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한림ICT정책저널

CPRC 칼럼

SK텔레콤의 CJ 인수에 따른 방송·통신 규제 환경 변화

김희경 교수 (한림ICT정책연구센터)

실감 미디어를 어떻게 준비할 것인가?정완규 교수 (한림ICT정책연구센터)

50 | 한림ICT정책저널


그동안 CJ헬로비전은 지상파의 재전송료 및 VOD 인상 압박

과 통신사업자의 결합상품 마케팅으로 녹록치 않은 시장 환경

을 버티면서 케이블방송업계에서 1위 사업자의 자리를 수성해

왔다. 더욱이 CJ헬로비전의 지역채널은 어떤 지역방송보다 더

활발하게 제작되며 지역 생활 정보 제공의 첨병이 되어 왔다.

방송사업자가 통신사업자에게 인수되어서 씁쓸한 것은 이와

같은 CJ헬로비전의 노력이 남달랐기 때문이다. 그러나 누가

인수의 주체와 대상이 되건 이제 사업의 경계를 허무는 사업

자 간 융합은 본격화되었다. 대형 이종 매체 간 합병으로 본격

적인 융합시장으로 판이 바뀌고 있는 것이다. 아직 미래부, 방

통위, 공정위의 심사 및 승인 절차가 남아 있지만 합병이 승인

되면 방송 시장뿐만 아니라 유·무선 통신과 관련 시장에 미

칠 파장이 만만치 않다.

이에 본 칼럼에서는 CJ헬로비전의 합병이 기존 방송·통신 시

장뿐만 아니라 업계 환경 및 향후 규제 체계 등 방송통신 정책

전반에 걸쳐 미치게 될 영향을 분석해보고자 한다.

지난 10월 30일 SK텔레콤(이하 SKT)은 CJ헬로비전을 인수한

후 100% 자회사인 SK브로드밴드(이하 SKB)와 CJ헬로비전을

합병하겠다고 전격 발표했다. 비밀리에 진행된 이번 인수·합

병으로 인해 관련 업계나 시장은 한동안 엄청난 쇼크에 출렁

거렸다. SK텔레콤은 CJ오쇼핑이 보유하고 있는 CJ헬로비전

경영권 지분 30%를 5,000억 원에 인수하기로 결정했고, 이

번 거래가 종결되고 3년 후에는 다시 CJ오쇼핑이 보유한 CJ

헬로비전 잔여 지분 23.92%를 추가로 5,000억 원에 인수할

계획이다. 총 1조 원으로 역사적인 방송통신 합병이 현실화되

고 있다.한림ICT정책연구센터

김희경 교수

Hallym Communication Policy Research Center | 51

C / P / R / C / 칼 / 럼

방송과 이동통신, 초고속 인터넷 시장의

변화

이번 합병으로 인해 SKT는 IPTV, 이동통신, 초고속

인터넷, VoIP 시장으로 운영되는 결합상품에 케이블

방송까지 더하게 되면서 상품 구성의 다양화 뿐만

아니라 유선과 무선 시장을 아우르는 시장 영향력을

확보하게 될 전망이다.

우선 방송시장의 경우에는 내년 4월이면 가입자 815

만 명(올레TV 가입자 620만명 + KT스카이라이프

가입자 430만 명, OTS 중복 가입자 제외)을 보유한

KT를 뒤쫓는 유료방송사업 업계 2위 사업자로 거듭

날 예정이다. SKB 가입자는 320만 명이고, CJ헬로

비전의 가입자는 420만 명으로 약 750만 가입자를

확보하게 된다. 더욱이 SKB는 서비스 커버리지 지

역이 한층 강화돼 유료방송 서비스 가입자들의 해지

율도 낮아질 것으로 전망하고 있다.

SKB가 IPTV사업을 전국망으로 하고 있기는 하지만

CJ헬로비전은 서울 2권역, 인천 1권역, 경기도 2권

역, 경북 2권역, 경남 3권역, 부산 4권역, 충청 1권역,

대구 2권역, 전남 2권역, 전북 1권역 및 강원 3권역

등 전국 23개 권역에서 서비스하고 있어 지역에서의

강점이 훨씬 두드러지는 사업자다.

무선통신 시장에서도 일대 개편이 일어날 전망이다.

이번 합병을 계기로 SKT는 알뜰폰(MVNO, Mobile

Virtual Network Operator) 업계 1위인 CJ헬로비전

의 가입자 87만 명을 확보함으로써 점유율이 51.5%

를 넘을 가능성이 높아졌다.

SKT는 2015년 초 과반 점유율이 무너져 약 49%대

의 점유율을 보이고 있었지만, KT망을 임대하고 있

는 CJ헬로비전의 대다수 가입자가 SKT망으로 넘어

오면 규제 당국이 그렇게 억제하고자 했던 SKT의

독점적 구조가 더욱 공고해지게 되는 현상이 발생하

게 된다.

1) 케이블TV VOD는 지난 2007년 설립된 VOD 콘텐츠 공급회사로 CJ헬로비전과 계열SO 7개사, 씨앤엠, 티브로드, 현대HCN, 씨엠비

(CMB) 등 전국 케이블방송사업자들이 똑같이 지분 17.75%씩 출자해 설립한 곳이다. 설립 때부터 최근까지 '홈초이스'라는 사명을 사용

해오다 케이블TV VOD로 변경했다.

“이번 합병으로 인해 SKT는 IPTV, 이동통신, 초고속인터넷, VoIP 시장으로

운영되는 결합상품에 케이블 방송까지 더하게 되면서

상품 구성의 다양화 뿐 만 아니라

유선과 무선 시장을 아우르는 시장 영향력을 확보하게 될 전망이다.”


초고속인터넷 분야에서도 CJ헬로비전이 88만 명의

가입자를 보유하고 있어 SKB 가입자 500만 명을

더하면 총 가입자 수가 600만 명에 달할 전망이다.

이에 비해 KT와 LG 유플러스의 초고속인터넷 가입

자는 각각 828만 명과 344만 명으로 초고속인터넷

시장의 점유율은 40% 이상이 될 것으로 추정되고

있다.

뿐만 아니라 이번 합병으로 SKT는 CJ헬로비전이 확

보한 ‘케이블TV VOD’ 1)의 지분 17.75%도 확보하게

되었다. SKT는 CJ헬로비전을 인수한 후 보유한 케

이블TV VOD 지분을 팔거나 보유하는 두 가지 선택

모두를 할 수 있지만 지분 보유를 통해 콘텐츠 경쟁

력을 강화할 가능성에 무게가 실리고 있다.

SKT가 케이블방송업체들의 공식적인 콘텐츠 공급

창구였던 케이블TV VOD와의 관계를 이어갈지의

문제는 두 가지 상반된 입장에서 분석할 필요가 있

다. 우선 기존의 지분 관계를 정리하지 않고 그대로

두는 방식이다. SKB의 IPTV 콘텐츠 소싱 다각화를

위해서는 기존의 VOD 소싱 창구를 포기할 필요가

없다는 것이다. 합병 이후에도 당분간 CJ헬로비전

과 SKB는 각각의 방식을 통해 콘텐츠 수급을 이어

갈 가능성이 높다. 다만, 결합시장의 특성상 가입자

전환 등의 정리 과정에서 콘텐츠 수급 창구를 일원

화할 필요성은 높아질 가능성이 있다.

이로 인해 SKT의 입장에서는 소액이기는 하지만

케이블TV VOD 지분을 팔고, 자회사 SK브로드밴

드를 통해 기존과 같이 콘텐츠 수급 창구를 운영

할 것이라는 분석도 가능하다. 물론 최근의 상황에

서 VOD와 같은 콘텐츠 확보가 절대적인 경쟁력으

로 작용하긴 하지만 콘텐츠 수급에 소요되는 비용

도 날로 증가하고 있기 때문에 어차피 중복되는 콘

텐츠 플랫폼의 보유라면 소싱 창구를 일원화할 수

밖에 없다.

콘텐츠 시장에서의 구매력도 증가할 전망이다. 콘

텐츠를 보유한 제작사의 입장에서는 가입자 점유율

이 곧 재원인 광고수익과 연결되기 때문에 가입자

및 커버리지를 확보한 플랫폼사업자에게 킬러 콘텐

츠를 우선 배정하기 때문이다. SKT가 CJ헬로비전을

인수하면서 방송시장에서의 점유율이 높아지면 콘

텐츠 구매력과 협상력이 훨씬 높아지게 되며 이는

자연스럽게 플랫폼의 경쟁력과 연결된다.

결합판매 시장의 변화

SKT가 케이블방송업체 CJ헬로비전을 인수하며 고

려한 가장 큰 시너지는 결합판매 서비스 시장이다.

SKT는 400만 명이 넘는 CJ헬로비전 유선방송 가입

2) 시장 지배적 사업자가 새로운 요금을 출시하기 전에 미래창조과학부로부터 인가를 받아야 하는 규정으로 정부는 시장 지배적 사업자가

요금을 앞세워 시장을 교란하는 것을 막기 위해 인가제를 도입한 바 있다. 그러나 정부는 지배적 사업자가 일방적으로 요금을 앞세워 시

장을 교란하기 어려운 상황이고, 오히려 비슷한 요금제에 대한 담합 가능성을 염려해 인가제를 폐지하기로 했다. 대신 정부는 시장지배

적 사업자가 신고하는 요금제를 15일 동안 ‘숙려기간’을 두고 불공정성만 판단하는 유보신고제를 두는 방안을 선택한 바 있다.



C / P / R / C / 칼 / 럼

자들을 대상으로 자사 초고속인터넷 서비스를 결합

해서 저렴한 가격에 제공함으로써 점유율을 확대할

수 있다는 기대감이 있다. CJ헬로비전은 유선방송

사업자 1위로 가입자가 415만 명에 달하고 있지만

초고속인터넷 가입자는 88만 명 수준으로 결합 상

품을 이용하지 않는 CJ헬로비전 고객만 최소 327만

명에 달한다. 이 327만 명의 고객이 SKT 초고속인

터넷을 결합 상품으로 이용할 가능성이 크기 때문에

SKT도 이를 고려해 적극적인 마케팅 행사에 돌입할

것으로 예측되고 있다.

그러나 SKT의 결합상품은 소비자 전환을 어렵게 해

현재의 점유율 유지를 용이하게 하는 측면이 있기

때문에, 초고속인터넷 시장에서의 경쟁사업자인 KT,

LG 유플러스의 수익성을 악화시켜 결국 이동통신시

장까지 경쟁을 억제하고 있다는 주장이 제기되고 있

다. 결합상품의 경쟁 제한성은 이용자 차별 및 전환

비용 상승으로 인해 Lock-in 효과를 통한 시장지배

력 확보를 유지·강화하는 수단으로 사용된다는 점

에 주목해야 한다는 것이다. 더욱이 현행 결합상품

심사 기준은 이동통신 시장 지배력의 전이를 막기에

역부족이다.

때문에 지배적 사업자의 결합상품 요금을 인가제2)

로 유지하는 등 보완책을 내놓지 않으면 시장 전체

가 피폐해질 것이라는 우려도 일각에서는 제기되고

있다. 약관요금 30% 이내의 요금할인은 무조건 승

인하는 현행 결합판매 요금심사기준이 결합상품에

의한 이동시장 지배력 전이를 초래했기 때문에 미

국이나 유럽에서 적용하고 있는 유효가격(effective

price) 기준을 도입해야 한다는 것이다. 만약 통신

요금 인가제를 신고제로 전환하더라도 시장지배적

사업자에 대한 결합상품 요금은 인가제를 유지해야

한다는 주장도 이와 같은 맥락에서 설득력을 얻고

있다.

IoT 플랫폼 선점

결합시장에서의 우위 선점이 인수합병의 단기적인

목적이라면 장기적인 관점에서는 차세대 플랫폼을

준비한 전략일 가능성이 높다는 관점도 대두되고 있

다. 현재 국내 휴대폰 보급률은 113%를 넘어서고 있

고, 인터넷 보급률도 107%에 달하는 상황으로 통신

“방송통신 시장의 구조적 재편이 현실화되는 과정에서

그 어느 때보다 규제기관의 엄정한 심사 기준과

규제 철학이 요구되고 있다.”


사업자의 전통적인 사업이었던 이동통신, TV, 인터

넷, 전화 등의 성장률은 점차 둔화되고 있는 것이 현

실이다.

이와 같은 상황에서 SKT의 CJ헬로비전 인수는 'IoT

플랫폼 선점'이라는 중장기적인 사업전략으로 해석

할 수 있다는 것이다. ICT 산업의 미래는 IoT에 있고,

IoT의 밸류체인은 하드웨어, 콘텐츠, 플랫폼으로 구

성된다. 통신사의 미래는 플랫폼 내에서 네트워크의

가치를 향상시키는 정도에 달려있는데, 미래 신성장

사업으로 IoT에 본격적인 투자를 하고 플랫폼을 선

점하고자 하는 전략으로 CJ헬로비전을 택했을 가능

성이 높다는 것이다.

규제 기관 및 업계 이해관계는 엇갈려

관련 업계와 시민단체, 입법 관계자들은 SKT의 이번

합병에 대해 대체로 부정적인 의견을 쏟아내고 있

다. 우선 대기업이 방송까지 장악할 우려가 있다는

비판이 지배적이다. 특히 결합상품의 경우, SKT 가

입자와 CJ헬로비전 가입자를 합산하면 점유율 54%

의 시장과 함께 지역시장에서 막강한 파워를 가진

CJ헬로비전과의 결합상품 출시는 대체 상품 출시가

불가능해 경쟁사가 중장기적으로 시장에서 배제될

우려가 있다는 것이다.

더욱이 소비자 입장에서는 SKT가 결합상품을 판매

하기 위해 출시한 상품에서 불필요한 옵션을 선택하

게 될 가능성이 높아 소비자의 선택권이 크게 위축

될 뿐만 아니라 결합상품 시장의 황폐화를 몰고 온

방송의 끼워 팔기 현상이 더욱 심화될 것이라는 우

려도 제기되고 있다.

이는 대기업 재벌의 방송 진입을 허용하고 있지 않

는 방송법에 위배됨과 동시에 통신사(IPTV 사업자)

의 직접사용 채널 운용을 제한하는 IPTV법을 정면

으로 위배한 것이라는 입장이다.

또한 CJ헬로비전의 경우는 지역채널을 통해 전국

23개에서, 즉 전국구 보도기능이 있다는 점도 강조

하고 있다. 이와 같은 문제는 그동안 정부가 지속적

으로 추진해온 경쟁 활성화, 공정경쟁, 방송통신산

업 육성정책과 정면 배치된다는 것이다.

이에 대해 SKT는 국내 통신사업이 정체된 상황에서

기업 간 인수합병(M&A)은 불가피한 선택이라는 입

장이다. 창사 이래로 올해 처음 매출 감소를 겪을 것

으로 우려되는 SKT는 새로운 영역을 발굴해 성장하

는 것이 시급한 상황이고, 구글, 애플 등 글로벌 기

업처럼 M&A를 활성화해서 방송·통신 서비스 융합

을 적극적으로 시도하며 글로벌미디어 그룹과의 경

쟁에서 우위를 선점해야 한다고 주장하고 있다.

전체 산업 M&A 가운데 통신·미디어 부문의 비중

은 2009년 7.1%에서 2014년 16.6%로 높아지는 통계

는 이와 같은 현상을 반영하고 있다. 통신-방송-인

터넷 등을 결합한 '크로스 미디어'들이 기존 제도권

미디어들을 위협하고 있는 상황에서, 기존 방송통신

업체들도 대형 M&A로 몸집을 불리거나 서비스 혁

신으로 맞대응할 수밖에 없다는 입장이다.



C / P / R / C / 칼 / 럼

이와 관련하여 미래부는 지난 11월 개최된 토론회

에서 공식적인 입장을 발표했다. 김경만 미래부 통

신경제정책과장은 이번 인수합병을 공정경쟁, 한국

ICT산업의 미래, 방송산업의 공익성·지역다양성 등

3가지 측면에서 검토하겠다고 밝히면서 최대주주변

경 승인과 23개 SO에 대한 재허가 심사의 2가지 문

제가 존재하는데, 이를 다루기 위해 공정거래법, 전

기통신사업법, 방송통신위원회의 사전 동의 형식을

걸쳐 방송법에서의 문제를 같이 봐야 한다고 언급했

다. 궁극적으로는 국가산업발전과 소비자편익에 좋

은지, 경쟁제한성 정도가 대상이 될 것인지의 판단

기준을 적용하겠다는 것이다.

이에 대해 공정위는 SKT-CJ헬로비전 기업결합에

대해서만 검토하고, 산업 차원의 문제는 방송통신

정책기관의 몫이라고 주장했다. 따라서 공정위의 심

사에는 관련 시장을 초고속인터넷, 이동통신, IPTV

등 상품시장과 세계시장, 국내시장, 지역시장의 지

리적 시장으로 볼 것인지 검토되고, 기업결합 전후

의 시장집중도 변화, 가격인상요인 등이 검토될 것

으로 예상된다.

<표 1> SK텔레콤의 CJ헬로비전 인수 심사 단계

SK텔레콤의

주식 취득단계

CJ헬로비전과

SK브로드밴드 합병

공정위

공정거래법(12조)

- 공정위 기업결

합심사

공정거래법 기업결합심사 기준

- 특수관계인 해당 간이 심사

(사실여부만 심사)

미래부

전기통신사업법

(18조)

- 미래부장관 인가

전기통신사업법(18조)

- SK브로드밴드 인가

(미래부 장관)

미래부,

방통위

방송법(15조2)

- 미래부 장관 승인

방송법(9조2)

- SK브로드밴드 종합유선방송

사업허가(미래부장관, 방통위

등의 필요)

미래부IPTV법(11조)

- SK브로드밴드 변경허가

참조: 김현아(2015.11.26.)

어떻게 검토할 것인가?

구 정보통신부와 방송통신위원회(현 미래창조과학

부 담당)는 통신시장 M&A 심사 시 전기통신사업법

(사업법)에 따라 기간통신사업 경쟁에 미치는 영향

(공정경쟁), 공익에 미치는 영향(산업활성화), 이용자

보호를 가장 중요한 심사 기준으로 채택했고, 공정

거래위원회는 이 중에서 공정경쟁을 중요한 기준으

로 삼았다. ‘이용자보호’는 경쟁이 줄면서 요금이 오

르는 것이 관심이었는데, 정보통신부는 2008년 SKT

가 하나로텔레콤을 인수할 때 시장집중도가 심화되

면 요금경쟁이 둔화된다며 이용자 이익이 줄어들 것

을 우려했다.

다른 기준인 ‘공익에 미치는 영향’은 산업활성화 이


슈로서 하나로텔레콤 인수나 LG 3사 합병 당시 ‘농

어촌 광대역통합정보통신망(BcN)’ 구축의무를 부과

한 바 있다. 이 항목은 아직 농어촌 BcN 구축이 마

무리되지 않아 CJ헬로비전 인수에서도 인가조건이

될 가능성이 높다. 더욱이 하나로텔레콤 합병 인가

과정에서 정보통신부는 “KT 향후 3년간 연평균 투

자액과 비교할 때 SKT 투자계획이 미흡하다”라고

평가한 바 있다.

3대 기준 가운데 가장 중요한 것은 ‘공정경쟁’이다.

과거 사례를 보면 중요한 인가조건은 모두 공정경쟁

부문에서 나왔다. 지금까지 정부가 산업 활성화보다

는 공정경쟁에 비중을 뒀다는 뜻이다. 이는 CJ헬로

비전 인수에서 중요한 요소가 될 수 있다. SKT가 내

세우는 명분이 ‘통신방송 융합 활성화’기 때문이다.

정부가 공정경쟁과 산업 활성화 중 어느 쪽 손을 들

어주는지에 따라 인수결과가 달라질 수 있다.

<표 2> 방송통신 M&A 주요 심사기준

심사기준 주요 사례

기간통신사업

경쟁에 미치는

영향(공정경쟁)

- 공정위

SKT- 신세기 통신 합병 시 시장점유율과

자회사 단말기 판매량 제한

- 방통위

SKT- 하나로텔레콤 합병 시 결합상품 판매

엄격 규제

이용자 보호

- 정통부

SKT하나로텔레콤 합병 시 시장집중도가 심

화되면 요금경쟁 둔화 등 이용자 이익 저해

우려

공익에

미치는 영향

(산업 활성화)

- 정통부

하나로텔레콤 인수 시 SK텔레콤 투자계획

이 미흡하다고 판단, 농어촌 광대역 이통합

정보통신망 구축 의무 부과

- 방통위

LG 3사 합병 시 농어촌 광대역통합정보통

신망 구축의무 부과


“향후 변화하는 방송통신 시장에서 현재의 규제 방향이

좋은 선례로 남겨질 수 있도록 규제기관이나

연구자들의 고민이 심화되어야 할 것이다.”


C / P / R / C / 칼 / 럼

그럼에도 불구하고 인수 대상사가 지역채널을 운영

하는 지역면허 사업자라는 점에서 이 두 가지를 모

두 다루어야 할 것이다. 즉 방송통신 시장 경쟁의 활

성화를 위해 방송사업자와 통신사업자의 합병 시에

는 공정경쟁 및 산업 활성화를 위한 실효성 있는 인

가 조건을 부과할 필요가 있다. 예를 들어, 독점 지

역에서의 부당한 결합판매 금지, 지역채널 활성화

전략 및 이행에 대한 재허가 심사 반영, 요금 인가제

유지 등이 그것이다.

대형 이종매체간 합병이 현실로 다가왔고, 지난 7년

간 존속해왔던 IPTV 특별법도 역사 속으로 사라지면

서 유료방송 시장의 규제 개편도 시작되었다. 방송

통신 시장의 구조적 재편이 현실화되는 과정에서 그

어느 때보다 규제기관의 엄정한 심사 기준과 규제

철학이 요구되고 있다. 향후 변화하는 방송통신 시

장에서 현재의 규제 방향이 좋은 선례로 남겨질 수

있도록 규제기관이나 연구자들의 고민이 심화되어

야 할 것이다.

참고문헌

1) 김현아(2015.11.26), SK-헬로비전 인수, 정부·국회는 '예열중'..기대와 우려 공존, 이데

일리

2) 박민주(2015. 11. 18), CJ헬로비전 인수로 IoT 시대 네트워크 강화, 서울경제

3) 심상정 의원실(2015. 11.17), ‘SKT-CJ헬로비전 인수 어떻게 볼 것인가’ 국회토론회

4) 우상호·정호준의원실(2015. 11. 5), '방송통신 융합에 따른 제도개선' 국회토론회

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