Masterproef De Milieuschaderichtlijn: Haar doel...

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Academiejaar 2010-11

Masterproef

De Milieuschaderichtlijn:

Haar doel bereikt? Masterproef van de opleiding

„Master in de rechten‟

Ingediend door

Lynn Cornelis

00602804

Major Burgerlijk- en Strafrecht

Promotor prof. dr. An Cliquet

Commissaris Nicky Broeckhoven

Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2010-11

De Milieuschaderichtlijn

Haar doel bereikt?

Masterproef van de opleiding

„Master in de rechten‟

Ingediend door

Lynn Cornelis

00602804

Major Burgerlijk- en Strafrecht

Promotor prof. dr. An Cliquet

Commissaris Nicky Broeckhoven

Voorwoord

Het schrijven van de thesis, het symbolische eindpunt van onze vijf jaar durende opleiding

aan de Rechtenfaculteit. Dat besef doet toch iets met een mens. Opnieuw het einde van een

hoofdstuk in zicht.

Eerst en vooral wil ik mijn promotor professor An Cliquet bedanken. Ik was misschien niet

het type student dat om de haverklap bij haar langsging, wel integendeel. Maar ik had van in

het begin wel het gevoel dat als er iets was, ik bij haar terecht kon. Daarnaast wil ik haar, net

als mevrouw Broeckhoven, ook bedanken voor de tijd die ze namen om deze masterproef te

lezen.

Verder zou ik graag een welgemeende dankuwel zeggen aan mijn vriend Dimitri, omdat hij

mij altijd heeft gesteund, en de tijd heeft genomen om mijn thesis na te lezen. Ook mijn

„roommate‘ Emm wil ik bedanken, omdat ik altijd op haar kon rekenen en ze een geweldig

kotgenootje geweest is. Zowel Dim als Emm waren er altijd, niet enkel in de periode die aan

deze thesis voorafging, maar gedurende de vijf – niet altijd even gemakkelijke, maar sowieso

onvergetelijke – jaren in Gent. Daarnaast wil ik ook Lore, Julie en Ines bedanken om er te

zijn. De momenten waarop we samen in de bibliotheek of aan de keukentafel zaten te werken

waren veel kleurlozer geweest zonder hen. Het zijn waardevolle herinneringen geworden aan

een mooie tijd. En daarenboven, gedeelde smart is halve smart.

En tot slot wil ik zeker ook mijn ouders bedanken voor hun rotsvast vertrouwen in mijn

kunnen en de kalmerende woorden waar dat nodig was.

Lynn

Gent, mei 2011

1

Inhoudstafel

I. INLEIDING: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN ....................................................................................... 2

II. METHODOLOGIE ............................................................................................................................ 3

III. VOORAF: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN VERSUS HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL ............................ 4

IV. RICHTLIJN 2004/35/EG: DE MILIEUSCHADERICHTLIJN VAN 21 APRIL 2004 ..................................... 8

1. DE TOTSTANDKOMING VAN DE RICHTLIJN ....................................................................................................... 8 i. Overzicht van de voorgeschiedenis ...................................................................................................... 8 ii. Groenboek inzake het herstel van milieuschade ................................................................................ 13 iii. Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid ................................................................................... 21 iv. Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het Witboek ...................................................... 29 v. Advies van het Comité van de Regio’s over het Witboek ................................................................... 30 vi. ‘Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage’ .................... 32 vii. Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade ........... 37 viii. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad ...................................................................................... 49 ix. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement over het gemeenschappelijk standpunt

van de Raad........................................................................................................................................ 51 x. Aanbeveling voor de tweede lezing betreffende het gemeenschappelijk standpunt ......................... 52 xi. Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement betreffende het gemeenschappelijk standpunt

door de Raad ...................................................................................................................................... 56 xii. Advies van de Commissie over de amendementen van het Europese Parlement op het

gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 26 januari 2004 ...................................................... 57 xiii. De laatste loodjes… ............................................................................................................................ 58 xiv. Conclusie ............................................................................................................................................ 59

2. DE RICHTLIJN MILIEUSCHADE VAN 21 APRIL 2004 ........................................................................................ 60 i. De basisprincipes van het milieurecht ................................................................................................ 60

a. Het preventiebeginsel .................................................................................................................................... 61 b. Het voorzorgsbeginsel ................................................................................................................................... 64 c. Aanpak van milieuschade aan de bron .......................................................................................................... 66 d. Het ‘polluter pays’-beginsel ........................................................................................................................... 66 e. Conclusie ........................................................................................................................................................ 67

ii. De inhoud van de richtlijn .................................................................................................................. 68 a. Toepassingsgebied van de richtlijn ................................................................................................................ 68 b. De preventieve acties en herstelmaatregelen ............................................................................................... 76 c. De financiële zekerheid .................................................................................................................................. 81 d. De temporele werkingssfeer .......................................................................................................................... 85 e. Verzoeken om maatregelen ........................................................................................................................... 88

V. DE IMPLEMENTATIE VAN DE RICHTLIJN ....................................................................................... 91

1. GEBEURDE DE OMZETTING TIJDIG? ............................................................................................................. 91 2. HOE WERD DE RICHTLIJN OMGEZET? ........................................................................................................... 92

i. Algemeen ........................................................................................................................................... 92 ii. Verslag van de Commissie .................................................................................................................. 93 iii. Conclusie ............................................................................................................................................ 99

VI. RECHTSPRAAK ............................................................................................................................ 100

i. Algemeen ......................................................................................................................................... 100 ii. Zaak C-378/08 .................................................................................................................................. 101 iii. Nationale rechtspraak ...................................................................................................................... 103 iv. Conclusie .......................................................................................................................................... 104

VII. BESLUIT ...................................................................................................................................... 105

VIII. BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 107

2

I. Inleiding: De milieuschaderichtlijn

Door een te intens gebruik van natuurlijke rijkdommen op onze blauwe planeet dreigen we af

te stevenen op een bankroet van de aarde. Hoe langer hoe meer begint bij vele mensen het

besef door te dringen dat het vijf voor twaalf is wat betreft het behoud van ons milieu en dat

we ons beter vandaag nog dan morgen moeten inzetten voor het beschermen ervan.

Duidelijke regelgeving die milieuschade tracht te voorkomen en herstellen was onbestaande.

De Europese regelgever reageerde op deze problematiek, na een voorgeschiedenis van meer

dan vijftien jaar, met de „Richtlijn betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het

voorkomen en herstellen van milieuschade‟.

Eerst en vooral sta ik stil bij de kritiek van een aantal niet-Europees gezinde auteurs die

twijfelen of deze richtlijn het subsidiariteitsbeginsel niet schendt en zich de vraag stellen of

het niet aan de lidstaten was om deze problematiek op nationaal niveau aan te pakken.

Nadien bespreek ik de richtlijn die het principe van „de vervuiler betaalt‟ invoert bij schade

aan biodiversiteit, grond en water. In dit deel zal ik kijken naar de oorspronkelijke ontwerpen

van de richtlijn en de verschillen met het uiteindelijke resultaat aanhalen. Hierdoor zal de

lange weg die de voorstellen hebben afgelegd alvorens de richtlijn ontstond helder in beeld

worden gebracht en de punten waarrond veel discussie gerezen is – en die vaak nu nog

aanleiding geven tot discussie - duidelijk aan bod komen.

Vervolgens ga ik kijken hoe de lidstaten deze richtlijn die uitgaat van minimale harmonisatie

in hun eigen recht hebben omgezet : hebben zij op cruciale punten een regeling durven

invoeren die verder gaat dan het minimum dat de richtlijn hen heeft opgelegd? We zien

immers dat de richtlijn op vele belangrijke punten de keuze overlaat aan de lidstaten zelf en

dat de Europese regelgever, naar mijn mening, te terughoudend is geweest.

Tot slot zal ik nagaan of de richtlijn slaagt in haar opzet en wat de verwachtingen zijn naar de

toekomst toe. Is het verhaal van de richtlijn er eentje met een happy end?

3

II. Methodologie

Milieu is een thema dat mij al van kindsbeen af weet te boeien. De keuze voor de vakgroep

internationaal publiekrecht had ik zonder veel twijfelen vorig jaar al gemaakt.

En toch … het klassieke aansprakelijkheidsrecht blijft een boeiend onderwerp en hiermee ben

ik toch iets meer vertrouwd dan met het milieurecht.

Aansprakelijkheid bij schade aan het milieu verenigt deze twee rechtstakken en dit leek mij

een uitdagend onderwerp net omwille van deze combinatie van vertrouwde en nieuwe

materie.

De website van de Europese Unie bevat een schat aan informatie over de Richtlijn

2004/35/EG en haar voorbereidende werkzaamheden. Hiermee ben ik aan de slag gegaan.

Nadien heb ik een aantal basiswerken opgezocht in de bibliotheek en op basis van deze

informatie heb ik de grote lijnen van de inhoud van mijn thesis vastgesteld.

Daarnaast bleken vooral de internationale tijdschriften Environmental Liability en European

Energy and Environmental Law Review interessante bronnen.

De voorbereidende werken en de richtlijn zelf zijn mijn leidraad geweest bij het schrijven van

deze masterproef. Hoe is de richtlijn tot stand gekomen en wat is het uiteindelijke resultaat

hiervan?

Zoals U verder zal kunnen lezen is gebleken dat de Europese regelgever bij het opstellen van

de richtlijn zeer terughoudend geweest is en op cruciale punten geen keuzes heeft durven

maken. De lidstaten kregen de opdracht de richtlijn om te zetten in het nationale recht, en net

omdat er hen op zoveel – niet onbelangrijke – punten keuzes werden gelaten, ligt het bij hen

om van het instrument een veel krachtiger wapen maken dan het momenteel is. Ik zal nagaan

in welke mate dat gebeurd is.

Aangezien de omzetting van de richtlijn bij de meeste landen niet tijdig heeft plaatsgevonden,

is er momenteel nog niet zo heel veel rechtspraak. De weinige rechtspraak die er wel is, vormt

ook een onderwerp van mijn onderzoek. Dit zal een relatief klein stukje van mijn thesis

uitmaken.

Na de bespreking van de voorgeschiedenis van de richtlijn, nadat ik onderzocht heb ik

hoeverre lidstaten zijn gegaan bij de omzetting van deze richtlijn en nadat ik de –zeldzame –

rechtspraak heb bestudeerd, zal het tijd zijn om al deze informatie te bundelen en de plus- en

minpunten van de richtlijn samen te vatten. Op het einde volgt de conclusie: waar staat de

richtlijn momenteel en in hoeverre is ze tot nog toe in haar opzet geslaagd?

4

III. Vooraf: de Milieuschaderichtlijn versus het subsidiariteitsbeginsel

Hoewel de richtlijn in mijn ogen – en in die van vele andere mensen die beseffen hoe

belangrijk een gezond milieu is – zeker gewenst is, zien we in de rechtsleer een harde kern

van auteurs die vinden dat deze richtlijn op gespannen voet staat met het

subsidiariteitsbeginsel.

In de lange periode die aan de richtlijn voorafgaat zien we telkens opnieuw dezelfde vraag

behandeld: “Is een Europese interventie op het vlak van milieuschade wel noodzakelijk?‖.

Vooral in het Witboek wordt hier veel aandacht aan besteed.1 Men haalt hierin als contra-

argument aan dat er vanuit een rechtseconomisch perspectief enkel nood is aan regelgeving

die grensoverschrijdende milieuschade behandelt. Maar, staat er in het Witboek, en dit spreekt

dan weer in het voordeel van een Europese regelgeving, dan zou er ongelijkheid tussen de

verschillende lidstaten kunnen optreden, omdat gevallen die enkel op nationaal niveau schade

veroorzaken dan niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn zullen vallen.

― Het voornaamste argument van de voorstanders van het stelsel dat uitsluitend op

grensoverschrijdende verontreiniging betrekking heeft, is dat er op grond van het

subsidiariteitsbeginsel onvoldoende argumenten zijn om een aansprakelijkheidsstelsel in

te voeren voor problemen die uitsluitend binnen één lidstaat liggen, maar dat

grensoverschrijdende problemen inderdaad beter op het niveau van de gemeenschap

worden geregeld. Het nadeel van een dergelijke regeling, die beperkt blijft tot

grensoverschrijdende problemen, is dat er een grote leemte blijft in verband met de

aansprakelijkheid voor schade aan biodiversiteit, aangezien dit probleem in de meeste

lidstaten nog niet is gereguleerd. Een uitsluitend op grensoverschrijdende schade gerichte

aanpak heeft ook als gevolg dat inwoners binnen een lidstaat volledig verschillend kunnen

worden behandeld, aangezien sommige daarvan, die toevallig betrokken zijn bij een geval

van grensoverschrijdende schade, krachtens het EG-stelsel aansprakelijk zouden zijn,

terwijl anderen die in hetzelfde land dezelfde activiteit uitvoeren en vergelijkbare schade

veroorzaken, vrijuit kunnen gaan wanneer het nationale stelsel dergelijke problemen niet

behandelt. Op basis van het gelijkheidsbeginsel, zoals ontwikkeld in de arresten van het

Hof van Justitie, kan een dergelijke ongelijke behandeling zelfs de vraag naar de

legitimiteit van de communautaire regeling doen rijzen.‖ 2

1 COM (2000) 66 def., 30.

2 COM (2000) 66 def., 28.

5

In de „economics of federalism‟ theorie wordt aangegeven welke voorwaarden er nodig

zijn vooraleer centralisatie noodzakelijk wordt geacht.3 De belangrijkste argumenten voor

een centralisatie op Europees niveau zijn:

- Centralisatie is aanbevolen als er sprake is van grensoverschrijdende

milieuschade.

- Centralisatie kan aangewezen zijn om het race-to-the-bottom gevaar aan te

pakken.

- Centralisatie kan noodzakelijk zijn met het oog op de realisatie van de interne

markt.

De tegenstanders van het Europees optreden op dit niveau halen deze argumenten wat betreft

de besproken richtlijn echter één voor één onderuit.

Het eerste argument betekent, aldus een aantal niet-Europees gezinde auteurs, slechts een heel

beperkte motivering in het voordeel van de richtlijn. Verder wordt ook aangehaald dat indien

dit een van de fundamentele redenen is die pleit voor de richtlijn, het toepassingsgebied van

de richtlijn dient te worden verminderd tot de gevallen van grensoverschrijdende schade en de

richtlijn aldus een heel groot stuk van haar belang verliest.

Het volgende argument, het bestrijden van het race-to-the-bottom gevaar, wordt ook niet als

voldoende motivering aanzien. Het race-to-the-bottom gevaar houdt in dat er tussen de

lidstaten een concurrentiestrijd zou kunnen ontstaan om zoveel mogelijk industrie naar zich

toe te kunnen trekken met zeer soepele – té soepele – milieuvoorwaarden en dat op die manier

het welzijn van het milieu nog steeds niet prioritair zou zijn. Volgens de critici is er van deze

vrees voor een onderlinge strijd tussen de lidstaten in de praktijk echter geen sprake, zodat

ook dit argument niet voldoende kan overtuigen. Er wordt aangehaald dat er zelfs eerder

sprake is van een race-to-the-top aangezien lidstaten er volgens hen aanzienlijk meer belang

bij hebben regelingen uit te werken die de aansprakelijkheid bij schade aan het milieu regelen,

dan om te opteren voor maatregelen die het tegenovergestelde doel zouden beogen. Het komt

een lidstaat enkel ten goede als zij over degelijk uitgewerkte regelingen inzake

aansprakelijkheid bij milieuschade beschikken, vooral dan op het vlak van de financiële

vergoedingen in geval van schade.

Tot slot wordt ook het argument dat de richtlijn noodzakelijk zou zijn voor de realisatie van

de interne markt afgeschoten. Zij achten deze richtlijn absoluut niet noodzakelijk om het vrij

3 R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG, Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa Law

Publishing, 2005, 6.

6

verkeer te bevorderen en zien niet in waarom verschillen in de aansprakelijkheidsregeling

voor milieuschade een gevaar zouden opleveren voor de verstoring van de interne markt.

In de richtlijn zelf wordt in de overwegingen verwezen naar haar verhouding met het

subsidiariteitsbeginsel.

― Aangezien de doelstelling van deze richtlijn, namelijk het tot stand brengen van een

gemeenschappelijk kader voor het voorkomen en herstellen van milieuschade tegen en

redelijke kostprijs voor de samenleving, niet op voldoende wijze door de lidstaten kunnen

worden verwezenlijkt en derhalve beter op Gemeenschapsniveau kunnen worden

verwezenlijkt, wegens de omvang van deze richtlijn en de gevolgen er van voor andere

communautaire wetgeving … kan de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het

Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in

hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan

wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.‖4

Critici beweren dat dit niet meer is dan een loutere tautologie. Nergens wordt immers

uitgelegd waarom de lidstaten zelf niet in staat zijn om een regeling in te voeren voor

aansprakelijkheid bij schade aan het milieu, en dan vooral aan biodiversiteit. Meermaals

horen we de suggestieve vraag gesteld: ―Neemt men in Europa het subsidiariteitsbeginsel

überhaupt wel serieus?‖5

Deze strekking in de rechtsleer laat het hier niet bij, en beweert dat naast de louter

academische bezwaren, er ook effectief schadelijke gevolgen in de praktijk kunnen worden

waargenomen. Zo vrezen zij onder meer een allesoverheersend Europa, dat zachtjes aan haar

bevoegdheden uitbreidt zonder hiervoor over een werkelijk mandaat te beschikken. Er wordt

gevreesd dat Europa zich als een ware “leviathan” zou durven blijven gedragen en steeds

verdergaande grenzen zou overschrijden. Ook vrezen zij voor de consistentie en systematiek

van de milieuwetgeving in elk land apart. Aangezien de richtlijn slechts op een beperkt aantal

gevallen van schadeverwekkende activiteiten en schadesoorten betrekking heeft, zal zij als

regeling vaak bestaan naast de andere nationale regelingen. Dit komt de consistentie van de

nationale regelingen op vlak van milieuschade niet ten goede.

4 Overweging 3, Richtlijn EP en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met

betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 56. 5 N. FARNSWORTH, “ Subsidiarity – A Conventional Industry Defense. Is the Directive on Environmental

Liability with Regard to Prevention and Remedying of Environmental Damage Justified under the Subsidiarity

Principle?”, EERL 2004, 181.

7

De conclusie van vele anti-Europees gezinde auteurs luidt dan ook dat al te vaak de grens

tussen de noodzaak van het optreden op vlak van het milieu en de bescherming daarvan

enerzijds, en de noodzaak om dit optreden op Europees niveau te laten plaatsvinden, vervaagt,

waardoor wordt voorbijgegaan aan het subsidiariteitsbeginsel.6

In mijn ogen is de vrees voor een allesoverheersend Europa ongegrond. De lidstaten werden

in het verleden meermaals gestimuleerd om maatregelen te nemen op nationaal niveau, maar

daar werd slechts zelden gehoor aan gegeven. Het milieu is té belangrijk en als we kijken naar

de teloorgang ervan kan niemand ontkennen dat optreden meer dan nodig is. Een Europees

optreden is naar mijn mening gegrond, aangezien het milieu iets is dat ons allen aanbelangt.

Als er bijvoorbeeld in Duitsland een enorme milieuramp plaatsvindt, waardoor er

grensoverschrijdende schade optreedt, zijn wij daarvan allemaal slachtoffer. Hiermee bedoel

ik dat niet enkel de mensen die er op dat zelfde moment schade van ondervinden er

schadelijders van zijn, maar ook mensen verscheidene kilometers verder weg, net als de

toekomstige generaties. Er is immers maar 1 planeet – en die moeten we koesteren. Een

slechte economie, andere maatschappelijke problemen, allemaal zijn ze belangrijk. Maar geen

enkele problematiek raakt élke persoon, élke plant, élk levend wezen zo hard als de vervuiling

van ons milieu. En dat milieu zal nog langer meegaan dan welke industrie ook. Het is onze

verantwoordelijkheid om daarvoor te zorgen. Een Europees optreden kan erger voorkomen.

Het kan de lidstaten een stevige basis meegeven, om zo verder, met de nodige eigen inputs,

een grondige regelgeving uit te werken en er alles aan te doen om de aarde proper te proberen

houden, voor de huidige generatie, en al die generaties achter ons.

6 R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG, Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa Law

Publishing, 2005, 8.

8

IV. Richtlijn 2004/35/EG: de milieuschaderichtlijn van 21 april 2004

1. De totstandkoming van de richtlijn

i. Overzicht van de voorgeschiedenis

De milieuschaderichtlijn7 kent een lange en woelige voorgeschiedenis.

We schrijven juni 1983, wanneer de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn

indient om burgerlijke aansprakelijkheid in te voeren voor schade die veroorzaakt wordt door

afval. Hoewel dit voorstel het toen niet haalde, was de eerste steen wel gelegd. De eerste steen

van de weg die leidde naar het doel dat werd nagestreefd, een richtlijn die aansprakelijkheid

voor milieuschade invoert.

Milieurampen volgen elkaar in een betreurenswaardig tempo op. Denk daarbij aan de ramp

met de Amoco Cadiz, waarbij de Liberiaanse tanker zonk voor de kust van Frankrijk en

230.000 ton ruwe olie in zee deed belanden. De Bretoense kusten werden hierdoor sterk

vervuild en ook voor de vogelpopulatie waren de gevolgen dramatisch.

Het is de ramp in Seveso, Italië, die mee de aanleiding was voor de „Seveso‟-richtlijn van 6

december 1984.8 Op 10 juli 1976 vond er een zware explosie plaats in een chemisch bedrijf

ICMESA waarbij de bodem van de omgeving vervuild raakte met dioxine. De „Seveso‟-

richtlijn uit 1984 werd opgesteld om de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke

stoffen zijn betrokken te beheersen. Deze richtlijn is de eerste Europese wetgeving over

aansprakelijkheid voor milieuschade.9

“Overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen ten

einde, met het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en van het milieu, het

toezicht en de controle op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen,

zowel binnen de Gemeenschap, als naar en/of uit de Gemeenschap, te waarborgen.”, aldus

artikel 1 van de richtlijn. Artikel 11 van de „Seveso‟-richtlijn legde de Raad de verplichting op

om uiterlijk op 30 september 1988 vast te stellen op welke wijze de producent of enige andere

7 Richtlijn Europees Parlement en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met

betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 56-75. 8 Richtlijn Raad 84/631/EEG, 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de

grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, PB. L. 13 december 1984, afl. 326, 31-41. 9 H. BOCKEN, “ De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen

en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting

en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 1.

9

persoon die voor schade kan worden verantwoordelijk geacht, wettelijk aansprakelijk kan

worden gesteld, en tevens het verzekeringsstelsel te regelen. Dit gebeurde niet en al snel

heerste er een consensus dat Europese milieuaansprakelijkheidsregelingen een breder

toepassingsgebied dienden te hebben dan datgene wat werd beoogd door de „Seveso‟-richtlijn.

Dit heeft geleid tot de ontwerpen voor de richtlijnen van 15 september 198910

en 27 juni

199111

inzake burgerlijke aansprakelijkheid bij schade veroorzaakt door afval. Er was in de

ontwerpen sprake van een objectieve aansprakelijkheid voor de producent van het afval, en

deze objectieve aansprakelijkheid kon worden overgedragen aan een vergunde verwerker. Om

de schade te kunnen vergoeden moest worden voorzien in verzekeringen en financiële

zekerheden. Beide ontwerpen werden echter afgewezen, zowel door de industrie als de

verzekeringslobby en een aantal lidstaten die niet stonden te springen voor een eenvormig

Europees milieu-aansprakelijkheidsregime. Verder bestond de grootste kritiek vooral uit het

beperkte toepassingsgebied daar enkel schade veroorzaakt door afval in aanmerking kwam.12

In 1986 vond een andere enorme milieuramp plaats. Een brand brak uit in de Sandoz-fabriek,

een chemisch bedrijf nabij Basel. Een enorme hoeveelheid giftige chemicaliën stroomden zo

de Rijn in waardoor deze volledig rood kleurde. Meer dan een half miljoen vissen kwamen

hierbij om en sommige soorten zijn zelfs voorgoed uit de Rijn verdwenen. Deze ramp bracht

de Raad van Ministers en het Europese Parlement ertoe om resoluties goed te keuren die de

Commissie aanspoorden om aansprakelijkheid voor dergelijke milieuschade in te voeren.

Door de weinig positieve ervaringen uit het verleden was de Commissie uiterst voorzichtig in

haar werkzaamheden.

In mei 1993 werd dan het Groenboek13

over het herstel van milieuschade gepubliceerd. De

eerste echte stap van onze richtlijn was bij deze gezet. De bedoeling van het Groenboek was

een discussie op gang te brengen omtrent de problematiek van milieuschade. Reacties van

zowel lidstaten als de industriële wereld en milieugroepen stroomden binnen. In navolging

van het Groenboek vond een gemeenschappelijke hoorzitting met het Europese Parlement

plaats en kwam er een parlementaire resolutie waarin de Commissie verzocht werd om een

richtlijn uit te werken. Op 20 april 1994 nam het Parlement een resolutie aan waarin ze de

10

COM (89) 282 def. 11

COM (91) 219 def. 12

H. BOCKEN, “ De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen


en uitvoering van de richtlijn milieuschade, Mechelen, Wolters Kluwer, 2008, 3. 13

COM (93) 47 def.

10

Commissie verzocht een ontwerp-richtlijn “betreffende de regeling van de aansprakelijkheid

voor (toekomstige) milieuschade voor te leggen”.14

In november 1997 verscheen er een werkdocument van de hand van de Commissie in

navolging van het Groenboek en talloze studies en raadplegingen volgen elkaar op met als

uiteindelijke resultaat het Witboek over Milieuaansprakelijkheid van 9 februari 200015

. Dit

Witboek was – helaas – veel minder ambitieus dan de „working paper‟ uit 1997. De

werkzaamheden aan het Witboek werden nog versneld door de olieramp uit 1999 voor de kust

van Frankrijk. De olietanker Erika zonk op zo‟n 75 km voor de kust van Bretagne, waarbij

20.000 ton olie in de zee lekte. Stranden over een afstand van meer dan 300 kilometer werden

verontreinigd en meer dan 34.000 met olie besmeurde vogels spoelden aan. In januari 2000

stroomde er meer dan 100.000 kubieke meter met cyanide vervuild water in de Tisza, wat

leidde tot massale vissterfte.16

De noodzaak van deze richtlijn werd hierdoor – nogmaals –

pijnlijk duidelijk gemaakt.

In 2000 gaven zowel het Economisch en Sociaal Comité als het Comité van de Regio‟s hun

advies op het Witboek, respectievelijk op 19 september en 6 november.

Na de vele commentaren op het Witboek volgde er in juli 2001 een „Working paper on

prevention and restoration of significant environmental damage‘17

van het Directoraat-

generaal Leefmilieu van de Europese Commissie. Dit document zette een volledig andere

koers in dan het Witboek en was heel bepalend voor de definitieve koers van de latere

richtlijn. Het veranderde de richting van de toekomstige richtlijn totaal en ging over van een

burgerlijk aansprakelijkheidsregime naar een publiekrechtelijk regime waarbij de plichten die

voortvloeiden uit de regeling dienden te worden afgedwongen door de bevoegde

autoriteiten.18

Het nieuwe concept bleek aan te slaan en na anderhalf jaar onderhandelen werd

op 23 januari 2002 een formeel voorstel19

voor een richtlijn ingediend, op grond van

toenmalig artikel 175 EG en als zodanig onderworpen aan de samenwerkingsprocedure tussen

het Parlement en de Raad. Artikel 193 VWEU, het oude artikel 176 EG, bepaalt dat

maatregelen vastgesteld op basis van artikel 192 VWEU, voormalig artikel 175 EG, niet

14

Resolutie EP, 20 april 1994 over het voorkomen en herstellen van milieuschade, PB. C. 9 mei 1994, afl. 128,

165. 15

COM (2002) 66 def. 16

P.F.A. BIERBOOMS en E.H.P. BRANS, “Het EU Witboek Milieuaansprakelijkheid: de vage contouren van een

toekomstig aansprakelijkheidsregime", Milieu & Recht 2000, (182) 183. 17

H. BOCKEN, “Het Working paper on prevention and restoration of significant environmental damage: Het

Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”, T.M.R. 2001, (350) 351. 18

V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 102. 19

COM (2002) 17 def.

11

noodzakelijk volledige harmonisatie met zich meebrengen. Een lidstaat kan als zij wil

verdergaande maatregelen opleggen en de maatregelen genomen op basis van dit nieuwe

artikel 192 VWEU leggen slechts een minimumbeschermingsniveau op. Bij de

samenwerkingsprocedure neemt de Europese Commissie het initiatief om een voorstel voor

een communautaire maatregel te doen. Als zij het voorstel heeft uitgewerkt, wordt het naar

zowel de Raad van ministers als het Europese Parlement gestuurd. Indien dit nodig wordt

geacht wordt het tevens verzonden naar het Economisch en Sociaal Comité en naar het

Comité van de Regio's, zoals in casu het geval blijkt. Nadat de Raad de adviezen van zowel

het Parlement als de Commissies ontvangen heeft neemt de Raad een gemeenschappelijk

standpunt in. Hiervoor is een gekwalificeerde meerderheid nodig. Dit is de eerste lezing. In de

tweede lezing wordt dit gemeenschappelijk standpunt behandeld door het Parlement.

Op 21 februari 2002 legde de Europese Commissie het voorstel voor aan de Raad en het

Parlement. In het Parlement heerste op dat moment een conflict over wie in casu het leidende

departement mocht zijn, ofwel de Commissie Juridische Zaken, of de Commissie

Milieubeheer, Volksgezondheid en Voedselveiligheid. Dit conflict werd in juni 2002 beslecht

en het resultaat was dat de Commissie Juridische Zaken de werkzaamheden mocht leiden,

maar wel diende rekening te houden met de meningen van Commissie Milieubeheer.

Gedurende 2002 en de eerste helft van 2003 hield de ‗Environmental Working Party‘ van de

Raad meer dan 30 vergaderingen. Er werd dus hard gewerkt aan de richtlijn. En dit had een

duidelijke oorzaak. Op 1 mei 2004 zouden er een pak landen toetreden tot de Europese Unie.

Als de richtlijn er tegen dan niet zou zijn, was het zeer twijfelachtig wanneer en of ze er

überhaupt wel zou komen.20

Op 2 mei 2003 volgde een verslag over het voorstel voor een richtlijn van het Europees

Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen

en herstellen van milieuschade. Een kleine twee weken later, op 14 mei, keurde het Europese

Parlement de richtlijn goed, maar met niet minder dan 48 amendementen.

Op 13 juni 2003 werd er een politiek akkoord bereikt in de Raad, onder het voorzitterschap

van Griekenland. Op 18 september volgde er dan een officiële goedkeuring van het

gemeenschappelijk standpunt door de Raad. Duitsland, Oostenrijk en Ierland stemden

weliswaar tegen maar konden dit gemeenschappelijk standpunt niet blokkeren. Er werden bij

de goedkeuring wel zesentwintig amendementen toegevoegd. De Europese Commissie

steunde dit gemeenschappelijke standpunt. Op 17 december 2003 sloot het Parlement zijn

20

V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 102.

12

tweede lezing af met vier amendementen op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad.

In januari 2004 weigerde de Commissie er twee daarvan te aanvaarden. Een dag later werd

een bemiddelingsprocedure opgestart tussen de Raad en het Parlement. Op 20 februari bereikt

het bemiddelingscomité een akkoord over de definitieve versie van de richtlijn. Op

respectievelijk 30 en 31 maart 2004 keurden de Raad en het Parlement de definitieve versie

van de richtlijn formeel goed. Inhoudelijk leek deze sterk op het gemeenschappelijk standpunt

van 18 september 2003. Bij de goedkeuring door de Raad diende er met een gekwalificeerde

meerderheid te worden beslist en ook hier stemden de Oostenrijkse, Duitse en Ierse ministers

tegen.21

De deadline van 1 mei 2004 werd dus nipt gehaald.

De richtlijn van 21 april 2004 trad in werking op 30 april 2004, de datum van de publicatie in

het Publicatieblad van de EU, en diende door de lidstaten te worden omgezet tegen 30 april

2007.

Deze grote lijnen geven een beeld van hoe lang het geduurd heeft alvorens de richtlijn er was.

Hieronder volgt een inhoudelijke uiteenzetting van de publicaties van de EU, te beginnen bij

het Groenboek van 1993.

21

V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 103.

13

ii. Groenboek inzake het herstel van milieuschade

Op 14 mei 1993 verscheen het Groenboek, ―Green paper on remedying environmental

damage‖, van de hand van de Commissie.22

Het Groenboek was gericht aan de Raad, het

Parlement en het Economisch en Sociaal Comité van de Unie.

De bedoeling van het Groenboek was om de verschillende aspecten van burgerlijke

aansprakelijkheid voor milieuschade en andere schadecompenserende technieken en

methodes te bediscussiëren.23

Daarnaast dienden ook andere hindernissen die zouden

opduiken naar aanleiding van een regeling voor aansprakelijkheid bij milieuschade op tafel te

worden gelegd.

Het Groenboek kwam er dus in de eerste plaats om de discussie over de vraag of burgerlijke

aansprakelijkheid nuttig zou zijn als methode voor de allocatie van de kosten van en de

verantwoordelijkheid voor milieuschade, op gang te brengen. De invoering van

aansprakelijkheid zorgt er immers voor dat degenen die verantwoordelijk zijn voor de schade

de kost zullen moeten dragen voor het herstel hiervan. De burgerlijke aansprakelijkheid zorgt

er dus niet alleen voor dat schade zal moeten hersteld worden, maar heeft eveneens een

preventieve functie.

De belangrijkste redenen voor het verschijnen van het Groenboek en de burgerlijke

aansprakelijkheid voor milieuschade die daarin centraal staat was de publieke vraag voor een

degelijk systeem dat de kosten van milieuschade toerekent aan degenen die verantwoordelijk

zijn voor de schade. Een andere belangrijke factor was dat zowel de Raad van Europa als

andere internationale organisaties rond die periode maatregelen aan het nemen waren om een

aansprakelijkheidsregeling uit te werken. Een gebrek aan een uniforme

aansprakelijkheidsregeling in de Europese Unie zou kunnen leiden tot concurrentievervalsing

en zelfs een falen van de interne markt.

Het eerste deel van het Groenboek24

haalde de belangrijkste vraagstukken aan die zouden

kunnen rijzen in aanloop naar de richtlijn. In haar onderzoek naar het antwoord op de vraag of

22

COM (93) 45 def. 23

V. FOGLEMAN, “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, (101) 101. 24

COM (93) 47 def., 6-13.

14

het mechanisme van burgerlijke aansprakelijkheid een oplossing zou kunnen bieden voor de

problematiek van milieuschade maakte het Groenboek in de eerste plaats een onderscheid

tussen fouten risicoaansprakelijkheid. De aansprakelijkheid gebaseerd op een fout heeft als

nadeel dat de schadelijder het bewijs moet kunnen leveren van de fout die de aansprakelijke

partij beging, en het verband tussen deze fout en de schade die hij heeft geleden. In dit geval

zal het slachtoffer het vaak heel moeilijk hebben om te bewijzen dat de handeling van de

aansprakelijke partij een fout inhoudt. De risicoaansprakelijkheid daarentegen heeft als

„ultiem‟ voordeel dat niet moet bewezen worden dat wat de schade heeft veroorzaakt, foutief

was. De schadelijder dient in dit geval enkel te bewijzen dat de schade het gevolg is van een

bepaalde gedraging of activiteit. Deze foutloze aansprakelijkheid zet partijen nog meer dan

foutaansprakelijkheid aan om schade te voorkomen. Foutloze aansprakelijkheid is echter geen

alleenzaligmakende oplossing, aangezien het zeer moeilijk is de omvang van het risico en

waarvoor men aansprakelijk zal zijn af te bakenen. Dit is nochtans een essentiële vereiste voor

een goede werking van het systeem. Mogelijke aansprakelijke partijen moeten op voorhand

weten wat de kosten zijn die ze kunnen verwachten als er schade optreedt. Bepalen welke

activiteiten moeten worden onderworpen worden aan het regime van risicoaansprakelijkheid

is echter een huzarenwerk. Een ander heikel punt dat wordt aangehaald door het Groenboek is

het feit dat het systeem van burgerlijke aansprakelijkheid perfect werkt als de schade is

veroorzaakt door een opzettelijke fout of een onachtzame handeling of als de aansprakelijke

partij identificeerbaar is en het causale verband tussen de fout en de schade kan aangetoond

worden. Dit is helaas niet altijd het geval, zeker niet bij milieuschade. Problemen ontstaan in

geval van chronische vervuiling, wanneer bepaalde emissies plaatsvonden met toelating van

de overheid, er schade is door lozingen die plaatsvonden in het verleden maar waarvan de

gevolgen nu slechts duidelijk worden, … Al deze zaken zijn niet zomaar op te lossen door een

systeem van burgerlijke aansprakelijkheid in te voeren. Daarnaast moet er volgens het

Groenboek ook worden nagegaan of de foutloze aansprakelijkheid zou moeten beperkt

worden. Voorstanders van deze beperking oordelen dat als een aansprakelijke partij alle

maatregelen heeft genomen die zij redelijkerwijze diende te nemen, en zich heeft verzekerd

zoals van haar werd verwacht, het niet logisch zou zijn dat de aansprakelijke partij haar

activiteiten moet stopzetten als onvoorzienbare en niet te voorkomen schade plaatsvindt. Het

gewenste resultaat houdt immers in dat alle herstelkosten worden gedragen en dat verdere

schade in de toekomst vermeden, niet dat bedrijven failliet gaan, aldus het Groenboek. De

tegenstanders van de beperking van aansprakelijkheid zijn echter van mening dat de

beperking van de foutloze aansprakelijkheid ervoor kan zorgen dat de maatregelen die dienen

15

getroffen te worden ter voorkoming van schade zullen beperkt worden tot het maximum

bedrag waarvoor men kan worden aansprakelijk gesteld, waardoor de preventieve functie van

het aansprakelijkheidsrecht deels wordt tenietgedaan.

Naast deze belangrijke issues is ook de definiëring van wat nu net in aanmerking kan komen

een niet te onderschatten topic. Moet enkel de natuur, het natuurlijke milieu op zich, worden

beschermd? Of mag schade aan bepaalde creaties van de mens ook in aanmerking worden

genomen?

Het volgende vraagstuk dat het Groenboek aanhaalde ter discussie is de problematiek rond het

causale verband dat men moet kunnen bewijzen als men aanspraak wil maken op een

schadevergoeding. Wat als de schade door verschillende partijen werd veroorzaakt? Wat als

de schade zich pas manifesteert na ettelijke jaren?

Welke personen dienen toegang te krijgen tot de rechter? In de meeste gevallen krijgen enkel

partijen met een wettelijk belang en recht op schadevergoeding de mogelijkheid om iemand

aan te klagen. Het probleem bij schade aan het milieu is dat er zich vaak schade voordoet aan

goederen die aan niemand toebehoren en als zodanig niemand beschikt over een wettelijk

belang om schade te vorderen.

Tot slot werd er aandacht besteed aan de problematiek van verzekerbaarheid. Een aangepaste

verzekering dekt immers het risico op economisch verlies voor zowel de exploitant als de

overheid, in het geval de exploitant niet solvabel blijkt. Zo kan de schade hoe dan ook worden

hersteld. Als een verzekeraar de beschikbaarheid van een verzekering koppelt aan de kwaliteit

van het risicobeheer van een onderneming, dan kan het een afschrikkend effect hebben en

ervoor zorgen dat er meer aan preventie wordt gedaan en andere milieubeschermingscontrole

op de economische activiteit. De verzekeraar zal immers geen verzekering aanbieden als hij

ziet dat de exploitant niet de nodige voorzorgsmaatregelen treft om schade te voorkomen.

Verzekeraars stonden echter – niet onbegrijpelijk – niet te springen om dekking te verlenen

als ze onzeker zijn over de omvang van de schade en het risico dat er zich überhaupt schade

zal voordoen. Aangezien er geen grenzen werden gesteld aan de aansprakelijkheid en de te

verlenen dekking, werd het voor verzekeraars erg moeilijk om hiervoor de gepaste

verzekeringsinstrumenten aan te bieden. Zij konden op deze problematiek reageren door

ofwel de prijzen van de premies de hoogte in te jagen of door simpelweg géén verzekeringen

aan te bieden voor deze risico‟s. En dat was ook het grootste probleem: hoe kan je nu een

verzekering verplicht maken, als er amper mogelijkheden zijn om er één te bekomen, laat

staan tegen een „redelijke‟ prijs? Aansprakelijkheid voor milieuschade was immers een

betrekkelijk hot nieuw issue en niet alle verzekeraars hadden de technologie of capaciteit om

16

hiervoor de gepaste instrumenten te kunnen aanbieden. Ook was er op het moment van het

verschijnen van dit Groenboek simpelweg nog geen ervaring met de verzekering van deze

risico‟s. De verzekeringswereld beschikte wel over mogelijkheden om hun potentiële

verliezen contractueel te beperken. Zo konden ze maximumgrenzen invoeren voor de

dekking, waardoor de verzekerde zelf dient op te draaien voor de schade die het gedekte risico

overschrijdt. Hierdoor zou de verzekering natuurlijk wel een groot deel van haar belang

moeten inboeten. De verzekeraars zouden ook dekking kunnen weigeren als het risico

waarvoor men de dekking wil bekomen te groot is. Dit op zich hoeft niet noodzakelijk nadelig

te zijn. Vaak nemen de risicosectoren hierdoor meer preventieve maatregelen, om toch aan

een verzekering te geraken, waardoor het risico op milieuschade beperkt wordt.

Het tweede grote deel in het Groenboek25

besprak de algemene evoluties die zich in die

periode manifesteerden. Vooraleer men een Europese regeling voor aansprakelijkheid bij

milieuschade kon ontwerpen en invoeren diende men immers te weten waartoe de lidstaten

zelf al gekomen waren, om zo lessen te kunnen trekken uit hun ervaringen met deze

problematiek.

Omdat aansprakelijkheid bij milieuschade een zeer recent verschijnsel was in de periode dat

het Groenboek verscheen, hadden nog niet veel lidstaten specifieke regelgeving ontworpen.

Het grote deel van de twaalf lidstaten in 1993 baseerde de burgerlijke aansprakelijkheid bij

milieuschade hoofdzakelijk op de klassieke foutaansprakelijkheid. En hoewel specifieke

wetgeving dus ontbrak, waren de rechtbanken in de lidstaten vaak en in toenemende mate

geneigd om in geval van milieuschade niet het volledig bewijs van fout en causaliteit tussen

die fout en de opgetreden schade te eisen.

Naast de aanpak van milieuschade met de klassieke schuldaansprakelijkheid ontwikkelde er

zich een aansprakelijkheid die niet langer was gebaseerd op schuld maar op het aanwezig zijn

en het zich veruitwendigen van een bepaald risico. Verschillende nationale wetgevingen

voerden deze risicoaansprakelijkheid in, specifiek voor bepaalde risicovolle industriële

activiteiten. Deze wetgevingen vertoonden een aantal gelijkaardige kenmerken. Zo ontbrak er

in alle lidstaten een duidelijke definiëring van het begrip milieuschade en diende de bestaande

wetgeving er toe om de patrimoniale schade gedekt te zien. Ook de uitwerking van wie de

bewijslast dient te dragen of het causale verband tussen fout en schade was niet optimaal tot

25

COM (93) 47 def., 13-19.

17

zelfs pover, aldus het Groenboek. Meestal zijn de algemene principes uit het recht van dat

land dan van toepassing op de specifieke zaken, vaak in de nodige mate mee gevormd door

rechtspraak. Het Groenboek verwees wel naar de Duitse wet die de aansprakelijkheid bij

milieuschade regelde en als enige een definitie bevat van milieuschade, waarin ze verwijst

naar ‗overlijden, persoonlijk letsel en schade aan eigendommen als gevolg van een wijziging

van het milieu‘.

Als conclusie kan gesteld worden dat hoewel de homogeniteit tussen de nationale regelingen

ver te zoeken was, de lidstaten wel allemaal aan het evolueren waren naar systemen van

foutloze aansprakelijkheid.

Vervolgens wierp het Groenboek een blik op de internationale context. Naar internationaal

recht zijn alle staten verantwoordelijk voor de preventie van alle activiteiten die op hun

territorium plaatsvinden en dienen ervoor te zorgen dat deze geen nefaste gevolgen hebben

voor andere staten. Als dan toch grensoverschrijdende schade ontstaat, kan de schadelijdende

staat aankloppen bij de staat die er niet is in geslaagd om de schade te voorkomen.26

In het

Groenboek werd verwezen naar het bestaan van een aantal internationale instrumenten die de

aansprakelijkheid voor milieuschade behandelen en de gelijkenissen die deze instrumenten

vertoonden. Wat het meeste opvallend was, was dat alle bestaande instrumenten op

internationaal vlak een systeem van foutloze aansprakelijkheid invoerden. In de meerderheid

van de gevallen werd de aansprakelijkheid ook beperkt tot schade die veroorzaakt werd door

specifieke economische activiteiten.

Aan het einde van dit deel over de algemene evoluties binnen het internationale en Europese

milieurecht werd het standpunt van de Gemeenschap weergegeven. De discussie of een

aansprakelijkheidssysteem zou kunnen toegepast worden met het oog op

milieubeschermingsdoeleinden, was toen al een lange tijd aan de gang. De Commissie was

van mening dat “door de invoering van (oud) artikel 130R in het EEG-Verdrag de discussie

over de toepassing van een wettelijke aansprakelijkheid op milieuschade een nieuwe impuls

heeft gekregen”. Dit artikel voert het principe “de vervuiler betaalt” in bij milieuschade en

wettelijke aansprakelijkheid voor de herstelkosten bij milieuschade invoeren betekent een

concretisering van dit beginsel. Uit de verschillende voorafgaande gebeurtenissen, zoals de

invoering van de Sandoz-richtlijn, kon worden afgeleid dat de Gemeenschap het invoeren van

wettelijke aansprakelijkheid bij milieuschade zeker zag zitten maar dat ze het grondig wou

26

Arb. Tribunal, Verenigde Staten v. Canada, “Trail Smelter Case” , 11 maart 1941.

18

aanpakken, net omdat er nog niet veel ervaringen waren uit het verleden maar men op vele

punten van een blanco blad moeten vertrekken.

Het derde grote hoofdstuk in het Groenboek besprak de mogelijkheid om collectieve

schadevergoedingsregelingen te gebruiken bij het herstel van milieuschade.27

Het invoeren

van een collectieve schadevergoedingsregeling zou volgens de Commissie een concrete

toepassing betekenen van het “vervuiler betaalt”-beginsel. De voordelen van deze manier van

werken zijn niet te onderschatten. Zo verzamelen collectieve schadevergoedingsregelingen

vaak al op voorhand de nodige financiële middelen waardoor er snel kan worden opgetreden

in het geval er zich effectief schade voordoet. Dit in tegenstelling tot wat het geval is bij

wettelijke aansprakelijkheid, waar vaak tijdrovende en slopende procedures dienen te worden

doorsparteld alvorens de financiële middelen voorhanden zullen zijn en de schade kan worden

hersteld. Ook het risico op insolvabele schuldenaars wordt hierdoor uitgesloten. Het is ook

eenvoudiger om de schadelast collectief te dragen dan individueel. Tot slot, aldus het

Groenboek, is de herstelkost van een milieuramp vaak zo groot dat nooit alle schade kan

worden gedragen. Collectieve schadevergoedingsregelingen bieden in tegenstelling tot het

aansprakelijkheidsrecht wel een antwoord op deze problematiek, daar waar het beschikt over

bijkomende financiële middelen die nodig zijn om de schade te herstellen. Toch zijn de

collectieve schadevergoedingsregelingen niet alleen zaligmakend en rijzen er ook bij de

invoering van een collectieve regeling de nodige vragen, zoals: wie zal in het geval van een

„joint compensation scheme‟ toezien op de mate waarin herstel nodig is, wie dient er de

verantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteit van de herstelwerkzaamheden, wat in het

geval de aansprakelijke niet te identificeren valt, … De Commissie reikt in dit hoofdstuk van

het Groenboek de nodige discussiepunten aan die verder moesten onderzocht worden als men

een collectieve schadevergoedingsregeling zou willen invoeren hebben.

Het laatste deel van het Groenboek behandelde de opties waarover de Gemeenschap beschikt

om bovenstaande problematiek op Europees niveau aan te pakken.28

―Met dit Groenboek wordt beoogd een discussie op gang te brengen over de vraag of en hoe

in de Gemeenschap op adequate en doeltreffende wijze gebruik kan worden gemaakt van

wettelijke aansprakelijkheid om de kosten van milieuherstel vergoed te krijgen.‖

27

COM (93) 47 def., 20-23. 28

COM (93) 47 def., 23-28.

19

Als eerste haalde het Groenboek de wettelijke of ook burgerlijke aansprakelijkheid aan als

mogelijk mechanisme in een alomvattend milieubeleid. Nadelen aan dit systeem treden er

vooral op bij de niet-identificeerbaarheid van de aansprakelijke persoon of personen, of

wanneer de schade te wijten is aan gedragingen van meerdere persoenen. Ook wanneer er

geen aansprakelijkheidsgronden aanwezig zijn of er een gebrek is aan causaliteit biedt de

foutaansprakelijkheid niet altijd een gepast antwoord. Een andere belangrijke tekortkoming is

de situatie waarin geen enkele partij een wettelijk belang heeft om een rechtszaak in te stellen.

In al deze gevallen biedt een „joint compensation mechanism‘ een gepaster antwoord. Het

Groenboek verduidelijkte tevens het onderscheid tussen fouten risicoaansprakelijkheid. De

foutaansprakelijkheid op zich invoeren is nooit voldoende. De fout moet bewezen worden en

dat is niets steeds haalbaar. Omwille van deze reden zien we dat er in het milieurecht een

evolutie aan de gang is in de richting van een risicoaansprakelijkheid, aldus de Commissie.

Volgens het Groenboek was risicoaansprakelijkheid in het bijzonder geschikt voor de

specifieke karakteristieken van het milieurecht. De schadelijder dient hier geen fout meer aan

te tonen, maar moet wel nog steeds bewijzen dat de schade het gevolg is van een bepaalde

handeling. Deze vorm van aansprakelijkheid zorgt voor een betere preventieniveau bij de

risicovolle industrieën. Tevens wordt opgemerkt dat een risicoaansprakelijkheidsregime enkel

werkt als op voorhand een duidelijk antwoord wordt gegeven op een aantal belangrijke

vragen. Welke definitie van schade moet worden gebruikt? Voor welke activiteiten moet er

een risicoaansprakelijkheid worden ingevoerd? En wie zal aansprakelijk gesteld kunnen

worden? Daarbij worden de tekortkomingen van het klassieke aansprakelijkheidsrecht

aangehaald en benadrukte het Groenboek nogmaals dat collectieve

schadevergoedingsregelingen een geschikte manier zouden kunnen zijn om de kosten van

milieuschade bij de risicovolle sectoren te leggen.

De Commissie suggereerde dat een combinatie van de sterke punten van het

aansprakelijkheidsrecht met de voordelen van de compensatiesystemen een oplossing voor het

vraagstuk van milieuschade zou kunnen zijn.

Op het einde van het Groenboek maande de Commissie de lidstaten aan om een discussie te

voeren over de beste manieren om de besproken problematiek aan te pakken, en alle

aangesproken partijen konden hun commentaren op het Groenboek indienen voor 1 oktober

1993.

In april 1994 nam het Parlement een resolutie aan waarin ze de Commissie verzocht een

ontwerp voor een richtlijn betreffende de regeling van de aansprakelijkheid voor milieuschade

20

voor te leggen.29

Zij maakte gebruik van het toenmalige artikel 138 B van het EG-verdrag op

basis waarvan zij de Commissie kan vragen om een wetgevingsvoorstel in te dienen.30

Op 23 februari 1994 legde het Economisch en Sociaal Comité een advies31

voor waarin ze

actie van de EG voor milieuschade ondersteunden en stelde daarin ook voor om dit te laten

gebeuren via een kaderrichtlijn.

Op 29 januari 1997 volgde een oriënterend debat in de Commissie waarna beslist werd in te

gaan op het verzoek van het Parlement en een Witboek inzake milieuaansprakelijkheid op te

stellen.32

29

Resolutie EP, 20 april 1994 over het voorkomen en herstellen van milieuschade, PB. C. 9 mei 1994, afl. 128,

165. 30

COM(2000) 66 def., 11. 31

Advies Economisch en Sociaal Comité, 23 februari 1994 over het Groenboek inzake herstel van milieuschade,

PB. ESC. 15 mei 1994, afl. 226, 94. 32

COM (2000) 66 def., 12.

21

iii. Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid

Dit Witboek33

verscheen op 9 februari 2000 en was het logische vervolg op het Groenboek uit

1993. Het kwam er op uitdrukkelijke vraag van het Europese Parlement in 1994.

Na een inleiding en een poging tot definiëring van de inhoud van het begrip

milieuaansprakelijkheid, werd besproken wat de te verwachten effecten van een Europese

aansprakelijkheidsregeling voor milieuschade waren. Nadien werden de eventuele

hoofdkenmerken van een communautaire regeling besproken en woog men de verschillende

opties voor communautaire actie af. In het zesde deel ging men na of een regeling op

gemeenschapsniveau verenigbaar zou zijn met het subsidiariteits- en

evenredigheidsbeginsel.34

Vervolgens werd onderzocht welke gevolgen een communautaire

regeling zou kunnen hebben op economisch niveau. In de laatste paragraaf vinden we naast de

conclusie ook een stappenplan voor de toekomst.

Het doel van het Witboek was de mogelijke structuur te schetsen van de toekomstige

Europese regelgeving betreffende milieuaansprakelijkheid. Verschillende mogelijkheden

worden besproken om een regeling uit te werken die zou gelden voor alle lidstaten van de EU,

en die de milieubeginselen van het EG-Verdrag en de tenuitvoerlegging van de EG-

milieuwetgeving optimaliseert, om zo tot een adequaat herstel van het milieu te komen.35

Milieuaansprakelijkheid heeft als doel ervoor te zorgen dat de persoon die milieuschade

veroorzaakt zal moeten instaan voor het herstel van deze schade. Niet alle soorten van

milieuschade kunnen echter worden aangepakt door een aansprakelijkheidsregeling in te

voeren. Zo dient de vervuilende partij of partijen aanwijsbaar te zijn, moet de schade concreet

en meetbaar zijn en moet er een causaal verband bestaan tussen de schade en de aangeduide

vervuilende partij(en) wil de aansprakelijkheidsregeling doeltreffend zijn. Het regime van

aansprakelijkheid is dus niet geschikt als er diffuse verontreiniging is, de partijen die

verantwoordelijk zijn voor de schade niet aanwijsbaar zijn en situaties waar het causale

verband tussen de schade en de schadeverwekkende activiteiten niet kan worden bewezen.

33

COM (2000) 66 def. 34

Zie supra 5-9. 35

COM (2000) 66 def., 7.

22

De voordelen en verwachte effecten van een milieuaansprakelijkheidsregeling op niveau van

de Europese Gemeenschap worden in de derde paragraaf besproken.36

Als eerste belangrijke voordeel wordt in het Witboek aangehaald dat milieuaansprakelijkheid

een directe en doeltreffende manier is om de in het EG-verdrag neergelegde hoofdbeginselen

van het milieubeleid ten uitvoer te leggen, met als belangrijkste principe ‗polluter pays‘. Als

de vervuilers immers zullen moeten opdraaien voor het herstel van de milieuschade, zullen ze

meer investeren in het voorkomen van de verontreiniging. Dit werkt echter slechts voor zover

de kosten van de preventieve maatregelen lager liggen dan de uiteindelijk te dragen

schadelast. De aansprakelijkheidsregeling zal potentiële vervuilers er om die reden dan ook

toe aanzetten meer te investeren in onderzoek naar betere en vooral schonere technologieën.

Een ander te verwachten effect is dat door de invoering van aansprakelijkheid ook de naleving

van de milieuwetgeving van de EG zou moeten verbeteren. Daarom acht de Commissie het

zeer belangrijk dat een regeling ook betrekking zou hebben op rijkdommen die reeds worden

beschermd door EG-wetgeving. Hierdoor wordt het ook voor de nieuwe lidstaten makkelijker

om de communautaire wetgeving te implementeren.

Een ander belangrijk pluspunt in het Europa van vandaag, waar economie nog steeds de

belangrijkste drijfveer lijkt te zijn, is dat een communautaire regeling zorgt voor meer dan

enkel een schoner milieu, maar tevens ook kan helpen bij het creëren van gelijke

omstandigheden voor alle landen binnen de interne markt. In het Witboek staat ook duidelijk

dat het niet zeker is of de verschillen in milieuwetgeving in elk land mededingingsproblemen

veroorzaken, maar als alle landen binnen de EU-zone gedwongen worden dezelfde minimale

maatregelen te treffen zal dit sowieso positief zijn voor de eerlijke concurrentie. Op te merken

is dat het Witboek onder milieuschade ook schade aan biodiversiteit verstaat en dat is een

primeur. Het merendeel van de milieuaansprakelijkheidsregelingen van de Europese lidstaten

rekenen schade aan biodiversiteit immers niet bij de milieuschade, en dat is een grote

tekortkoming van de nationale wetgevingen, die de toekomstige richtlijn zal trachten aan te

pakken. Net omdat landen bang zijn over het concurrentievermogen van hun nationale

industrie, zijn zij immers geneigd om te wachten op een Europese regelgeving. Een optreden

van de EU zou kunnen gerechtvaardigd worden op grond van het waarborgen van een gelijk

speelveld binnen de interne markt, aldus het Witboek. Grosso modo hoopt men met de

Europese regelgeving stimulansen te creëren zodat men in de bedrijfswereld voorzichtiger om

zou springen met het milieu. Opdat dit doel kan worden bereikt dient de regelgeving wel

36

COM (2000) 66 def., 14-16.

23

zodanig te worden opgesteld dat “achterpoortjes” worden vermeden en dat er financiële

zekerheden beschikbaar zijn.

De mogelijke kenmerken van de aansprakelijkheidsregeling worden in de vierde paragraaf

toegelicht.37

Eerst en vooral wordt de werking in de tijd van de richtlijn besproken. De toekomstige

regeling moet best geen terugwerkende kracht hebben, om de voor de hand liggende reden

van rechtszekerheid. De lidstaten dienen zelf te beslissen hoe zij milieuschade uit het verleden

willen aanpakken.

Het toepassingsgebied van de regeling wat betreft de te dekken schade kan op het eerste zicht

zeer eenvoudig worden omschreven: de regeling moet milieuschade dekken. Het is echter

complex om te bepalen welke schade daar onder moet vallen. In de nationale wetgevingen

verstaat men hieronder immers enkel de traditionele schade, zoals lichamelijke letsels en

schade aan privé-eigendom. Het Witboek bedoelt met de term milieuschade echter op twee

specifieke vormen van schade, namelijk schade aan biodiversiteit en schade in de vorm van

verontreiniging van locaties. Deze laatste soort schade is op het ogenblik waarop dit Witboek

uitkwam al in alle lidstaten ingevoerd, schade aan biodiversiteit niet. Ook de traditionele

schade dient te worden gedekt als zij wordt veroorzaakt door een gevaarlijke activiteit die

onder het toepassingsgebied van deze regelgeving zou vallen.

Vervolgens behandelt het Witboek de activiteiten die onder het toepassingsgebied zouden

vallen. Er wordt duidelijk gemaakt dat “een coherent kader voor de

aansprakelijkheidsregeling moet verboden zijn met de relevante EG-wetgeving ter

bescherming van het milieu”.38

Exploitanten van milieugevaarlijke activiteiten, die werden

bepaald op basis van de verwijzing naar bepaalde EU-richtlijnen, zouden objectief

aansprakelijk zijn voor elke vorm van schade, daar waar andere niet nader bepaalde

activiteiten enkel zouden kunnen aanleiding geven tot aansprakelijkheid bij schade aan de

biodiversiteit indien deze schade het gevolg was van een foutieve gedraging of nalaten van de

exploitant.39

De volgende mogelijke eigenschap van de toekomstige regelgeving is het type van

aansprakelijkheid dat men wenst in te voeren. Het Witboek maakt nogmaals duidelijk dat

37

COM (2000) 66 def., 17-26. 38

COM (2000) 66 def., 18. 39

H. BOCKEN, “Who is liable and for what? The scope of the Environmental Liability Regime in the EU

Commission‟s White Paper on Environmental Liability” in J. HAMER (ed.), Umwelthaftung in der EU –

Environmental liability in the EU, Trier, ERA, 2002, 55.

24

risicoaansprakelijkheid het type is dat het meeste geschikt is om de milieudoelstellingen te

bereiken. Voor de schadelijdende partij is het zeer moeilijk, soms zelfs onmogelijk, om het

bewijs van een fout of nalatigheid te leveren. Verder is het ook zo dat een persoon die een

gevaarlijke activiteit uitoefent, het risico dient te dragen dat hieraan verbonden is. Een

uitzondering hierop zou kunnen worden gemaakt bij schade aan biodiversiteit. Hier stelt het

Witboek voor om toch de schuldaansprakelijkheid te hanteren, in de gevallen waarin de

schade veroorzaakt wordt door een niet-gevaarlijke activiteit.

Er dient ook de gepaste aandacht te worden besteed aan uitzonderingen op het

toepassingsgebied en verweermiddelen voor de betrokken exploitanten. Te veel

verweermiddelen invoeren zou de voordelen van de risicoaansprakelijkheid voor een groot

stuk ondermijnen. Dat de klassieke verweermiddelen zoals overmacht moeten worden

toegestaan, lijdt volgens het Witboek geen twijfel. Maar wat moet er gedaan worden met

schade die veroorzaakt wordt door lozingen en emissies die krachtens de EG-regelgeving

werden toegestaan, schade die niet voorzienbaar was aan de hand van de stand van de

techniek, het ontwikkelingsrisico dat sowieso aanwezig is in de gevaarlijke industrieën? Het

Witboek neemt hierin alsnog geen standpunt in maar bepaalt enkel dat men bij de verdere

uitwerking hiervan rekening moet houden met het milieu en de economische gevolgen van de

gemaakte keuzes. Over de bewijslastregeling wordt enkel vermeld dat een communautaire

regeling zou moeten voorzien in een mildering van de klassieke bewijslast. Ook houdt het

Witboek rekening met omstandigheden die het onbillijk zouden maken om de vervuiler de

volledige schadevergoeding te laten betalen.

Vervolgens wordt er gesproken over wie er moet kunnen worden aansprakelijk gesteld.

Daarover is het Witboek duidelijk. ―De persoon of personen die de controle

uitoefent/uitoefenen over een activiteit die onder het vastgestelde toepassingsgebied valt

waardoor de schade wordt veroorzaakt moet aansprakelijk zijn.‖40

In het Witboek worden ook de criteria besproken waaraan de verschillende soorten schade

„moeten voldoen‟. Voor schade aan biodiversiteit verwijst het Witboek naar de biodiversiteit

die wordt beschermd in de Natura 2000-zones op basis van de habitat- en

wildevogelrichtlijnen. Er moet een minimumdrempel worden ingebouwd en enkel

„significante schade‟ kan in aanmerking komen. Het herstel van deze schadesoort moet als

doel hebben de natuurlijke rijkdom terug in de staat te brengen van hoe het was voor de

schadeverwekkende gebeurtenis plaatsvond. Er dient nog een gepast systeem te worden

40

COM (2000) 66 def., 21.

25

uitgewerkt voor de waardebepaling van de toegebrachte schade. Bij het vaststellen van de

„kostprijs‟ van de toegebrachte schade zal wel altijd een redelijkheidstoets moeten worden

uitgevoerd. Bij verontreinigde locaties, als tweede schadesoort, beschikken de meeste

lidstaten reeds over aangepaste wetgeving; het doel van de toekomstige regelgeving op dit

vlak bestaat erin harmonisering teweeg te brengen op het vlak van saneringsnormen en –

doelstellingen, waarbij bepaald dient te worden in welke gevallen sanering noodzakelijk is en

welke kwaliteit van bodem en water moet worden nagestreefd. De belangrijkste doelstelling

van de sanering moet het verwijderen zijn van elke ernstige bedreiging voor mens en milieu.

De traditionele schade dient onder de bevoegdheid te blijven van de lidstaten zelf.

Een ander kenmerk dat wordt besproken is de verplichting van daadwerkelijke sanering en

herstel van het milieu. Indien herstel niet of slechts deels mogelijk is dient de schade die niet

werd hersteld te worden geraamd en moet een overeenstemmend bedrag ter compensatie

worden besteed aan projecten ter verbetering van beschermde natuurlijke rijkdommen.

Een belangrijk aspect bij schade aan het milieu is de vraag wie er toegang moet krijgen tot de

rechter. Als er geen “klassieke” schade werd geleden, waardoor de slachtoffers toegang

krijgen tot de rechtbank, beschikt er in het traditionele recht niemand over een eigen belang

zodat er in principe geen mogelijkheid is om naar de rechtbank te stappen, behalve voor de

overheid. Het is noodzakelijk om de toegang tot de rechter uit te breiden, aldus de Commissie.

Het Verdrag van Ӓrhus wordt hier vermeld. Dit Verdrag bevat bepalingen die de rechtsgrond

kunnen vormen voor individuen en groepen die het algemeen belang verdedigen om toegang

te krijgen tot de rechter. Daarnaast moet er worden onderzocht of geschillenbeslechting buiten

de rechtbank, zoals bemiddeling en arbitrage, in deze context zou kunnen worden toegepast.

De Commissie wijst ook op het belang om in een toekomstige communautaire regeling

voldoende aandacht te besteden aan de samenhang van deze regeling met internationale

verdragen en protocollen inzake milieuaansprakelijkheid.

Tot slot wordt de financiële zekerheid besproken. Het slagen of falen van een communautaire

regeling hangt hier in grote mate van af. Er wordt een stapsgewijze aanpak voorgesteld in het

Witboek, omdat het maar geleidelijk aan mogelijk zal worden om verzekering voor

milieurisico‟s aan te gaan. De hoogte van aansprakelijkheid vaststellen zal immers slechts

mogelijk zijn als er algemeen aanvaardde meettechnieken bestaan voor de kwantificatie van

de schade aan het milieu. En om de aansprakelijkheid te kunnen dekken is het nodig dat de

verzekeringstarieven zijn berekend op basis van het risico dat de verzekeringsnemer loopt. Dit

zal echter niet voor morgen zijn. Er wordt geopperd dat een maximumgrens voor de

aansprakelijkheid voor schade aan natuurlijke rijkdommen zou kunnen worden vastgesteld,

26

maar de risicoaansprakelijkheid zou zo te veel worden uitgehold. Positieve noot is wel dat de

verzekeringsmarkt op dit gebied sterk aan het groeien is. Toch waarschuwt de Commissie dat

het niet slim zou zijn om in de toekomstige communautaire regeling een verplichting tot

financiële zekerheid op te leggen. Daarvoor is er eerst meer ervaring nodig met het nieuwe

stelsel.

De vijfde paragraaf van het Witboek behandelt de verschillende opties voor communautaire

actie.41

De eerste optie die besproken wordt is een toetreding van de Europese Gemeenschap tot het

Verdrag van Lugano. Dit verdrag behelst een milieuaansprakelijkheidsregeling die betrekking

heeft op alle types door gevaarlijke activiteiten veroorzaakte schade. Het toepassingsgebied is

hier echter open, ook niet met name genoemde activiteiten kunnen als gevaarlijk worden

beschouwd. De voordelen van een toetreding tot dit verdrag is dat een toetreding in

overeenstemming zou zijn met het subsidiariteitsbeginsel. Ook heeft het verdrag een breed en

open toepassingsgebied zodat een samenhangend systeem wordt geleverd waarbij alle partijen

die betrokken zijn bij een activiteit die mogelijk gevaarlijk is op een gelijke manier worden

behandeld. Nadeel van dit Verdrag is haar onduidelijkheid. Als de EG zou toetreden tot dit

verdrag is er wetgeving nodig die meer duidelijkheid verschaft omtrent de aansprakelijkheid.

Daarnaast is ook een richtlijn van de Gemeenschap zelf een mogelijk antwoord op de

problematiek. Het toepassingsgebied kan beter worden afgebakend dan in het Lugano-

Verdrag en ook de regeling van de schade aan biodiversiteit kan beter worden uitgewerkt.

Beide voordelen zorgen voor meer rechtszekerheid. De Commissie vermeldt ook dat als er

gekozen wordt voor een richtlijn, het Verdrag van Lugano sowieso een belangrijke

inspiratiebron kan zijn voor een communautaire regeling. Andere opties die worden

voorgesteld zijn een tot grensoverschrijdende schade beperkt stelsel, actie van de lidstaten op

basis van een aanbeveling van de gemeenschap en het invoeren van een

aansprakelijkheidsregeling per sector.

De zesde paragraaf bespreekt de vraag of een optreden door de Gemeenschap niet leidt tot een

schending van het subsidiariteitsbeginsel.42

Volgens dit Witboek is een communautaire

regeling nodig omdat zowel het voorzorgsbeginsel, het beginsel van het preventief handelen,

het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden als

41

COM (2000) 66 def., 27-29. 42

COM (2000) 66 def., 30.

27

het beginsel dat de vervuiler dient te betalen, niet optimaal worden toegepast in de lidstaten

van de Gemeenschap. Een communautair beleid is tevens nodig omdat de nationale wetgeving

geen oplossing kan bieden voor de problematiek van grensoverschrijdende

milieuverontreiniging.

De voorlaatste paragraaf van het Witboek handelt over de algemene economische impact van

milieuaansprakelijkheid op het Europese niveau.43

De gegevens die beschikbaar zijn over de algemene impact van milieuwetgeving op het

concurrentievermogen van de betrokken sectoren doen vermoeden dat er geen belangrijke

negatieve effecten zijn. Ook blijkt dat met betrekking tot de

milieuaansprakelijkheidsregelingen in de lidstaten er geen belangrijke problemen voor het

concurrentievermogen zijn geweest. De vraag rijst echter of het externe

concurrentievermogen niet zou worden aangetast door een communautaire regeling.

Tot slot volgt er een kleine conclusie in de achtste paragraaf waaruit blijkt dat de meest

geschikte oplossing een kaderrichtlijn is die risicoaansprakelijkheid invoert voor de

traditionele schade en milieuschade die wordt veroorzaakt door de activiteiten die onder het

toepassingsgebied van de richtlijn zullen vallen, en een schuldaansprakelijkheid voor schade

aan biodiversiteit voor schade aan de biodiversiteit in Natura 2000 zones die wordt

veroorzaakt door activiteiten die niet als gevaarlijk worden beschouwd. De Commissie

verzoekt commentaren van het Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het

Comité van de Regio‟s, en alle andere betrokken partijen voor 1 juli 2000.

Gedurende de periode tussen het ontstaan van het Groenboek en het verschijnen van het

Witboek werd de Commissie in haar denken sterk beïnvloed door het Verdrag van Lugano

van de Raad van Europa. Dit Verdrag had immers drie grote voordelen in de ogen van de

Commissie. Vooreerst bestond de tekst al waardoor het mogelijk zou geweest zijn om deze op

zijn geheel over te nemen, eventueel met de nodige aanpassingen. Daarbij kwam ook dat het

Verdrag door de meeste lidstaten van de EU al was goedgekeurd en had dit Verdrag de steun

van de lidstaten die voorstander waren van een communautaire regeling voor de aanpak van

milieuschade.44

De Commissie gebruikte het Verdrag dan ook als basis voor de uitwerking

43

COM (2000) 66 def., 31-32. 44

C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half-Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)

258.

28

van haar regeling. Het Witboek nam de belangrijkste kenmerken van het Verdrag over, zoals

de beperkte rol die de overheid krijgt toebedeeld in de bestrijding van milieuschade en de

burgerrechtelijke aanpak die centraal staat in beide regelingen, het beperken van het

toepassingsgebied tot schade veroorzaakt door gevaarlijke activiteiten, …45

Uit de ervaringen van de lidstaten was echter al gebleken dat de burgerrechtelijke

aansprakelijkheid niet volstond om herstel aan milieuschade te verzekeren. Steeds meer

lidstaten maakten gebruik van administratieve procedures uitgaande van de betrokken

overheden om te verzekeren dat aansprakelijke partijen hun deel van de herstelkosten ook

effectief droegen.46

Het Witboek stelde dus een regime in van aansprakelijkheid dat van toepassing was op zowel

de traditionele schade als op milieuschade, wat neerkwam op schade aan biodiversiteit en

bodemverontreiniging. Nergens in het Witboek werd er een onderscheid gemaakt tussen

milieuschade aan toegeëigende goederen en niet toegeëigende goederen, waardoor

traditionele schade en milieuschade elkaar vaak zouden kunnen overlappen. Hieraan bleek de

Commissie niet te hebben gedacht. Er werd zowel een systeem van objectieve

aansprakelijkheid ingevoerd voor uitbaters van „gevaarlijke activiteiten‟ als een klassieke

foutaansprakelijkheid voor alle activiteiten die schade aan biodiversiteit zouden veroorzaakt

hebben. Schade aan niet-toegeëigende goederen kon dus aanleiding geven tot

aansprakelijkheid. Daarom werd ook de toegankelijkheid naar de rechter toe vergroot en

kregen milieuorganisaties in het geval van schade aan biodiversiteit de mogelijkheid om een

aansprakelijkheidsvordering in te stellen, ook al hadden zij geen rechtstreeks en persoonlijk

belang.

Op dit Witboek kwam vrij snel kritiek, langs alle kanten. Zowel de industriële sector als de

verzekeringssector vonden de aansprakelijkheid te verregaand en academici waren van

oordeel dat een publiekrechtelijk handhavingsmechanisme meer effectief zou zijn om de

bescherming van de biodiversiteit te waarborgen, in plaats van de hier beschreven

gerechtelijke procedures.47

45


256. 46


259. 47

H. BOCKEN, “De Richtlijn 2004/35/EG betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen



29

iv. Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het Witboek

Tijdens de vergadering van 12 juli 2000 heeft het Economisch en Sociaal Comité met

zevenentachtig stemmen vóór, zeven stemmen tegen en negentien onthoudingen, haar advies

over het Witboek uitgebracht.48

In het algemeen kon het Comité zich vinden in het Witboek.

De conclusie van het advies was wel dat een groot aantal onderwerpen duidelijker zouden

moeten omschreven worden. Zo beval het Comité aan dat er een lijst zou moeten worden

opgesteld van alle EU-voorschriften waarmee de aansprakelijkheidsnormen verband houden.

Ook de begrippen gevaarlijke activiteit en schade aan biodiversiteit, net als de criteria voor de

evaluatie van schade, moeten duidelijk worden gedefinieerd en het onderscheid tussen de

regeling van schuldaansprakelijkheid en risicoaansprakelijkheid moet worden verduidelijkt.

Tot slot concludeerde het Comité dat een kaderrichtlijn voor een

milieuaansprakelijkheidsregeling in haar ogen de beste oplossing was maar dat een

communautaire regeling er niet toe mag leiden dat het concurrentievermogen van de lidstaten

zou worden aangetast.

48

Advies Economisch en Sociaal Comité nr. 2000/C, 18 februari 2000 inzake het Witboek betreffende

milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 19 februari 2000, afl. 268, 19-23.

30

v. Advies van het Comité van de Regio’s over het Witboek

Op 15 juni 2000 bracht het Comité van de Regio‟s haar advies over het Witboek49

uit, dat met

algemeenheid van stemmen werd goedgekeurd. Daaruit blijkt dat het Comité ingenomen was

met het Witboek en van mening was dat een regeling zoals de voorliggende er reeds lang had

moeten zijn. Het Comité was tevens verheugd dat het beginsel van de vervuiler betaalt

effectief werd toegepast en dat op die manier de kosten van milieuschade niet door de

belastingbetaler dienen te worden gedragen. Het Comité is echter wel gekant tegen de

maatregel die ervoor zorgt dat als er schade is ontstaan door een activiteit die werd toegestaan

en die naar behoren werd uitgevoerd, de schadevergoeding deels kan worden verhaald op de

betrokken overheidsinstantie. Verder haalt ze ook aan dat een Europees initiatief het

subsidiariteitsbeginsel niet schendt aangezien niet alle aspecten van milieuschade door de

nationale regelgevingen van de lidstaten wordt gedekt en is ze van oordeel dat een Europese

milieuaansprakelijkheidsregeling een essentieel onderdeel is van het acquis communautaire.

Ze dringt er sterk op aan dat deze regeling op punt staat vóór de uitbreiding van de Unie.

In haar advies doet ze de volgende aanbevelingen:

- een uitbreiding van het Natura 2000-netwerk, opdat de aansprakelijkheidsregeling

in meer gebieden gevolgen heeft;

- bij de dekking van de schade niet uitgaan van een kosten-baten analyse, aangezien

dit de nieuwe regeling ernstig kan beperken in haar mogelijkheden om door middel

van stimulansen tot de gewenste gedragsveranderingen te komen;

- enkel significante schade aan biodiversiteit zou dienen te worden gedekt, er is

volgens het Comité nood aan een definitie van significant en tevens vindt zij dat

deze voorwaarde dit aansprakelijkheidssysteem zodanig kan verzwakken dat het

niet langer serieus genomen kan worden;

- er is ook nood aan een duidelijke bepaling over hoe de milieuschade zal worden

beoordeeld en hoe zwaar de bewijslast zal zijn, het is niet duidelijk welk

minimumherstelniveau vereist is;

- het Comité betreurt het dat een verzekering tegen milieuschade niet verplicht

wordt gesteld, en zij acht het tevens noodzakelijk dat het bedrag van de

schadevergoeding bij de risicoaansprakelijkheid wordt gelimiteerd, zodat de

industrie zich op een gepaste wijze kan indekken;

49

Advies Comité van de Regio‟s nr. 2000/C, 14 juni 2000 inzake het Witboek betreffende

milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 6 november 2000, afl. 317, 28-30.

31

- het Comité is daarnaast niet opgezet met het feit dat de Commissie „louter‟ kiest

voor een flexibel kader, en niet voor een brede geïntegreerde benadering om zo de

achterpoortjes in de Europese milieuwetgeving te kunnen dichten;

- het Comité maakt zich ook zorgen om het feit dat schade veroorzaakt door

activiteiten die niet onder de noemer „gevaarlijke activiteiten‟ staan geklasseerd,

kan ontsnappen aan het toepassingsgebied van de aansprakelijkheidsregeling;

- verder is het Comité van oordeel dat een effectieve aansprakelijkheidsregeling de

kandidaat-lidstaten zal helpen om het “acquis communautaire” op vlak van het

milieubeleid over te nemen;

- tot slot zegt het Comité bezorgd te zijn over de aanpak van GGO‟s. Welke

gevolgen de aansprakelijkheidsregeling hierop zal hebben dient nog verder te

worden onderzocht, aldus het Comité.

32

vi. ‘Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental

Damage’

In de zomer van 2001 bracht het Directoraat-generaal Milieu een werkdocument50

uit waarin

zij haar voorkeur liet blijken voor een publiekrechtelijke aanpak van het herstel van

milieuschade. Het Witboek werd echter voordien aanschouwd als de laatste stap voor de

onderhandelingen voor een kaderrichtlijn. Na een bevraging bleek echter niet het verwachte

maatschappelijke draagvlak te bestaan voor dit Witboek. Daarom kwam het werkdocument er.

Het sloeg een totaal andere weg in dat alle voorgaande documenten.51

Dit kan deels worden

toegewezen aan de nieuwe wind die op dit moment door het Directoraat-generaal Milieu

waaide naar aanleiding van herstructureringen en de aanstelling van een nieuwe Europese

Commissaris voor het Milieu, Margot Wallstörm. Zij was dit al sinds 1999 maar het Witboek

was nog het werk van haar voorganger. Bij het verschijnen van de working paper was

Wallstörm echter volledig ingewerkt en alzo heeft ze haar aandeel is de belangrijke

koerswijziging van de aanpak van de Commissie.52

In dit werkdocument werd bepaald dat de toekomstige regeling het gericht moest zijn op

milieuschade die wordt veroorzaakt door professionele activiteiten. De exploitant hiervan zou

aansprakelijk zijn in het geval er door zijn industriële activiteit significante milieuschade

veroorzaakt werd. Significante schade houdt volgens het werkdocument in dat er sprake moet

zijn van schade die de biodiversiteit zodanige aantast dat het voortbestaan ervan bedreigd

wordt; ook schade aan water dat onder de Europese waterkaderrichtlijn valt en dit zodanig

vervuilt waardoor de kwaliteit van het water aanmerkelijk is aangetast valt onder de

significante milieuschade aldus dit werkdocument, en als laatste schadesoort is er schade die

een gevaar inhoudt voor de gezondheid van de bevolking als gevolg van ofwel een

verontreiniging van water of biodiversiteit zoals hierboven beschreven ofwel

bodemverontreiniging. De communautaire regeling zou geen retroactieve werking mogen

hebben – dit is niet veranderd ten opzichte van de voorgaande documenten - en de

aansprakelijkheid zou verjaren na 30 jaar. Risicoaansprakelijkheid zou enkel gelden voor

schade veroorzaakt door activiteiten die als gevaarlijk worden beschouwd. Deze zogenaamde

50

Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage, 2001. 51

H. BOCKEN, “Het Working Paper on Prevention and Restoration of Significant Environmental Damage. Het

Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”, T.M.R. 2001, (350) 350. 52

C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)

260.

33

gevaarlijke activiteiten worden opgesomd in een bijlage door te verwijzen naar bestaande

Europese regelgeving. Er zou ook foutaansprakelijkheid worden ingevoerd voor schade aan

biodiversiteit ongeacht welke activiteit die schade heeft veroorzaakt. Men benadrukt dat men

door deze regeling hoopt dat de uitbaters van zulke gevaarlijke activiteiten hun

preventiemaatregelen zullen opdrijven en dat de regelgeving een trigger mag zijn om

voorzichtiger om te springen met onze natuurlijke rijkdommen. Als er ondanks de

toegenomen voorzorgsmaatregelen dan toch schade zou ontstaan, zou er een plicht rusten op

de lidstaten om te verzekeren dat de uitbaters hun verantwoordelijkheden niet zullen ontlopen

en herstellende maatregelen zullen nemen. De lidstaat dient in het geval dat de aansprakelijke

uitbaters niet reageren zelf de schade te herstellen. Als er een dreigend gevaar is voor schade

zullen de lidstaten de uitbaters moeten aansporen om actie te ondernemen en erger te

voorkomen. Ook hier weer zou bij het niets doen van de uitbater de lidstaat die

verantwoordelijkheid op zich moeten nemen. Hier rust het grootste verschil met de

voorgaande voorbereidende werkstukken, waar men uitging van een civiele

aansprakelijkheidsprocedure als juridisch instrument.53

In het werkdocument echter toont de

Commissie dat ze voorstander is om een publiekrechtelijk gesanctioneerde verplichting in te

voeren, voor de exploitanten die milieuschade veroorzaken om onder het toezicht van een

overheidsinstelling preventie- en herstelmaatregelen te nemen.

Er zou enkel verweer mogelijk zijn als de schade het gevolg is van een gewapend conflict of

van een natuurramp, als de schade met opzet werd veroorzaakt door een derde, ondanks de

getroffen veiligheidsmaatregelen, en in het geval de schade het gevolg is van een naleving van

een overheidsbevel. De lidstaten zelf dienen ervoor te zorgen dat het voorkomen en herstellen

van schade plaatsheeft in de situaties waarbij de aansprakelijke partijen onbekend of

insolvabel zijn, en in het geval dat er niemand aansprakelijk gesteld kan worden.

De lidstaten zijn vrij om te bepalen welke herstelmaatregelen het meest geschikt zijn.

Als er meerdere aansprakelijke partijen zijn is de uitbater die kan bewijzen dat hij slechts

aansprakelijk is voor een deel van de schade slechts gehouden tot het dragen van de

herstelkosten van het deel waarvoor hij aansprakelijk is, daar waar de partijen die dit niet

kunnen bewijzen, hoofdelijk aansprakelijk zijn. De kosten kunnen dus op elk van hen volledig

worden verhaald.

53


en herstellen van milieuschade. Een inleiding.” In H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting


34

Er zou geen verplichte verzekering worden ingevoerd maar de lidstaten blijven wel vrij om

hiervoor te kiezen in hun nationale wetgeving.

In de bijlage van de nieuwe kaderwetgeving zouden de activiteiten staan die als gevaarlijk

worden bestempeld en aldus onder het regime van risicoaansprakelijkheid vallen, in een

tweede bijlage zouden alle technische elementen worden verduidelijkt: de doelstellingen van

de herstelmaatregelen, hoe er dient bepaald te worden welke vorm van herstel moet worden

nagestreefd en de elementen waarmee men rekening moet houden bij de uiteindelijke keuze

van de herstelmaatregelen. Deze elementen zijn onder meer de resultaten van een kosten-

baten analyse, de kans op succes, de kans dat met de herstelmaatregelen in de toekomst

verdere schade wordt vermeden, de voordelen voor de milieucomponent waaraan schade werd

berokkend en ook de effecten op de menselijke veiligheid en gezondheid. Als verschillende

mogelijkheden voorhanden zijn die eenzelfde status van herstel kunnen bereiken, moet er

worden gekozen voor die vorm van herstel met de laagste kost.

Het werkdocument sloeg aldus een volledig andere weg in dan de voorgaande voorbereidende

werkstukken en het Verdrag van Lugano diende vanaf nu niet langer als inspiratiebron. Ook

de gelijkenissen die het regime vertoonde met nationale wetgevingen verdwenen. De

Commissie veranderde haar regime van burgerlijke aansprakelijkheid naar een

publiekrechtelijk aanpak van het probleem. Toch was er geen sprake van een volledige

„tabula rasa‟.

Zowel de lidstaten als de EER-landen, de kandidaat-lidstaten, sommige internationale

organisaties zoals EVA, Europese associaties van lokale en regionale autoriteiten, Europese

NGO‟s zoals het WWF, en de Europese industriële en beroepsfederaties en associaties

ontvingen een exemplaar. Het document was ook terug te vinden op de website van het

Directoraat-generaal Milieu waardoor andere belanghebbenden ook de mogelijkheid kregen

om opmerkingen in te dienen. België, Frankrijk, Nederland en Denemarken waren de enige

lidstaten die hun opmerkingen inzonden, net als de toenmalige kandidaat-lidstaat Polen. Na

een bespreking van de inhoud van dit document worden de voornaamste standpunten van de

partijen besproken.54

54

COM (2002) 17 def., 28.

35

Hieronder volgen de belangrijkste standpunten van partijen die hebben gereageerd op dit

werkdocument.55

België, Nederland, Frankrijk en Denemarken

De lidstaten betreurden over het algemeen dat de burgerrechtelijke aansprakelijkheid en

traditionele schade, zoals persoons- en zaakschade, niet langer onder het toepassingsgebied

van de toekomstige regeling zouden vallen. Ze benadrukten stuk voor stuk het belang van een

duidelijke regeling met aandacht voor de definiëring van de kernbegrippen en wezen op de

noodzaak om de rol van de overheidsinstanties met betrekking tot weeslocaties die schade

oplopen zeer nauwkeurig te bepalen, omwille van de enorme financiële gevolgen die hiervan

zouden kunnen afhangen. De lidstaten toonden zich voornamelijk bezorgd over de

vennootschapsrechtelijke elementen en niet zozeer over wat werd bepaald op milieurechtelijk

vlak. Alle betrokken lidstaten drongen er ook op aan om de relaties met internationale

overeenkomsten duidelijker te omschrijven en vroegen om in een toekomstige regeling de

lidstaten de kans te laten om strengere regelgeving aan te nemen dan wat verplicht zou

worden gesteld.

Polen – kandidaat lidstaat

Polen toonde zich in grote mate akkoord met het werkdocument maar betreurde dat het

toepassingsgebied ervan niet ruimer was. Het benadrukte daarnaast wel haar bezorgdheid over

de financiële gevolgen die de regeling zou kunnen hebben op de nationale overheden.

Industriële en beroepsassociaties

De industriële en beroepsassociaties betreurden de invoering van de omkering of zelfs maar

verlichting van de bewijslast, en de hoofdelijke aansprakelijkheid. De risicoaansprakelijkheid

wou zij beperkt zien tot een minimum. De associaties toonden zich verder bezorgd over de

problemen die zouden kunnen rijzen in verband met de evaluatie van de milieuschade én de

moeilijkheden waarmee exploitanten te maken zullen krijgen op hun zoektocht naar een

gepaste financiële bescherming. Het niet-verplichten van financiële zekerheden achtten ze

55

COM (2002) 17 def., 28-36.

36

positief. Zij zijn zoals werd verwacht opgezet met het kleinere toepassingsgebied van het

werkdocument, met name de traditionele schade die uit het voorstel werd geschrapt. Ook de

NGO‟s die niet onmiddellijk zouden kunnen optreden tegen de exploitanten werd met de

nodige blijdschap onthaald en ze betreurden de toekenning van geprivilegieerde statussen aan

NGO‟s in verband met hun toegang tot de rechter.

Ook hier werd de noodzaak van duidelijkheid in de regelgeving, met nadruk op de

definiëring, beklemtoond, net als een verduidelijking van het naast elkaar bestaan van de

toekomstige regelgeving met de bestaande internationale overeenkomsten.

Milieu-NGO‟s

De milieu-NGO‟s waren van mening dat het werkdocument veel te terughoudend was. Zo

vonden zij het toepassingsgebied van de risicoaansprakelijkheid te eng omschreven, moest

volgens hen ook de traditionele schade onder de regeling vallen, moest ook schade aan

biodiversiteit buiten de beschermde zones worden opgenomen in de regeling, …

Ze waren opgetogen dat de schade niet langer van een zodanig sensationeel niveau moest zijn

om onder het toepassingsgebied van de regelgeving te vallen en de toekomstige regelgeving

dus ook van toepassing zou zijn op minder grote schadegevallen. Daarnaast zagen ze graag de

financiële zekerheden verplicht gesteld. Ze waren tevreden met het feit dat de

aansprakelijkheid ook zou spelen voor controlerende rechtspersonen en personen die

financiële zekerheid bieden. Ze zijn voorstander van de invoering van een systeem van

hoofdelijke aansprakelijkheid, in het geval er meerdere exploitanten de schade hebben

veroorzaakt. Daarnaast wilden ze een verlichting van de bewijslast en het recht voor burgers

om in rechte op te treden in bepaalde gevallen.

Lokale en regionale autoriteiten

Hier heerste er vooral bezorgdheid over de verplichtingen die op hen zouden komen te liggen

als geen vervuiler kan worden aansprakelijk gesteld. Daarnaast zijn ze ook niet al te opgezet

met de mogelijkheid voor bepaalde partijen om acties van de overheidsinstanties aan te

vechten.

37

vii. Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van

milieuschade

Op 23 januari 2002 diende de Commissie een voorstel voor richtlijn betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade

in.56

De Commissie achtte communautair optreden noodzakelijk om het verlies aan biodiversiteit

en de verontreiniging van het milieu aan te pakken. In juni 2000 bleken er binnen de

Gemeenschap immers al 300.000 locaties te zijn die verontreinigd of potentieel verontreinigd

waren57

. Er is een milieuproblematiek ontstaan met een enorme omvang en aangezien de

aansprakelijkheid voor milieuschade slechts recentelijk werd ingevoerd valt de milieuschade

uit het verleden ten koste van de overheid omdat het niet meer mogelijk is de oorspronkelijke

vervuilers nog aansprakelijk te stellen. Aansprakelijkheid zou er in de toekomst moeten voor

zorgen dat de partijen die verantwoordelijk zijn voor de schade ook opdraaien voor het

herstel. De vraag is volgens de Commissie dan ook niet of aansprakelijkheid al dan niet

gewenst is (een overduidelijke ja als antwoord op die vraag), maar of een communautaire

regeling het subsidiariteitsbeginsel niet schendt.58

De Commissie beantwoordt die vraag

negatief. Zij haalt als antwoord de volgende redenen aan in haar voorstel: niet alle lidstaten

hebben een aansprakelijkheidsregime ingevoerd zodat niet wordt gegarandeerd dat het

beginsel van de vervuiler betaalt ook effectief in alle lidstaten zal toepassing vinden, tevens

zorgt de afwezigheid van regelgeving hieromtrent voor een gebrekkige preventie, in de

nationale wetgeving wordt vaak geen bevoegdheid verleend aan de nationale autoriteiten om

op te treden in geval van verontreiniging van locaties waar de partij die verantwoordelijk is

voor de vervuiling niet kan worden gevonden of insolvent is, zodat sanering in deze gevallen

niet is gewaarborgd, en verder zou men zonder een communautaire regeling ook kunnen

vrezen voor een verstoring van de economische markt, waarbij gevaarlijke industrieën zich

gaan vestigen in landen waar de milieuwetgeving het minst veeleisend is. Dit zou het

aansprakelijkheidsregime in de lidstaten die wel een correcte regeling hebben ingevoerd danig

ondermijnen. Ook de problematiek van schade aan biodiversiteit wordt in dit kader

56

COM (2002) 66 def. 57

Management of contaminated sites in Western Europe, EMA, juni 2000. 58

Zie supra 5-9.

38

aangehaald. Er wordt door de Commissie in het voorstel voor een strategie van de Europese

Unie voor duurzame ontwikkeling59

, dat op 15 mei 2001 werd aangenomen, erkend dat het

verlies aan biodiversiteit zodanig snel gaat dat een optreden van de Commissie broodnodig is,

en nog snel ook. Aangezien weinig tot geen lidstaten aansprakelijkheid voor biodiversiteit in

hun wetgeving hebben ingevoerd, is actie van de Gemeenschap nodig om de preventie van

schade te bevorderen en om te waarborgen dat er maatschappelijk-efficiënte maatregelen

worden genomen om schade aan biodiversiteit trachten te voorkomen en herstellen. De enige

maatregelen op wetgevend vlak wat betreft de bescherming van biodiversiteit die op dat

moment bestonden waren de habitat- en vogelrichtlijn. Daarin is geen sprake van

aansprakelijkheidsregels waarbij de vervuiler dient in te staan voor de schade die hij heeft

veroorzaakt. Er is dus nood aan een communautair optreden, zeker op het vlak van

biodiversiteit.

In dit voorstel werd vervolgens een hoofdstuk gewijd aan de kosten-baten analyse van de

toekomstige regelgeving.60

Als grote voordeel van het voorstel werd een betere preventie

verwacht, als gevolg van een betere handhaving van de milieubeschermingsmaatregelen en

een implementatie van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Om deze doelstelling te laten

slagen is het belangrijker dat de kost van de preventie lager is dan de herstelkost van de

schade. Het voorstel moet kosteneffectief zijn. Daarom werd bij de ontwikkeling ervan nauw

toegezien op de overeenstemming van de voorstellen met de beginselen van economische

efficiëntie en maatschappelijke billijkheid. Dit blijkt uit het feit dat men volgens het voorstel

niet kan gehouden worden tot schadeherstel als de schade het gevolg is van een uitstoot

waarvoor men een vergunning had bemachtigd, of voor schade die is ontstaan maar die tevens

niet te voorzien was in het licht van de “huidige” toestand van de stand van zaken in de

wetenschap. Desalniettemin is de Commissie zich er ten zeerste van bewust dat dit voorstel

zware financiële uitgaven impliceert.

Eerst wordt gekeken naar het effect van een richtlijn op preventie. Uit een studie over het

effect van regelgeving op preventieve maatregelen is gebleken dat men door een

aansprakelijkheidsregeling in te voeren de betrokkenen effectief stimuleert om meer aan

preventie te gaan doen, maar er wordt ook wel nadrukkelijk bij vermeld dat om deze

doelstelling te bereiken er een coherent beleid moet worden gevoerd voor de hele

Gemeenschap.

59

COM (2001) 264 def. 60

COM (2002) 17 def., 7-18.

39

Daarna wordt het onderzoek gevoerd naar de problematiek van de verzekerbaarheid van

milieuschade, met de nadruk op de vraag of het mogelijk en wenselijk is aansprakelijkheid

voor schade aan biodiversiteit in te voeren en hoe dit dan juist dient te gebeuren. De

Commissie ziet in een verplichte verzekering voor milieuaansprakelijkheid niets dan goed,

voor alle partijen. Voor het publiek is een verzekering voor schade aan het milieu een zeer

doeltreffend middel en wordt er voorkomen dat elke burger mee de schadelast dient te dragen.

Voor de overheid geldt hetzelfde voordeel. Door de verzekering wordt immers gegarandeerd

dat de schade effectief zal worden hersteld. Daarnaast is het voor de uitbaters een geschikt

instrument om de onzekerheid te verlichten. Zij zullen door de verzekeraars gedwongen

worden om de gepaste maatregelen te nemen om de schade te voorkomen, en indien er

desondanks toch schade optreedt wordt deze in grote mate gedragen door de

verzekeringsinstellingen. Het risico op faillissementen bij risicovolle

ondernemingscategorieën daalt aanzienlijk. Tot slot is dit ook voor de verzekeringssector een

groot voordeel: een volledig nieuwe markt wordt voor hen blootgelegd. Maar hier plaatsen we

onmiddellijk ons eerste grote vraagteken: is schade aan het milieu, en dan meer bepaald aan

de biodiversiteit, überhaupt wel verzekerbaar? Langs de ene kant zien we dat de Europese

verzekeringsmarkt al enige tijd beschikt over instrumenten die saneringskosten dekken en

deze leveren nauwelijks problemen op. Anderzijds is de verzekeringssector een mondiale

bedrijfstak waarbij trends en evoluties op de ene markt snel worden overgebracht naar de rest

van de wereld. Hierbij gebruikt de Commissie de Verenigde Staten als ultieme voorbeeld.

Daar bestaan milieuaansprakelijkheid, saneringskosten incluis, al lange tijd. De Europese

lidstaten hebben zich op die ervaring kunnen beroepen bij het opstellen van hun

aansprakelijkheidsregels.

Meer controverse bestond over de vraag of er wel een regeling kon worden uitgewerkt voor

schade aan biodiversiteit. De vrees bestond immers dat deze schade niet te verzekeren viel,

omdat het zo moeilijk is om ze naar waarde te schatten. Ook hier is de Commissie haar licht

gaan opsteken in Verenigde Staten. Hier bestaat immers al meer dan 20 jaar wetgeving

betreffende aansprakelijkheid bij schade aan natuurlijke rijkdommen. De studies die gevoerd

werden hebben als conclusie dat de vraag of schade aan biodiversiteit verzekerbaar is, positief

dient beantwoord te worden en dat aansprakelijkheid bij schade aan biodiversiteit kan gedekt

worden door financiële-zekerheidsproducten.

De evaluatie van schade aan natuurlijke rijkdommen is zoals gezegd een ander heikel punt. In

het voorstel werd beslist tot een aanpak van de waardebepaling op basis van de herstelkosten.

Het ramen van herstelkosten is op zich niet problematisch. Wel moet duidelijk zijn dat men er

40

bij herstel naar streeft om een gelijkwaardig alternatief tot stand te brengen en niet om een

exacte kopie te maken van hoe de toestand was. Indien er verschillende opties zijn waarvan

men gelijke baten kan verwachten, zal men altijd moeten kiezen voor de goedkoopste

oplossing. Deze aanpak is gebaseerd op de Amerikaanse ervaringen in de Oil Pollution Act

van 1990.

Het voorstel bevat tevens een raming van de kosten die het voorstel naar alle

waarschijnlijkheid met zich zal meebrengen. Deze raming is gebaseerd op het CERCLA-

model in de Verenigde Staten. CERCLA is het beste beschikbare model om te gebruiken als

referentiemodel. Dit heeft verscheidene redenen. Eerst en vooral geniet CERCLA een lange

voorgeschiedenis, zodat er geen sprake meer kan zijn van de zogeheten kinderziektes in dit

systeem. Daarnaast is de intensiteit van milieuschade in de Verenigde Staten en Europa

vergelijkbaar, als men een rekening houdt met de verschillende groottes van hun economieën.

Tot slot speelt ook het feit dat de Europese gegevens die beschikbaar zijn meestal gebaseerd

zijn op slechts 1 bron, waardoor er meer fouten insluipen.

Er zijn echter ook een aantal belangrijke verschillen tussen het Superfund oftewel CERCLA,

en het voorstel. De effecten hiervan op de geraamde kosten konden echter worden ingeschat.

Het grootste verschil tussen beide regelingen betreft de retroactiviteit. Dit verschil wordt bij

de raming van de kosten – als enige – buiten beschouwing gelaten. In het voorstel worden 3

scenario‟s weergegeven, een basisscenario met daarnaast de scenario‟s voor hoge en lage

kosten. Het bassiscenario raamt de kosten, rekening houdend met de splitsing tussen de kosten

in samenhang met verontreiniging veroorzaakt door activiteiten die de inwerkingtreding van

het Superfund voorafgingen en de verontreiniging veroorzaakt door activiteiten na de

inwerkingtreding. Dit zorgde voor een aandeel van 1/3 voor de “nieuwe” verontreiniging en

2/3 voor de oude. Bij de hoge kosten gaat men uit van evenveel oude als nieuwe

verontreiniging, waar men er bij de lage kostenvoorziening van uitgaat dat de nieuwe locaties

slechts 20% bedragen van het totaal verontreinigde locaties. Deze lage kostenraming wordt

gebaseerd op de verwachting dat het effect van aansprakelijkheid op de preventieve

maatregelen die worden genomen sterk en snel is. Men gaat er in het voorstel van uit dat het

basisscenario het meest waarschijnlijke is. De kostenraming van het voorstel ziet eruit als

volgt:

41

Jaarlijkse met het voorstel samenhangende financiële uitgaven (miljoen EUR, prijzen 2000)

Basisscenario Hogere kosten/Lagere kosten

Sanering door bevoegde

instanties (BI)

355 573/131

Sanering door particuliere

partijen (PP)

540 872/348

Totaal sanering 895 1445/578

Schade aan biodiversiteit 70 115/46

Transactiekosten (PP) 140 232/93

Administratieve kosten (BI) 350 559/223

Totale uitgaven 1455 2350/940

De sanering door de bevoegde instanties bevat hoofdzakelijk de uitgaven voor weeslocaties,

aangezien daarvoor geen beroep kan gedaan worden op de particuliere aansprakelijke

personen.

De schade aan biodiversiteit wordt geraamd op 8 % van de totale saneringskosten. De

transactiekosten omvatten hoofdzakelijk de gerechtskosten. Zij bedragen 21% van de totale

sanerings- en transactiekosten door particuliere aansprakelijke partijen. De administratieve

kosten bestaan dan weer uit de uitgaven van de overheden om de regeling operatief te maken.

Voor deze raming baseerde men zich – net zoals voor de andere kosten - op de

administratieve kosten van het Superfund maar natuurlijk werd hier een vermindering

doorgevoerd om de retroactiviteit, of beter het ontbreken ervan in het Europese voorstel, door

te rekenen.

In het zesde hoofdstuk wordt de inhoud van de toekomstige richtlijn besproken.61

Het voorstel benadrukt dat bij de definiëring van de begrippen die worden gebruikt, zoveel

mogelijk dient verwezen te worden naar de relevante bepalingen in communautaire

milieuwetgeving. Hierbij moeten we denken aan de Habitatrichtlijn62

en de kaderrichtlijn

Water.63

Milieuschade wordt gedefinieerd als schade die een negatief effect heeft op de

biodiversiteit, als beschermd op communautair en nationaal niveau, op de onder de

61

COM (2002) 17 def., 21-27. 62

Richtlijn Raad 92/43, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en

fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7-50. 63

Richtlijn EP en Raad 2000/60, 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire

maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. L. 22 december 2000, afl. 327, 1-72.

42

kaderrichtlijn Water vallende wateren en op de menselijke gezondheid, wanneer het risico

voor de menselijke gezondheid wordt veroorzaakt door bodemverontreiniging. Het voorstel

zou van toepassing zijn op alle beroepsactiviteiten die een risico inhouden voor de

volksgezondheid en het milieu. De activiteiten die hiermee bedoeld worden zullen worden

gespecifieerd via verwijzingen naar relevante communautaire wetgeving. Daarnaast zou de

toekomstige richtlijn ook van toepassing moeten zijn op, wat gevaarlijke stoffen en preparaten

betreft, organismen en micro-organismen, gewasbeschermingsmiddelen en biociden, hun

productie, gebruik en introductie in het milieu. Het vervoer van deze goederen valt eveneens

onder het toepassingsgebied.

Hiernaast is dit voorstel op alle professionele activiteiten van toepassing die schade

veroorzaken aan de biodiversiteit. Deze professionele activiteiten dienen dus niet nader te

worden gespecifieerd, in tegenstelling tot de lijst van potentieel gevaarlijke activiteiten zoals

hierboven besproken.

Het voorstel zegt tevens dat de Gemeenschap zich moet inspannen om de tekortkomingen van

internationale verdragen met betrekking tot burgerrechtelijke aansprakelijkheid te verbeteren.

Het voorstel is niet van toepassing op diffuse verontreiniging en gevolgen van activiteiten in

het kader van nationale defensie. Op het vlak van preventie is er nood aan een uitgewerkt

kader voor gevallen waarbij er een onmiddellijk gevaar voor milieuschade ontstaat. Hierbij

zou de exploitant in eerste instantie zelf moeten optreden, eventueel op verzoek van de

bevoegde overheidsdienst, en indien de exploitant in gebreke blijft zou de bevoegde instantie

zelf moeten optreden. Van zodra de schade zich effectief heeft voorgedaan geldt hetzelfde

principe; de aansprakelijke exploitant dient de schade te herstellen, maar wanneer het gaat om

een weeslocatie of wanneer de exploitant in gebreke blijft, is een optreden van de bevoegde

instantie vereist. In de gevallen waar de bevoegde instantie dient op te treden door het in

gebreke blijven van de aansprakelijke exploitant, blijft deze laatste logischerwijze

aansprakelijk. Van zodra hij opnieuw over de nodige financiële middelen beschikt zal de

bevoegde instantie het bedrag dat zij heeft geïnvesteerd op hem kunnen verhalen. Om

problemen in verband met de waardering te vermijden wordt gebruik gemaakt van de regel

dat de waarde van de schade gelijk is aan de kosten van de maatregelen tot herstel. De

overheidsinstanties dienen wel het recht te behouden om toch een beroep te doen op

waardebepalingstechnieken moest dit nodig zijn. In het geval het schade aan biodiversiteit

betreft, aangericht door een beroepsactiviteit die niet onder de lijst van gevaarlijke activiteiten

wordt opgenomen, zal men de kosten niet kunnen verhalen op de exploitant die geen fout

heeft gemaakt noch schuldig wordt bevonden aan nalatigheid.

43

In het negende artikel worden de uitzonderingen op aansprakelijkheid opgesomd.

Milieuschade die het gevolg is van gebeurtenissen die niet onder controle van de exploitant

vallen, net als gebeurtenissen waarvoor men de nodige vergunningen had bekomen of die

toegestaan waren door de wetgeving, kan niet leiden tot aansprakelijkheid van de exploitant.

Ook milieuschade ten gevolge van uitstoot of activiteiten waarvan men op het ogenblik dat de

activiteit of uitstoot plaatsvond, niet kon weten dat dit schadeverwekkend kon zijn aan de

hand van de technische en wetenschappelijke know how waarover men op dat moment kon en

diende te beschikken, valt niet onder het toepassingsgebied van dit voorstel.

Daarnaast zijn er ook gevallen waarbij de exploitant niet moet instaan voor de kosten van

herstel maar waarbij overheidsoptreden wel meer dan verantwoord is. Dit is het geval

wanneer een derde de schade met opzet heeft veroorzaakt of wanneer er schade is ontstaat na

een dwingend bevel of een instructie van een overheidsinstantie. De overheid dient hier in te

staan voor het herstel. In het geval waarbij een derde de schade doelbewust heeft veroorzaakt,

dient de derde natuurlijk de kosten te dragen. De exploitanten zullen hoe dan ook altijd

moeten instaan voor de maatregelen die zij geacht werden te nemen. Als schade door

meerdere wordt veroorzaakt zullen zij allen hoofdelijk aansprakelijk worden geteld, tenzij zij

onderling overeen komen wie welk deel van de schadelast zal dragen. Als een uitbater kan

bewijzen dat hij slechts voor een bepaald percentage van de schade verantwoordelijk is, zal

enkel voor het bedrag dat hiermee overeenstemt kunnen gehouden worden. De vordering van

de bevoegde instantie op de uitbater verjaart na een termijn van 5 jaar, gerekend vanaf het

moment waarop de maatregelen werden genomen.

De bevoegde instanties waarnaar hierboven werd verwezen worden door de lidstaten zelf

gekozen. Sommige taken zoals het bepalen van de gepaste herstelmaatregelen dienen in elk

geval te gebeuren door een administratieve overheid, aangezien zij beschikken over de

deskundigheid inzake vereist.

Een belangrijk artikel is artikel 14, waarbij aan zogenaamde “gekwalificeerde partijen” het

recht toekomt om te eisen dat de bevoegde instanties de betrokken exploitant verplicht

maatregelen te nemen of zelf maatregelen neemt; dit zou ook gelden voor personen die zelf

nadelige gevolgen ondervinden van schade toegebracht aan het milieu of hiervoor vrezen in

de toekomst. Dit recht dient natuurlijk onderworpen te worden aan de nodige voorwaarden.

De artikelen 15 tot 19 van het voorstel behandelen de mogelijkheid tot het instellen van

beroep tegen het (niet-)optreden van de bevoegde instanties, de financiële zekerheden die

moeten aangemoedigd worden maar niet verplicht (!), de samenwerkingsverplichting tussen

de lidstaten in geval van grensoverschrijdende milieuschade, de vrijheid van de lidstaten om

44

strengere bepalingen in te voeren indien ze dit wensen, en de niet-retroactiviteit van de

voorgestelde regeling.

Artikel 20 bevat de verplichting voor de lidstaten om verslag uit te brengen bij de Commissie

over hun ervaringen opgedaan bij het uitvoeren van deze regeling. Dit opdat de Commissie de

nodige maatregelen kan treffen indien zich bepaalde problemen voordoen.

Tot slot bevat de regeling de klassieke bepalingen in verband met de tenuitvoerlegging, de

inwerkingtreding en de adressaten.

Bij het voorstel horen 3 bijlagen.

Bijlage I: De in artikel 3, lid 1, bedoelde activiteiten

De gevaarlijke activiteiten worden opgesomd door te verwijzen naar de toepasselijke

Europese regelgeving.64

Voorbeelden: de Richtlijn 96/61/EG65

van de Raad van 24 september

1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; in casu betreft het de

exploitatie van installaties die overeenkomstig deze richtlijn aan een vergunningsplicht zijn

onderworpen. Een ander voorbeeld van een soort activiteiten die onderworpen zijn aan de

toekomstige regelgeving zijn alle afvalbeheeractiviteiten die, volgens Richtlijn 75/442 66

van

15 juli 1975 betreffende afvalstoffen en Richtlijn 91/689/EEG67

van de Raad van 12 december

1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, onderworpen zijn aan een vergunnings- of

registratieplicht.

Bijlage II: Herstel van milieuschade

Het herstel van verontreinigde wateren en schade aan de biodiversiteit houdt in dat men de

beschadigde habitats en soorten opnieuw in hun referentietoestand brengt en een compensatie

levert voor de tussentijdse verliezen.68

Men moet daarnaast, indien er ernstige schade of

ernstig potentieel risico is voor de volksgezondheid, deze schade of dit risico doen

verdwijnen. Ook in het geval waarin de bodem zodanig verontreinigd is waardoor er schade is

64

Com (2002) 17 def., 56-58. 65

Richtlijn Raad 96/61, 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging,

Pb. L. 10 oktober 1996, afl. 257, 26-40. 66

Richtlijn Raad 75/442, 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, Pb. L. 25 juli 1975, afl. 194, 39-41. 67

Richtlijn Raad 91/689, 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, Pb. L. 31 december 1991, afl.

377, 20. 68

Com (2002) 17 def., 59-61.

45

aan de volksgezondheid, of hiervoor een ernstig risico bestaat, moeten de schadelijke stoffen

worden gecontroleerd, ingeperkt en indien mogelijk verminderd of verwijderd. Men wil dat

de toestand van de bodem geen gevaar meebrengt voor de volksgezondheid dat onverenigbaar

is met het huidige of aannemelijk toekomstig gebruik van het terrein dat verontreinigd is. Dit

gebruik wordt bepaald aan de hand van de regelgeving die bepaalde welke bodembestemming

het terrein heeft op het ogenblik dat de schade zich voordoet.

Het herstel houdt ofwel het herstel van de site zelf in, ofwel compensatoire maatregelen.

Als men schade in situ wil herstellen, zal men kiezen tussen de natuurlijke regeneratie of een

ingrijpen om de natuur een handje toe te steken zodat er sneller resultaat mogelijk is.

Wil men gebruik maken van compensatoire herstelmaatregelen, dan zal de overheidsinstantie

de mogelijke maatregelen onderzoeken om het verlies van natuurlijke rijkdommen in de

periode vanaf de schade tot op het moment van het herstel te compenseren. Voor zover dit

mogelijk is dient men als men kiest voor compensatoire maatregelen te opteren voor een

herstel dat zorgt voor natuurlijke rijkdommen en / of diensten van hetzelfde type, dezelfde

kwaliteit en met een vergelijkbare waarde. Om de omvang van de herstelmaatregelen in dit

geval te bepalen, worden er waarderingstechnieken gebruikt die de waarde van een natuurlijke

rijkdom of dienst afwegen tegen een vergelijkbare rijkdom of dienst. Op basis hiervan wordt

de omvang van de herstelmaatregelen vastgesteld. Als dit niet mogelijk is wordt er gebruik

gemaakt van geldelijke waardebepalingstechnieken. Is ook deze waardebepaling niet mogelijk

binnen een redelijke termijn of voor een redelijke prijs dan zal een schatting plaatsvinden van

de natuurlijke rijkdommen die beschadigd zijn en zal men kiezen voor herstelmaatregelen ter

waarde van dit geschatte bedrag. Om te kiezen welke herstelmaatregelen men zal treffen,

moet de bevoegde instantie, na de vaststelling van een aantal herstelopties, die mogelijkheden

afwegen en bij die afweging rekening houden met het effect van die mogelijkheden op de

volksgezondheid en –veiligheid, met de kosten van elke optie en de kans op succes ervan, de

mate waarin in de toekomst hiermee schade zal kunnen vermeden worden en de mate waarin

elke herstelmogelijkheid ten goede komt aan elk element van de natuur dat schade heeft

geleden. Is deze afweging niet doorslaggevend, dan zal men kiezen voor de economisch meest

voordelige herstelmaatregel.

De bevoegde instantie kan er ook voor opteren om de beschadigde natuurlijke rijkdommen

niet terug in hun referentietoestand te brengen als zij compensatoire maatregelen treft om een

soortgelijk niveau elders te creëren, op de manier die hierboven besproken wordt. De

bevoegde instantie zal zowel de exploitant als de personen op wiens terreinen de

46

verontreiniging heeft plaatsgevonden of mogelijks zal plaatsvinden, te informeren en de eerste

ook te betrekken bij het bepalen van de gepaste maatregelen.

De bevoegde instantie heeft wel de doorslaggevende stem bij het vaststellen van de

herstelmaatregelen.

Bijlage III: In artikel 20, eerste alinea, bedoelde informatie en gegevens

In artikel 20 van het voorstel staat dat alle lidstaten uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding

van de toekomstige richtlijn bij de Commissie verslag moeten uitbrengen over hun ervaringen

met de nieuwe regelgeving. De inhoud van deze nationale verslagen wordt in deze bijlage

omschreven.69

De verslagen moeten eerst en vooral de gevallen van milieuschade opsommen, samen met de

gevallen van aansprakelijkheid krachtens de richtlijn. Voor elk geval dienen zij ook

bijkomende informatie te verlenen, meer bepaald:

- De datum waarop het schadegeval zich heeft voorgedaan, net als de datum waarop de

procedures uit deze richtlijn werden gestart.

- De classificatiecode van de industrie van de aansprakelijke

rechtspersoon/rechtspersonen.

- Het type van milieuschade dat zich voordoet.

- De kosten voor herstel- en preventiemaatregelen, duidelijk makend welk deel direct

werd betaald door de aansprakelijke partijen, welk deel achteraf op hen werd verhaald,

en het deel van de kosten dat niet werd verhaald op de aansprakelijke partijen. Bij

deze laatste soort kosten moet worden uitgelegd waarom de kosten niet konden

verhaald worden.

- De administratieve kosten voor het ten uitvoer leggen van de richtlijn, per jaar.

- De beroepsprocedures en wie deze heeft ingeleid.

- Het resultaat van de herstelmaatregelen.

- De datum waarop de procedure is stopgezet.

- Alle bijkomende informatie die de lidstaten relevant achten.

69

Com (2002) 17 def., 62.

47

In deze bijlage wordt bepaald dat drie jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een

evaluatie zal worden gemaakt en zal nagegaan worden of de invoering van een financiële

bovengrens wenselijk is.

Bij het opstellen van dit voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de opmerkingen

die werden gegeven op het werkdocument van juli 2001.

- Het begrip “beroepsactiviteiten” werd ingevoerd in de plaats van “professionele en

commerciële activiteiten”.

- De relatie met internationale overeenkomsten werd verduidelijkt.

- Naleving van regelgeving kan niet meer worden ingeroepen als verweermiddel door de

vervuiler.

- Lidstaten dienen zelf te beslissen of er sprake is van hoofdelijke aansprakelijkheid of

niet, in het geval waar men niet kan uitmaken wie verantwoordelijk is voor welk deel

van de schade.

- Als de herstelmaatregelen die moeten worden genomen niet gelijktijdig kunnen

plaatsvinden, mogen de lidstaten een rangorde opstellen volgens dewelke het herstel

zal gebeuren, zolang alle schadegevallen maar hersteld worden.

- Er geldt geen verjaringstermijn waarbinnen de bevoegde instanties dienen op te treden.

Er is wél een verjaringstermijn voor het verhaal van deze instanties op de

aansprakelijke exploitant, voor de kosten die zij op zich hebben genomen.

- Daarnaast wordt de rol die de overheidsinstanties wordt toegekend bij de

tenuitvoerlegging van het voorstel, nauwkeuriger omschreven.

- Lidstaten hebben het recht om strengere regelgeving vast te stellen en dit wordt in het

voorstel duidelijk kenbaar gemaakt.

- De bevoegde instantie moet eerst zeer overtuigend bewijsmateriaal op tafel kunnen

leggen alvorens van de betrokken exploitant kan worden verwacht dat hij deze

bewijzen weerlegt. De omkering van de bewijslast wordt aldus gemilderd.

- De uitbreiding van de aansprakelijkheid tot sommige natuurlijke personen en

rechtspersonen worden geschrapt.

De wijzigingen – vaak naar een minder “strenge” oplossing evoluerend – worden door de

auteurs verantwoord door te verwijzen naar het feit dat de staten zelf meer stringente

maatregelen kunnen nemen.

48

Op 19 februari werd het voorstel doorgestuurd naar het Europese Parlement en de Raad. Op

11 maart 2002 wordt het voorstel doorverwezen naar de Commissie Juridische Zaken en

Interne Markt als commissie ten principale doorverwezen. Daarnaast worden de Economische

en Monetaire Commissie en de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en

consumentenbeleid aangesteld als medeadviserende Commissies. Het voorstel werd op 24

april ook naar de Commissie verzoekschriften doorverwezen als medeadviserende commissie.

De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid wordt op 13 juni

betrokken bij de opstelling van het verslag. In november 2002 werd het voorstel dan ook

verwezen naar de Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie.

De Commissie behandelde het voorstel en het ontwerpverslag op de vergaderingen van 20

juni, 4 november, 28 november in 2002 en 27 januari, 23 maart en 29 april 2009. Zij keurde

de ontwerpwetgevingsresolutie goed met 17 stemmen voor en 11 stemmen tegen op de laatste

vergadering en diende het verslag in op 2 mei 2003. Op 14 mei 2003 werd de geconsolideerde

versie aangenomen in het Europese Parlement, met 48 amendementen op het voorstel.

Op vrijdagavond 13 juni 2003 slaagden de Raad en de Commissie er in om tot een politiek

akkoord te komen. Dit houdt met 26 amendementen van het Europese Parlement minstens

gedeeltelijk rekening. Op 18 september 2003 stelde de Raad officieel het gemeenschappelijk

standpunt vast.70

70

Gemeenschappelijk standpunt Raad nr. 58/2003, 18 september 2003 met het oog op de aanneming van

Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende milieuaansprakelijkheid met

betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 10-30.

49

viii. Gemeenschappelijk standpunt van de Raad

De Raad nam in haar gemeenschappelijk standpunt van 18 september 2003 26 amendementen

van de 48 uit de door het Parlement geconsolideerde versie, minstens gedeeltelijk over en 22

amendementen nam ze niet op in het gemeenschappelijke standpunt.71

De belangrijkste vernieuwingen die door de Raad werden aangebracht hadden betrekking op

de definities, de uitzonderingen, de subsidiaire aansprakelijkheid van de staat, de toerekening

van de kosten in door meerdere partijen veroorzaakte schadegevallen, de verzoeken om

maatregelen, de temporele werkingssfeer, de verslagen en de evaluatie.

Wat betreft de definities werden er verscheidene geschrapt, samengevoegd of verplaatst naar

de bijlage waarop de term betrekking had.

Ook wordt de verplichting ten laste van de Commissie betreffende het verslag dat zij zal

moeten indienen gedetailleerder uitgewerkt. Dit verslag moet de instellingen die betrokken

zijn bij het besluitvormingsproces informeren over de punten van de regeling waar nog aan

dient gewerkt te worden en in het gemeenschappelijk standpunt wordt deze taak verder

gespecifieerd door bepaalde punten op te leggen die zeker moeten besproken worden.

Op het vlak van de uitzonderingen werd de uitzondering voor schade die het gevolg is van een

emissie of gebeurtenis die krachtens een toepasselijke wettige bepaling of vergunning werd

toegestaan, niet langer geschrapt, in tegenstelling tot de geconsolideerde versie van het

Parlement. Het Parlement wou deze uitzonderingen niet in de richtlijn om te veel

achterpoortjes te vermijden. Ook de uitzondering op basis van de kennis en technische know

how zag de Raad liever niet geschrapt. De Raad was verder voorstander van een mildering

van de subsidiaire aansprakelijkheid van de staat. Een lidstaat, meer bepaald de bevoegde

instantie, moet in de gevallen waarin de exploitant niet kan worden geïdentificeerd of niet

hoeft te betalen, niet langer verplicht zijn om de noodzakelijke preventieve of

herstelmaatregelen te nemen. De bevoegde instantie dient hierover zelf een beslissing nemen.

Uit deze twee laatst besproken wijzigingen kan afgeleid worden dat de Raad niet echt

voorstander is van een al te strikte regeling, en dat valt te betreuren.

Toch werd er, aldus de Raad, in grote mate rekening gehouden met het advies van het

Europese Parlement en ― vormt [dit gemeenschappelijk standpunt] een evenwichtige en

71



betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 10-30.

50

realistische oplossing in het licht van de punten van zorg van het publiek, de exploitanten en

de huidige financiëlezekerheidsmarkt, waarbij in belangrijke mate een beroep wordt gedaan

op de bevoegdheid van de lidstaten en tegelijkertijd een aantal gemeenschappelijke

doelstellingen en regels wordt vastgesteld zodat een en ander binnen een redelijke termijn kan

worden verwezenlijkt.‖72

72



betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18 november 2003, afl. 277, 30.

51

ix. Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement over het

gemeenschappelijk standpunt van de Raad

Op basis van het vroegere artikel 251 (2) van het Verdrag, huidig artikel 294 VWEU, diende

de Commissie haar advies in over het gemeenschappelijk standpunt op 19 februari 2003.73

De

Commissie toonde zich verheugd met de grote stap voorwaarts die werd gezet door een

gemeenschappelijk standpunt te bereiken. In haar mededeling betuigde ze haar steun aan dit

Gemeenschappelijk Standpunt.

De wijzigingen die het gemeenschappelijk standpunt inhielden ten opzichte van het voorstel

van de Commissie hadden voornamelijk betrekking op de verduidelijking van de tekst, maar

hielden ook een aantal wijzigingen in die fundamentele veranderingen teweeg brachten.

Zoals hierboven gelezen kan worden, ging het gemeenschappelijk standpunt op sommige

vlakken verder dan het voorstel, maar de meeste fundamentele wijzigingen lieten dan weer

meer vrijheid aan de lidstaten. De Commissie is van oordeel dat het gemeenschappelijk

standpunt strikter had mogen zijn, wat betreft de maatregelen die de lidstaten moeten nemen

met het oog op het bereiken van de doelstellingen. Verder is ze wel positief over het feit dat

dit gemeenschappelijk standpunt erin slaagt om de richtlijn eenvoudiger te maken wat betreft

de procedures en de begrippen te verduidelijken daar waar nodig. Hoewel de Commissie

betreurt dat er op bepaalde gebieden niet iets strenger werd opgetreden, steunt ze het

gemeenschappelijk standpunt van de Raad en het Parlement.

73

SEC (2003) 1027 def.

52

x. Aanbeveling voor de tweede lezing betreffende het gemeenschappelijk standpunt

Op 24 oktober 2003 werd door de commissie juridische zaken en interne markt een

voorlopige versie van de ontwerpaanbeveling ingediend voor de tweede lezing. De commissie

juridische zaken en interne markt heeft het gemeenschappelijk standpunt en de

ontwerpaanbeveling voor de tweede lezing behandeld op de vergaderingen van 1 oktober, 6

oktober, 6 november, 26 november en 2 december 2003. Op deze laatste vergadering keurde

ze met 16 stemmen voor, 11 stemmen tegen en 1 onthouding de ontwerpwetgevingsresolutie

goed. De aanbeveling voor de tweede lezing werd ingediend op 5 december 2003.74

In deze aanbeveling uitte de rapporteur van de commissie juridische zaken en interne markt,

Toine Manders, zijn appreciatie voor het gemeenschappelijke standpunt maar verklaarde hij

tevens dat er op sommige punten nood is aan verbetering. Enkel aan deze punten werd in de

aanbeveling gewerkt.

- Het toepassingsgebied van de richtlijn

De commissie oordeelde dat een verdere uitbreiding van het toepassingsgebied niet

wenselijk is met het oog op de ontwikkeling van financiële zekerheidsinstrumenten.

Hoe beperkter het toepassingsgebied, hoe sneller er zich op de verzekeringsmarkt

gepaste instrumenten zullen ontwikkelen. Een beperkter toepassingsgebied laat ook

aan de lidstaten de mogelijkheid om de richtlijn toe te passen op een correcte manier.

- De verhouding met andere internationale verdragen en conventies

Zowel de Raad als het Parlement vonden dat de richtlijn van toepassing moest zijn in

de gevallen waarin lidstaten er nog niet toe gekomen zijn bepaalde internationale

verdragen en conventies te ratificeren. Hier moesten volgens de commissie en haar

rapporteur geen wijzigingen worden aangebracht.

74

A5-0461/2003, 4.

53

- De subsidiaire aansprakelijkheid van de staat

De commissie juridische zaken en interne markt betreurde ten zeerste het afzwakken

van de verplichting voor de lidstaat om de kosten van preventie- en herstelmaatregelen

op zich te nemen naar een mogelijkheid voor de lidstaat om dit te doen, in de gevallen

waarin er geen exploitant kan aansprakelijk worden gesteld, deze niet kan worden

geïdentificeerd of simpelweg niet bekend is. De commissie zag dit als een serieuze

bedreiging voor de toepassing van de richtlijn en vreesde voor effectieve preventie en

herstel van milieuschade. De functie die de lidstaten dienen te vervullen is die van

schadedrager in het geval niemand anders moet betalen. Als men dit wegneemt zullen

er gevallen zijn waarin er geen gepaste maatregelen worden genomen en dat is nu net

wat deze richtlijn wil vermijden. Het doel van de richtlijn moet voor ogen gehouden

worden in deze discussie, aldus het oordeel van de commissie.

- De toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen

De commissie achtte het onbillijk om een hoofdelijke aansprakelijkheid in te voeren,

en had een gegronde vrees voor het onevenredig stijgen van de verzekeringspremies

als er een hoofdelijke aansprakelijkheid zou worden ingevoerd. Het zou ook niet

redelijk zijn om 1 exploitant te laten opdraaien voor de gehele schade als hij maar

verantwoordelijk is voor een deel daarvan. Dat zou niet stroken met het beginsel dat de

vervuiler betaalt. Daarnaast is ze ook van mening dat als de richtlijn aan de lidstaten

de keuze laat tussen hoofdelijke en proportionele aansprakelijkheid, er

concurrentieverstoring zou kunnen optreden tussen de lidstaten, en daarvoor wil zij

proportionele aansprakelijkheid in de richtlijn verplicht zien.

- Verzachtende factoren

De commissie betreurde dat er verwezen werd naar nationale bepalingen in de

lidstaten wat betreft de toepassing van verweermiddelen. Dit ondermijnt het karakter

van de richtlijn, aangezien sommige lidstaten een verweermiddel zullen invoeren, en

anderen niet. Daarom is de commissie in een voorstander van dwingende bepalingen

die voor alle lidstaten dezelfde zijn.

54

- Financiële zekerheid

De commissie stelde zich de vraag: is het noodzakelijk en wenselijk om in deze

richtlijn een financieel zekerheidssysteem verplicht te stellen? Ja, de verplichte

invoering draagt voor een groot stuk bij tot de preventieve werking van deze richtlijn.

Maar een onmiddellijke invoering ervan is simpelweg niet haalbaar, aldus rapporteur

Manders. Er is nog geen verzekeringsmarkt en de voorwaarden waaronder de

aansprakelijkheid kan worden verzekerd moeten verder op punt worden gesteld in de

richtlijn, vooraleer die markt zich kan ontwikkelen. We kunnen uit dit antwoord van

de commissie afleiden dat een verplichting ten aanzien van de financiële zekerheid

dient te worden ingevoerd met het oog op het slagen van de richtlijn, en dan vooral in

het kader van haar preventieve werking, maar we mogen tevens niet uit het oog

verliezen dat de markt tijd nodig heeft om zich hierop gepast voor te bereiden. Een

onmiddellijke verplichtingstelling van bij het begin is dus geen optie, maar in de

toekomst moet dit er zeker komen.

- ERAM

Wanneer er een vergunning wordt verleend aan een exploitant, kan deze vergunning

slechts ter vrijwaring worden ingeroepen als zij nauwkeurig bepaalt voor welk risico

zij verleend werd. Bij een onmiddellijk of dreigend gevaar zullen de autoriteiten die de

vergunning hebben verleend, de aansprakelijkheid op zich moeten nemen. De

risicograad waarvoor de vergunning wordt verleend verschilt helaas vaak van de

werkelijke huidige risicograad waardoor de exploitant vaak moet instaan voor

buitenproportionele administratieve lasten. Daarom opteerde de commissie voor een

stelsel van gedifferentieerde aansprakelijkheid. In dat systeem zal de exploitant

kunnen kiezen tussen strenge vergunningen die strenge frequente controles door de

overheid impliceren of een open vergunningensysteem waarbij de exploitant zelf de

verantwoordelijkheid voor toezicht en controle dient te dragen. De commissie is

daarom voorstander van een Europees standaardsysteem voor de professionele

vereisten en audit-standaarden voor de controleurs. Dit systeem zou gebaseerd moeten

worden op de beste reeds bestaande praktijken en de resultaten van de risicoanalyses

zouden openbaar gemaakt moeten worden. De overheid kan dan steekproeven houden.

Dankzij deze openbaarmaking zal blijken wie er goed presteert op het gebied van

55

milieu en zo kunnen de nationale beleidsmodellen zich toespitsen op diegenen die

slecht presteren. Een ERAM-certificering kan dan als bewijs gelden dat een bedrijf

inspanningen doet tot een verantwoord milieubeleid en over een hoog technologisch

niveau beschikt. De Commissie is voorstander van een niet verplicht ERAM-systeem,

met als ultieme prikkel voor de industrie dat enkel bedrijven die daarvan gebruik

maken de stand van de techniek als verweermiddel mogen en kunnen gebruiken.

Hieraan zou de Commissie dan graag een stelsel gekoppeld zien van verplichte

financiële zekerheid. Tot slot zou de invoering van het ERAM-systeem een

beduidende bijdrage kunnen leveren bij de preventie van milieuschade, omdat zij in

geheel Europa een uniform systeem zou invoeren, daar waar nu een chaos bestaat in

alle regelingen die door de lidstaten worden gebruikt om schade aan het milieu te

voorkomen. Door de veelheid van regelingen zien de overheden vaak het bos door de

bomen niet meer en rust er vaak een enorme druk op de autoriteiten én de industrie.

56

xi. Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement betreffende het

gemeenschappelijk standpunt door de Raad

Het Europese Parlement nam op 17 december 2003 in de tweede lezing75

vier amendementen

aan op het gemeenschappelijk standpunt van de Raad en baseerde haar aanpassingen op het

ontwerpverslag van de commissie juridische zaken en interne markt.

Het Parlement nam amendement 22 aan dat inhield dat de Commissie verslag moet uitbrengen

aan het Parlement en de Raad over de maatregelen die genomen zijn door de lidstaten om de

ontwikkeling van financiële instrumenten en markten te bevorderen. Als deze zich echter niet

ontwikkeld hebben, dringt het Parlement er bij de Commissie op aan om voorstellen in te

dienen betreffende een uniform en verplicht stelsel van financiële zekerheid. Dit zou

geleidelijk moeten worden ingevoerd, voor schade aan wateren en bodemschade en dan na

een periode van twee jaar voor het herstel van schade aan soorten en natuurlijke habitats. Per

geval en per locatie kan een plafond voor de financiële zekerheid worden vastgesteld volgens

bepaalde criteria. De lidstaten hebben de keuze om deze bepaling niet toe te passen op

activiteiten met een laag risico. Dit amendement druist in tegen de visie van de Raad in het

gemeenschappelijk standpunt, die geen voorstander is van een verplichte harmonisatie op dit

gebied.

Een ander amendement, amendement 46 schrapte liet exploitanten niet toe hun

aansprakelijkheid te beperken aan de hand van de nationale wetgeving ter uitvoering van het

Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen van 1976 en het

Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart van

1988. Deze Verdragen bevatten een algemene voorziening die inhoudt dat milieuschade die

het gevolg is van een ongeval, kan worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de

richtlijn. Dit druist natuurlijk in tegen de doelstelling van de toekomstige regeling.

Amendement 27 omschreef een van de punten waaraan de Commissie in haar verslag over de

toepassing van de richtlijn moet aandacht aan besteden, nader.

Het vierde amendement, amendement 12, specificeerde dat de bevoegde instanties slechts bij

wijze van laatste redmiddel de nodige herstelmaatregelen zelf dient te treffen.

75

P5_TA(2003)0575.

57

xii. Advies van de Commissie over de amendementen van het Europese Parlement op

het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 26 januari 2004

Op 26 januari 2004 deelde de Commissie mee niet met alle amendementen van het Parlement

te kunnen instemmen.76

De Commissie kon slechts twee amendementen aanvaarden, en

verwierp de andere twee. Amendement 27 aanvaardt de Commissie volledig, met

amendement 12 stemt zij ook in mits een herformulering, maar amendement 46 en 22

aanvaardt zij niet.

Amendement 46 over de beperking van de aansprakelijkheid overeenkomstig de nationale

wetgeving ter uitvoering van het Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor

maritieme vorderingen of het Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van

aansprakelijkheid in de binnenvaart van 1988, aanvaardde de Commissie niet omdat ze van

mening is dat dit de doelstellingen van het gemeenschappelijk standpunt niet bijtreedt maar

veeleer verstoort.

Amendement 22 over de indiening van voorstellen door de Commissie indien er geen

passende instrumenten of markten voor verzekeringen of andere vormen van financiële

zekerheid zijn ingesteld, kon de Commissie ook niet aanvaarden omdat dit een schending

inhield van haar initiatiefrecht.

76

COM(2004) 55 def.

58

xiii. De laatste loodjes…

Op 27 januari 2004 werd het bemiddelingscomité bijeen geroepen door de Voorzitter van de

Raad en de Voorzitter van het Parlement. Na verdere trialogen werd een overeenstemming

bereikt bij briefwisseling van 11, 12 en 19 februari 2004. Op 10 februari werd

overeenstemming bereikt over alle kwesties die nog ter discussie lagen en op 19 februari 2004

hechtte de delegatie van het Parlement in het bemiddelingscomité met 12 stemmen voor en 1

stem tegen haar goedkeuring aan de resultaten van de bemiddeling en werd de

bemiddelingsprocedure schriftelijk beëindigd.

Op 10 maart 2004 keurde het bemiddelingscomité de gemeenschappelijke ontwerptekst goed

en op respectievelijk 30 en 31 maart bekrachtigden de Raad en het Parlement dit akkoord.

De belangrijkste elementen van de overeenstemming die in de bemiddelingsprocedure

werden bereikt hielden in dat de Commissie 6 jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn een

verslag zou moeten indienen over de toepassing van de richtlijn en de eventuele problemen of

tekortkomingen die daarbij de kop opstaken. Nieuw was dat in dit verslag de Commissie na te

denken over de invoering van een verplicht geharmoniseerd financiële zekerheidssysteem

voor de lidstaten – maar dit werd niet langer verplicht gesteld omdat dit zoals eerder al werd

geargumenteerd een schending zou inhouden van het initiatiefrecht van de Commissie. Er

werd ook beslist dat het verslag tevens de problematiek moest onderzoeken over de relaties

tussen de aansprakelijkheid van schipeigenaars en de bijdragen van verkrijgers van olie.

Daarnaast werd ook overeengekomen dat de beperking van aansprakelijkheid in

overeenstemming met internationale verdragen, met de nadruk op de twee Verdragen zoals

hierboven reeds besproken, mogelijk blijft maar tevens werd beslist dat de Commissie dient

dit te herzien tien jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn. Verder ging de Raad ook

akkoord met het voorstel van het Parlement dat inhield dat de bevoegde overheid slechts zelf

herstelmaatregelen mag nemen “bij wijze van laatste redmiddel”.

De richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade van

21 april 2004 is een feit.

Op 30 april 2004 verscheen de definitieve richtlijn in het publicatieblad van de Europese

Unie.

59

xiv. Conclusie

Eén ding is alvast heel duidelijk: bij de invoering van de richtlijn is Europa niet over één

nacht ijs gegaan.

Wat oorspronkelijk begon als de idee om een civiele aansprakelijkheidsprocedure in te voeren

bij milieuschade, veranderde geleidelijk aan in een publiekrechtelijke gesanctioneerde

verplichting voor de exploitanten om onder toezicht van een overheidsinstantie preventie- en

herstelmaatregelen te nemen bij milieuschade. Waar het Witboek nog gelijkelijk van

toepassing was op traditionele schade en op milieuschade, zien we de traditionele schade niet

langer gedekt door het regime in de „working paper‘ en het voorstel van de Commissie dat

daarop volgde. We kunnen een duidelijke verandering van koers waarnemen op het moment

waarop de „working paper‘ er komt als reactie op het Witboek. Deze „working paper‟ was

zeer bepalend voor het uiteindelijke resultaat.

60

2. De Richtlijn Milieuschade van 21 april 2004

Na meer dan 15 jaar voorbereiding is de richtlijn eindelijk een feit. In dit hoofdstuk wordt de

richtlijn zoals ze de dag van vandaag geldt, besproken. Daarbij zal worden verwezen naar de

voorgeschiedenis van de richtlijn die reeds aan bod kwam in het vorige deel van dit

hoofdstuk.

Het doel van deze richtlijn is zoals boven reeds besproken werd het voorkomen en herstellen

van milieuschade, met als uitgangspunt het „de vervuiler betaalt‟ beginsel. Ze voert een

systeem in van preventie- en herstelplichten, die rusten op exploitanten wiens activiteiten

milieuschade of een onmiddellijke dreiging voor milieuschade veroorzaken. De richtlijn is

gebaseerd op voormalig artikel 175 van het EG-verdrag, huidig artikel 192 VWEU, wat

betekent dat ze slechts een minimumbeschermingsniveau oplegt. De lidstaten zijn vrij om zelf

strengere voorschriften in te voeren. Daarnaast laat ze aan de lidstaten ook op een aantal

punten de keuze tussen verschillende oplossingen.

Hieronder wordt eerst toelichting gegeven over de beginselen van het milieurecht en hun

invloed op de richtlijn. Nadien komt de inhoud van de richtlijn aan bod.

i. De basisprincipes van het milieurecht

Het internationaal – en bijgevolg ook het Europese - milieurecht is gesteund op een aantal

kenmerkende basisprincipes, die ook bepalend zijn geweest voor deze richtlijn.

Artikel 191 van het Verdrag van Lissabon, het oude artikel 174 van het EG-Verdrag, bepaalt

de doelstellingen die het milieubeleid van de Europese Unie nastreeft. In datzelfde artikel

worden de principes aangehaald waarop haar milieubeleid dient te worden gebaseerd.

1. Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende

doelstellingen:

- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

- bescherming van de gezondheid van de mens;

- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;

61

- bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan

regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van

klimaatverandering.

2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming,

rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de

Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief

handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te

worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Hieronder volgt een beschrijving van de algemene inhoud van deze beginselen en de invloed

die zij gehad hebben op de richtlijn.

a. Het preventiebeginsel

“Preventive measures aim to avoid environmental harm and reduce or eliminate the risk of

harm.‖77

Al in het eerste EU-programma over het milieubeleid in 1973 werd duidelijk gemaakt dat het

beste beleid dat Europa kan voeren een beleid is waarbij men de nadruk legt op het

voorkomen van vervuiling, eerder dan de focus te leggen op het herstellen van toegebrachte

schade.

In het Groenboek wees men er op dat een systeem van aansprakelijkheid voor milieuschade

dit beginsel zou omzetten in de praktijk. Als vervuilers immers weten dat ze zullen moeten

opdraaien voor de kosten van het herstel, zal dit een belangrijke incentive zijn om schade te

proberen voorkomen door voldoende in te zetten op preventie. Daarom ook was het

Groenboek geen voorstander van een beperking van de burgerlijke aansprakelijkheid omdat

dit het preventieve effect deels teniet zou kunnen doen.

Het Witboek78

volgde het Groenboek in haar visie.

„If polluters have to pay for damage caused, they will cut back pollution up to the

point where the marginal cost of abatement exceeds the compensation avoided. Thus,

environmental liability results in prevention of damage.‘

77

N. DE SAEDELEER, Environmental Principles., Oxford, Oxford University Press, 2003, 63. 78

COM (2000) 66 def., 14.

62

Hier haalt het Witboek een belangrijk punt aan. Het preventieve effect zal immers enkel

spelen wanneer de preventiekosten lager zijn dan de kosten die zouden moeten gedragen

worden in het geval er werkelijk schade optreedt.

In het voorstel van de Commissie werd het preventiebegrip opgenomen in de titel en dat is zo

gebleven in de richtlijn ook.

Bij het nader bekijken van de richtlijn valt echter op dat de preventieplicht slechts geldt in

gevallen waar er sprake is van een „imminent threat of environmental damage‘79

. KRÄMER

vindt dat er hier sprake is van ‗linguistic polution‘.80

Het preventiebeginsel beperkt zich

immers niet tot situaties waarin er een onmiddellijk gevaar voor schade bestaat, maar strekt

zich uit tot alle omstandigheden, ook die waar er geen onmiddellijk dreigend gevaar voor

milieuschade bestaat. Maatregelen om milieuschade te voorkomen dienen volgens het

preventiebeginsel ook te worden getroffen, zelfs al is er geen onmiddellijke dreiging.

Door te verwijzen naar preventie in haar titel geeft de richtlijn ten onrechte de indruk dat zij

ook tot doel heeft een algemene preventieplicht in te voeren, daar waar haar

toepassingsgebied slechts beperkt is tot maatregelen ter preventie van schade aan het milieu in

gevallen van onmiddellijke dreiging.

De preventieve werking van de richtlijn – en van alle wetgevende documenten – vloeit echter

niet enkel voort uit de expliciet opgenomen preventieverplichtingen, maar ook uit de geest en

de beoogde doelstellingen van het desbetreffende wetgevende document.81

En op dit vlak kan

er wel wat gezegd worden over de milieuschaderichtlijn. De richtlijn legt de lidstaten géén

verplichting op om milieuschade te herstellen. Dit in tegenstelling tot het oorspronkelijke

voorstel van de Commissie, dat de lidstaten wél verplicht liet opdraaien voor het herstel in het

geval hiervoor niemand anders kon worden aangeduid. Dit komt het – impliciete –

preventieve effect van de richtlijn niet ten goede en neemt een belangrijke incentive weg.

Wanneer de bevoegde overheid immers zelf verplicht zou moeten opdraaien voor de

herstelkosten, zou ze nog meer aandacht besteden aan de aflevering van bepaalde

vergunningen en de vaststelling van voorwaarden waaraan door de industriële wereld dient te

worden voldaan, de naleving van deze voorwaarden en de financiële zekerheidsstelsels. Toch

kunnen we er mijn inziens niet van uitgaan dat door de weglating van deze verplichting de

79

Art. 5 Richtlijn EP en Raad nr. 2004/35/EG, 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking

tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30 april 2004, afl. 143, 61. 80

L. KRÄMER, “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”, TMA 2005, (131)

132. 81


132.

63

overheid veel lakser zal tewerk gaan dan. Ongeacht het al dan niet aanwezig zijn van deze

plicht in de richtlijn, de overheid zal sowieso – zij het mogelijks niet in dezelfde mate –

inzetten op de uitwerking van de richtlijn met het oog op de volksgezondheid en het algemeen

belang. Het valt echter niet te ontkennen dat het preventiebeginsel veel sterker aanwezig was

in het voorstel dan in de huidige richtlijn en dat valt te betreuren.

De Commissie verklaarde82

eerder in het voorstel dat het preventieve effect ook kan

bevorderd worden door de uniformiteit van het aansprakelijkheidssysteem op het niveau van

de Gemeenschap en dat significante verschillen in de aanpak van deze

aansprakelijkheidsregeling het preventieve effect van de richtlijn aanzienlijk kunnen

verminderen. En laat de richtlijn nu net op een aantal belangrijke onderdelen de keuze over

aan de lidstaten…

- Artikel 16:

Verhouding tot het nationaal recht

1. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten strengere bepalingen handhaven of

invoeren inzake preventie en herstel van milieuschade, met inbegrip van het bepalen

van extra activiteiten waarop de voorschriften inzake preventie en herstel van deze

richtlijn van toepassing zijn en het bepalen van verdere verantwoordelijke partijen.

2. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten passende bepalingen vaststellen, zoals een

verbod op dubbele schadevergoeding, met betrekking tot situaties waarin de

mogelijkheid bestaat dat de schade twee keer wordt verhaald omdat tegelijk actie

wordt ondernomen door een bevoegde instantie uit hoofde van deze richtlijn en door

een persoon van wie de eigendommen schade hebben opgelopen.

- Artikel 9:

Toerekening van de kosten in door meer partijen veroorzaakte schadegevallen

Deze richtlijn laat de nationale bepalingen betreffende de toerekening van de kosten in

door meer partijen veroorzaakte schadegevallen onverlet in het bijzonder die met

betrekking tot de verdeling van de aansprakelijkheid tussen de producent en de gebruiker

van een product.

- Artikel 14

82

COM (2002) 17 def., 7.

64

Financiële zekerheid

1. De lidstaten nemen maatregelen om de geëigende economische en financiële actoren

aan te moedigen financiële-zekerheidsinstrumenten en -markten te ontwikkelen, met

inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van insolventie, opdat de

exploitanten gebruik kunnen maken van financiële garanties om hun

verantwoordelijkheden krachtens deze richtlijn na te komen.

- Artikel 6

Herstelmaatregelen

3. De bevoegde instantie eist dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden

genomen. Indien de exploitant de verplichtingen van lid 1 of lid 2, onder b), c) of d), niet

nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze

richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen

nemen.

Hiermee legt de Richtlijn zelf de basis voor de potentiële verschillen tussen de

aansprakelijkheidssystemen in de lidstaten en deze verschillen komen de preventieve werking

van Richtlijn 2004/35 niet ten goede, aldus KRÄMER.83

Hoewel het preventiebeginsel dus zeker een belangrijke rol speelt in deze richtlijn, valt op dat

dit principe in het voorstel veel sterker aanwezig was. Het hangt voor een groot stuk af van de

„goodwill‟ en inzet van de lidstaten of de preventieve werking van de richtlijn verder zal

doorwerken dan louter in de gevallen van ‗imminent threats‘.

b. Het voorzorgsbeginsel

Het voorzorgsbeginsel komt er eigenlijk op neer dat staten niet mogen aarzelen om

preventieve maatregelen te nemen om milieuschade te voorkomen, als er geen

wetenschappelijke zekerheid is dat er schade zal ontstaan. Onzekerheid over de mogelijke

risico‟s voor het milieu en de menselijke gezondheid mag geen argument zijn om niet te

hoeven optreden. Staten moeten dus niet wachten tot er wetenschappelijk bewezen is dat er

een causaal verband bestaat tussen een bepaalde activiteit en het potentiële gevaar voor de

menselijke gezondheid of het milieu. We beschikken immers niet over voldoende kennis over

83


132.

65

ons milieu om exact te kunnen inschatten welke gevolgen bepaalde handelingen kunnen

teweegbrengen.

De voorzorgsbenadering is opgenomen in de Verklaring van Rio84

en als leidraad in Agenda

2185

waardoor alle organisaties van de Verenigde Naties worden aangemaand om de

voorzorgsbenadering toe te passen en uit te werken. Daarnaast maakt het beginsel ook deel uit

van het leefmilieubeleid van de EG.86

Volgens Europese rechtspraak impliceert het voorzorgsbeginsel dat het voorkomen van

schadelijke effecten niet kan worden uitgesteld wegens een gebrek aan wetenschappelijke

zekerheid tussen oorzaak en gevolgen.87

Ook de Europese Gemeenschap is het eens over de

inhoud van dit beginsel: “Lack of scientific or other certainty shall not constitute an obstacle

to take political or legal action‖.88

Hoewel dit beginsel dus een van de fundamenten is van milieurecht, zien we hiervan

bijzonder weinig terug in de richtlijn zelf.

In de richtlijn staat wel dat de exploitant wiens activiteit heeft aanleiding gegeven tot

milieuschade de kosten van de herstelmaatregelen niet voor zijn rekening hoeft te nemen, als

de schade niet te voorzien was aan de hand van de stand van de techniek.89

Deze voorziening

werd ingevoegd met het oog op schade die veroorzaakt werd door de befaamde GGO‟s. Dit is

net het tegenovergestelde van wat men met dit beginsel wil bereiken.

We kunnen dus vaststellen dat het voorzorgsbeginsel niet voldoende toepassing vindt in de

richtlijn.90

Dit valt niet te verklaren als men de milieudoelstellingen van de richtlijn in het

achterhoofd heeft, maar wel te begrijpen in het licht van de financiële zekerheidsmarkt die

zich dient te ontwikkelen. Indien deze mildering niet in de richtlijn was opgenomen, zouden

er zich nog meer problemen voordoen bij het ontstaan van gepaste verzekeringsinstrumenten.

84

Beginsel 15 verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992, A/CONF.151/26

(Vol. I).

―Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgsbenadering

moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dien thet ontbreken van volledige

wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosteneffectieve

maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.‖ 85

Art. 17.21 en 17.22 Agenda 21 van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992,

http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml. 86

Artikel 174 (2) EG-Verdrag. 87

HvJ C-180/96, Verenigd Koninkrijk v. Commissie, Jur 1998., I, 2265; Ger. EG T-199/96, Bergaderm en

Goupil v. Commissie, Jur. 1998, II, 2805. 88


133. 89

Art. 8.4.b Richtlijn 2004/35/EG. 90


133.

http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml

66

c. Aanpak van milieuschade aan de bron

Het beginsel dat bestrijding van milieuvervuiling bij voorrang aan de bron moet geschieden is

de juridische vertaling van het aloude gezegde: beter voorkomen dan genezen. Het Europese

Hof van Justitie heeft tot nog toe enkel naar dit beginsel verwezen in gevallen waarbij

beperkingen op de in- of uitvoer van afval dienden te worden gerechtvaardigd.91

Het beginsel

is gericht op het aanmoedigen van nieuwe technologieën en op het onderzoek naar minder

vervuilende en minder milieubelastende technieken. Toch betekent dit beginsel op zich bitter

weinig voor de uitwerking van het aansprakelijkheidsregime.92

d. Het ‘polluter pays’-beginsel

Een definitie van dit beginsel kan teruggevonden worden in een aanbeveling van de OESO uit

1972. "The polluter should bear the expenses of carrying out pollution prevention and control

measures decided by public authorities to ensure that the environment is in an acceptable

state".93

Het beginsel is sterk economisch gerelateerd en heeft als doelstelling de kosten gemaakt door

de publieke autoriteiten voor maatregelen ter controle, beperking en voorkoming van

verontreiniging te verhalen op de vervuiler.94

De aanbeveling van de OESO betreffende de toepassing van het vervuiler betaalt beginsel bij

accidentele verontreiniging95

van 1989 vereist dat de vervuiler betaalt voor zowel de

opruimingskosten als de kosten voor het voorkomen van verontreiniging. Deze aanbeveling is

volgens GAINES96

het eerste voorbeeld van de uitbreiding van het vervuiler betaalt beginsel

van een ex post verplichting om voor de schade te betalen naar een ex ante verplichting om

91

HvJ C-2/90, Commission v. Belgium, ECR 1992, p. I-4431; HvJ C-422/92 Commission v. Germany, ECR

1995, p. I-1097. 92


133. 93

OECD, “Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies”, Council

recommendation C(72)128, Parijs, 26 mei 1972. 94

F. MAES, Internationaal Milieurecht, Ugent, 2007, 81. 95

Recommendation C(89)88 of the Council (7 juli 1989), ILM 28,1320 (1989). 96

S.E. GAINES, “The Polluter-Pays Principle: From Economic Equity to Environmental Ethos”, Texas

International Law Journal 1991, (482) 484.

67

voor preventieve verontreinigingscontrole te betalen. Het potentiële preventieve karakter van

het vervuiler betaalt beginsel werd inmiddels in verschillende verdragen bevestigd.97

Al van in het Groenboek werd dit beginsel naar voren geschoven als basis waarrond de

regeling diende te worden opgebouwd. Ondanks de grote verschillen tussen het Witboek, het

voorstel en de definitieve versie van Richtlijn 2004/35, werd dit beginsel steeds beschouwd

als „de kern‟ van de regeling. Hieruit kunnen we afleiden dat het principe niet echt van

doorslaggevende juridische aard is want hoewel het de verwoording is van de basisidee die

aanleiding gaf tot het ontstaan van het Groenboek, en alle andere belangrijke documenten

nadien, inclusief de richtlijn zelf, zien we dat het niet mee bepalend was voor de exacte

inhoud van deze teksten. Daarvoor verschillen zij teveel van elkaar op belangrijke punten. Het

beginsel is eerder een verantwoording van het bij de overheid weghalen van kosten voor

voorkomen en herstellen van schade, en deze toe te rekenen aan de aansprakelijke personen,

maar geen nauwkeurig doorslaggevend juridisch instrument dat mee bepalend is geweest voor

de echte uitwerking van deze regeling. Al blijft het beginsel natuurlijk wel het idee waarop

onze richtlijn gegrond is: de exploitanten laten opdraaien voor de milieuschade die zij dreigen

te veroorzaken of veroorzaakt hebben, in de hoop dat dit een preventief effect zal hebben en

de betrokken exploitanten zal aanmanen tot voorzichtigheid.

e. Conclusie

Bij het nalezen van de Richtlijn lijkt het alsof al deze beginselen aanwezig zijn, maar als we

dieper graven, merken we dat hun aanwezigheid slechts oppervlakkig is en dat de beginselen

wel een startpunt vormden bij het prille begin van de Richtlijn maar dat het daar ook stopt. Ik

volg KRÄMER in zijn mening: ―There was first Directive 2004/35 and then the environmental

principles.‖98

De Richtlijn is tot stand gekomen op basis van politieke en economische

overwegingen, meer dan er gesteund werd op de beginselen van het milieurecht.

97

F. MAES, Internationaal Milieurecht, 2007, 84. 98


134.

68

ii. De inhoud van de richtlijn

a. Toepassingsgebied van de richtlijn

De richtlijn heeft enkel betrekking op milieuschade en in geen enkel geval op traditionele

schadevormen. Op het niveau van de lidstaten was de problematiek van traditionele schade

immers voldoende geregeld, aldus de Commissie.99

Onder de term milieuschade wordt in de

richtlijn verstaan:

a) Schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats, dat wil zeggen elke vorm

van schade die aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of

handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze soorten of habitats.

Of schade aanmerkelijk is, wordt bepaald aan de hand van de referentietoestand,

rekening houdend met de criteria van bijlage I;

[…]

Dit zijn de soorten en habitats die het voorwerp uitmaken van de vogel- en habitatrichtlijnen.

b) Schade aan wateren, dat wil zeggen elke vorm van schade die een aanmerkelijke

negatieve invloed heeft op de ecologische, chemische en/of kwantitatieve toestand

en /of het ecologisch potentieel, als omschreven in Richtlijn 2000/60/EG, van de

betrokken wateren,[…];

c) Bodemschade, dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een

aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid,

waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten,

organismen of micro-organismen aangebracht zijn;100

De richtlijn beperkt zich tot deze drie types van milieuschade en is dus niet van toepassing op

de traditionele schadesoorten101

, in tegenstelling tot wat werd beoogd in het Witboek. Om in

aanmerking te komen voor milieuschade in de zin van de richtlijn, moet er een aanmerkelijke

negatieve invloed zijn op “het bereiken of het handhaven van de gunstige staat van

instandhouding‟ van de beschermde soorten of habitats, op de kwaliteit, kwantiteit of het

99

FAQ on the Commission‟s proposal on environmental liability,

http://europa.eu.int/comm/environment/liability. 100

Artikel 2.1. Richtlijn 2004/35/EG. 101

Overweging 14 Richtlijn 2004/35/EG.

69

ecologisch potentieel van wateren of wanneer er sprake is van bodemverontreiniging die een

ernstig risico inhoudt voor de menselijke gezondheid.

Milieuschade wordt dus beperkt tot schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats,

schade aan wateren en bodemschade.

Met de beschermde soorten en natuurlijke habitats waarvan sprake in artikel 2.1.a. worden de

soorten bedoeld die beschermd worden in bijlage I van de Vogelrichtlijn en in bijlagen II en

IV van de Habitatrichtlijn. Voor de natuurlijke habitats wordt verwezen naar de habitats van

de soorten genoemd in bijlage I of artikel 4.2 van de Vogelrichtlijn, bijlage II van de

Habitatrichtlijn, en naar die habitats genoemd in bijlage I en de voortplantings- of rustplaatsen

uit bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Daarnaast kunnen lidstaten het toepassingsgebied van de

richtlijn uitbreiden tot andere habitats of soorten die voor die lidstaat beschermenswaardig

zijn.102

De definitie die aan milieuschade wordt gegeven, maakt nergens een onderscheid tussen niet-

toegeëigende aangetaste natuurlijke rijkdommen en milieuschade aan toegeëigende

natuurlijke rijkdommen.103

Zo kan eenzelfde milieuschadegeval zowel een publiekrechtelijk

als een privaatrechtelijk optreden teweeg brengen. De lidstaten moeten zelf de

samenloopproblematiek die dit met zich kan meebrengen regelen.104

De richtlijn is van toepassing op milieuschade die veroorzaakt werd door een beroepsactiviteit

genoemd in de derde bijlage en eveneens op een onmiddellijke dreiging voor milieuschade als

gevolg van dergelijke activiteit.105

De exploitant zal aansprakelijk zijn, ongeacht hem fout of

nalatigheid kan verweten worden. Daarnaast is zij ook van toepassing op (onmiddellijk

dreigende) schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats die wordt veroorzaakt door

elke andere beroepsactiviteit, maar hier moet wel worden bewezen dat de exploitant een fout

heeft begaan of hem nalatigheid kan verweten worden. De richtlijn combineert de objectieve

aansprakelijkheid hier met de foutaansprakelijkheid.

Onder exploitant dient te worden verstaan:

102

Artikel 2.3. Richtlijn 2004/35/EG. 103


en herstellen van milieuschade. Een inleiding.”in H. BOCKEN, H. DESCAMPS en R. SLABBINCK (eds.), Omzetting


Artikel 16.2 Richtlijn 2004/35/EG. 105

Artikel 3.1.a Richtlijn 2004/35/EG.

70

― Particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de

beroepsactiviteit verricht of regelt, of als dit in de nationale wetgeving is bepaald, aan

wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren

van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een

vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon

die een dergelijke activiteit laat registeren of er kennisgeving van doet.‖106

Deze omschrijving is ruimer dan wat diende verstaan te worden onder het begrip in het

voorstel van de Commissie. Nu kan ook diegene ―aan wie een doorslaggevende economische

zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen‖

als exploitant worden beschouwd. Deze wijziging werd ingevoegd tijdens de eerste lezing van

het Europees Parlement om de reden dat men ook de grondeigenaars en –gebruikers tot de

aansprakelijke partijen wenst te rekenen.107

Hierdoor wordt het mogelijk om meerdere

personen, natuurlijke – of rechtspersonen, als exploitant aan te spreken en wordt de kans op

insolvabele tegenpartijen kleiner.

Onder beroepsactiviteit moet worden verstaan:

― Een in het kader van een economische activiteit, een bedrijf of een onderneming

verrichte activiteit, ongeacht het particuliere, openbare, winstgevende of niet-

winstgevende karakter daarvan.‖108

Omdat er steeds een beroepsactiviteit vereist is, valt milieuschade veroorzaakt door een

particulier buiten het toepassingsgebied van de Richtlijn. Hiervoor zal moeten worden

teruggegrepen naar het nationale recht, al zal dit in vele gevallen geen gepast antwoord

bieden.

Zoals hierboven kort werd vermeld kunnen er twee categorieën van exploitanten aansprakelijk

worden gesteld in het kader van deze Richtlijn.

106





Artikel 2.7 Richtlijn 2004/35/EG.

71

Enerzijds zijn dat de uitbaters van de beroepen die specifiek werden opgenomen in Bijlage III

van de Richtlijn. Zij zijn aansprakelijk voor schade ongeacht hun fout of nalatigheid. Er moet

enkel een causaal verband worden aangetoond tussen de activiteit en de schade.109

Anderzijds geldt de Richtlijn ook als andere beroepsactiviteiten dan die naar welke wordt

verwezen in Bijlage III een onmiddellijke dreiging voor schade of schade aan beschermde

soorten en natuurlijke habitats veroorzaken. Hier geldt echter een foutaansprakelijkheid, zodat

de exploitant schuld of nalatigheid moet kunnen worden verweten.110

De reden van deze ruimere bescherming aan beschermde soorten en natuurlijke habitats wordt

nergens concreet uitgelegd. Het is echter zo dat er op nationaal niveau in de meeste lidstaten

wel al regelgeving bestaat omtrent de bescherming en aansprakelijkheidsregelingen wat

betreft wateren bodemvervuiling. Dit ligt anders wat betreft de bescherming van beschermde

soorten en natuurlijke habitats, en dan vooral op het vlak van aansprakelijk. Naar aanloop van

deze Richtlijn is gebleken dat er amper nationale regelgeving bestond op dit vlak. Dit kan een

mogelijke verklaring zijn waarom de Commissie ervoor geopteerd heeft deze schadesoort een

ruimere bescherming te bieden.

Bijlage III identificeert de „milieugevaarlijke activiteiten‟. Zij verwijst hiervoor naar andere

Europese richtlijnen. Het betreft hier onder meer grensoverschrijdende overbrenging van

afvalstoffen, wateronttrekking en –opstuwing, alle afvalbeheeractiviteiten, lozingen van

gevaarlijke of verontreinigende stoffen in het oppervlakte- en grondwater, de exploitatie van

IPPC-installaties.111

Op het toepassingsgebied van deze richtlijn gelden zoals in de voorbereiding is te lezen ook

uitzonderingen, verweermiddelen en andere verzachtende omstandigheden. Dit is een van de

meest controversiële thema‟s uit de richtlijn.

Het verschil tussen uitzonderingen en verweermiddelen is cruciaal: bij verweermiddelen moet

de verweerder immers de bewijslast dragen, in tegenstelling tot wat geldt bij uitzonderingen.

Voor de verzachtende omstandigheden geldt dat hiermee dient te worden rekening gehouden

door de overheid of rechtbank die zich over de zaak uitspreekt bij de vaststelling van het

bedrag dat de aansprakelijke zal moeten ophoesten.112

109

Artikel 3.1.a Richtlijn 2004/35/EG. 110

Artikel 3.1.b Richtlijn 2004/35/EG. 111

Bijlage III, Richtlijn 2004/35/EG. 112

V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 108.

72

Uitzonderingen

Van het toepassingsgebied van de Richtlijn is milieuschade of een onmiddellijke dreiging van

dergelijke schade ten gevolge van een oorlogshandeling, vijandelijkheden, met inbegrip van

terrorisme, burgeroorlog of oproer113

uitgesloten, net als (dreigende) schade die het gevolg is

van een natuurverschijnsel dat uitzonderlijk, onontkoombaar en onafwendbaar is.114

Daarnaast

dekt de Richtlijn evenmin milieuschade of het dreigende gevaar daarvoor ten gevolge van een

incident dat binnen de werkingssfeer valt van een internationale overeenkomst waarnaar

wordt verwezen in Bijlage IV.115

Deze uitzondering zal echter slechts gelden voor zover de

internationale overeenkomst van kracht is in de betrokken lidstaat.116

Indien dit niet het geval

is zal de Richtlijn toch gelden. De bedoelde uitsluiting geldt ook voor de toekomstige

wijzigingen van deze internationale overeenkomsten. De bedoelde verdragen zijn:

- het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 inzake de wettelijke

aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie

- het Internationaal Verdrag van 27 november 1992 tot oprichting van een internationaal

fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie

- het Internationaal Verdrag van 23 maart 2001 inzake de wettelijke aansprakelijkheid

voor schade door verontreiniging door bunkerolie

- het Internationaal Verdrag van 3 mei 1996 inzake de aansprakelijkheid en vergoeding

voor schade in samenhang met het vervoer over zee van gevaarlijke en schadelijke

stoffen

- het Verdrag van 10 oktober 1989 inzake de burgerrechtelijke aansprakelijkheid voor

schade ontstaan tijdens het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg, per spoor

en per binnenschip.

Over de derde uitzondering werd slechts een definitieve beslissing gemaakt na de

bemiddelingsfase op het einde van de wetgevende procedure. Er werd uiteindelijk voor

gekozen om de exploitant in de mogelijkheid te laten zijn aansprakelijkheid te beperken

overeenkomstig de nationale wetgeving uitgevaardigd ter uitvoering van het Verdrag inzake

beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen van 1976, en ter uitvoering van

113

Art. 4.1.a Richtlijn 2004/35/EG. 114

Art. 4.1.b Richtlijn 2004/35/EG. 115

Bijlage IV Richtlijn 2004/35/EG. 116

Art. 4.2 Richtlijn 2004/35/EG.

73

het Verdrag van Straatsburg inzake de beperking van aansprakelijkheid in de binnenvaart van

1988.

De vierde uitzondering betreft (dreigende) milieuschade ten gevolge van nucleaire risico‟s117

,

ontstaan als gevolg van een incident of activiteit waarvoor de aansprakelijkheid of

schadevergoeding binnen de werkingssfeer valt van een in Bijlage V genoemde internationale

overeenkomst.118

Hierin wordt verwezen naar:

- Het Verdrag van Parijs van 29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het

gebied van de kernenergie alsook het Verdrag van Brussel van 31 januari 1963 tot

aanvulling van het Verdrag van Parijs;

- Het Verdrag van Wenen van 21 mei 1963 inzake wettelijke aansprakelijkheid voor

kernschade;

- Het Verdrag van 12 september 1997 inzake aanvullende vergoeding voor kernschade;

- Het Gezamenlijk Protocol van 21 september 1988 betreffende de toepassing van het

Verdrag van Wenen en van Parijs;

- De Overeenkomst van Brussel van 17 december 1971 inzake de wettelijke

aansprakelijkheid op het gebied van het zeevervoer van nucleaire stoffen.

Ook hier geldt de uitsluiting voor toekomstige wijzigingen van deze verdragen.

De internationale overeenkomsten waarnaar wordt verwezen in Bijlagen IV en V stellen dan

wel niet dezelfde vereisten als de Richtlijn, maar toch koos de Europese wetgever ervoor

dergelijke schadegevallen uit te sluiten van het toepassingsgebied van de Richtlijn, om

redenen van de mondiale en regionale harmonisatie. Ook het gegeven dat er vaak bijkomende

waarborgen worden voorzien in deze Verdragen, zoals compensatiefondsen, was van

doorslaggevend belang bij de beslissing van Europa.119

In overweging 12 van de Richtlijn

wordt duidelijk gemaakt dat lidstaten die nog geen partij zijn bij deze verdragen, nog steeds

over de vrije keuze moeten beschikken om al dan niet toe te treden, net zoals het voor

lidstaten die wel al partij zijn bij deze verdragen ook mogelijk moet zijn partij te blijven, ook

na de inwerkingtreding van de richtlijn.120

117

Art. 4.4 Richtlijn 2004/35/EG. 118

Bijlage V Richtlijn 2004/35/EG. 119




Overweging 12 Richtlijn 2004/35/EG.

74

De richtlijn is ook niet van toepassing wanneer er (dreigende) milieuschade ontstaat, ten

gevolge van diffuse verontreiniging waarbij er geen oorzakelijk verband kan gelegd worden

tussen deze schade en de activiteiten van individuele exploitanten.121

Evenmin strekt het

toepassingsgebied zich uit tot de schade die dreigt te ontstaan of ontstaan is ten gevolge van

activiteiten die hoofdzakelijk de landsverdediging of de internationale veiligheid dienen. De

richtlijn verschilt hier van het Commissievoorstel, waar enkel de activiteiten die uitsluitend de

landsverdediging dienden onder de uitsluiting vielen.122

Tot slot is de richtlijn ook niet van

toepassing ten gevolge van (dreigende) schade die is ontstaan naar aanleiding van activiteiten

die uitsluitend tot doel hebben bescherming te bieden tegen natuurrampen.123

Verweermiddelen

Artikel 8.4 van de richtlijn laat aan de lidstaten de keuze om de exploitant mogelijks niet te

laten opdraaien voor de kosten van de herstelmaatregelen als hij kan bewijzen dat hij niet in

gebreke was of niet nalatig is geweest en de milieuschade het gevolg was van een emissie of

gebeurtenis die uitdrukkelijk is toegestaan op grond van en geheel in overeenstemming met de

voorwaarden van een vergunning die verleend werd in overeenstemming met de nationale

wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die uitvoering geven aan de in bijlage III

genoemde wettelijke maatregelen van de Gemeenschap, als toegepast op de datum van de

emissie of gebeurtenis. 124

Hetzelfde geldt voor schade veroorzaakt door emissies of

activiteiten of alle manieren waarop een product tijdens een activiteit wordt gebruikt waarvan

de exploitant kan bewijzen dat die op grond van de stand van de wetenschappelijke en

technologische kennis op het tijdstip dat zij plaatsvonden, niet als schadelijk werden

beschouwd.

Deze twee verweermiddelen waren in de aanloop naar de richtlijn zeer controversieel.

Daarom ook koos de Raad ervoor om de beslissing over te laten aan de lidstaten zelf, en

tegelijkertijd maakte ze de twee verweermiddelen nog net iets strenger. Een voorbeeld: als er

een emissie plaatsvindt, door een installatie die een vergunning heeft onder de IPPC-richtlijn,

die de toegestane grenzen uit de toelating overschrijdt, zal de exploitant van dit

121


H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,

Gent, UGent, 2005, 26. 123



75

verweermiddel geen gebruik kunnen maken aangezien de emissie niet ‗geheel in

overeenstemming is met de voorwaarden van de vergunning‘.125

De exploitant dient de kosten van de preventie- of herstelplicht niet te dragen als hij kan

bewijzen dat de milieuschade of onmiddellijke dreiging daartoe als het gevolg is van de

naleving van een dwingende opdracht of instructie van een overheidsinstantie, tenzij het een

opdracht of instructie betreft naar aanleiding van een emissie of incident, veroorzaakt door

activiteiten van de exploitant zelf.126

Het is dan te taak van de lidstaten om maatregelen te

nemen zodat de exploitant de kosten die hij heeft gemaakt kan recupereren. Ook het

verweermiddel op basis van de stand van de techniek heeft een beperkte

gebruiksmogelijkheid. In eerdere rechtspraak127

oordeelde het Hof, over een gelijkaardige

bepaling in Richtlijn 85/374/EEC, dat het verweermiddel betreffende de stand van de techniek

niet speelt tenzij het bestaan van het gebrek in het betreffende product was niet gekend. Dit

wil zeggen dat het verweermiddel dus niet geldt in het geval het gebrek bekend was of als er

informatie beschikbaar was waardoor het defect gekend had moeten zijn. Daarnaast geldt het

verweermiddel ook niet als het defect gekend was zelfs al waren er op dat moment geen

maatregelen beschikbaar die het risico veroorzaakt door dat gebrek konden vermijden. Het

verweermiddel van de stand van de techniek kan slechts toegepast worden in de gevallen

waarbij de schade die veroorzaakt wordt door een emissie of activiteit niet voorzienbaar was

ten tijde van de emissie of activiteit.

Zoals reeds opgemerkt heeft Europa beslist om een combinatie van fouten

risicoaansprakelijkheid in te voeren. De foutloze aansprakelijkheid wordt ingevoerd voor alle

exploitanten van gevaarlijke activiteiten, die aangeduid worden in Bijlage III. Alle andere

professionele activiteiten, die niet als gevaarlijk worden beschouwd, vallen onder de

toepassing van een foutaansprakelijkheid, enkel in geval van (dreigende) schade aan

beschermde soorten en natuurlijke habitats.

Is deze keuze voor een gecombineerde aanpak van beide aansprakelijkheidsstelsels

economisch efficiënt?

Er zijn een aantal opmerkelijke verschillen tussen beide stelsels. Deze verschillen bepalen in

welke omstandigheden een bepaald systeem de voorkeur verdient.

125

V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 110-111. 126


Queen‟s Bench Division 26 maart 2001 3 AII ER 289 A. & others v. National Blood Authority, 2001,

http://www.routledgelaw.com/textbooks/1859418988/pdfs/cases.pdf.

76

Een aansprakelijkheidsregeling dient volgens SHAVELL niet enkel te zorgen voor gepaste

incentives zodat de uitbaters voldoende voorzichtig zijn en gepaste preventiemaatregelen

nemen, maar moet het tevens zorgen dat de exploitant een gepast activiteitenniveau

nastreeft.128

Economische analyse van het aansprakelijkheidsrecht toonde aan dat enkel de

foutloze aansprakelijkheid een schadeverwekker ertoe aanzet om zowel voldoende

voorzichtigheid aan de dag te leggen én tegelijkertijd een „optimal activity level‟ na te streven.

Onder een systeem van foutaansprakelijkheid zal de exploitant immers enkel aansprakelijk

zijn als hij nalatig is of een fout begaat.

b. De preventieve acties en herstelmaatregelen

De kernartikelen van deze richtlijn zijn artikel 5 en artikel 6, die respectievelijk de

verplichting inhouden voor het nemen van preventieve acties en herstelmaatregelen. De

exploitant is verplicht om preventiemaatregelen te nemen in het geval van een onmiddellijke

dreiging voor milieuschade en moet informatie verlenen aan de bevoegde overheidsinstantie

wanneer zulks dienstig is of de onmiddellijke dreiging niet verdwijnt ondanks de reeds

getroffen preventieve maatregelen. De overheid kan de aansprakelijke exploitant daartoe ook

verplichten als hij zelf geen gepaste maatregelen onderneemt of geen informatie verstrekt.

Er wordt aan de exploitant een plicht toegekend om zélf op te onmiddellijk op te treden bij

dreigende milieuschade en erger te voorkomen. In het oorspronkelijke voorstel van de

Commissie moest de bevoegde instantie de exploitant aanmanen vooraleer deze de nodige

preventiemaatregelen moest treffen. De exploitant moet nu dus uit zichzelf ingrijpen wanneer

er een dreigend gevaar is voor milieuschade. Deze verandering legt een grotere

verantwoordelijkheid bij de exploitant en dat valt enkel toe te juichen. Indien de exploitant

toch niet gepast reageert, beschikt de bevoegde instantie immers nog steeds over de

mogelijkheid om de exploitant te verplichten de vereiste preventieve maatregelen te treffen129

én als zelfs dat niet werkt kan zij zelf de nodige gepaste maatregelen treffen. Een nalaten

vanwege de exploitant is daarvoor zelfs niet vereist, blijkt uit de richtlijn, want daarin staat dat

de bevoegde instantie ten allen tijde zelf kan optreden.130

Dit wordt in de rechtsleer als

contradictorisch beschouwd met artikel 5.4 van de richtlijn, die inhoudt dat de bevoegde

instantie eist dat de preventieve maatregelen in eerste instantie door de exploitant worden

128

S. SHAVELL, Economic Analysis of Accident Law, Cambridge, Harvard University Press, 1987, 31. 129

Artikel 5.3.b Richtlijn 2004/35/EG. 130

Artikel 5.3.d Richtlijn 2004/35/EG.

77

genomen. In de rechtsleer wordt geopperd dat het wenselijk is om die tegenstelling te

beslechten door in de richtlijn te vermelden dat de bevoegde instantie ook zelf

preventiemaatregelen kan nemen zonder de exploitant voorafgaandelijk hiertoe aan te

manen.131

Een te betreuren mildering van de richtlijn ten opzichte van het voorstel is dat in het voorstel,

in de gevallen waarin een exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, hij niet kan worden

geïdentificeerd of uit hoofde van de richtlijn niet verplicht is om de kosten te dragen, de

bevoegde instantie wel verplicht werd om op te treden. Dit is niet langer het geval. De

bevoegde instantie beschikt nu over de discretionaire bevoegdheid om al dan niet zelf

preventiemaatregelen te nemen. Haar vrijheid om al dan niet op te treden wordt natuurlijk wel

begrensd door haar zorgvuldigheidsplicht.132

Deze wijziging wordt algemeen beschouwd als

de belangrijkste afzwakking van de Richtlijn ten opzichte van het Commissievoorstel.

De bevoegde instantie kan daarnaast ten allen tijde de exploitant verplichten om informatie te

verstrekken133

over een onmiddellijke dreiging van milieuschade of de gevallen waarin een

onmiddellijke dreiging wordt vermoed en ze kan ook instructies geven die moeten worden

gevolgd bij het nemen van preventieve maatregelen.134

Als de milieuschade zich heeft

voorgedaan, moet de aansprakelijke exploitant de bevoegde instantie zo snel mogelijk

informeren over alles dat nodig geacht wordt en relevant is.135

Hij moet alles in het werk

stellen om te vermijden dat de schade zich verder uitbreidt.136

Daarnaast dient hij ook

herstelmaatregelen te treffen. De exploitant dient de gepaste herstelmaatregelen vast te leggen

maar vooraleer zij tot uitvoering mogen overgaan moeten deze maatregelen worden

voorgelegd aan de bevoegde instantie. Zij beslist welke maatregelen er zullen worden

genomen137

en in de gevallen waarbij er zich meerdere milieuschadegevallen hebben

voorgedaan zal de bevoegde instantie tevens bepalen in welke volgorde de schade zal moeten

hersteld worden. De bevoegde instantie kan op net dezelfde wijze als bij de preventieve

maatregelen de aansprakelijke exploitanten aanmanen tot het nemen van de nodige

131


Gent, UGent, 2005, 7. 132


Gent, UGent, 2005, 8. 133


Artikel 5.3.c Richtlijn 2004/35/EG. 135



Artikel 7 Richtlijn 2004/35/EG.

78

maatregelen en het verlenen van alle relevante informatie, en hem instructies geven die bij het

nemen van bestrijdings- of herstelmaatregelen moeten worden gevolgd.138

De bevoegde instantie kan ook hier weer ten allen tijde zelf herstelmaatregelen nemen.139

Hier

moet de exploitant eerst wel de kans krijgen om zelf op te treden alvorens de bevoegde

instantie zelf bestrijdings- en herstelmaatregelen mag nemen. In artikel 6.3 staat immers dat

de bevoegde instantie enkel als laatste redmiddel zelf herstelmaatregelen mag nemen.

Tot slot merken we ook hier een verzwakking van de richtlijn op ten opzichte van het

voorstel, waar de bevoegde instantie nog verplicht werd om bij niet optreden van de

exploitant, zélf de nodige herstelmaatregelen uit te voeren. In de richtlijn is er geen

verplichting opgelegd aan de overheid, maar een loutere mogelijkheid. Hierbij dienen

dezelfde bedenkingen te worden gemaakt als bij het niet-verplichte optreden door de

bevoegde instantie wat betreft de preventiemaatregelen.

Artikel 7 van de richtlijn bepaalt op welke wijze de gepaste herstelmaatregelen dienen te

worden bepaald. De betrokken exploitant dient aan de hand van de tweede bijlage bij de

richtlijn zelf de maatregelen vast leggen en dan ter goedkeuring voor te leggen aan de

bevoegde instantie. Bij het bepalen van de geschikte maatregelen krijgen derden die

persoonlijke schade lijden of dreigen te lijden, net als milieubeschermingsorganisaties, de

kans om opmerkingen te maken, waarmee de bevoegde instantie dient rekening te houden.140

De exploitant dient zelf de kosten te dragen voor de preventieve maatregelen en

herstelmaatregelen die hij overeenkomstig deze richtlijn heeft genomen.141

Bijlage II van deze richtlijn bevat zoals reeds werd vermeld een kader dat moet gevolgd

worden bij het vaststellen van gepaste herstelmaatregelen. Er wordt in deze Bijlage een

onderscheid gemaakt tussen herstel van schade aan wateren en aan beschermde soorten en

natuurlijke habitats enerzijds en herstel van bodemschade anderzijds. Dit was niet het geval in

het Commissievoorstel. In het voorstel werd slechts één kader aangebracht maar hierop kwam

veel kritiek. De drie schadetypes zijn zo verschillend dat het niet meer dan logisch is dat de

herstelmaatregelen aan de specifieke eigenschappen hiervan dienen te worden aangepast.

138


Artikel 6.2.e Richtlijn 2004/35/EG. 140



79

De kritiek op deze Bijlage in het voorstel kwam onder meer van BERGKAMP:

― The proposed generic restoration rules would appear to be detached from practice.

… The proposed rules have been drafted with biodiversity damage in mind.‖ 142

Deel 1 van de bijlage gaat over het herstel van schade aan wateren en aan beschermde soorten

of natuurlijke habitats, deel 2 over het herstel van bodemschade.

Wat onmiddellijk in het oog springt is dat men bij het herstel van schade aan wateren en aan

beschermde soorten of natuurlijke habitats andere doelstellingen voor ogen heeft dan met het

herstellen van bodemschade.

Met de herstelmaatregelen die moeten worden getroffen bij schade aan water en beschermde

soorten en natuurlijke habitats wil men de beschadigde milieucomponenten terugbrengen tot

hun referentietoestand. Dit is de toestand waarin de beschadigde milieucomponent zich

bevond vooraleer de schade zich had voorgedaan. Als dit primaire herstel het milieu niet

terugbrengt tot zijn referentietoestand, kan men terugvallen op het complementair herstel. Met

complementair herstel worden herstelmaatregelen bedoeld met betrekking tot natuurlijke

rijkdommen en/of ecosystemen ter compensatie van het feit dat primair herstel niet tot

volledig herstel van het getroffen onderdeel van het milieu leidt.143

Het complementaire

herstel heeft tot doel eenzelfde niveau van natuurlijke rijkdommen en/of ecosysteemfuncties

te scheppen, zo nodig ook op een andere locatie. Daarnaast is er ook compenserend herstel,

dat maatregelen inhoudt ter compensatie van de tussentijdse verliezen van natuurlijke

rijkdommen en/of ecosysteemfuncties die zich voordoen tussen het tijdstip waarop de schade

ontstaat en het tijdstip waarop het primair herstel zijn volledige uitwerking heeft bereikt. De

primaire en compenserende herstelmaatregelen zijn altijd noodzakelijk, het complementair

herstel zal enkel nodig zijn in de gevallen waarin het primaire herstel niet voldoet. De

herstelmaatregelen moeten er bovendien voor zorgen dat elk aanmerkelijk risico voor

negatieve effecten op de menselijke gezondheid wordt weggenomen.144

Er bestaat geen

prioriteitenorde tussen de verschillende vormen van herstel. Het is niet zo dat eerst moet

blijken dat primair herstel niet werkt, vooraleer men kan overgaan tot complementaire

herstelmaatregelen.145

142

L. BERGKAMP, ―The Proposed Environmental Liability Directive‖, EELR 2002, (327) 334. 143

Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG, 69. 144

Artikel 1 Bijlage II, Richtlijn 2004/35/EG. 145


Gent, UGent, 2005, 29.

80

Bij het herstel van bodemschade streeft men echter niet dezelfde doelstellingen na. Hier

moeten er maatregelen getroffen worden om ervoor te zorgen dat ‗ten minste de betrokken

verontreinigde stoffen worden verwijderd, gecontroleerd, ingeperkt of verminderd, zodat de

verontreinigde bodem niet langer een aanmerkelijk gevaar vormt voor de menselijke

gezondheid‘.146

Het streefdoel is hier minder streng.

Bij schade aan wateren, beschermde soorten en natuurlijke habitats worden de primaire

herstelmaatregelen vastgesteld door de opties voor direct en snel herstel af te wegen tegen de

natuurlijke regeneratie.147

Bij de bepaling van de complementaire en compenserende

maatregelen moet men de equivalentie van rijkdommen en functies nastreven; pas als dit ter

plaatse zelf niet mogelijk is mag maatregelen overwegen op een alternatieve locatie. Is de

vaststelling van maatregelen op basis van equivalentie onmogelijk, dan kan men alternatieve

waardebepalingstechnieken gebruiken. De bepaling van deze technieken wordt overgelaten

aan de bevoegde nationale instanties. De complementaire en compenserende

herstelmaatregelen moeten ‗zodanig opgezet zijn dat de extra natuurlijke rijkdommen en/of

ecosystemen beantwoorden aan de tijdspreferenties en het tijdschema van de

herstelmaatregelen‘. Hoe langer het herstel dus in beslag neemt, hoe groter de omvang van de

compenserende herstelmaatregelen moet zijn.148

In de bijlage wordt in artikel 1.3.1 bepaald

waarmee men bij de vaststelling van de herstelmaatregelen moet rekening houden.

- Het effect van elke optie op de menselijke gezondheid en de veiligheid;

- De kosten van de uitvoering van de verschillende opties;

- De kans op succes van elke optie;

- De mate waarin elke optie toekomstige schade zal voorkomen en waarin bij de

uitvoering van de optie onbedoelde schade kan worden vermeden;

- De mate waarin elke optie ten goede komt aan de verschillende onderdelen van de

relevante natuurlijke rijkdommen en/of functies in kwestie;

- De mate waarin elke optie rekening houdt met relevante sociale, economische en

culturele aandachtspunten en andere relevante plaatsgebonden factoren;

- De tijd die het zal vergen om de milieuschade effectief te herstellen;

146

Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG, 69. 147

Artikel 1.2.1. Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG. 148

Artikel 1.2.3 bijlage II Richtlijn 2004/35/EG.

81

- De mate waarin elke optie het herstel van de locatie van de milieuschade

verwezenlijkt;

- De geografische relatie met de schadelocatie.

Er bestaat geen vaste hiërarchie die bepaalt welke van deze criteria van het meest

doorslaggevende belang zijn. Wat wel in aanmerking dient te worden genomen is het feit dat

naar het kostenaspect en de geografische relatie met de schadelocatie op andere plaatsen in de

bijlage wordt verwezen, waardoor hun belang niet kan en mag worden onderschat.149

In vergelijking met het Commissievoorstel is deze lijst gevoelig groter en de richtlijn laat in

die zin ook toe om meerdere aspecten te betrekken bij de vaststelling van de

herstelmaatregelen.

Bij het bepalen van de herstelmaatregelen inzake bodemschade worden geen uitdrukkelijke

criteria bepaald die in overweging moeten worden genomen, al wil ik er wel op wijzen dat in

de bijlage staat dat de natuurlijke regeneratie zeker in overweging dient te worden

genomen.150

Men moet ook in het achterhoofd houden dat de definitie van kosten in de richtlijn zegt dat

‗de kosten verantwoord moeten zijn in het licht van de noodzaak een juiste en doeltreffende

toepassing van de Richtlijn te garanderen.‘151

c. De financiële zekerheid

Het al dan niet verplicht stellen van een verzekering of een ander geschikt instrument was, en

is nog steeds, een controversieel thema. Een foutloze aansprakelijkheid zoals ingevoerd in de

Richtlijn zal immers enkel preventief werken als het risico op insolventie bij de exploitant

gedekt is. Als de mogelijke omvang van de te betalen schadevergoeding de financiële

mogelijkheden van de exploitant ruimschoots overschrijdt, zal deze immers niet voldoende

„getriggerd‟ worden om de nodige preventiemaatregelen te treffen. In dit geval zou een

foutaansprakelijkheid zelfs beter zijn. Vanuit theoretisch perspectief kan men stellen dat men

beter geen objectieve aansprakelijkheid invoert zonder dat er financiële maatregelen verplicht

149


Gent, UGent, 2005, 29. 150

Artikel 2 Bijlage II Richtlijn 2004/35/EG. 151


82

worden gesteld voor de gevallen waarin er een risico bestaat voor insolventie van de

schuldenaar.152

Onder de lidstaten zelf heerste er grote verdeeldheid over het al dan niet verplicht stellen van

de financiële instrumenten ter bescherming tegen de insolventie van de aansprakelijke

exploitant. Griekenland stelde begin 2003 voor om een verplichte verzekering in te voeren

voor gevaarlijke activiteiten vijf jaar nadat de Richtlijn in werking is getreden. Voor de “niet-

gevaarlijke” activiteiten zou daar nog eens vier jaar bovenop komen. Er was echter weinig

steun voor dit voorstel. Landen als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Ierland waren

hiervan absolute tegenstanders. België daarentegen leek wel voor deze idee gewonnen, net als

Duitsland en Denemarken. Ook uit het gemeenschappelijk standpunt van september 2003 kan

worden afgeleid dat de meerderheid van de lidstaten tegenstanders waren van een verplichte

verzekering. Ondanks de voordelen van een verplichte verzekering voorziet de richtlijn dus

niet in een verplichte systeem van financiële zekerheden voor de exploitanten.

Artikel 14: ―De lidstaten nemen maatregelen om de geëigende economische en

financiële actoren aan te moedigen financiële zekerheidsinstrumenten en –markten te

ontwikkelen, met inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van insolventie,

opdat de exploitanten gebruik kunnen maken van financiële garanties om hun

verantwoordelijkheden krachtens deze richtlijn na te komen.‖

Opvallend is de opname van ―met inbegrip van financiële mechanismen voor gevallen van

insolventie‖. Hiermee bedoelt men mechanismen die de nakoming van de verplichting van de

schuldenaar garanderen in het geval hij insolvabel blijkt. Of de exploitant zichzelf laat

beschermen tegen de verliezen die hij kan lijden naar aanleiding van zijn aansprakelijkheid,

moet hij zelf uitmaken. Het algemeen belang heeft nood aan de bescherming tegen

insolvabele exploitanten, het vereist niet dat de exploitant zelf ook beschermd wordt tegen de

gevolgen van zijn aansprakelijkheid.153

De Commissie krijgt in de Richtlijn de verplichting opgelegd om verslag uit te brengen over

de doeltreffendheid van de richtlijn wat betreft het feitelijke herstel van milieuschade en hoe

het staat met de beschikbaarheid van verzekeringen en andere gepaste financiële

152

K. DE SMEDT, Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis, Antwerpen,

Intersentia, 2007, 232. 153

H. BOCKEN, Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de

richtlijn, Gent, UGent, 2005, 39.

83

zekerheden.154

In hetzelfde artikel wordt ook aangemoedigd om, na enige tijd, voorstellen te

doen tot invoering van een systeem van „geharmoniseerde verplichte financiële zekerheid‟. In

de aanloop naar de Richtlijn werd dit nog opgelegd als een verplichting. De Commissie moest

tegen 2010 gepaste voorstellen indienen. In de laatste fases van de voorbereidende werken

werd deze verplichting echter gemilderd naar een loutere mogelijkheid omdat dit anders

indruiste tegen het initiatiefrecht van de Commissie. Het uiteindelijke verslag van de

Commissie aan de Raad, het Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van

de Regio‟s werd ingediend op 12 oktober 2010155

, na het verstrijken van de deadline op 30

april 2010. Dit verslag wordt later besproken.

Ondanks het feit dat het niet verplicht stellen van een verzekering of een ander financieel

zekerheidsinstrument te betreuren valt, omdat het de preventieve werking van het objectief

aansprakelijkheidsregime deels teniet doet, valt dit toch ook te begrijpen. De

verzekeringsmarkt was hier immers niet op voorzien. Het zou voor vele exploitanten

onmogelijk zijn op snel en voor een verantwoorde prijs een verzekering te vinden. Deze markt

heeft tijd nodig om zich te ontwikkelen. Het is immers aan de verzekerings- en financiële

markten om verzekeringen voor milieuschade aan te bieden. Hoewel dit ook voor hen een

aantal risico‟s inhoudt – de waarderingstechnieken voor de milieuschade staan immers nog

niet op punt en de risico‟s zijn zo moeilijk in te schatten – is het ook een nieuwe markt die

vele mogelijkheden biedt. Ik veronderstel dat na een aantal moeilijke beginjaren hier veel

potentieel inzit voor deze markten.

Naast de klassieke mogelijkheid om een verplichte verzekering in te voeren, had de Richtlijn

ook voor de invoering van andere mechanismen kunnen kiezen. Er bestaat immers een waaier

aan mogelijkheden die financiële zekerheid kunnen bieden. Ik denk daarbij onder meer aan de

oprichting van een fonds waaraan de betrokken exploitanten – bijvoorbeeld enkel de uitbaters

van gevaarlijke activiteiten – verplicht een bijdrage moeten leveren. Deze bijdrage kan dan

worden gebaseerd op de omvang van de professionele activiteit, …

Ondanks het feit dat er in de rechtsleer weinig positief geschreven wordt over het ontbreken

van een verplichte financiële zekerheid of verzekering, zijn er ook auteurs die dit gemis in de

154


COM (2010) 581.

84

richtlijn relativeren, zoals CLARKE.156

Hij redeneert heel nuchter dat de vele nationale

aansprakelijkheidssystemen die er in het verleden werden ingevoerd zonder een verplichting

voor het nemen van een verzekering of andere financiële zekerheden, hieraan ook niet zijn ten

onder gegaan.

Een andere kijk op de zaak wordt geworpen door onze gelauwerde Gentse professor

BOCKEN. Hij is het niet eens met het standpunt van de overgrote meerderheid van auteurs in

de rechtsleer. BOCKEN verwerpt de idee als zou de Richtlijn geen verplichting opleggen

voor een financiële bescherming.157

Hij wijst in zijn motivatie naar de tweede paragraaf van

artikel 8.

― Onverminderd de leden 3 en 4 verhaalt de bevoegde instantie de kosten die zij in

samenhang met het nemen van preventieve maatregelen of herstelmaatregelen uit

hoofde van deze richtlijn heeft gemaakt op de exploitant die de schade of de

onmiddellijke dreiging van schade heeft veroorzaakt, onder andere door middel van

een zakelijke zekerheid of andere geschikte waarborgen.‖

Hoewel deze bepaling dus geen verplichte verzekering oplegt, verplicht ze de lidstaten wél

om een stelsel van financiële zekerheden in te voeren dat de bevoegde overheid effectief

toelaat om de kosten van de maatregelen die zij ambtshalve heeft genomen kan verhalen bij

de aansprakelijke exploitant die heeft nagelaten de nodige maatregelen te treffen.158

Hiernaast

mag men volgens BOCKEN ook niet uit het oog verliezen dat de lidstaten alles in het werk

moeten stellen om de Richtlijn te doen slagen. Artikel 14 § 2 maant de Commissie aan om

rond de periode dat het verslag over de doeltreffendheid van de richtlijn moet binnen zijn, ook

voorstellen te doen tot invoering van een systeem van geharmoniseerde verplichte financiële

zekerheid.

Langs de andere kant kan niet worden ontkend dat artikel 14 voor de Lidstaten geen

verplichting oplegt voor de exploitanten om zich te laten verzekeren tegen hun

aansprakelijkheid of andere voorzieningen te treffen. Dit artikel bevat de relatief vrijblijvende

156

C. CLARKE, “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”, RECIEL 2003, (254)

268. (p. 254-268) 157

H. BOCKEN, “Financial Guarantees in te Environmental Liability: Next Time Better”, EELR 2006, (13) 27. 158



85

bepaling dat de lidstaten de economische en financiële actoren moeten aanmoedigen om

gepaste financiële instrumenten te ontwikkelen zodat de exploitanten minstens over de

mogelijkheid beschikken zichzelf in te dekken en zo hun verantwoordelijkheden krachtens

deze Richtlijn na te komen.159

Omwille van al deze redenen en ondanks paragraaf 1 van artikel 14 vindt BOCKEN het niet

correct te stellen dat de richtlijn ‗no mandatory financial security‘ invoert. Het argument van

een aantal lidstaten om de richtlijn te steunen, aangezien zij slechts beperkte aanpassingen van

hun reeds bestaande wetgeving zou inhouden, wordt hiermee door BOCKEN van tafel

geveegd.

Nu moet de vraag gesteld worden of beide artikelen wel met elkaar verzoenbaar zijn. Er is

immers een tegenstrijdigheid tussen artikel 8§2 en artikel 14§1. Uit de impactstudie van de

richtlijn blijkt dat de tegenstrijdigheid niet bestaat wanneer we elk van de artikelen proberen

te bekijken vanuit hun eigen perspectief, dat voor de twee artikelen verschillend is. Zij

benaderen de problematiek immers op een verschillende manier. Artikel 8§2 betreft de

financiële zekerheden die garanderen dat de bevoegde instantie de kosten door haar gemaakt

kan verhalen, waar artikel 14 §1 gaat over de financiële mechanismen die de exploitant

toelaten om zijn verbintenissen te kunnen nakomen en om zichzelf te beschermen tegen de

aansprakelijkheid in geval van (dreigende) schade. Als we beide artikels op voorgaande

manier interpreteren komt de Richtlijn tegemoet aan het beginsel dat de vervuiler moet

instaan voor de schade die hij heeft veroorzaakt, aangezien de bevoegde overheid beschermd

wordt tegen het risico van insolvabiliteit langs zijn kant. Daarnaast beantwoordt de Richtlijn

in deze interpretatie ook aan de doelstelling om een regime te ontwerpen dat zo weinig

mogelijk kosten met zich meebrengt.160

d. De temporele werkingssfeer

De Richtlijn heeft geen retroactieve werking en is als zodanig enkel gericht op „toekomstige‟

schade en niet op schade die veroorzaakt werd door ‗an emission, event or incident‘ dat

159

BOCKEN, H., Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,

Gent, UGent, 2005, 39. 160

BOCKEN, H., Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting van de richtlijn,


86

plaatsvond voor 30 april 2007.161

Voor deze schade zullen de Lidstaten zelf oplossingen

moeten zoeken. Het toepassingsgebied van de richtlijn beperken tot toekomstige schade

betekent ook dat de bevoegde instantie zal moeten bewijzen dat de richtlijn van kracht is op

bepaalde schadegevallen die zich hebben voorgedaan rond de periode van inwerkingtreding,

in plaats van de betrokken exploitant.162

Overweging 30 maakt duidelijk dat ook het

schadeveroorzakende feit na 30 april moet plaatsvinden om onder het toepassingsgebied van

de Richtlijn te vallen.

― Op schade die vóór het verstrijken van de voor de tenuitvoerlegging van deze

richtlijn vastgestelde termijn is veroorzaakt, zijn de bepalingen ervan niet van

toepassing.‖

Niet alleen moet het schadeveroorzakende feit op zich na 30 april 2007 plaatsvinden, ook

moet de specifieke activiteit die hieraan ten grondslag ligt zich na deze datum hebben

verdergezet. Artikel 17 bepaalt immers dat de richtlijn ook niet van toepassing is op schade

die werd veroorzaakt door een emissie, gebeurtenis of een incident die/dat heeft

plaatsgevonden na 30 april als de schade het gevolg is van een specifieke activiteit die werd

beëindigd voor die datum.

Er geldt daarnaast ook een vervaltermijn van dertig jaar, vanaf het moment waarop de

schadeveroorzakende emissie, gebeurtenis of incident heeft plaatsgevonden.163

Alle

verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn vervallen als de schadeveroorzakende emissie,

gebeurtennis of incident meer dan dertig jaar geleden plaatsvond, waardoor deze

vervaltermijn neerkomt op een absolute verjaringstermijn voor het kostenverhaal. Deze 30-

jarige termijn kan worden beschouwd als een aanvulling op artikel 10. Dit artikel voert

immers een vijfjarige verjaringstermijn in voor het verhalen van de kosten. Als de bevoegde

instantie maatregelen heeft getroffen naar aanleiding van schade zoals beschreven in deze

richtlijn, heeft zij slechts vijf jaar om deze kosten te verhalen op de exploitant of een derde die

de schade of dreiging hiertoe heeft veroorzaakt. De procedure moet worden ingeleid voordat

vijf jaar verstreken is. Deze vijfjarige termijn begint te lopen vanaf het moment waarop de

maatregelen zijn voltooid of de datum waarop de aansprakelijke exploitant of derde werd

161

Artikel 17 Richtlijn 2004/35/EG. 162

V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 104. 163

Artikel 17, derde streepje Richtlijn 2004/35/EG.

87

geïdentificeerd als deze datum later valt.164

De 30-jarige vervaltermijn komt neer op een

absolute verjaringstermijn voor het kostenverhaal.165

De bedoeling van de aansprakelijkheidsregels is om exploitanten ertoe aan te zetten de nodige

voorzorgsmaatregelen te treffen om zo milieuschade te voorkomen, en als er zich dan toch

schade heeft voorgedaan, de nodige herstelmaatregelen uit te voeren. Als er retroactieve

aansprakelijkheid wordt ingevoerd, blijft er van deze doelstelling niet veel meer overeind. Het

draagt immers niet bij tot het nemen van voldoende preventieve maatregelen en FAURE vindt

het dan ook niet kunnen dat een exploitant wiens gedrag niet als foutief kon worden

beschouwd op het ogenblik zelf, later wel de gevolgen zou moeten dragen van het algemene

gebrek aan kennis over de risico‟s van die bepaalde industriële activiteit.166

Al zijn er langs de

andere kant ook bedenkingen te maken bij het feit dat het zorgvuldigheidsbeginsel dagelijks

evolueert in samenloop met de steeds toenemende wetenschappelijke kennis.

Aansprakelijkheid voor ondernemingsrisico‟s zou een goede incentive zijn om exploitanten

voldoende te laten investeren in onderzoek naar de gepaste informatie over het risico dat zijn

activiteit veroorzaakt en aldus te kunnen inzetten op onderzoek naar de beste technologieën

om het risico en de mogelijks daaruit voortvloeiende schade te voorkomen.167

Dit argument volstaat echter niet om de invoering van een retroactieve werking van een nieuw

aansprakelijkheidsregime in te voeren. Er moet immers een onderscheid worden gemaakt

tussen de retroactieve werking van de Richtlijn enerzijds en de aansprakelijkheid voor

ondernemingsrisico‟s anderzijds. Volgens FAURE hoeft een aansprakelijkheidsregime dat

ook speelt voor ondernemingsrisico‟s niet noodzakelijk nefast te zijn. Dit zal, in tegenstelling

tot de retroactieve toepassing van een nieuw ingevoerd aansprakelijkheidsregime, wél de

doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht nastreven, aangezien men wanneer men

aansprakelijk is voor ondernemingsrisico‟s zal investeren in wetenschappelijk onderzoek om

de risico‟s die de activiteit met zich meebrengt te weten te komen en ze te proberen

voorkomen. De preventieve doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht zal hier bereikt

worden.

164

Artikel 10 Richtlijn 2004/35/EG. 165


Gent, UGent, 2005, 27. 166

M.G. FAURE (ed.), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental Liability, Tort and

Insurance Law, Wenen, Springer, 2003, 46-51. 167


Intersentia, 2007, 214.

88

Samenvattend kan gezegd worden dat het invoeren van aansprakelijkheid voor

ondernemingsrisico‟s aan te raden valt omdat het zorgt voor de nodige incentives om in te

zetten op preventie en gepast onderzoek naar de mogelijke risico‟s. Een retroactieve

toepassing van nieuwe wetgeving daarentegen streeft deze doelstelling niet na aangezien dit

niet bijdraagt tot het nemen van de nodige preventiemaatregelen. Schade die heeft

plaatsgevonden kan immers niet meer worden vermeden. In de Richtlijn worden evenwel

geen van beide vormen van retroactieve aansprakelijkheid ingevoerd.

BERGKAMP168

verwijst wel naar artikel 16 van de richtlijn169

dat de lidstaten de

mogelijkheid verschaft om strengere bepalingen in te voeren inzake preventie en herstel van

milieuschade. Op deze manier verkrijgen de lidstaten dus wel de mogelijkheid om toch te

opteren voor een retroactieve werking van de richtlijn of het invoeren van aansprakelijkheid

voor het ondernemingsrisico, maar het valt te betwijfelen of enige lidstaat dit ooit heeft

overwogen, gezien de nadelige impact ervan op de eigen economie.170

e. Verzoeken om maatregelen

De bescherming van het milieu is een taak van openbaar belang. Daarom ook is het in de

eerste plaats aan de overheid om op te treden als er zich hier schade voordoet. Het Witboek is

van mening dat er grenzen zijn aan de daarvoor beschikbare openbare middelen171

en acht het

daarom noodzakelijk dat de toegang tot de rechter wat betreft de milieuschade wordt

uitgebreid. In het Witboek werd daarom een aanpak op twee niveaus voorgesteld, waarbij de

Staat als eerste verantwoordelijk is. Pas wanneer de betrokken lidstaat niet of niet voldoende

optreedt, moeten groepen ter verdediging van het openbaar belang het recht krijgen om een

zaak aanhangig te maken. In urgente gevallen zouden zij ook de kans moeten krijgen om

onmiddellijk naar de bevoegde rechter te stappen om voorlopige maatregelen te kunnen

vragen, aldus het Witboek.

168

L. BERGKAMP, “The European Environmental Liability Directive and its effects on Industry and Economy”

in R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG (eds.), Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Groningen, Europa

Law Publishing, 2005, 99. 169

Artikel 16 Richlijn 2004/35/EG. 170


Intersentia, 2007, 216. 171

COM (2000) 66, 24.

89

Het voorstel van 2002 verleent een bijzondere status aan „gekwalificeerde partijen‟ opdat zij

zouden kunnen bijdragen aan een doeltreffende uitvoering van de Richtlijn.172

Zowel deze

„gekwalificeerde partijen‟ als personen die ongunstige effecten ondervinden ten gevolge van

milieuschade (dreigen te) ondervinden moeten onder bepaalde voorwaarden het recht krijgen

om maatregelen te eisen van de bevoegde instantie. In het voorstel wordt de toegang tot de

rechter aan strengere voorwaarden onderworpen dan in het Witboek het geval was.

Artikel 12 van de Richtlijn behandelt dit onderwerp.

―1. Natuurlijke of rechtspersonen die

a) milieuschade lijden of dreigen te lijden dan wel

b) een voldoende belang hebben bij de besluitvorming inzake de schade, of, anderzijds,

c) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een

lidstaat dit als voorwaarde stelt,

kunnen bij de bevoegde instantie opmerkingen indienen betreffende gevallen van milieuschade

of onmiddellijke dreiging daarvan waarvan zij kennis hebben en kunnen de bevoegde instantie

verzoeken maatregelen te treffen krachtens deze richtlijn

De lidstaten bepalen wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt.

Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die milieubescherming

bevordert en voldoet aan voorschriften van de nationale wetgeving voldoende geacht in de zin

van het voorgaande punt b. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben

waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande punt c.‖

De bevoegde instantie dient de hierboven bedoelde personen tevens uit te nodigen om

opmerkingen te maken wat betreft de te nemen herstelmaatregelen en moet met deze

opmerkingen rekening houden.173

Ook de persoon op wiens terrein de herstelmaatregelen

zullen getroffen worden moet worden verzocht zijn opmerkingen in te dienen.

Als het nationale recht vereist dat eerst de administratieve beroepsprocedures eerst dienen te

worden gevolgd, moeten de betrokken NGO‟s of belanghebbenden dit naleven. De richtlijn

laat alle nationale bepalingen met betrekking tot de regeling van toegang van de rechter of de

te volgen administratieve wegen dus onverlet.174

172

COM (2002)17, 26. 173



90

Bij het indienen van het verzoek om maatregelen te treffen dient de desbetreffende persoon

ook alle relevante informatie te verlenen.175

De bevoegde instantie laat deze personen zo snel mogelijk weten of ze maatregelen zal treffen

en zo ja, welke dit zullen zijn. Dit besluit dient vergezeld te zijn van de nodige motivatie.176

De personen met een belang of NGO‟s kunnen ook naar de rechtbank stappen om te

verzoeken dat het handelen van de bevoegde instantie, of net het gebrek eraan, wordt getoetst

aan de procedurele en materieelrechtelijke voorschriften van deze richtlijn.177

NGO‟s hebben niet langer de mogelijkheid om exploitanten aan te manen de gepaste

preventieve of herstellende maatregelen te nemen, in tegenstelling tot wat het geval was in

eerdere ontwerpen van de richtlijn. Toch beschikken zij nog steeds over voldoende invloed op

de beslissingen van de bevoegde instanties. Het kan niet worden ontkend dat wanneer NGO‟s

en particulieren met een zeker belang effectief over de mogelijkheid beschikken om de

bevoegde overheid te verzoeken gepaste maatregelen te nemen, en tevens hun beslissingen

kunnen aanvechten, dit redelijker wijze zal leiden tot striktere afdwinging van de wetgeving

dan nu het geval is.178

175




V. FOGLEMAN, ―The Environmental Liability Directive‖, Env. Liability 2004, (101) 104.

91

V. De implementatie van de Richtlijn

1. Gebeurde de omzetting tijdig?

De richtlijn diende te worden omgezet in nationaal recht vóór 30 april 2007. Op deze datum

hadden echter slechts vier lidstaten de richtlijn omgezet, meer bepaald Italië, Hongarije,

Litouwen en Letland. Tegen drieëntwintig lidstaten werden inbreukprocedures ingeleid, maar

het aantal lidstaten dat de richtlijn omzette nam toe tijdens deze periode van procederen en op

26 juni 2008 besliste de Europese Commissie om de negen overgebleven lidstaten voor het

Europees Hof van Justitie te dagen, wegens het niet tijdig omzetten van de

Milieuschaderichtlijn. Naast België179

gaat het om Oostenrijk180

, Griekenland181

, Finland182

,

Frankrijk183

, Ierland184

, Luxemburg185

, Slovenië186

en het Verenigd Koninkrijk.187

,188

Van deze negen lidstaten werden er uiteindelijk zeven veroordeeld. Dit waren Frankrijk,

Finland, Luxemburg, Griekenland, Oostenrijk, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk.

Oostenrijk en Finland waren uiteindelijk de laatste lidstaten die de richtlijn effectief in

nationaal recht hebben omgezet.

179

HvJ C-329/08, Commissie v. Koninkrijk België, 2008. 180

HvJ C-422/08, Commissie v. Republilek Oostenrijk, 2008. 181

HvJ C-368/08, Commissie v. Helleense Republiek, 2008. 182

HvJ C-328/08, Commissie v. Republiek Finland, 2008. 183

HvJ C-330/08, Commissie v. Franse Republiek, 2008. 184

HvJ C-418/08, Commissie v. Ierland, 2008. 185

HvJ C-331/08, Commissie v. Groothertogdom Luxemburg, 2008. 186

HvJ C-402/08, Commissie v. Republiek Slovenië, 2008. 187

HvJ C-417/08, Commissie v. Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, 2008. 188

T. MALFAIT, “België voor Hof van Justitie gebracht omwille van Milieuschaderichtlijn”, Milieukrant 2008, 4.

92

2. Hoe werd de richtlijn omgezet?

i. Algemeen

Omdat de richtlijn diende goedgekeurd te worden voor de uitbreiding van de Unie in mei

2004 werden gevoelige discussies vermeden uit angst om de wetgevingsprocedure te

vertragen. De richtlijn liet sommige hot issues onbeslist en dit had als gevolg dat de lidstaten

voor een groot deel belangrijke keuzes zelf moesten maken wat betreft de omzetting van de

richtlijn in hun nationale recht. Of de richtlijn zal slagen in haar opzet, hangt dus in grote mate

af van de keuzes die de lidstaten al dan niet durven maken. Zij beschikken immers over de

mogelijkheid om van de richtlijn een zeer efficiënt wapen te maken in de strijd tegen

milieuschade. Volgens BROWN kan er zelfs gesteld worden dat de richtlijn pas doeltreffend

zal zijn als de lidstaten hun keuzevrijheid die hen op bepaalde belangrijke punten in de

richtlijn worden gegeven, goed benutten bij de omzetting van de richtlijn in hun nationale

recht en verder gaan dan wat hen opgelegd wordt als minimum.189

189

A. BROWN, “Taking the horse to water but will it drink? Transposing the ELD in Scotland”, Env. Liability

2008, (92) 93.

93

ii. Verslag van de Commissie

Op 12 oktober 2010 diende de Commissie haar definitief verslag190

in over de

Milieuschaderichtlijn bij de Raad, het Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het

Comité van de Regio‟s, zoals haar was opgelegd in artikel 14, 2e lid van diezelfde richtlijn.

Dit verslag onderzoekt de omzetting en uitvoering van de richtlijn. Een apart hoofdstuk

belicht de stand van zaken op het vlak van de financiële zekerheden, die voorlopig nog niet

worden verplicht gesteld. Is de financiële markt zich voldoende aan het ontwikkelen zodat het

in de – nabije – toekomst mogelijk zal worden een verzekering of ander financieel instrument

verplicht te stellen?

De implementatie van de richtlijn in nationaal recht verliep niet zoals gepland. Zoals

hierboven al werd besproken werden er een pak lidstaten veroordeeld voor het niet tijdig

omzetten ervan. Door de nodige vertragingen was de richtlijn uiteindelijk pas overal omgezet

begin juli 2010.

De laattijdige omzetting van de richtlijn is volgens het verslag te wijten aan het feit dat de

bestaande nationale wetgevingskaders het niet gemakkelijk maakten om de Richtlijn om te

zetten. De bepalingen uit de richtlijn moesten echt worden ingemetseld in de reeds bestaande

systemen en zoiets verloopt natuurlijk niet van een leien dakje. Daarnaast worden ook de

zware technische vereisten die de richtlijn met zich meebrengt aangehaald. Vooral de

herstelmogelijkheden bij schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats zorgde bij

menig lidstaat voor de nodige moeilijkheden, aangezien dit compleet nieuwe materie was

voor de lidstaten. Ook het kaderkarakter van de richtlijn was een moeilijk te nemen hindernis.

Net omdat de lidstaten relatief veel vrijheid krijgen bij het omzetten van de Richtlijn en op

een aantal punten echte beleidskeuzes moeten maken, gingen hier vaak de nodige debatten –

gepaard gaande met de nodige vertragingen - aan vooraf.

Door deze vertraagde omzetting in het nationale recht van de lidstaten is het niet

verwonderlijk dat het aantal zaken dat wordt behandeld met betrekking tot de richtlijn zeer

beperkt is. De Commissie schatte in haar verslag dat het totaal aantal zaken met betrekking tot

de richtlijn ongeveer vijftig bedroeg, midden 2010. Het ging daarbij hoofdzakelijk over

190

COM (2010) 581 def.

94

schade aan water en bodem en telkens zou een „gevaarlijke activiteit‟ uit Bijlage III de schade

hebben veroorzaakt, meer specifiek activiteiten die onder het toepassingsgebied van de IPPC

Richtlijn191

vallen. Aangezien er momenteel nog niet veel zaken zijn, is er ook een gebrek aan

voldoende gegevens over de doeltreffendheid van de richtlijn. Echte conclusies over het al

dan niet „geslaagd zijn‟ van de richtlijn kunnen volgens het verslag dus nog niet worden

gemaakt.

Naast het feit dat de richtlijn nog maar zeer recent overal van toepassing is, worden er in het

verslag van de Commissie ook andere redenen aangehaald waarom het aantal zaken die

behandeld worden in het kader van de richtlijn zo laag ligt. Zo zou het beperkt aantal zaken

erop kunnen wijzen dat de preventieve werking van de richtlijn zich nu al laat voelen. Hoewel

dit één van de meest positieve verklaringen zou kunnen zijn, betwijfel ik ten zeerste of het

effectief het succes van de Richtlijn is die het beperkt aantal zaken kan verklaren dan wel de

gebrekkige kennis van de exploitanten over de Richtlijn of, naar mijn mening de meest

logische verklaring, het feit dat vele lidstaten hun bestaande wetgeving inzake wateren

bodemschade hebben gehandhaafd en dat de nationale regelingen hieromtrent strenger zijn

dan wat de richtlijn te bieden heeft. Hierdoor wordt er in de procedures dus niet gesteund op

de richtlijn als juridische grondslag, maar wel op de – meer stringente – nationale bepalingen

inzake. Het verslag haalt als mogelijke reden van het beperkt aantal zaken met betrekking tot

de richtlijn tenslotte ook de verweergronden en uitzonderingen van het toepassingsgebied van

de richtlijn aan. Zo valt bijvoorbeeld schade veroorzaakt door één of meerdere niet te

identificeren exploitant(en) niet onder het toepassingsgebied.

Omdat de Richtlijn op een aantal belangrijke onderdelen de keuze overliet aan de lidstaten,

zijn er grote verschillen in de nationale maatregelen die getroffen werden ter uitvoering van

de Richtlijn.

- Zo kozen 14 lidstaten ervoor om het EU-toepassingsgebied van „schade aan

beschermde soorten en natuurlijke habitats‟ uit te breiden door de omzettingsbesluiten

– al dan niet deels – van toepassing te laten zijn op nationaal of regionaal beschermde

soorten of habitats.

191

Richtlijn EP en Raad 2008/1/EG, 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van

verontreiniging, Pb. L. 29 januari 2008, afl. 24, 8-29.

95

(België, Cyprus, Estland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen, Oostenrijk,

Polen, Portugal, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden)

- Zo goed als alle lidstaten breidden de definitie van „exploitant‟ – soms zelfs zeer

aanzienlijk – uit.

- De lidstaten waren vrij om zowel het vergunningsverweer als het verweer op basis van

de stand der techniek toe te staan.

o België (gewesten), Cyprus, Estland, Griekenland, Italië, Letland, Malta,

Portugal, Slowakije, Spanje, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk voerden

beide verweermiddelen in.

o Anderen besloten van deze mogelijkheid geen gebruik te maken en kozen aldus

voor de strenge omzettingsoptie. De landen die hiervoor kozen waren België,

(federale niveau), Bulgarije, Duitsland, Hongarije, Ierland, Nederland (enkel

mogelijk na redelijkheidstoets), Oostenrijk, Polen, Roemenië en Slovenië.

o Denemarken, Finland en Litouwen staan het enkel vergunningsverweer toe.

o Frankrijk kiest er als enige lidstaat voor om enkel het stand-der-

techniekverweer in te voeren.

o Zweden staat zowel het stand-der-techniek verweer als het vergunningverweer

toe maar louter als verzachtende omstandigheden.

- Sommige lidstaten sloten bepaalde afvalbeheeractiviteiten uit van het

toepassingsgebied van Bijlage III, waardoor hiervoor niet langer de

risicoaansprakelijkheid geldt maar „enkel‟ de foutaansprakelijkheid in het geval van

schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats.

( Bulgarije, Frankrijk, Letland, Malta, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, het

Verenigd Koninkrijk)

- Andere lidstaten kozen dan weer voor de uitbreiding van de gevaarlijke activiteiten

onder deze Bijlage en zij lieten andere activiteiten ook onder de

risicoaansprakelijkheid vallen.

(België, Denemarken, Finland, Griekenland, Hongarije, Letland, Litouwen,

Nederland, Zweden)

96

- Op het vlak van schade die werd veroorzaakt kozen de meeste lidstaten voor de

invoering van hoofdelijke aansprakelijkheid, ondanks de inherente tegenstrijdigheid

met het „polluter-pays‟ beginsel; het algemeen belang werd bij deze keuze

hoogstwaarschijnlijk voorop gesteld. Denemarken, Finland, Frankrijk, Slovenië en

Slowakije kozen voor de invoering van een evenredige aansprakelijkheid.

- Acht lidstaten kozen ervoor om in hun nationale wetgeving een systeem van verplichte

financiële zekerheid in te voeren. De landen die dit systeem wouden uitgewerkt zien

tegen ten laatste 2010 hebben hun deadlines al moeten verleggen wegens het niet

volledig uitgewerkt zijn van een aantal essentiële bepalingen.

( Bulgarije, Portugal, Spanje, Griekenland, Hongarije, Slowakije, Tsjechië, Roemenië)

Daarnaast blijkt uit het verslag ook dat de mate waarin de lidstaten klaar zijn om de richtlijn

toe te passen, enorm verschilt van lidstaat tot lidstaat. De grootste moeilijkheden bij de

omzetting van de Richtlijn schuilden in de complexe technische vereisten inzake het bepalen

van de economische waarde van de aangetaste natuurlijke rijkdommen. De Commissie heeft

onderzoek gesteund naar mogelijke technieken om deze waarden te helpen bepalen en aldus

uitvoering te kunnen geven aan bijlage II. Het REMEDE-project192

ontwikkelde methoden

voor het bepalen van herstelkosten bij milieuschade die onder het toepassingsgebied van de

richtlijn valt.

In het verslag wijst de Commissie ook op het feit dat vele ondernemingen niet op de hoogte

blijken van de gevolgen die de richtlijn op hen heeft en bijgevolg is hun verzekering dan ook

niet aangepast om de ruimere aansprakelijkheid te dekken. Dit kan mogelijk verklaard worden

door de vertraagde omzetting van de richtlijn in nationaal recht, maar ook door een foutief of

onvoldoende voorlichtingsbeleid van de lidstaten. De kleine groep van uitbaters die wél op de

hoogte zijn dekken zich in tegen hun aansprakelijkheid op basis van verschillende

verzekeringen. Zelden worden er andere financiële zekerheidsinstrumenten gebruikt.

Een positief punt is dat de verzekeringsmarkt heel goed heeft geanticipeerd op de invoering

van de milieuschaderichtlijn. Er werd door de sector geïnvesteerd in onderzoek naar hoe de

markt zich het best kon aanpassen aan de vereisten uit de richtlijn.193

De markt heeft de

192

www.envliability.eu. 193

www.cea.eu.

http://www.envliability.eu/

http://www.cea.eu/

97

resultaten van deze onderzoeken ook omgezet in de praktijk door producten te ontwikkelen,

zowel ter aanvulling van bestaande aansprakelijkheidsverzekeringen als andere op zichzelf

staande oplossingen. De Commissie komt in haar verslag wel tot de conclusie dat de trage

omzetting van de richtlijn en de verschillende methodes in de lidstaten om de richtlijn om te

zetten de ontwikkeling van de financiële zekerheidsinstrumenten op nationaal niveau hebben

vertraagd.

― With respect to the current legal situation in the Member States, it can be concluded that

there is a wide variety of national traditions regarding applied liability and currently used

approaches for damage assessment. Therefore, on the one hand, it seems to be beneficial that

the ELD leaves the Member States much freedom with implementation and offers them the

possibility of using their respective knowledge. On the other hand, the wide scope could also

be a reason for the delayed implementation. It is apparent that many countries have no

standardized procedures at hand; it seems that additional guidance documents would be very

useful in this respect.‖194

Het tweede grote onderdeel dat het verslag van de Commissie behandelt is het thema

financiële zekerheden. Daaruit komt de spijtige conclusie naar voren dat de lidstaten hun

verplichting uit artikel 14, lid 1 van de richtlijn niet ter harte hebben genomen. Dit artikel

maande de lidstaten aan om de nodige maatregelen te nemen ter bevordering van de

ontwikkeling van de financiële zekerheidsmarkten. Helaas bleef het in de meeste lidstaten bij

loutere gesprekken met de verzekeringsmaatschappijen.

Het grootste deel van de aansprakelijkheden die voortvloeien uit de richtlijn is momenteel

gedekt door klassieke aansprakelijkheidsverzekeringen. Het verslag meldt dat het zo goed als

onmogelijk is om na te gaan of de huidige capaciteit van de verzekeringsmarkt volstaat om te

blijven voldoen aan de vraag naar de aansprakelijkheidsdekkingen voor milieuschade, maar er

mag niet vergeten worden dat de stijgende vraag naar verzekeringsproducten ook de capaciteit

van de verzekeringsmarkt voor het dekken van milieuschade doet toenemen. Hierdoor zullen

de verzekeringsinstrumenten ook betaalbaarder worden.

Naast deze klassieke vorm van bescherming tegen aansprakelijkheid kan men ook terugvallen

op andere financiële zekerheidsinstrumenten. Het verslag benadrukt de voordelen ervan maar

benadrukt dat er geen enkel bestaand instrument voldoet aan de voorwaarden voor een goede

194

www.envliability.eu.


98

financiële zekerheid. Een goed instrument zal immers goed moeten scoren op de drie

volgende voorwaarden:

- Goede graad van de dekking van herstelkosten

- Beschikbaarheid van de financiële zekerheid

- Doeltreffend op het gebied van preventie

Op de markt blijkt er helaas geen instrument voorhanden dat optimaal aan deze drie

voorwaarden voldoet.

De Commissie is van oordeel dat het indienen van een voorstel voor de invoering van een

verplicht geharmoniseerd systeem van financiële zekerheid voorbarig zou zijn omdat er nog

niet voldoende ervaring is op dit vlak. De lidstaten waren vrij om een verplicht nationaal

systeem in te voeren maar in de lidstaten die hiervoor hebben gekozen zijn deze systemen nog

niet van kracht waardoor hieruit nog geen conclusies kunnen worden getrokken.

99

iii. Conclusie

De omzetting in nationaal recht verliep niet van een leien dakje. Tussen de lidstaten bestaan er

grote verschillen in de manieren waarop de implementatie van de richtlijn werd aangepakt en

het uiteindelijke resultaat van de omzetting. De omzettingsbesluiten in de lidstaten variëren

sterk. Het gaat van staten die kozen voor de minimumimplementatie tot zij die opmerkelijk

verder zijn gegaan dan wat de richtlijn verplicht oplegt.

Zo zien we dat iets minder dan de helft van de lidstaten zowel het vergunningsverweer als het

verweer op basis van de stand der techniek toelaten, maar anderzijds ook dat er veertien

lidstaten het toepassingsgebied van de richtlijn hebben uitgebreid door ook nationaal of

regionaal beschermde gebieden en soorten op te nemen in hun omzettingsbesluiten. Slechts

een paar lidstaten voerden een verplicht systeem in van financiële zekerheid in, maar de

meeste lidstaten kozen wel voor een systeem van hoofdelijke aansprakelijkheid in het geval

de schade door meerdere partijen werd veroorzaakt. We kunnen dus stellen dat er niet echt

sprake is van een echt teleurstellende omzettingstendens, en evenmin kan gesteld worden dat

de lidstaten kozen voor de meest volledige toepassing van de keuzevrijheid die de richtlijn

hen liet, maar het resultaat ligt ergens tussen beide uitersten.

100

VI. Rechtspraak

i. Algemeen

Zoals al is gebleken uit het verslag van de Commissie, zijn er momenteel nog niet veel zaken

met betrekking tot de richtlijn, niet op nationaal niveau, en bijgevolg ook niet voor het Hof

van Justitie.

Dit valt te verklaren omdat er simpelweg nog niet veel gevallen van milieuschade zijn

geweest, maar het zal meer waarschijnlijk te maken hebben met het feit dat vele bevoegde

rechtbanken de zaken niet altijd behandelen

101

ii. Zaak C-378/08

Op 9 maart 2010 velde het Hof van Justitie haar allereerste uitspraak met betrekking tot de

milieuschaderichtlijn, in een prejudiciële procedure. 195

In de regio Priolo Gargallo in Sicilië had de baai Rada di Augusta al van in de jaren zestig te

kampen met steeds terugkerende vormen van milieuverontreiniging. Deze milieuschade was

niet het gevolg van één activiteit, maar was te wijten aan de verschillende industriële

activiteiten die zich er in de loop der jaren gevestigd hadden.

Het Hof oordeelde in deze zaak dat milieuverontreiniging die niet onder het

toepassingsgebied van de richtlijn valt, zal moeten worden behandeld op basis van het

nationale bestaande milieurecht.196

Daarnaast oordeelde het Hof ook dat ―de richtlijn zich niet verzet tegen een nationale

regeling op basis waarvan de bevoegde instantie, handelend in het kader van deze richtlijn,

kan vermoeden — ook in gevallen van diffuse verontreiniging — dat er tussen exploitanten en

een geconstateerde verontreiniging een causaal verband bestaat omdat hun installaties nabij

het verontreinigde gebied zijn gelegen. Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt

dient deze instantie echter, om aldus een dergelijk causaal verband te vermoeden, over

geloofwaardige aanwijzingen te beschikken die haar vermoeden kunnen onderbouwen, zoals

de omstandigheid dat de installatie van de exploitant nabij de geconstateerde verontreiniging

is gelegen en de omstandigheid dat er overeenstemming is tussen de gevonden

verontreinigende stoffen en de bestanddelen die deze exploitant in het kader van zijn

activiteiten gebruikt.‖ De bevoegde instantie hoeft dus niet te kunnen aantonen dat de

exploitant van de schadeverwekkende activiteit schuld, nalatigheid of opzet kan worden

verweten, als zij herstelmaatregelen wil opleggen. Daarentegen moet deze instantie vooraf de

oorsprong van de geconstateerde verontreiniging onderzoeken en bovendien moet volgens de

nationale bewijsregels een causaal verband leggen tussen de activiteiten van de exploitanten

waarop de herstelmaatregelen betrekking hebben en deze verontreiniging.

195

V. FOGELMAN, “First Environmental Liability Directive cases from European Court of Justice”, Commercial

Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-Environmental-Liability-Directive-cases-

from-European-Court-of-Justice/. 196

HvJ C-378/08, Raffinerie Mediterranee SpA v Ministero dello Sviluppo economico, 2010.

http://www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-Environmental-Liability-Directive-cases-from-European-Court-of-Justice/


102

Deze rechtspraak komt volgens FOGELMAN neer op het volgende:

“A Member State may establish what can only be described as a weak causal link between an

operator‟s activities and diffuse pollution for a competent authority to require the operator to

clean up the pollution.”197

197

V. FOGELMAN, “First Environmental Liability Directive cases from European Court of Justice”, Commercial

Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-Environmental-Liability-Directive-cases-

from-European-Court-of-Justice/.



103

iii. Nationale rechtspraak

In de ―Study on the Implementation effectiveness of the environmental liability directive

(ELD) and related financial security issues‖ worden een aantal rechtszaken besproken die

voor de nationale rechters van de lidstaten zijn gebracht.198

Uit deze zaken kunnen twee trends

worden afgeleid.

De eerste trend die opgemerkt kan worden is dat de milieuschaderichtlijn een bevorderlijke

invloed heeft op de toepassing van andere milieuwetgeving. De naleving van de

kennisgevingsvereisten die uit de richtlijn voortvloeien kunnen er immers voor zorgen dat

schade wordt ontdekt die actie vereist volgens milieuwetgeving maar niet onder het

toepassingsgebied van de milieuschaderichtlijn zelf valt, aldus het onderzoek.

De tweede trend die kan worden waargenomen is dat milieuschadezaken met een grote

omvang nog steeds buiten het toepassingsgebied van de richtlijn kunnen vallen. Zo valt

bijvoorbeeld schade die werd veroorzaakt door een exploitant van een activiteit die niet onder

de lijst van „gevaarlijke activiteiten‟ staat, en die geen fout of nalatigheid kan worden

verweten, niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn.

198

S. MUDGAL, T. MUNCHMEYER, L. MAZZA.en V. FOGLEMAN, “Study on the Implementation effectiveness of

the environmental liability directive (ELD) and related financial security issues”, Stevens & Bolton LLP, Parijs,

november 2009, 87, http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf .

http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf

104

iv. Conclusie

De richtlijn is sinds de zomer van 2010 in alle lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Het

beperkt aantal zaken laat echter niet toe om al conclusies te trekken uit de rechtspraak.

De oorzaken van de beperkte hoeveelheid rechtszaken kunnen we volgens de studie vooral

zoeken in het feit dat de richtlijn in sommige landen nog niet lang van toepassing en daarnaast

ook in het feit dat vele schadegevallen voor de nationale rechters worden opgelost zonder dat

de nationale omzettingsbesluiten van de richtlijn daarbij worden betrokken, hoewel het vaak

wel gaat om een zaak die normaliter onder het toepassingsgebied van de milieuschaderichtlijn

zou moeten vallen.

105

VII. Besluit

Beweren dat de totstandkoming van de richtlijn niet vlekkeloos verlopen is, is een

understatement.

In de aanloopperiode naar een communautaire regelgeving voor milieuschade veranderden de

inzichten van de Europese wetgever voortdurend, met als heus kantelmoment de

workingpaper die in 2001 verscheen, en definitief de koers wijzigde. Daar waar de regeling

voorheen uitging van een burgerlijk aansprakelijkheidsregime, koos de workingpaper voor

een publiekrechtelijke aanpak van dit probleem, waarbij het de bevoegde autoriteiten zijn die

zullen moeten instaan voor de naleving van de plichten die voortvloeien uit de regelgeving.

Zo geschiedde ook in de richtlijn.

De moeilijkheden bij de onderhandelingen hebben ertoe geleid dat het uiteindelijke resultaat

jammer genoeg niet altijd even doortastend was.199

Om te vermijden dat de richtlijn er niet

tijdig zou komen, koos men er in het Europa van voor 1 mei 2004 voor om dit ultieme

instrument in de strijd tegen de verdere teloorgang van ons milieu niet ten volle te benutten

maar de verantwoordelijkheid hiervoor over te dragen aan de lidstaten zelf. Dit gebeurde

omdat als de richtlijn er niet zou geweest zijn vooraleer een pak nieuwe landen op 1 mei 2004

zouden toetreden, het immers nog moeilijker zou worden een communautaire regeling rond

deze problematiek te ontwerpen. Op de meest cruciale punten laat de richtlijn de

beleidskeuzes over aan de lidstaten.

Hoewel de richtlijn nu in alle lidstaten in werking is getreden zien we dat zij nog geen

aanleiding heeft gegeven tot een aanzienlijke hoeveelheid rechtspraak. Dit kan toe te schrijven

zijn aan verscheidene oorzaken, zoals de mogelijke preventieve werking die de richtlijn

momenteel al zou hebben – al valt dit sterk te betwijfelen – of het niet betrekken van de

omzettingswetgeving van de richtlijn bij de behandeling van de zaken die op milieuschade

betrekking hebben, ook al vallen deze gevallen wel onder het toepassingsgebied van de

richtlijn.

199

K. DE SMEDT, “Is harmonisation always effective? The implementation of the Environmental Liability

Directive”, EELR 2009, (2) 2.

106

Net omdat de richtlijn pas in alle lidstaten in werking is getreden in de zomer van 2010, en er

nog niet voldoende rechtspraak is, kunnen nog geen uitspraken worden gedaan over de

doeltreffendheid en efficiëntie van de richtlijn. Ook wat betreft de vraag of een verplichte

geharmoniseerd systeem van financiële zekerheid dient te worden opgelegd, is het voorbarig

om hierop een antwoord trachten te geven, omdat er nog geen ervaring is opgedaan met de

invoering van een verplichte verzekering of andere financiële zekerheid. Sommige lidstaten

hebben ervoor gekozen om dit op eigen initiatief in te voeren, maar in geen enkele lidstaat is

deze verplichting momenteel al in werking getreden. Daardoor zal het nog even afwachten

worden, zowel voor de Europese wetgever als de betrokken lidstaten, of dit systeem werkt en

vooraleer er kan beslist worden dit systeem te verplichten voor alle lidstaten.

We kunnen besluiten dat de richtlijn alvast een stap is in de goede richting, maar ook dat de

richtlijn op zich niet volstaat. Het eindpunt – een efficiënte en doeltreffende manier om

milieuschade aan te pakken – is dus nog niet in zicht.

107

VIII. Bibliografie

Wetgeving

Agenda 21 van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling van 14 juni 1992,

http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml.

OECD, “Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies”,

Council recommendation C(72)128, Parijs, 26 mei 1972.

Richtl. Raad 75/442, 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, Pb. L. 25 juli 1975, afl. 194, 39-41.

Richtl. Raad 84/631/EEG, 6 december 1984 betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de

grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, PB. L. 13 december 1984, afl. 326,

31-41.

Richtl. Raad 91/689, 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen, Pb. L. 31 december 1991,

afl. 377, 20-45.

Richtl. Raad 92/43, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde

flora en fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7-50.

Richtl. Raad 96/61, 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van

verontreiniging, Pb. L. 10 oktober 1996, afl. 257, 26-40.

Richtl. Parlement Raad 2000/60, 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire

maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. L. 22 december 2000, afl. 327, 1-72.

Richtl. 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. L. 30

april 2004, afl. 143, 56-75.

Richtl. EP en Raad 2008/1/EG, 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van

verontreiniging, Pb. L. 29 januari 2008, afl. 24, 8-29.

Advies Economisch en Sociaal Comité, 23 februari 1994 over het Groenboek inzake herstel van

milieuschade, PB. ESC. 15 mei 1994, afl. 226, 94.

http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_agenda21_00.shtml

108

COM (89) 282 def.

COM (91) 219 def.

COM (93) 47 def.

COM (2000) 66 def.

Advies Economisch en Sociaal Comité nr. 2000/C, 18 februari 2000 inzake het Witboek betreffende

milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 19 februari 2000, afl. 268, 19-23.

Advies Comité van de Regio‟s nr. 2000/C, 14 juni 2000 inzake het Witboek betreffende

milieuaansprakelijkheid, Pb. C. 6 november 2000, afl. 317, 28-30.

Working Paper on prevention and restoration of Significant Environmental Damage, 2001.

COM (2002) 17 def.


Richtlijn 2003/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … betreffende

milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, Pb. C. 18

november 2003, afl. 277, 30.

SEC (2003) 1027 def.

COM (2004) 55 def.

COM (2010) 581 def.

A5-0145/2003.

P5_TA(2003)0575.

FAQ on the Commission‟s proposal on environmental liability,

http://europa.eu.int/comm/environment/liability.

http://europa.eu.int/comm/environment/liability

109

Rechtspraak

Tribunal, Verenigde Staten v. Canada, “Trail Smelter Case” , 1941.

Queen‟s Bench Division 3 AII ER 289, A. & others v. National Blood Authority, 2001,

http://www.routledgelaw.com/textbooks/1859418988/pdfs/cases.pdf.

HvJ C-180/96, Verenigd Koninkrijk v. Commissie, Jur 1998., I, 2265.

Ger. EG T-199/96, Bergaderm en Goupil v. Commissie, Jur. 1998, II, 2805.

HvJ C-2/90, Commission v. Belgium, ECR 1992, p. I-4431

HvJ C-422/92 Commission v. Germany, ECR 1995, p. I-1097.

HvJ C-328/08, Commissie vs. Republiek Finland, 2008.

HvJ C-368/08, Commissie vs. Helleense Republiek, 2008.

HvJ C-331/08, Commissie vs. Groothertogdom Luxemburg, 2008.

HvJ C-330/08, Commissie vs. Franse Republiek, 2008.

HvJ C-329/08, Commissie vs. Koninkrijk België, 2008.

HvJ C-402/08, Commissie vs. Republiek Slovenië, 2008.

HvJ C-422/08, Commissie vs. Republiek Oostenrijk, 2008.

HvJ C-418/08, Commissie vs. Ierland, 2008.

HvJ C-417/08, Commissie vs. Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland,

2008.

http://www.routledgelaw.com/textbooks/1859418988/pdfs/cases.pdf

110

HvJ C-330/08, Commissie vs. Frankrijk, 2008.

HvJ C-378/08, C-379/08 en C-380/08, Commissie vs. Tribunale amministrativo regionale

della Sicilia, 2010.

111

Rechtsleer

Boeken:

BERGKAMP, L., “The European Environmental Liability Directive and its effects on Industry

and Economy” in R. MELLENBERGH en R. UYLENBERG (eds.), Aansprakelijkheid voor schade

aan de natuur, Groningen, Europa Law Publishing, 2005, 187 p.

BOCKEN, H., “Who is liable and for what? The scope of the Environmental Liability Regime

in the EU Commission‟s White Paper on Environmental Liability” in J. HAMER (ed.),

Umwelthaftung in der EU – Environmental liability in the EU, Trier, ERA, 2002, 297 p.

BOCKEN, H., “Impactstudie richtlijn milieuaansprakelijkheid: Voorbereiding van de omzetting

van de richtlijn”, Gent, UGent, 2005, 292 p.

BOCKEN, H., DESCAMPS, H., DESMEDT, P., LAVRYSEN, L. en SLABBINCK, R., Omzetting en

uitvoering van de richtlijn milieuschade. Verslagboek van de studienamiddag van 21 juni

2007 van de vakgroep burgerlijk recht en het Centrum voor Milieurecht, Mechelen, Wolters

Kluwer, 2008, 214 p.

DE SAEDELEER, N., Environmental Principles, Oxford, Oxford University Press, 2003, 482 p.

DE SMEDT, K., Environmental Liability in a federal system: a law & economics analysis,

Antwerpen, Intersentia, 2007, 365 p.

FAURE, M.G. (ed), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental Liability.

Future Developments in the European Union, Wenen, Springer, 2003, 405 p.

MAES, F., Internationaal Milieurecht, Gent, UGent, 2007, 423 p.

SHAVELL, S., Economic Analysis of Accident Law, Cambridge, Harvard University Press,

1987, 310 p.

112

Tijdschriften:

BERGKAMP, L., ―The Proposed Environmental Liability Directive‖, EELR 2002, 327- 341.

BIERBOOMS, P.F.A. en BRANS, E.H.P., “Het EU Witboek Milieuaansprakelijkheid: de vage

contouren van een toekomstig aansprakelijkheidsregime", Milieu & Recht 2000, 182-188.

BOCKEN, H., “Het Working Paper on Prevention and Restoration of Significant

Environmental Damage. Het Witboek betreffende milieuaansprakelijkheid terzijde gelegd”,

T.M.R. 2001, 350-355 .

BOCKEN, H., “Financial Guarantees in Environmental Liability: Next Time Better”, EELR

2006, 13-32.

BROWN, A., “Taking the horse to water but will it drink? Transposing the ELD in Scotland”,

Env. Liability 2008, 92-98.

CLARKE, C., “The Proposed EC Liability Directive: Half –Way Through Co-Decision”,

RECIEL 2003, 254-268.

DE SMEDT, K., “Is harmonisation always effective? The implementation of the Environmental

Liability Directive”, EELR 2009, 2-19.

FARNSWORTH, N., “ Subsidiarity – A Conventional Industry Defense. Is the Directive on

Environmental Liability with Regard to Prevention and Remedying of Environmental

Damage Justified under the Subsidiarity Principle?”, EERL 2004, 176-185.

FOGLEMAN, V., “The Environmental Liability Directive”, Env. Liability 2004, 101-115.

FOGELMAN, V., “First Environmental Liability Directive cases from European Court of

Justice”, Commercial Risk Europe 2010, www.commercialriskeurope.com/cre/190/57/First-

Environmental-Liability-Directive-cases-from-European-Court-of-Justice/.



113

GAINES, S.E., “The Polluter-Pays Principle: From Economic Equity to Environmental

Ethos”, Texas International Law Journal 1991, 465-495.

KRÄMER, L., “Directive 2004/35 on environmental liability and environmental principles”,

TMA 2005, 131-155.

MALFAIT, T., “België voor Hof van Justitie gebracht omwille van Milieuschaderichtlijn”,

Milieukrant 2008, 4.

MUDGAL, S., MUNCHMEYER, T., MAZZA L. en FOGLEMAN, V., “Study on the Implementation

effectiveness of the environmental liability directive (ELD) and related financial security

issues”, Stevens & Bolton LLP, Parijs, november 2009, 1-115,

http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf.

Sites:

www.cea.eu.

www.ehu.es/europeanclass2003/eeasoil.pdf.

www.envliability.eu.

http://ec.europa.eu/environment/enveco/others/pdf/implementation_efficiency.pdf

http://www.cea.eu/

http://www.ehu.es/europeanclass2003/eeasoil.pdf


Masterproef De Milieuschaderichtlijn: Haar doel...

Documents

Transcript of Masterproef De Milieuschaderichtlijn: Haar doel...