Etnische minderheden en sociaal beleid

7/24/2019 Etnische minderheden en sociaal beleid

1/25

1

1Etnische minderheden en sociaal beleid

Inhoudsopgave

1. Het ontstaan van een sociaal beleid voor migranten in Nederland1.1. Migratiegeschiedenis van nieuwkomers

1.1.1. Migratie uit de koloniale gebieden1.1.2. Arbeidsmigratie

1.1.3. Asielzoekers en vluchtelingen

1.1.4. Etnische minderheidsvorming in Nederland1.2. Historisch overzicht van het overheidsbeleid voor etnische minderheden

1.2.1. Buitenlandse werknemers: centraal en categoriaal beleid1.2.2. Etnische minderheden: decentralisatie en achterstandbestrijding1.2.3. Decategoralisering1.2.4. Allochtonenbeleid

1.2.5. Inburgeringbeleid

1.2.6. Sociaal-culturele diversiteit stimuleren1.2.7. Sociaal-culturele diversiteit beheersen

2. Huidige opgaven van het sociaal beleid voor de etnische minderheden

2.1. Brede inburgering

2.2. Interculturalisering2.3. Participatie

2.4. Oudere migranten2.5. Migranten jongeren2.6. Migrantenvrouwen

3. Conclusie

1In deze benadering worden verschillende opeenvolgende soorten inburgeringsdiensten aangeboden door de diverse partnersvan de inburgeringketen aan de nieuwkomer / oudkomer waarbij de partners gezamenlijk zorgen voor een vloeiend verloop.


2/25

2

0. InleidingDe ontwikkeling van het sociaal beleid voor etnische minderheden wordt gekenmerkt door veranderendebeleidsconcepten. Grosso modo is er sinds de jaren zeventig een verschuiving opgetreden van beleidsdoelen gericht

op specifieke voorzieningen voor migranten naar doelen gericht op de doorstroming van individuele migranten naar

algemene voorzieningen.Door de toenemende decentralisatie kreeg de lokale overheid een belangrijke taak op dit terrein. Gemeenten moeten

rijksbeleid uitvoeren op het gebied van achterstanden, onderwijs en inburgering. Zij zijn zelfstandig verantwoordelijkvoor de aanpak van lokale beleidsopgaven op het terrein van wonen, welzijn en zorg. Met de invoering van de Wet

Maatschappelijke Ondersteuning in 2006 groeit deze verantwoordelijkheid nog verder.

De gemeente wordt door de uitvoering van al deze beleidstaken voor sociale opgaven en dilemmas geplaatst. Wil zijeen algemeen, inclusief beleid voeren of een beleid met een specifieke aandacht voor doelgroepen? Hoe organiseert

zij het lokaal inburgeringtraject? Kiest ze voor een smal beleid, alleen gericht op taalverwerving, of kiest ze voorbreed, bijvoorbeeld een brede inburgering gericht op maatschappelijke orintatie? Moet ook veiligheidsbeleid eenexpliciet thema zijn binnen integratiebeleid?Het antwoord op deze vragen moet worden vastgelegd in een adequate gemeentelijke nota voor het integratiebeleid.

Daarin gaat het om visie, prioriteitsstelling, uitvoering, monitoring en politieke leiderschap. Inhoudelijk dient zon

integratienota aan te sluiten bij de relevante themas van het sociaal beleid. Zo kan de gemeente vorm geven aanhaar lokaal sociaal beleid voor etnische minderheden.

In dit artikel presenteer ik het historisch beleidskader waarin gemeenten opereren, dat wil zeggen het ontstaan vansociaal beleid voor migranten in Nederland (deel I). Daarna beschrijf ik lokale opgaven op de terreinen van

inburgering in brede zin, interculturalisering, burgerparticipatie, migrantenouderen, -jongeren en -vrouwen (deel II).

1. Immigratie- en integratiebeleid in Nederland 1945-2005De ontwikkeling van een sociaal beleid voor

immigranten en hun nakomelingen na de Tweede Wereldoorlog is het gevolg van de reactie van overheid ensamenleving op de komst van grote groepen nieuwkomers naar Nederland. Hieronder geef ik achtereenvolgens eenbeknopt overzicht van de migratiegeschiedenis van nieuwkomers, de kenmerken van etnische minderheidsvorming

en een weergave van de ontwikkeling in het overheidsbeleid.

1.1. Migratiegeschiedenis van nieuwkomersHieronder beschrijf ik kort de drie belangrijkste migratietypes uit de periode 1945-2005. Het gaat om de internationale

immigratie uit de koloniale gebieden, arbeidsmigratie en de komst van asielzoekers en vluchtelingen. Overigemigratietypen, zoals inlandse migratie, emigratie, remigratie, studiemigratie of migratie van expatriates blijven hierbuiten beschouwing.

1.1.1. Migratie uit de koloniale gebieden

Het gaat hier om de koloniale migratie uit de naoorlogse periode. Deze migratie is het gevolg van het proces vandekolonisatie (Indonesi en Suriname) en van de verwerving van een nieuwe status (Antillen). Indonesi wordt in1949 onafhankelijk. Als gevolg hiervan komen honderdduizend migranten naar Nederland in de jaren 1950-1951.

Dertienduizend Molukkers, KNIL-militairen met hun familieleden, die zich voor het Nederlands belang hadden ingezet,komen in 1951 terecht in Nederland. Tussen 1952 en 1955 migreren veertigduizend Indonesirs en in 1958 nog eens

veertigduizend waaronder de zogeheten 'spijtoptanten'2. In 1962 komen daar nog eens negentienduizend Indonesirsbij als het bestuur over Nieuw-Guinea aan Indonesi wordt overgedragen.

Met de komst van deze Indische Nederlanders, Nederlandse staatsburgers van Indonesische of gemengd Europees-Indische afkomst, werd voor het eerst na de Tweede Wereldoorlog beleid ontwikkeld en uitgevoerd dat gericht is opde opname van een grote groep immigranten in de Nederlandse samenleving. Voor de Molukkers werd aanvankelijk

gedacht dat hun verblijf van korte duur zou zijn, aangezien zij een eigen Republiek Malukku hadden uitgeroepen. Pastoen deze republiek een illusie bleek en hun verblijf een langdurig karakter kreeg, ontstond een integratiebeleid voor

deze groep.

2Nederlanders uit Indonesi die eerst voor het Indonesische staatsburgerschap kozen en na enige jaren hierop terugkwamen omalsnog het Nederlanderschap te claimen.


3/25

3

Suriname werd in 1975 onafhankelijk. Kort daarna vertrokken veertigduizend personen waaronder veel Hindoestanennaar Nederland. Velen van hen waren bang voor een Creoolse overheersing na de onafhankelijkheid van Suriname.

In de jaren 1979-1980 migreren nog eens duizenden personen naar Nederland voordat de Overeenkomst inzake

vestiging en verblijf van wederzijdse onderdanen tussen Suriname en Nederland beindigd wordt. Men vreest denadelige gevolgen van de beperking van de toelating door de Nederlandse overheid. Vanaf 1994 is sprake van een

sterke daling van de immigratie als gevolg van aangescherpte toelatingscriteria voor gezinshereniging engezinsvorming.

Op de Nederlandse Antillen en Aruba - de laatste verwerft een status aparte - staat de bekrachtiging van het

Koninkrijksstatuut in 1954 migratie toe als gevolg van de vrije toegang van Surinaamse en Antilliaanse burgers totNederland. Het gevolg is een stroom van enkele duizenden migranten per jaar, waarbij het aantal varieert afhankelijk

van het economisch tij.

1.1.2. ArbeidsmigratieNa de Tweede Wereldoorlog ontstaat ook een spontane arbeidsmigratie naar Nederland. In de jaren vijftig gaat het

vooral om Italianen, Spanjaarden en Joegoslaven en in de jaren zestig om Turken en Marokkanen. Vanaf de vroege

jaren zestig sluit Nederland wervingsverdragen met de betrokken landen om greep te kr ijgen op dit migratieproces.Zo wordt in 1964 een wervingsovereenkomst met Turkije getekend en in 1969 met Marokko. Los van deze regulering

is er ook sprake van immigratie op eigen initiatief. De arbeidsvergunning wordt alleen verlengd als men een baanheeft.

In de periode 1965 1973 komen honderdduizend personen naar Nederland. Voor deze zogenaamde gastarbeiders

was tijdelijk verblijf het uitgangspunt. Zij worden gezien als birds of passage: economische migranten die na hunverblijf naar het land van herkomst terugkeren met een zak centen. In de praktijk vestigt zich een steeds grotere

groep in Nederland.In de jaren 70 veranderen de omstandigheden waarin migratie plaatsvindt. Met de oliecrisis van 1973 ontstaat er eeneconomische crisis. De werkloosheid neemt toe en tegelijk groeit het aantal vrouwen dat aan het arbeidsproces

deelneemt en is er sprake van een verdergaande automatisering van de samenleving. Nederland heeft door dezeontwikkelingen minder, maar wel beter opgeleide werknemers nodig. Gezien de grote aantallen laag opgeleide

mensen die nog steeds binnenkomen wil de regering de aanwas van migranten beperken. Arbeidsmigratie wil menalleen nog toestaan indien dit direct in het belang is van de Nederlandse economie. Toch neemt de immigratie na

1973 nog steeds toe door gezinshereniging en -vorming. Honderdzeventigduizend personen migreren in de periode1974 1982 naar Nederland.Rond 1980 wordt de visumplicht voor Turken en Marokkanen ingevoerd. In de tweede helft van de jaren tachtig volgt

de aanscherping van de regels voor gezinshereniging, gezinsvorming en huwelijksmigratie. Migranten zijn alleenwelkom mits zij het Nederlands economisch belang dienen, om humanitaire redenen dan wel om aan internationale

verplichtingen te voldoen. Tegelijkertijd wordt de terugkeer naar het land van herkomst aangemoedigd. Zo wordt in1985 een remigratieregeling in het leven geroepen. De jaren 80 laten een terugloop van gezinshereniging engezinsvormende immigratie zien, terwijl tegelijk de huwelijksmigratie toeneemt. Ook de eerste helft van de jaren 90

worden gekenmerkt door een terugloop van de immigratie.

1.1.3. Asielzoekers en vluchtelingenIn de jaren vijftig en zestig van de twintigste eeuw vestigden zich enkele duizenden individuele vluchtelingen,

voornamelijk Oost-Europeanen, in Nederland. Vanaf de jaren 70 verandert dit. In 1975 komen hier groepsgewijsVietnamese bootvluchtelingen terecht en in 1983 volgen de Tamils uit Sri Lanka. Andere groepen zijn afkomstig uitEthiopi, Libanon, Iran, Irak en Somali. De instroom schommelt van enkele honderden tot duizenden personen per

jaar. In 1985 sluiten Europese landen het verdrag van Schengen, om te voorkomen dat vluchtelingen asiel aanvragenin meer dan n Europees land.

Vanaf 1990 gaat de toestroom van vluchtelingen met sprongen omhoog. Er melden zich in Nederland jaarlijks tussende tweentwintigduizend en ruim tweenvijftigduizend vluchtelingen (1994). De regering gaat ervan uit dat eensubstantieel deel van de asielzoekers niet als vluchteling maar als economische migrant moet worden beschouwd.

De opvang wordt versoberd: personen komen in centra terecht en ontvangen geen bijstandsuitkering. De juridische


4/25

4

asielprocedures worden aangescherpt. Het aantal ingewilligde asielverzoeken daalt sterk. Vanaf 1991 is het sociaal-fiscaal nummer een vereiste voor de toekenning van een verblijfsvergunning. In 1998 wordt de Koppelingswetingevoerd die de relatie regelt tussen het verblijfsrecht van vreemdelingen en de voorzieningen die door de overheid

worden verstrekt. Deze wet bepaalt dat vreemdelingen zonder verblijfsvergunning geen recht hebben op zaken als

een uitkering, huursubsidie, studiefinanciering en een ziekenfondsverzekering.Na de beschrijving van drie verschillende types van migratie naar Nederland, ga ik nu in op het sociologische gevolg

van deze migratie: het ontstaan van etnische minderheden.

1.1.4.Etnische minderheidsvorming in Nederland

De hiervoor beschreven migratiestromen hebben geleid tot de vorming van etnische minderheden in Nederland.Volgens prof. Amersfoort, nestor van de Nederlandse migrantenstudies, is er van etnische minderheidsvorming3

sprake als aan drie kenmerken wordt voldaan. Het eerste kenmerk is het feit dat de minderheid een continuecollectiviteit vormt binnen de samenleving. De continuteit van deze minderheid heeft twee kanten: enerzijds omvat deminderheid meerdere generaties, anderzijds heeft het behoren tot de minderheid prioriteit boven andere socialeindelingen. Bij contacten met andere groepen ontstaat het besef van anders te zijn ofwel een etnische identiteit te

bezitten. Het tweede kenmerk is dat de getalsmatige positie van de minderheid een effectieve participatie belemmert

aan de politieke besluitvorming. Het derde kenmerk is ten slotte dat de minderheid in objectieve zin een lage socialepositie inneemt.

Alhoewel er zich na drie of vier generaties ook een opnameproces in de Nederlandse samenleving voordeed, is hetwaarneembaar dat er minderheidsvorming plaatsvond bij de bevolkingsgroepen die afkomstig zijn uit de drie

migratietypen. Migranten uit de koloniale gebieden, gastarbeiders, asielzoekers en vluchtelingen zijn in sociaal- en

economisch opzicht geenszins gelijk aan autochtone Nederlanders. Hun positie kan veelal als sociaal laag wordengeclassificeerd op het gebied van werk, wonen en weten/onderwijs (de drie Ws). Daarbij blijkt hun sociaal-cultureel

integratie een proces van lange adem te worden. Dit geldt het sterkst voor Zuid-mediterranen, en met name voorMarokkanen voor wie de religieuze identiteit hun levenskeuzen en kans op maatschappelijke participatie sterkbenvloeden. Daarbij komt nog dat de etnische identiteit in stand wordt gehouden door de aanhoudende instroom

vanuit het land van herkomst door gezinshereniging en gezinsvorming.

1.2. Historisch overzicht van het overheidsbeleid voor etnische minderhedenIn de loop van de jaren 70 neemt de overheid de definitie etnische minderheden over. Vanaf dat moment is het

beleid erop gericht minderheidsvorming tegen te gaan. Oudkomers, nieuwkomers en hun nakomelingen worden alsanders gezien omdat zij primair tot de maatschappelijke kansarmen of achterstandsgroepen behoren. In hetoverheidsbeleid staan de lage maatschappelijke positie van migranten en de bestrijding van achterstanden centraal.

De verzorgingstaat ontwikkelt een op integratie en emancipatie gericht beleid, met als ideologische uitgangspuntengelijkheid en gelijke kansen. Tegelijkertijd krijgen etnische groepen ruimte om eigen culturele instituties te

ontwikkelen. Sociaal-culturele emancipatie in eigen kring wordt in deze periode gezien als voorwaarde voor sociaal-economische emancipatie.Aan het einde van de eeuw voltrekt zich de beleidsverschuiving van een etnisch-culturele naar een sociaal-

economische benadering. Tot 1980 voert de overheid een centraal en categoriaal beleid dat het midden houdt tussenaanpassing aan de Nederlandse samenleving en behoud van de eigen cultuur. Vanaf 1980 verschuift het accent naar

sociale achterstandbestrijding. Het beleid wordt etnische minderhedenbeleid en tegelijk vindt een algemenedecentralisatie plaats. In de jaren 90 laat de overheid de gedachte los dat etnische minderheden zich verhouden tot

een etnische meerderheid. Het beleid dient de overeenkomsten tussen groepen te benadrukken en de diversiteit vande samenleving te bevorderen. Na 2002 houden de kabinetten Balkenende I & II vast aan de diversiteitgedachte,waarbij de bevordering van de multiculturele diversiteit niet meer centraal staat, maar juist de beheersing ervan.

1.2.1. Buitenlandse werknemers: centraal en categoriaal beleid tot 1980

3Zie de analyse van het vestigingsproces van immigrantengroepen in Nederland over de periode van 1945 tot 1973 door VanAmersfoort (1974). Amersfoort, J.M.M. van (1974). Immigratie en minderheidsvorming. Een analyse van de Nederlandse situatie1945-1973. Alphen a/d Rijn: Samsom. (1978). Minority as a sociological concept, Ethnic and Racial Studies 1 (2) 218-233.


5/25

5

Tot 1980 wordt het welzijnswerk voor etnische groepen verricht door categoriale instellingen. Deze werken voor eenspecifieke categorie of etnische groep. Het achterliggende idee is dat minderheden tijdens hun tijdelijk verblijf dienente worden opgevangen en maatschappelijk begeleid. Het beleid wordt op rijksniveau ontwikkeld en wordt plaatselijk

geconcretiseerd. De regering formuleert vanaf 1969 een sociaal-cultureel beleid voor Molukkers dat gericht is op

integratie met behoud van eigen identiteit. Dat beleid geldt ook voor buitenlandse werknemers. Tegenover dezegroepen neemt de overheid een ambigue houding in die zich kenmerkt door tweesporigheid. Enerzijds stelt de

overheid dat Nederland geen immigratieland is of moet worden; anderzijds vragen de beleidsmakers zich af hoe deintegratie van buitenlandse werknemers bevorderd kan worden.

Op de Nota Buitenlandse Werknemers (1970) heeft het welzijnswerk veel kritiek, vooral dat de sociaal-

maatschappelijke gevolgen van migratie naar Nederland erin onderbelicht blijven. De nota houdt de fictie in stand vanmigranten als birds of passage, tijdelijke gastarbeiders die overgehaald worden ten behoeve van de

arbeidsmarkt naar Nederland te gaan, om vervolgens terug te keren naar het land van herkomst. In demaatschappelijke werkelijkheid is sprake van een omwenteling van perspectief ten opzichte van de jaren zestig: demigratie wordt niet meer beschouwd als veroorzaakt door de vraag van werkgevers maar door de migranten zelf. Viagezinshereniging en huwelijken ontwikkelen zij eigen gemeenschappen. Er ontstaan nieuwe omvangrijke

bevolkingsgroepen met eigen etnische karakteristieken op het gebied van cultuur en geloof. Deze etnisch-culturele

groepen kenmerken zich door een maatschappelijke achterstand op punten inkomen, opleiding en huisvesting.Nederland is een immigratieland geworden met nieuwe kansarmen, waarvoor nieuwe beleidsantwoorden gevonden

dienen te worden.Deze kritiek blijft overeind wanneer het kabinet-Den Uyl een memorie van antwoord over de nota uitbrengt4. In de

redenering van de regering is Nederland geen immigratieland en is integratie tijdelijk. Het gaat erom de terugkeer

voor te bereiden, terwijl er tegelijkertijd ook maatregelen worden genomen voor het geval minderheden toch blijven.De regering introduceert de slogan Integratie met behoud van eigen identiteit. De stichtingen Welzijn Buitenlandse

Werknemers, die gesubsidieerd categoriaal opbouwwerk verrichten in opdracht van het ministerie van Cultuur,Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), dienen dit beleid uit te voeren.Het welzijnswerk zet zich loyaal in en er ontstaan tal van categoriale instellingen. Begin jaren 80 functioneren

zeventien regionale stichtingen voor het welzijn van buitenlandse werknemers. Deze organisaties zijn veelalgenitieerd vanuit kerkelijke hoek en richten zich op nieuwe groepen migranten, voornamelijk op de zuid-

mediterranen. De groepen afkomstig uit de vroegere kolonin zetten zelf etnische organisaties op. Zo ontstaan ruimvijftig plaatselijke Molukse welzijnsinstellingen en meer dan twintig plaatselijk en regionaal werkende Surinaamse en

Antilliaanse welzijnsinstellingen. Deze categoriale voorzieningen worden gesubsidieerd door het ministerie vanCultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM). Het welzijnswerk krijgt als taken:

voorlichting en informatie geven aan minderheden en aan de samenleving;

activiteiten en voorzieningen bevorderen op sociaal, cultureel, creatief en ander terrein ten behoeve van deze

groepen;

goede betrekkingen met de Nederlandse samenleving bevorderen;

samenwerking met organisaties en diensten die van belang zijn voor de doelgroepen;

beheer en exploitatie van ontmoetingscentra voor minderheden.5Hierbij ligt het accent in de praktijk op integratie. Dit wegens de druk die toenemende verblijfsduur n toegenomengezinshereniging uitoefenen. Het welzijnswerk werkt aan een redelijke inpassing van de etnische minderheden in de

samenleving voor de duur van het verblijf. Beleidsmakers veronderstellen dan nog steeds dat dit verblijf van tijdelijkeaard zal zijn. De overheid maakt aan dat etnische en verzuilde beleid echter in de jaren 80 een eind. Hierna schets ik

de verschuiving naar algemeen beleid, de zogeheten decategoralisering, die gelijk met decentralisatie plaatsvindt.

1.2.2. Etnische minderheden: decentralisatie en achterstandbestrijding vanaf 19806

4Zie hierover de Memorie van Antwoord op het voorlopig verslag op de Nota Buitenlandse Werknemers, TK 1973-74, 10 504, nr.95Zie: Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, 19716Zie het WRR-rapport Etnische Minderheden (1979) dat pleit voor een gecordineerd minderhedenbeleid. De WRR vestigt deaandacht op het feit dat de aanwezigheid van migranten in de Nederlandse samenleving als permanent moet worden


6/25

6

In 1980 stelt de regering het beleid bij. Het politieke besef groeit dat de aanwezigheid van migranten blijvend is. Dezeerkenning leidt tot de ontwikkeling van een samenhangend minderhedenbeleid. Deze omslag werd n jaar daarvooringeluid door het rapport Etnische Minderheden van juni 1979, opgesteld door de Wetenschappelijke Raad voor

Regering (WRR). Het rapport van minderhedenspecialist Rinus Penninx bestaat uit een Rapport aan de Regering

en een voorstudie Naar een algemeen Etnisch minderhedenbeleid. De raad beveelt aan om afstand te nemen vande tijdelijkheidgedachte van immigratie en de al te positieve benadering van cultuurbeleid los te laten. Daarvoor in de

plaats is een minderhedenbeleid nodig dat minderheidsvorming en de hieruit voortvloeiende etnische scheidslijnen inde samenleving tegen gaat. Het rapport legt het nadruk op algemeen achterstandsbeleid.

De omslag ten aanzien van etnische minderheidsgroepen valt samen met een algemene verschuiving in het

overheidsbeleid aan het begin van de jaren tachtig. Dit is een wezenlijke beleidswijziging die de zogenaamde drieds centraal stelt: decategoralisering, decentralisatie en democratisering. In haar reactie op het WRR-rapport (maart

1980) besluit de regering tot het voeren van een apart minderhedenbeleid als een aparte dimensie van hetachterstandsbeleid. De regering stelt dat een aantal gemeenschappelijke problemen van etnische minderheden zichniet eenvoudig laten herleiden tot bestaande achterstandsproblemen van autochtonen. Integratie is breder opgevatals blijvende en gelijkwaardige maatschappelijke participatie. Behoud van eigen cultuur wordt beperkt door de

referentie aan de fundamentele normen van de Nederlandse samenleving. Het minderhedenbeleid richt zich op

welomschreven doelgroepen: Surinamers, Antillianen, Molukkers, buitenlandse werknemers (met name Marokkanenen Turken), vluchtelingen, zigeuners en woonwagenbewoners.

Decategoralisering heeft in het welzijnswerk een verschuiving tot gevolg van bijzondere voorzieningen voorminderheden naar algemene voorzieningen. Zo dient het algemeen maatschappelijk werk speciale aandacht te

besteden aan etnische groepen. In het kader van de decentralisatie wordt aan gemeenten meer zelfstandigheid

verleend. Dit is van invloed op het welzijns- en minderhedenbeleid waarin op lokaal niveau de participatie van klantenen burgers centraal staat bij de voorbereiding en uitvoering van welzijnsplannen.

De praktische uitvoering van decentralisatie leidt tot de omzetting van rijkssubsidieregelingen7op het vlak van welzijnin rijksbijdrageregelingen8 op de terreinen van maatschappelijke dienstverlening, sociaal-cultureel werk,

emancipatiewerk en educatie. Decategoralisering vindt geleidelijk plaats, sinds de Ontwerp-Minderhedennota vanapril 1981 via de Rijksregeling Welzijn Minderheden (RWM) in 1985 tot de Minderhedennota van 1983 en de aparte

beleidsnotas (periode 1983-85) per minderheidsgroep.

1.2.3. Decategoralisering in gang gezet (1981 1985)Ontwerp-Minderhedennota (1981)In de Ontwerp-Minderhedennota van april 1981 wordt het belang onderstreept van eigen cultuur voor minderheden

en de ongelijkwaardige verhoudingen tussen etnische minderheden en de autochtone meerderheid in deNederlandse samenleving. Deze nota legt net als het WRR-rapport een sterk accent op maatregelen die de sociale

en economische achterstand van etnische minderheden moeten verminderen. Daarbij geldt eensubsidiariteitsbeginsel: categoriaal handelen en groepsgewijze integratie ondersteunen alleen als individueleintegratie niet mogelijk blijkt. De gedachte is dat inburgering een taak is die door algemene instellingen moet worden

overgenomen. Hier speelt het besef een rol dat het verblijf van migranten permanent is en dat de kosten vancategoriaal beleid uit de hand dreigen te lopen door de groei van deze groepen. Vandaar het pleidooi voor

beschouwd. Het rapport werd door de regering overgenomen (TK 1980-81, 16 10, nr. 6). De website van de WRR geeft de

volgende omschrijving: Het beleid ten aanzien van etnische minderheden is steeds uitgegaan van de tijdelijkheid van hunverblijf. Gezien het gegeven dat die tijdelijkheid fictief is, moet er beleid komen met als doel de gelijkwaardige deelneming van deminderheden aan de Nederlandse samenleving. Zonder zo'n beleid zullen al bestaande problemen, zoalsachterstandsproblemen, culturele en identiteitsproblemen, zich verscherpen. Het beleid zal gericht moeten zijn tegendiscriminatie, het verbeteren van de rechtspositie, verbetering van de positie van allochtonen op de arbeidsmarkt. Daarnaastmoet het restrictieve immigratiebeleid worden verscherpt.7Het ter beschikking stellen van middelen van rijkswege voor een omschreven en specifiek doel, waarbij de uitvoering in handenvan een instelling is gelegd.8Een aanvullende bijdrage op het eigen beleid van een gemeente op het betrokken terrein; het doel waarvoor het geld gegevenwordt staat vast, maar de gemeenten zijn binnen het kader van het beleidsterrein vrij in de besteding.


7/25

7

incorporatie van het minderhedenbeleid in het algemene beleid. Tegelijkertijd wordt groepsgewijze verwerving vaneen gelijkwaardige plaats en volwaardig ontplooiingskansen van individuen wel de hoofddoelstelling van hetoverheidsbeleid.

De ontwerpnota legt een cultuur-relativistische nadruk op de gelijkwaardigheid van culturen. Specifieke moeilijkheden

waarmee immigranten worden geconfronteerd, dienen wel door de categoriale voorzieningen te worden opgevangen.Dit betreft de inspraakorganen, het onderwijs in eigen taal en cultuur en het categoriaal welzijnswerk. Ook wijzen de

auteurs op de noodzaak van de benvloeding van de ontvangende samenleving zodat deze blijvend de ruimte voorontplooiing van de minderheden biedt" (p.36). Cordinatie van het beleid wordt toegedacht aan het ministerie van

Binnenlandse Zaken.

Minderhedennota (1983)

De definitieve Minderhedennota (TK 1982/1983) is bijna geheel aan sociaal-economische achterstand enachterstandsbestrijding gewijd. De nota schetst een aantal kerntaken voor de regering om het emancipatieproces vanminderheden te bewerkstelligen zodat individuen gelijkwaardige maatschappelijke posities kunnen bereiken. Hetalgemene beleid dient te worden toegespitst op de problematiek van minderheden door middel van een facetbeleid.

Daar blijkt er plaats voor een categoriaal beleid, specifiek op minderheden gericht. Binnen het facetbeleid en het

categoriaal beleid moet voorrang gegeven worden aan jongeren en vrouwen vanwege hun grote achterstand(voorrangsbeleid).

Rijksregeling Welzijn Minderheden (1985)

Per 1 januari 1985 vervangt de Rijksregeling Welzijn Minderheden (RWM) de voor de afzonderlijke

minderheidsgroepen geldende beleidsnotas. De RWM regelt de subsidie van zelforganisaties, de bevordering van detoegankelijkheid van algemene voorzieningen en de opzet van plaatselijke specifieke voorzieningen voor

minderheden. Er wordt voorzien in een overgangsregeling tot 1989.Onderwijl moet de commissie 'Evaluatie Rijksregeling Welzijn Minderheden', ingesteld op 8 november 1985, de RWMevalueren. Het rapport van de commissie verschijnt op 28 maart 1988 met als unaniem oordeel dat de RWM een

nuttige functie heeft vervuld. Verschil van mening is er over de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het lokaal beleidvoor minderheden. In mei 1988 deelt de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) zijn standpunt over

het rapport aan de kamer mee9: hij ziet geen aanleiding om nog langer een specifiek instrument als de RWM in standte houden en daarmee het lokale welzijnsbeleid voor minderheden buiten het algemene welzijnsinstrumentarium te

houden. De Tweede Kamer deelt dit standpunt. De nieuwe Welzijnswet zal de decentralisatie institutionaliseren. Alsgevolg hiervan worden per 1 januari 1989 de middelen voor lokaal welzijnsbeleid minderheden in het gemeentefondsopgenomen. Onder rijksverantwoordelijkheid blijven de steunfunctie-instellingen, de projecten en de landelijke

activiteiten.

Decategoralisering lokaal eerstelijns welzijnswerk.Voor het welzijnswerk betekent dit beleid een ommezwaai. Alleen de steunfunctie-instellingen, die als intermediairenfungeren tussen allochtonen en samenleving en die gesubsidieerd worden door de provincies, blijven deels onder

rijksverantwoordelijkheid vallen. Op gemeentelijk niveau waar het welzijnswerk zich voortaan afspeelt zijn demaatregelen voor etnische minderheden gericht op algemene voorzieningen en worden deze betaald uit regelingen

die voor alle burgers bedoeld zijn. Het eerstelijnswerk wordt overgeheveld van de categoriale naar algemeneinstellingen.

De categoriale instellingen behouden een taak zolang algemene instellingen nog niet deskundig zijn inzakeminderheden. Het gevolg is een verschuiving van uitvoerend werk naar tweedelijns ondersteunend werk. De missievan deze nieuwe instellingen is kennisoverdracht over migrantengroepen naar eerstelijns algemene instellingen

(begeleiding, onderzoek, studie en ontwikkeling). Deze organisaties vormen vanaf 1987 voor buitenlandse migrantenen vanaf 1988 voor migranten uit de koloniale gebieden, een landelijk dekkend netwerk van regionale

ondersteunende ofwel tweedelijns categoriale instellingen.

9Brief van 24 mei 1988 (TK 1987-1988, 20 200, hfdstk. XVI, nr. 166).


8/25

8

Op deze gang van zaken wordt ook kritiek uitgeoefend10. De bereidheid tot uitvoering door algemene voorzieningen isgering, want deze instellingen zijn nog niet berekend op hun taak inzake etnische minderheden. De oorzaak hiervanis dat het welzijnswerk minderheden moeilijk overdraagbaar blijkt. Dit hangt samen met het feit dat de nieuwe

categoriale tweedelijnsinstellingen niet goed voorbereid zijn op hun nieuwe taken en zich verder moeten omscholen

en professionaliseren. In Molukse en Surinaamse kringen is er nog de sterke behoefte aan een beleid dat gericht isop de eigen etnische bevolkingsgroep.

Algemeen wordt in welzijnskringen voor minderheden de analyse gedeeld dat de koppeling tussen decentralisatie endecategorisering nadelig uitpakt voor etnische minderheden. Enerzijds is de omvang van deze groepen op lokaal

niveau verhoudingsgewijs geringer dan op landelijk niveau en anderzijds betekent de verdwijning van categoriale

instellingen dat de welzijnselite van etnische groepen aan invloed inboet. De etnische groepen konden tot dan toedeze instellingen immers rekenen tot de eigen instituties waarvan het bestaan de identiteit en begrenzing van de

eigen etnische groep versterkte.

1.2.4. Allochtonenbeleid (1989)In 1987 geeft de regering opdracht aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid om een rapport over

het minderhedenbeleid te schrijven. Aanleiding hiervoor is dat de regering vier jaar na de publicatie van de

Minderhedennota constateert dat er weinig vooruitgang wordt geboekt op de vitale sectoren werken, weten, wonen.Het WRR brengt het rapport Allochtonenbeleid op 9 mei 198911uit. In dit rapport duidt de raad de immigratie, naast

het verblijf van migranten, aan als een permanent verschijnsel gezien het feit dat "Nederland de facto eenimmigratieland is en dit voorlopig zal blijven". Daarbij stelt de Raad vast dat het aantal migranten in de toekomst sterk

zal toenemen. Tegelijkertijd blijft ook de werkloosheid onder deze groepen toenemen.

Om etnische segregatie en maatschappelijke ontwrichting tegen te gaan moet fors genvesteerd worden in deintegratie (p.20). Het verschijnsel moet zo worden benaderd dat het positief uitpakt voor zowel de immigranten als

voor de ontvangende samenleving. De overheid dient het cultuurbeleid los te laten, minder accent op algemeen- enzorgbeleid te leggen en meer in de integratie van allochtonen te investeren.De cultureel geladen beleidsbegrippen etnische minderheden' en minderhedenbeleid moeten vervangen worden

door het begrip allochtonen, dat als containerbegrip gaat fungeren voor het vreemdelingen-, cultuur- enintegratiebeleid. Allochtone werklozen zijn te veel object van het zorgbeleid geweest, stelt de WRR, en daarmee heeft

de overheid hen afhankelijk gemaakt. De raad wil een minder vrijblijvende benadering. De allochtonen moeten nietmeer behandeld worden als zorgcategorie. De overheid dient te voorzien in voldoende en adequate voorzieningen en

tegelijk wordt van allochtonen een inspanningsverplichting verlangd. Hieraan zijn sancties gebonden zoals korten opde uitkering bij het niet willen benutten van de geboden mogelijkheden (p. 58).De WRR pleit voor een leerrecht op basiseducatie voor volwassenen. Deze cursus zou ten minste moeten bestaan

uit een cursus Nederlands en een cursus orintatie op de Nederlandse samenleving. Als complement wil de raad eenbasiseducatieplicht voor pas gearriveerde migranten (met uitzondering van asielzoekers). Deze opleiding is bedoeld

voor werkloze allochtone uitkeringsgerechtigden met een opleiding beneden het eindniveau van het Nederlandsebasisonderwijs en dient ten laste van de overheid komen. Integratie wordt opgevat als "gelijkwaardige deelname in debelangrijkste maatschappelijke sectoren en instituties" (p.15). Dit beleid kan volgens de raad het best ontwikkeld

worden in een algemeen beleid. De marginalisering van allochtonen is immers in eerste instantie het gevolg vanalgemene ontwikkelingen in de samenleving, die zich bij allochtonen versterkt voordoen.

De WRR maakt binnen het allochtonenbeleid een onderscheid in drie onderdelen: het vreemdelingenbeleid, hetintegratiebeleid en het cultuurbeleid. Integratiebeleid moet zich toespitsten op arbeid, onderwijs en

volwasseneneducatie. De werkloosheid onder allochtonen moet worden teruggedrongen. Daar zijn verschillendemogelijkheden toe: door scholing te bevorderen, werkervaringsplaatsen aan te bieden, door de invoering van eenWet Bevordering Arbeidskansen en door overheidsopdrachten alleen te verstrekken aan werkgevers die allochtonen

in dienst nemen. Een goede opleiding is een voorwaarde voor een goede baan en beiden vormen de basis voor

10Hoogsteder, J., Handboek Lokaal Sociaal Beleid.11In plaats van allochtone werklozen te verzorgen en afhankelijk van de overheid te maken, moet de werkloosheid onderallochtonen worden teruggedrongen. Daar zijn verschillende mogelijkheden toe: scholing, werkervaringsplaatsen, invoering vaneen Wet Bevordering Arbeidskansen (analoog aan de Canadese 'Employment Equity Act'), het verstrekken vanoverheidsopdrachten beperken tot werkgevers die allochtonen in dienst nemen. Bron: www.wrr.nl.


9/25

9

integratie.Cultuurbeleving is vooral een private aangelegenheid. Cultuurbeleid heeft voor de raad weliswaar eenvoorwaardenscheppend karakter doordat het drempels kan slechten die de cultuurbeleving van minderheden

belemmeren. Maar in eerste instantie vormt sociaal-economisch integratie een voorwaarde voor een "duurzamer

onderhoud en bewaren van de eigen culturele identiteit" (p.50).

Voor welzijnsbeleid heeft de WRR aandacht voor zover dit bijdraagt aan het integratiebeleid. Zo moet de overheidactief investeren in de opvang van nieuwe immigranten. Daarbij heeft de raad kritiek op 'de onbezonnen

decategoralisering'. De raad constateert dat de opheffing van eerstelijns categoriale voorzieningen niet steeds

gepaard is gegaan met een aanvaardbaar alternatief: De raad heeft, meer in het algemeen, de indruk dat enkelejaren geleden te lichtvaardig is besloten tot afschaffing van de eerstelijns hulpverlening aan allochtonen en dat de

gevolgen hiervan onvoldoende zijn opgevangen binnen het reguliere welzijnswerk. Destijds werd dezebeleidswijziging beargumenteerd met de verwachting dat de immigratie ten einde zou lopen en dat de algemeneinstellingen zich ook voor allochtonen zouden openstellen. Het eerste is inmiddels een misvatting gebleken; hettweede is formeel wel gebeurd, maar materieel veel te weinig. (WRR 1989. Allochtonenbeleid p. 48-49)

Volgens de WRR ligt er nog steeds een belangrijke taak op het punt van de methodiekontwikkeling voor het

uitvoerende werk: De ontwikkeling van speciaal op de doelgroep toegesneden methodieken ten behoeve van heteerstelijns werk en de samenwerking met de gemeenten laten () nog te wensen over. Het ministerie van WVC

noemt hiernaast als knelpunten onder meer een nog te beperkte deskundigheid, vooral als het gaat om het opzettenvan specifieke activiteiten, en een tekort aan allochtone medewerkers. (p. 196)

In haar reactie (30 mei 1990) onderschrijft de regering het belang van een gentensiveerd integratiebeleid. Toch

ontwikkelt de regering geen meerjarenvisie en evenmin neemt ze passende financile maatregelen. Deverantwoordelijkheden worden bij de gemeenten gelegd. Het ministerie van WVC legt het accent op nieuwkomers en

kinderen. Hiervoor wordt een opvangmodel ontwikkeld metpilotsin Tilburg en Den Haag en gepubliceerd doorWVC12. Voor voorschoolse opvang en begeleiding van allochtone kinderen wordt meer geld uitgetrokken.

1.2.5. Inburgeringbeleid vanaf 1994Het welzijnsbeleid zoals hierboven geschetst, wordt in de jaren negentig ingevoerd. De nieuwe toedeling van taken

naar gemeenten, provincies en landelijke overheid wordt verder uitgewerkt. De gemeenten zijn verantwoordelijk voorhet uitvoerend werk en de provincies worden verantwoordelijk voor de ondersteuningsstructuur (de steunfunctietaak).

Het rijk krijgt tot taak: het volgen, signaleren en analyseren van ontwikkelingen, stimuleren van activiteiten,innovatieve projecten, kwaliteitsverbetering, internationale uitwisseling en subsidiring van een landelijkeinfrastructuur en landelijke organisaties13.

Dit heeft gevolgen voor het welzijnsbeleid voor minderheden. Binnen het socialevernieuwingsbeleid van het kabinetLubbers/Kok, dat op lokaal niveau de leefbaarheid van buurt en wijk moet verbeteren14, worden de

stimuleringsuitkeringen voor minderheden onderdeel van de doeluitkering Sociale Vernieuwing. De bovenlokalesteunfuncties voor minderheden worden ook opgenomen in deze doeluitkering en blijven onder deverantwoordelijkheid van WVC. De prioriteiten van de steunfuncties worden werk en scholing. Daarvoor vervullen zij

de volgende functies: signalering, vernieuwing, voorlichting , pleitbezorging, advies en begeleiding.

Investeren in integreren (1994)In de nota Investeren in integreren van februari 1994 geeft Hedy dAncona, de toenmalige minister van WVC, haar

visie. De nota wil een extra impuls geven en legt de nadruk op preventie en inburgeringbeleid. Reden hiervoor is datde overheid geconfronteerd wordt met belangrijke maatschappelijke, bestuurlijke en beleidsmatige wijzigingen:enerzijds een aanzienlijke immigratie, anderzijds verloopt de integratie niet goed.

De minister formuleert als doelstelling: het versterken en handhaven van de onafhankelijkheid van mensen. Hetbeleid dient een preventief karakter te hebben in plaats van een curatief karakter. Het ontstaan van achterstanden

12Opvang nieuwkomers, een werkmodel voor gemeenten13Zie de notas Samenwerken langs nieuwe wegen en Samen verder. De Welzijnswet van 1 januari 1994.14W. van der Pennen, V. Veldheer, E. ter Borg, M. Kunst, J. Boelhouwer, F.A. Knol (1998). Sociale vernieuwing: van plan naarpraktijk. Een onderzoek naar de voorwaarden voor een effectief lokaal achterstandsbeleid, SCP


10/25

10

moet voorkomen worden. Het specifieke beleid voor minderheden moet gericht zijn op de zelfredzaamheid vanallochtonen. Dit dient te verlopen via de ondersteuning van minderheidsgroepen (en hun kinderen) tijdens hetintegratieproces en door hun toegang tot alle geledingen van de samenleving te bevorderen. DAncona kiest ervoor

om in mensen en sociale infrastructuur te investeren. De zelfverantwoordelijkheid van migranten staat centraal.

Bestuurlijk legt het nieuwe welzijnsbeleid een grote verantwoordelijkheid bij de gemeenten. WVC ondersteuntgemeenten en instellingen door nieuwe ontwikkelingen te stimuleren, nieuwe methodieken aan te bieden en

gemeenten te faciliteren. Speerpunten zijn de opvang en de integratie van nieuwkomers door middel vanmaatschappelijke orintatie, Nederlandse taalles en doorgeleiding naar verdere (beroeps)scholing en de

arbeidsmarkt. Dit vormt al met al een inburgeringprogramma.

Verder faciliteert de nota de voorschoolse, gezinsgerichte aanpak (zoals de Op Stap en Op Stap Opnieuwprogrammas), de buitenschoolse opvang van jeugdige minderheden (programmas Kaleidoscoop en Piramide/Brede

School). Daarnaast wil dAncona de ontwikkeling van de multiculturele samenleving ondersteunen met de opzet vaneen landelijke infrastructuur (Landelijk Bureau Racismebestrijding, programmas als Nederland Bekent Kleur).Daarnaast is ook in de Welzijnswet opgenomen dat het ministerie, de provincies en gemeenten het particulier initiatiefop het terrein van het welzijnsbeleid dienen te stimuleren rekening te houden met de pluriformiteit van de

samenleving.

Institutionalisering en rationalisering van het welzijnsbeleid voor minderheden.

Binnen het ministerie van WVC en later VWS wordt het beleid intra- en interdepartementaal afgestemd door deDirectie Sociaal Beleid (DSB). De cordinatie van het welzijnsbeleid voor minderheden en vluchtelingen werd onder

dAnconas bewind binnen de algemene directie Sociaal Beleid gentegreerd. Dit betekende een institutionele

erkenning van de multiculturele samenleving in het welzijnsbeleid. Het welzijnsbeleid voor minderheden is in dezefase gebaseerd op de Welzijnswet en het Bekostigingsbesluit welzijnsbeleid. Binnen het ministerie van VWS geven

de sectoren vorm aan het facetbeleid voor minderheden via impulsen als de antidiscriminatiecodes, de bevorderingvan deelname van allochtonen aan sport, deskundigheidsbevordering van personeel in de ouderenzorg (zoalscategoriale residentile voorzieningen) en de instroom van minderheden in de zorgsector en de kinderopvang.

De commissie-Bandell krijgt in 1992 opdracht voor een doorlichting van de aansturing van bovenlokale steunfunctiesvoor minderheden, in het kader van de zogeheten Decentralisatie-impuls. Bandell komt met een advies aan de

regering over het onderbrengen van deze organisaties op het meest adequate niveau. De commissie beveelt dedecentralisatie aan naar de provincies, samen met opname van de bijhorende middelen in het provinciefonds. Dit

wordt per 1 januari 1994 gerealiseerd.Ook de landelijke zelforganisaties krijgen een nieuwe plaats in het beleid. De commissie-Van Es adviseert medio1992 tot een duidelijke taakafbakening tussen steunfuncties en zelforganisaties. De commissie pleit ook voor een

helderder systematiek van de subsidiring van zelforganisaties en een vergaande samenwerking tussen de landelijkesteunfuncties. In dit model worden de landelijke zelforganisaties door de landelijke steunfunctie ondersteund. Op

landelijk niveau vindt de informatie-uitwisseling plaats en wordt de belangenbehartiging gesubsidieerd. Op lokaal enregionaal niveau worden sociaal-culturele activiteiten, cursussen en eerstelijnsactiviteiten uitgevoerd. De middelenhiervoor worden via de Landelijke Overlegstructuur Minderheden (LOM) beschikbaar gesteld.

Voor de landelijke steunfunctie kiest de commissie voor n professionele organisatie die voor alle doelgroepen vanhet minderhedenbeleid werkzaam is. Deze nieuwe organisatie gaat FORUM Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling

heten en wordt op 1 januari 1996 opgericht. Hoofddoelstelling van FORUM is de versterking van de positie van deminderheden op een breed terrein van arbeid tot onderwijs, gezondheidszorg, rechtspositie, welzijn, cultuur en

huisvesting. Taken van de organisatie zijn werkontwikkeling, overleg en afstemming. Ook krijgt de landelijkesteunfunctie tot taak de bovenlokale steunfuncties en landelijke zelforganisaties te ondersteunen.

1.2.6. Sociaal-culturele diversiteit stimuleren (1998 - 2002)Decategoralisering wordt voortgezet maar aan het eind van de jaren negentig ontwikkelt zich het inzicht dat

categoriale oplossingen en voorzieningen vaak wenselijk of noodzakelijk zijn op sommige terreinen zoals het terreinvan ouderenbeleid, sportbeleid en het jeugdbeleid. Er vindt een herwaardering van het welzijnswerk voorminderheden plaats als centraal onderdeel van het brede sociaal beleid. Concrete problemen dienen gecordineerd


11/25

11

aangepakt te worden zoals de inburgeringketen15voor de opvang van nieuwkomers.De decentralisatie krijgt een vernieuwde vorm in het Beleidskader Lokaal Sociaal Beleid Sturen op doelen, faciliterenop instrumenten (1998). Dit is een poging tot herstel van de scheve verhouding tussen het landelijk en het

gemeentelijk niveau. Decentralisatie wordt versterkt en voor het welzijnsbeleid worden centrale doelen gesteld. Er

komt een breed aanbod ter ondersteuning en versterking van het gemeentelijk beleidsproces, waarbij de socialecomponent van het gemeentebeleid en de gemeentelijke regiefunctie worden versterkt. Ook de rol van burgers wordt

versterkt door een groter accent op vraagsturing. De opbouw van een brede infrastructuur van sociale voorzieningenkrijgt aandacht evenals het gecordineerde beleid voor achterstandsbestrijding. Hiervan maakt het welzijnsbeleid

voor minderheden een integraal onderdeel uit.

Het beleidskader sluit aan bij beleidstrajecten als het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS), een afspraak van het rijkmet provincies en gemeenten om verdere samenhang in het sociaal beleid te gaan organiseren op het terrein van

sociale infrastructuur16. Op de agenda van BANS staan sociale onderwerpen als arbeid en zorg, jeugd,gezondheidszorg, armoede en sociale activering en veiligheid.

Kansen krijgen, kansen pakken (1998).

In 1998 verschijnt de regeringsnota Kansen krijgen, kansen pakken met specifieke ambities voor het

minderhedenbeleid. Speerpunten zijn de sluitende aanpak voor de jeugd van nul tot achttien jaar, de bestrijding vande onevenredig hoge werkloosheid onder minderheden, de sociale activering van nog niet direct bemiddelbaren en

het voorkomen en bestrijden van racisme en discriminatie. Eind 1999 publiceert de Raad voor MaatschappelijkOntwikkeling (RMO) het advies Integratie in perspectief. Conclusie van het rapport: de maatschappelijke positie van

minderheden kenmerkt zich door meervoudige achterstanden.

Mede op grond van CBS/CPB-prognoses is de voorspelling van de RMO dat het aandeel allochtonen in eenachterstandspositie, met name in de Randstad, nog aanzienlijk toeneemt. Dit betekent een vergaande etnisering van

de werkloosheid en een concentratie van maatschappelijke achterstand bij etnische groeperingen, wat op de langetermijn een serieus sociaal risico met zich meebrengt, aldus de RMO. Het is namelijk niet zonder meervanzelfsprekend dat etnische groeperingen die situatie blijven accepteren en dat de autochtone bevolking de

noodzakelijke solidariteit blijft opbrengen. (p. 161) De RMO pleit verder voor versterking van het nieuwkomersbeleiden van de minderhedencomponent in het algemeen sociaal beleid. Ook is een versterking van de vertegenwoordiging

van minderheden nodig in de algemene besturen en dienen de zelforganisaties een grotere rol in het integratieproceste spelen.

Het Grote Stedenbeleid (GSB) bewerkstelligt een sector overstijgende aanpak. De sociale pijler van het GSB dientkwetsbare groepen waaronder allochtonen te ondersteunen. De algemene trend is grotere nadruk op het sociaalbeleid waarbij expliciet de minderheden veel aandacht krijgen. Deze visie is eveneens te vinden in de welzijnsnota

Werken aan sociale kwaliteit van het voorjaar 1999. Deze nota beoogt de ondersteuning van het lokaal sociaalbeleid met als bijzondere aandachtsgebieden: leefbaarheid, sociale samenhang op wijken buurtniveau en

netwerken rond de jeugd. De organisaties die VWS aanstuurt, worden vanuit deze visie aan het werk gezet.

1.2.7. Sociaal-culturele diversiteit beheersen (2002 - heden)

Het eerste kabinet-Balkenende luidt een trendbreuk in met de periode van de regeringen-Kok I en Kok II. HetStrategisch Akkoord (Tweede Kamer, 2002-2003, 28 375, nr.5) van juli 2002 geeft prioriteit aan het restrictiever

maken van het toelatingsbeleid (vreemdelingenzaken). Integratiebeleid wordt ondergebracht bij het ministerie vanJustitie, waarbij het accent ligt op recht en veiligheid. In het Hoofdlijnenakkoord Meedoen, meer werk, minder regels

van 16 mei 2003 geeft ook het kabinet-Balkenende II, net als Balkenende I, prioriteit aan restrictief beleid. Degrootste aandacht gaat uit naar nieuwkomers en hun inburgering. Ook mensen die al langer in Nederland zijn, krijgeninburgering opgelegd. Inburgeringscursussen worden verplicht gesteld, dienen met succes te worden afgerond en

gaan gepaard met sancties. Asielzoekers krijgen pas een definitieve verblijfsstatus na het behalen van het examenen oudkomers die niet voor hun examen slagen, kunnen kortingen op hun uitkeringen tegemoet zien.

15In deze benadering worden verschillende opeenvolgende soorten inburgeringsdiensten aangeboden door de diverse partnersvan de inburgeringketen aan de nieuwkomer / oudkomer waarbij de partners gezamenlijk zorgen voor een vloeiend verloop.16Geheel van organisaties, voorzieningen en diensten dat tot doel heeft individuele burgers in hun omgeving de mogelijkheid totsociale integratie te bieden.


12/25

12

Op 16 september 2004 geeft Rita Verdonk, minister van Integratie en Vreemdelingenbeleid (onderdeel van hetministerie van Justitie), haar visie in de brief Integratiebeleid Nieuwe Stijl 2003(TK, 2003-2004, 29 203, nr.1) bij deRapportage Integratiebeleid Minderheden 2003 (RIEM 2003). Verdonk signaleert ongemak en afstand in de omgang

tussen autochtonen en allochtonen. Autochtonen zijn argwanend over de islam vanwege de radicale islam.

Allochtonen dienen de afstanden met autochtonen te overbruggen. De boodschap van de regering is dat allochtonenin sociaal-cultureel opzicht over de brug moeten komen om sociaal-economisch vooruitgang te boeken. Een gedeeld

burgerschap voor allochtone en autochtone ingezetenen is het doel van het integratiebeleid. Dit houdt in dat erNederlands wordt gesproken () [en] dat men zich aan basale Nederlandse normen houdt. De vernieuwde

inburgeringstelsel voor nieuwkomers en oudkomers met achterstand moet dit bewerkstellingen.

Los van de scherpere toonzetting valt op dat dit beleid een sterke continuteit vertoont met het beleid vanvoorafgaande regeringen. Bij de introductie van het allochtonenbeleid in 1989 besloot de overheid al te investeren in

inburgering, door het accent te leggen op de Nederlandse taal en de orintatie op de Nederlandse samenleving.

Naar aanleiding van kamervragen van onder meer Jan Marijnissen, fractievoorzitter van de SP, werd hetintegratiebeleid van de achterliggende decennia onderzocht door de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid,

de zogeheten Commissie-Blok17. In het eindrapport Bruggen bouwen (19 januari 2004 aangeboden aan de

regering), constateert de commissie dat de overheid veel aandacht heeft besteed aan de verbetering van de sociaal-economische positie van minderheden en deze groepen vooruitgang hebben geboekt in het onderwijs, op

woningmarkt en op arbeidsmarkt.De sociaal-culturele integratie van minderheden is echter minder voorspoedig verlopen. Op dat vlak is het beleid

minder consistent geweest: Het heeft zich ontwikkeld van een categoriale, op groepsemancipatie gerichte aanpak

naar een individuele inburgeringaanpak. De commissie pleit voor een redelijke verhoudingen tussen doelen enresultaten en een heldere prioriteitsstelling van de beleidsvelden. Er moet meer aandacht komen voor sociaal-

culturele integratie voor allochtonen en autochtonen in een snelle veranderende wereld. De hoofdconclusie van decommissie-Blok is dat de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk is geslaagd.In zijn reactie op het eindrapport Bruggen bouwen onderschrijft het kabinet de hoofdconclusie van de commissie

Blok (aangeboden aan de Kamer op 24 mei 2004). Voor het kabinet houdt de kwalificatie van gedeeltelijk geslaagdin dat de integratie van grote groepen allochtonen nog niet geheel of geheel niet is geslaagd en daarmee mislukt is.

Naar het oordeel van de regering-Balkenende II staat een te groot deel van allochtonen nog altijd ver af van desamenleving. Het kabinet wil de sociale, culturele en economische aftand die nog resteert de komende jaren

ongedaan maken. Gedeeld burgerschap staat daarbij voorop: mensen dienen Nederlands te spreken, zich bewust tezijn van de Nederlandse waarden en normen en actief mee te doen in de Nederlandse samenleving. Culturelepraktijken die strijdig zijn met kernwaarden en nomen van de Nederlandse samenleving, wil de regering bestrijden.

Ook stelt het kabinet dat integratie van twee kanten moet komen en dat dit wederzijdse openheid vergt. Daarom wilzij discriminatie en vooroordelen actief bestrijden.

Inburgering is de eerste stap naar integratie. Het nieuwe inburgeringstelsel stelt zowel eisen aan nieuwkomers, alsaan oudkomers met een achterstand (contourennota Herziening van het inburgeringsstelsel, april 2004 (TK, 2003-2004, 29 543,nr.2). Het kabinet onderstreept dat de commissie-Blok zich niet heeft uitgelaten over de

oververtegenwoordiging van jongeren uit minderheidsgroepen in de criminaliteit. Het wil de weg van preventie nrepressie volgen, aansluitend bij het eigen Veiligheidsprogramma. Ook onderstreept de regering de gevaren van

extremisme en rekrutering van radicale moslims en kondigt een nota over radicalisering aan. De cordinatie van ditintegratiebeleid moet versterkt worden door een ministerile onderraad over integratiebeleid in te stellen.

Op 1 oktober 2004 verschijnt de Jaarnota Integratiebeleid 2004. Deze jaarnota vervangt voortaan de RapportageIntegratiebeleid Etnische Minderheden (RIEM). Hiermee wil de regering de Kamer informeren en een instrument inhand hebben voor de cordinatie van het minderhedenbeleid. Het kabinet stelt 2005 voor als een cruciaal jaar in het

integratiebeleid. Het gaat erom plannen en voornemens om te zetten in concrete beleid.Na de moord op Theo van Gogh schrijft het kabinet op 10 november 2004 een brief aan de Tweede Kamer (TK

29854 nr. 3). Hierin kondigt het een samenhangende aanpak aan van de gewelddadige islamitische radicalisering ende daarmee verbonden terroristische dreiging. Daarnaast neemt de regering zich voor een aanpak te ontwikkelen die

17Rijkschroeff, R., J.W. Duyvendak, T. Pels, Bronnenonderzoek Integratiebeleid, Utrecht 2003


13/25

13

erop is gericht moslimjongeren die gevoelig zijn voor radicaliseringsinvloeden ervan te weerhouden daadwerkelijk hetpad naar radicalisering te kiezen.Aansluitend hierop wordt op 25 maart 2005 de nota Weerbaarheid tegen radicalisering van moslimjongeren

uitgebracht door minister Verdonk. Deze nota schetst de hoofdlijnen van actieprogrammas die tot doel hebben

moslimjongeren bewust te maken van de gevaren van radicalisering, hun weerbaarheid tegen radicale invloeden tevergroten en personen in hun omgeving zodanig toe te rusten dat zij tijdig kunnen ingrijpen. De implementatie van de

in totaal 32 initiatieven berust bij FORUM Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling. De projecten worden onder meeruitgevoerd in samenwerking met de partners van het Landelijk Overleg Minderheden (LOM) en met de

moslimkoepelorganisaties, het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) en de Contactgroep Islam (CGI). Het

kabinet heeft de nota op 1 juli 2005 vastgesteld.

TerugblikIn de voorafgaande schets van het overheidsbeleid voor minderheden valt op dat er door de jaren heen sprake is vanbeleidscontinuteit. De toonzetting en de middelen meer algemeen beleid - van de diverse regeringen verschillen,maar het uitgangspunt alhoewel met meer nadruk op gelijke kansen en aanpassing - blijft: integratie van

minderheden zowel op sociaal-economisch als op sociaal-cultureel terrein. Ook bij het gebruik van instrumenten is er

sprake van continuteit. De nota Investeren in Integreren stelde in 1994 de inburgering centraal. Ook in 2005 is dithet belangrijkste overheidsinstrument voor de integratie van allochtonen. Inburgering heeft geschiedenis gemaakt.

In de jaren negentig was het doel van de inburgering het bevorderen van de diversiteit. Tegenwoordig staat juist hetbeheersen van diversiteit centrale, en met name terugdringen van de etnische spanningen door middel van gerichte

sociaal-culturele integratie. De verschuiving weerspiegelt zich in de ministeries die zich met inburgering bezighielden:

eerst viel het onder Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS), daarna onder Binnenlandse Zaken en tegenwoordigonder het ministerie van Justitie. In het tweede deel van dit artikel beschrijf ik hoe de overheid concreet invulling geeft

aan inburgering en welke kansen daarbij liggen.

2. Huidige opgaven van sociaal beleid in relatie tot etnische minderheden

In dit deel ga ik in op enkele themas van het sociaal beleid voor minderheden. Ik begin op het algemene niveau metde inburgering zoals vastgelegd in het nieuwe inburgeringstelsel. Daarna focus ik op burgerparticipatie op wijkniveauen de wijze waarop migranten en lokale samenleving op elkaar betrokken kunnen worden. Aansluitend ga ik in op de

interculturalisering van welzijnsvoorzieningen en ten slotte probeer ik vraagstukken van oudere, jongere envrouwelijke migranten te ontrafelen.

2.1. Brede InburgeringVoor het kabinet Balkenende II vormt inburgering het eerste onderdeel van het integratieproces. In het

hoofdlijnenakkoord 2003 heeft het kabinet aangegeven hoe etnische minderheden in de Nederlandse samenlevingmoeten integreren. Iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar ons land komt en valt onder de doelgroepen van

de Wet inburgering Nieuwkomers, moet eerst in eigen land Nederlands op basisniveau leren als voorwaarde voortoelating. Eenmaal in Nederland aangekomen, moet hij of zij zich dan nog verdiepen in de Nederlandse

maatschappij. Nader af te bakenen groepen oudkomers18

, in ieder geval zij die onvoldoende Nederlands beheersenen afhankelijk zijn van een uitkering, moeten alsnog een inburgeringexamen halen. Asielzoekers krijgen pas eendefinitieve verblijfsstatus na het behalen van het examen. Het cursusaanbod wordt vrijgegeven en wordt op eigen

kosten gevolgd. De overheid reguleert een staatsexamen ().Het kabinet doet daarbij een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar en op de omgeving

waarbinnen de integratie plaatsvindt. Integratie is een wederzijds proces. Om volwaardig te kunnen meedoen in de

18Mensen die voor 30 september 1998 in Nederland zijn komen wonen en voor wie geen verplichte inburgering

geldt.


14/25

14

Nederlandse samenleving is beheersing van de taal het belangrijkst. Daarnaast is elementaire kennis van de normenen waarden essentieel. Een belangrijk uitgangspunt in onze samenleving is dat ruimte wordt gegeven aan religieuze,culturele en etnische verschillen, waarbij op basis van de fundamentele Nederlandse normen en waarden eenieder

respect heeft voor de opvattingen van de medemens in een door tolerantie gekenmerkte samenleving ().

De uitgangspunten van het nieuwe inburgeringstelsel zijn opgenomen in de contourennota Herziening van hetinburgeringstelsel uit april 2004. Het nieuwe inburgeringstelsel wordt in de loop van 2006 van kracht. In het nieuwe

stelsel, zo is te lezen in de nota, staat de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar centraal. Iemand die naarNederland komt en is toegelaten moet volwaardig deelnemen in de Nederlandse samenleving. Mensen die in het

kader van gezinsvorming of hereniging naar Nederland willen komen, leggen al in het eigen land voor vertrek een

toets af waaruit hun basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving blijkt.Er is een algemene inburgeringsplicht die geldt voor alle personen die zich in Nederland duurzaam willen en mogen

vestigen alsmede aan al degenen die duurzaam verblijven in Nederland ten tijde van de inwerkingtreding van denieuwe inburgeringswet, die niet gedurende minstens acht jaar van de leerplichtige leeftijdsperiode in Nederlandverblijf hebben gehad () en niet in het bezit zijn van bepaalde Nederlandse (waaronder diplomas uit Suriname vanvoor 1975), Antilliaanse of Arubaanse diplomas. (brief minister Verdonk aan de Tweede Kamer, 15 februari 2005).

Voorts wil de minister de inburgeringplicht van Nederlanders en vreemdelingen opschorten, zolang zij aansluitend

aan het eindigen van de leerplicht een opleiding volgen die opleidt tot een van bedoelde diplomas. Na vragen vanCDA-kamerlid Mirjam Sterk zijn deze maatregelen vastgesteld, om te vermijden dat autochtonen met weinig opleiding

niet onder de inburgeringsplicht vallen. Vooruitlopend op de invoering van de Wet Inburgering in Nederland in 2006wordt door wetswijzigingen in de Wet Inburgering Nieuwkomers en de Wet Educatie en Beroepsonderwijshet

cursusaanbod van de Wet Inburgering Nieuwkomers vrijgegeven. Dat betekent de afschaffing van zogenaamde

gedwongen winkelnering, waardoor gemeenten niet langer verplicht zijn inburgeringsprogrammas voornieuwkomers in te kopen bij de Regionale opleidingencentra (ROCs).

Spilfunctie van de gemeentenGemeenten blijven in het nieuwe stelsel een spilfunctie vervullen, maar anders dan voorheen. In het oude

inburgeringstelsel had de gemeente de regierol bij het inburgeringproces. Deze rol wordt bij de introductie van hetnieuwe stelsel bewust losgelaten. Centraal staat de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar die zelf de regie

voert over het eigen inburgeringproces. De nieuwe spilfunctie bestaat uit een informerende, handhavende enondersteunende rol bij de facilitering van inburgeringsplichtigen.

Het Project Modernisering Inburgering (PMI) werkt de hoofdlijnen van de Contourennota uit. Het jaar 2005 geldt alseen voorbereidend jaar. Voor het vrijgeven van het cursusaanbod zullen de Wet Inburgering Nieuwkomers en de WetEducatie en Beroepsonderwijs in de loop van 2005 worden aangepast . (Tk. 29 646, nr.2). Tenslotte zal de Wet

Inburgering in Nederland in de loop van 2006 van kracht worden.Zoals gezegd schaft het nieuwe stelsel de gedwongen winkelnering bij de ROCs af en voorziet in aparte aandacht

voor maatschappelijke orintatie (MO)19. De doelstelling van MO is inburgerplichtigen informatie te geven en hulp tebieden bij het vinden van informatie zodatzij zelfstandig kunnen opereren in Nederland. Het gaat om zaken die hethele terrein van lokaal sociaal beleid bestrijken: status, regelgeving, werk, verzekeringen, belastingen, geldzaken,

burgerzaken, wonen, post en telefoon, gezondheid, onderwijs, hulpverlening, verkeer en vervoer, politiek,omgangsvormen, vrije tijd. De kennis die de oud- en nieuwkomers opdoen met een cursus MO is van belang voor

hun functioneren en welzijn.

Vanwege de koppeling tussen Nederlandse taal leren en het leren kennen van de Nederlandse samenleving wil ikhier de term Brede Inburgering introduceren. Naar analogie met de Brede School, is de Brede Inburgering een vormvan inburgeren die nauw samenhangt met maatschappelijke participatie. Beschikbare ervaringen20laten zien dat

19Samen met de Maatschappelijke begeleiding ook wel de 'welzijnscomponent' van het inburgeringprogramma genoemd.Volgens de Memorie van Toelichting bij de Wet Inburgering Nieuwkomers / WIN van 30 september 2003: 'een vorm van hulp eninformatie om in de lokale gemeenschap te kunnen participeren en deel te kunnen nemen aan sociaal-culturele activiteiten'. Doelhiervan is praktische informatie aan inburgeraars geven om zelfstandig in de lokale samenleving te kunnen participeren.20

Zie de ervaringen die verzameld zijn in Inburgering en maatschappelijke participatie opgesteld door FrontofficeInburgering, een initiatief van de regering.


15/25

15

maatschappelijke participatie een krachtig middel is voor inburgering. Het directe doel van een inburgeringtraject istaalverwerving. Vervolgens is het ook van belang om, gezien de noodzaak om Nederlands te leren, nieuw- enoudkomers in staat te stellen centrale maatschappelijke vaardigheden en kennis te verwerven. Het beste lukt dit in de

context van het leven van de mensen zelf, door levensecht leren. In het kader van de vormingsfunctie van het

welzijnswerk kan levensecht leren, oftewel leren door ervaring, gezien worden als een combinatie vanonderwijsfuncties en welzijnsfuncties.

Brede Inburgering wordt brede vorming als de ontwikkelingsmogelijkheden van oud- en nieuwkomers in brederverband worden georganiseerd. Hierbij gaat het om vormen van leren waarbij niet de leerstof centraal staat maar de

leefwereld van de betrokkenen. Culturele en maatschappelijke activiteiten fungeren hierbij als leeromgeving.

Ervaringen met volwasseneneducatie van laagopgeleiden in het welzijnswerk laten zien dat voor deze doelgroep hetleren van de taal door oefeningen in een laboratorium, tussen de vier muren van een klaslokaal, niet doelmatig is21.

Zeker niet voor grote groepen onder oud- en nieuwkomers die vaak nog min of meer ongeletterd zijn en ook in huneigen taal niet over voldoende leervaardigheden beschikken. Formeel onderwijs sluit ze uit.Doelmatiger voor deze groepen is het verwerven van de taal en het leren kennen van het land door contact metnative speakers die ook tweede of derde generatie migranten kunnen zijn - in echte situaties.

Binnen deze Brede Inburgering is een herijking te verwachten van de rol van het welzijnswerk. De laatste decennia is

de volwasseneneducatie geprofessionaliseerd en overgegaan van informele vormen van educatie in het welzijnswerknaar het formeel onderwijs (met diplomas aan de regionale opleidingscentra). Vanuit de grondopdracht van het

welzijnswerk gezien, is het knelpunt dat enerzijds de kwaliteit van het onderwijs op zich zeker is vooruit gegaan maardat anderzijds juist deze betere kwaliteit en de formalisering ervan neigt sterk tot uitsluiting van (kansarme) groepen.

Een signaal wat dat betreft is in 2004 de oprichting van een landelijke belangenvereniging van inburgeraars die zich

als doel heeft gesteld het inburgeringtraject te verbeteren door de opleiding te laten aansluiten de leefwereld vanklanten22. Ook zijn inburgeraars zelf samenwerkingsverbanden aangegaan met de partners van de inburgeringketen.

Doel is het kwalitatief verbeteren van de inburgeringketen door te zorgen voor afstemming van hetinburgeringsaanbod op de vraag van inburgeraars. In deze keten moet welzijn een rol spelen om mogelijk te makendat inburgering in de directe leefomgeving van oudkomers- en nieuwkomers plaatsvindt. De kracht van het informeel

leren van volwasseneneducatie is juist dat het direct geworteld is in de levenservaring van mensen. Oud- ennieuwkomers worden met levensecht leren het best bediend voor een succesvolle opname in de lokale Nederlandse

samenleving.Totnogtoe blijven de kanalen van het formeel onderwijs en de kanalen van educatieve welzijnswerk gescheiden. In

deze situatie blijven maatschappelijke orintatie en begeleiding gericht op participatie, ondergeschoven kindjes vaninburgeringstrajecten. Daar kan werk van worden gemaakt. Lokale overheden kunnen een spilfunctie vervullen doorte stimuleren dat partners van de (ROC, Sociale Dienst, bedrijfsleven, gemeenten en deelgemeenten, welzijnswerk)

zich inspannen zodat het inburgeringtraject in de leefomgeving van inburgeraars verankerd wordt.

2.2. BuurtparticipatieVan uitsluiting naar samenwerking: orintatie op de nieuwe buren.Het landelijk project Heel de Buurt (1999-2003) van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, Landelijk Centrum

Opbouwwerk en FORUM, was gericht op het geven van een stevige impuls aan de sociale infrastructuur in de buurt.In dit project zijn belangrijke lessen getrokken uit lokale ervaringen voor de betrokkenheid van de buurt op migranten

en van migranten bij de buurt. Zo is name in Utrecht (Kanaleneiland) een intensief verbeterprogramma ontwikkeldwaarin opdracht werd gegeven om voorwaarden en kansen voor interculturele communicatie te onderzoeken.

De belangrijkste les die uit dit onderzoek is getrokken, is dat er een omslag in denken nodig is bij gemeenten enmaatschappelijke organisaties. Gemeenten dienen zich meer interactief op te stellen en gelijkwaardigheid in decommunicatie na te streven. Gemeenten en instellingen moeten zich meer bewust zijn van de verschillende

perspectieven en (deel)belangen van alle actoren in de wijkarena. Mensen laten zich niet meer in homogenegroepen organiseren en dat betekent dat er een groot beroep op cordinatie en afstemming van wensen, belangen

21Zie bijvoorbeeld Saskia van Oenen, De complexe buurtpraktijk: het educatieve potentieel van de buurt. In: Oenen,S. van, en F. Hajer (red.), De school en het echte leven. Leren binnen en buiten de school. Utrecht: NIZW, p. 147-162, 2001b.22Zie: Gemeente Amsterdam, Nieuwsbrief 'Inburgering Iedereen bij de les', mei 2004.


16/25

16

en mogelijkheden wordt gedaan. Beleidmakers dienen op te passen voor een zogeheten wip-kip-beleid: niet eenaanbod te doen waaraan geen behoefte is, maar een vraaggestuurd beleid te ontwikkelen dat meer kans op succesheeft. Dit betekent dat het wijkbeleid niet expliciet op integratie gericht dient te zijn, aangezien dat niet per se de

(huidige) wens van bewoners is. Vermeden moet worden dat het aanbod bij voorbaat wordt ingevuld voor allochtone

initiatiefnemers.Deze aanbevelingen zijn met succes toegepast in de gemeente Utrecht bij het project Nieuwe Kansen. Er is een

goede basis gelegd om de zoektocht naar nieuwe kanalen voor multiculturele communicatie te kunnen voortzetten dekomende jaren (Heel de Buurt, p. 237). Harry Broekman stelt als uitgangspunt voor dat migranten anders zijn en op

dat anders zijn ook recht hebben (p. 230).

Broekman onderscheidt drie clusters van benvloedende factoren bij beleidsinterventie die aanwezig moeten zijn enwaarmee rekening moet worden gehouden:

1) Subjecten. Dit zijn degenen die worden benvloed, bijvoorbeeld migranten waaronder een grote diversiteitbestaat. Gemeenschappelijk hebben zij dat ze de Nederlandse taal vaak slecht beheersen. Ze hebben eenandere geschiedenis dan autochtonen en dat benvloedt hun gedrag. Veelal hebben zij een lage opleiding. Metdeze specifieke kenmerken dienen werkers en instanties rekening te houden;

2) Benvloeders (handelende actoren; beleidsmakers en -uitvoerders). Hier is een goede afstemming tussen zowel

verticale actoren (beleid, instellingen, uitvoerders) als horizontale actoren (tussen organisaties en beleidsactoren)vereist. Als migranten hun vragen duidelijk kenbaar maken, moet de ketenverantwoordelijkheid van betrokken

partijen daarop duidelijk afgestemd zijn;3)

Het terrein van het benvloedingsproces (wonen, werken, educatie/opvoeding, gezondheid of vrijetijdsbesteding).

Op de terreinen wonen en werken spelen gevoelens van concurrentie tussen allochtonen en autochtonen.

Daarnaast spelen ook verschillen in normen en waarden, bijvoorbeeld rond gezondheid en onderwijs, een roltussen allochtonen en autochtonen.

Tussen die drie clusters moeten werkzame verbindingen worden gemaakt. Daarbij dient rekening te wordengehouden met sociaal-culturele eigenheid van migranten. Eerstelijners, management en de beleidssector dienen op

elkaar betrokken te worden. Daarbij moet rekening worden gehouden met de wijze waarop wordt omgegaan met deeigenaardigheden in een specifieke setting (dynamiek, machtsverhoudingen, betekenissen) van de verschillende

terreinen.

2.3. InterculturaliseringVerschillende trajecten, opgezet vanuit de landelijke infrastructuur welzijn, beogen een interculturalisering van deprofessionele en vrijwilligersorganisaties. Zo hebben CiviQ, Instituut voor Vrijwillige Inzet, en FORUM, Instituut voor

Multiculturele Ontwikkeling, vanaf 1999 het initiatief genomen voor een project gericht op de interculturalisering vanhet vrijwilligerswerk, Stap Twee. Het project is opgezet om te stimuleren dat vrijwilligersprojecten, initiatieven en

activiteiten invulling geven aan de interculturalisatie.Verder begeleidt FORUM een landelijk netwerk voor interculturalisatie op het gebied van jeugdzorg en welzijn. HetNederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW) ten slotte, ondersteund door het Oranje Fonds, ontwikkelt vanaf

1999 het project De Multiculturele Buurt. Dit is een langdurig project dat doorloopt tot 2007, en dat beoogt detoegankelijkheid van welzijnsvoorzieningen voor allochtonen te bevorderen door het ontwikkelen en ontsluiten van

good practices, instrumenten en methodieken.

In 1995 heeft Hoogsteder de stand van zaken op intercultureel gebied in het welzijnswerk onderzocht en beschrevenin zijn onderzoek Hoe kleurrijk is het welzijnswerk23. Zijn bevindingen presenteert hij in een zeven-stadiamodel,beginnend bij het stadium van monoculturele organisatie en uitmondend in de interculturele organisatie. Werkelijk

genterculturaliseerde welzijnsinstellingen vond Hoogsteder niet. Een grote minderheid van instellingen was destijdsbezig met de eerste stadia van interculturalisering .

23Hoogsteder, J. Interculturalisering en bereikbaarheid. LSB 0/271-291 / Hoogsteder, J. (1996). Hoe kleurrijk is het welzijnswerk?Landelijk onderzoek naar de stand van zaken op het gebied van intercultureel beleid. Uitgave VOG.


17/25

17

De scores die Hoogsteder vaststelde, staan hieronder in schema:

7) interculturele organisatie - -

6) integraal intercultureelmanagement

- -

5) intercultureel management vanpersoneel

welzijn 24 %, jeugdhulpverlening 39%

4) instroom allochtone medewerkers welzijn 23% jeugdhulpverlening 35%

3) intercultureel managementdienstverlening

welzijn 10%, jeugdhulpverlening 9 %

2) dienstverlening aan allochtone

clinten

welzijn 22%, jeugdhulpverlening 17%

1) monoculturele organisatie welzijn 8 %, jeugdhulpverlening 0%

Hoogsteder concludeert dat bij het interculturaliseringsproces van het welzijnswerk nog geen sprake is vanintercultureel beleid. Wel onstaat er binnen de organisaties de behoefte aan intercultureel beleid voor een betere

dienstverleningOp het gebied van de instroom van allochtone medewerkers moet nog veel meer gebeuren. Van

integraal intercultureel management en een interculturele organisatie was geen sprake. Hoogsteder schetst drieperspectieven voor interculturalisatie van welzijnsorganisaties:

Op de eerste plaats gaat het om inkleuring van kwaliteit vanuit intercultureel perspectief. Daarin past de

dienst4all filosofie, dat wil zeggen dat de dienstverlening of de hulpverlening goed moet zijn voor iedereen:

autochtonen en allochtonen;

Op de tweede plaats gaat het om uitbouwen. Het ter beschikking stellen of productief inzetten van interculturele

professionaliteit, dat wil zeggen het overdragen van interculturele deskundigheid die in de welzijnsector is

opgebouwd aan andere sectoren en dienstverlenende autochtone organisaties zoals woningbouwcorporaties,verzekeringsorganisaties. Deze kennisoverdracht kan plaats vinden naar deze organisaties die historisch gerichtzijn op de ontwikkeling van dienstverlening aan autochtonen;

Op de derde plaats gaat het erom te stimuleren dat samenwerking gericht plaatsvindt om de op lossing van

interculturele problemen op gebied van onderwijs, huisvesting, werkgelegenheid dichterbij te brengen. Het gaatHoogsteder ook om het bedrijfsleven. Migranten en hun zelforganisaties dienen ook als gelijkwaardige partnersgezien en behandeld te worden. Zo ontstaan samenwerkingsverbanden die gentameerd worden door het

welzijnswerk of waarbij het welzijnswerk uitgenodigd wordt.

Vervolgonderzoek van Hoogsteder en Veenstra24laat in 2002 een vooruitgang zien wat betreft de plaats diewelzijnsinstellingen innemen in het zevenstadiamodel uit het eerdere onderzoek. Zo bevinden zich minder instellingenin stadium 1 (de fase van monocultuur). Ook voldoen instellingen in toenemende mate aan de criteria van stadia 6 en

7 (fase van integraal management en ontwikkeling van een kwalitatief interculturele organisatie).

De Multiculturele BuurtHet project De Multiculturele Buurt25van het NIZW verkent aan de hand van best practices hoe het

multiculturalisatieproces de wijze waarop welzijnsinstellingen zich rekenschap geven van de veranderendesamenstelling van de wijksbevolking plaatsvindt. Dit proces speelt zich af in multiculturele wijken en centraal staan

de strategische partners en sleutelfiguren, jongerenwerk, vrouwenwerk en ouderenwerk. De verkenning ordentinteressante projecten op basis van themas als multicultureel accommodatiebeleid en multicultureel programmeren.

Deze thematische aanpassing loopt langs drie scenarios:

24Hoogsteder,J. en Y. Veenstra, (2002). Jewel: een schat aan kennis en ervaring25Vlaar,P., H. Broekman, K. Wuertz, (2000). Ruimte maken in de buurt, NIZW; website www.nizw.nl/mcb


18/25

18

a) ruimte maken (etnische groepen faciliteiten bieden zodat deze zich in eigen kring kunnen ontplooien);b)

interactie ondersteunen (individuen uit verschillende bevolkingsgroepen die elkaar ontmoeten, wisselengedachten en ervaringen uit);

c) samenwerking genereren (samen vorm gaan geven aan vrije tijd, leefbaarheid, educatie en cultuur).

Uit publicaties over het project blijkt dat de allochtone welzijnswerkers vaak in lagere functies werken en weinig

doorstroommogelijkheden hebben (bijvoorbeeld functies vervullen op basis van gesubsidieerde arbeid). Daarom iseen aanbod aan scholing en doorstroom op zijn plaats. Daarnaast dient ook het vrijwilligerswerk te interculturaliseren

en zich rekenschap ervan te geven dat allochtonen veelal vrijwilligerswerk willen verrichten vanuit hun eigen

zelforganisaties.

Zo kan een moskee als etnisch buurthuis fungeren en een impuls geven aan de functie die sociaal-cultureleinstellingen hebben bij de vormgeving van de multiculturele wijksamenleving. Hierbij dient de kunst van hetontmoeten weer te worden gentroduceerd. Dit betekent de gezamenlijkheid onder woorden brengen en organiseren.Niet de allochtone groepen moeten zich aan sociaal-culturele voorzieningen zoals het buurthuis aanpassen, het

buurthuis zelf dient te veranderen. Door bijvoorbeeld de functie daarvan in te bedden in eigen godsdienstige

organisaties.

Good practices van interculturalisering die naar voor komen in het project Multiculturele Buurt: bezoekers uit verschillende etnische bevolkingsgroepen betrekken in het klantenbestand van voorzieningen,

het buurthuis wordt bezocht door alle etnisc-culturele groepen uit de buurt.

de samenhang tussen welzijnsvoorzieningen in de wijk opsporen en benutten.

De website van het project (www.nizw.nl/mcb) biedt een aantal handvatten, waarmee het multiculturalisatieprocesbinnen de eigen werksituatie en -gebied verder vorm kan worden gegeven.

2.4.Oudere migranten

Gezondheid en welzijn: een groeiende zorg voor de toekomstAllochtone ouderen vormen in 2005 nog slechts een klein deel van de totale allochtone bevolking in Nederland, maarhun aantal zal sterk stijgen26. Nu zijn er zon 116.000 niet westerse allochtonen van 55 jaar en ouder (drie procent van

alle 55-plussers in Nederland). Binnen tien jaar telt Nederland zon 261.000 oudere Turken, Marokkanen, Surinamers,

Zuid-Europeanen en andere groepen. In 2020 zal hun aantal liefst verdrievoudigd zijn (zes procent van alle ouderen).Daar waar de meeste allochtonen wonen, namelijk in de vier grote steden, zal deze groei het meest voelbaar zijn.

Op bijna alle indicatoren toont onderzoek aan dat de allochtone ouderen er slechter voor staan dan autochtoneouderen (GWAO/ SCP 2004). Het opleidingsniveau van onderzochte allochtone ouderen ligt ver onder dat van

autochtone ouderen, zij zitten in de groep met een laag inkomen (minder dan 10.000 euro per jaar) en wonen vaak invoor hen niet geschikte woningen.

Deze factoren hebben invloed op de gezondheidstoestand van allochtone ouderen. Zo bedraagt het aantal

autochtone ouderen met ernstige fysieke beperkingen vijftien procent, gaat het om percentages van 25 procent bij deSurinaamse, 46 procent bij de Turkse en 57 procent bij de Marokkaanse ouderen. De opvattingen van allochtoneouderen over hun gezondheid komt overeen met onderzoeksresultaten. Een aanzienlijk deel Surinaamse, Turkse enMarokkaanse ouderen beoordeelt de eigen gezondheid als slecht.

Het merendeel van de allochtone ouderen maakt weinig gebruikt van voorzieningen die van belang zijn bij een

afnemende gezondheid en bij het ouder worden. Sommige voorzieningen zijn bij ouderen niet bekend. Het gebruikvan voorzieningen wordt belemmerd door een aantal factoren waaronder de slechte beheersing van de Nederlandse

taal. Een categoriale aanpak is noodzakelijk om de kennis van allochtone ouderen op het gebied vanouderenvoorzieningen te vergroten. De ouderen moeten veelal mondeling in de eigen taal voorgelicht worden. Het

valt op hoe belangrijk informele zorg is onder zelfstandig wonende allochtonen met name bij Marokkanen (50%) enTurken (33%).

26Zie: Schellingerhout, R. (red.) (2004). Gezondheid en welzijn van allochtone ouderen. Den Haag: SCP.


19/25

19

De ouderen blijken sterk op hun kinderen te rekenen als zij hulpbehoevend worden, terwijl de kinderen niet altijd instaat of bereid zijn de zorg voor hun ouders op zich te nemen. Thuiszorggebruik laat aanzienlijke verschillen zientussen groepen. Terwijl bijna n op de vijf Surinamers en autochtonen van 55 jaar en ouder gebruik maakt van de

thuiszorg, ligt dit gebruik bij de Turken, Marokkanen, Antillianen en Molukkers veel lager. Er bestaat een

spanningsveld tussen etnisch-cultureel bepaalde zorgopvattingen en de organisatie van zorg in Nederland. Menschaamt zich onder allochtonen voor het beroep doen om hulp buiten de familie. Dit wordt ervaren als gezichtsverlies,

gebrek aan aandacht voor eigen ouders. Daarbij speelt nog het feit dat de allochtone mantelzorgers er niet vanuitgaan, zoals gebruikelijk in Nederland, dat behoevende ouderen ondersteund worden om zoveel mogelijk dingen

zelf te doen. Als gevolg hiervan wordt er veel beroep op de eigen familie en zijn de allochtone mantelzorgers vaker

overbelast.Wat de toekomst betreft: veel ouderen staan voor een dilemma. Zij willen het liefst hun oude dag in hun geboorteland

doorbrengen maar tegelijk willen zij bij de kinderen blijven die in Nederland wonen. Andere redenen om in Nederlandte blijven zijn de gezondheidszorg, de sociale zekerheid en de slechte economische en/of politiek situatie in het landvan herkomst. Het merendeel van de allochtone ouderen besluit uiteindelijk om in Nederland te blijven. Dit betekentdat op de terreinen gezondheidszorg en huisvesting speciale aandacht moet komen of moet blijven bestaan.

Zal er sprake zijn van doorstroming naar de algemene voorzieningen (mainstreaming)? Zullen allochtone ouderen net

als ieder ander de weg naar de thuiszorg moeten vinden? Of laten allochtonen juist iedereen zien dat alternatievenmogelijk zijn in de informele zorg? Wat zal de houding zijn van de mantelzorgers, de nieuwe generaties? Hoe hoog

gaat de potentile vraag naar zorgen welzijnsdiensten stijgen? Hoe hoog het daadwerkelijke gebruik? Wat betrefthet aanbod van voorzieningen. In welke mate spelen zij in op deze ontwikkelingen?

Hier ligt een opdracht voor het multicultureel ouderenwerk, dat is het onderdeel van het welzijnswerk dat zich

bezighoudt met de ontwikkeling van een aanbod van sociaal-culturele activiteiten voor en met allochtone enautochtone ouderen. Dat aanbod kan plaatsvinden vanuit een buurthuis, een dienstencentrum voor ouderen, maar

ook in een centrum voor buitenlandse vrouwen of zorgcentrum. Daarbij gaat het erom de welzijnskant te versterkendoor gebiedsgericht samen te werken met buurthuizen, scholen in de wijk en het opbouwwerk. De professionalskunnen inspelen op de behoeften van allochtone oudere aan ontmoeting in eigen kring door:

hulp bij de programmering,

intercultureel en intergenerationeel contact te stimuleren,

dienstencentra, buurthuizen en verzorgingshuizen hierop af te stemmen via het beschikbaar stellen van eigenruimtes.

Bepalende factoren in succesvolle aanbodontwikkeling aan allochtone ouderen zijn:

1) Gelijkwaardigheid in de interactie tussen zelforganisaties en beroepskrachten;2) Uitwisseling van expertises; afstemming in prioriteiten en tempo;

3) Doelgroepen relativeren. Het gaat om lange afstemmingstrajecten waarbij de randvoorwaarde is dat binnen deorganisatie draagvlak en budget beschikbaar zijn. Belangrijk is dat gelijkwaardigheid in de behandeling van allegroepen ongeacht etniciteit, religie of politieke opvattingen.

2.5. Migranten jongeren.

Jeugd, veiligheid en het beheersen van etnische spanningenAllochtone jongeren tussen de 15 en 25 jaar worden ongedifferentieerd geassocieerd met problemen. Toch zijn zijniet allemaal even problematisch. Zuid-Europese jongeren lijken het snelst hun maatschappelijke positie te

verbeteren. Die verschilt niet veel van die van autochtone jongeren. Aan de andere kant van het spectrum staan deTurkse en Marokkaanse jongeren. De sociale economische positie van de (groot)ouders is belabberd. Een groot

aantal jongeren heeft een relatief korte verblijfsduur. Vaak horen zij tot de tussengeneratie, wat betekent dat zij meteen taalachterstand kampen. Er is wel een tweede en derde generatie in aantocht voor wie de taal geen rol speelt,

maar niettemin is onder Zuid-Mediterranen het onderwijsniveau nog steeds erg laag.Hoewel veel jongeren voortijdig de schoolverlaten, is het niveau bij de tweede generatie veel hoger dan bij hunouders. Deze jongeren vaker dan autochtone jongeren geen opleiding afgemaakt, wat oorzaak is van hun

onvoldoende onderwijskwalificatie en n van de belangrijkste reden voor de hoge werkloosheid onder deze


20/25

20

groepen. Daarbij vormen factoren uit de ontvangende samenleving obstakels voor integratie. Zo is er sprake vandiscriminatie in het uitgaansleven en bij de toegang tot de arbeidsmarkt.Als gevolg van maatschappelijke ontwrichting, frustrat ie en gebrek aan weerbaarheid hiertegen, is er sprake van

sluimerende radicaliseringprocessen bij met name Marokkaanse jongeren. Dit dient te worden geplaatst in het licht

van de etnische identiteit van veel migrantenjongeren. De etnische gemeenschap waartoe zij behoren heeft eenbepalende rol. De gemeenschap gaat bijvoorbeeld anders om met jongens dan met meisjes. Het gebrek aan gezins-

en groepscohesie dat kenmerkend is voor de etnische milieus waarin Marokkaanse jongens verkeren, heeft hetontbreken van effectieve sociale control

Etnische minderheden en sociaal beleid

Documents

Transcript of Etnische minderheden en sociaal beleid