politieke leiders. De

presidentialisering van de Europese politiek (lees: verkiezing van de Commissievoorzitter door het

parlement) draagt volgens hem bij tot het creren van een Europese publieke ruimte, maar houdt,

omwille van die verwachtingen, ook een risico in.

Het politiek macroperspectief

Hoewel we rekening moeten houden met de ideologische perspectieven van waaruit de verschillende

politici hun standpunt toelichten, treffen ze de kern van het probleem meer dan mijn persoonlijke

verwachting. Zo verwijst Descheemaecker naar het feit dat de positieve elementen van het Europees

verhaal geclaimed worden door lokale politici als ware het hun eigen beleidsverwezenlijkingen.

Bouquin stelt echter dat Europa ziek is van zichzelf. De EU heeft volgens hem immers een groot

probleem, in die zin dat het zelf niet voldoet op vlak van spelregels en besluitvorming aan die

criteria die het vooropstelt voor toekomstige lidstaten. Hij noemt de EU zelfs een ontluikende

oligarchie en vergelijkt de Europese politiek met de Amerikaanse high-level politics. Deze uitspraak

kunnen we echter wel duiden vanuit zijn links-socialistisch profiel. Net zoals Steven Van Hecke

klaagt Staes de gebrekkige controlemechanismen aan die het parlement kan gebruiken ten aanzien

van het technocratisch apparaat. Daarenboven stelt hij dat democratie in twee richtingen werkt.

Bovenop de verantwoordelijkheid van de politici, moeten ook de burgers een zeker

verantwoordelijkheid dragen om zich een genformeerde keuze te maken.

22

We besluiten dan ook dat politici minder kijken naar de structuren an sich, maar eerder ideologisch

een normatieve verklaring zoeken voor het vermeende deficit. Een belangrijke vaststelling bestaat

eruit dat de kritiek die gegeven wordt op bepaalde instellingen, in casu het Europees parlement, niet

terecht is. Zo wijzen onder meer Bursens, Van Hecke en Staes op het feit dat het parlement wel

degelijk over controlemechanismen beschikt, maar dat deze vaak niet goed gebruikt worden.

Bursens problematiseert dan ook de inputzijde van het systeem, i.e. de vertegenwoordiging, terwijl

Van Hecke voornamelijk de nadruk legt op het verwachtingspatroon van de burger ten aanzien van

Europa, dat veel te hoog ligt. Nochtans menen onder meer Hreth (1999), Greven (2000) en Lord

(2008) in de literatuur dat de Europese instellingen geen democratische instellingen zijn in de zin van

traditionele democratische overheden in de lidstaten. Hier ontstaat met ander woorden een duidelijk

spanningsveld tussen de literatuur en ons panel.

Deel IV - Conclusie

Het publiek debat over het Europees democratisch deficit is, omwille van de toegenomen kritiek van

lidstaten en individuele burgers, actueler dan ooit. Het politieke systeem zoals het vandaag bestaat in

Europa wordt meer en meer in vraag gesteld, hetgeen een bedreiging vormt voor het voortbestaan

van de EU in zijn huidige vorm. In de literatuur wordt het democratisch deficit in verband gebracht

met een gebrek aan legitimiteit van het systeem. Dit gebrek is dan weer een gevolg van het laag

vertrouwen van burgers in de Europese instellingen. We merken echter verschillende

spanningsvelden op in de literatuur. Zo is men het niet eenduidig eens over het bestaan van dergelijk

deficit. Auteurs zoals Hreth, Lord en Hix beschrijven stap voor stap de verschillende componenten

van het deficit, terwijl Moravcsik en Majone stellen dat het deficit empirisch niet gefundeerd is en

dat dit dan ook slechts een perceptie van burgers is als gevolg van onder meer de manier waarop

Europese verkiezingen weinig in de belangstelling te komen staan. Dit gebrek aan interesse is op zijn

beurt te wijten aan de onaantrekkelijke bevoegdheden die Europa heeft. De burger voelt zich te

weinig betrokken bij de Europese besluitvorming, en krijgt niet het gevoel dat Europa zijn leven kan

benvloeden.

Politiek vertrouwen loopt als een rode draad doorheen ons onderzoek. Verschillende auteurs wijzen

erop dat laag vertrouwen een belangrijk symptoom is voor het democratisch deficit. Uit de literatuur

blijkt echter dat we geen dalende trend op lange termijn waarnemen. Het onderzoek vertrok vanuit

de idee dat politieke actoren probleem-orinterend