Jeroen Van Raemdonck - Ghent University...

1

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

Wetenschappelijke verhandeling

Jeroen Van Raemdonck

MASTERPROEF EU-STUDIES

PROMOTOR: Dr. Fabienne Bossuyt

COMMISSARIS: Marjolein Derous

ACADEMIEJAAR 2015 – 2016

De Duitse, Franse en Britse posities in het EU-China handelsbeleid:

doelstellingen, conflicten en overeenstemmingen.

Aantal woorden: 19378

3

Abstract

Deze masterproef onderzoekt wat de preferenties van Duitsland, Frankrijk en het

Verenigd Koninkrijk zijn inzake het EU-China handelsbeleid, en in welke mate deze

preferenties overeenstemmen met de EU-positie. In de literatuur is reeds vastgesteld hoe de

EU-lidstaten kunnen onderscheid worden in protectionistisch en vrijhandelsgezind, maar

naar specifieke preferenties is nog geen diepgaand onderzoek gebeurd. In deze masterproef

wordt getracht om dit hiaat op te vullen door de handelspreferenties van de drie grootste

Europese handelspartners van China te onderzoeken aan de hand van drie cases. Deze cases

situeren zich elk op een verschillend beleidsniveau en omvatten het unilateraal, bilateraal en

multilateraal EU-China handelsbeleid. Concreet wordt de analyse toegepast op het anti-

dumping dossier rond zonnepanelen, het EU-China bilateraal Investeringsakkoord en een

WTO-geschil over zeldzame aardmetalen. Op basis van het onderzoek wordt geconcludeerd

dat de preferenties van de onderzochte lidstaten grotendeels afhankelijk zijn van de

eigenbelangen die aan elk dossier zijn verbonden. De positie van de lidstaten is dus niet

enkel afhankelijk van de marktideologie van de lidstaten maar ook van de concrete belangen

die moeten verdedigd worden. Er wordt ook vastgesteld dat de preferenties in grote mate

overlappen met de EU-positie, wat wijst op een EU-China handelsbeleid dat rekening houdt

met de belangen van China’s grootste Europese handelspartners.

4

Inhoudstafel

1. Inleiding .............................................................................................................................. 6

1.1. Conceptueel kader en onderzoeksvragen ................................................................... 7

1.2. Methodologie .............................................................................................................. 8

2. De EU-China handel: too big to fail ...................................................................................... 10

2.1. De handelsrelatie tussen de EU en China: een overzicht ............................................. 11

2.1.1. Periode 1979 - 1990 ............................................................................................... 12

2.1.2. Periode 2004-2014 ................................................................................................. 13

2.2. Politieke ruggengraat van de handelsrelatie: van economisch engagement tot strategisch partnerschap ...................................................................................................... 16

2.3. Het Duits, Frans en Brits belang van bilaterale (handels)betrekkingen met China ...... 18

2.3.1. Duitsland ................................................................................................................ 19

2.3.2. Frankrijk .................................................................................................................. 21

2.3.3. Verenigd Koninkrijk ................................................................................................ 22

2.4. EU-China handelsrelaties op drie niveaus ..................................................................... 24

2.4.1. Unilateraal .............................................................................................................. 24

2.4.2. Bilateraal................................................................................................................. 24

2.4.3. Multilateraal ........................................................................................................... 25

2.5. Conclusie ....................................................................................................................... 26

3. Unilateraal EU-China handelsbeleid: het zonnepanelendispuut ......................................... 28

3.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie ................................................................... 28

3.2. Positie van Duitsland ..................................................................................................... 31

3.3. Positie van Frankrijk ...................................................................................................... 33

3.4. Positie van het Verenigd Koninkrijk .............................................................................. 34

3.5. Conclusie ....................................................................................................................... 36

4. Bilateraal EU-China handelsbeleid: het bilateraal Investeringsakkoord .............................. 39

4.1. De EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking: verbreding en verdieping van het bilateraal economisch engagement. .................................................................................... 39

4.2. Bilateraal investeringsakkoord: opstap naar een vrijhandelsakkoord? ........................ 41




5

4.6. Conclusie ....................................................................................................................... 46

5. Multilateraal EU-China handelsbeleid: WTO-zaak Commissie tegen China omtrent de Chinese exportquota voor de uitvoer van zeldzame aardmetalen ......................................... 48

5.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie ................................................................... 48




5.5. Conclusie ....................................................................................................................... 58

6. Algemene conclusie .............................................................................................................. 61

7. Literatuurlijst ........................................................................................................................ 65

6

1. Inleiding

De afgelopen decennia is de Volksrepubliek China (voortaan: China) voor de EU een

erg belangrijke partner geworden. Beide wereldgrootmachten hebben enkele verreikende

strategische partnerschappen met elkaar afgesloten. Sinds 2003 verwijzen beide actoren

naar elkaar met de term ‘strategische partner’, wat wijst op een bredere visie die het

economische overstijgt. Maar zonder twijfel blijft het economisch aspect wel de lijm

waarmee het strategisch partnerschap is bezegeld. Cijfers tonen een substantiële stijging van

de EU-handel met China duidelijk aan gedurende de afgelopen decennia. De bilaterale

handel in goederen bedroeg 428,1 miljard dollar in 2013 (DG Trade, 2014a). In vergelijking

met enkele decennia daarvoor is het verschil enorm. In 1975 bedroeg de bilaterale handel in

goederen amper 2 miljard dollar per jaar.

Het EU-handelsbeleid ten aanzien van China is het resultaat van politiek getouwtrek

tussen de lidstaten achter de schermen. Volgens de literatuur zijn hierbij onder de lidstaten

twee kampen te onderscheiden die respectievelijk pleiten voor meer en minder

handelsbelemmeringen ten aanzien van China (Yu, 2015 ; Heron, 2007 ; Zimmermann, 2007).

De Commissie – de zogenaamde ‘agent’ – tracht een voor alle lidstaten zo aanvaardbaar

mogelijk compromis te vinden. Echter, niet alle lidstaten – de zogenaamde ‘principalen’ –

staan altijd helemaal achter het gekozen handelsbeleid van de Commissie. Er staan immers

heel wat belangen op het spel wat betreft de EU-handel met China. Doorgaans zijn de meest

protectionistische EU-lidstaten, zoals Griekenland en Portugal, ook die landen die het meest

te winnen hebben bij een door tolmuren belemmerde EU-China handel (Heron, 2007). Niet

zelden ervaren deze (vaak perifere) lidstaten directe concurrentie van China en trachten zij

hun nationale industrieën hiervoor veilig te stellen. Andere EU-lidstaten, zoals Duitsland,

Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die veel bilaterale handel drijven met China en

vandaar veel baat hebben bij vlotte EU-China handelsverhoudingen, pleiten dan weer voor

een meer geliberaliseerde handel.

7

1.1. Conceptueel kader en onderzoeksvragen

De bestaande literatuur gaat oppervlakkig om met de specifieke preferenties van de

lidstaten inzake het EU-China handelsbeleid. Young & Peterson (2014) bestuderen

bijvoorbeeld in detail de mechanismes die bepalend zijn voor het Europees extern

handelsbeleid, maar graven niet in de diepte naar welke posities de lidstaten innemen

tegenover dit extern handelsbeleid. Smith (2014) verwijst naar de belangenfragmentatie

onder EU-lidstaten, dat de oorzaak is van een EU-China handelsbeleid dat een

gemeenschappelijke strategie ontbreekt. De auteur verwijst naar Frankrijk, Duitsland en het

Verenigd Koninkrijk, die allemaal een verschillende economische diplomatie tegenover China

zouden praktiseren, parallel met het Europees handelsbeleid. Maar wat deze nationale

diplomatie precies drijft, wat de preferenties zijn, daarover weidt Smith niet uit. Kundnani &

Parello-Plesner (2012) redeneren dat de competitie tussen EU-lidstaten in het aantrekken

van Chinese investeringen drastisch is verscherpt sinds de eurocrisis. De belangen van

lidstaten zijn door de crisis meer uit elkaar gegroeid omdat sommige lidstaten veel

exporteren naar China en andere weinig. Logischerwijze hebben de landen die veel

exporteren meer urgente belangen betreffende het EU-China handelsbeleid dan lidstaten

die weinig exporteren. Maar wat deze belangen precies zijn, wordt niet in detail bestudeerd.

Daar poogt deze masterproef verandering in te brengen door de handelsagenda van

drie belangrijke EU-lidstaten (Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) inzake het EU-

China handelsbeleid in kaart te brengen. Deze drie lidstaten zijn ook volgens Cameron &

Shen (2012) de meest invloedrijke EU-landen om drie redenen. Ze zijn de grootste Europese

handelspartners van China, institutioneel wegen ze zwaar door op de EU-besluitvorming

omdat ze veel inwoners tellen, en ze hebben ook discursieve invloed op de besluitvorming.

De drie landen hebben een groot aanzien in de Unie en niet zelden vaart de EU een koers die

in bepaalde mate door de leiders van deze lidstaten wordt uitgestippeld. Denk hierbij aan de

Frans-Duitse as die, eens tot een gezamenlijk besluit gekomen over bepaalde breuklijnen

heen, vaak wordt bijgesprongen door verschillende andere EU-lidstaten. Frankrijk wordt

overigens vaak gezien als een traditioneel protectionistisch land, terwijl Duitsland en het

Verenigd Koninkrijk een reputatie als vrijhandelaars hebben opgebouwd (Stares, 2012).

8

Concreet tracht deze masterproef een antwoord te vinden op volgende onderzoeksvragen:

- Wat zijn de preferenties van Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk ten aanzien

van het EU-China handelsbeleid?

- In welke mate stemmen deze posities in met het EU-China handelsbeleid?

1.2. Methodologie

Het eigenlijke onderzoek zal gebeuren met behulp van drie empirische gevalstudies

die een zo omvattend mogelijk beeld schetsen van het EU-handelsbeleid ten aanzien van

China. Elk van de drie gevalstudies situeert zich op een ander beleidsniveau. Deze niveaus

zijn het unilateraal, bilateraal en multilateraal EU-China handelsbeleid. Wanneer de

onderzoeksvragen worden toegepast op deze drie beleidsniveaus, wordt de positie van de

drie lidstaten ten aanzien van het brede EU-China handelsbeleid meer duidelijk.

Op unilateraal vlak wordt een anti-dumping zaak rond Chinese zonnepanelen

onderzocht, waarbij de EU unilaterale handelsbeperkingen invoerde op basis van een

vermoeden van niet-marktconforme dumpingpraktijken. Op bilateraal vlak wordt het

bilateraal Investeringsakkoord onderzocht, een onderdeel van de in 2013 geïntroduceerde

EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking. Op multilateraal vlak wordt een recente EU-

zaak in het WTO-stelsel van geschillenbeslechting onderzocht, waarbij de EU zich burgerlijke

partij stelde in een zaak tegen China omtrent de Chinese beperking op de uitvoer van

zeldzame aardmetalen.

Op methodologisch vlak is de masterproef gebaseerd op een documentanalyse van

de primaire en secundaire bronnen, aangevuld met inzichten uit een diepte-interview. De

officiële publicatiekanalen van DG Handel, de Raad van Ministers, de EEAS, het Chinees

Ministerie van Buitenlandse Zaken, de nationale Ministeries van Buitenlandse Zaken/Handel

van de drie lidstaten en de notulen van parlementaire debatten in de drie lidstaten vormen

de primaire databasis van dit onderzoek. Naast de bestaande literatuur, die de voornaamste

secundaire bron is waarop dit onderzoek zich baseert, worden gespecialiseerde media

9

geconsulteerd als EurActiv, Politico en EU Observer.

Deze masterproef is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding volgt een

literatuuroverzicht waarin het bestaande EU-China handelsbeleid wordt uiteengezet. In dit

hoofdstuk wordt ook aandacht besteed aan het nationale handelsbeleid ten aanzien van

China van de drie betrokken lidstaten. In hoofdstuk 3 komt een eerste empirische

gevalstudie aan bod, gevolgd door een tweede gevalstudie in hoofdstuk 4 en een laatste in

hoofdstuk 5. Telkens wordt op deze cases volgende onderzoeksvraag toegepast: welke zijn

de preferenties van de lidstaten inzake het EU-China handelsbeleid? Tenslotte volgt een

algemeen besluit dat de bevindingen overloopt.

10

2. De EU-China handel: too big to fail

De Europese Commissie is in het kader van het gemeenschappelijk handelsbeleid

verantwoordelijk voor het intern Europees handelsbeleid en het voeren van internationale

handelsonderhandelingen met niet-EU-landen. Dit is een exclusieve kernbevoegdheid van de

EU die met het Verdrag van Rome (1957) tot stand is gekomen. Daarmee wordt bedoeld dat

de Commissie als enige wetsvoorstellen over handelsbeleid mag doen, waarna de Raad

(lidstaten) en het Europees Parlement als medewetgevers deze voorstellen moeten

goedkeuren. Aspecten van dit handelsbeleid zijn onder andere het openen van nieuwe

markten voor goederen en diensten, het zoeken van meer en betere

investeringsmogelijkheden, het bepalen van de douanetarieven, het nastreven van

compatibele technische – en veiligheidsnormen, concurrentie en openbare aanbestedingen,

en het stimuleren van duurzame ontwikkeling (DG Communicatie, 2014).

De EU-China handel is de laatste decennia exponentieel toegenomen. Terwijl de

bilaterale handel in goederen in 1975 slechts 2 miljard euro bedroeg, is dit bedrag in 2013

gestegen naar niet minder dan 428,1 miljard euro (zie figuur 1) (DG Trade, 2014a ; Eurostat,

2015). Van dit bedrag bestaat 280,1 miljard euro uit Chinese export naar de EU en 148

miljard euro uit Europese export naar China (DG Trade, 2014b). De EU importeert dus bijna

dubbel zoveel uit China dan het exporteert. Chinese import is dus cruciaal voor het

functioneren van de Europese economie. De Europese import uit China bedraagt bijna

honderd miljard euro meer dan de Europese import uit de VS, die in 2013 maar 196,2 miljard

11

euro bedroeg (DG Trade, 2015a). Wat de toelevering van goederen betreft, is China voor de

EU dus van groter belang dan de VS en too big to fail.

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Eerst wordt de EU-China handelsrelatie

beschouwd in een historisch perspectief. Hierbij vormde de Koude Oorlog, en het einde

daarvan, een belangrijke mijlpaal in de wederzijdse relaties, samen met de almaar

toenemende bilaterale handel. Vervolgens wordt het politiek partnerschap tussen de EU en

China bekeken. Hoe meer beide economieën met elkaar verstrengelden doorheen de laatste

decennia, hoe meer werk is gemaakt van nauwere politieke partnerschappen. Daarna komen

de actuele uitdagingen aan bod die een obstakel kunnen vormen voor de bilaterale handel.

Hierbij wordt in het bijzonder China’s asymmetrisch effect op de EU-lidstaten bestudeerd.

De intensiteit waarmee China handel drijft met sommige EU-lidstaten bepaalt in sterke mate

mee de positie van deze lidstaten ten aanzien van het EU-handelsbeleid tegenover China.

Voorlaatst worden de bilaterale relaties van Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk

met China kort overlopen. Tenslotte wordt dezelfde oefening gemaakt, maar dan voor de

EU-China handelsrelaties, meer bepaald op de drie beleidsniveaus: unilateraal, bilateraal en

multilateraal.

2.1. De handelsrelatie tussen de EU en China: een overzicht

De EU is China’s grootste handelspartner en een van zijn belangrijkste investeerders.

China is voor EU de tweede grootste handelspartner, naast de VS. Tussen 2004 en 2014, over

de loop van een decennium, is de bilaterale handel tussen beide partners meer dan

verdubbeld naar een recordbedrag van 466,8 miljard dollar in 2014 (zie figuur 2). Wat volgt

is een overzicht van de handelsrelatie tussen beide partners voor en na de val van de Sovjet-

Unie. De Koude Oorlog, die eindigde begin de jaren ’90, had een grote invloed op de

bilaterale handel tussen de EU en China. China was en is nog altijd een land met een

communistisch bewind. Toen er nog sprake was van een bipolaire wereld, en de EU nog

onder de militaire paraplu van de NAVO en meer bepaald de Verenigde Staten schuilde, was

het water tussen de EU en China te diep om de handelscontacten te intensifiëren. Maar

begin de jaren ’90 veranderde dat omdat er geen Koude Oorlog meer dreigde. Er heerste

12

een voorzichtig optimisme en er werd volop geïnvesteerd in het buitenland. De Europese

handelscontacten met China namen sindsdien exponentieel toe.

2.1.1. Periode 1979 - 1990

China heeft in volle Koude Oorlogstijd nauwelijks deelgenomen aan de bipolaire

spanningen. Het land, dat een lange traditie van geslotenheid kent, had geen zichtbare

ideologische doelstellingen en hield zich afzijdig van de vele proxy-wars die de Verenigde

Staten en de Sovjet-Unie met elkaar uitvochten. China kende wel een diepgeworteld gevoel

van wantrouwen jegens het Westen ten gevolge van wat men intern de “Eeuw van

Vernedering” noemt ; een periode tussen 1839 en 1949 waarin het Chinese Rijk de speelbal

was van verschillende Westerse mogendheden (zoals het Verenigd Koninkrijk – denk aan de

Opiumoorlogen) en Japan. Hoewel de binnenlandse retoriek van de communistische CCP-

partij regelmatig terug verwijst naar deze woelige periode, gebeurde er onder president

Deng Xiaoping (1981 – 1987) een belangrijke koerswijziging waarbij het land zich terug open

stelde naar buitenlandse investeerders en allerlei economische hervormingen doorvoerde.

Dit zorgde voor een gestage toename van de bilaterale handel tussen de EU en China. De EU

importeerde heel wat goedkope industriële producten en intermediaire goederen uit China.

China was een gretig afnemer van Europese technologie en machines. Het land had immers

heel wat technologische input en knowhow nodig om zijn economische groei te kunnen

voortzetten.

13

In 1989 kwam er tijdelijke afname van de bilaterale handel naar aanleiding van het

Europees wapenembargo op de export van wapens naar China. Met de Madridverklaring van

26/27 juni 1989 veroordeelde de EU het geweld op het Plein van de Hemelse Vrede, waar

een studentenprotest door het leger met tanks en vuurwapens werd neergeslagen, en

kondigde ze het embargo aan. Dit was meer een symbolische daad dan een rechtsgeldig

verbod voor de lidstaten. Elke lidstaat kon deze Madridverklaring naar eigen wens

interpreteren, aangezien Art. 223 van het Verdrag van Rome lidstaten de vrijheid laat om

zelf te kiezen hoe of met wie ze wapens willen verhandelen. Het Verdrag van Maastricht

bevestigde dit eveneens en gaf de lidstaten de mogelijkheid om unilateraal een Europees

wapenembargo teniet te verklaren (Yixiong, 2011). Er gaan binnen de EU veel stemmen op

om dat wapenembargo af te schaffen, omdat het in de praktijk toch dode letter blijkt te zijn.

Maar onder druk van de VS, die dreigden dat deze beslissing repercussies zou hebben op de

EU-VS Veiligheidssamenwerking, is een afschaffing van het wapenembargo nog niet

gebeurd. Dat nam echter niet weg dat de bilaterale handel tussen 1995 en 2000

langzaamaan terug normaliseerde, mede door de geleidelijke uitdoving van overige

economische EU-sancties op China en de toename in intensiteit van de bilaterale handel.

2.1.2. Periode 2004-2014

De EU-China handel heeft zich de laatste decennia naar recordhoogtes opgewerkt.

Figuur 2 toonde hoger al aan hoe de totale handel tussen de EU en China 177,56 miljard

euro bedroeg in 2004 en 466,83 miljard euro

in 2014. Procentueel gezien is dit een stijging

van 38,04 procent op tien jaar tijd.

Wat nog opvalt aan deze cijfers is de

grote discrepantie tussen wat de EU

exporteert naar China en wat China

exporteert naar de EU. Terwijl de EU in 2014

voor 164,78 miljoen euro exporteerde naar

14

China, importeerde het een totaalwaarde van 302,05 miljoen euro aan goederen en

diensten uit China in datzelfde jaar (zie figuur 2). Dit is een negatief handelssaldo, of

handelsonevenwicht, dat verschillende gevolgen heeft op Europees politiek vlak die verder

nog besproken zullen worden. Figuur 3 geeft een visuele weergave van dit

handelsonevenwicht. Zoals is te zien, importeert de EU veel meer goederen (rood) uit China

dan het exporteert (groen).

Vooral de perifere EU-lidstaten, zoals de PIGS (Portugal, Ierland, Griekenland, Spanje),

hebben grote handelstekorten opgebouwd (zie figuur 6). Dit heeft te maken met een aantal

factoren. Ten eerste heeft China een betere markttoegang tot de EU (met minder tarifaire

en niet-tarifaire barrières) dan de EU tot de Chinese markt. Dit druist in tegen de bestaande

WTO-principe van gelijke behandeling en belemmert heel wat Europese bedrijven om zich te

wortelen in de Chinese economie (zie onder). Het nivelleren van deze ongelijkheid is een van

de gronddrijfveren van het EU-China bilateraal Investeringsakkoord uit 2013 en wordt

verderop nog uitvoerig behandeld. Ten tweede zijn niet alle EU-lidstaten even competitief

en bestaat er in China slechts veel vraag naar bepaalde goederen die in specifieke lidstaten

worden vervaardigd. Meestal zijn dit de meer welvarende kernlanden, die zich vaak in West

– en Noord-Europa situeren, zoals Duitsland, Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk. De Duitse

export naar China, bijvoorbeeld, bestaat voor 16 procent uit auto’s en 10 procent uit auto-

onderdelen (zie figuur 4). Op dergelijke producten zijn de winstmarges hoger en bestaat veel

meer Chinese vraag dan naar Griekse olijven of Spaanse wijn.

15

In de EU-China handelsrelatie tekenen zich duidelijk enkele grote uitdagingen voor de

toekomst af. Een eerste, China’s gebrekkige naleving van de WTO-regels, is zoals eerder

aangehaald een van de oorzaken van het groeiend handelsdeficit van de EU tegenover

China. De Europese Commissie stelt in een beleidsdocument dat ze China wil bewegen naar

een betere implementatie van de verplichtingen die het land is aangegaan bij de toetreding

tot de WTO in 2001. Angelos Pangratis, Ambassadeur van de EU bij de

Wereldhandelsorganisatie, voegde hier in een officiële verklaring nog een paar andere EU-

bezorgdheden aan toe (DG Trade, 2014c). Ten eerste bekritiseerde de ambassadeur de hoge

graad van staatsinterventie in de economie, want dit zorgt voor oneerlijke concurrentie. Veel

Chinese multinationals zijn groot geworden net omwille van die staatssteun, wat het andere

spelers van hun marktsegment quasi onmogelijk maakt om zich hiertegen concurrentieel op

te stellen. Daarnaast stelde de ambassadeur ook vast hoe China nauwelijks maatregelen

neemt tegen schendingen van intellectuele eigendomsrechten. Zo bestaat er Chinese

wetgeving die buitenlandse productontwikkelaars in China verplicht om gevoelige

technologische informatie prijs te geven aan de Chinese overheid. Bij deze laatste kritiek

moet de nuance worden gemaakt dat de laatste jaren veel is veranderd. China kopieert niet

meer zomaar klakkeloos over van het Westen ; het land profileert steeds meer als

innovatiegrootmacht in de wereld (Kundnani & Parello-Plesner, 2012). Het land kan zich

omwille van zijn gigantische monetaire reserves, en bereidwilligheid om de eigen bedrijven

heel wat staatssteun toe te stoppen, inkopen in tal van Westerse bedrijven die een goede

reputatie hebben op vlak van Research & Development (R&D). De Chinese overname van

16

Volvo, een Zweeds autofabrikant, en Putzmeister, een Duits wereldleider van betonpompen,

is een indicatie van een Chinese beweging richting een meer innovatiegeleide economie.

Ook het zogenaamde zonnepanelendispuut, dat verder in deze masterproef nog in detail aan

bod komt, is het rechtstreekse resultaat van deze Chinese positieverandering van kleine

leergierige handelspartner, die gretig is om bij te leren over de modernste technologieën,

naar grote concurrent.

2.2. Politieke ruggengraat van de handelsrelatie: van economisch engagement tot strategisch partnerschap

Dit jaar wordt de 40ste verjaardag gevierd van de officiële EU-China relaties. In 1975

formaliseerden de EU en China hun diplomatieke contacten. Tussen 1975 en 1995, zoals

hoger reeds aangehaald, werd het Chinabeleid van de EU sterk beïnvloed door de Verenigde

Staten. Pas in 1994 nam de Commissie een eerste positie in waarin gewag wordt gemaakt

van een EU-China strategie op maat. De officiële nota getiteld “Naar een nieuwe Azië-

strategie” kende een grotere prioriteit toe aan Azië. De bedoeling was om meer in dialoog te

treden met de Aziatische groeilanden over economische samenwerking (Commissie, 1994).

Met deze eerste positiepaper erkende de EU expliciet het belang van China, dat toen al de

grootste economie van Azië was. De Chinese regering publiceerde pas in 2003 met een

gelijkaardige positiepaper waarin het voornemen stond geformuleerd om nauwer samen te

werken met de EU in de internationale context, vertrekkende vanuit gemeenschappelijke

belangen en uitdagingen. Dat zijn politieke woorden om de lotsverbondenheid te

benadrukken en de EU werd expliciet erkend als strategisch relevante partner en

wereldgrootmacht. De laattijdigheid van deze formele erkenning toont wel aan dat China de

EU lange tijd als diplomatiek irrelevant heeft beschouwd (Coolsaet, 2015). Een eerste EU-

China top op het hoogste niveau volgde in 1998 in Londen. Sindsdien vindt jaarlijkse een EU-

China top plaats in afwisselend Beijing en een Europese hoofdstad van de lidstaat die op dat

ogenblik het roterend voorzitterschap van de Raad bezit. Daarnaast houden ook veel EU-

lidstaten een aparte top waarin de nationale belangen en doelstellingen met China worden

besproken.

17

De EU-China relaties kregen nog een nieuwe boost in 2001, met de lancering van het

Comprehensive Partnership, ook wel Global Partnership genoemd, gevolgd door de

introductie van een Comprehensive Strategic Partnership in 2003. In dit laatste

partnerschapsakkoord werd expliciet verwezen naar het strategisch belang dat de EU en

China elkaar toekenden. Dit strategisch partnerschap van 2003 wordt door China beschouwd

als de formele start van het EU-China partnerschap. Bij zijn officieel bezoek aan Europa in

2013 sprak de Chinese premier Li Keqiang over “de tiende verjaardag van het China-EU

relaties”, hiermee verwijzend naar de strategische samenwerking (Xin, 2010). In 2009

werden de handelsrelaties verder geconsolideerd door de High Level Economic and Trade

Dialogue en vanaf 2010 werd hieraan een politieke component gekoppeld ; de High Level

Strategic Dialogue (EEAS, 2015). In 2013 kwam er een verdere integratie van het strategisch

partnerschap met de EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking.

Op de vraag wat een strategisch partnerschap precies is, bestaat geen breed

gedragen definitie. Wat de partijen van een strategisch partnerschap precies verwachten,

hangt af van hoe zij hun wederzijdse relaties willen vormgeven. Holslag (2011) stelt wel dat

een strategisch partnerschap beschikt over vijf kenmerken: de gemeenschappelijke belangen

en verwachtingen van de partners zijn vertegenwoordigd, het strategisch partnerschap kent

een globaal bereik en is veelzijdig en onderscheidend. Verder is het strategisch partnerschap

van toepassing op economische, politieke of militaire samenwerking. Kenmerkend aan

strategische partnerschappen is de institutionele vorm: regelmatige vinden bijeenkomsten

op diverse niveaus plaats. Er bestaat een duidelijke hiërarchie van hoog naar laag tussen

werkgroepen, sectorale dialogen, ministeriële meetings en af en toe een alomvattende top.

De meeste dialogen vinden plaats achter gesloten deuren en er raken maar weinig details

over bekend (ESPO, 2013). Feng & Huang (2014) schatten dat China strategische

partnerschappen onderhoudt met 47 landen en drie internationale organisaties: de EU, de

Afrikaanse Unie en de Associatie van Zuidoost-Aziatische Landen (ASEAN). China zelf

communiceert hier niet over, wellicht om de landen die geen strategisch partner zijn van het

land niet op de voeten te treden. De EU, anderzijds, is hier wel transparant over en

onderhoudt vandaag een strategisch partnerschap met tien landen (ESPO, 2013).

Ook alle verschillende EU-lidstaten onderhouden bilaterale (strategische) dialogen

18

met China (zie tabel 1). Duitsland onderhoudt 40 verschillende dialogen met China. Frankrijk

is betrokken in 22 dialogen en het Verenigd Koninkrijk in 23. Wat opvalt aan deze inventaris,

is het domein “trade and economic issues”: hierin is elke EU-lidstaat actief betrokken in een

bilaterale dialoog. Ook “political relations” en “science, technology and innovation” staan bij

bijna elke lidstaat aangekruist.

2.3. Het Duits, Frans en Brits belang van bilaterale (handels)betrekkingen met China

Voordat wordt aangevangen met het empirisch onderzoek, wordt eerst de

handelsrelatie en politieke relatie van respectievelijk Duitsland, Frankrijk en het Verenigd

Koninkrijk met China even kort overlopen. Deze drie landen zijn de grootste Europese

handelspartners van China (zie figuur 5). Duitsland staat op kop met een totaal van 161,5

miljard dollar bilaterale handel, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk (70 miljard dollar

bilaterale handel) en Frankrijk (49,8 miljard dollar bilaterale handel). Hoewel er een

Europees Handelsbeleid bestaat, blijven de bilaterale handelscontacten heel belangrijk voor

de EU-lidstaten. Bovendien mag de EU dan wel een gemeenschappelijk handelsbeleid

hebben ; van een gemeenschappelijke handelsideologie is nog lang geen sprake.

19

De drie lidstaten onderhouden heel wat bilaterale (strategische) dialogen met China

(zie tabel 1). Duitsland onderhoudt 40 verschillende dialogen met China. Frankrijk is

betrokken in 22 dialogen en het Verenigd Koninkrijk in 23. Wat opvalt aan deze inventaris, is

het domein “trade and economic issues”: hierin is elke EU-lidstaat actief betrokken in een

bilaterale dialoog. Ook “political relations” en “science, technology and innovation” staan bij

bijna elke lidstaat aangekruist.

2.3.1. Duitsland

Duitsland en China knoopten in 1972 officiële wederzijdse diplomatieke relaties aan.

Geleidelijk aan groeiden deze twee sterk exportgerichte economieën uit tot elkaars

belangrijkste handelspartner in respectievelijk Europa en in Azië. De diplomatieke relatie

bestond in het begin uit niet meer dan wat intergouvernementele consultatierondes, waar

het strategisch partnerschap, met nadruk op economische samenwerking, werd besproken

(Auswärtiges Ambt, 2014). In 2004 werd het strategisch partnerschap herdoopt in een

20

strategic partnership in global responsibility, maar dat kwam op hetzelfde neer: de economie

was de voornaamste overlapping tussen beide partners. Van een verdieping van de politieke

relaties, en een horizontalisering weg van het louter economische, spreken we pas een goed

decennium na de eeuwwisseling, in 2011. Toen richtten Duitsland en China de

comprehensive dialogue mechanism (CDM) op, een alomvattend dialoogmechanisme waar

ook niet-economische thema’s in werden besproken (Auswärtiges Ambt, 2014).

Duitsland is met voorsprong de grootste EU-handelspartner van China. In 2011

bedroeg de bilaterale handel 144 miljard euro (Ambassade Duitsland in China, 2015).

Kundnani & Parello-Plesner (2012) stellen dat de economische activiteit tussen Duitsland en

China zelfs een beetje is toegenomen na de mondiale economische crisis van 2008. De

Chinese vraag bleef door een overheidssubsidieprogramma gevrijwaard van de crisis. Op 9

november 2008 kondigde China het Chinees Economisch Stimulus Programma aan: een

economisch heroplevingsprogramma ten bedrage van 4 triljoen yuan (586 miljard dollar) om

de impact van de globale financiële crisis op te vangen. Er werden talloze

overheidsinvesteringen in de economie opgestart en sommige Europese economische

partners die producten leverden waarin China veel vraag naar was, zoals Duitsland,

profiteerden hiervan mee. Volgens UniCredit, een Italiaanse bank, droeg de Duitse export

naar China in 2011 bij tot 0,5 procentpunten groei – en dat in tijden waarin de meeste

andere Europese landen achteruitgang boekten.

Duitsland wordt door Fox & Godement (2009) omschreven als een ‘assertieve

industrieel’: samen met Polen en Tsjechië stelt Duitsland zich volgens de auteurs regelmatig

assertief op ten aanzien van China – op zowel politiek als economisch vlak. Dat Duitsland

economisch veel te zeggen heeft, lijkt logisch gezien de grote handelscijfers met China. Maar

dat Duitsland zich ook politiek assertief durft op te stellen, lijkt wat contra-intuïtief

aangezien het land zich volgens de auteurs niet zuiver laat leiden door economische

belangen. Een voorbeeld van politieke assertiviteit is de verwelkoming van de Dalai Lama, de

geestelijke Tibetaanse leider, in 2007 in Berlijn. Merkel ontving de geestelijke leider hartelijk

ondanks de afkeuring van China, dat Tibet in 1950 incorporeerde (Lawton, 2010). Deze

ontmoeting kwam er niet toevallig want Duitsland veroordeelt openlijk de Chinese

onderdrukking van politieke Tibetaanse voorvechters van onafhankelijkheid.

21

2.3.2. Frankrijk

De betrekkingen tussen Frankrijk en China gingen officieel van start in 1964, toen

Frankrijk de Volksrepubliek China officieel erkende na eerst 15 jaar de nationalistische

Taiwanese regering in ballingschap als legitieme leiders van China te erkennen. De bilaterale

relatie ging pas in 1997 daadwerkelijk van start toen een globaal strategisch partnerschap

werd afgesloten (La France en Chine, 2015a). Sindsdien vonden regelmatig ontmoetingen

plaats op topniveau. China is de eerste handelspartner van Frankrijk in Azië. In 2014 bedroeg

de Franse import uit China zo’n 53,04 miljard dollar (Global Edge, 2015). Daarentegen

exporteerde Frankrijk in 2014 voor maar 19,39 miljard dollar naar China. Dit baart het land

zorgen want het kampt met een groot handelsdeficit tegenover China. Bijna 49 procent van

het totale wereldwijde handelsdeficit van Frankrijk is veroorzaakt door de handel met China.

Desondanks worden heel wat grote handelscontracten afgesloten en investeren Franse

bedrijven fors in China. De groeiende Chinese middenklasse zorgt voor een steeds grotere

vraag naar Franse producten zoals wijn, auto’s en autobanden.

Frankrijk staat bekend als ‘swing state’ in de EU-China relaties omdat het onder

verschillende presidenten in het verleden zowel een hevige voor – als tegenstander van

China is geweest. Onder president Chirac was Frankrijk relatief China-optimistisch en waren

de banden sterk aangehaald. Onder president Sarkozy is deze Franse positie tegenover China

echter een bocht beginnen maken richting een meer kritisch beleid (Fox & Godement, 2009).

Een goed voorbeeld hiervan was Sarkozy’s kritiek op de Chinese bezetting van Tibet en zijn

weigering om de Olympische Spelen in Beijing bij te wonen.

Het Frans Ministerie van Werk publiceerde op 8 november 2007 het rapport l’Europe

dans la mondialisation waarin de visie van Frankrijk op de toekomst van Europa uit de

doeken werd gedaan. De aanleiding van dit rapport was de top in Lissabon, waaruit een

maand later het gelijknamige Verdrag zou volgen, en was een initiatief van de toenmalige

minister van Werk en Economie Christine Lagarde (die intussen voorzitter is geworden van

het Internationaal Monetair Fonds). China wordt in het rapport niet zo rooskleurig

voorgesteld. Onder meer de manier waarop China zijn WTO-verantwoordelijkheden omgaat

22

wordt met diplomatieke bewoordingen gelaakt. Aanvankelijk was de WTO een select clubje

voor de meest ontwikkelde landen zoals Japan, de Verenigde Staten en de EU. Nadien

groeide de WTO uit tot een organisatie met meer dan 150 leden waaronder ook

ontwikkelingslanden. Deze landen kregen omwille van hun status speciale concessies voor

goedkope handel met meer welvarende landen. Maar sommige ontwikkelingslanden van

weleer hebben zich intussen ontpopt tot economische tijgers. Een voorbeeld is uiteraard

China, dat helemaal geen ontwikkelingsland meer is maar een opkomende economie met

een sterk gegroeide middenklasse. China houdt echter vast aan zijn statuut van

ontwikkelingsland want daardoor geniet het goedkopere handelstarieven bij sommige van

zijn handelspartners waaronder de EU. (Gouvernement Travail-Emploi, 2007, p. 146). Dit is

“een asymmetrie die moet heronderhandeld worden” zo stelt Frankrijk. Dit is volgens het

rapport niet de enige grote uitdaging waar de EU voor staat wat betreft haar handelsbeleid

met China. Er zijn heel wat zo genoemde “offensieve belangen” – intellectuele

eigendomsrechten, gelijke behandeling, eerlijke markttoegang en de namaak – en

“defensieve belangen” te verdedigen. Hiermee bedoelt men de Chinese dumpingpraktijken,

die ook anno 2007 reeds actueel waren. Zo ontstond in 2006 het zogenaamde

schoenendispuut waarbij de Commissie anti-dumping tarieven op Chinese schoenen oplegde

om de stortvloed aan import tegen te gaan (Euractiv, 6-06-2006).

2.3.3. Verenigd Koninkrijk

Het Britse Lagerhuis beschouwt China als een erg belangrijke handelspartner en

stelde in een positiepaper (2010) vast hoe de Chinese impact op Britse belangen alsmaar

toeneemt (Parliament, EU Committee, 2010). In 2014 bedroeg de bilaterale handel tussen

het Verenigd Koninkrijk en China 37,6 miljard Britse pond (Office for National Statistics,

2015). Het Britse parlement heeft een Chinastrategie uitgestippeld die is gebaseerd op drie

pijlers:

1. Zoveel mogelijk voordeel halen uit de Chinese groei voor Groot-Brittannië

2. China’s opmars als globale speler mee helpen bevorderen en het land stimuleren om

verantwoordelijk met deze nieuwe rol om te gaan

3. Duurzame ontwikkeling en binnenlandse Chinese hervormingen ondersteunen,

23

inclusief het respect voor mensenrechten

De Britse strategie om deze doelstellingen te verwezenlijken bestaat uit het

uitbouwen van het Britse diplomatieke netwerk in China en systematisch en regelmatig in

dialoog treden met de Chinese overheid. Daarnaast beschouwt het Verenigd Koninkrijk de

EU als ‘de meest effectieve vermenigvuldiger van Britse doelstellingen’. Vandaar staat

samenwerking met de EU en samenwerking met andere EU-lidstaten centraal in de Britse

strategie. Ook samenwerking met de Verenigde Staten en andere landen in de Oost-

Aziatische regio wordt vernoemd in de Britse strategie, aangezien deze landen belangrijke

partners zijn die allen op hun manier nauw met China verbonden zijn.

In tegenstelling tot Frankrijk en Duitsland heeft het Verenigd Koninkrijk nauwelijks

kritiek op China’s annexatie van Tibet. In 2012 ontving de Britse premier Cameron de Dalai

Lama maar hierop schrapte de Chinese overheid zijn officieel bezoek aan Beijing dat enkele

maanden later zou plaatsvinden (Guardian, 25-05-2012). De Britse delegatie was naar

verluidt erg teleurgesteld dat dit is kunnen gebeuren. Nadien heeft er geen ontmoeting

meer plaatsgevonden tussen Cameron en de Dalai Lama. Bovendien is het standpunt van het

Verenigd Koninkrijk omtrent Tibet erg duidelijk gesteld door William Hague, de Britse

minister van Buitenlandse Zaken. Hague stelde tijdens een parlementaire hoorzitting in 2014

dat het Verenigd Koninkrijk Tibet niet erkent in zijn onafhankelijkheidsclaim maar wel als

deelstaat van de Volksrepubliek China (Parliament, 17-06-2014).

Het Verenigd Koninkrijk kan volgens Fox & Godement (2009) worden ingedeeld in de

categorie van ‘ideologische vrijhandelaars’. Samen met Denemarken, Nederland en Zweden

vormt het Verenigd Koninkrijk volgens de auteurs het voorfront van EU-lidstaten die een

afkeer hebben van handelsbeperkingen. Recent ondersteunde het Verenigd Koninkrijk het

idee van een Europees vrijhandelsakkoord met China (South China Morning Post, 2015).

Chinees president Xi Jinping bracht een bezoek aan het Verenigd Koninkrijk op 21 oktober

2015 en naar aanleiding van dit bezoek publiceerden zowel China als het Verenigd Koninkrijk

een gemeenschappelijke verklaring waarin het Verenigd Koninkrijk de Chinese diplomatieke

manoeuvres richting een vrijhandelsakkoord met de EU openlijk steunde. China is al jaren

vragende partij voor een dergelijk akkoord. Hierover wordt later nog in detail op ingegaan.

24

2.4. EU-China handelsrelaties op drie niveaus

2.4.1. Unilateraal

Wanneer wordt verwezen naar unilateraal EU-China handelsbeleid, komen

voornamelijk enkele disputen naar boven die al jarenlang een heet hangijzer vormen in de

EU-China handelspolitiek. Enkele bekende meningsverschillen situeren zich rond

wapenexport en China’s internationale economische status. De disputen hebben

verschillende aanleidingen waaronder het respect voor mensenrechten, te veel

staatsinmenging, een gebrekkige faillissementsprocedure en misbruik rond intellectuele

eigendomsrechten (Kanecka, 2012). Daarnaast bestaan er enkele handelsdisputen tussen de

EU en China. De Europese Commissie heeft China in verschillende gevallen al beschuldigd

van dumpingpraktijken, waarbij Chinese producten op de markt zouden worden gebracht

aan een prijs die het voor de Europese concurrenten onmogelijk maakt om te concurreren.

Voorbeelden van dergelijke disputen zijn het telecomdispuut (2013: onderzoek naar Chinese

telecomproviders die van unfaire overheidssubsidies zouden genieten) en behadispuut

(2005: Chinese beha’s raakten niet voorbij de Europese havens) (Heron, 2007). Ook het

wapenembargo, dat eerder al werd besproken, zorgde voor heel wat controverse, aangezien

de EU unilateraal had beslist om geen wapens meer naar China te exporteren. Uit deze

dossiers blijkt vaak hoe de EU-lidstaten intern zijn verdeeld over de EU-handelspolitiek. In

het zonnepanelendossier, verderop, wordt hier nog in detail op ingegaan. Dergelijke dossiers

bewijzen volgens Erixon (2013) hoe “EU-handelspolitiek in de grond een afspiegeling is van

nationale handelsbelangen”.

2.4.2. Bilateraal

Op bilateraal vlak bestaan er veel verschillende vormen van economische

samenwerking tussen de EU en China. Zoals eerder al aangetoond, bestaan er op statelijk

niveau heel wat bilaterale dialogen met China. De meeste van dergelijke dialogen vinden ook

plaats op EU-niveau. Daarnaast bestaan er enkele belangrijke

samenwerkingsovereenkomsten die economische samenwerking tussen beide partners

25

moeten bevorderen. De bekendste en meest recente van deze overeenkomsten is de EU-

China 2020 Agenda voor Samenwerking. Hierin staat niet enkele economische

samenwerking centraal, maar ook de thema’s vrede & veiligheid (meer samenwerking bij

internationale veiligheidsvraagstukken) en people-to-people of intermenselijke dialoog

(internationale uitwisselingsprojecten). Daarnaast komen de EU en China sinds 1998 jaarlijks

samen op een internationale topontmoeting die afwisselend in China en in de EU

plaatsvindt. In de marge van de politieke gesprekken die in dit kader plaatsvinden, worden

vaak miljardencontracten getekend door de zakelijke delegatie die volgt in het kielzog van de

politieke leiders.

De EU heeft sinds 2006 een partnerschap – en samenwerkingsovereenkomst (PSO)

met China waarin handel en investeringen centraal staan (DG Trade, 2009). De Commissie

stelt in de PSO dat zij opkomt voor een “openheid van de Europese handel” en ijvert om

“China zijn verplichtingen in het kader van de WTO te doen nakomen”. Deze laatste

doelstelling is nauw verbonden met het EU-China bilateraal Investeringsakkoord dat in 2013

werd afgesloten. Met dit akkoord verbonden de EU en China er zich toe om de

markttoegang voor buitenlandse investeerders te versoepelen. Tenslotte zouden de

Commissie en China plannen hebben om ooit een vrijhandelsakkoord te onderhandelen.

Vooraleer deze onderhandelingen ooit zullen starten, moet China eerst enkele

basisvoorwaarden vervullen wat betreft de Commissie, zoals het respecteren van de WTO-

regels. Maar het Europees en Chinees draagvlak voor zo’n vrijhandelsakkoord neemt almaar

meer toe. Op een bilaterale EU-China top in 2014 werd het idee zelfs formeel opgenomen in

de samenvatting van de top (Foreign Trade Association, 2014).

2.4.3. Multilateraal

Het belangrijkste voorbeeld van multilaterale EU-China samenwerking is de

samenwerking op het niveau van de Wereldhandelsorganisatie. Met grote steun van de EU

trad China toe tot de WTO in 2001. Een internationale handelsorganisatie zonder China als

lid wrong een beetje bij de EU. Immers, China was toen al een van de sterkst opkomende

economieën ter wereld en had al heel wat WTO-leden voorbijgestoken qua internationale

handelsomvang. Ook China wilde graag toetreden, want wie lid is van de WTO, wordt door

26

de andere WTO-leden gelijk behandelt (waardoor internationale handel goedkoper wordt).

Een actuele uitdaging voor het EU-China handelsbeleid is dat China niet al zijn WTO-

engagementen naleeft. Een voorbeeld is de geslotenheid van de Chinese markt voor

buitenlandse ondernemingen. Een ander voorbeeld is de Chinese restrictie op de uitvoer van

zeldzame aardmetalen (nodig in tal van Europese industrieën), wat resulteerde in een EU-

China juridische zaak voor het WTO-stelsel van geschillenbeslechting. Daarnaast heeft de EU

nog zes andere zaken tegen China voor het WTO-geschillenbeslechtingsmechanisme

gebracht. China heeft in totaal vier dossiers opgestart tegen de EU voor het WTO-stelsel van

geschillenbeslechting (DG Trade, 2015b).

2.5. Conclusie

In dit hoofdstuk werd de EU-China handelsrelatie besproken. De EU en China

handelspartners zijn sterk afhankelijk van elkaar: de EU is de grootste handelspartner van

China en China is de tweede grootste handelspartner van de EU. De laatste decennia is de

bilaterale handel tussen beide handelspartners spectaculair gestegen. De afgelopen jaren is

er wel een toenemend onevenwicht ontstaan tussen wat China importeert uit de EU en wat

de EU importeert uit China. Doordat de EU veel meer importeert uit China dan het

exporteert, is een handelsonevenwicht ontstaan dat verschillende EU-lidstaten in een

moeilijke positie heeft gebracht. Maar de schuld is niet enkel in de schoenen van de lidstaten

te schuiven. China leeft de WTO-afspraken van gelijke behandeling niet goed na waardoor

veel Europese investeerders minder toegang krijgen tot de Chinese markt dan Chinese

ondernemers toegang krijgen tot de Europese markt. Bovendien staan nog andere

problematieken bij de EU hoog op de radar, zoals de schending van intellectuele

eigendomsrechten en het disruptief effect van Chinese staatssteun op de Europese

competitiviteit. De EU probeert China via diverse fora en mechanismen te conformeren naar

de internationale standaarden, met wisselend succes. Het bilateraal Investeringsakkoord is

een van de vele initiatieven die grote stappen vooruit betekenden voor de bilaterale

handelsrelatie. Daarnaast belooft de EU ook dat onderhandelingen rond een

27

vrijhandelsakkoord tot de mogelijkheden zullen behoren eens China de internationale

afspraken respecteert.

Het zijn uiteraard de lidstaten die handel drijven met China: landen als het Verenigd

Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland hebben veel producten die erg populair zijn bij de

Chinezen. Elke lidstaat heeft zijn specialiteiten waarvoor hij bekend staat. De grootste

handelspartner is Duitsland. De bilaterale handel tussen Duitsland en China is meer dan

dubbel zo groot als de bilaterale handel tussen het Verenigd Koninkrijk en China, maar ook

de andere twee lidstaten hebben significante handelscijfers. De drie lidstaten beschouwen

de samenwerking met China daarom als erg belangrijk. Vandaar stelt men alles in het werk

om de handelsrelatie zo vlot mogelijk te laten verlopen. Dit betekent echter niet dat men

sommige Europese principes of gevoeligheden zomaar laat varen. Duitsland en Frankrijk

aarzelen bijvoorbeeld niet om hun steun voor de onafhankelijkheidsclaim van Tibet te

betuigen aan de Dalai Lama. Ook het Verenigd Koninkrijk ontving de geestelijke leider, wat

een impliciete erkenning is van de legitimiteit van het leiderschap van de Dalai Lama, maar

werd hiervoor afgerekend door China dat een Brits officieel bezoek aan Beijing annuleerde.

Nadien verklaarde de Britse minister van Buitenlandse Zaken expliciet dat het Verenigd

Koninkrijk Tibet uitsluitend erkent als autonome provincie van China. Het Verenigd

Koninkrijk was met andere woorden wat op zijn stappen teruggekeerd en liet kennelijk

ideologische motivaties plaatsmaken voor meer pragmatische, economische overwegingen.

Dat laatste is ook, misschien niet altijd even expliciet, een belangrijke rode draad in de

bilaterale handelsrelaties van de andere twee lidstaten. Hoewel er wel kritieken bestaan van

de lidstaten op de manier waarop China zijn WTO-verplichtingen niet naleeft, blijft men heel

constructief in de manier waarop men dit verwoordt. Duitsland hecht erg veel belang aan

stabiele relaties met China omwille van de enorme handelsbelangen. Frankrijk beschouwt

China eveneens als een belangrijke handelspartner – China is zijn grootste handelspartner

van Azië.

28

3. Unilateraal EU-China handelsbeleid: het zonnepanelendispuut

3.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie

China is de grootste producent van zonnepanelen ter wereld, goed voor zo’n 65

procent van de totale globale productie (EU Prosun, 2014). Wat betreft afzetmarkt is de EU

dan weer de grootste ter wereld wat zonnepanelen betreft. Er worden volgens EU Prosun,

een van de grootste Europese koepelorganisaties van zonnepanelenproducenten, tien keer

meer zonnepanelen geïnstalleerd in de EU dan in de Verenigde Staten. In 2012 exporteerde

China voor zo’n 21 miljard dollar aan zonnepanelen naar China, goed voor 80 procent van de

totale Chinese overzeese verkoop van zonnepanelen (Yu, 2015). Het belang van de Europese

markt voor de Chinese producenten van zonnepanelen is dus enorm.

Als onderdeel van China’s twaalfde vijfjarenplan, dat ingang vond in 2011 en eindigde

in 2015, kondigde de Chinese overheid het Five-Year-Solar-Plan aan in 2008. Het Chinees

Nationaal Energieagentschap zou hierbij enkele grote staatssubsidiëringsprojecten opstarten

die de Chinese zonnepanelenindustrie een opwaartse stimulans moest geven. Na de

aankondiging van dit Five-Year-Solar-Plan steeg de Chinese productie en export van

zonnepanelen met gemiddeld 100

procent per jaar (zie figuur 7)

(Comtrade, 2013 ; Hallinan, 2013).

Het was al zo dat de Chinese

zonnepanelenindustrie, sinds de

toetreding tot de WTO in 2001,

spectaculair was gegroeid. Maar

deze subsidiëring deed de

productie van zonnepanelen als

een raket de hoogte inschieten. Dat had zijn invloed op de internationale prijzen van Chinese

zonnepanelen, die door de intense staatssubsidiëring van 3 euro per watt peak (WP) in 2008

naar 0,40 eurocent per WP in 2011 waren gedaald (Yu, 2015).

29

De gevolgen voor de

Europese producenten van

zonnepanelen waren in sommige

gevallen fataal. In 2012 alleen

gingen 20 grote Europese

producenten failliet. De koepels EU

Prosun en Solarworld AG

bundelden hierop de krachten en

dienden op 6 september 2012 een

formele klacht in bij de Commissie

(Commissie, Press Release, 4-06-2013). De Commissie stelde een eerste, voorlopig

onderzoek in waarna uit eerste vaststelling bleek dat het zogenaamd dumpingpercentage1

88 procent bedroeg. Er werden zelfs een aantal Chinese invoerders gevonden waarbij dit

dumpingpercentage 112,6 procent bedroeg. Op basis van deze gegevens besloot de

Commissie op 13 juni 2013 om een anti-dumping tarief te heffen op Chinese zonnepanelen

in twee fasen. In een eerste fase, die maar twee maanden van kracht bleef, werd een tarief

van 11,8 procent gehanteerd. Vanaf 6 augustus 2013 zou dit tarief worden opgetrokken naar

gemiddeld 47,6 procent indien tegen dan geen akkoord zou zijn gevonden met tussen de

Commissie en de Chinese producenten en overheid.

Omwille van deze deadline volgde reeds een akkoord met 90 procent van alle

Chinese producenten op 26 juli 2013. Het akkoord omvatte een nieuwe prijsbepaling in

overeenstemming met de EU-reglementering (Xinhuanet, 6-08-2013). Voortaan zouden de

Chinese producenten zie zich hadden ingeschreven in het akkoord geen zonnepanelen meer

naar de EU importeren aan een prijs lager dan 0,56 euro per WP (voor de producenten die

zich niet neerlegden bij dit akkoord, bleven de hoge tarieven van gemiddeld 47,6 procent

gelden). Daarnaast moesten Chinese producenten zich aan bepaalde kwantitatieve quota

houden. Indien zij deze quota overschreden, moest eveneens gemiddeld 47,6 procent

heffing worden betaald (Commissie, Press Release, 29-07-2013). Dit “vriendschappelijk

akkoord”, aldus toenmalig Commissaris voor Handel De Gucht, zorgde voor een ontlading

1 Een eerlijke prijs voor een Chinees zonnepaneel dat in de EU wordt verkocht, zou 88 procent hoger moeten liggen dan de actuele verkoopprijs.

30

van het tot dan erg gepolitiseerd debat rond de Europese anti-dumping maatregelen.

Op 2 december 2013 besliste de Commissie, na goedkeuring door de Raad, dat de

bestaande anti-dumping tarieven van gemiddeld 47,7% nog twee jaar verder van kracht

zouden blijven (Commissie, Press Release, 2-12-2013). De vervaltermijn van deze

maatregelen werd vastgelegd op 7 december 2015. Doordat over de zaak maandenlang was

onderhandeld in de schoot van de Raad, kwamen via de media en zelfs via officiële kanalen

heel wat standpunten naar buiten van diverse lidstaten. De beslissing van de Raad om de

maatregelen van de Commissie goed te keuren, was niet over een nacht ijs gegaan en had

voor heel wat intern debat gezorgd. Vooral de zuidelijke lidstaten, zoals Frankrijk, Italië en

Spanje, juichten de handelsbeperkende maatregelen toe. Daar tegenover stond een grote

coalitie van noordelijke lidstaten (die doorgaans heel veel handel met China dreven) die

tegen dergelijke maatregelen waren. Hierbij nam Duitsland het voortouw, gevolgd door

onder andere het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Finland. In totaal was een meerderheid

van 18 van de 27 EU-lidstaten (Kroatië was toen nog geen lid van de EU) tegenstander van

de handelsprotectionistische maatregelen (Kolk & Curran, 2015).

China zelf verzette zich hevig tegen de aantijgingen en anti-dumping maatregelen en

startte zelf ook een anti-dumping zaak tegen sommige Europese wijnen. Dit had grote

gevolgen voor sommige Europese wijnproducenten aangezien China de tweede grootste

afnemer is van Europese wijnen ; goed voor zo’n 285,1 miljoen euro aan import in 2012 (Yu,

2015). De helft van dit bedrag werd besteed aan de import van Franse wijnen. Het doel bij

dit anti-dumping onderzoek was strategisch van aard. China wilde op deze manier zijn

onderhandelingspositie kracht bijzetten. Europese lidstaten die tegen de anti-dumping

tarieven waren, zoals Duitsland, werden gevrijwaard van het Chinees anti-dumping

onderzoek naar wijnen. Maar het land dreigde wel om nog een onderzoek te openen naar

Europese wagens. Duitsland, de grootste producent van auto’s, voelde zich vanzelfsprekend

meteen aangesproken, naast Frankrijk. Hoewel China de daad nooit bij het woord voegde,

had het land zijn onderhandelingscapaciteiten wel versterkt door invloedrijke lidstaten tegen

elkaar uit te spelen. De druk op de leden van de Raad en de Commissie was dus groot om

snel een uitweg te vinden uit het moeilijk dossier dat door de pers reeds als een

“handelsoorlog” werd bestempeld. Naarmate het onderzoek van de Commissie vorderde,

31

werden de protectionistische lidstaten echter almaar meer in het defensief gedrukt. Ze

waren niet alleen in de minderheid maar kregen ook veel tegenstand van invloedrijke

lidstaten als Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, die zich expliciet tegen de anti-dumping

maatregelen hadden gekant. Op 26 juli 2013 bereikte de Commissie een akkoord met China

die het land het recht gaf om verder te exporteren naar de Europese markt zonder

verhoogde douanetarieven. Hierop liet China zijn anti-dumping onderzoek naar Europese

wijnen ook vallen. De gevreesde deadline van eind augustus werd zo alsnog vermeden (SETIS,

2013).

3.2. Positie van Duitsland

Van alle EU-landen die zich tegen het anti-dumping dossier hadden gekant, stak

Duitsland er met kop en schouders bovenuit. Het Duits ministerie van Economie en Energie

stelde op 26 augustus 2015 dat Duitsland er altijd bijzonder sterk voor heeft geijverd om de

zaak zo snel mogelijk uit te klaren. Duitsland zou er bij de Commissie sterk op gehamerd

hebben om een compromisvoorstel, dat de Chinese Kamer van Koophandel aan de

Commissie had voorgelegd, aan te nemen om een ‘zonnepanelenstrijd’ alsnog te kunnen

vermijden (Deutscher Bundestag, 26-08-2015). De Commissie heeft dit ook gedaan en de

formalisering van dit compromis gebeurde op 26 juli 2013. Dit impliceert echter niet dat

Duitsland de Commissie over de hele lijn ongelijk verklaarde. Het ministerie stelde dat

Duitsland alle Europese criteria waarop de anti-dumping maatregelen waren gebaseerd,

“intensief heeft onderzocht”, en stelde dat het de EU steunt in haar anti-dumping

maatregelen.

Deze weerspannige positie tegen de verhoging van de importtarieven had

grotendeels te maken met economische argumenten. Cijfers tonen aan dat de Duitse

fotovoltaïsche export naar China bij de hoogste behoort van de hele Europese Unie (zie

figuur 9). Duitsland is bijvoorbeeld een grote exporteur van ruwe materialen naar China. Het

Duitse Wacker Chemie AG is de grootste Europese producent van poly-siliconen, een

belangrijke grondstof van zonnepanelen. Karel De Gucht, de toenmalige Commissaris voor

Handel, stelde in een interview dat de Europese Commissie en de Duitse overheid hand in

32

hand hebben samengewerkt om

de export van Duitse poly-

siliconen naar China veilig te

stellen (Photovoltaic Magazine,

18-03-2014). China dreigde op een

gegeven moment immers om zelf

ook handelsbarrières op te

werpen voor de Europese export

van poly-siliconen. Hierop startte

Europees en Duits

onderhandelingswerk dat

specifiek op maat van Wacker

Chemie AG was gesneden. Uiteindelijk bereikte men een akkoord waarbij de

meningsverschillen over een minimumprijs van poly-siliconen waren bijgelegd, aldus CEO

Rudolf Staudigl. Het belang van dit akkoord wordt ook door het Duits ministerie voor

Economie en Energie onderschreven. “Het akkoord is een belangrijke eerste stap naar het

vinden van een globale oplossing voor het zonnepanelendispuut met China”, aldus het

ministerie.

Een lid van de regeringspartij CDU stelde in de Duitse parlementaire commissie voor

Technologie en Economie dat de sputterende Duitse zonnepanelensector niet uitsluitend het

gevolg is van Chinese import. Het faillissement van bedrijven als Q-Cells, lange tijd de

grootste Duitse producent van zonnepanelen, zou ook te wijten zijn aan het afbouwen van

de nationale subsidies voor zonnepanelenproducenten. Jarenlang hebben de producenten

door deze subsidies enorm veel verdiend zonder daarvan veel te investeren in onderzoek en

ontwikkeling. Daardoor is de productietechnologie van Duitse producenten nauwelijks

efficiënter en goedkoper geworden waardoor de sector volledig afhankelijk was geworden

van subsidies. Wanneer deze subsidies werden afgebouwd, werd de sector diep getroffen

aangezien concurrerende producenten uit China wel in onderzoek en ontwikkeling hadden

geïnvesteerd. De goedkope zonnepanelen uit China hadden inderdaad als gevolg dat de

Duitse sector getroffen werd, maar “CDU pleit desondanks voor een vrije markt” (Deutscher

Bundestag, 15-05-2013).

33

Naast een bedreiging van de Duitse polysiliconenindustrie bepaalden nog andere

factoren de Duitse positie. China had een anti-dumping onderzoek opgestart naar Europese

wijnen, waarbij voornamelijk de wijnen van lidstaten die voorstander van de anti-dumping

maatregelen op zonnepanelen, geviseerd werden. Duitsland bleef buiten schot en mocht dus

wijn blijven exporteren naar China zonder verhoogde toltarieven. Dit was het direct gevolg

van het handelsliberale discours dat Duitsland van bij aanvang van het zonnepanelendispuut

had uitgedragen. Een directe link tussen de Duitse positie en de Duitse wijnindustrie is niet

te vinden, maar het staat wel vast dat de Duitse economie wel heeft gevaren bij de Duitse

positie (EU Business, 05-06-2013 ; EU Observer, 13-07-2013).

3.3. Positie van Frankrijk

Frankrijk stelde zich in de anti-dumping zaak bijzonder kritisch op ten aanzien van

China. De Franse beleidsmakers verklaarden zich expliciet voorstander van de Europese anti-

dumping maatregelen. Laurent Fabius, de Franse minister van Buitenlandse Zaken,

verklaarde in 2013 dat Frankrijk zich achter de anti-dumping maatregelen van de Commissie

schaart. De jaarlijkse bilaterale handel in zonnepanelen tussen de EU en China zou zo’n 20

miljard euro bedragen. De Europese sector is in dit bedrag ondervertegenwoordigd door de

“niet-loyale en oneerlijke” concurrentie van China. Meer dan 80 procent van de bilaterale

handel zou in handen zijn van Chinese bedrijven. Terwijl er in 2010 nog 750 grote Europese

bedrijven bestonden die actief waren in de industrie, zouden daar vandaag slechts 150 meer

van overblijven. Deze 150 bedrijven voorzien in totaal zo’n 30 000 jobs, verspreid over de

EU, en deze jobs zijn volgens de minister in gevaar. Hij geeft het voorbeeld van Frankrijk, dat

het aantal jobs in de zonnepanelenindustrie zag halveren over een periode van amper drie

jaar, tussen 2010 en 2013. Aangezien de Commissie met de anti-dumping maatregelen de

bedoeling heeft om het evenwicht te herstellen, ondersteunt Frankrijk de Commissie

volledig in het anti-dumping onderzoek (Assemblée Nationale, 17-07-2013).

Nicole Bricq, Frans minister van Buitenlandse Handel tussen 2012 en 2014, stelde

tijdens haar mandaat in 2013 dat de Europese Unie een van de machtigste handelsmachten

34

ter wereld is en dat China zich aan de interne marktregels van de Unie moet houden – niet

omgekeerd. Ook, zo stelde de minister, mag China zijn WTO-verantwoordelijkheden niet

ontlopen en moet er alles aan gedaan worden om zoiets te voorkomen (Assemblée

Nationale, 15-05-2013). De anti-dumping maatregelen die de Commissie had ingevoerd, met

een tariefverhoging van 11,8 procent, waren volgens Bricq noodzakelijk en gebaseerd op een

grondig onderzoek. Becq stelde ook expliciet dat Frankrijk tijdens de Raad van 24 mei 2013,

betreffende een stemming van het wetsvoorstel van de Commissie om de douanetarieven

voor zonnepanelen te verhogen, voor zou stemmen.

De Franse positie is dus unaniem pro-handelsbescherming van de

zonnepanelenindustrie. De Franse positie leidde ertoe dat China een gelijkaardig anti-

dumping onderzoek opstartte naar bepaalde Europese wijnproducenten, waaronder niet

verwonderlijk Frankrijk. Ook andere Zuid-Europese lidstaten stonden op de Chinese

‘blacklist’ omwille van hun protectionistische positie en werden geconfronteerd met

verhoogde exporttarieven op hun wijnen bestemd voor de Chinese markt (SETIS, 2013).

3.4. Positie van het Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk verwacht erg veel van haar bilaterale relatie met China. In

2013 stelde William Hague, de Britse minister van Buitenlandse Zaken (FCO), dat er een

“enorm potentieel schuilt in het bilateraal partnerschap tussen het Verenigd Koninkrijk en

China”. China zou volgens de minister sterk aangetrokken zijn tot het Verenigd Koninkrijk

omwille van het open investeringsklimaat van het land. Wat zonnepanelen betreft,

verwelkomt het Verenigd Koninkrijk de Chinese expansie in de industrie. Conservatief

parlementslid Tim Yeo verwees tijdens een parlementaire vragenronde in 2015 naar de

enorme expansie van de Chinese zonnepanelenindustrie en de talrijke voordelen hiervan

voor de Britse consumenten. De verlaagde prijs van zonnepanelen staat de gemiddelde

consument namelijk toe om zelf dergelijke panelen aan te schaffen, zo luidt de redenering.

Ook zou de Chinese opmars in de industrie Europa helpen om zijn doelstellingen rond

hernieuwbare energie beter te behalen (Parliament, Commons Debates, 26-02-2015).

35

Het Verenigd Koninkrijk verzette zich in het anti-dumping dossier heel sterk tegen de

Europese handelsbeperkingen op Chinese zonnepanelen. Het land deed er alles aan om zo

snel mogelijk een oplossing te vinden voor het dispuut. Voormalig minister van Energie en

Klimaatverandering Gregory Barker (2010-2014) stelde op 25 februari 2013 dat de Britse

overheid elke anti-dumping zaak analyseert op basis van een kosten-baten analyse

(Parliament, Commons Debates, 25-02-2013). Later dat jaar, in oktober 2013, stelde Barker

de resultaten van zijn onderzoek voor aan het parlement. Hij verklaarde dat de Britse

overheid tot de vaststelling was gekomen dat de Europese anti-dumping maatregelen

proportioneel waren. Britse producenten van zonnepanelen waren inderdaad onvoldoende

beschermd tegen de Chinese concurrentie en er stonden daardoor “Britse jobs op het spel”.

Anderzijds benadrukte Barker dat ook aan de Britse consumenten moet worden gedacht, die

baat hebben bij meer concurrentie in de sector want dat leidt tot goedkopere zonnepanelen.

Tevens legde de minister uit hoe hij met zijn Britse delegatie van “key industry players” het

vinden van een akkoord met China had helpen faciliteren. Op 26 juli 2013 sloten de EU en

China immers een akkoord met betrekking tot de minimumvoorwaarden voor ingevoerde

zonnepanelen in de EU. Barker heeft naar eigen zeggen mee gewogen op deze

onderhandelingen tussen de Commissie en China en de EU zelfs een “veel sterker anti-

dumping akkoord dan ervoor” helpen bereiken. Een van de veranderingen die er door Britse

invloed zou zijn gekomen, is het inflatoir maken van de handelstarieven (Parliament,

Commons Debates, 17-10-2013).

De Chinese discriminatie ten aanzien van Westerse bedrijven die in China investeren,

is een veelgehoord punt van Britse kritiek. Terwijl het Verenigd Koninkrijk pleit voor een

liberaal Europees handelsbeleid, schendt China dit vrijhandelsprincipe zelf door tarifaire en

non-tarifaire handelsbarrières op te werpen voor Westerse bedrijven. Het European Union

Committee (EUC) publiceerde in 2010 een rapport met enkele Britse prioriteiten inzake het

EU-China handelsbeleid (Parliament, EU Committee, 2010).

1. Het belang van China als sleutelpartner inzake investeringen en handel met de EU zal

met de jaren nog verder toenemen. Vandaar is het noodzakelijk dat bestaande

problemen rond belemmerde markttoegang in China, een magere bescherming van

intellectuele eigendomsrechten en de erkenning van China als markteconomie zo

36

snel mogelijk worden opgelost. Wat dit laatste probleem betreft, mag de EU niet

ingaan op de eis van China om als markteconomie erkend te worden zolang China

zijn WTO-verplichtingen niet naleeft.

2. De EU moet sterker optreden wanneer dialoog niet de verhoopte resultaten oplevert.

Hierbij mag de EU niet aarzelen om het WTO-s+telsel voor geschillenbeslechting in te

schakelen wanneer nodig. Gelijkheid in markttoegang moet een van de

topprioriteiten van de EU zijn.

3. De EU en de EU-lidstaten moeten hun prioriteiten inzake de Chinese markt definiëren

en uitsluitend hierop focussen tijdens onderhandelingen met de Chinese overheid.

4. Het huidig handelsonevenwicht tussen China en het Westen is onhoudbaar. De EU

moet werk maken van een oplossing in de context van de G20 en deze problematiek

oplossen voordat een grote crisis plaatsvindt tussen de Verenigde Staten en China.

Zo’n crisis zou onvermijdelijk ook een impact hebben op cruciale EU-belangen.

3.5. Conclusie

In dit hoofdstuk kwamen de unilaterale anti-dumping maatregelen aan bod die de

Commissie had ingevoerd op basis van een klacht over Chinese dumpingpraktijken. Dit

dossier zou geleidelijk aan uitgroeien tot een van de ‘heetste’ dossiers in de EU-China

handelspolitiek, waarbij zelfs gevreesd werd voor een ‘handelsoorlog’. Dit zijn geladen

termen die echter wel goed de sfeer schetste waarin de onderhandelingen zich bevonden. Er

stonden heel veel belangen op het spel omdat de EU de grootste afzetmarkt is van Chinese

zonnepanelen, en omdat China ermee dreigde om zelf ook enkele anti-dumping

onderzoeken op te starten. In het geval van Europese wijnen heeft het land zelfs de daad bij

het woord gevoegd.

Uit de analyse van de Duitse positie blijkt dat Duitsland op enkele nuances na een

tegenstander was van de Europese anti-dumping maatregelen. Ten eerste speelden in dit

dossier duidelijke economische belangen mee, aangezien Duitsland de grootste Europese

exporteur is van poly-siliconen naar China. China had al laten weten dat het zinspeelde met

het idee om een anti-dumping onderzoek naar de poly-siliconen te openen. Om dit te

37

vermijden, drong Duitsland er bij de Commissie sterk op aan om snel een akkoord te vinden

met China. Dat betekent echter niet dat Duitsland principieel voorstander was van

vrijhandel. Het land stelde namelijk dat het de argumenten van de Commissie intensief had

bestudeerd, en onderschreef op basis van deze analyse de anti-dumping maatregelen van de

Commissie. Duitsland stelde dat China inderdaad de regels niet had gerespecteerd, maar

pleitte anderzijds voor een snelle oplossing van het dispuut, omdat dit onzekerheid creëerde

waardoor de bilaterale EU-China handel werd aangetast. Waar Duitsland niet mee akkoord

ging, was de redenering van de Commissie en sommige lidstaten dat de Europese sector het

slecht deed als gevolg van de goedkope Chinese zonnepanelen. Er speelden volgens

Duitsland meer elementen mee die deze situatie hadden veroorzaakt. De Duitse

regeringspartij CDU stelde dat de Europese producenten, ondanks jaren van winst door

overheidssubsidies, nauwelijks in onderzoek en ontwikkeling hadden. Als gevolg daarvan

waren de producenten plots veel duurder geworden dan hun Chinese concurrenten eens

deze subsidiëring werd teruggeschroefd.

Uit de analyse van de Franse positie blijkt dat het land onverdeeld achter de

Europese positie stond. Zowel de Franse minister van Buitenlandse Zaken als de minister van

Buitenlandse Handel waren het eens over de noodzaak van anti-dumping tarieven om de

Chinese instroom van goedkope zonnepanelen tegen te houden. Er zouden namelijk heel

wat jobs vasthangen aan de Europese sector, zo luidde de redenering van de minister van

Buitenlandse Zaken. De Franse sector zou door de Chinese dumpingpraktijken zijn

gehalveerd in amper 3 jaar tussen 2010 en 2013. Bovendien argumenteerde de minister van

Buitenlandse Handel dat China zijn WTO-engagementen simpelweg moet leren naleven. Het

land schendt deze afspraken regelmatig door zich niet aan de interne marktregels van de EU

te houden, aldus de minister, die hierin voldoende grond zag voor het invoeren van anti-

dumping sancties. De minister dat Frankrijk in de Raad van Ministers, waar over de

voorgestelde maatregelen moest gestemd worden, zonder aarzeling pro de handelssancties

zou stemmen. Het is ongewoon dat een land zo duidelijk in de kaarten van zijn stemgedrag

in de Raad laat kijken. Dat Frankrijk dit doet, is veelbetekenend. Wat het

zonnepanelendossier betreft, geldt Frankrijk onbetwist als protectionistisch.

38

Uit de analyse van de Britse positie blijkt dat het land heel wat minder sceptisch staat

tegenover de anti-dumping zaak dan zijn buurland Frankrijk. Er werd gesproken over welke

voordelen de instroom van goedkope Chinese zonnepanelen met zich zou meebrengen voor

de Britse consumenten. Deze denkpiste werd ook mee in overweging genomen bij de

analyse van de Europese anti-dumping maatregelen. Zoals gebruikelijk is, analyseerde het

Verenigd Koninkrijk (net zoals elke andere EU-lidstaat) de Europese handelssancties door ze

te toetsen aan enkele criteria. Uit dit onderzoek concludeerde de Britse regering dat ze de

Commissie bijstond omdat ze de anti-dumping maatregelen voldoende noodzakelijk achtte.

Er stonden immers jobs op het spel door China’s overtreding van de Europese regels.

Daarnaast schond China al jaren de WTO-regels van gelijke behandeling voor Europese

bedrijven, zo luidde het.

39

4. Bilateraal EU-China handelsbeleid: het bilateraal Investeringsakkoord

4.1. De EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking: verbreding en verdieping van het bilateraal economisch engagement.

Het enige bilateraal handelsakkoord dat de EU en China tussen 1975 en 2012 hebben

afsloten, is de EU-China Handels & Samenwerkingsovereenkomst (1985). Tijdens de 16de EU-

China top in 2013 werden onderhandelingen gevoerd over een nieuw bilateraal

Investeringsakkoord. Dit Investeringsakkoord, dat onderdeel is van de bredere EU-China

2020 Agenda voor Samenwerking, komt er kortweg op neer dat de markttoegang voor

investeerders in China en de EU nog zou versoepelen (EEAS, 2013). Voor de EU was het

belangrijk dat een dergelijk akkoord tot stand kwam. Het Europese 2020-plan, een

tienjarenplan om meer groei en werkgelegenheid in de EU te voorzien, is enkel haalbaar als

een bepaald niveau van economische groei kan worden aangehouden. Hiervoor is

internationale handel een cruciale bouwsteen. De Commissie stelt in de beleidsnota “Trade,

Growth and World Affairs” (2010) letterlijk dat internationale handel erg belangrijk is voor

het succes van het 2020-plan. De grootste internationale handelspartners van de EU, zoals

China, zijn daarom topprioriteit geworden voor de Commissie. Ongeveer een derde van de

economische groei buiten de EU wordt vertegenwoordigd door China. China stelt de EU in

staat om goedkoop te importeren, biedt een grote exportmarkt en is interessant om in te

investeren. Vandaar is het EU-China bilateraal Investeringsakkoord een belangrijke opstap

naar meer geïntensifieerde internationale handel.

Er wordt reeds heel wat geïnvesteerd op bilateraal vlak. Onderzoek van Godement &

Stanzel (2015) toont aan hoe Chinese investeringen verspreid zijn over de lidstaten van de

Unie (zie figuur 10). Grote economieën als het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk

zijn begeerde partijen van Chinese investeerders. In 2010 scoorde het Verenigd Koninkrijk

het hoogst van alle EU-lidstaten met iets meer dan 50 miljard dollar aan directe Chinese

investeringen. Het Verenigd Koninkrijk werd gevolgd door Duitsland en Frankrijk met beiden

respectievelijk 47,5 miljard en 31 miljard dollar.

40

Omgekeerd zijn de Europese investeringen in China iets minder spectaculair. In 2010

investeerde de hele EU 18,3 miljard euro in China (waarvan 7,8 miljard in Hong Kong)

(Eurostat, 2014). In 2013 is dit met maar 0,2 miljard gestegen naar 18,5 miljard. Er vinden

dus veel meer Chinese investeringen plaats in Europa dan Europese investeringen in China.

Zo werd het Duitse Putzmeister (betonpompen) helemaal overgenomen door het Chinese

bedrijf Sany. Nog andere Chinese investeringen in Europa zijn onder meer: 21 procent van

het Portugese energiebedrijf Energias de Portugal, 25 procent van het Portugese

elektriciteitsinfrastructuur netwerk Redes Energeticas Nacionais, 8,68 procent van Brits

waterbedrijf Thames Water, 48 procent van de Franse luchtvaartmaatschappij Air Azur, en

dit lijstje gaat lang door (Van Den Bulcke, 2012).

Dergelijke overnames hebben er allemaal toe geleid dat de Chinese economische

machtspositie in Europa is versterkt. Dit heeft niet alleen zijn invloed op de

onderhandelingspositie van Europese lidstaten ten opzichte van China, maar ook op

aspecten van nationale veiligheid (aangezien China bijvoorbeeld aandelen bezit van

sommige ‘strategische’ bedrijven zoals de Portugese elektriciteitsmaatschappij).

De grote discrepantie tussen Chinese investeringen in de EU en Europese

41

investeringen in China is niet te wijten aan een gebrek aan Europese investeringsbereidheid.

De Chinese restrictie ten aanzien van Europese investeringen is de grootste factor die deze

asymmetrie verklaart. Dat staat ook zo letterlijk te lezen op de website van DG Trade: “het

Europees handelsdeficit tegenover China is minder een probleem dan het gebrek aan

markttoegang voor Europese exporteurs en investeerders” (DG Trade, 2010). Met een

eerlijke markttoegang zouden veel Europese lidstaten dit handelsdeficit kunnen

verminderen. Vandaar is een EU-China bilateraal Investeringsakkoord van groot belang voor

veel EU-lidstaten. Dit akkoord, wanneer de onderhandelingen gefinaliseerd zijn en het

inwerking treedt, zal de lidstaten in staat stellen het handelsonevenwicht te bestrijden. Het

bilateraal Investeringsakkoord draait immers helemaal rond het principe van gelijke

behandeling: een meer eerlijke en verwelkomende behandeling van Europese investeerders

in China.

4.2. Bilateraal investeringsakkoord: opstap naar een vrijhandelsakkoord?

Het EU-China bilateraal Investeringsakkoord, net zoals de volledige EU-China 2020

Agenda voor Samenwerking, is niet zomaar een bilateraal akkoord. Het is mogelijks een

soort tussenstap naar een vrijhandelsakkoord – althans dat stelt de Commissie. De

gemeenschappelijke verklaring die de EU en China publiceerden na afloop van de 16de EU-

China top kondigde aan hoe beide partners niet alleen een alomvattend investeringsakkoord

hadden afgesloten, maar ook hoe – “indien de omstandigheden dit zouden toelaten” – een

alomvattend vrijhandelsakkoord (FTA) tot de mogelijkheden zou behoren in de toekomst. Dit

is niet enkel voordelig voor de EU, die reeds een dergelijk akkoord met de Verenigde Staten

onderhandelt (deze onderhandelingen zitten reeds in een vergevorderde fase en zullen naar

verwachting heel wat economische groei veroorzaken in de EU en in de VS). China dringt al

langer aan op een FTA met de EU. Het land beschouwt een vrijhandelsakkoord met de EU als

een nieuw kanaal om de wereldeconomie nog meer te openen en als hulpmiddel om zijn

interne markthervormingen door te voeren (Xinhuanet, 2015). Maar voor het zover komt

moeten eerst enkele voorwaarden worden vervuld wat betreft de Commissie ; de Chinese

liberalisering van zijn investeringsmarkt is daar één van, samen met een hervorming van de

Chinese staatsbedrijven (die in veel gevallen enkel financieel gezond zijn met behulp van

42

staatssteun). Of er ooit een FTA zal komen tussen de EU en China, hangt dus volledig af van

China, dat eerst zijn WTO-verplichtingen meer tegemoet moet treden. Maar ook China stelt

bepaalde eisen, zoals het afschaffen van het Europees wapenembargo en de Europese

erkenning van China als volwaardige markteconomie (The Parliament Magazine, 21-09-

2015).

4.3. Positie van Duitsland

Het Duits Instituut voor Ontwikkelingspolitiek noemt het EU-China bilateraal

Investeringsakkoord een belangrijke stap voorwaarts. Behalve Ierland hebben alle EU-

lidstaten hun eigen investeringsakkoord met China afgesloten op interstatelijk niveau. Deze

bilaterale investeringsakkoorden hebben als bedoeling om de eigen investeringen in China

zo veel mogelijk te beschermen – en omgekeerd. Maar, zo stelt het Instituut, een aspect dat

doorgaans niet in zulke bilaterale akkoorden is vervat, is de liberalisering van de

markttoegang (Berger, 2013). Hiermee wordt bedoeld dat landen als China bij traditionele

investeringsakkoorden nog steeds buitenlandse investeerders kunnen buitensluiten in de

pre-investeringsfase. Het EU-China bilateraal Investeringsakkoord kan dit vacuüm vullen.

Daarnaast stelt het DIE dat de EU in het nieuw Investeringsakkoord veel meer verregaande

handelsgaranties heeft onderhandeld, die verder gaan dan de bilaterale akkoorden die

sommige EU-lidstaten hebben afgesloten.

De Duitse minister voor Economie en Energie somde in 2014 de voordelen op voor

Duitsland van het EU-China bilateraal Investeringsakkoord. Hierin volgde de minister in grote

lijnen de standpunten van het DIO. Hij stelde dat het Investeringsakkoord zou leiden tot een

betere investeringstoegang voor Duitse bedrijven in China. Ook, zo stelde de official, werd

het bestaande Duitse investeringsakkoord met China meer verstevigd. Sinds 1983 heeft

Duitsland met China een zogenaamde Investeringsbevordering en –

beschermingsovereenkomst. Deze overeenkomst garandeerde reeds een bepaald niveau van

investeringsbescherming tussen de twee landen. Nu een gelijkaardige overeenkomst is

afgesloten tussen de EU en China zal Duitsland zijn eigen investeringsovereenkomst met

China minder moeten bewaken en zelfs kunnen opgeven. Het EU-China bilateraal

43

Investering

Jeroen Van Raemdonck - Ghent University...

Documents

Transcript of Jeroen Van Raemdonck - Ghent University...