De wedden en lonen van onze ambtenaren

De lokale en provinciale sector

Prof. Dr. Bob Van Hooland

School voor Management, Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen – R.U.G.

Inleiding

In de theorie en de praktijk van de verloning in de overheidssector nemen de lokale en provinciale sector een aparte plaats in, zoals hierna moge blijken.

Deze bijdrage sluit aan op een eerste aflevering die onder meer theorie terzake omvat.

Met cijfers wil ik meer klaarheid brengen in de praktijk van de verloning. Dat beter inzicht kan mede de basis vormen voor een aangepast en, in principe, meer functioneel remuneratiebeleid in de belangrijke lokale sector en zijn zeer omvangrijke para-communale instellingen.

Of de medewerkers in de aantrekkelijke lokale sector teveel of te weinig "verdienen" en krijgen is een andere vraag!

Algemene gegevens

De steden en de gemeenten, inclusief de O.C.M.W.'s , stellen ruim 17 % tewerk van alle personeel in de overheidssector. Bijna de helft van het gemeentepersoneel vinden wij in een administratieve dienst, circa 16 % in het onderwijs, 13 % bij de politie en 5 % bij de brandweer.

Jaarlijks betalen de steden en gemeenten ca. 77,5 miljard frank aan lonen en allerlei vergoedingen.

Het personeelsbestand van de plaatselijke en provinciale besturen, evenwel zonder het onderwijzend personeel en ook zonder de gesubsidieerde contractuelen (41 174 gesco's) zag er als volgt uit:

31.03.95 30.06.94 30.06.93

Gemeenten 91 829 94 812 94 585

O.C.M.W.'s 65 666 65 859 64 807

Intercommunales 21 321 19 978 19 469

Agglomeratie 2 437 2 418 2 268

Provincies 15 333 15 715 15 413

Totaal 196 586 198 782 196 542

Algemene kenmerken van het geldelijk statuut en beloningssysteem

De steden en gemeenten zijn in principe vrij bij de vaststelling van het geldelijk statuut van hun personeel. De gemeenteraad keurt dit geldelijk statuut goed.

De bepalingen van dat statuut gelden voor de onderscheiden categorieën van gemeentepersoneel (administratief, technisch, werklieden…), maar gelden ook voor het O.C.M.W.-personeel en het personeel van de gemeentebedrijven (b.v. een slachthuis en parkeerbedrijf).

Deze vrijheid komt onder andere tot uiting in:

- iedere gemeente heeft haar eigen beloningssysteem en, in voorkomend geval, vreschillende weddeschalen;

- de toekenning van diplomabijslagen;

de vaak gunstiger weddeschalen voor gemeentepersoneel dan voor het personeel van de ministeries.

Op deze vrijheid bestaan vooralsnog enkele uitzonderingen, zoals:

- de Minister van Binnenlandse Zaken stelt zogenaamd referteschalen op, waarnaar de gemeentebesturen zich moeten richten bij de opstelling van hun beloningssysteem;

- de wettelijke graden: bij voorbeeld de weddeschalen van gemeentesecretaris en gemeenteontvanger liggen vast in de gemeentewet en worden buiten en boven de bevoegdheid van de gemeenten "bevroren" of aangepast, op hun kosten.

De vele weddeschalen

Er bestaat een enorme proliferatie van weddeschalen, vooral voor de lagere graden en niveaus binnen de gemeentediensten. Er bestaan talloze selectieschalen.

Deze wildgroei compenseert, naar verluidt, de relatief geringe loopbaanmogelijkheden binnen de gemeentediensten.

Sommige beloningssystemen hanteren een min of meer functionele indeling. Er gelden weddeschalen voor de groep:

- administratief en daarmee gelijkgesteld personeel;

- werkliedenpersoneel;

- veiligheidskorpsen;

- technisch en daarmee gelijkgesteld personeel;

- verzorgings- en bijstandspersoneel;

- leidend en technisch bibliotheekpersoneel.

De weddeschalen van het politieke en ambtelijke topmanagement liggen wettelijk vast. Zij fluctueren niet alleen in functie van het inwonersaantal van de betrokken gemeente maar bovendien zijn de weddeschalen van het ambtelijk topmanagement aan elkaar gekoppeld. Zo bedraagt de wedde van de gemeenteontvanger 75 tot 97,5 % van de wedde van de gemeentesecretaris; de wedde van de O.C.M.W.-secretaris 87,5 tot 97,5 % van de wedde van de gemeentesecretaris; die van de O.C.M.W.-ontvanger 97,5 % van de wedde van de O.C.M.W.-secretaris.

Onderzoeksresultaten

De selectie van steden en gemeente was vooral gericht op de middelgrote, de regionale en de grote steden van het Vlaamse Gewest. Uit een beperkte steekproef is immers gebleken dat kleinere steden en gemeenten vrij getrouw de referteschalen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken volgen. Er werden in totaal 10 steden grondig onderzocht.

Loonverschillen en –spanningen

Het ambtelijk topmanagement in een gemeente of stad bestaat uit de gemeentesecretaris, de gemeenteontvanger, de O.C.M.W.-secretaris en –ontvanger, de chef brandweer en de politiecommissaris-korpschef.

Politieke versus ambtelijke top

Wanneer we de wedden van de ambtelijke top vergelijken met die van de burgemeester kunnen we het volgende besluiten:

- hoe kleiner de gemeente, hoe groter de spanning tussen de wedden van de ambtelijke top en van de burgemeester; de brutowedde ligt b.v. 120 (beginwedde) tot 350 % (eindwedde) boven de burgemeesterswedde in een gemeente van 10 000 inwoners.

- in de groep grote gemeenten verdient de ambtelijke top bij de aanvang van de loopbaan 10 tot 20 % minder dan de burgemeester. Op het einde van de loopbaan is de verhouding omgekeerd.

- in de grote steden verdient de ambtelijke top tot bijna de helft minder dan de burgemeester (aanvangswedde). Dit verschil wordt in Gent en Antwerpen lichtjes ingelopen naar het einde van de loopbaan: de topmanagers verdienen dan nog 12 tot 17 % minder dan hun burgemeester.

De gemeentelijke diensten

De loonspanning tussen de top en de basis in een gemeentelijke administratie schommelen tussen 2,23 en 4,27; dit wil zeggen: de gemeentesecretaris verdient ruim dubbel tot vierdubbel zoveel als een ongeschoolde.

Bovendien geldt uiteraard, hoe groter de gemeente hoe groter de loonspanning. Voor de ontvanger noteren wij 2,06 tot 4,16.

Positionering ten opzichte van de ministeries

Betalen steden en gemeenten hun personeel beter en/of anders dan de Regering haar ambtenaren beloont?

Een vergelijking met of positionering ten opzichte van de beloningspraktijk in de ministeries is gevaarlijk om twee redenen.

Ten eerste bestaan bepaalde functies in de ministeries helemaal niet of vinden er hun gelijke niet. Denken we maar aan de brandweer en de politie. Voor deze groepen kan dus geen uitspraak gedaan worden.

Daarnaast zijn de loopbaanmogelijkheden in een gemeente relatief veel beperkter dan deze in een ministerie. Rekening houdend met die beschouwingen zijn, voor een aantal "gemene graden" van het administratief en daarmee gelijk gesteld personeel, een aantal berekeningen gemaakt.

Vooreerst zijn de procentuele afwijkingen bepaald: in welke mate zijn de wedden gunster of ongunstiger?

Daarnaast is voor dezelfde graad de structuur van de weddeloopbaan onderzocht om te zien hoe de tussentijdse weddeverhogingen verlopen.

In de vergelijking zijn ook "selectieschalen" betrokken.

Afwijkende weddeschalen?

Het hiernavolgend overzicht biedt, per onderzochte graad, in detail het resultaat van de berekeningen. De cijfers geven steeds de gemiddelde procentuele afwijking weer en steunen op de brutowedden. Daarbij zijn in een aantal gevallen deze afwijkingen in absolute cijfers vertaald geworden.

Gemiddelde procentuele afwijking tegenover weddeschaal bode-kamerbewaarder ministerie

Gent + 7,39

Aalst + 7,39

Knokke-Heist + 9,08

Brugge + 9,08

Leuven + 9,08

Brugge (Seschaal) + 11,62

Mechelen + 17,82

Uit onze steekproef blijkt de weddeschaal van een bode-kamerbewaarder in Mechelen gemiddeld bijna 18 % af te wijken van de weddeschaal voor dezelfde graad in een ministerie. Het gaat hier om een gemiddelde! De weddeschaal wijkt naar het einde van de weddeloopbaan nog sterker af.

Deze weddeschaal is echter niet representatief omdat de weddeloopbaan de helft korter is dan in een ministerie. Toch wijkt de weddeschaal in absolute cijfers 24 000 frank bruto/jaar in het begin en 90 000 frank bruto/jaar bij de maximumwedde af van de overeenkomstige minimum- en maximumweddeschaal in een ministerie.

Rekening houdend met deze correctie mogen we stellen dat de weddeschalen van bode-kamerbewaarder in de lokale besturen gemiddeld 9 % afwijken van de overeenkomstige weddeschaal in een ministerie.

Gemiddelde procentuele afwijking tegenover weddeschaal bode-kamerbewaarder ministerie

Brugge + 12,81

Knokke-Heist + 12,81

Leuven + 12,81

Hasselt + 12,81

Referteschaal + 14,60

Antwerpen + 15,69

Aalst + 16,17

Gent + 17,49

Mechelen + 21,15

De weddeschaal van klerk in een lokaal bestuur wijkt gemiddeld minstens 12 % af van de weddeschaal van klerk in een ministerie. Bekijken we deze afwijking over de hele weddeloopbaan dan is zij het grootst in het midden van de weddeloopbaan, dit is vanaf het 15e tot het 25e jaar.

In de grotere steden, zoals Gent en Antwerpen, is de afwijking voor de gewone schalen nog veel groter, respectievelijk ca. 17,5 % en ca. 16 %. In absolute cijfers ligt de minimumwedde minstens 17 000 frank bruto/jaar tot 48 000 frank bruto/jaar (Antwerpen) hoger. De maximumwedden liggen tot bijna 90 000 frank bruto/jaar (Antwerpen) hoger dan de maximum wedde van een klerk in een ministerie.

Net zoals bij de graad van klerk wijkt ook de weddeschaal van eerste klerk in een lokaal bestuur gemiddeld minstens 12 % af. In absolute cijfers vertaald komt het grootste verschil neer op een verschil van ongeveer 146 000 frank bruto/jaar op het einde van de loopbaan.

De weddeschaal van een hoofdklerk in een provinciebestuur wijkt gemiddeld niet veel af van de weddeschaal hoofdklerk in een ministerie.

In middelgrote steden zoals Aalst en Mechelen, en in de grote steden Gent en Antwerpen loopt, voor hoofdklerk, de gemiddelde afwijking op van 7 % tot 19 %. In absolute cijfers komt dit neer op volgend beeld:

beginwedde eindwedde

Antwerpen + 33 000 fr. + 134 000 fr.

Gent/Aalst - 22 000 fr. + 37 000 fr.

Mechelen - 36 142 fr. + 106 000 fr.

Een weddeloopbaan als opsteller verschilt gemiddeld minstens ca. 5 % naargelang die doorlopen wordt in een ministerie dan wel in een lokaal bestuur.

In Antwerpen loopt dit verschil gemiddeld zelfs op tot 18 %. Op het einde van een loopbaan als opsteller schommelt het verschil in absolute cijfers tussen 37 000 fr. bruto/jaar (b.v. Brugge) en 109 000 fr. bruto/jaar (b.v. Antwerpen).

Graden van niveau 1

Een heel ander beeld verschijnt wanneer een vergelijking wordt gemaakt van de weddeschalen en weddeloopbaan voor graden van niveau 1.

Bij de start van zijn loopbaan maakt het voor de universitair weinig uit in welk openbaar bestuur hij gaat werken. De weddeschalen van bestuurssecretaris verschillen nauwelijks van elkaar.

Integendeel, in vrijwel alle lokale besturen is de beginweddeschaal ongeveer 2 % ongunstiger dan deze die geldt voor de ministeries.

In de verdere (wedde)loopbaan is het weddeverschil met de schaal die toegepast wordt in de ministeries verwaarloosbaar klein.

Enkel de stad Antwerpen springt hier uit de reeks. De maximumwedde verschilt bijna 9 % of in absolute cijfers uitgedrukt, ontvangt de bestuurssecretaris op het einde van zijn loopbaar ongeveer 65 000 fr. bruto/jaar meer dan zijn collega in een ministerie.

In vergelijking met de graad bestuurssecretaris is de toestand voor de graad van adjunct-adviseur zo mogelijk nog ongunstiger.

Met uitzondering van Antwerpen, liggen de weddeschalen in de gemeentebesturen gemiddeld anderhalf tot bijna drie procent onder de overeenkomstige weddeschaal van adjunct-adviseur in een ministerie. Deze negatieve cijfers gelden over de hele weddeloopbaan in bovenstaande besturen. In absolute cijfers komt dit neer op:

- een negatief verschil van ca. 29 000 fr. bruto/jaar in Gent en Aalst voor zowel de begin- als de eindwedde

- een positief verschil van bijna 112 000 fr. bruto/jaar (beginwedde) tot 218 000 fr./jaar (eindwedde) in Antwerpen.

Net zoals voor de andere graden van niveau 1 zijn de weddeschalen van directeur in het algemeen ongunstiger in de lokale besturen dan voor de graad van directeur in een ministerie.

Met uitzondering van Aalst en Leuven (en Gent en Antwerpen), is de verhouding in de andere lokale besturen over de hele (wedde)loopbaan volledig negatief ten opzichte van de overeenkomstige weddeschaal van directeur in een ministerie. We treffen dus eenzelfde beeld aan als bij de graden bestuurssecretaris en adjunct-adviseur, met dien verstande echter dat bepaalde functies van directeur in de steden Gent en Antwerpen gevoelig afwijken van de graad directeur in een ministerie, zowel in negatieve als in positieve zin.

De directeur Markten en Economaat van de stad Gent ontvangt gemiddeld 9 % minder dan een directeur in een ministerie. Daarentegen zijn de weddeschalen voor andere directeurs in de grote steden (Gent (I) gemiddeld + 28 %; Antwerpen (II) + 30 %) veel gunstiger.

In absolute cijfers omgerekend is het brutoverschil per jaar met de weddeschaal van directeur in een ministerie als volgt:

beginwedde eindwedde

Groep I + 303 000 + 370 000

Groep II + 317 000 + 462 000

Structuur van de weddeloopbaan

Er bestaat een uitgesproken verschil in het aantal tussentijdse weddeverhogingen voor eenzelfde graad binnen een ministerie enerzijds, en de diensten van een stad of provincie anderzijds.

De gemeenten voeren een eigen beleid inzake het moment en de grootte van de weddeverhogingen. Dit geldt vooral, zoniet uitsluitend, voor de graden van niveaus 4, 3 en 2.

Bij een gelijke cumulatieve weddetoename is de stijging van de wedde veel geleidelijker voor een graad in een ministerie dan voor dezelfde graad in een lokaal bestuur. In een lokaal bestuur wordt de opbouw van de weddeloopbaan vaak gekenmerkt door een dubbele breuk. Drie jaar na de indiensttreding volgt een eerste fikse weddeverhoging; tijdens de 10 daaropvolgende jaren neemt de wedde geleidelijker toe; dan volgt opnieuw een relatief grote weddeverhoging om dan tenslotte verder geleidelijk op te klimmen tot het einde van de loopbaan.

Veiligheidskorpsen

Algemene gegevens

Bijna één vijfde van het gemeentepersoneel (17,8 %) werkt in de zogenaamde veiligheidskorpsen (politie en brandweer). De gemeenteraad bepaalt in principe de bezoldigingsregeling en de weddeschalen van 17 589 politiemensen en 6 448 brandweerlieden.

De vrijheid van de gemeente als werkgever wordt op een dubbele wijze beperkt. Vooreerst zijn er de zogenaamde referteschalen (b.v. beroepsofficieren van de brandweerdiensten) en daarnaast liggen een aantal weddeschalen wettelijk vast, bijvoorbeeld voor de politiekorps-chefs.

De politiekorpsen

Beloningssysteem

In totaal bestaan er niet minder dan 38 weddeschalen (33 stedelijke politie, 9 landelijke politie en 4 politie-assistenten).

De geringe doorstromingsmogelijkheden worden deels opgevangen door het creëren van selectieschalen voor politieagenten die één of ander brevet behaald hebben.

Het beloningssysteem van de politiekorpsen is, behalve bij klasseverheffing, gekoppeld aan het inwonersaantal van de gemeente. Hierdoor genieten de officieren van stedelijke politiekorpsen en de hoofdveldwachters in landelijke politiekorpsen verschillende wedden.

Er kunnen ook een aantal weddesupplementen toegekend worden aan sommige graden van het gemeentepolitiepersoneel. Zo bijvoorbeeld:

- 76 511 fr. voor de adjunct-commissarissen van politie in gemeenten vanaf 10 000 inwoners, waar een permanente interventiedienst (alleen of in samenwerking met een ander politiekorps) is georganiseerd;

- 17 003 fr. op elke weddetrap van de weddeschaal van adjunct-commissaris-inspecteur in gemeenten met meer dan 35 000 inwoners, waar geen enkele graad bestaat tussen die van politiecommissaris en die van adjunct-commissaris-inspecteur;

- 33 052 fr. ingeval een veldwachter aangesteld wordt als officier van gerechtelijke politie of hulpofficier van de procureur des Konings;

- 49 579 fr. ingeval het een enige veldwachter betreft.

De wedde van een (vastbenoemd) politieagent of veldwachter is iets gunstiger dan die van een opsteller. De beginwedden zijn identiek maar de wedde van een politieagent klimt – door andere tussentijdse weddeverhogingen – iets vlugger en de eindwedde ligt bruto ongeveer 40 000 fr./jaar hoger.

Wedde van een politieagent (1 maart 1994)*

Politieagent/veldwachter

Begin Einde

Bruto/maand 41 977 75 966

Netto/maand 31 097 47 217

*Berekend voor alleenstaande of ongehuwde

Onderzoeksresultaten

Het vaste loon, overeenkomstig de toegepaste weddeschaal, is in de meeste politiekorpsen gelijk. De verschillende totale beloning naargelang van het politiekorps waarin men werkt, resulteert vooral uit het variabel loon. Uit ons onderzoek blijkt dat de toegekende premies, vergoedingen en toelagen sterk kunnen verschillen van politiekorps tot politiekorps.

Er bestaat een enorme verscheidenheid van weddeschalen voor de beginnende politieagent. Deze proliferatie treft men niet aan in de verdere loopbaan en manifesteert zich vooral in de stedelijke politiekorpsen. Deze verscheidenheid in weddeschalen neemt blijkbaar toe met de grootte van de betrokken stad. In Knokke-Heist bij voorbeeld zijn er slechts 2 weddeschalen van politieagent, in Hasselt 4, in Brugge 6 en in Gent 8.

Het verschil tussen deze weddeschalen kan oplopen tot 36 000 fr. bruto/jaar of een verschil van 8 % tussen de laagste en hoogste beginwedde van politieagent te Brugge. In Gent bedraagt dit verschil 44 000 fr. bruto/jaar of 10,5 %. Dit verschil neemt lichtjes af wanneer men de maximumwedden bekijkt.

Gemiddeld bedraagt de weddeverhoging jaarlijks ca. 13 000 fr. voor aspirant-politieagenten en politieagenten; ca. 20 500 fr. voor adjunct-commissarissen van politie en ca. 25 000 fr. voor commissarissen van politie. Over de hele weddeloopbaan beschouwd, stijgt de wedde jaarlijks tussen de 2 à 3 %.

De loonspanning schommelt tussen 2.10 en 3.14. Een politieagent verdient bruto anderhalf tot driemaal minder dan de korpschef.

Voetnoten:

Zie B. Van Hooland, De wedden en lonen van onze ambtenaren, Deel 1, De Gem. 11/1994, p. 503-511; en B. Van Hooland en P. Dejaegere, Het verloningsbeleid in de Belgische overheidssector, 1991, 203 p. met bijlagen; RUG-Onderzoeksfonds, School voor Management (Bellevue 1, 9050 Gent). Het onderzoek werd uitgevoerd door P. Dejaegere, Licentiaat Bestuurskunde en Bedrijfskunde

Zie het onderzoeksrapport "Het verloningsbeleid in de Belgische overheidssector", Deel 1, hfdst. II, p. 63-93.

Bron: eigen berekeningen op basis van RSZ-PPO-cijfers, 1990

Bron: Overzicht van de personeelssterkte in de overheidssector, Min. Binn. Z. Openb. Ambt, Dienst Alg. Best., p. 9.

Zie P.V. nr. 85, Senator B. Van Hooland, dd. 18.9.1991, Vr. en Antw. Vl.R., nr. 21, 1990-1992

Dit is het geval voor het geldelijk statuut van Aalst, Gent, Brugge, Mechelen en Hasselt.

Vier steden reageerden niet op ons verzoek om informatie

De berekening gebeurde als volgt: per graad wordt de volledige weddeloopbaan in een ministerie uitgetekend en geplaatst naast de volledige weddeloopbaan van de overeenstemmende graad in een stad. De brutojaarwedden worden gebruikt als berekeningsbasis. Vervolgens worden de wedden paarsgewijze vergeleken en uitgedrukt in een procentuele afwijking ten opzichte van de wedde in een ministerie. Tenslotte wordt een gemiddelde berekend, namelijk de som van de afwijking gedeeld door de duur van de weddeloopbaan.

We laten de Seschalen van Gent en Antwerpen dan nog buiten beschouwing.

We vergelijken hier enkel lokale besturen met ministeries. Andere, meer lucratieve sectoren (OKI's, ION's, Rekenhof) vallen hier buiten beschouwing.

Op één weddeschaal na, komen bij de landelijke politie dezelfde weddeschalen terug als bij de stedelijke politie.

Dit zijn adjunct-commissaris van politie, adjunct-commissaris-inspecteur van politie, adjunct-commissaris-hoofdinspecteur van politie, commissaris van politie, hoofdcommissaris van politie en commissaris van politiekorpschef.

Het bedrag beantwoordt aan een derde van het verschil tussen de rekenkundige gemiddelden van de weddeschalen 1.53 (597.274-977.934) en 1.50 (503.730-873.164). De berekeningen moeten uiteraard aangepast worden, ingeval zich een wijziging (b.v. indexatie) voordoet aan bovengenoemde weddeschalen.

Dit bedrag beantwoordt aan de helft van het verschil tussen de rekenkundige gemiddelden van de weddeschalen 1.53 en 1.50 (cfr. vorige voetnoot).

Men moet er rekening mee houden dat er, voor de groep officieren binnen het politiekorps (d.i. vanaf de graad van adjunct-commissaris van politie), verschillende weddeschalen bestaan al naargelang van de klasse van gemeente. Aldus bestaan er voor de hoofdcommissaris van politie 11 referteschalen!