1

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

door Bart Litjens, Igno Pröpper en

Mark Rouw

Introductie De Wet maatschappelijke onder-steuning is vanaf de invoering gericht op participatie en het ondersteunen van de ‘Civil Society’. Dit is ook de opgave bij de modernisering van het welzijnswerk. Gemeenten gaan hiermee aan de slag en zij benadrukken momenteel zelfredzaamheid en participatie. Zij pogen weg te komen van een aanbodgerichte benadering door het recht op voorzieningen in te perken. Dit recht wordt echter vervangen door het recht op compensatie door de gemeentelijke overheid. Dit lost het probleem van ‘claimgedrag’ niet op. De cruciale vragen blijven: Hoe geef je op een ‘fatsoenlijke’ manier vorm aan sociaal beleid? Wat is het beeld van een sociale samenleving – en wat zijn hier relevante verschillen vanuit partijpolitieke visies? Wat is de weg daartoe – en wat zijn hier de fundamentele keuzes? In dit artikel geven wij een wenkend perspectief voor een nieuwe visie op sociaal beleid. Wenkend perspectief is de Participatiesamenleving waarin burgers deelnemen aan én bijdragen aan de samenleving.

De rol van de overheid en van burgers verandert. Er wordt meer gevraagd van partijen uit de samenleving om bij te dragen aan het realiseren van maatschappelijke opgaven. Dit is vaak ingegeven door bezuinigingen: ‘de overheid trekt zich terug’ en ‘de burger moet meer eigen verantwoordelijkheid nemen’.

1 De opgave is

minder middelen hetzelfde of meer te realiseren. Zo valt althans te lezen in menig bestuurlijke visie. Het wensbeeld is dat burgers en maatschappelijke partijen zelf initiatieven nemen en dat zij veel meer dan nu zelfstandig tot oplossingen komen. Zover is het nog niet en het risico bestaat dat mensen tussen wal en schip raken óf dat het sociale vangnet erg veel kost.

We zien dat thema’s als burger-participatie,

2 wijkgericht werken

3 en het

versterken van de Civil Society in gemeenten meer naar elkaar toegroeien. Bij deze thema’s gaat het steeds om de vraag hoe burgers op een goede manier kunnen deelnemen én bijdragen aan de samenleving.

Gemeenten zullen hiervoor de voorwaarden moeten vervullen – of op zijn minst de bestaande belemmeringen moeten wegnemen. Een goede overdracht van taken gaat dan ook verder dan de boodschap: ‘wij trekken ons terug’. Gemeenten staan in plaats daarvan voor de vraag: ‘wanneer ben ik zelf een goede samenwerkingspartner voor burgers en andere spelers?’

4

Bij de modernisering van het sociaal beleid speelt het versterken van de Civil Society een belangrijke rol – bij het welzijnswerk onder de noemer van ‘Welzijn Nieuwe Stijl’

5 en bij de Wet

Naar een Participatie-samenleving: een nieuwe visie op sociaal beleid

Deelnemen aan én bijdragen aan de samenleving december 2012

2

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

maatschappelijke ondersteuning onder de noemer van ‘de Kanteling’.

6 Het gaat

om het zelforganiserende vermogen van de lokale samenleving en de rol die sociale en (zorg)netwerken van burgers daarin spelen. Concreet gaat het om vrijwilligerswerk, informele zorg (mantelzorg), zelforganisaties, bewonersorganisaties, cliëntenorganisaties, informele netwerken en verenigingen. De aandacht van gemeenten op dit moment is vooral gericht op het vergroten van de zelfredzaamheid en het aanspreken van het eigen sociale netwerk. De Participatiesamenleving gaat nog een stap verder.

Uitdagingen In de Participatiesamenleving draagt iedereen naar vermogen bij aan de eigen behoefte en die van anderen waardoor iedereen in voldoende mate participeert in de samenleving. ‘Deelnemen aan’ en ‘bijdragen aan’ de samenleving is de kern van de Participatiesamenleving. Door de wederkerigheid tussen burgers te stimuleren, komt de menselijke maat weer op een hoger niveau te staan. Burgers worden niet op voorhand gereduceerd tot klant die bediend moeten worden, maar zijn vooreerst in beeld als coproducent. Dit is een uitdaging en vraagt nogal wat: � Het realiseren van een goede balans

tussen een collectieve en individuele benadering. De Individuele verant-woordelijkheid van burgers en een maatschappelijke verantwoordelijk-heid gaan in de Participatie-samenleving hand in hand.

� Het terugbrengen van de menselijke maat en van wederkerigheid tussen burgers in plaats van een juridische maat waarbij burgers als recht-hebbende of klant voorzieningen of compensatie kunnen claimen.

� Het herijken van de rolverdeling tussen overheid en burgers in het licht van een zich steeds verder terugtrekkende overheid. De overheid en burgers worden steeds meer coproducent ten opzichte van elkaar bij het realiseren van maatschappelijke opgaven.

Met dit artikel plaatsen we de Participatiesamenleving tegen de achtergrond van vier stadia van sociaal beleid en drie cruciale kantelpunten. We willen bijdragen aan gemeen-schappelijke taal en visievorming over de Participatiesamenleving stimuleren.

Vier stadia van sociaal beleid en drie kantelpunten Tegen de achtergrond van vier stadia voor sociaal beleid zien wij drie cruciale kantelpunten (zie figuur 1). Het project de Kanteling van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten richt zich voornamelijk op het tweede kantelpunt. In de meeste gevallen staan gemeenten nog aan het begin van deze ontwikkeling. Dat geldt ook voor inwoners. Zij stellen zich voornamelijk op als klant en rechthebbende.

Kantelpunt 1: van gunst naar voorziening Dit kantelpunt is het scharnier tussen twee typen samenlevingen, de Feodaal charitatieve samenleving en de Garantiesamenleving. Met de opbouw van de verzorgingsstaat na de tweede wereldoorlog is een belangrijke sprong gemaakt. Daarmee komt een einde aan de Feodaal charitatieve samenleving waarin burgers zijn aangewezen op hun eigen sociale netwerk, de armenzorg of liefdadigheid van particulieren en kerken. Dit had een willekeurig karakter. Burgers moesten zelf hun weg zoeken en waren afhankelijk van de goedgeefsheid van anderen. Zorg was geen recht, maar een gunst. Dit veranderde fundamenteel met de invoering van wettelijke garanties op voorzieningen zoals de Algemene bijstandswet in 1963. Binnen deze Garantiesamenleving van verzorgen en verzekeren ontvangt iedereen die daar recht op heeft een individuele voorziening met als doel zelfstandig te kunnen functioneren.

7

Kantelpunt 2: van voorziening naar eigen behoefte Dit kantelpunt is het scharnier tussen de Garantiesamenleving en de Zelfredzame samenleving. Burgers ontlenen in de Garantiesamenleving hun zelfstandigheid aan een wettelijk recht. Minder mensen vallen zo tussen de wal en het schip. Een voorziening duidt letterlijk op iets wat is voorzien. De ondersteuning is vooraf en voor de rechthebbende bedacht, ongeacht de behoefte zoals hij of zij die zelf formuleert of ervaart. De overheid is nu de aanbieder van zorg en de burger kan deze zorg als rechthebbende of klant claimen bij de overheid. Er treden ook negatieve effecten op. Project de Kanteling De VNG helpt gemeenten een andere invulling te geven van de compensatie-plicht uit de Wet maatschappelijke ondersteuning. Project ‘de Kanteling’ is gericht op het tweede kantelpunt uit figuur 1. De compensatieplicht is de plicht van gemeenten om burgers met beperkingen of een chronisch psychisch probleem te compenseren. Het project richt zich voornamelijk op de kanteling van aanbodgericht naar vraaggericht werken. Uitgangspunten van het project de Kanteling zijn onder meer: � Gemeenten moeten meer tijd nemen

voor het eerste gesprek met de klant. Het gesprek wordt meer vraagver-helderend, minder beoordelend.

� Gemeenten én burgers moeten afstappen van de standaard voorzieningenlijst en alle mogelijkheden verkennen om een hulpvraag op te lossen. Hierbij staan behoud van regie over het eigen leven en zelfredzaamheid voorop.

� Samen met de burger wordt vastgesteld wat het resultaat van de ondersteuning moet zijn en welke oplossingen daaraan bijdragen. Het gaat dan lang niet altijd om indivi-duele voorzieningen, ook met een algemeen aanbod kan het resultaat bereikt worden.

3

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

Figuur 1: vier stadia van sociaal beleid en drie cruciale kantelpunten (Partners+Pröpper, 2012).

4

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

De collectieve benadering van de Garantiesamenleving doet afbreuk aan de individuele verantwoordelijkheid. De persoonlijke relatie tussen de aanbieder van zorg en de ontvanger wordt vervangen door een meer abstracte solidariteit. Dit heeft de vorm van belastingen en heffingen ten be-hoeve van een sociaal zekerheidsstelsel en voor iedereen beschikbare gezond-heidszorg. Voorzieningen worden in de Garantiesamenleving door klanten rechtens geclaimd, ongeacht de werkelijke nut en noodzaak. De juridische maat voert de boventoon en verdringt de menselijke maat naar de achtergrond. Een tweede kantelpunt ligt om de hoek: de Zelfredzame samenleving. Er ont-staat behoefte opnieuw de individuele verantwoordelijkheid en zelfredzaam-heid van burgers te benadrukken en weer los te komen van de hoofdzakelijk abstracte vormen van solidariteit (via collectieve voorzieningen). Uit eigen evaluaties van de Wet maatschappelijke ondersteuning zien we dat gemeenten op dit moment met name de volgende maatregelen treffen:

8

� Eerste stappen voor het voeren van keukentafelgesprekken bij de cliënten thuis. De aandacht richt zich op het goed formuleren van de individuele behoefte. Ook wordt verwacht dat zorgcliënten waar mogelijk zelf zaken oppakken en hun sociale netwerk organiseren om in specifieke behoeften te voorzien. Deze stap gaat vaak vergezeld van het uitvoeren van herindicaties.

� De-juridificering van het klantcontact. Een belangrijk element in deze werkwijze is zo lang mogelijk uit de sfeer van ‘juridische rechten en plichten’ te blijven door contact met een cliënt eerst als een melding en niet als een formele aanvraag te beschouwen.

� Verbreding van aanbod binnen de Wmo-loketten vanuit de gemeente-lijke organisatie maar ook door aansluiting van externe partijen.

� Meer aandacht voor preventie en de ondersteuning van het vrijwilligerswerk.

Kantelpunt 3: van eigen behoefte naar wederkerigheid Dit kantelpunt is het scharnier tussen de Zelfredzame samenleving en de Participatiesamenleving.

9 In de

Zelfredzame samenleving richt de aandacht zich op het formuleren van de individuele behoefte. Ook wordt verwacht dat zorgcliënten waar mogelijk zelf zaken oppakken en hun sociale netwerk organiseren om in specifieke behoeften te voorzien. Burgers worden door de gemeente gestimuleerd te denken in mogelijkheden in plaats van beperkingen. Burgers kunnen nog steeds een recht op compensatie bij de gemeente claimen en zij ontvangen dit via een of andere weg. Om doelmatig-heidsredenen worden daarbij collectieve versus individuele voorzieningen afgewogen. Alles is erop gericht te voorzien in een individuele behoefte. Het blijft de ultieme plicht van de gemeente om burgers te compenseren. De burger is daarbij nog steeds een rechthebbende en klant. Een verder gelegen kantelpunt ligt om de hoek: de Participatiesamenleving. Deze gaat verder dan de louter individuele verantwoordelijkheid en eigen behoefte. Door de wederkerig-heid komt de menselijke maat weer op een hoger niveau te staan. Burgers zijn geen klanten, maar coproducenten. Zij dragen bij aan hun eigen behoefte én aan die van anderen. In de Participatie-samenleving hebben burgers een individuele én een maatschappelijke verantwoordelijkheid waardoor sprake is van een balans tussen het individu en het collectief. Dat geldt voor alle burgers, niet alleen voor diegenen die

hulp of ondersteuning nodig hebben. De rol van de gemeente verandert mee. Naast de aanbiedersrol, vervult de overheid eveneens de rol van coproducent. Het aandeel van de gemeente is daarmee bescheidener. Een belangrijke taak voor de gemeente is daarnaast om het horizontale netwerk te faciliteren. Bijvoorbeeld door te stimuleren dat burgers elkaar kunnen ontmoeten en kunnen samenwerken, door ruimte te bieden, drempels weg te nemen en burgers te enthousiasmeren om deel te nemen aan de samenleving. Er bestaan inspirerende voorbeelden van projecten en experimenten om de Participatiesamenleving te stimuleren.

Inspirerend voorbeeld: De wijkonderneming Met een wijkonderneming zetten bewoners zich in voor hun eigen woonomgeving door hun collectieve betrokkenheid te combineren met ondernemerschap. Wijkondernemingen zijn onafhankelijke maatschappelijke initiatieven die zich richten op dienst-verlening aan de wijk (community) waar ze zijn gevestigd. Bewoners besturen zelf de organisatie en hebben soms beroepskrachten in dienst. Dit kunnen ook mensen van buiten de wijk zijn met specifieke kwaliteiten of een groot netwerk. Het zijn ondernemingen die zowel een commerciële als een maat-schappelijke doelstelling hebben. Uit de winst financieren ze activiteiten voor de wijk. Een concreet voorbeeld is Logeerhuis de Buren in Rotterdam. Dit is een huis waar mensen terechtkunnen die ontslagen worden uit het ziekenhuis, maar die zich nog niet zelf thuis kunnen redden. Als zij geen mantelzorgers hebben, mogen zij een korte periode in het logeerhuis verblijven tegen een betaling van 10 euro per dag. Het logeerhuis wordt volledig gerund door vrijwilligers. Gasten hebben een eigen kamer en worden overdag door de vrijwilligers geholpen met aankleden, boodschappen doen, koken en dergelijke. De gasten doen zoveel mogelijk zelf, helpen elkaar waar het kan en eten gezamenlijk.

10

5

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

Agenda voor de toekomst Hoe kunnen gemeenten de Participatiesamenleving realiseren terwijl een deel van de burgers nog is ingesteld op de Garantiesamenleving? De Participatiesamenleving stelt andere eisen die onder druk van de economische recessie, krimp en een toename van maatschappelijke opgaven verder aan relevantie winnen.

We zien een aantal agendapunten om sociaal beleid meer in het teken te stellen van de Participatiesamenleving. � Organiseren van veel meer aandacht

voor het realiseren van de Participatiesamenleving. Het project de Kanteling kan daarbij een faciliterende rol vervullen en de focus ook meer richten voorbij het tweede kantelpunt (figuur 1).

� Doorvertalen van een visie op sociaal beleid in de richting van een Participatiesamenleving. Ontwikkelen van specifiek beleid om de Participatiesamenleving te bevorderen.

� Nog veel meer dan tot nu toe ontwikkelen van visie in nauwe samenwerking met allerlei partijen uit de samenleving, zoals de Wmo-raad, (sport)verenigingen en de zorgaanbieders. Deze samenwerking te zien als een voorbode van een nieuwe manier van werken.

� Ontwikkelen van nieuwe wegen om aanspraken op rechten en compensatie zo klein mogelijk te houden voor zover de wet daartoe ruimte biedt ten gunste van wederkerigheid in de relatie tussen burgers onderling en tussen burgers en de lokale overheid. Borgen van de

informele weg om eerst in goed overleg met een cliënt tot een oplossing te komen om ‘prematuur claimen’ zoveel mogelijk te voorkomen.

� Faciliteren van horizontale netwerken in de samenleving zodat burgers en maatschappelijke partijen een platform hebben om elkaar te ontmoeten, in staat zijn doelen te vervlechten en elkaar kunnen versterken bij het samen realiseren van deze doelen.

� Organiseren van een strategie op maat voor de meest kwetsbare en zwakste groepen burgers. Het gaat hier om mensen die – ondanks de beste bedoelingen – niet in staat zijn hun eigen verantwoordelijkheid te nemen of in een sociaal netwerk te participeren.

� Herijken en moderniseren van de subsidierelatie met zorgaanbieders en andere organisaties waarbij het subsidieproces ondersteunend is aan de samenwerking met partijen in de samenleving.

11

� Monitoren van de situatie door het delen van lessen, successen en een gezamenlijk werkproces. Het opbouwen van een gedeelde informatiepositie met alle partners.

� Verkennen van inspirerende voorbeelden uit andere gemeenten en geschikte initiatieven beproeven.

Inspirerend voorbeeld: online platform voor burenhulp De bewoners van Lunetten en Hoograven (gemeente Utrecht) wisselen hulp uit via het interactieve buurtplatform ‘TijdVoorElkaar’. Inwoners krijgen bijvoorbeeld van wijkgenoten hulp met Nederlandse taal en doen als tegenprestatie verstelwerk of koken. Andere advertenties gaan over vrijwilligers voor de kerstmarkt, hulp bij het installeren van een wasemkap boven het fornuis, oppashulp voor huisdieren et cetera.

12

Inspirerende voorbeelden: ‘Compendium for the Civic Economy’ In het boek ‘Compendium for the Civic Economy’ staan 25 inspirerende voorbeelden uit Engeland die ook in Nederland passen. De ‘Civic economy’ gaat over maatschappelijke initiatieven die ingebed zijn in een alternatieve en vaak lokale economie. Projecten die volledig leunen op maatschappelijk ondernemerschap, innovatie en de bundeling van lokaal sociaal kapitaal en diverse netwerken. Het zijn initiatieven van onderop die aansluiten op de behoeften en vaardigheden van de gebruikers, bijvoorbeeld een ecologisch theater met amateurtoneel, een multifunctionele accommodatie die wordt gerund door buurtbewoners of een creatieve werk- en ontmoetingsplek voor zelfstandigen. Het gaat om projecten waar burgers en maatschappelijke partijen zelf beleid voeren en eigenaar zijn van het beleid. Ze komen tot stand door persoonlijke inzet, sociale netwerken en een diversiteit aan financiële bronnen.

13

Inspirerend voorbeeld: levensloopbestendig wonen stimuleert de Participatiesamenleving Gemeente Ferwerderadiel, Wonen Noordwest Friesland en Zorgcombinatie Interzorg realiseren samen een levensloopbestendig complex met woningen voor gezinnen, ouderen en een zorgcentrum. Het complex Offingaburg is bijzonder geschikt voor (oudere) bewoners met een zorgbehoefte die graag zelfstandig willen blijven wonen. Het complex biedt bovendien vele mogelijkheden voor mantelzorg. Offingaburg won de Vredeman de Vries Prijs 2010.

6

Naar een Participatiesamenleving – december 2012 Partners+Pröpper – Publicaties

OVER DE AUTEURS drs. Bart Litjens is bestuurskundige en directeur Onderzoek bij Partners+Pröpper. Hij verricht een groot aantal onderzoeken en begeleidingstrajecten voor overheidsorganisaties op een breed aantal terreinen waaronder onderwijshuisvesting, maatschappelijke ondersteuning, burgerparticipatie, bestuurskracht, gebiedsgericht werken en (regionale) samenwerking. E-mail: b.litjens@partnersenpropper.nl dr. Igno Pröpper is algemeen directeur van Partners+Pröpper. Hij was van 1990 tot 2001 als universitair hoofddocent Bestuurskunde verbonden aan de Vrije Universiteit, waar hij doceerde op het terrein van organisatietheorie, beleidsprocessen en communicatie in het openbaar bestuur. Igno begeleidt overheidsorganisaties bij ontwikkelingstrajecten rond interactief beleid, bestuurskracht en samenwerking. Hij is de drijvende kracht onder het programma ‘Interactief 2.0’ voor het professioneel organiseren van beleid, programma’s en projecten. E-mail: i.propper@partnersenpropper.nl drs. Mark Rouw is manager Jeugd, veiligheid en leefbaarheid bij Partners+Pröpper. Hij studeerde sociologie aan de Rijksuniversiteit Groningen met als afstudeerrichting ‘Beleid en Consultancy’. Hij begeleidt een groot aantal overheden en maatschappelijke organisaties (waaronder woningcorporaties en welzijnsinstellingen) op gebied van maatschappelijke ondersteuning, wijkgericht werken, leefbaarheid, de achter de voordeur aanpak / multiprobleem gezinnen, burgerparticipatie en de transities in het sociale domein. Mark is initiatiefnemer van www.jeugdzorginbeeld.nl. De site geeft zicht op alle ontwikkelingen in het kader van de transitie jeugdzorg. E-mail: m.rouw@partnersenpropper.nl

BRONNEN

1 Vergelijk: Sociaal Cultureel

Planbureau, Een beroep op de burger,

Minder verzorgingsstaat, meer eigen

verantwoordelijkheid?, 29 november

2012. 2 Zie: Igno Pröpper, De aanpak van

interactief beleid: elke situatie is anders,

Coutinho, 2009. 3 Vergelijk: Partners+Pröpper /

Radboud Universiteit Nijmegen, Een

methodiek voor gebiedsgericht werken,

2010 (in opdracht van Platform

Corpovenista). 4 Zie: Igno Pröpper, Bart Litjens en

Peter Struik, Naar een opgaven

gestuurde organisatie, samen meer

realiseren, Partners+Pröpper,

november 2012. 5 Zie: Ministerie van Volksgezondheid,

Welzijn en Sport, Welzijn Nieuwe Stijl,

januari 2010. 6 Zie: Vereniging van Nederlandse

Gemeenten, Kantelen in de Wmo,

Handreiking voor visieontwikkeling en

organisatieverandering, 2010. 7 Zie ook: Wetenschappelijke Raad

voor het Regeringsbeleid, De

verzorgingsstaat herwogen, 2006. 8 Rekenkamercommissie AOGW /

Partners+Pröpper, Onderzoek naar de

Wet maatschappelijke ondersteuning,

eindrapportage gemeenten Aalten, Oost

Gelre en Winterswijk, 2012. 9 Vergelijk: Jos van der Lans, Van

verzorgingsstaat naar

participatiesamenleving, Vierde CMO-

lezing, 11 december 2009. 10

Zie: www.logeerhuisdeburen.nl 11 Zie: Ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties,

Vereniging van Nederlandse

Gemeenten, Partners+Pröpper,

Subsidie zonder moeite,

Werkprogramma 2, 2012-2013.

https://subsidiezondermoeite.pleio.

nl 12

Zie: tijdvoorelkaar-utrechtzuid.nl/

13

Het Compendium for the Civic

Society is hier beschikbaar:

http://www.nesta.org.uk/library/doc

uments/Compendium_civic_econo

my_full2.pdf