Nota_prestatiebegroting - Vlaanderen · Web viewEerste stappen Vlaanderen heeft reeds verschillende...

PRESTATIEBEGROTING

1 SITUERING

1.1 EERSTE STAPPEN

Vlaanderen heeft reeds verschillende stappen gezet richting een prestatiebegroting: In de jaren 90 werd er gestart met doelmatigheidsanalyses als beleids- en beheersinstrument.

Omwille van verschillende factoren heeft dit niet geleid tot een Vlaamse prestatiebegroting, maar het vormde wel de aanzet tot verdere stappen richting een meer prestatiegerichte begroting.

Tijdens de vorige legislatuur kwam het Rekendecreet tot stand, dat bepaalt dat de begroting van de ministeries en DAB’s wordt opgedeeld in begrotingsartikels met elk een doelstellingencode. Recent zijn ook een aantal entiteiten met rechtspersoonlijkheid gebruik gaan maken van een begroting met artikelstructuur. De bedoeling is om deze legislatuur de huidige begrotingsstructuur van de ministeries ook bij de Vlaamse rechtspersonen ressorterend onder artikel 4§1 van het Rekendecreet veralgemeend in te voeren.

Op het einde van de vorige legislatuur, werd een koppeling gemaakt van de inhoudelijke beleidsvelden (zoals vastgelegd in het Organisatiebesluit) aan de begrotingsprogramma’s, wat het mogelijk maakt om een consistent kader te behouden over de legislaturen heen.

Bij het begin van de huidige legislatuur ten slotte werden de richtlijnen in Omzendbrief 11 aangepast om de kloof tussen beleid en begroting verder te verkleinen.

1.2 VERDERE STAPPEN NODIG

Ondanks deze inspanningen moeten er nog stappen gezet worden. Het Rekenhof verklaarde in haar verslag bij de initiële begroting 2014 dat er pas sprake kan zijn van een echte prestatiebegroting als ook de beleids- en beheersdocumenten volgens hetzelfde concept op basis van de beleidsvelden worden opgebouwd, zodat er een duidelijke aansluiting is tussen beleid en begroting.

In de beleidsnota van minister Turtelboom, bevoegd voor Financiën en Begroting worden verdere stappen aangekondigd: “Naar aanleiding van de begrotingsopmaak 2014 werd er reeds een overkoepelende visie op de programma- en artikelstructuur uitgewerkt. Het is mijn bedoeling om dit werk verder te zetten en zo tot een betere afstemming tussen de beleidsdocumenten en de begroting te komen.”. Het doel van een prestatiebegroting is dat “hierdoor zal er meer transparantie komen over hoeveel middelen er besteed worden voor de invulling van de vooropgestelde doelstellingen. Ik ben er dan ook van overtuigd dat een transparante begroting complementair is met een begroting gestructureerd op

www.vlaanderen.be

outputs en uitkomst-indicatoren.” De minister wenst dit te realiseren door “De outputs van de agentschappen en departementen moeten samenhangen en verankerd worden in doelstellingen die geformuleerd zijn in beleidsdocumenten, zoals de beleidsnota’s en beleidsbrieven. Begrotingsmiddelen moeten vervolgens zoveel mogelijk toegewezen op basis van deze doelstellingen.” De minister wil dit in partnerschap realiseren “Dit is in samenhang met het projectplan “Naar een nieuw doelstellingenmanagement en betere bijhorende monitoring in de VO”, opgesteld door het Voorzitterscollege (voorheen: Collega Ambtenaren-Generaal), en in lijn met de doelstellingen die vooropgesteld zijn door de paritaire ‘Commissie Decentralisatie’, die in oktober 2014 opgericht werd.”

Daarnaast vermeldt het Regeerakkoord dat “De structuur van de algemene uitgavenbegroting wordt doorgetrokken in de begrotingen van alle verzelfstandigde agentschappen teneinde op een uniforme wijze de beleidsenveloppes te kunnen koppelen met beleidsindicatoren. De begrotingsstructuur wordt verder geharmoniseerd.” Verdere stappen zetten richting een prestatiebegroting kadert dus in de uitvoering van het Regeerakkoord.

1.3 NIEUW UITGANGSPUNT: BEGROTING VOLGT BELEID/BEHEER

De stappen die in het verleden reeds gezet zijn, botsten vroeg of laat op de tegengestelde visie tussen beleid en begroting. Vanuit begroting werd tot nog toe eerder uitgegaan van het (eenzijdige) standpunt dat er eerst een begroting wordt opgemaakt en dat daaraan doelstellingen en indicatoren gekoppeld moeten worden. Vanuit het beleid werd het omgekeerde uitgangspunt aangehouden. Deze tegenstelling is nu van de baan gezien de minister in haar beleidsnota aangeeft dat “de beoogde beleidseffecten per beleidsdomein de drijvende indicatoren worden van de budgettaire cyclus”

Bij de uitwerking van een prestatiebegroting vertrekken we bijgevolg vanuit de doelstellingen en indicatoren uit de beleids- en beheerscyclus (zijnde de doelstellingen en indicatoren vertaald in de beleidsnota’s, beleidsbrieven en ondernemingsplannen), waaraan dan de begroting gekoppeld kan worden. Dit alles om tot een geïntegreerd geheel van doelstellingen en indicatoren te komen die zowel in de begrotings- als beleids- en beheersdocumenten op herkenbare wijze worden weergegeven. Op die manier wordt het ook mogelijk om de financiële informatie uit de begroting op een eenduidige manier in te voeren in TRAJECT, de Vlaamse overheidsbrede tool voor het opvolgen van verschillende beleids- en beheersdocumenten.

1.4 NAAR EEN GEDRAGEN VISIE BINNEN DE VLAAMSE OVERHEID

Een nieuwe werkgroep prestatiebegroting1 heeft het voorbereidend werk geleverd voor het verder concretiseren van het koppelen van de inhoudelijke informatie aan de begroting van de Vlaamse overheid. De deelnemers aan de werkgroep werden geselecteerd op basis van hun expertise rond (prestatie)begroting en de koppeling met het beleid en beheer, en namen deel ten persoonlijke titel en dus niet als vertegenwoordiger van hun beleidsdomein. Er werd gestreefd naar een evenwichtige samenstelling van begrotings- en beleidsmedewerkers én van horizontale en verticale beleidsdomeinen.

Het doel van de nieuwe werkgroep was drieledig: aangeven wat wenselijk en haalbaar is rond prestatiebegroting voor de Vlaamse overheid

tijdens deze legislatuur (= bepalen van de scope);

1 De werkgroep bestaat uit: Raf Bormans (departement LNE); Ive Vanderlee (departement MOW); Steven Bogaert (departement WVG); Manuela Vervoort (departement FB); Anne Delarue (project doelstellingenmanagement); Katrien Mortelmans (project doelstellingenmanagement); Peter Jan Carlier (project doelstellingenmanagement); Axel Mathot (project prestatiebegroting); Thomas Poukens (project prestatiebegroting)

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//

pagina 2 van 22 document.docx 9.03.2016

inventariseren van de mogelijke knelpunten voor de uitrol van een prestatiebegroting; formuleren van oplossingen voor deze knelpunten.

Dit alles zou moeten uitmonden in een breed gedragen plan van aanpak waarmee tegen het einde van deze regeerperiode een significante stap kan gezet worden naar een meer prestatiegerichte begroting.

Op gezette tijdstippen werden de tussentijdse resultaten uit de werkgroep voorgelegd aan een bredere groep van experten. De uitgewerkte principes werden gebruikt als voorbereiding en input van een Ronde Tafel op 16 juni 2015, waarvoor beleids- en begrotingsverantwoordelijken uit alle entiteiten van de Vlaamse overheid werden uitgenodigd en waar hun eerste feedback werd gevraagd. Een nieuwe versie van de ontwerpnota werd op 12 november 2015 ook toegelicht aan de beleids-, beheers- en financiële verantwoordelijken binnen de beleidsdomeinen. De feedback op de voorstellen en principes, die tijdens de Ronde Tafel en de toelichting van de ontwerpnota naar voor kwamen, werd ingebracht in de verschillende discussies van de werkgroep en werd zo veel als mogelijk meegenomen in de nota. In februari 2016 werd de nota aan een laatste keer besproken met de leden van het SOFI.

Voorliggende nota is het resultaat van de werkzaamheden in de werkgroep met brede participatie vanuit de Vlaamse overheid.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//

9.03.2016 document.docx pagina 3 van 22

2 MEERWAARDE PRESTATIEBEGROTING

In de eerste plaats zal een prestatiebegroting ertoe bijdragen dat de link tussen het gevoerde beleid en de ingezette middelen versterkt wordt. Om dit mogelijk te maken is het nodig de doelstellingen die opgenomen worden in de begroting (artikels) eenduidig te koppelen aan de beleidsdoelstellingen geformuleerd in de beleidsnota’s, beleidsbrieven of ondernemingsplannen.

Daarnaast kan een prestatiebegroting ook een meerwaarde betekenen bij de interne (her)verdeling van de middelen binnen de verschillende beleidsdomeinen. Jaarlijks worden er binnen de beleidsdomeinen begrotingsvoorstellen opgemaakt na overleg tussen de administratie en het bevoegde kabinet. In deze fase kan een prestatiebegroting er toe leiden dat er wijzigingen van budgetallocatie plaatsvinden binnen het beleidsdomein op basis van prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde doelstellingen.

Later, in de fase van de politieke bilaterale begrotingsbesprekingen, is het gebruik van de gegevens uit een prestatiebegroting ook bruikbaar tijdens de interne voorbereidingen van deze besprekingen op elk kabinet. Bijvoorbeeld in het geval van bijkomende besparingen kan een prestatiebegroting ertoe bijdragen dat deze besparingen worden doorgevoerd op minder prioritaire doelstellingen of minder efficiënte budgetmaatregelen binnen de beleidsdomeinen. Ook in het geval van nieuwe budgettaire ruimte kunnen deze extra middelen per beleidsdomein toegewezen worden aan de prioritaire doelstellingen die een groot maatschappelijk effect genereren.

Ten slotte kan een prestatiebegroting een nuttig instrument zijn voor het Vlaams Parlement omwille van de verhoogde transparantie en leesbaarheid van de begroting. Deze vraag naar meer transparantie van de begroting begint meer en meer te leven binnen het Vlaams Parlement. Er is zelfs een werkgroep “leesbaarheid van de begroting” opgestart in het Vlaams Parlement. Gelet op het feit dat een prestatiebegroting ertoe kan leiden dat de Memories van Toelichting een link leggen tussen de (realisatiegraad van de) te behalen doelstellingen en de daaraan gekoppelde middelen, kunnen er betere inhoudelijke discussies gevoerd worden, gestoffeerd door informatie over de prestaties en evaluaties.

Finaal moet een prestatiebegroting er dus toe leiden dat de doelstellingen op een transparante en zinvolle manier in verband gebracht kunnen worden met de begrotingsmiddelen met het oog op een toename van de kwaliteit van het overheidsoptreden.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


3 KNELPUNTEN

3.1 VISIE

Een kritische succesfactor voor het slagen van het project prestatiebegroting is het formuleren van een duidelijke langetermijnvisie.

In het verleden was er geen duidelijk plan voor de (middel)lange termijn aanwezig, waardoor de aanpassingen die de afgelopen jaren zijn doorgevoerd, op ad hoc basis zijn gebeurd, zonder juist te weten welke richting men wenste uit te gaan op lange termijn.

Het gevolg daarvan is dat de begrotingsstructuur bijna jaarlijks werd aangepast, zonder dat er echt vooruitgang werd geboekt.

3.2 TIMING VAN DE VERSCHILLENDE CYCLI

De Vlaamse overheid kent verschillende planningsprocessen. Sommige worden structureel en periodiek georganiseerd, andere eerder ad hoc of zelfs eenmalig. Deze planningsprocessen situeren zich bovendien op verschillende niveaus, zowel op het niveau van de Vlaamse overheid (bv. Regeerakkoord, transversale beleidsnota 2050), beleidsdomein overstijgend (horizontale/transversale plannen, binnen een beleidsdomein (de meeste beleidsnota’s) of op niveau van een entiteit (ondernemingsplan). De Vlaamse overheid heeft nog geen geïntegreerd planningsproces voor de Vlaamse overheid.

Het ontbreken van een geïntegreerd planningsproces voor de Vlaamse overheid bemoeilijkt de introductie van een prestatiebegroting.

Meer specifiek in dit planningsproces is het niet afgestemd zijn van de timing van de beleids- en beheerscyclus enerzijds en de begrotingscyclus anderzijds. De voorbereiding van een beleidsbrief gebeurt immers vanaf de maand juli en wordt dan gefinaliseerd in september, terwijl de voorbereiding van de begroting bij de beleidsdomeinen al begint vanaf april. Begin juni worden dan de begrotingsvoorstellen ingediend ter bespreking op de technische en politieke bilaterales. Vanaf eind september is pas duidelijk wat de definitieve kredieten zijn na de politieke bilaterales.

De niet afgestemde timing van de beleids-, beheers- en begrotingscyclus bemoeilijkt de inhoudelijke afstemming tussen beide.

3.3 INTEGRATIE VAN DE INFORMATIE

We hebben een transversale beleidsnota die de lange termijn horizont beschouwt, er zijn tal van horizontale / transversale plannen die vertrekkende van één thema, dwarsverbanden zoeken binnen de verschillende zogenaamde verticale beleidsnota’s. Daarnaast worden verschillende (effect)indicatoren opgevolgd en verzameld in VRIND en bieden de memorie van toelichting en andere begrotingsdocumenten een zicht op de begroting. Enzovoort.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Dit alles geeft aan dat er binnen de Vlaamse overheid al heel wat informatie beschikbaar is om stappen te zitten naar een meer prestatiegerichte begroting. In de praktijk staan we echter zo ver nog niet en dit omwille van het te gefragmenteerd aanbod van deze informatie. Een voorbeeld: zolang de doelstellingen niet gekoppeld zijn aan indicatoren, is het moeilijk om de realisatie van deze doelstellingen goed in te schatten.

Onvoldoende geïntegreerde informatie houdt een groter risico in voor minder kwalitatieve beleidsinzichten en zwakkere beleidsbeslissingen.

3.4 NIVEAU VAN DE DOELSTELLINGEN EN BEGROTINGSARTIKELS

Er is een grote diversiteit tussen de verschillende beleidsdomeinen wat betreft het niveau waarop ‘strategische’ en ‘operationele’ doelstellingen worden geformuleerd. In sommige beleidsdomeinen komt het niveau van begrotingsartikels momenteel min of meer overeen met het niveau van operationele doelstellingen, in andere met strategische doelstellingen en vaak zelfs met een nog hoger niveau (bv. thematische cluster).

Gelet op het feit dat outcomedoelstellingen het meest relevant zijn voor het Vlaams Parlement, zouden in een ideale wereld alle doelstellingen die worden gebruikt in de begrotingsstructuur op outcomeniveau moeten worden opgenomen. In de praktijk kunnen de meeste doelstellingen echter niet weergegeven worden op outcomeniveau. Er dient immers ook rekening gehouden te worden met omgevingsfactoren en de context, waardoor het vaker gewenst is om op output- of procesniveau te rapporteren.

De uitdaging is om de begrotingsartikelen beter gestroomlijnd te krijgen over beleidsdomeinen heen, zodat ze zich op min of meer hetzelfde niveau situeren en er dus een consistente begrotingsstructuur is. Daarnaast dient voor de koppeling van de doelstellingen aan de begrotingsstructuur rekening gehouden te worden met de proportionaliteit ten opzichte van het budget. Het is bijvoorbeeld niet logisch om binnen een beleidsdomein één doelstelling te koppelen aan een krediet van 20 miljoen euro, terwijl er 10 doelstellingen worden gekoppeld aan aparte begrotingsartikels van elk 100.000 euro.

De grote diversiteit tussen de beleidsdomeinen wat betreft het niveau van de doelstellingen en begrotingsartikels bemoeilijkt het opstellen van een consistente begrotingsstructuur.

3.5 INDICATOREN

Om te kunnen spreken over een echte prestatiebegroting dienen de geformuleerde doelstellingen ook opgevolgd te worden. Dit gebeurt aan de hand van indicatoren. Deze indicatoren moeten een inhoudelijke meerwaarde opleveren om zo te kunnen rapporteren over de koppeling tussen de mate van realisatie van de doelstelling en de inzet van financiële middelen. Er zou dus aan elke doelstelling een nuttige, betrouwbare en kwaliteitsvolle indicator gekoppeld moeten worden.

Bij sommige doelstellingen is het echter niet (op korte termijn) mogelijk om een nuttige, betrouwbare en kwaliteitsvolle indicator te definiëren en/of te meten. Hier ontstaat het risico dat er een nietszeggende indicator wordt gekoppeld aan de doelstelling om toch maar een indicator te hebben.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Er wordt te weinig gebruik gemaakt van kwaliteitsvolle indicatoren om de realisatie van doelstellingen op te volgen.

3.6 POLITIEKE GEDRAGENHEID

Een ander belangrijk knelpunt, dat zeker als kritische succesfactor gezien kan worden, is de politieke wil om in de praktijk effectief mee te gaan in het verhaal van een prestatiebegroting. Het is wel zo dat er steeds gepleit wordt voor meer transparantie en meer prestatiegerichtheid (ook vanuit het Vlaams Parlement, waar er een werkgroep is opgericht rond de leesbaarheid van de begroting), maar de vraag is of dat zo blijft wanneer de prestatiebegroting effectief een feit is. Een prestatiebegroting met aan doelstellingen gekoppelde indicatoren kan immers bepaalde issues of confronterende cijfers blootleggen. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een indicator aangeeft dat er te weinig middelen worden geïnvesteerd in een bepaald project en dat er meer budget nodig is om de maatschappelijke impact te verhogen, terwijl dit gelet op de precaire budgettaire situatie niet mogelijk is. Op zich zou dit dan ook gezegd moeten kunnen worden, maar politiek ligt dit uiteraard gevoelig.

Een ander gevaar dat hier mee samenhangt, is dat bij het uitblijven van tussentijdse concrete resultaten van het project prestatiebegroting de politiek (i.c. de minister van Financiën en Begroting) op een bepaald moment kan beslissen om een eigen traject en visie op prestatiebegroting uit te werken, terwijl dit op administratief niveau nog onvoldoende is uitgewerkt. Het gevolg hiervan is dat er dan weer een ad hoc oefening wordt gemaakt, die weinig toegevoegde waarde biedt.

Onvoldoende duidelijkheid over het politiek draagvlak voor meer openheid en transparantie als gevolg van een prestatiebegroting.

3.7 DEFINITIES

Het Rekendecreet vermeldt in artikel 2, puntje 7° en 8° het volgende:- 7° programma voor beleidskrediet: een programma dat betrekking heeft op de kredieten voor de

externe werking van de Vlaamse overheid. - 8° apparaatsprogramma: een specifiek programma dat betrekking heeft op de interne werking

van de Vlaamse overheid. Dat programma kan personeels-, werkings- en investeringskredieten omvatten.

In de ministeriebegroting (waar er reeds enige vorm van opdeling is) en voor de Vlaamse rechtspersonen (die nog niet werken met een begroting met artikelstructuur) is er desondanks nog geen uniforme manier om de opdeling tussen beleid en apparaat te regelen. Dit maakt het moeilijk om de uniformiteit over alle entiteiten te bewaken.

Dit knelpunt is een kritische succesfactor, aangezien in het verleden al een aantal initiatieven rond prestatiebegroting zijn vastgelopen op deze discussie.

De huidige definities voldoen niet om op een eenduidige manier aan te geven wat valt onder de noemers ‘beleid’ en ‘apparaat’.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


3.8 TECHNISCHE ONDERSTEUNING

Bij de inkanteling van een prestatiebegroting dient er rekening gehouden te worden met de huidige beperkingen van het technisch instrumentarium en de benodigde mankracht om de inkanteling te verwezenlijken.

De begroting wordt opgevolgd via de softwaretoepassing Orafin. Gelet op het bereik en de complexiteit van deze toepassing, is de flexibiliteit hiervan zeer beperkt. Wijzigingen aan de fundamentele structuur van begrotingsartikels, zijnde de codes die momenteel gebruikt worden bij de begrotingsartikels, zijn niet mogelijk in de toepassing, terwijl andere wijzigingen in Orafin binnen dat kader (bijvoorbeeld de inkanteling van nieuwe entiteiten in Orafin) zeer veel tijd en mankracht bij het departement Financiën en Begroting vergen.

Naast de begrotingstechnische kant moet er ook rekening gehouden worden met een softwaretoepassing voor de opvolging van het beleid en beheer. Dit gebeurt voor alle entiteiten van de Vlaamse overheid via de gemeenschappelijke monitoringstool TRAJECT. Deze tool zal aangepast moeten worden zodat de begrotingsinformatie kan ingelezen worden en op een eenvoudige manier kan gekoppeld worden aan de beleids- en beheersinformatie. Deze technische aanpassingen zullen de nodige voorbereiding, tijdsbesteding en financiële middelen vergen.

Het huidig ondersteunend technisch instrumentarium is nog niet klaar om te kunnen starten met een prestatiebegroting.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


4 VOORSTELLEN VOOR EEN PRESTATIEBEGROTING

4.1 VISIE PRESTATIEBEGROTING

Door het einddoel scherp te stellen kan een aanpak worden uitgewerkt om stapsgewijs in de juiste richting te bewegen, rekening houdend met de vastgestelde beperkingen en knelpunten. Op die manier ontstaat er een visie van wat mogelijk is rond prestatiebegroting binnen de Vlaamse overheid en kan er ook voldoende draagvlak gecreëerd worden om ook op politiek niveau steun te vinden voor het invoeren van een prestatiebegroting.

Allereerst heeft de werkgroep aandacht besteed aan het nader bepalen van een Vlaams overheidsbrede visie op prestatiebegroting. Er werd een antwoord gezocht op de vraag: Wat is haalbaar voor de Vlaamse overheid op middellange termijn op het vlak van prestatiebegroting?

De bestaande literatuur rond prestatiebegroting geeft 3 grote categorieën aan van prestatiebegroting, gaande van een zeer minimale invulling naar een extreme toepassing:

- ‘presentational budgeting’. Houdt in dat er prestatie-informatie aanwezig is in de begrotingsdocumenten. Het kan dan gaan om prestatie-indicatoren of streefwaarden, alsook om prestatieresultaten. In deze categorie is prestatie-informatie enkel toegevoegd als achtergrondinformatie om politici en burgers te informeren. Er is hier totaal geen link tussen prestatie-informatie en budgetallocatie. De informatie speelt geen rol bij de beslissingen inzake budgetallocatie en dat is ook niet de intentie.

- ‘performance informed budgeting’. Middelen worden dan gerelateerd aan de verwachte prestaties op een indirecte manier. Dit houdt in dat prestatie-informatie systematisch gebruikt wordt als verantwoording bij budgettaire beslissingen. Prestatie-informatie is belangrijk in het besluitvormingsproces, maar bepaalt niet noodzakelijk de omvang van de toegewezen middelen.

- ‘direct performance budgeting’. Zoals de naam al aangeeft, is er een directe link tussen het alloceren van middelen en de geleverde prestaties. Toewijzingen kunnen dus gebaseerd zijn op een soort van formule of contract met specifieke indicatoren. Middelen worden direct gelinkt aan de behaalde resultaten of geleverde prestaties. Deze vorm van prestatiebegroting komt in de praktijk zelden voor, tenzij voor een specifieke sector. In Vlaanderen wordt dergelijk model gebruikt voor de bepaling van het budget van de werkingskosten van Aquafin NV.

De leden van de werkgroep waren het unaniem eens dat een prestatiebegroting in extreme vorm (direct performance budgeting) niet toepasbaar is voor VO-brede toepassing. Er werd vastgesteld dat Vlaanderen zich met de huidige manier van begroten momenteel in de eerste categorie bevindt, aangezien er formeel doelstellingen worden opgenomen per begrotingsartikel via de doelstellingencode die in elk begrotingsartikel vervat zit. Aangezien deze doelstellingen niet overeen komen met de doelstellingen uit de beleidsdocumenten, is een inhoudelijke opvolging echter moeilijk.

Het voorstel is om als Vlaamse overheid richting een ‘performance informed budgeting’ te evolueren.

Daartoe dient er dus een betere koppeling te komen tussen de inhoudelijke en de financiële planningsinstrumenten. Zo kan prestatie-informatie systematisch gebruikt worden als verantwoording bij budgetbesprekingen (zie verder).

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Als er gekeken wordt naar de eventuele impact van een prestatiebegroting tijdens de verschillende fasen van de begrotingsopmaak, kunnen onderstaande fasen onderscheiden worden. Samenvattend lijkt het de werkgroep realistisch dat een prestatiebegroting een meerwaarde kan betekenen bij de interne (her)verdeling van de middelen binnen elk beleidsdomein of binnen het bevoegdheidspakket van elke minister, en dit in functie van de doelstellingen en prioriteiten van het beleidsdomein of de bevoegde minister. Een prestatiebegroting kan ook een instrument zijn om kwaliteitsvolle discussies te creëren in het Vlaams parlement op basis van prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde beleidsdoelstellingen.

De werkgroep benadrukt dat een prestatiebegroting zoals hier wordt voorgesteld niet kan dienen om de middelen tussen de verschillende beleidsdomeinen te herverdelen of de middelen van een beleidsdomein te verminderen op basis van de geleverde prestaties.

1. Opmaak begrotingsvoorstellenIn de eerste fase van intern overleg binnen de beleidsdomeinen (inclusief prebilaterale begrotingsbesprekingen op de bevoegde inhoudelijke kabinetten) worden er begrotingsvoorstellen opgemaakt na overleg tussen administratie en bevoegd kabinet.

In deze fase kan een prestatiebegroting er toe leiden dat wijzigingen van budgetallocatie plaatsvinden binnen het beleidsdomein op basis van prestatie-informatie met betrekking tot bepaalde doelstellingen. Als bijvoorbeeld uit de indicatoren blijkt dat een bepaalde beleidsmaatregel een duidelijk positief effect genereert in de maatschappij, kan gekozen worden om dit beleid te versterken en extra middelen in te zetten. Zo zouden de middelen van een beleidsdomein of minister op een efficiënte manier op basis van de informatie uit de prestatiebegroting toegewezen kunnen worden aan (nieuwe) prioriteiten. Dergelijke budgetallocaties zijn ook afhankelijk van de keuzes van de leidend ambtenaar en de bevoegde minister.

De werkgroep ziet de laatste jaren al een evolutie naar meer bewustwording binnen de beleidsdomeinen met betrekking tot resultaatgericht management, gebaseerd op doelstellingen, projecten, processen, middelen en indicatoren. Bovendien kan de potentieel zeer gevoelige informatie in deze fase intern blijven, wat het politieke draagvlak voor toepassing van prestatiebegroting in deze fase zeker zal vergroten.

De werkgroep stelt voor om systematisch prestatie-informatie te gebruiken voor de verantwoording van de begrotingsvoorstellen.

2. Technische bilateraleTijdens de fase van de technische bilatarale begrotingsbesprekingen zou prestatiebegroting theoretisch gezien ook een rol kunnen spelen om beter geïnformeerde beslissingen te kunnen nemen inzake bepaalde meervragen.

Maar het is zo dat een indicator maar een indicatie geeft van het resultaat en steeds in een bepaalde context moet geplaatst/gelezen worden. Bijgevolg is het dus niet zo makkelijk om een één op één relatie te leggen tussen de ingezette middelen en het gemeten resultaat aan de hand van de indicator(en).

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Bovendien is het moeilijk om al de indicatieve informatie op dezelfde manier te interpreteren. Hierin schuilt het risico dat verschillende maten en gewichten gehanteerd zullen worden bij de allocatie van de middelen.

Daarnaast kunnen er ook problemen optreden wanneer gevoelige informatie inzake prestaties gedeeld wordt met andere kabinetten.

Ten slotte dient ook opgemerkt te worden dat de verschillende partijen rond de tafel op een technische bilaterale tegenstrijdige belangen hebben, waardoor negatieve elementen uit de analyse van de prestatiebegroting ook tot gevolg zou kunnen hebben dat de hoeveelheid toegekende middelen zal verminderd worden. Deze vrees heerst voornamelijk bij de beleidsdomeinen, namelijk dat de informatie in de prestatiebegroting in de praktijk door Financiën en Begroting gebruikt zal worden om budgetverminderingen te motiveren in plaats van budgetstijgingen te verantwoorden.

De werkgroep acht het onwenselijk dat de allocatie van de middelen bij de Technische Bilaterales naar de toekomst toe enkel zal gebeuren op basis van informatie uit de prestatiebegroting.

3. Politieke bilateraleIn de fase van de politieke bilaterale begrotingsbesprekingen lijkt het gebruik van de gegevens uit een prestatiebegroting wel opnieuw meer realistisch, zeker tijdens de interne voorbereidingen van deze besprekingen op elk kabinet. Bijvoorbeeld in het geval van bijkomende besparingen kan een prestatiebegroting ertoe bijdragen dat deze besparingen worden doorgevoerd op minder prioritaire doelstellingen of minder efficiënte budgetmaatregelen binnen de beleidsdomeinen.

De werkgroep stelt voor om systematisch prestatie-informatie te gebruiken tijdens de politieke bilaterale in het kader van interne sturing.

4. Goedkeuring Vlaams ParlementTot slot kan een prestatiebegroting een nuttig instrument zijn voor het Vlaams parlement, omwille van de verhoogde transparantie die een memorie van toelichting op basis van prestatiebegroting kan bieden. Er kan dan immers een link gelegd worden tussen de (realisatiegraad van de) te behalen doelstellingen en de daaraan gekoppelde middelen. Op basis hiervan kunnen er betere inhoudelijke discussies gevoerd worden, gestoffeerd door informatie over de prestaties en evaluaties. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat het gebruik van een prestatiebegroting als discussietool afhankelijk is van het draagvlak en de betrokkenheid bij de leden van het Vlaams parlement.

4.2 TIMING VAN DE VERSCHILLENDE CYCLI

De jaarlijkse begrotingscyclus start vroeger in het jaar dan de beleids- en beheerscyclus. Om allerlei redenen is het niet evident om de timing van de opmaak van de begroting en de opmaak van de beleidsnota/-brief in de tijd te laten samenvallen. Om de koppeling tussen beleid, beheer en begroting vlotter te laten verlopen moet er, ondanks de verschillende timings, een betere samenwerking ontstaan tussen beleids- en begrotingsverantwoordelijken.

De werkgroep stelt voor om 2 keer per jaar een structureel overleg te laten plaatsvinden tussen de verschillende betrokkenen binnen de beleidsdomeinen.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Een eerste overleg zou dan in april of mei, afhankelijk van het moment wanneer de instructies gepubliceerd worden, kunnen plaatsvinden bij de voorbereiding van de begrotingsvoorstellen met als doel een eerste insteek te kunnen leveren voor de planning op hoofdlijnen.Een tweede overleg zou dan volgen in september, wanneer de kredieten bekend zijn, bij de afronding van de beleidsbrief. Dit zal voor een aantal beleidsdomeinen/entiteiten een bijkomende inspanning vergen, maar verhoogt de kwaliteit van de beleids-, beheers- en begrotingsdocumenten. Deze samenwerking zou bovendien op termijn de werkzaamheden rond de Memorie van Toelichting aanzienlijk moeten vereenvoudigen.

Het is aan de (coördinerende) aanspreekpunten ‘doelstellingenmanagement’ om dit overleg tussen de verschillende verantwoordelijken beleid, beheer en begroting te installeren. Dit overleg vindt een eerste keer plaats bij opstart van de begrotingsbesprekingen voor 2017 en een tweede keer bij het opstart van het opstellen van de volgende beleidsbrief. Dit is een eerste (minimale) aanbeveling om de dialoog tussen beleids- en begrotingsexperten van een beleidsdomein op te starten, maar de beleidsdomeinen zijn uiteraard vrij om naargelang hun eigen behoeften extra overlegmomenten in te plannen.

Om een betere overeenstemming te bereiken tussen het beleid, het beheer en de begroting, stelt de werkgroep voor dat er gemeenschappelijk instructies opgesteld worden rond de opmaak van de begrotings- en beleidsdocumenten. Deze gemeenschappelijke instructies zullen voor het eerst opgesteld worden voor de begrotingsopmaak 2018.

Het projectteam doelstellingenmanagement zal een overleg voorzien tussen de betrokkenen uit het Departement Kanselarij en Bestuur en het Departement Financiën en Begroting om werkafspraken te maken voor het jaarlijks opstellen van gemeenschappelijke instructies voor de begrotings- en beleidsdocumenten.

4.3 INTEGRATIE VAN DE INFORMATIE

Verschillende van de aangehaalde knelpunten stonden in de weg om te komen tot een voldoende samenhangend inhoudelijk geheel van doelstellingen, indicatoren en begroting, …. Met de geformuleerde voorstellen verbeteren we de aanpak en het proces maar daarmee is de samenhang van inhoudelijke en financiële informatie niet verbeterd. Er is nochtans heel wat informatie voorhanden die met het oog op goed management van een organisatie op een zinvolle manier onderling kan gekoppeld worden. Denk bijvoorbeeld aan doelstellingen, processen, projecten, indicatoren, financiële informatie maar ook informatie over risico’s, organisaties, producten en diensten, etc.

Er is bovendien een kader beschikbaar om al deze elementen aan elkaar te linken. Op 22 mei 2014 keurde het toenmalige CAG de taxonomie voor doelstellingenmanagement goed2. Deze taxonomie biedt de nodige houvast om alle informatie te integreren tot een eenduidig en logisch samenhangend geheel.

Wanneer het ondernemingsplan van een entiteit conform de voorziene richtlijnen is opgesteld, bundelt dit normaliter reeds heel wat van deze informatie. De praktijk leert echter dat de bestaande informatie nog niet altijd (voldoende) gekoppeld is3. Voor sommige entiteiten is het ondernemingsplan nog onvoldoende uitgewerkt om als uitgangspunt te kunnen dienen voor een prestatiebegroting.

2 CAG/14/22.05/DOC037a3 zie ook de conclusies SBOV studie “Werking van beheersinstrumenten in de Vlaamse Overheid voor politieke en interne opvolging en dialoog: het ondernemingsplan”.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


De werkgroep stelt daarom voor dat ieder beleidsdomein een inhoudelijke oefening start om de bestaande informatie binnen de beleids-, beheers- en financiële planning te integreren tot één geheel.

Het resultaat brengt de informatie van de drie cycli samen in een éénduidig verband en brengt inhoudelijke relaties in kaart. Deze oefening zal ook een antwoord moeten zijn voor de geïdentificeerde knelpunten met betrekking tot het niveau van de doelstellingen en de indicatoren (zie boven).

De scope van deze oefening omvat minimaal volgende informatie: Beleidsvelden, Doelstellingen, Processen, Projecten, Indicatoren, Begroting (in het bijzonder de begrotingsartikels), Organisaties (entiteiten en afdelingen binnen een beleidsdomein).

Het staat iedere entiteit niettemin vrij om verder te gaan en bijvoorbeeld ook medewerkers, risico’s, producten en diensten, … mee te nemen in de oefening.

Wil het resultaat van deze oefening bruikbaar zijn voor een prestatiebegroting, moet het voldoen aan een aantal richtlijnen. Het resultaat:

omvat de gehele werking en kredieten van een beleidsdomein, inclusief het recurrent beleid; is voldoende robuust om nieuwe ad hoc beleidsaccenten een plaats te geven; heeft een voldoende stabiele begrotingsstructuur om de historische opvolging van de begroting

mogelijk te maken; biedt voldoende flexibiliteit voor budgetverschuiving (naar aanleiding van bijvoorbeeld nieuwe

beleidsinitiatieven); bevat een 1 op 1 relatie tussen een doelstelling en een begrotingsartikel. Dit is in de praktijk

echter niet altijd mogelijk zodat in bepaalde gevallen 1 op N of N op 1 relaties worden toegelaten maar N op N relaties zijn niet mogelijk.

Wil deze oefening slagen dan zullen volgende randvoorwaarden ingevuld moeten worden: Intensieve procesbegeleiding Voldoende tijd De juiste ingesteldheid De vrijheid om de bestaande inhoud, zowel op vlak van beleid, beheer als begroting aan te

passen Kwaliteitscontrole van het resultaat

Tijdens het uitvoeren van de oefening zou kunnen blijken dat er nood is aan een bijkomend ‘inhoudelijk structuurelement’. Dit kan het geval zijn wanneer een strategische doelstelling niet één op één gekoppeld kan worden aan een begrotingsartikel. Hiervoor zouden dan verschillende operationele of strategische doelstellingen geclusterd kunnen worden tot een inhoudelijk structuurelement, zodat er toch een één op één koppeling kan ontstaan tussen het inhoudelijk structuurelement en een begrotingsartikel. Dit inhoudelijk structuurelement wordt schematisch weergegeven in onderstaande figuur. De inhoudelijke discussie zal moeten leiden tot een invulling van dit structuurelement. De proeftrajecten (zie verder) leerden ons dat zaken zoals de kernopdrachten vervat in

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


oprichtingsbesluiten, internationale literatuur of Europese regelgeving mogelijk inspiratiebronnen zijn voor het bepalen van dergelijke inhoudelijke structuurelementen.

Gelet op de complexiteit van de inhoudelijke oefening, zal de werkgroep prestatiebegroting tijdens een kick off event op 28 april 2016 (zie infra) enkele proeftrajecten voorstellen die binnen de werkgroep prestatiebegroting werden opgestart. Op die manier zal bovenstaand voorstel voor de uitwerking van de inhoudelijke oefening wat meer geconcretiseerd worden en kunnen de beleidsdomeinen inspiratie opdoen voor hun eigen inhoudelijke oefening.

Het is vooralsnog niet mogelijk om via voorliggend voorstel van aanpak voor prestatiebegroting zicht te krijgen op het budget van transversale/horizontale beleidslijnen of programma’s over beleidsdomeinen en entiteiten heen (zogenaamde klaverbladfinanciering zoals bijvoorbeeld het SALK), aangezien deze kredieten verspreid zijn op basisallocatieniveau binnen de verschillende beleidsdomeinen. Dergelijke projecten opvolgen is wel mogelijk via een gerichte vorm van analytisch boekhouden via Orafin, dat op dat vlak wel een aanvulling kan zijn op prestatiebegroting.

De werkgroep stelt voor dat elk beleidsdomein deze oefening uitvoert. Deze oefening is cruciaal voor het streven naar een prestatiebegroting en het belang en de impact ervan mag dan ook niet onderschat worden.

4.4 NIVEAU VAN DE DOELSTELLINGEN EN BEGROTINGSARTIKELS

Het voorstel om het niveau van de doelstellingen en begrotingsartikels te herbekijken is onderdeel van de oefening ‘integratie van de informatie’.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


= Begroting

= Inhoud

ProjectenProcessen

Variabel, legislatuur gebonden Stabiel, over de legislaturen heen

Beleidsveld

Begrotings-artikel

Begrotings-programma

Inhoudelijk structuurelementOperationele

doelstelling

Strategische doelstelling

4.5 INDICATOREN

Om een goede opvolging van de doelstellingen mogelijk te maken, is de koppeling aan nuttige en kwaliteitsvolle indicatoren noodzakelijk. Indien dit niet mogelijk is, dient er een verantwoording gegeven te worden waarom er geen geschikte indicator gekoppeld kan worden aan de doelstelling. Dit is het volg-of-verklaarprincipe, dat ertoe moet leiden dat er geen nietszeggende indicatoren worden opgenomen maar dat er wel grondig nagedacht wordt over goede indicatoren. Indicatoren zijn immers cruciaal voor de nuttige opvolging van een uitgewerkte prestatiebegroting. Belangrijk daarbij is dat het aantal indicatoren per doelstelling beperkt wordt, teneinde een duidelijk overzicht te kunnen bewaren. Naast het feit dat er gekozen moet worden voor kwaliteitsvolle indicatoren, moet er ook rekening gehouden worden met het feit dat de indicatoren zich binnen de invloedssfeer van de verantwoordelijke minister dienen te bevinden. Dit houdt in dat de minister en het beleidsdomein zelf dus een impact zouden moeten hebben op het meetresultaat door het uitvoeren van bepaalde beleidsmaatregelen. Hierbij dient dus ook rekening gehouden te worden met omgevingsindicatoren die een bepaalde evolutie kunnen verklaren en die zich buiten de invloedssfeer van de bevoegde minister bevinden.

Daarnaast dient nog opgemerkt te worden dat er bij de keuze van de indicatoren rekening gehouden dient te worden met de financiële haalbaarheid van bepaalde indicatoren.

Om de beleidsdomeinen te ondersteunen in de zoektocht naar inhoudelijk relevante en haalbare indicatoren zal bekeken worden welke rol de Studiedienst van de Vlaamse Regering hierin kan spelen. Zij beschikken immers over de nodige expertise wat indicatoren betreft.

De werkgroep stelt voor om via het volg- of verklaarprincipe inhoudelijk relevante en financieel haalbare indicatoren te bepalen/selecteren voor de opvolging van de doelstellingen.

4.6 POLITIEKE GEDRAGENHEID

De bedoeling is aan de hand van deze nota een visie te creëren die draagvlak vindt bij alle beleidsdomeinen, zodat dit een hefboom kan betekenen naar het politieke niveau toe. Het kabinet Financiën en Begroting heeft, via de beleidsnota van minister Turtelboom, al laten weten deze legislatuur werk te willen maken van een prestatiegerichte begroting. In het kader van een cultuur die meer en meer de nadruk legt op transparantie en openheid, kan een prestatiebegroting zeker een meerwaarde bieden voor de Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement.

Door vanuit de administratie de nodige voorbereidingen te doen, een breed draagvlak te creëren en een kant-en-klaar voorstel en implementatietraject uit te werken, kan een politieke beslissing tot implementatie van een kwaliteitsvolle (lange termijn) prestatiebegroting gefaciliteerd worden. Deze prestatiebegroting is dan goed voorbereid en kwaliteitsvol opgesteld, wat niet het geval kan zijn bij een ad hoc oefening.

Het is van cruciaal belang om de kabinetten in een vroegtijdig stadium te betrekken. Het is immers belangrijk dat elk kabinet voldoende tijd neemt om samen met de departementen en agentschappen alles uit te denken. Rest de vraag of er voldoende sense of urgency aanwezig is bij de kabinetten.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Na validatie van deze nota door het Voorzitterscollege, zal de inhoud van de nota besproken worden op het overleg met de kernministers. Daarna zal de nota toegelicht worden aan o.m. de begrotingsverantwoordelijken van de verschillende kabinetten. Zij zullen hiervoor een uitnodiging ontvangen.

Indien er een akkoord gevonden wordt over de nota en over de uitvoering en naleving van de inhoudelijke oefening, zal de nota geagendeerd te worden op de Vlaamse Regering.

De werkgroep stelt voor om na goedkeuring van deze nota een toelichting te geven aan de begrotingsverantwoordelijken van de verschillende kabinetten over de visie inzake prestatiebegroting en de stand van zaken van het project prestatiebegroting.

4.7 DEFINITIES

Gelet op de ruim te interpreteren definities uit het Rekendecreet dient er een concretere uitwerking te komen van de begrippen ‘apparaat’ en ‘beleid’ om zo een uniform kader te creëren voor de ministeriebegroting en de begroting van de Vlaamse rechtspersonen.

Het doel is het koppelen van de beleidskredieten maar niet het koppelen van de apparaatskredieten aan beleids- en beheersinformatie. Dit vraagt om heel scherpe definities waardoor het belang van deze discussie niet onderschat mag worden. Tijdens deze discussie moeten de problemen inzake de verdeling tussen apparaat en beleid voldoende diepgaand besproken worden, zodat er een oplossing kan gezocht worden die voor iedereen voldoet.

Rekening houdend met de opmerkingen vanuit verschillende hoeken (departementen, kabinetten en rechtspersonen), kan dan een globale visie voor de hele Vlaamse overheid worden vastgelegd. Nadat deze globale visie is vastgelegd, kan deze worden toegepast op de nieuwe artikelstructuur van de in te kantelen Vlaamse rechtspersonen. Daarnaast kan er op basis van deze uitgewerkte globale visie een revisie plaatsvinden van de opdeling tussen beleid en apparaat binnen de ministeriebegrotingen.

De werkgroep stelt voor om duidelijke richtlijnen uit te werken met eenduidige definities voor de begrippen ‘apparaat’ en ‘beleid’ met het oog op een veralgemeende toepassing binnen de Vlaamse Overheid. Een voorstel van deze richtlijnen zal gefinaliseerd zijn tegen het kick off event van 28 april 2016 (zie infra).

4.8 TECHNISCHE ONDERSTEUNING

Momenteel worden Orafin en Traject gebruikt en zijn in die zin een gegeven waar rekening mee gehouden moet worden in het kader van het uitwerken van een prestatiebegroting. Mocht de keuze voor een bepaald software pakket in de toekomst wijzigen, dan volgen we vanzelfsprekend de beslissingen die daarover in de respectievelijke stuurorganen zouden gemaakt worden.

Bij wijziging van de artikelstructuur van entiteiten ingevolge de praktische uitwerking van een prestatiebegroting dient dit steeds tijdig aangemeld te worden bij het departement Financiën en

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Begroting, gelet op de beperkte beschikbare personeelsinzet en het tijds- en arbeidsintensieve proces. Er zal dan in onderling overleg een implementatietraject uitgewerkt worden.

Het systeem Orafin wordt op zich niet aanzien als beperkend voor dergelijke fundamentele verandering als een prestatiebegroting. Het probleem is echter de schaalvergroting die zal plaatsvinden door de inkanteling van de Vlaamse rechtspersonen in Orafin, waardoor een stapsgewijze implementatie aangewezen is.

Naast de begrotingstechnische kant dient er ook een opvolging te gebeuren vanuit de tool TRAJECT. Nadat de omzetting van de begrotingsstructuur in Orafin heeft plaatsgevonden kan TRAJECT aangepast worden om de opvolging van de (begrotings)doelstellingen te verzekeren.

Zowel voor de aanpassing van Traject als voor de inkanteling van een prestatiebegroting in Orafin wordt een implementatietraject uitgewerkt

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


5 AANPAK VOOR DE INTEGRATIE VAN DE INFORMATIE

Dit voorstel houdt de integratie in van de bestaande informatie en zien we als noodzakelijke en cruciale stap richting een prestatiebegroting. Gezien het belang van deze oefening, werd ook nagedacht over een aanpak. Deze wordt in dit afzonderlijk hoofdstuk toegelicht en zal ook op een kick off event op 28 april 2016 verder worden verduidelijkt aan de beleids- en begrotingsexperten van de beleidsdomeinen.

5.1 VOORBEREIDEN VIA PROEFTRAJECTEN

Om al zoveel mogelijk lessen op voorhand te kunnen trekken, werd een proeftraject opgestart bij de leden van de werkgroep. Deze proeftrajecten waren bedoeld om de haalbaarheid van het voorstel voorafgaandelijk uit te testen en de voorliggende nota zo scherp mogelijk te krijgen. De opgedane ervaringen zullen gebruikt worden om een zo goed mogelijk ondersteuningsaanbod uit te werken.

5.2 VOORZIEN VAN EEN ONDERSTEUNINGSAANBOD

Uit de proeftrajecten die uitgevoerd werden binnen de beleidsdomeinen waarvan er een vertegenwoordiger in de werkgroep prestatiebegroting zat, is gebleken dat de voorbereidende stappen om te komen tot een prestatiebegroting niet enkel complex is, maar ook de nodige (reflectie)tijd vergt.We willen de aanspreekpunten voldoende begeleiden en ondersteunen zodat ze deze inhoudelijke oefening succesvol zullen kunnen opstarten, uitvoeren en afronden. Daarbij denken we bv. aan het ontsluiten van de expertise en ervaring die momenteel al aanwezig is in de verschillende beleidsdomeinen om deze Vlaams overheidsbreed te kunnen inzetten. Ook wordt er overwogen om een externe medewerker aan te werven voor de begeleiding van de inhoudelijke oefening bij de beleidsdomeinen.

5.3 VOLDOENDE RUIMTE CREËREN

Deze oefening vraagt om een multidisciplinaire aanpak (en bijgevolg de samenstelling van een multidisciplinair team) met voldoende ruimte om een diepgaande inhoudelijke discussie mogelijk te maken. Voldoende ruimte houdt in:

- tijd krijgen om deel te nemen- een voldoende breed mandaat hebben om andere verwoordingen en indelingen te kunnen

voorstellen- voldoende doorlooptijd krijgen om tot de essentie te kunnen komen en de veelheid van

informatie door te nemen. Ook zal het nuttig zijn om de oplossing even te laten rusten vooraleer deze definitief af te kloppen.

5.4 STARTEN MET DE JUISTE INGESTELDHEID

Het multidisciplinair team zal een gezonde portie durf moeten hebben om de betreden paden te kunnen verlaten maar ook de nodige doorzetting kunnen opbrengen om niet te snel de handdoek in de ring te gooien maar te blijven zoeken naar oplossingen. Hierop zal toegezien moeten worden bij de samenstelling van het team.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


5.5 VOORZIEN VAN VOLDOENDE VRIJHEIDSGRADEN

Deze oefening succesvol afronden impliceert dat bestaande begrotingsartikels aangepast, doelstellingen geherformuleerd, beleidsvelden herzien, … moeten kunnen worden. De bestaande formuleringen zijn namelijk ondergeschikt aan het bereiken van een kwalitatief eindresultaat. Het zal dan ook mogelijk zijn om af te stappen van huidige indelingen (begrotingsstructuur), definities (beleidsvelden) of formuleringen (doelstellingen) en mogelijk zijn om -indien wenselijk- inhoudelijke structuurelementen te definiëren. Dit kan betekenen dat hiervoor wetgeving aangepast zal moeten worden.

5.6 KWALITEITSCONTROLE VAN HET RESULTAAT

We willen een inhoudelijk sterke oefening waarvan de uitkomst een antwoord biedt op de geschetste problemen. We willen verder dat de resultaten vergelijkbaar zijn en een zekere kwaliteit hebben. Daarom voorzien we een kwaliteitscontrole van alle resultaten. Het is geenszins de bedoeling om de inhoudelijk oefening helemaal opnieuw te doen tijdens de kwaliteitscontrole. De inhoudelijke oefening en de kwaliteitscontrole zullen daarom voor een groot deel parallel lopen. Op die manier willen we op een efficiënte manier zorgen voor een inhoudelijk sterke oefening.

Deze controle zou bijvoorbeeld uitgevoerd kunnen worden door multidisciplinair teams bestaande uit enkele collega’s van de Vlaamse overheid, aangevuld met een externe partner. Het zou aan te raden zijn om deze multidisciplinaire teams te betrekken bij het opstellen van de criteria voor deze kwaliteitscontrole.

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


6 ROLLEN

De aanspreekpunten doelstellingenmanagement zullen in deze een centrale coördinerende rol spelen. Hun rol is in de eerste plaats die van de projectleider binnen de eigen entiteit. De aanspreekpunten zien toe op het invullen van de randvoorwaarden: voldoende ruimte en de juiste ingesteldheid. Dit weerhoudt hen er natuurlijk niet van om zelf ook deel te nemen aan de inhoudelijke discussies. Ook de begrotingscoördinatoren spelen een cruciale rol. Zonder hun betrokkenheid zal de inhoudelijke oefening ‘integratie van de informatie’ geen kwalitatief resultaat opleveren.

Naar aanleiding van deze opdracht zou een entiteit een nieuw aanspreekpunt voor doelstellingenmanagement kunnen aanduiden opdat het profiel en inhoudelijke expertise nauwer aansluit bij deze uitdaging.

De bestaande werkgroep prestatiebegroting, organiseert de intensieve procesbegeleiding en kwaliteitsbewaking. Ze bereiden de nodige aanpassingen aan de bestaande wetgeving voor (voldoende vrijheidsgraden). De werkgroep staat in voor de voorgestelde communicatieacties (zie verder)

Het projectteam doelstellingenmanagement bewaakt de uitgangspunten en legt de link / voorziet afstemming met het overkoepelende project doelstellingenmanagement en waar nodig met andere Vo-brede initiatieven.

7 COMMUNICATIE

Tijdens de uitvoering van dit project worden de leden van het SOFI, en de (coördinerende aanspreekpunten) geïnformeerd over de voortgang.

Het voorzitterscollege zal geïnformeerd worden over de uitvoering van de inhoudelijke oefening in juni en in november.

Daarnaast willen we ook met de Inspectie van Financiën, het Rekenhof en het Vlaams Parlement in dialoog gaan over deze opdracht.

Tot slot zal er ook regelmatig overleg zijn met het politieke niveau (zie ook hierboven).

8 TIMING

Qua timing is het verder belangrijk dat de implementatie rekening houdt met de timing die aangehouden wordt voor de implementatie van de Vlaamse rechtspersonen in Orafin maar er evenwel niet afhankelijk van is. De rechtspersonen moeten voor de implementatie in Orafin sowieso een artikelenstructuur uitwerken, dus om te vermijden dat er dubbel werk gebeurt, houden ze voor het

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


https://www.bestuurszaken.be/aanspreekpunten-traject

https://www.bestuurszaken.be/aanspreekpunten-traject

opstellen van een begrotingsstructuur best meteen al rekening met de principes van prestatiebegroting zoals hier uitgewerkt.

De inhoudelijke oefening wordt door alle beleidsdomeinen uitgevoerd en tegen begin 2017 gefinaliseerd (inclusief kwaliteitscontrole). De inkanteling van de oefeningen in Orafin zal gespreid gebeuren, rekening houdend met de beschikbare capaciteit binnen het beleidsdomein Financiën en Begroting.

1. Visienota prestatiebegroting valideren op het SOFI: begin maart 20162. Visienota prestatiebegroting valideren op het VZC: 17 maart 20163. Uitwerken van een kader met eenduidige definities rond ‘beleids-‘ en ‘apparaats’kredieten: 1

september 2015 - 31 maart 20164. Kick-off meeting met alle beleidsdomeinen: 28 april 20165. Geïntegreerde oefening opmaken, aanpassen begrotingsstructuur en kwaliteitscontrole: april 2016

– april 2017 6. Eerste gemeenschappelijke instructies voor opmaken begroting en beleid (BO 2018): mei 2017.7. Ontwerp besluit rond aanpassing beleidsvelden: mei 20178. Besluit aanpassing beleidsvelden goedgekeurd: zomer 20179. Orafin wordt gefaseerd aangepast met nieuwe begrotingsstructuur

i) Een eerste deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak 2018 (mei – september 2017) in hun nieuwe structuur worden ingekanteld in Orafin. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de inkanteling van bepaalde instellingen in Orafin.

10. Een tweede deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak 2019 (mei – september 2018) in hun nieuwe structuur worden ingekanteld in Orafin. Functionele analyse voor aanpassingen aan TRAJECT: begin 2018

11. Uitvoering en implementatie van TRAJECT: tweede helft van 2018 12. Opstellen beleidsnota’s geïnspireerd op de nieuwe structuren beleidsdomeinen: juli – oktober

201913. Traject is aangepast (ifv betere koppeling tussen doelstellingen en begroting) op 1 september

2019.

9 POLITIEKE GEDRAGENHEID

Na validatie van deze nota door het Voorzitterscollege, zal de inhoud van de nota besproken worden op het overleg met de kernministers (mei).

Daarna zal de nota toegelicht worden aan o.m. de begrotingsverantwoordelijken van de verschillende kabinetten. Zij zullen hiervoor een uitnodiging ontvangen.

Daarna zal de nota geagendeerd worden op de Vlaamse Regering.

10 TECHNISCHE ONDERSTEUNING

Orafin wordt gefaseerd aangepast met nieuwe begrotingsstructuur. Een eerste deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak 2018 (mei – september 2017) in hun nieuwe structuur

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


worden ingekanteld in Orafin. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de inkanteling van bepaalde instellingen in Orafin. Een tweede deel (ongeveer de helft) van de beleidsdomeinen zal bij begrotingsopmaak 2019 (mei – september 2018) in hun nieuwe structuur worden ingekanteld in Orafin.

De aanpassingen in Traject vragen een functionele voorbereiding (functionele analyse) die opgestart wordt begin 2018. In de tweede helft van 2018 volgt dan de uitvoering en implementatie zodat bij aanvang van de nieuwe legislatuur Traject de informatie uit de drie cycli zal bevatten: beleid, beheer en begroting. Zoals bij elke nieuwe release zal de klankbordgroep hierbij betrokken worden.

Voor de aanpassingen aan Orafin staat het Departement Financiën en Begroting in. Voor de aanpassingen aan Traject zal het projectteam doelstellingenmanagement de nodige stappen ondernemen.

11 VOORSTEL VAN BESLISSING

Het voorzitterscollege gaat akkoord met:

- De inhoud van de nota

- De voorgestelde visie van prestatiebegroting

- De voorgestelde aanpak voor de integratie van de informatie en de andere actiepunten

- De gevraagde inspanningen aan de entiteiten

- De voorgestelde timing

////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////

//


Nota_prestatiebegroting - Vlaanderen · Web viewEerste stappen Vlaanderen heeft reeds verschillende...

Documents

Transcript of Nota_prestatiebegroting - Vlaanderen · Web viewEerste stappen Vlaanderen heeft reeds verschillende...