Cadat Etnische Minderheden en Sociaal Beleid 2005 Elsevier

8/19/2019 Cadat Etnische Minderheden en Sociaal Beleid 2005 Elsevier

1/46

E 2 Interculturalisering en bereikbaarheid

Etn ische minderheden en sociaal beleid

1 Inleiding

2 Imm igratie- en integratiebeleid in Nederland

E 2-1-1

1945-2005 E 2-1-2

2.1 Migratiegeschiedenis van nieuwkomers

2.2 Historisch overzicht van het overheidsbeleid voor et

E 2-1-2

nische minderheden E 2-1-6

2.3 Terugblik

3 Huidige opgaven van sociaal beleid in relatie tot etni

E 2-1-22

sche minderheden E 2-1-22

3.1 Brede inburgering E 2-1-233.2 Buurtparticipatie E 2-1-27

3.3 Interculturalisering E 2-1-28

3.4 Oudere migranten E 2-1-31

3.5 Jongere migranten E 2-1-34

3.6 Migrantenvrouwen E 2-1-36

4 Conclusie E 2-1-37

Literatuur E 2-1-39Websites E 2-1-44

Inhoud

LSB 31/29 Inh. E 2-pag. 1


2/46

Etnische minderheden en sociaal beleid1

Drs. M. Cadat*

1 Inleiding

De ontwikkeling van het sociaal beleid voor etnische minderheden wordt

gekenmerkt door veranderende beleidsconcepten. Grosso modo is er sinds

de jaren zeventig een verschuiving opgetreden van beleidsdoelen gericht

op specifieke voorzieningen voor migranten naar doelen gericht op dedoorstroming van individuele migranten naar algemene voorzieningen.

Door de toenemende decentralisatie kreeg de lokale overheid een belang

rijke taak op dit terrein. Gemeenten moeten rijksbeleid uitvoeren op het

gebied van achterstanden, onderwijs en inburgering. Zij zijn zelfstandig

verantwoordelijk voor de aanpak van lokale beleidsopgaven op het terrein

van wonen, welzijn en zorg. Met de invoering van de Wet maatschappelij

ke ondersteuning in 2006 groeit deze verantwoordelijkheid nog verder.

De gemeente wordt door de uitvoering van al deze beleidstaken voor sociale opgaven en dilemma’s geplaatst. Wil zij een algemeen, inclusief be

leid voeren, of een beleid met een specifieke aandacht voor doelgroepen?

Hoe organiseert zij het lokaal inburgeringtraject? Kiest ze voor een ‘smal’

beleid, alleen gericht op taalverwerving, of kiest ze voor ‘breed’, bijvoor

beeld een ‘brede inburgering’ gericht op maatschappelijke oriëntatie?

Moet ook veiligheidsbeleid een expliciet thema zijn binnen integratiebe

leid?

Het antwoord op deze vragen moet worden vastgelegd in een adequate gemeentelijke nota voor het integratiebeleid. Daarin gaat het om visie, prio

riteitsstelling, uitvoering, monitoring en politiek leiderschap. Inhoudelijk

dient zo’n integratienota aan te sluiten bij de relevante thema’s van het

sociaal beleid. Zo kan de gemeente vorm geven aan haar lokaal sociaal

beleid voor etnische minderheden.

* De auteur is werkzaam als innovatiemedewerker diversiteit bij het Centrum So

ciaal Beleid van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (of kortweg: bij

NIZW Sociaal Beleid).

1 In deze benadering worden verschillende opeenvolgende soorten inburgerings-

diensten aangeboden door de diverse partners van de inburgeringketen aan de

nieuwkomer/oudkomer waarbij de partners gezamenlijk zorgen voor een vloeiend

verloop.

LSB 31/31 E 2-1-1


3/46

ETNISCHE MINDERHEDEN EN SOCIAAL BELEID

In dit artikel wordt allereerst het historisch beleidskader gepresenteerdwaarin gemeenten opereren, dat wil zeggen het ontstaan van sociaal beleid

voor migranten in Nederland (paragraaf 2). Vervolgens worden lokale op

gaven beschreven op de terreinen van inburgering in brede zin, intercultu-

ralisering, burgerparticipatie, migrantenouderen, -jongeren en -vrouwen

(paragraaf 3).

2 Immigratie- en integratiebeleid in Nederland 1945-2005

De ontwikkeling van een sociaal beleid voor immigranten en hun nakome

lingen na de Tweede Wereldoorlog is het gevolg van de reactie van over

heid en samenleving op de komst van grote groepen nieuwkomers naar Nederland. Hierna komen achtereenvolgens een beknopt overzicht van de

migratiegeschiedenis van nieuwkomers, de kenmerken van etnische min-

derheidsvorming en een weergave van de ontwikkeling in het overheids

beleid aan de orde.

2.1 Migratiegeschiedenis van nieuwkomers

Hier volgen kort de drie belangrijkste migratietypes uit de periode 1945-2005. Het gaat om de internationale immigratie uit de koloniale gebieden,

arbeidsmigratie en de komst van asielzoekers en vluchtelingen. Overige

migratietypen, zoals inlandse migratie, emigratie, remigratie, studiemigra-

tie of migratie van expatriâtes blijven hier buiten beschouwing.

2.1.1 Migratie uit de koloniale gebieden

Het gaat hier om de koloniale migratie uit de naoorlogse periode. Deze

migratie is het gevolg van het proces van dekolonisatie (Indonesië en Suriname) en van de verwerving van een nieuwe status (Antillen). Indonesië

wordt in 1949 onafhankelijk. Als gevolg hiervan komen honderdduizend

migranten naar Nederland in de jaren 1950-1951. Dertienduizend Moluk-

kers, KNIL-militairen met hun familieleden, die zich voor het Nederlands

belang hadden ingezet, komen in 1951 terecht in Nederland. Tussen 1952

en 1955 migreren veertigduizend Indonesiërs en in 1958 nog eens veertig

duizend waaronder de zogeheten ‘spijtoptanten’.1In 1962 komen daar nog

eens negentienduizend Indonesiërs bij als het bestuur over Nieuw-Guineaaan Indonesië wordt overgedragen.

1 Nederlanders uit Indonesië die eerst voor het Indonesische staatsburgerschap ko

zen en na enige jaren hierop terugkwamen om alsnog het Nederlanderschap te clai

men.

E 2-1-2 LSB 31/32


4/46


Met de komst van deze Indische Nederlanders, Nederlandse staatsburgers

van Indonesische of gemengd Europees-Indische afkomst, werd voor het

eerst na de Tweede Wereldoorlog beleid ontwikkeld en uitgevoerd dat ge

richt is op de opname van een grote groep immigranten in de Nederlandse

samenleving. Voor de Molukkers werd aanvankelijk gedacht dat hun ver

blijf van korte duur zou zijn, aangezien zij een eigen Republiek Malukku

hadden uitgeroepen. Pas toen deze republiek een illusie bleek en hun ver

blijf een langdurig karakter kreeg, ontstond een integratiebeleid voor deze

groep.

Suriname werd in 1975 onafhankelijk. Kort daarna vertrokken veertigdui

zend personen waaronder veel Hindoestanen naar Nederland. Velen van

hen waren bang voor een Creoolse overheersing na de onafhankelijkheid

van Suriname. In de jaren 1979-1980 migreren nog eens duizenden perso

nen naar Nederland voordat de ‘Overeenkomst inzake vestiging en verblijf

van wederzijdse onderdanen’ tussen Suriname en Nederland beëindigd

wordt. Men vreest de nadelige gevolgen van de beperking van de toelating

door de Nederlandse overheid. Vanaf 1994 is sprake van een sterke daling

van de immigratie als gevolg van aangescherpte toelatingscriteria voor ge

zinshereniging en gezinsvorming.Op de Nederlandse Antillen en Aruba - de laatste verwerft een ‘status apar

te’ - staat de bekrachtiging van het Koninkrijksstatuut in 1954 migratie toe

als gevolg van de vrije toegang van Surinaamse en Antilliaanse burgers tot

Nederland. Het gevolg is een stroom van enkele duizenden migranten per

jaar, waarbij het aantal varieert afhankelijk van het economisch tij.

2.7.2 Arbeidsmigratie

Na de Tweede Wereldoorlog ontstaat ook een spontane arbeidsmigratienaar Nederland. In de jaren vijftig gaat het vooral om Italianen, Spanjaar

den en Joegoslaven en in de jaren zestig om Turken en Marokkanen. Van

af de vroege jaren zestig sluit Nederland wervingsverdragen met de be

trokken landen om greep te krijgen op dit migratieproces. Zo wordt in

1964 een wervingsovereenkomst met Turkije getekend en in 1969 met Ma

rokko. Los van deze regulering is er ook sprake van immigratie op eigen

initiatief. De arbeidsvergunning wordt alleen verlengd als men een baan

heeft.In de periode 1965-1973 komen honderdduizend personen naar Nederland.

Voor deze zogenaamde ‘gastarbeiders’ was ‘tijdelijk verblijf het uit

gangspunt. Zij worden gezien als birds o f passage: economische migran

ten die na hun verblijf naar het land van herkomst terugkeren met een zak

centen. In de praktijk vestigt zich een steeds grotere groep in Nederland.

LSB 31/33 E 2-1-3


5/46


In de jaren zeventig veranderen de omstandigheden waarin migratie

plaatsvindt. Met de oliecrisis van 1973 ontstaat er een economische crisis.

De werkloosheid neemt toe en tegelijk groeit het aantal vrouwen dat aan

het arbeidsproces deelneemt en is er sprake van een verdergaande automatisering van de samenleving. Nederland heeft door deze ontwikkelingen

minder, maar wel beter opgeleide werknemers nodig. Gezien de grote aan

tallen laag opgeleide mensen die nog steeds binnenkomen, wil de regering

de aanwas van migranten beperken. Arbeidsmigratie wil men alleen nog

toestaan indien dit direct in het belang is van de Nederlandse economie.

Toch neemt de immigratie na 1973 nog steeds toe door gezinshereniging

en -vorming. Honderdzeventigduizend personen migreren in de periode

1974-1982 naar Nederland.Rond 1980 wordt de visumplicht voor Turken en Marokkanen ingevoerd.

In de tweede helft van de jaren tachtig volgt de aanscherping van de regelsvoor gezinshereniging, gezinsvorming en huwelijksmigratie. Migranten

zijn alleen welkom mits zij het Nederlands economisch belang dienen, om

humanitaire redenen dan wel om aan internationale verplichtingen te voldoen. Tegelijkertijd wordt de terugkeer naar het land van herkomst aange-

moedigd. Zo wordt in 1985 een remigratieregeling in het leven geroepen.

De jaren tachtig laten een terugloop van gezinshereniging en gezinsvor-mende immigratie zien, terwijl tegelijk de huwelijksmigratie toeneemt.

Ook de eerste helft van de jaren negentig worden gekenmerkt door een

terugloop van de immigratie.

2.1.3 Asielzoekers en vluchtelingen

In de jaren vijftig en zestig van de twintigste eeuw vestigden zich enkele

duizenden individuele vluchtelingen, voornamelijk Oost-Europeanen, in

Nederland. Vanaf de jaren zeventig verandert dit. In 1975 komen hiergroepsgewijs Vietnamese bootvluchtelingen terecht en in 1983 volgen de

Tamils uit Sri Lanka. Andere groepen zijn afkomstig uit Ethiopië, Libanon, Iran, Irak en Somalië. De instroom schommelt van enkele honderden

tot duizenden personen per jaar. In 1985 sluiten Europese landen het ver

drag van Schengen, om te voorkomen dat vluchtelingen asiel aanvragen in

meer dan één Europees land.

Vanaf 1990 gaat de toestroom van vluchtelingen met sprongen omhoog. Er

melden zich in Nederland jaarlijks tussen de tweeëntwintigduizend enruim tweeënvijftigduizend vluchtelingen (1994). De regering gaat ervan

uit dat een substantieel deel van de asielzoekers niet als vluchteling maar

als economische migrant moet worden beschouwd. De opvang wordt ver

soberd: personen komen in centra terecht en ontvangen geen bijstandsuit

kering. De juridische asielprocedures worden aangescherpt. Het aantal in-

E 2-1-4 LSB 31/34


6/46


gewilligde asielverzoeken daalt sterk. Vanaf 1991 is het sociaal-fiscaalnummer een vereiste voor de toekenning van een verblijfsvergunning. In

1998 wordt de Koppelingswet ingevoerd die de relatie regelt tussen het

verblijfsrecht van vreemdelingen en de voorzieningen die door de over

heid worden verstrekt. Deze wet bepaalt dat vreemdelingen zonder ver blijfsvergunning geen recht hebben op zaken als een uitkering, huursubsi

die, studiefinanciering en een ziekenfondsverzekering.

Na deze beschrijving van drie verschillende types van migratie naar Ne

derland komt nu het sociologische gevolg van deze migratie aan de orde:

het ontstaan van etnische minderheden.

2.1.4 Etnische minderheidsvorming in Nederland De hiervoor beschreven migratiestromen hebben geleid tot de vorming

van etnische minderheden in Nederland. Volgens prof. Amersfoort, nestor

van de Nederlandse migrantenstudies, is er van etnische minderheidsvor

ming1sprake als aan drie kenmerken wordt voldaan. Het eerste kenmerk is

het feit dat de minderheid een continue collectiviteit vormt binnen de samenleving. De continuïteit van deze minderheid heeft twee kanten: ener

zijds omvat de minderheid meerdere generaties, anderzijds heeft het behoren tot de minderheid prioriteit boven andere sociale indelingen. Bij

contacten met andere groepen ontstaat het besef anders te zijn ofwel een

etnische identiteit te bezitten. Het tweede kenmerk is dat de getalsmatige

positie van de minderheid een effectieve participatie belemmert aan de po

litieke besluitvorming. Het derde kenmerk is ten slotte dat de minderheid

in objectieve zin een lage sociale positie inneemt.

Alhoewel er zich na drie of vier generaties ook een opnameproces in de

Nederlandse samenleving voordeed, is het waarneembaar dat er minderheidsvorming plaatsvond bij de bevolkingsgroepen die afkomstig zijn uit

de drie migratietypen. Migranten uit de koloniale gebieden, gastarbeiders,asielzoekers en vluchtelingen zijn in sociaal en economisch opzicht geens

zins gelijk aan autochtone Nederlanders. Hun positie kan veelal als sociaal

‘laag’ worden geclassificeerd op het gebied van werk, wonen en weten/

onderwijs (de drie W’s). Daarbij blijkt hun sociaal-cultureel integratie een

proces van lange adem te worden. Dit geldt het sterkst voor zuid-mediter-

1 Zie de analyse van het vestigingsproces van immigrantengroepen in Nederland

over de periode van 1945 tot 1973 door Van Amersfoort (1974). Amersfoort, J.M.M.

van. Immigratie en minderheidsvorming. Een analyse van de Nederlandse situatie

1945-1973, Alphen a/d Rijn, Samsom, 1978, ‘Minority as a sociological concept’,

Ethnie and Racial Studies 1 (2) 218-233.

LSB 31/35 E 2-1-5


7/46


ranen, en met name voor Marokkanen voor wie de religieuze identiteit hun

levenskeuzen en kans op maatschappelijke participatie sterk beïnvloeden.

Daarbij komt nog dat de etnische identiteit in stand wordt gehouden door

de aanhoudende instroom vanuit het land van herkomst door gezinshereni

ging en gezinsvorming.

2.2 Historisch overzicht van het overheidsbeleid voor etnische minder

heden

In de loop van de jaren zeventig neemt de overheid de definitie ‘etnische

minderheden’ over. Vanaf dat moment is het beleid erop gericht minder-

heidsvorming tegen te gaan. Oudkomers, nieuwkomers en hun nakomelin

gen worden als ‘anders’ gezien omdat zij primair tot de maatschappelijke

kansarmen of achterstandsgroepen behoren. In het overheidsbeleid staan

de lage maatschappelijke positie van migranten en de bestrijding van ach

terstanden centraal. De verzorgingstaat ontwikkelt een op integratie en

emancipatie gericht beleid, met als ideologische uitgangspunten gelijkheid

en gelijke kansen. Tegelijkertijd krijgen etnische groepen ruimte om eigen

culturele instituties te ontwikkelen. Sociaal-culturele emancipatie in eigen

kring wordt in deze periode gezien als voorwaarde voor sociaal-economi-sche emancipatie.

Aan het einde van de eeuw voltrekt zich de beleidsverschuiving van een

etnisch-culturele naar een sociaal-economische benadering. Tot 1980

voert de overheid een centraal en categoriaal beleid dat het midden houdt

tussen aanpassing aan de Nederlandse samenleving en behoud van de

eigen cultuur. Vanaf 1980 verschuift het accent naar sociale achterstand-

bestrijding. Het beleid wordt een beleid gericht op etnische minderheden

en tegelijk vindt een algemene decentralisatie plaats. In de jaren negentiglaat de overheid de gedachte los dat etnische minderheden zich verhouden

tot een etnische meerderheid. Het beleid dient de overeenkomsten tussen

groepen te benadrukken en de diversiteit van de samenleving te bevorde

ren. Na 2002 houden de kabinetten Balkenende-I en -II vast aan de diversi-

teitgedachte, waarbij de bevordering van de multiculturele diversiteit niet

meer centraal staat, maar juist de beheersing ervan.

2.2.7 Buitenlandse werknemers: centraal en categoriaal beleid tot 1980 Tot 1980 wordt het welzijnswerk voor etnische groepen verricht door cate

goriale instellingen. Deze werken voor een specifieke categorie of etni

sche groep. Het achterliggende idee is dat minderheden tijdens hun tijde

lijk verblijf dienen te worden opgevangen en maatschappelijk begeleid.

Het beleid wordt op rijksniveau ontwikkeld en wordt plaatselijk geconcre-

E 2-1-6 LSB 31/36


8/46


tiseerd. De regering formuleert vanaf 1969 een sociaal-cultureel beleid

voor Molukkers dat gericht is op ‘integratie met behoud van eigen identi

teit’. Dat beleid geldt ook voor buitenlandse werknemers. Tegenover deze

groepen neemt de overheid een ambigue houding in die zich kenmerkt

door ‘tweesporigheid’. Enerzijds stelt de overheid dat Nederland geen im

migratieland is of moet worden; anderzijds vragen de beleidsmakers zich

af hoe de integratie van buitenlandse werknemers kan worden bevorderd.

Op de Nota Buitenlandse Werknemers (1970) heeft het welzijnswerk veel

kritiek, vooral dat de sociaal-maatschappelijke gevolgen van migratie naar

Nederland erin onderbelicht blijven. De nota houdt de fictie in stand van

migranten als ‘birds of passage’, tijdelijke gastarbeiders die overgehaald

worden ten behoeve van de arbeidsmarkt naar Nederland te gaan, om ver

volgens terug te keren naar het land van herkomst. In de maatschappelijke

werkelijkheid is sprake van een omwenteling van perspectief ten opzichte

van de jaren zestig: de migratie wordt niet meer beschouwd als veroor

zaakt door de vraag van werkgevers, maar door de migranten zelf. Via ge

zinshereniging en huwelijken ontwikkelen zij eigen gemeenschappen. Er

ontstaan nieuwe omvangrijke bevolkingsgroepen met eigen etnische ka

rakteristieken op het gebied van cultuur en geloof. Deze etnisch-culturele

groepen kenmerken zich door een maatschappelijke achterstand wat betreft inkomen, opleiding en huisvesting. Nederland is een immigratieland

geworden met nieuwe kansarmen, waarvoor nieuwe beleidsantwoorden

gevonden dienen te worden.

Deze kritiek blijft overeind wanneer het kabinet-Den Uyl een memorie

van antwoord over de nota uitbrengt.1In de redenering van de regering is

Nederland geen immigratieland en is integratie tijdelijk. Het gaat erom de

terugkeer voor te bereiden, terwijl er tegelijkertijd ook maatregelen wor

den genomen voor het geval minderheden toch blijven. De regering introduceert de slogan ‘Integratie met behoud van eigen identiteit’. De stichtin

gen Welzijn Buitenlandse Werknemers, die gesubsidieerd categoriaal

opbouwwerk verrichten in opdracht van het Ministerie van Cultuur, Re

creatie en Maatschappelijk Werk (CRM), dienen dit beleid uit te voeren.

Het welzijnswerk zet zich loyaal in en er ontstaan tal van categoriale in

stellingen. Begin jaren tachtig functioneren zeventien regionale stichtin

gen voor het welzijn van buitenlandse werknemers. Deze organisaties zijn

veelal geïnitieerd vanuit kerkelijke hoek en richten zich op nieuwe groe pen migranten, voornamelijk op de zuid-mediterranen. De groepen afkom

stig uit de vroegere koloniën zetten zelf etnische organisaties op. Zo ont-

1 Zie hierover de memorie van antwoord op het voorlopig verslag op de Nota Bui

tenlandse Werknemers, TK 1973-74, 10 504, nr. 9.

LSB 31/37 E 2-1-7


9/46


staan ruim vijftig plaatselijke Molukse welzijnsinstellingen en meer dan

twintig plaatselijk en regionaal werkende Surinaamse en Antilliaanse wel

zijnsinstellingen. Deze categoriale voorzieningen worden gesubsidieerd

door het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk

(CRM). Het welzijnswerk krijgt als taken:

- voorlichting en informatie geven aan minderheden en aan de samenle

ving;

- activiteiten en voorzieningen bevorderen op sociaal, cultureel, creatief

en ander terrein ten behoeve van deze groepen;

- goede betrekkingen met de Nederlandse samenleving bevorderen;

- samenwerking met organisaties en diensten die van belang zijn voor de

doelgroepen;- beheer en exploitatie van ontmoetingscentra voor minderheden.1

Hierbij ligt het accent in de praktijk op integratie. Dit wegens de druk die

toenemende verblijfsduur én toegenomen gezinshereniging uitoefenen.

Het welzijnswerk werkt aan een redelijke inpassing van de etnische min

derheden in de samenleving voor de duur van het verblijf. Beleidsmakers

veronderstellen dan nog steeds dat dit verblijf van tijdelijke aard zal zijn.

De overheid maakt aan dat etnische en verzuilde beleid echter in de jarentachtig een eind.

Hierna volgt een beeld van de verschuiving naar algemeen beleid, de zo

geheten decategoralisering, die gelijk met decentralisatie plaatsvindt.

2.2.2 Etnische minderheden: decentralisatie en achterstandbestrijding

vanaf 19802

In 1980 stelt de regering het beleid bij. Het politieke besef groeit dat de

1 Zie: Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, 1971.

2 Zie het WRR-rapport ‘Etnische Minderheden’ (1979) dat pleit voor een gecoör

dineerd minderhedenbeleid. De WRR vestigt de aandacht op het feit dat de aanwe

zigheid van migranten in de Nederlandse samenleving als permanent moet worden

beschouwd. Het rapport werd door de regering overgenomen (TK 1980-81,16 10, nr.

6). De website van de WRR geeft de volgende omschrijving: ‘Het beleid ten aanzien

van etnische minderheden is steeds uitgegaan van de tijdelijkheid van hun verblijf.

Gezien het gegeven dat die tijdelijkheid fictief is, moet er beleid komen met als doel de gelijkwaardige deelneming van de minderheden aan de Nederlandse samenle

ving. Zonder zo’n beleid zullen al bestaande problemen, zoals achterstandsproble-

men, culturele en identiteitsproblemen, zich verscherpen. Het beleid zal gericht

moeten zijn tegen discriminatie, het verbeteren van de rechtspositie, verbetering van

de positie van allochtonen op de arbeidsmarkt. Daarnaast moet het restrictieve im

migratiebeleid worden verscherpt.’

E 2-1-8 LSB 31/38


10/46


aanwezigheid van migranten blijvend is. Deze erkenning leidt tot de ont

wikkeling van een samenhangend minderhedenbeleid. Deze omslag werd

één jaar daarvoor ingeluid door het rapport ‘Etnische Minderheden’ van

juni 1979, opgesteld door de Wetenschappelijke Raad voor Regering

(WRR). Het rapport van minderhedenspecialist Rinus Penninx bestaat uit

een ‘Rapport aan de Regering’ en een voorstudie ‘Naar een algemeen Et

nisch minderhedenbeleid’. De raad beveelt aan om afstand te nemen van

de tijdelijkheidgedachte van immigratie en de al te positieve benadering

van cultuurbeleid los te laten. Daarvoor in de plaats is een minderhedenbe

leid nodig dat minderheidsvorming en de hieruit voortvloeiende etnische

scheidslijnen in de samenleving tegen gaat. Het rapport legt het nadruk op

algemeen achterstandsbeleid.

De omslag ten aanzien van etnische minderheidsgroepen valt samen met

een algemene verschuiving in het overheidsbeleid aan het begin van de

jaren tachtig. Dit is een wezenlijke beleidswijziging die de zogenoemde

‘drie d’s’ centraal stelt: decategoralisering, decentralisatie en democratise

ring. In haar reactie op het WRR-rapport (maart 1980) besluit de regering

tot het voeren van een apart minderhedenbeleid als een ‘aparte dimensie

van het achterstandsbeleid’. De regering stelt dat een aantal gemeenschap

pelijke problemen van etnische minderheden zich niet eenvoudig latenherleiden tot bestaande achterstandsproblemen van autochtonen. Integra

tie is breder opgevat als blijvende en gelijkwaardige maatschappelijke par

ticipatie. Behoud van eigen cultuur wordt beperkt door de referentie aan

de fundamentele normen van de Nederlandse samenleving. Het minderhe

denbeleid richt zich op welomschreven doelgroepen: Surinamers, Antillia-

nen, Molukkers, buitenlandse werknemers (met name Marokkanen en

Turken), vluchtelingen, zigeuners en woonwagenbewoners.

Decategoralisering heeft in het welzijnswerk een verschuiving tot gevolgvan bijzondere voorzieningen voor minderheden naar algemene voorzie

ningen. Zo dient het algemeen maatschappelijk werk speciale aandacht te

besteden aan etnische groepen. In het kader van de decentralisatie wordt

aan gemeenten meer zelfstandigheid verleend. Dit is van invloed op het

welzijns- en minderhedenbeleid waarin op lokaal niveau de participatie

van klanten en burgers centraal staat bij de voorbereiding en uitvoering

van welzijnsplannen.

De praktische uitvoering van decentralisatie leidt tot de omzetting van

rijkssubsidieregelingen1 op het vlak van welzijn in rijksbijdrageregelin-

1 Het ter beschikking stellen van middelen van rijkswege voor een omschreven en

specifiek doel, waarbij de uitvoering in handen van een instelling is gelegd.

LSB 31/39 E 2-1-9


11/46


gen1op de terreinen van maatschappelijke dienstverlening, sociaal-cultu-

reel werk, emancipatiewerk en educatie. Decategoralisering vindt geleide

lijk plaats, sinds de Ontwerp-Minderhedennota van april 1981 via de Rijks

regeling Welzijn Minderheden (RWM) in 1985 tot de Minderhedennota

van 1983 en de aparte beleidsnota’s (periode 1983-85) per minderheids

groep.

2.2.3 Decategoralisering in gang gezet (1981-1985)

- Ontwerp-Minderhedennota (1981)

In de Ontwerp-Minderhedennota van april 1981 wordt het belang onder

streept van eigen cultuur voor minderheden en de ongelijkwaardige verhoudingen tussen etnische minderheden en de autochtone meerderheid in

de Nederlandse samenleving. Deze nota legt net als het WRR-rapport een

sterk accent op maatregelen die de sociale en economische achterstand

van etnische minderheden moeten verminderen. Daarbij geldt een subsi

diariteitsbeginsel: categoriaal handelen en groepsgewijze integratie onder

steunen alleen als individuele integratie niet mogelijk blijkt. De gedachte

is dat inburgering een taak is die door algemene instellingen moet worden

overgenomen. Hier speelt het besef een rol dat het verblijf van migranten permanent is en dat de kosten van categoriaal beleid uit de hand dreigen te

lopen door de groei van deze groepen. Vandaar het pleidooi voor incorpo

ratie van het minderhedenbeleid in het algemene beleid. Tegelijkertijd

wordt groepsgewijze verwerving van een gelijkwaardige plaats en vol

waardig ontplooiingskansen van individuen wel de hoofddoelstelling van

het overheidsbeleid.

De ontwerpnota legt een cultuur-relativistische nadruk op de gelijkwaar

digheid van culturen. Specifieke moeilijkheden waarmee immigrantenworden geconfronteerd, dienen wel door de categoriale voorzieningen te

worden opgevangen. Dit betreft de inspraakorganen, het onderwijs ineigen taal en cultuur en het categoriaal welzijnswerk. Ook wijzen de

auteurs op de noodzaak van de beïnvloeding van de ontvangende samenle

ving zodat deze ‘blijvend de ruimte voor ontplooiing van de minderheden

biedt’ (p. 36). Coördinatie van het beleid wordt toegedacht aan het Minis

terie van Binnenlandse Zaken.

1 Een aanvullende bijdrage op het eigen beleid van een gemeente op het betrokken

terrein; het doel waarvoor het geld gegeven wordt staat vast, maar de gemeenten zijn

binnen het kader van het beleidsterrein vrij in de besteding.

E 2-1-10 LSB 31/40


12/46


- Minderhedennota (1983)

De definitieve Minderhedennota (TK 1982/1983) is bijna geheel aan so-ciaal-economische achterstand en achterstandsbestrijding gewijd. De nota

schetst een aantal kerntaken voor de regering om het emancipatieproces

van minderheden te bewerkstelligen, zodat individuen gelijkwaardigemaatschappelijke posities kunnen bereiken. Het algemene beleid dient te

worden toegespitst op de problematiek van minderheden door middel van

een facetbeleid. Daar blijkt er plaats voor een categoriaal beleid, specifiek

op minderheden gericht. Binnen het facetbeleid en het categoriaal beleid

moet voorrang worden gegeven aan jongeren en vrouwen vanwege hun

grote achterstand (voorrangsbeleid).

- Rijksregeling Welzijn Minderheden (1985)Per 1 januari 1985 vervangt de Rijksregeling Welzijn Minderheden

(RWM) de voor de afzonderlijke minderheidsgroepen geldende beleids

nota’s. De RWM regelt de subsidie van zelforganisaties, de bevordering

van de toegankelijkheid van algemene voorzieningen en de opzet van plaatselijke specifieke voorzieningen voor minderheden. Er wordt voor

zien in een overgangsregeling tot 1989.

Onderwijl moet de commissie ‘Evaluatie Rijksregeling Welzijn Minderheden’, ingesteld op 8 november 1985, de RWM evalueren. Het rapport

van de commissie verschijnt op 28 maart 1988 met als unaniem oordeel dat

de RWM een nuttige functie heeft vervuld. Verschil van mening is er over

de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het lokaal beleid voor minderheden. In mei 1988 deelt de minister van Welzijn, Volksgezondheid en

Cultuur (WVC) zijn standpunt over het rapport aan de kamer mee:1hij ziet

geen aanleiding om nog langer een specifiek instrument als de RWM in

stand te houden en daarmee het lokale welzijnsbeleid voor minderheden buiten het algemene welzij nsinstrumentarium te houden. De Tweede Ka

mer deelt dit standpunt. De nieuwe Welzijnswet zal de decentralisatieinstitutionaliseren. Als gevolg hiervan worden per 1januari 1989 de mid

delen voor lokaal welzijnsbeleid minderheden in het gemeentefonds opge

nomen. Onder rijksverantwoordelijkheid blijven de steunfunctie-instel-

lingen, de projecten en de landelijke activiteiten.

- Decategoralisering lokaal eerstelijns welzijnswerk Voor het welzijnswerk betekent dit beleid een ommezwaai. Alleen de

steunfunctie-instellingen, die als intermediair fungeren tussen allochtonen

en samenleving en die gesubsidieerd worden door de provincies, blijven

1 Brief van 24 mei 1988 (TK 1987-1988, 20 200, hfdstk. XVI, nr. 166).

LSB 31/41 E 2-1-11


13/46


deels onder rijksverantwoordelijkheid vallen. Op gemeentelijk niveau,

waar het welzijnswerk zich voortaan afspeelt, zijn de maatregelen voor et

nische minderheden gericht op algemene voorzieningen en worden deze

betaald uit regelingen die voor alle burgers bedoeld zijn. Het eerstelijns-

werk wordt overgeheveld van de categoriale naar algemene instellingen.De categoriale instellingen behouden een taak zolang algemene instel

lingen nog niet deskundig zijn inzake minderheden. Het gevolg is een ver

schuiving van uitvoerend werk naar tweedelijns ondersteunend werk. De

missie van deze nieuwe instellingen is kennisoverdracht over migranten-

groepen naar eerstelijns algemene instellingen (begeleiding, onderzoek,

studie en ontwikkeling). Deze organisaties vormen vanaf 1987 voor bui

tenlandse migranten en vanaf 1988 voor migranten uit de koloniale gebieden, een landelijk dekkend netwerk van regionale ondersteunende ofwel

‘tweedelijns’ categoriale instellingen.

Op deze gang van zaken wordt ook kritiek uitgeoefend.1De bereidheid tot

uitvoering door algemene voorzieningen is gering, want deze instellingen

zijn nog niet berekend op hun taak inzake etnische minderheden. De oor

zaak hiervan is dat het welzijnswerk minderheden moeilijk overdraagbaar

blijkt. Dit hangt samen met het feit dat de nieuwe categoriale tweedelijnsinstellingen niet goed voorbereid zijn op hun nieuwe taken en zich verder

moeten omscholen en professionaliseren. In Molukse en Surinaamse krin

gen is er nog de sterke behoefte aan een beleid dat gericht is op de eigen

etnische bevolkingsgroep.

Algemeen wordt in welzijnskringen voor minderheden de analyse gedeeld

dat de koppeling tussen decentralisatie en decategorisering nadelig uitpakt

voor etnische minderheden. Enerzijds is de omvang van deze groepen op

lokaal niveau verhoudingsgewijs geringer dan op landelijk niveau en anderzijds betekent de verdwijning van categoriale instellingen dat de wel-

zijnselite van etnische groepen aan invloed inboet. De etnische groepen

konden tot dan toe deze instellingen immers rekenen tot de eigen institu

ties waarvan het bestaan de identiteit en begrenzing van de eigen etnische

groep versterkte.

2.2.4 Allochtonenbeleid (1989)

In 1987 geeft de regering opdracht aan de Wetenschappelijke Raad voorhet Regeringsbeleid om een rapport over het minderhedenbeleid te schrij

ven. Aanleiding hiervoor is dat de regering vier jaar na de publicatie van

de Minderhedennota constateert dat er weinig vooruitgang wordt geboekt

1 Hoogsteder, J., Handboek Lokaal Sociaal Beleid.

E 2-1-12 LSB 31/42


14/46


op de vitale sectoren ‘werken, weten, wonen’. Het WRR brengt het rap

port ‘Allochtonenbeleid’ op 9 mei 19891uit. In dit rapport duidt de raad de

immigratie, naast het verblijf van migranten, aan als een permanent ver

schijnsel gezien het feit dat ‘Nederland de facto een immigratieland is en

dit voorlopig zal blijven’. Daarbij stelt de Raad vast dat het aantal migran

ten in de toekomst sterk zal toenemen. Tegelijkertijd blijft ook de werk

loosheid onder deze groepen toenemen.

Om etnische segregatie en maatschappelijke ontwrichting tegen te gaan

moet fors worden geïnvesteerd in de integratie (p. 20). Het verschijnsel

moet zo worden benaderd dat het positief uitpakt voor zowel de immigran

ten als voor de ontvangende samenleving. De overheid dient het cultuur

beleid los te laten, minder accent op algemeen en zorgbeleid te leggen enmeer in de integratie van allochtonen te investeren.

De cultureel geladen beleidsbegrippen ‘etnische minderheden’ en ‘min

derhedenbeleid’ moeten worden vervangen door het begrip ‘allochtonen’,

dat als containerbegrip gaat fungeren voor het vreemdelingen-, cultuur- en

integratiebeleid. Allochtone werklozen zijn te veel object van het zorgbe

leid geweest, stelt de WRR, en daarmee heeft de overheid hen afhankelijk

gemaakt. De raad wil een minder vrijblijvende benadering. De allochtonen

moeten niet meer behandeld worden als zorgcategorie. De overheid dientte voorzien in voldoende en adequate voorzieningen en tegelijk wordt van

allochtonen een inspanningsverplichting verlangd. Hieraan zijn sancties

verbonden zoals korten op de uitkering bij het niet willen benutten van de

geboden mogelijkheden (p. 58).

De WRR pleit voor een leerrecht op basiseducatie voor volwassenen.

Deze cursus zou ten minste moeten bestaan uit een cursus Nederlands en

een cursus oriëntatie op de Nederlandse samenleving. Als complement wil

de raad een basiseducatieplicht voor pas gearriveerde migranten (metuitzondering van asielzoekers). Deze opleiding is bedoeld voor werkloze

allochtone uitkeringsgerechtigden met een opleiding beneden het eindni

veau van het Nederlandse basisonderwijs en dient ten laste van de over

heid komen. Integratie wordt opgevat als ‘gelijkwaardige deelname in de

belangrijkste maatschappelijke sectoren en instituties’ (p. 15). Dit beleid

kan volgens de raad het best worden ontwikkeld in een algemeen beleid.

1 ‘In plaats van allochtone werklozen te verzorgen en afhankelijk van de overheid

te maken, moet de werkloosheid onder allochtonen worden teruggedrongen. Daar

zijn verschillende mogelijkheden toe: scholing, werkervaringsplaatsen, invoering

van een Wet Bevordering Arbeidskansen (analoog aan de Canadese ‘Employment

Equity Act’), het verstrekken van overheidsopdrachten beperken tot werkgevers die

allochtonen in dienst nemen.’ Bron: www.wrr.nl.

LSB 31/43 E 2-1-13

http://www.wrr.nl/http://www.wrr.nl/


15/46


De marginalisering van allochtonen is immers in eerste instantie het ge

volg van algemene ontwikkelingen in de samenleving, die zich bij alloch

tonen versterkt voordoen.

De WRR maakt binnen het allochtonenbeleid een onderscheid in drie

onderdelen: het vreemdelingenbeleid, het integratiebeleid en het cultuur

beleid. Integratiebeleid moet zich toespitsten op arbeid, onderwijs en vol

wasseneneducatie. De werkloosheid onder allochtonen moet worden te

ruggedrongen. Daar zijn verschillende mogelijkheden toe: door scholing

te bevorderen, werkervaringsplaatsen aan te bieden, door de invoering van

een Wet Bevordering Arbeidskansen en door overheidsopdrachten alleen

te verstrekken aan werkgevers die allochtonen in dienst nemen. Een goede

opleiding is een voorwaarde voor een goede baan en beide vormen de basis voor integratie.

Cultuurbeleving is vooral een private aangelegenheid. Cultuurbeleid heeft

voor de raad weliswaar een voorwaardenscheppend karakter doordat het

drempels kan slechten die de cultuurbeleving van minderheden belemme

ren, maar in eerste instantie vormt sociaal-economische integratie een

voorwaarde voor een ‘duurzamer onderhoud en bewaren van de eigen cul

turele identiteit’ (p. 50).

Voor welzijnsbeleid heeft de WRR aandacht voorzover dit bijdraagt aan

het integratiebeleid. Zo moet de overheid actief investeren in de opvang

van nieuwe immigranten. Daarbij heeft de raad kritiek op ‘de onbezonnen

decategoralisering’. De raad constateert dat de opheffing van eerstelijns

categoriale voorzieningen niet steeds gepaard is gegaan met een aanvaard

baar alternatief: ‘De raad heeft, meer in het algemeen, de indruk dat enkele

jaren geleden te lichtvaardig is besloten tot afschaffing van de eerstelijns

hulpverlening aan allochtonen en dat de gevolgen hiervan onvoldoendezijn opgevangen binnen het reguliere welzijnswerk. Destijds werd deze

beleidswijziging beargumenteerd met de verwachting dat de immigratie

ten einde zou lopen en dat de algemene instellingen zich ook voor alloch

tonen zouden openstellen. Het eerste is inmiddels een misvatting geble

ken; het tweede is formeel wel gebeurd, maar materieel veel te weinig.’

(WRR 1989, Allochtonenbeleid, p. 48-49)

Volgens de WRR ligt er nog steeds een belangrijke taak op het punt van de

methodiekontwikkeling voor het uitvoerende werk: ‘De ontwikkeling vanspeciaal op de doelgroep toegesneden methodieken ten behoeve van het

eerstelijns werk en de samenwerking met de gemeenten laten (...) nog te

wensen over. Het Ministerie van WVC noemt hiernaast als knelpunten on

der meer een nog te beperkte deskundigheid, vooral als het gaat om het

E 2-1-14 LSB 31/44


16/46


opzetten van specifieke activiteiten, en een tekort aan allochtone medewerkers.’ (p. 196)

In haar reactie (30 mei 1990) onderschrijft de regering het belang van een

geïntensiveerd integratiebeleid. Toch ontwikkelt de regering geen meerjarenvisie en evenmin neemt ze passende financiële maatregelen. De verantwoordelijkheden worden bij de gemeenten gelegd. Het Ministerie van

WVC legt het accent op nieuwkomers en kinderen. Hiervoor wordt een

opvangmodel ontwikkeld met pilots in Tilburg en Den Haag en gepubli

ceerd door WVC.1Voor voorschoolse opvang en begeleiding van alloch

tone kinderen wordt meer geld uitgetrokken.

2.2.5 Inburgeringbeleid vanaf 1994

Het welzijnsbeleid zoals hierboven geschetst, wordt in de jaren negentigingevoerd. De nieuwe toedeling van taken naar gemeenten, provincies en

landelijke overheid wordt verder uitgewerkt. De gemeenten zijn verant

woordelijk voor het uitvoerend werk en de provincies worden verantwoor

delijk voor de ondersteuningsstructuur (de steunfunctietaak). Het rijk

krijgt tot taak: het volgen, signaleren en analyseren van ontwikkelingen,stimuleren van activiteiten, innovatieve projecten, kwaliteitsverbetering,

internationale uitwisseling en subsidiëring van een landelijke infrastructuur en landelijke organisaties.2

Dit heeft gevolgen voor het welzijnsbeleid voor minderheden. Binnen het

socialevemieuwingsbeleid van het kabinet Lubbers/Kok, dat op lokaal ni

veau de leefbaarheid van buurt en wijk moet verbeteren,3 worden de sti-muleringsuitkeringen voor minderheden onderdeel van de doeluitkering

Sociale Vernieuwing. De bovenlokale steunfuncties voor minderheden

worden ook opgenomen in deze doeluitkering en blijven onder de verant

woordelijkheid van WVC. De prioriteiten van de steunfuncties wordenwerk en scholing. Daarvoor vervullen zij de volgende functies: signale

ring, vernieuwing, voorlichting, pleitbezorging, advies en begeleiding.

- Investeren in integreren (1994)

In de nota ‘Investeren in integreren’ van februari 1994 geeft Hedy d’Anco-

na, de toenmalige minister van WVC, haar visie. De nota wil een extra

1 ‘Opvang nieuwkomers, een werkmodel voor gemeenten.’

2 Zie de nota’s ‘Samenwerken langs nieuwe wegen’ en ‘Samen verder’. De Wel

zijnswet van 1 januari 1994.

3 W. van der Pennen, V. Veldheer, E. ter Borg, M. Kunst, J. Boelhouwer, F.A.

Knol (1998). Sociale vernieuwing: van plan naar praktijk. Een onderzoek naar de

voorwaarden voor een effectief lokaal achterstandsbeleid, SCP.

LSB 31/45 E 2-1-15


17/46


impuls geven en legt de nadruk op preventie en inburgeringbeleid. Reden

hiervoor is dat de overheid geconfronteerd wordt met belangrijke maat

schappelijke, bestuurlijke en beleidsmatige wijzigingen: enerzijds een

aanzienlijke immigratie, anderzijds verloopt de integratie niet goed.

De minister formuleert als doelstelling: het versterken en handhaven van

de onafhankelijkheid van mensen. Het beleid dient een preventief karakter

te hebben in plaats van een curatief karakter. Het ontstaan van achterstan

den moet worden voorkomen. Het specifieke beleid voor minderheden

moet gericht zijn op de zelfredzaamheid van allochtonen. Dit dient te ver

lopen via de ondersteuning van minderheidsgroepen (en hun kinderen) tij

dens het integratieproces en door hun toegang tot alle geledingen van de

samenleving te bevorderen. D’Ancona kiest ervoor om in mensen en sociale infrastructuur te investeren. De zelfverantwoordelijkheid van mi

granten staat centraal. Bestuurlijk legt het nieuwe welzijnsbeleid een grote

verantwoordelijkheid bij de gemeenten. WVC ondersteunt gemeenten en

instellingen door nieuwe ontwikkelingen te stimuleren, nieuwe metho

dieken aan te bieden en gemeenten te faciliteren. Speerpunten zijn de

opvang en de integratie van nieuwkomers door middel van maatschappe

lijke oriëntatie, Nederlandse taalles en doorgeleiding naar verdere (be-

roeps)scholing en de arbeidsmarkt. Dit vormt al met al een inburgeringprogramma.

Verder faciliteert de nota de voorschoolse, gezinsgerichte aanpak (zoals de

‘Op Stap’- en ‘Op Stap Opnieuw’-programma’s), de buitenschoolse op

vang van jeugdige minderheden (programma’s Kaleidoscoop en Piramide/

Brede School). Daarnaast wil d’Ancona de ontwikkeling van de multicul

turele samenleving ondersteunen met de opzet van een landelijke infra

structuur (Landelijk Bureau Racismebestrijding, programma’s als ‘Neder

land Bekent Kleur). Daarnaast is ook in de Welzijnswet opgenomen dathet ministerie, de provincies en gemeenten het particulier initiatief op het

terrein van het welzijnsbeleid dienen te stimuleren rekening te houden met

de pluriformiteit van de samenleving.

- Institutionalisering en rationalisering van het welzijnsbeleid voor min

derheden

Binnen het Ministerie van WVC en later VWS wordt het beleid intra- en

interdepartementaal afgestemd door de Directie Sociaal Beleid (DSB). Decoördinatie van het welzijnsbeleid voor minderheden en vluchtelingen

werd onder d’Ancona’s bewind binnen de algemene directie Sociaal Be

leid geïntegreerd. Dit betekende een institutionele erkenning van de mul

ticulturele samenleving in het welzijnsbeleid. Het welzijnsbeleid voor

minderheden is in deze fase gebaseerd op de Welzijnswet en het Bekosti-

E 2-1-16 LSB 31/46


18/46


gingsbesluit welzijnsbeleid. Binnen het Ministerie van VWS geven de

sectoren vorm aan het facetbeleid voor minderheden via impulsen als de

antidiscriminatiecodes, de bevordering van deelname van allochtonen aan

sport, deskundigheidsbevordering van personeel in de ouderenzorg (zoals

categoriale residentiële voorzieningen) en de instroom van minderheden

in de zorgsector en de kinderopvang.

De commissie-Bandell krijgt in 1992 opdracht voor een doorlichting van

de aansturing van bovenlokale steunfuncties voor minderheden, in het ka

der van de zogeheten Decentralisatie-impuls. Bandell komt met een advies

aan de regering over het onderbrengen van deze organisaties op het meest

adequate niveau. De commissie beveelt de decentralisatie aan naar de pro

vincies, samen met opname van de bijhorende middelen in het provinciefonds. Dit wordt per 1januari 1994 gerealiseerd.

Ook de landelijke zelforganisaties krijgen een nieuwe plaats in het beleid.

De commissie-Van Es adviseert medio 1992 tot een duidelijke taakafbake

ning tussen steunfuncties en zelforganisaties. De commissie pleit ook voor

een helderder systematiek van de subsidiëring van zelforganisaties en een

vergaande samenwerking tussen de landelijke steunfuncties. In dit model

worden de landelijke zelforganisaties door de landelijke steunfunctie on

dersteund. Op landelijk niveau vindt de informatie-uitwisseling plaats enwordt de belangenbehartiging gesubsidieerd. Op lokaal en regionaal ni

veau worden sociaal-culturele activiteiten, cursussen en eerstelijnsactivi

teiten uitgevoerd. De middelen hiervoor worden via de Landelijke Over

legstructuur Minderheden (LOM) beschikbaar gesteld.

Voor de landelijke steunfunctie kiest de commissie voor één professionele

organisatie die voor alle doelgroepen van het minderhedenbeleid werk

zaam is. Deze nieuwe organisatie gaat FORUM Instituut voor Multicultu

rele Ontwikkeling heten en wordt op 1januari 1996 opgericht. Hoofddoelstelling van FORUM is de versterking van de positie van de minderheden

op een breed terrein van arbeid tot onderwijs, gezondheidszorg, rechtsposi

tie, welzijn, cultuur en huisvesting. Taken van de organisatie zijn werkont

wikkeling, overleg en afstemming. Ook krijgt de landelijke steunfunctie

tot taak de bovenlokale steunfuncties en landelijke zelforganisaties te on

dersteunen.

2.2.6 Sociaal-culturele diversiteit stimuleren (1998-2002)De categoralisering wordt voortgezet, maar aan het eind van de jaren ne

gentig ontwikkelt zich het inzicht dat categoriale oplossingen en voorzie

ningen vaak wenselijk of noodzakelijk zijn op sommige terreinen zoals het

terrein van ouderenbeleid, sportbeleid en het jeugdbeleid. Er vindt een

herwaardering van het welzijnswerk voor minderheden plaats als centraal

LSB 31/47 E 2-1-17


19/46


onderdeel van het brede sociaal beleid. Concrete problemen dienen ge

coördineerd aangepakt te worden, zoals de inburgeringketen1voor de op

vang van nieuwkomers.

De decentralisatie krijgt een vernieuwde vorm in het Beleidskader Lokaal

Sociaal Beleid ‘Sturen op doelen, faciliteren op instrumenten’ (1998). Dit

is een poging tot herstel van de scheve verhouding tussen het landelijk en

het gemeentelijk niveau. Decentralisatie wordt versterkt en voor het wel

zijnsbeleid worden centrale doelen gesteld. Er komt een breed aanbod ter

ondersteuning en versterking van het gemeentelijk beleidsproces, waarbij

de sociale component van het gemeentebeleid en de gemeentelijke regie

functie worden versterkt. Ook de rol van burgers wordt versterkt door een

groter accent op vraagsturing. De opbouw van een brede infrastructuurvan sociale voorzieningen krijgt aandacht evenals het gecoördineerde be

leid voor achterstandsbestrijding. Hiervan maakt het welzijnsbeleid voor

minderheden een integraal onderdeel uit.

Het beleidskader sluit aan bij beleidstrajecten als het Bestuursakkoord

Nieuwe Stijl (BANS), een afspraak van het rijk met provincies en gemeen

ten om verdere samenhang in het sociaal beleid te gaan organiseren op het

terrein van sociale infrastructuur.2 Op de agenda van BANS staan sociale

onderwerpen als arbeid en zorg, jeugd, gezondheidszorg, armoede en sociale activering en veiligheid.

- Kansen krijgen, kansen pakken (1998)

In 1998 verschijnt de regeringsnota ‘Kansen krijgen, kansen pakken’ met

specifieke ambities voor het minderhedenbeleid. Speerpunten zijn de slui

tende aanpak voor de jeugd van nul tot achttien jaar, de bestrijding van de

onevenredig hoge werkloosheid onder minderheden, de sociale activering

van nog niet direct bemiddelbaren en het voorkomen en bestrijden van racisme en discriminatie. Eind 1999 publiceert de Raad voor Maatschappe

lijk Ontwikkeling (RMO) het advies ‘Integratie in perspectief. Conclusie

van het rapport: de maatschappelijke positie van minderheden kenmerkt

zich door meervoudige achterstanden.

Mede op grond van CBS/CPB-prognoses is de voorspelling van de RMO

dat het aandeel allochtonen in een achterstandspositie, met name in de

1 In deze benadering worden verschillende opeenvolgende soorten inburgerings-

diensten aangeboden door de diverse partners van de inburgeringketen aan de

nieuwkomer/oudkomer waarbij de partners gezamenlijk zorgen voor een vloeiend

verloop.

2 Geheel van organisaties, voorzieningen en diensten dat tot doel heeft individuele

burgers in hun omgeving de mogelijkheid tot sociale integratie te bieden.

E 2-1-18 LSB 31/48


20/46


Randstad, nog aanzienlijk toeneemt. Dit betekent een vergaande etniseringvan de werkloosheid en een concentratie van maatschappelijke achter

stand bij etnische groeperingen, wat op de lange termijn een serieus so

ciaal risico met zich brengt, aldus de RMO. ‘Het is namelijk niet zonder

meer vanzelfsprekend dat etnische groeperingen die situatie blijven accepteren en dat de autochtone bevolking de noodzakelijke solidariteit blijft

opbrengen.’ (p. 161) De RMO pleit verder voor versterking van het nieuw-

komerbeleid en van de minderhedencomponent in het algemeen sociaal

beleid. Ook is een versterking van de vertegenwoordiging van minderhe

den nodig in de algemene besturen en dienen de zelforganisaties een grote

re rol in het integratieproces te spelen.

Het Grote Stedenbeleid (GSB) bewerkstelligt een sectoroverstijgende aan pak. De sociale pijler van het GSB dient kwetsbare groepen waaronderallochtonen te ondersteunen. De algemene trend is grotere nadruk op het

sociaal beleid waarbij expliciet de minderheden veel aandacht krijgen.

Deze visie is eveneens te vinden in de welzijnsnota ‘Werken aan sociale

kwaliteit’ van het voorjaar 1999. Deze nota beoogt de ondersteuning vanhet lokaal sociaal beleid met als bijzondere aandachtsgebieden: leefbaar

heid, sociale samenhang op wijken buurtniveau en netwerken rond de

jeugd. De organisaties die VWS aanstuurt, worden vanuit deze visie aanhet werk gezet.

2.2.7 Sociaal-culturele diversiteit beheersen (2002-heden)

Het eerste kabinet-Balkenende luidt een trendbreuk in met de periode vande regeringen-Kok-I en Kok-II. Het Strategisch Akkoord (Tweede Kamer,

2002-2003, 28 375, nr. 5) van juli 2002 geeft prioriteit aan het restrictiever

maken van het toelatingsbeleid (vreemdelingenzaken). Integratiebeleid

wordt ondergebracht bij het Ministerie van Justitie, waarbij het accent ligtop recht en veiligheid. In het Hoofdlijnenakkoord ‘Meedoen, meer werk,

minder regels’ van 16 mei 2003 geeft ook het kabinet-Balkenende-II, net

als Balkenende-I, prioriteit aan restrictief beleid. De grootste aandacht

gaat uit naar nieuwkomers en hun inburgering. Ook mensen die al langer

in Nederland zijn, krijgen inburgering opgelegd. Inburgeringscursussen

worden verplicht gesteld, dienen met succes te worden afgerond en gaan

gepaard met sancties. Asielzoekers krijgen pas een definitieve verblijfssta

tus na het behalen van het examen en oudkomers die niet voor hun examenslagen, kunnen kortingen op hun uitkeringen tegemoet zien.

Op 16 september 2004 geeft Rita Verdonk, minister van Integratie en

Vreemdelingenbeleid (onderdeel van het Ministerie van Justitie) haar visie

in de brief ‘Integratiebeleid Nieuwe Stijl 2003’ (TK, 2003-2004, 29 203,

nr. 1) bij de ‘Rapportage Integratiebeleid Minderheden 2003’ (RIEM

LSB 31/49 E 2-1-19


21/46


2003). Verdonk signaleert ongemak en afstand in de omgang tussen autoch

tonen en allochtonen. Autochtonen zijn argwanend over de islam van

wege de radicale islam. Allochtonen dienen de afstanden met autochtonen

te overbruggen. De boodschap van de regering is dat allochtonen in so-

ciaal-cultureel opzicht over de brug moeten komen om sociaal-econo-

misch vooruitgang te boeken. Een gedeeld burgerschap voor allochtone en

autochtone ingezetenen is het doel van het integratiebeleid. Dit houdt in

dat ‘er Nederlands wordt gesproken (...) [en] dat men zich aan basale Ne

derlandse normen’ houdt. Het vernieuwde inburgeringstelsel voor nieuw

komers en oudkomers met achterstand moet dit bewerkstellingen.

Los van de scherpere toonzetting valt op dat dit beleid een sterke continuï

teit vertoont met het beleid van voorafgaande regeringen. Bij de introduc

tie van ‘het allochtonenbeleid’ in 1989 besloot de overheid al te investeren

in inburgering, door het accent te leggen op de Nederlandse taal en de

oriëntatie op de Nederlandse samenleving.

Naar aanleiding van kamervragen van onder meer Jan Marijnissen, fractie

voorzitter van de SP, werd het integratiebeleid van de achterliggende de

cennia onderzocht door de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebe

leid, de zogeheten Commissie-Blok.1In het eindrapport ‘Bruggen bouwen’(19 januari 2004 aangeboden aan de regering) constateert de commissie dat

de overheid veel aandacht heeft besteed aan de verbetering van de sociaal-

economische positie van minderheden en dat deze groepen vooruitgang

hebben geboekt in het onderwijs, op woningmarkt en op arbeidsmarkt.

De sociaal-culturele integratie van minderheden is echter minder voor

spoedig verlopen. Op dat vlak is het beleid minder consistent geweest:

‘Het heeft zich ontwikkeld van een categoriale, op groepsemancipatie ge

richte aanpak naar een individuele inburgeringaanpak.’ De commissie pleit voor een redelijke verhoudingen tussen doelen en resultaten en een

heldere prioriteitsstelling van de beleidsvelden. Er moet meer aandacht

komen voor sociaal-culturele integratie voor allochtonen en autochtonen

in een snelle veranderende wereld. De hoofdconclusie van de commissie-

Blok is dat de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk is ge

slaagd.

1 Rijkschroeff, R., J.W. Duyvendak, T. Pels, Bronnenonderzoek Integratiebeleid,

Utrecht 2003.

E 2-1-20 LSB 31/50


22/46


In zijn reactie op het eindrapport ‘Bruggen bouwen’ onderschrijft het ka

binet de hoofdconclusie van de commissie-Blok (aangeboden aan de Ka

mer op 24 mei 2004). Voor het kabinet houdt de kwalificatie van ‘gedeel

telijk geslaagd’ in dat de integratie van grote groepen allochtonen nog niet

geheel of geheel niet is geslaagd en daarmee mislukt is. Naar het oordeel

van de regering-Balkenende-II staat een te groot deel van allochtonen nog

altijd ver af van de samenleving. Het kabinet wil de sociale, culturele en

economische afstand die nog resteert de komende jaren ongedaan maken.

Gedeeld burgerschap staat daarbij voorop: mensen dienen Nederlands te

spreken, zich bewust te zijn van de Nederlandse waarden en normen en

actief mee te doen in de Nederlandse samenleving. Culturele praktijken

die strijdig zijn met kernwaarden en normen van de Nederlandse samenleving wil de regering bestrijden. Ook stelt het kabinet dat integratie van

twee kanten moet komen en dat dit wederzijdse openheid vergt. Daarom

wil zij discriminatie en vooroordelen actief bestrijden.

Inburgering is de eerste stap naar integratie. Het nieuwe inburgeringsstel-

sel stelt zowel eisen aan nieuwkomers als aan oudkomers met een achter

stand (contourennota ‘Herziening van het inburgeringsstelsel’, april 2004

(TK, 2003-2004, 29 543, nr. 2). Het kabinet onderstreept dat de commis

sie-Blok zich niet heeft uitgelaten over de oververtegenwoordiging van jongeren uit minderheidsgroepen in de criminaliteit. Het wil de weg van

preventie én repressie volgen, aansluitend bij het eigen Veiligheidspro

gramma. Ook onderstreept de regering de gevaren van extremisme en re

krutering van radicale moslims en kondigt een nota over radicalisering

aan. De coördinatie van dit integratiebeleid moet worden versterkt door

een ministeriële onderraad over integratiebeleid in te stellen.

Op 1oktober 2004 verschijnt de Jaamota Integratiebeleid 2004. Deze jaar-

nota vervangt voortaan de Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden (RIEM). Hiermee wil de regering de Kamer informeren en een instru

ment in de hand hebben voor de coördinatie van het minderhedenbeleid.

Het kabinet stelt 2005 voor als een ‘cruciaal jaar’ in het integratiebeleid.

Het gaat erom plannen en voornemens om te zetten in concreet beleid.

Na de moord op Theo van Gogh schrijft het kabinet op 10 november 2004

een brief aan de Tweede Kamer (TK 29 854, nr. 3). Hierin kondigt het een

samenhangende aanpak aan van de gewelddadige islamitische radicalise

ring en de daarmee verbonden terroristische dreiging. Daarnaast neemt deregering zich voor een aanpak te ontwikkelen die erop is gericht moslim

jongeren die gevoelig zijn voor radicaliseringsinvloeden ervan te weer

houden daadwerkelijk het pad naar radicalisering te kiezen.

Aansluitend hierop wordt op 25 maart 2005 de nota ‘Weerbaarheid tegen

radicalisering van moslimjongeren’ uitgebracht door minister Verdonk.

LSB 31/51 E 2-1-21


23/46


Deze nota schetst de hoofdlijnen van actieprogramma’s die tot doel heb ben moslimjongeren bewust te maken van de gevaren van radicalisering,

hun weerbaarheid tegen radicale invloeden te vergroten en personen in

hun omgeving zodanig toe te rusten dat zij tijdig kunnen ingrijpen. De im

plementatie van de in totaal 32 initiatieven berust bij FORUM Instituutvoor Multiculturele Ontwikkeling. De projecten worden onder meer uitge

voerd in samenwerking met de partners van het Landelijk Overleg Min

derheden (LOM) en met de moslimkoepelorganisaties, het Contactorgaan

Moslims en Overheid (CMO) en de Contactgroep Islam (CGI). Het kabi

net heeft de nota op 1juli 2005 vastgesteld.

2.3 Terugblik

In de voorafgaande schets van het overheidsbeleid voor minderheden valt

op dat er door de jaren heen sprake is van beleidscontinuïteit. De toonzet

ting en de middelen - meer algemeen beleid - van de diverse regeringen

verschillen, maar het uitgangspunt - alhoewel met meer nadruk op gelijkekansen en aanpassing - blijft: integratie van minderheden zowel op so-

ciaal-economisch als op sociaal-cultureel terrein. Ook bij het gebruik van

instrumenten is er sprake van continuïteit. De nota ‘Investeren in integreren’ stelde in 1994 de inburgering centraal. Ook in 2005 is dit het belang

rijkste overheidsinstrument voor de integratie van allochtonen. Inburge

ring heeft geschiedenis gemaakt.

In de jaren negentig was het doel van de inburgering het bevorderen van de

diversiteit. Tegenwoordig staat juist het beheersen van diversiteit centraal,en met name terugdringen van de etnische spanningen door middel van

gerichte sociaal-culturele integratie. De verschuiving weerspiegelt zich in

de ministeries die zich met inburgering bezighielden: eerst viel het onderVolksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), daarna onder Binnenlandse

Zaken en tegenwoordig onder het Ministerie van Justitie. In het tweededeel van dit artikel beschrijf ik hoe de overheid concreet invulling geeft

aan inburgering en welke kansen daarbij liggen.

3 Huidige opgaven van sociaal beleid in relatie tot etnische minder

heden

In dit deel wordt ingegaan op enkele thema’s van het sociaal beleid voor

minderheden, te beginnen op het algemene niveau met de inburgering

zoals vastgelegd in het nieuwe inburgeringstelsel. Daarna ligt de focus op

burgerparticipatie op wijkniveau en de wijze waarop migranten en lokale

samenleving op elkaar betrokken kunnen worden. Aansluitend wordt in-

E 2-1-22 LSB 31/52


24/46


gegaan op de interculturalisering van welzijnsvoorzieningen en ten slotte

komen vraagstukken met betrekking tot oudere, jongere en vrouwelijke

migranten aan de orde.

3.1 Brede inburgering

Voor het kabinet-Balkenende-II vormt inburgering het eerste onderdeel

van het integratieproces. In het hoofdlijnenakkoord 2003 heeft het kabinet

aangegeven hoe etnische minderheden in de Nederlandse samenleving

moeten integreren. ‘Iedere nieuwkomer die op vrijwillige basis naar ons

land komt en valt onder de doelgroepen van de Wet inburgering nieuwko

mers, moet eerst in eigen land Nederlands op basisniveau leren als voorwaarde voor toelating. Eenmaal in Nederland aangekomen, moet hij of zij

zich dan nog verdiepen in de Nederlandse maatschappij. Nader af te bake

nen groepen oudkomers,1in ieder geval zij die onvoldoende Nederlands

beheersen en afhankelijk zijn van een uitkering, moeten alsnog een inbur-

geringexamen halen. Asielzoekers krijgen pas een definitieve verblijfssta

tus na het behalen van het examen. Het cursusaanbod wordt vrijgegeven

en wordt op eigen kosten gevolgd. De overheid reguleert een staatsexamen

Het kabinet doet daarbij een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van

de inburgeraar en op de omgeving waarbinnen de integratie plaatsvindt.

Integratie is een wederzijds proces. Om volwaardig te kunnen meedoen in

de Nederlandse samenleving is beheersing van de taal het belangrijkst.

Daarnaast is elementaire kennis van de normen en waarden essentieel.

‘Een belangrijk uitgangspunt in onze samenleving is dat ruimte wordt ge

geven aan religieuze, culturele en etnische verschillen, waarbij op basis

van de fundamentele Nederlandse normen en waarden eenieder respectheeft voor de opvattingen van de medemens in een door tolerantie geken

merkte samenleving (...).’

De uitgangspunten van het nieuwe inburgeringstelsel zijn opgenomen in

de contourennota ‘Herziening van het inburgeringstelsel’ uit april 2004.

Het nieuwe inburgeringstelsel wordt in de loop van 2006 van kracht. In het

nieuwe stelsel, zo is te lezen in de nota, ‘staat de eigen verantwoordelijk

heid van de inburgeraar centraal. Iemand die naar Nederland komt en is

toegelaten moet volwaardig deelnemen in de Nederlandse samenleving.Mensen die in het kader van gezinsvorming of -hereniging naar Nederland

willen komen, leggen al in het eigen land voor vertrek een toets af waaruit

1 Mensen die voor 30 september 1998 in Nederland zijn komen wonen en voor wie

geen verplichte inburgering geldt.

LSB 31/53 E 2-1-23


25/46


hun basiskennis van de Nederlandse taal en de Nederlandse samenleving

blijkt’.

Er is een algemene inburgeringsplicht die geldt voor ‘alle personen die

zich in Nederland duurzaam willen en mogen vestigen alsmede aan al degenen die duurzaam verblijven in Nederland ten tijde van de inwerkingtre

ding van de nieuwe inburgeringswet, die niet gedurende minstens acht jaar

van de leerplichtige leeftijdsperiode in Nederland verblijf hebben gehad

(...) en niet in het bezit zijn van bepaalde Nederlandse (waaronder diplo

ma’s uit Suriname van voor 1975), Antilliaanse of Arubaanse diploma’s’

(brief minister Verdonk aan de Tweede Kamer, 15 februari 2005).

Voorts wil de minister de inburgeringplicht van Nederlanders en vreemde

lingen opschorten, zolang zij aansluitend aan het eindigen van de leer plicht een opleiding volgen die opleidt tot een van bedoelde diploma’s. Na

vragen van CDA-kamerlid Mirjam Sterk zijn deze maatregelen vastge

steld, om te vermijden dat autochtonen met weinig opleiding niet onder de

inburgeringsplicht vallen. Vooruitlopend op de invoering van de Wet in

burgering in Nederland in 2006 wordt door wetswijzigingen in de Wet

inburgering nieuwkomers en de Wet educatie en beroepsonderwijs het

cursusaanbod van de Wet inburgering nieuwkomers vrijgegeven. Dat be

tekent de afschaffing van zogenoemde ‘gedwongen winkelnering’, waardoor gemeenten niet langer verplicht zijn inburgeringsprogramma’s voor

nieuwkomers in te kopen bij de Regionale opleidingencentra (ROC’s).

3.3.1 Spilfunctie van de gemeenten

Gemeenten blijven in het nieuwe stelsel een spilfunctie vervullen, maar

anders dan voorheen. In het oude inburgeringstelsel had de gemeente de

regierol bij het inburgeringproces. Deze rol wordt bij de introductie van

het nieuwe stelsel bewust losgelaten. Centraal staat de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar die zelf de regie voert over het eigen inbur

geringproces. De nieuwe spilfunctie bestaat uit een informerende, handha

vende en ondersteunende rol bij de facilitering van inburgeringsplichtigen.

Het Project Modernisering Inburgering (PMI) werkt de hoofdlijnen van de

Contourennota uit. Het jaar 2005 geldt als een voorbereidend jaar. Voor

het vrijgeven van het cursusaanbod zullen de Wet inburgering nieuwko

mers en de Wet educatie en beroepsonderwijs in de loop van 2005 worden

aangepast (TK 29 646, nr. 2). Ten slotte zal de Wet inburgering in Nederland in de loop van 2006 van kracht worden.

Zoals gezegd schaft het nieuwe stelsel de gedwongen winkelnering bij de

ROC’s af en voorziet in aparte aandacht voor maatschappelijke oriëntatie

E 2-1-24 LSB 31/54


26/46


(MO).1De doelstelling van MO is inburgerplichtigen informatie te gevenen hulp te bieden bij het vinden van informatie, zodat zij zelfstandig kun

nen opereren in Nederland. Het gaat om zaken die het hele terrein van lo

kaal sociaal beleid bestrijken: status, regelgeving, werk, verzekeringen,

belastingen, geldzaken, burgerzaken, wonen, post en telefoon, gezond

heid, onderwijs, hulpverlening, verkeer en vervoer, politiek, omgangsvor

men, vrije tijd. De kennis die de oud- en nieuwkomers opdoen met een

cursus MO is van belang voor hun functioneren en welzijn.

Vanwege de koppeling tussen Nederlandse taal leren en het leren kennen

van de Nederlandse samenleving wil ik hier de term ‘brede inburgering’

introduceren. Naar analogie met de Brede School, is de Brede Inburgeringeen vorm van inburgeren die nauw samenhangt met maatschappelijke par

ticipatie. Beschikbare ervaringen1laten zien dat maatschappelijke partici

patie een krachtig middel is voor inburgering. Het directe doel van een

inburgeringtraject is taalverwerving. Vervolgens is het ook van belang

om, gezien de noodzaak Nederlands te leren, nieuw- en oudkomers in staatte stellen centrale maatschappelijke vaardigheden en kennis te verwerven.

Het beste lukt dit in de context van het leven van de mensen zelf, door

‘levensecht leren’. In het kader van de vormingsfunctie van het welzijnswerk kan levensecht leren, oftewel leren door ervaring, gezien worden als

een combinatie van onderwijsfuncties en welzijnsfuncties.

Brede Inburgering wordt ‘brede vorming’ als de ontwikkelingsmogelijk

heden van oud- en nieuwkomers in breder verband worden georganiseerd.Hierbij gaat het om vormen van leren waarbij niet de leerstof centraal

staat, maar de leefwereld van de betrokkenen. Culturele en maatschappe

lijke activiteiten fungeren hierbij als leeromgeving. Ervaringen met vol

wasseneneducatie van laagopgeleiden in het welzijnswerk laten zien datvoor deze doelgroep het leren van de taal door oefeningen in een laborato-

1 Samen met de Maatschappelijke begeleiding ook wel de ‘welzijnscomponent’

van het inburgeringprogramma genoemd. Volgens de memorie van toelichting bij

de Wet inburgering Nieuwkomers (WIN) van 30 september 2003: ‘een vorm van hulp en informatie om in de lokale gemeenschap te kunnen participeren en deel te

kunnen nemen aan sociaal-culturele activiteiten’. Doel hiervan is praktische infor

matie aan inburgeraars geven om zelfstandig in de lokale samenleving te kunnen

participeren.

2 Zie de ervaringen die verzameld zijn in ‘Inburgering en maatschappelijke parti

cipatie’ opgesteld door Frontoffice Inburgering, een initiatief van de regering.

LSB 31/55 E 2-1-25


27/46


rium, tussen de vier muren van een klaslokaal, niet doelmatig is.1Zekerniet voor grote groepen onder oud- en nieuwkomers die vaak nog min of

meer ongeletterd zijn en ook in hun eigen taal niet over voldoende leer-

vaardigheden beschikken. Formeel onderwijs sluit ze uit.Doelmatiger voor deze groepen is het verwerven van de taal en het lerenkennen van het land door contact met native speakers - die ook tweede- of

derdegeneratiemigranten kunnen zijn - in echte situaties.

Binnen deze Brede Inburgering is een herijking te verwachten van de rol

van het welzijnswerk. De laatste decennia is de volwasseneneducatie ge

professionaliseerd en overgegaan van informele vormen van educatie in

het welzijnswerk naar het formeel onderwijs (met diploma’s aan de regio

nale opleidingscentra). Vanuit de grondopdracht van het welzijnswerk gezien is het knelpunt dat enerzijds de kwaliteit van het onderwijs op zich

zeker vooruit is gegaan, maar dat anderzijds juist deze betere kwaliteit en

de formalisering ervan sterk neigt tot uitsluiting van (kansarme) groepen.

Een signaal wat dat betreft is in 2004 de oprichting van een landelijke be

langenvereniging van inburgeraars die zich als doel heeft gesteld het in burgeringtraject te verbeteren door de opleiding te laten aansluiten bij de

leefwereld van klanten.2 Ook zijn inburgeraars zelf samenwerkingsver

banden aangegaan met de partners van de inburgeringketen. Doel is hetkwalitatief verbeteren van de inburgeringketen door te zorgen voor af

stemming van het inburgeringsaanbod op de vraag van inburgeraars. In

deze keten moet welzijn een rol spelen om mogelijk te maken dat inburge

ring in de directe leefomgeving van oudkomers en nieuwkomers plaats

vindt. De kracht van het informeel leren van volwasseneneducatie is juist

dat het direct geworteld is in de levenservaring van mensen. Oud- en

nieuwkomers worden met levensecht leren het best bediend voor een suc

cesvolle opname in de lokale Nederlandse samenleving.Totnogtoe blijven de kanalen van het formeel onderwijs en het educatieve

welzijnswerk gescheiden. In deze situatie blijven maatschappelijke oriën

tatie en begeleiding, gericht op participatie, ondergeschoven kindjes van

inburgeringstrajecten. Daar kan werk van worden gemaakt. Lokale over

heden kunnen een spilfunctie vervullen door te stimuleren dat partners

(ROC, Sociale Dienst, bedrijfsleven, gemeenten en deelgemeenten, wel-

1 Zie bijvoorbeeld Saskia van Oenen, ‘De complexe buurtpraktijk: het educatieve

potentieel van de buurt’. In: Oenen, S. van, en F. Hajer (red.), De school en het echte

leven. Leren binnen en buiten de school, Utrecht, NIZW, p. 147-162, 2001b.

2 Zie: Gemeente Amsterdam, Nieuwsbrief ‘Inburgering Iedereen bij de les’, mei

2004.

E 2-1-26 LSB 31/56


28/46


zijnswerk) zich inspannen, zodat het inburgeringtraject in de leefomge

ving van inburgeraars wordt verankerd.

3.2 Buurtparticipatie

3.2.1 Van uitsluiting naar samenwerking: oriëntatie op de nieuwe buren

Het landelijk project Heel de Buurt (1999-2003) van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, Landelijk Centrum Opbouwwerk en FORUM,

was gericht op het geven van een stevige impuls aan de ‘sociale infrastructuur’ in de buurt. In dit project zijn belangrijke lessen getrokken uit lokale

ervaringen voor de betrokkenheid van de buurt op migranten en van mi

granten bij de buurt. Zo is met name in Utrecht (Kanaleneiland) een intensief verbeterprogramma ontwikkeld waarin opdracht werd gegeven om

voorwaarden en kansen voor interculturele communicatie te onderzoeken.

De belangrijkste les die uit dit onderzoek is getrokken, is dat er een omslag

in denken nodig is bij gemeenten en maatschappelijke organisaties. Ge

meenten dienen zich meer interactief op te stellen en gelijkwaardigheid inde communicatie na te streven. Gemeenten en instellingen moeten zich

meer bewust zijn van de verschillende perspectieven en (deel)belangen

van alle actoren in de ‘ wijkarena’. Mensen laten zich niet meer in homogene groepen organiseren en dat betekent dat er een groot beroep op coördi

natie en afstemming van wensen, belangen en mogelijkheden wordt ge

daan. Beleidsmakers dienen op te passen voor een zogeheten ‘wipkip-

beleid’ : niet een aanbod te doen waaraan geen behoefte is, maar een vraag-

gestuurd beleid te ontwikkelen dat meer kans op succes heeft. Dit betekent

dat het wijkbeleid niet expliciet op integratie gericht dient te zijn, aange

zien dat niet per se de (huidige) wens van bewoners is. Vermeden moet

worden dat het aanbod bij voorbaat wordt ingevuld voor allochtone initiatiefnemers.

Deze aanbevelingen zijn met succes toegepast in de gemeente Utrecht bij

het project ‘Nieuwe Kansen’. Er is ‘een goede basis gelegd om de zoek

tocht naar nieuwe kanalen voor multiculturele communicatie te kunnen

voortzetten de komende jaren’ (Heel de Buurt, p. 237). Harry Broekman

stelt als uitgangspunt voor dat migranten anders zijn en op dat ‘anders

zijn’ ook recht hebben (p. 230).

Broekman onderscheidt drie clusters van beïnvloedende factoren bij be-leidsinterventie die aanwezig moeten zijn en waarmee rekening moet wor

den gehouden:

1 Subjecten. Dit zijn degenen die worden beïnvloed, bijvoorbeeld mi

granten waaronder een grote diversiteit bestaat. Gemeenschappelijk heb

ben zij dat ze de Nederlandse taal vaak slecht beheersen. Ze hebben een

LSB 31/57 E 2-1-27


29/46


andere geschiedenis dan autochtonen en dat beïnvloedt hun gedrag. Veelalhebben zij een lage opleiding. Met deze specifieke kenmerken dienen wer

kers en instanties rekening te houden;

2 Beïnvloede

rs (handelende actoren; beleidsmakers en -uitvoerders).Hier is een goede afstemming tussen zowel verticale actoren (beleid, instellingen, uitvoerders) als horizontale actoren (tussen organisaties en be-leidsactoren) vereist. Als migranten hun vragen duidelijk kenbaar maken,

moet de ketenverantwoordelijkheid van betrokken partijen daarop duide

lijk afgestemd zijn;

3 Het terrein van het beïnvloedingsproces (wonen, werken, educatie/op-voeding, gezondheid of vrijetijdsbesteding). Op de terreinen wonen en

werken spelen gevoelens van concurrentie tussen allochtonen en autochtonen. Daarnaast spelen ook verschillen in normen en waarden, bijvoorbeeld

rond gezondheid en onderwijs, een rol tussen allochtonen en autochtonen.

Tussen die drie clusters moeten werkzame verbindingen worden gemaakt.

Daarbij dient rekening te worden gehouden met sociaal-culturele eigenheid van migranten. Eerstelijners, management en de beleidssector dienen

op elkaar betrokken te worden. Daarbij moet rekening worden gehouden

met de wijze waarop wordt omgegaan met de eigenaardigheden in eenspecifieke setting (dynamiek, machtsverhoudingen, betekenissen) van de

verschillende terreinen.

3.3 Interculturalisering

Verschillende trajecten, opgezet vanuit de landelijke infrastructuur wel

zijn, beogen een interculturalisering van de professionele en vrijwilligers

organisaties. Zo hebben CiviQ, Instituut voor Vrijwillige Inzet, en FORUM, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling, vanaf 1999 het initiatiefgenomen voor een project gericht op de interculturalisering van het vrij

willigerswerk, ‘Stap Twee’. Het project is opgezet om te stimuleren dat

vrijwilligersprojecten, initiatieven en activiteiten invulling geven aan de

interculturalisatie.

Verder begeleidt FORUM een landelijk netwerk voor interculturalisatie

op het gebied van jeugdzorg en welzijn. Het Nederlands Instituut voor

Zorg en Welzijn (NIZW) ten slotte, ondersteund door het Oranje Fonds,ontwikkelt vanaf 1999 het project ‘De Multiculturele Buurt’. Dit is een

langdurig project dat doorloopt tot 2007, en dat beoogt de toegankelijk

heid van welzijnsvoorzieningen voor allochtonen te bevorderen door het

ontwikkelen en ontsluiten van good practices, instrumenten en metho

dieken.

E 2-1-28 LSB 31/58


30/46


In 1995 heeft Hoogsteder de stand van zaken op intercultureel gebied in

het welzijnswerk onderzocht en beschreven in zijn onderzoek ‘Hoe kleur

rijk is het welzijnswerk’.1Zijn bevindingen presenteert hij in een zeven-

stadiamodel, beginnend bij het stadium van monoculturele organisatie en

uitmondend in de interculturele organisatie. Werkelijk geïnterculturali-

seerde welzijnsinstellingen vond Hoogsteder niet. Een grote minderheid

van instellingen was destijds bezig met de eerste stadia van interculturali-

sering.

De scores die Hoogsteder vaststelde, staan hierna in schema:

stadium 7: interculturele organisatie - -

stadium 6: integraal intercultureel

management

- -

stadium 5: intercultureel manage

ment van personeel

welzijn 24% jeugdhulpverlening 39%

stadium 4: instroom allochtone

medewerkers


stadium 3: intercultureel manage

ment dienstverlening


stadium 2: dienstverlening aan

allochtone cliënten


stadium 1: monoculturele organisatie welzijn 8% jeugdhulpverlening 0%

Hoogsteder concludeert dat bij het interculturaliseringsproces van het wel

zijnswerk nog geen sprake is van intercultureel beleid. Wel onstaat er bin

nen de organisaties de behoefte aan intercultureel beleid voor een beteredienstverlening. Op het gebied van de instroom van allochtone medewer

kers moet nog veel meer gebeuren. Van integraal intercultureel manage

ment en een interculturele organisatie was geen sprake. Hoogsteder schetst

drie perspectieven voor interculturalisatie van welzijnsorganisaties:

- In de eerste plaats gaat het om inkleuring van kwaliteit vanuit intercultu

reel perspectief. Daarin past de ‘dienst4all’-filosofie, dat wil zeggen dat de

dienstverlening of de hulpverlening goed moet zijn voor iedereen: autoch

tonen en allochtonen;

1 Hoogsteder, J., Interculturalisering en bereikbaarheid, LSB 0/271-291. Hoogste

der, J. (1996), Hoe kleurrijk is het welzijnswerk? Landelijk onderzoek naar de stand

van zaken op het gebied van intercultureel beleid. Uitgave VOG.

LSB 31/59 E 2-1-29


31/46


- In de tweede plaats gaat het om uitbouwen. Het ter beschikking stellen

of productief inzetten van interculturele professionaliteit, dat wil zeggen

het overdragen van interculturele deskundigheid die in de welzijnsector is

opgebouwd aan andere sectoren en dienstverlenende ‘autochtone’ organisaties zoals woningbouwcorporaties, verzekeringsorganisaties. Deze kennisoverdracht kan plaatsvinden naar deze organisaties die historisch ge

richt zijn op de ontwikkeling van dienstverlening aan autochtonen;

- In de derde plaats gaat het erom te stimuleren dat samenwerking ge

richt plaatsvindt om de oplossing van interculturele problemen op gebied

van onderwijs, huisvesting, werkgelegenheid dichterbij te brengen. Het

gaat Hoogsteder ook om het bedrijfsleven. Migranten en hun zelforganisa

ties dienen ook als gelijkwaardige partners gezien en behandeld te worden.Zo ontstaan samenwerkingsverbanden die geëntameerd worden door het

welzijnswerk of waarbij het welzijnswerk uitgenodigd wordt.

Vervolgonderzoek van Hoogsteder en Veenstra1laat in 2002 een vooruit

gang zien wat betreft de plaats die welzijnsinstellingen innemen in het ze-

venstadiamodel uit het eerdere onderzoek. Zo bevinden zich minder instel

lingen in stadium 1(de fase van monocultuur). Ook voldoen instellingen in

toenemende mate aan de criteria van stadia 6 en 7 (fase van integraal management en ontwikkeling van een kwalitatief interculturele organisatie).

De Multiculturele Buurt

Het project ‘De Multiculturele Buurt’2 van het NIZW verkent aan de hand

van best practices hoe het multiculturalisatieproces - de wijze waarop wel

zijnsinstellingen zich rekenschap geven van de veranderende samenstel

ling van de wijksbevolking - plaatsvindt. Dit proces speelt zich af in multi

culturele wijken; centraal staan de strategische partners en sleutelfiguren, jongerenwerk, vrouwenwerk en ouderenwerk. De verkenning ordent inte

ressante projecten op basis van thema’s als multicultureel accommodatie-

beleid en multicultureel programmeren.

Deze thematische aanpassing loopt langs drie scenario’s:

1 ruimte maken (etnische groepen faciliteiten bieden zodat deze zich in

eigen kring kunnen ontplooien);

2 interactie ondersteunen (individuen uit verschillende bevolkingsgroe pen die elkaar ontmoeten, wisselen gedachten en ervaringen uit);

1 Hoogsteder, J. en Y. Veenstra, Jewel: een schat aan kennis en ervaring, 2002.

2 Vlaar, P., H. Broekman, K. Wuertz, Ruimte maken in de buurt, NIZW, 2000,

website www.nizw.nl/mcb.

E 2-1-30 LSB 31/60

http://www.nizw.nl/mcbhttp://www.nizw.nl/mcb


32/46


3 samenwerking genereren (samen vorm gaan geven aan vrije tijd, leef

baarheid, educatie en cultuur).

Uit publicaties over het project blijkt dat de allochtone welzijnswerkers

vaak in lagere functies werken en weinig doorstroommogelijkheden heb

ben (bijvoorbeeld functies vervullen

Cadat Etnische Minderheden en Sociaal Beleid 2005 Elsevier

Documents

Transcript of Cadat Etnische Minderheden en Sociaal Beleid 2005 Elsevier