Afscheidssymposium Klaas van Egmond 19-12-2007 ... · verantwoordelijkheid voor de cijfers de facto...

Afscheidssymposium Klaas van Egmond 19-12-2007

Complexiteit in wetenschap en beleidsvoering

MNP Complexiteit in wetenschap en beleidsvoering

3

Complexiteit in wetenschap en beleidsvoering

Inleiding

Ter gelegenheid van het afscheid van Klaas van Egmond als directeur van het Milieu- en Natuurplanbureau werd op 19 december 2007 een mini-symposium georganiseerd. Het thema was: ‘De onuitvoerbare werkelijkheid’, over het steeds ingewikkelder worden van het milieubeleid in het spanningsveld tussen milieu en economie. Op deze middag spraken achtereenvolgens: prof.ir. Klaas van Egmond (MNP), prof.dr. Ben Ale (TU Delft), prof.dr. Chris Backes (Univ. Maastricht) en prof.dr. Roel in ‘t Veld (RMNO). In deze bundel staan de uitgeschreven presentaties en het slotwoord van Klaas van Egmond.

1 Klaas van Egmond: De onuitvoerbare werkelijkheid

Dames en heren, voordat ik inga op het thema van deze middag, wil ik graag even stilstaan bij het Milieu- en Natuurplanbureau, waar we na twee jaar afscheid van moeten nemen. Het mag wel gezegd worden dat het een uniek fenomeen is, dat we hier in Nederland planbureaus hebben die bij wet onafhankelijk zijn en die fungeren als inter-face tussen wetenschap en beleid. Het is ook heel bijzonder dat de politiek in al die jaren de planbureaus niet één keer op de vingers heeft getikt met de mededeling dat ze iets niet mochten zeggen of schrijven. Het is bijzonder dat de onafhankelijke positie van plan-bureaus door de politiek wordt gerespecteerd.

Maar dat wil niet zeggen dat de wisselwerking tussen politiek en wetenschap geen probleem is; integendeel. Die wisselwerking heeft ertoe geleid dat het milieubeleid in de loop der jaren steeds complexer is geworden. Overigens gebeurt dat overwegend met de beste bedoelingen en is hier dan ook geen schuldvraag aan de orde. Het ligt niet aan de wetenschap, niet aan het beleid en niet aan het planbureau daartussen. Wat betreft die goede bedoelingen kun je denken aan het rechtvaardigheidsprobleem: alle burgers gelijke veiligheid bieden. Als je de laatste burger recht wilt doen is dat goed bedoeld, maar het maakt de wereld wel erg ingewikkeld. Het gaat ook om het benutten van de laatste uithoeken van de milieugebruiksruimte. Het conflict tussen milieu en economie wordt steeds groter naarmate de economie groter wordt en er minder milieu overblijft. De vraag is: kunnen we dat nog optimaal met elkaar verbinden? Kan dat laatste vliegtuig over de startbaan en kan de laatste auto over de Stille Veerkade? Dan is de neiging heel groot om maar door te blijven rekenen om dat mogelijk te maken. Wat je dan ziet gebeuren zijn twee bewegingen. In de eerste plaats gaat het beleid steeds meer in computermodel-len duiken; dat wij in Den Haag worden aangesproken op variabele nummer 6 in model nummer 7 en daar dan een discussie over hebben. In de tweede plaats zien we dat weten-schappelijke discussies, de laatste regels, steeds meer in het beleidsdomein doordringen. We komen daar zo meteen op terug. Die laatste wisselwerking, dat is iets waar Roel in ’t Veld al jaren voor waarschuwt: de verstrengeling van wetenschap wordt steeds sterker en dat zal niet zonder gevolgen blijven.

Complexiteit in wetenschap en beleidsvoering MNP

4

We hebben geleefd in een periode van het modernisme, voor ons, milieukundigen, is dat begonnen bij de uitvinding van de stoommachine en je zou kunnen zeggen dat we nu inmiddels in het postmodernisme zitten. De aanloop daarnaar is al honderd jaar gaande, maar de maatschappelijke mijlpaal daarvoor is bij grove benadering toch 11 september 2001, toen bleek dat de wereld er toch anders uitzag dan we eerst dachten.

In onze MNP-duurzaamheidverkenningen hebben wij geschreven dat het modernisme tot complexiteit in de samenleving heeft geleid, voortvloeiend uit techniek en wetenschap. Die ingewikkeldheid, daar moeten we iets mee en je ziet dan dat we dat op de volgende merkwaardige manier aanpakken. We ruilen de hiërarchische structuur, het huis van Thorbecke, in voor een netwerkorganisatie. Daar staat het boek van Manuel Castells uit 2000, de Netwerksamenleving, model voor. In die netwerksamenleving is de hiërarchie van het modernisme helemaal verdwenen, waardoor we een organisatie krijgen, een netwerk, waarvan we denken dat het de intelligentie heeft om het complexiteitsprobleem dat we binnen het modernisme gemaakt hebben postmodernistisch op te lossen. Echter, hiërarchie blijft nodig in zo’n samenleving. Het overkomt mij wel eens dat als ik auto rijd, ik me plotseling realiseer “ben ik hier al”. Dan heeft dus het gedelegeerde deel van mijn hersenen (gelukkig) de besturing overgenomen; blijkbaar functioneren de hersenen als een hiërarchisch systeem. Maar als je die hiërarchie weglaat, dan krijg je wat we in de samenleving momenteel zien: een netwerk waarin informatie blijft rondcirkelen maar waarin geen besluiten meer worden genomen, waar niemand meer “doorzettingsmacht” heeft. Als, omgekeerd, onze hersenen zouden werken als het hiërarchieloze netwerk van het post-moderne Nederlandse bestuursmodel, dan zouden wij een iq hebben van 3½. Bij wijze van spreken natuurlijk. De keuze voor het model van de netwerkorganisatie is tegelijk een keuze voor decentralisatie. In het modernisme was nog sprake van een centralistische beweging. In het postmodernisme is die vervangen door decentralisatie. Politicologen zeggen weleens dat politiek alleen maar de strijd is tussen het centrum en de periferie. Op dit moment heerst de opvatting dat we alle problemen die we in het modernisme hebben opgebouwd, decentraal kunnen oplossen. Dat al die burgemeesters van dit land keuzes maken die op wonderbaarlijke wijze tot een mooi Nederland zullen leiden. Dat ligt echter niet voor de hand. In het modernisme gaat men uit van één waar-heid. In het postmodernisme is er niet één waarheid, er zijn een heleboel kijkrichtingen, er zijn meer waarheden tegelijkertijd naast elkaar. In het modernisme had de wetenschap de autoriteit van “de witte jas”. Die autoriteit is in het postmodernisme verdwenen, of zoals jongeren tegenwoordig zeggen: “Science is so yesterday”. Met andere woorden, de autoriteit van de wetenschap moet je in het postmodernisme flink relativeren.

Toenemende complexiteit heeft uiteindelijk niet meer voordelen, zoals geschetst in Figuur 1. Het idee is: hoe complexer een samenleving, hoe beschaafder. Op dit moment is sprake van een afnemende meeropbrengst: de complexiteit neemt nog steeds toe, maar de voordelen nemen, zelfs in absolute zin, af. De gedachtegang is dat we met het milieu-beleid over de top gegaan zijn en wellicht geldt dat voor het beleid in het algemeen.

Waarom horen we daar zo weinig over? Dat komt omdat er met complexiteit ook veel werkgelegenheid gemoeid is. Er zijn dus ambtenaren bezig om de beschaving te vergro-ten, door het maken van regels maar daardoor komen er teveel ambtenaren. Bij de eerst-


5

volgende bezuinigingsronde verdwijnen die, maar de regels blijven. Dan gaan mensen uit de markt diezelfde regels uitvoeren. Die kleden zich wat duurder, rijden in grotere auto’s en verder gaat alles gewoon door. Dat geeft dus wel meer economie maar de complexiteit wordt groter en de overhead voor de bv Nederland neemt toe. Dus je moet je afvagen of dat goed afloopt. Bij de Romeinen liep het niet goed af.

De meest complexe dossiers waar we het de afgelopen jaren over hebben gehad zijn luchtkwaliteit, geluidhinder, waterkwaliteit, mest, uiteraard Schiphol en in mindere mate natuur. Ben Ale gaat zo meteen spreken over externe veiligheid en Schiphol, ik wil iets zeggen over luchtkwaliteit. Voor al deze dossiers geldt dat de wetenschap heel diep door-dringt in het beleid,

Wat betreft de casus luchtkwaliteit is er een Europese richtlijn die specifiek streng is voor Nederland. Nederland zit in een moeilijke driehoek van Europa, dus de normen worden snel overschreden. Dan vragen we uitstel; dat heet derogatie. En omdat Nederland geen nieuwe knelpunten wil, worden bouwplannen geblokkeerd. Daarmee wordt de koppe-ling gemaakt tussen de ruimtelijke inrichting en de milieunormen, wat op zich overigens helemaal niet zo gek is. Gevolg is wel de krantenkoppen: –Nederland zit op slot– met alle grote maatschappelijke verontwaardiging van dien. En zo kan het vóórkomen dat in Roosendaal de bouw van een bedrijventerrein wordt afgekeurd omdat berekend is dat de normen met de komst van dat terrein met 0,1 microgram overschreden worden, gebaseerd op berekeningen van onder andere het Milieu- en Natuurplanbureau. Dan moet daarbij wel worden bedacht dat onze berekeningen een onzekerheidsmarge kennen van ± 5 microgram. Dat hebben we ook gecommuniceerd, maar niemand die daar oren naar heeft. In dat hele proces van afweging is er blijkbaar niemand die zijn stoel achter-

Figuur 1 Afnemende voordelen bij toenemende complexiteit

Mate van Complexiteit

Voordelen

Vrij naar J. Tainter, 1988

Voordelen bij toenemende complexiteit


6

uit schuift en de besluitvorming minder afhankelijk van die ingewikkelde sommen wil maken. Het komt erop neer dat we de complexiteit vanuit de wetenschappelijke instituten naar de mensen en vooral de bestuurders in het land exporteren. Die moeten daarmee, bijgestaan door ingenieursbureaus, aan de slag. Dat is een verre van optimale situatie, nog afgezien van de daarmee gemoeide kosten.

Uiteindelijk loopt het verkeerd af als het beleid zich te zeer verlaat op de modellen. Want als er dan vervolgens een klokkenluider opstaat die erop wijst dat de onzekerheden nog veel te groot zijn, dan heeft die volkomen gelijk. De complexiteit van het luchtdossier is enorm. Je hebt te maken met lokale bronnen en grootschalige bronnen, met onzekerhe-den in de metingen en in de berekening van de verspreiding. Inmiddels is het wettelijk voorschrift voor het vaststellen van de luchtkwaliteit ingewikkelder dan mijn collegedic-taten. Laten we even stilstaan bij de onzekerheden (zie ook Figuur 2.)

De metingen zelf bevatten al onzekerheden, want metingen zijn nou eenmaal behept met meetfouten. Om praktische redenen is het aantal metingen zeer beperkt; je kunt niet overal een meetstation neerzetten. Vervolgens moeten die gegevens dus doorvertaald worden naar de rest van het Nederlandse grondgebied. Daarbij wordt gebruikgemaakt

Figuur 2: Onzekerheden

Achter-grond

Drukkestraat

0

20

40

60

80µg/m3

l

l

Meting 2006

Onzekerheden NO2-concentratie

Onzekerheid

l Middenwaarde

Achter-grond

Drukkestraat

0

20

40

60

80µg/m3

l

l

Model 2006

Extrapolatie naarandere locatie

Extra bijdrage met lokaal model

Achter-grond

Drukkestraat

0

20

40

60

80µg/m3

l

l

Model 2015

Extrapolatie naartoekomst


7

van modellen, maar die modellen zijn ook weer met onzekerheden behept. De volgende vraag is hoe de situatie er in 2015 uitziet, met het oog op de Europese norm. Als wij moeten uitrekenen wat de concentratie op de hoek van de straat is in 2015, dan wordt de bandbreedte van onzekerheidsmarges opnieuw groter. Wij leveren graag cijfers, maar tegenwoordig geven we daarbij altijd en ongevraagd aan, dat die omgeven zijn met, vaak flinke onzekerheden.

Kijken we naar fijnstofkaart van Nederland (Figuur 3) dan zien we links met rood aangegeven waar de fijnstofconcentraties in absolute zin boven de norm uitkomen. Rechts zien we diezelfde kaart waarbij in geel de bandbreedte van onzekerheden zijn aangegeven, dus het gebied waar het werkelijke niveau een beetje onder of een beetje boven de norm kan liggen. Op lokaal niveau (Figuur 3b) zie je daarbinnen contouren van plekken waarbij de norm significant wordt overschreden en plaatsen die rondom de norm schommelen.

Een deel van de rondweg A10 bijvoorbeeld, overschrijdt zeker de norm, maar verreweg het grootste deel van Amsterdam schommelt min of meer rond de norm. Op dit moment baseren bestuurders zich vooral op de absolute berekeningen en daarmee wordt de verantwoordelijkheid voor de cijfers de facto afgeschoven op de wetenschap. Het gevolg is dat de verantwoordelijkheid van de bestuurders op de achtergrond raakt. Zij vinden de materie zo ingewikkeld, de rekenpartijen zijn zo groot dat ze hun stoel achteruit schuiven en zich verlaten op de uitkomsten. 39 microgram, ja– uw project kan uitgevoerd worden; 41 microgram: nee – dat gaat niet door. En op die manier worden de onzekere bere-keningen vanzelf doorslaggevend. De Raad van State toetst de hele berekening. Het is erg ingewikkeld, dus in 90% van de gevallen concludeert de Raad van State dat er een vormfout is gemaakt, dat niet alle sommen goed gemaakt zijn of de uitkomsten verkeerd geïnterpreteerd worden. In 10% van de gevallen gaat het plan door, maar ook de Raad van State neemt de absolute getallen als uitkomst aan: bij een uitkomst van 41 microgram wordt het plan afgewezen. Op die manier wordt de wetenschap overvraagd en dat is zorgelijk. Ook de doelmatigheid van maatregelen is in het geding. Er moeten opnieuw sommen gemaakt worden over het effect van het plaatsen van schermen of

Figuur 3a: Fijnstofkaart van Nederland

Normoverschrijding PM10

2006

Zonder onzekerheidsmarge

Onder normBoven norm

Waarschijnlijk onder normMogelijk boven/onder normWaarschijnlijk boven norm

Met onzekerheidsmarge

Figuur 3b: Fijnstof in Amsterdam

Zonder onzekerheidsmarge

Onder normBoven norm

Normoverschrijding PM10

2006, Amsterdam

Met onzekerheidsmarge

Waarschijnlijk onder normMogelijk boven/onder normWaarschijnlijk boven norm


8

het natspuiten van wegen op de luchtkwaliteit. Maar dat is teveel gevraagd, dat kunnen wij helemaal niet zo nauwkeurig uitrekenen. Een bijkomend probleem is dat burgers en parlement het niet meer kunnen volgen. Rob van Gijzel heeft herhaaldelijk in de Tweede Kamer gezegd dat het niet meer te volgen was. De Tweede Kamer haakt ook af als het gaat om het Schipholdossier. Dat is niet goed voor de parlementaire democratie.

Samenvattend kun je zeggen dat groen en rood het domein zijn van de wetenschap, maar in het het gele middengebied kan de wetenschap geen uitspraken doen. En dat is dus het domein van het bestuur, dat politieke keuzes moet maken, zoals ook geschetst in Figuur 4. Dat kan de ene keer een keuze zijn die door economische overwegingen wordt gedreven – de onzekerheden worden dan in rekening gebracht bij groen (doorgaan met plannen) – en een andere keer door ecologische motieven: de rekening van de onzekerheid komt bij rood te liggen (stopzetten van plannen).

Wat is nu de oplossing voor dit probleem? In het gele gebied kunnen afspraken gemaakt worden op basis van vuistregels. Zoals dat in het verkeer ook gebeurt: er is een norm van 50 kilometer per uur en als je te hard rijdt krijg je een boete. Er is niemand die in zo’n geval aan de agent vraagt: “Mag ik even het model zien dat ten grondslag ligt aan die norm”? Dat doen we in de luchtverontreiniging dus wel. In het verkeer zegt die agent: “U rijdt gewoon te hard. De minister heeft beslist dat u hier 50 km per uur mag rijden, ik weet ook niet hoe, dat is haar verantwoordelijkheid. Het schijnt dat ze die keuze heeft gemaakt nadat tno haar het globale verband tussen snelheid en verkeersslachtoffers heeft laten zien”.

Figuur 4

Concentratie

Kans

Waarschijnlijkonder norm

Mogelijk boven/onder norm

Waarschijnlijkboven norm

Wetenschap en bestuur

Wetenschap

Bestuur

Wetenschap

Norm


9

En die agent heeft gelijk, het is een politieke verantwoordelijkheid en ik krijg gewoon een boete voor te hard rijden. Het besluit van 50 kilometer per uur is dus ook gebaseerd op sommen: verkeersdoden als functie van de snelheid. Maar bij luchtkwaliteit werken die sommen door tot diep in de besluitvorming. Vandaag, 19 december 2007, is in de Tweede Kamer over deze sommen gedebatteerd. Moet er een zone komen rond de rijkswegen van 30 meter, van 50 meter of van 300 meter. En die discussie verloopt zo complex als wij al vreesden. Een andere oplossing is dat bestuurders no-regretmaatregelen kunnen nemen en dat er goed gekeken wordt naar waar mensen komen te wonen – daar ging het uitein-delijk toch in eerste instantie om. Kortom, in dat gele gebied ben je als Nederland best vrij om te zeggen wat je er zelf van vindt. Daar kun je als bestuurder dus besluiten nemen die gebaseerd zijn op bijvoorbeeld de effecten op de gezondheid. Aanvullend moet wel de aansprakelijkheid geregeld worden: aanvullend beleid voor als het tegen valt. Bijvoor-beeld, bij de aanleg van een spitsstrook. Mocht in 2015 blijken dat de luchtkwaliteit toch overschreden wordt, dan wordt vooraf vastgelegd dat de spitsstrook weer dicht gaat. Op die manier nemen bestuurders hun verantwoordelijkheid en erkennen ze dat er consequen-ties zijn verbonden aan eerder genomen maatregelen. Sinds kort kunnen overheidsdiena-ren daar ook voor vervolgd worden, dus dat kan nog spannend worden.

Conclusie: het noodsignaal dat wij vandaag willen uitzenden is dat de samenleving steeds ingewikkelder wordt, de werkelijkheid onuitvoerbaar en de regelgeving dus eenvoudiger moet worden. Bestuurders moeten hun verantwoordelijkheid nemen en niet hun stoel achteruit schuiven en de sommen laten fungeren als besluitvormer bij het al dan niet door laten gaan van bouwplannen. De wetenschap kan die rol niet overnemen, de politiek heeft het laatste woord. De Raad van State moet toezien op het afwegingspro-ces en niet uiteindelijk zeggen dat 41 meer is dan 40. Dat is juist, maar het helpt niet.

Conclusie

Het is dus de grote opgave om de complexiteit terug te dringen zodat de beschaving, die volgens veel studies samenhangt met complexiteit behouden blijft. Want als de curve in Figuur 1 over de top is gegaan, loopt de beschaving gevaar. De geschiedenis leert ons dat het met de Maya’s en de Romeinse beschaving aanvankelijk goed ging terwijl, of zelfs omdat de complexiteit toenam. Maar voorbij een zeker punt ging verdere toename juist tegengesteld werken. Kortom, eenvoud is blijkbaar het kenmerk van het ware beleid, ook van het ware milieubeleid. Ook beleidsmakers zullen zich in de beperking meester moeten tonen.

Tenslotte

Over beschaving gesproken, een laatste opmerking. Voormalig SG den Dunnen van vrom zei ooit: “In beschaafd land hoort tegenover een economisch planbureau ook een milieuplanbureau te staan”. Dat heeft ons altijd geïnspireerd. Later kwam de daarmee overeenstemmende 3P gedachte in zwang, People, Planet, Profit (of beter: Prospe-rity). Het enige wat wij in dit beschaafde land kunnen hopen is dat, ook wanneer het frisse, groene, tweejarige blaadje van het Milieu- en Natuurplanbureau langzamerhand verwelkt, dat daar iets moois voor terugkomt.


10

2 Ben Ale: Waarom zouden we het makkelijk doen als moeilijk kan?

Mijn opa zat in de bouw en die zei altijd: “Waarom zouden we het makkelijk doen als het moeilijk kan?” Want hij wist als je het makkelijk doet, dan verdien je niet veel. Het is wel goed om moeilijk en complex uit elkaar te houden. Dat wil ik illustreren met het voorbeeld van de fonteinen in Versailles. Als je een fontein wilt aanleggen, dan moet je de juiste pomp kopen die voldoende capaciteit heeft, en er zijn verschillende mogelijk-heden om dat te doen. Je kunt er gewoon een paar proberen. Dat hebben ze in Versailles gedaan, ik zal direct vertellen hoe dat is afgelopen. En je kunt het ook uitrekenen. En als het een grote fontein is, dan kun je dat beter doen. En die vergelijking ziet er zo uit:

W is het benodigde vermogen. En dat is dan de simpele manier. Want als je het goed wilt uitrekenen dan moet het zo:

In Versailles hebben ze dat niet gedaan. En dat was de reden dat ze de Zonnekoning altijd met zijn rug naar een bepaalde fontein moesten laten staan omdat ze nooit alle-maal tegelijk konden spuiten. Ze hadden namelijk het vermogen verkeerd uitgerekend. Die vergelijkingen zien er wel moeilijk uit, maar dat zijn ze niet. Het uitrekenen van het vermogen van een pomp is niet moeilijk – het is alleen maar ingewikkeld. Je hebt daar tegenwoordig computerprogramma’s voor en soms kun je het dus beter ingewikkeld doen, dat is dan niet moeilijk, en dan loopt het beter af.

Waarom raken we dan in deze discussies over complexiteit verzeild? Daar zijn beleids-matige en andere redenen voor. Laat ik beginnen bij de Externe Veiligheid, een van mijn favoriete onderwerpen. Daar begint de discussie altijd met een grote ramp, Zoals de ramp met dsm in 1975. Die gebeurde ongeveer een jaar nadat de directeur op tele-visie had gezegd dat dit bij dsm niet kon gebeuren. Er ontplofte daar een naftakraker. 14 medewerkers van dsm kwamen om, 109 mensen raakten gewond en er was 4 kilome-ter glasschade.

Daarna kwam er een onderzoekscommissie, onder leiding van Prof. Cobben, die advi-seerde om rond de terreinen van dsm een veiligheidszone van 500 meter aan te houden: een simpele aanbeveling. Maar direct daarna kwam de discussie: “Op wiens terrein ligt die 500 meter eigenlijk?” Op het dsm-terrein of op dat van de gemeente Sittard. De tweede vraag was: “Kan het niet 499 meter zijn of 400 meter of, nog beter, 20 meter?” Dus er moest gerekend worden. Een groot ongeluk als dit is natuurlijk vreselijk, maar je

2

1

2 2 21 1 1 1ˆ 02 2 2

p

vi i ihp i

Lv g h dp W v f v e

Rρ ∆ + ∆ + + + + =

∑ ∑∫

2

1

31 1ˆ ˆ ˆ. 02

v

vv

vdp W E

v ρ∆ + ∆Θ + + + =∫

% % %

%

%

2

1

2 2 21 1 1 1ˆ 02 2 2

p

vi i ihp i

Lv g h dp W v f v e

Rρ ∆ + ∆ + + + + =

∑ ∑∫

2

1

31 1ˆ ˆ ˆ. 02

v

vv

vdp W E

v ρ∆ + ∆Θ + + + =∫

% % %

%

%


11

kunt je nog wel grotere ongelukken voorstellen. Maar soms geloven we niet echt dat zo’n ongeluk kan gebeuren. Er zijn dus geloofwaardige en niet-geloofwaardige ongelukken. Daarom werd het voorstel om de zonering te baseren op een Maximum Geloofwaardig Ongeluk. De achterliggende gedachte is dat bij een Maximum Geloofwaardig Ongeluk de bevolking niet getroffen wordt. Maar direct daarna trad in de discussie een inflatie van de grootte op. Want als een pijpje van 2 inch afbreekt – dat gebeurt wel eens, dan gaat er iemand op staan – dan heb je een gaswolkje, klein plofje. Daarvoor heb je een zone nodig van 20 meter. Maar stel nu, twee Boeing 747’s in tegengestelde richting boven het Rijnmondgebied, die met elkaar botsen. De idee was dat 747’s niet met elkaar botsen. Maar ja, in Tenerife, de vliegramp in 1977 botsten ze wel. En stel nou, een supertanker (met ammoniak), bij zonnig weer vak voor Scheveningen met 100.000 badgasten op het strand. Daar wist tno het antwoord op: 17.961 doden. Let op de ijzige precisie, (daar geloofden we toen in). Dat vonden we veel. En voor toxische stoffen konden we die sommen helemaal nog niet zo goed maken. Voor de effectzone van 50 ton ammoniak kwam er destijds nog 75 km uit. Dus als je wilde bereiken dat de bevolking niet getroffen moest worden dan had je voor een tank vol ammoniak een zone van 75 kilometer nodig. Nederland is 300 bij 200 kilometer, dus met 7 goed geplaatste ammoniaktanks is Neder-land leeggezoneerd en is het probleem opgelost. Dat zoneren op Maximum Credible Accident kon beleidsmatig dus niet goed aflopen. Zo deed de berekening van de kans zijn intrede en daarmee ook de berekening van het risico. Want grote ongevallen hebben een kleine kans, dus als je begrenst op risico in plaats van op het effect, dan krijg je kleinere zoneringsafstanden.

AdieuKlaas

DSM (1975)

Cie Kobben: Houd eenveiligheidszone van 500m aan


12

Op die manier raak je verzeild in de risicoanalyse. Daar komt ook de kans op een ramp uit. Dus de eerste de beste risicoanalyse die er in Nederland werd gemaakt werd meteen geheim verklaard. Het enige daarvan nog bestaande exemplaar is overigens in mijn bezit. Met die kans op een ramp, daar kunnen beleidsmakers niet zoveel mee in de ruimtelijke ordening. Dus ontstond de wens om het speciaal voor ruimtelijke ordening simpeler te maken. Hoewel het dus ging om de kans op een ramp, het groepsrisico, werd er gezo-neerd op het individuele oftewel plaatsgebonden risico. Nu is het vervelende dat bijvoor-beeld bij een chloorwolk ver buiten die zone nog wel schade optreedt. Dat is lastig uit te leggen aan omwonenden. Bovendien waren er allerlei situaties waar de kans op een ramp eigenlijk onaanvaardbaar groot is. Dus zoeken beleidsmakers naar manieren om dit onaanvaardbare aanvaardbaar te krijgen. Er komen nieuwe berekeningen, die rekening houden met het feit dat de burgers zichzelf in veiligheid brengen, op basis van evacua-tiemodellen. De hulpverlening wordt gemodelleerd. Er wordt een weegsysteem meege-nomen, een multicriteriatoets. Dat vergt grote handboeken en nog grotere rekenmodel-len, allemaal omdat het voor beleidsmakers erg lastig is om te zeggen dat de risico’s onaanvaardbaar groot aan het worden zijn. Resultaat van die rekenpartijen is dat een vrachtauto met 50 ton lpg dwars door Utrecht kan rijden. En als die ontploft dan brandt de hele binnenstad uit. En als we lang genoeg hebben gerekend dan wordt de zonerings-afstand van 80 meter voor kleine, niet al te veel verkopende lpg-stations teruggebracht tot 45 meter. Wat we dan maar even vergeten is dat ook bij kleine lpg-stations grote tankwagens langskomen. En over een jaar of tien kan Pieter van Vollenhoven niet meer achterhalen wie dat besluit ooit heeft genomen. Maar ik weet het nog en als ik dan nog leef, zal ik het hem vertellen. En zo komen we van de ene rekenpartij in de andere omdat niemand durft te zeggen dat mensen op bepaalde plekken beter niet kunnen wonen.

Een andere casus is Schiphol. Schiphol moest groeien ondanks geluidoverlast en gevaar voor neerstortende toestellen. Denk even aan de Bijlmerramp met 40 doden. Toen dachten veel mensen dat dit de eerste ramp met mensen op de grond was. Maar in 1948 vielen er 22 doden in een school in Apeldoorn en in de geschiedenis van de Nederlandse luchtvaart is er een mevrouw geweest, die op een fietspad naast Schiphol overleed als gevolg van een laagvliegend toestel. Enfin, Schiphol moest beperkt groeien. Er werd besloten dat Schiphol mocht doorgroeien tot 40 miljoen passagiers. Het voordeel van dit besluit was dat dit een meetbaar aantal is. Elke passagier heeft immers een kaartje nodig. Direct daarna ontstond er al discussie: 40 miljoen werd veranderd in 40 miljoen ± 10%. Binnen de kortste keren was dat 44 miljoen geworden, plus of min 10%. Toch zou dat nog wel redelijk uitvoerbaar zijn, zeker na 11 september 2001, nu alle passagiers één voor één gecheckt worden en dus precieze aantallen bekend zijn. Maar er kwam een ander voorstel: een public safety zone, net zoals in Engeland. Die zone is dan 3,5 kilometer bij 350 meter voor elke landingsbaan. Het bezwaar daarvan is dat zo’n zone voor elke baan hetzelfde is, maar sommige landingsbanen worden vaker gebruikt dan andere, dat scheelt wel een factor 2. Dat is het verschil tussen 40.000 bewegingen of 80.000 bewegingen. De onzekerheid in rekenmodellen is een factor 10 en dus veel groter dan deze marge. Toch werd er besloten om de benodigde zone met een model uit te gaan rekenen. Daarin werd gedifferentieerd naar het aantal vliegbewegingen. Die kent de luchtvaartsector namelijk precies. Natuurlijk worden er wel af en toe rekenfouten gemaakt en af en toe moeten de prognoses bijgesteld worden en daarover moet dan weer


13

een milieueffectrapportage komen. De luchtvaartsector kent bij toekomstvoorspellingen geen onzekerheden. Dus gaan we weer rekenen. Dan komt er een model, de kans, de crash-area, de plaats, de modaliteit; grote sommen. Het eindresultaat is de conclusie dat de kans op een ramp toeneemt. Maar er was beloofd dat het risico gelijk zou blijven, dus daar moest iets op verzonnen worden. Er waren oorspronkelijk vijf maten voor het risico: vier contouren voor het individuele risico en een groepsrisicocurve. Die nemen allemaal toe op één na. Dus nemen we alleen de curve die niet toeneemt. Het aantal huizen binnen de 10-6-contour en we voegen een ander criterium toe: het gesommeerd gewogen risico, dat is de som van het risico van alle huizen. Daarvan denken we dat het niet toeneemt. Bij de besluitvorming in de Tweede Kamer ligt een mer voor, waar noch het getal voor 1990 noch het getal voor 2015 is ingevuld. Daar staan stippeltjes, maar dat valt niemand op. Dus de parlementariërs hebben niet in de gaten dat ze besluiten over een document dat niet af is. Nadat de besluitvorming is afgerond blijkt dat het gesommeerd gewogen risico ook toeneemt. Dat voldoet dus ook niet aan de toezegging dat het risico niet mag toenemen. Vervolgens wordt weer een nieuwe maat ingevoerd: het risicogewicht. Dat is de gemiddelde hoeveelheid aluminium per jaar die naar statistische verwachting op de grond terecht komt. Die neemt helaas ook toe. Dus wordt opnieuw een andere bena-dering gekozen: de ongevalconcentratiegebieden. Dat is het gebied waarbinnen een percentage van het aantal ongevallen plaatsvindt. Het aantal ongevallen is een percentage van het aantal vluchten. En een percentage van een percentage is onafhankelijk van het absolute aantal. Dus de ongevalconcentratiegebieden zijn niet meer afhankelijk van het feitelijke risico. En we kunnen het ook nog een beetje afhankelijk maken van de baan-verdeling. Maar de omwonenden en het Milieu- en Natuurplanbureau nemen daar geen

AdieuKlaas

Niet meer dan 40 Miljoen passagiers+/- 10% = 44 Miljoen passagiers

Schiphol

Die worden eenvoor een gechecked


14

genoegen mee. Dus moet er opnieuw gerekend worden. En dat begint met het actualise-ren van het aantal huizen. Er stonden 774 huizen, dat werd niet afgerond naar 770 want dan werd het kleiner. Dat bleken eigenlijk 781 huizen te zijn en rekening houdend met onzekerheid is dat ongeveer hetzelfde: 774 ± 10%, daar valt 781 wel in. Na de actuali-satie stonden er 2961 huizen. En dat getal werd naar boven afgerond, naar 3000 En er gaat worden gerekend met het relatief groepsrisico. Dat is het toekomstig groepsrisico gedeeld door het huidige groepsrisico. Daarvoor moet je het huidige groepsrisico weten, maar dat cijfer wordt niet gepubliceerd. Zodat je het werkelijke risico ook niet te weten kunt komen. Natuurlijk kun je de Wet Openbaarheid van Bestuur gebruiken om achter dat getal te komen, maar om dat te voorkomen wordt het cijfer vermeld in een vertrou-welijk conceptrapport waarvan de definitieve versie nooit verschijnt.

Wat is de moraal van dit verhaal? Als je iets onzichtbaar wilt maken moet je mist optrek-ken. En het samenvoegen van departementen en adviesraden maakt tegengestelde belan-gen onzichtbaar en dat is een vorm van mist. Het samenvoegen van ruimtelijke ordening en milieu tot vrom heeft de belangentegenstelling niet onzichtbaar kunnen maken, dus nu worden het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau samengevoegd en dan hopen we dat de tegenstellingen tussen ruimtelijke ordening en milieu niet buiten dat kantoor komen. De wetenschappers mogen met elkaar blijven discussiëren, dan zijn de beleidsmakers van het probleem af. Je kunt elk eenvoudig probleem ingewikkeld maken. En als je het postmoderne wetenschap noemt kun je alles onder perceptie schui-ven, dus geluid zit niet in je oren maar tussen je oren. Het enige probleem is dat als je het vertrouwen van de bevolking wilt behouden, openheid een eerste vereiste is. Revoluties komen niet uit de lucht vallen, niet linksom en niet rechtsom. Waar staan we nu dan? Klaas van Egmond gaat weg. Naar een instituut waarvan de spreuk is: Moge de zon der gerechtigheid ons verlichten. Vanaf die plek kan hij blijven zeggen dat de keizer geen kleren aan heeft. Dat roep ik ook al een tijdje, dan moeten we nog een derde vinden dan zijn we de drie wijzen uit het Oosten of drie gekken. In de Staatscourant zei Klaas dat je in het zicht van de haven alsnog midscheeps in aanvaring bent gekomen. Weer zoiets waarvan we dachten dat het ons niet zou overkomen en dat toch gebeurt.


15

3 Chris Backes: De werkelijkheid is complex maar wel uitvoerbaar

Welke juridische kanten zitten er aan de toegenomen complexiteit en wat valt daaraan te doen? Ik wil vandaag ook even over de grens kijken, want in het buitenland blijken dossiers als luchtkwaliteit veel minder complex te zijn. En dan vraag je je af: hoe kan dat nou? De oorzaken van de complexe regelgeving liggen in de harde milieugrenzen. Vroeger waren die grenzen niet zo hard, dan volstonden goede technieken. De laatste tien jaar komen de grenzen van de milieugebruiksruimte in zicht. Die grenzen zijn er en ze zijn een belangrijke factor. Dat zien we bij Schiphol, dat zien we bij ammoniak-depositie van de intensieve landbouw, bij de luchtkwaliteit; allemaal voorbeelden waar harde grenzen opduiken. En als die grenzen er zijn dan wordt geprobeerd binnen die grenzen de maximale ruimte op te zoeken. Bijvoorbeeld de ammoniakdepositie. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw werd er een grens vastgesteld om Brabant en Limburg bewoonbaar te houden. Om op verzoek van de sector toch nog ieder jaar een kleine groei in varkens toe te staan, ontwikkelde de regelgeving voor de veehouderij-sector zich tot een uitermate complex geheel. Niemand snapte het meer en de Staat zelf struikelde over zijn eigen regelgeving. Gevolg waren schadeclaims van tientallen miljoe-nen euro’s. Daar ligt een belangrijke oorzaak voor de complexe regelgeving en eigenlijk komt het erop neer dat er geen keuzes gemaakt worden. Je wilt alles, Nederland is een druk land, een land in een delta, een land in een geografische zone waar veel achter-grondvervuiling is die van Londen via Nederland doortrekt naar het Ruhrgebied. Maar we willen ook hét distributieland zijn. We willen intensieve veehouderij die groter is dan waar ook in Europa. We willen een grote chemische industrie en als we dat allemaal voor elkaar hebben, willen we ook nog dat de bedrijven niet meer eisen krijgen dan in het buitenland: level playing field met betrekking tot de normen. Maar dat kan niet. Het is heel simpel. Als je op een plek alles wilt en dezelfde (minimale) milieukwaliteit aan je burgers wilt bieden of op grond van eu-recht moet bieden, dan moet je gewoon strengere bronnormen toepassen dan in andere landen. Dan moet de veehouderij in Brabant lucht-wassers installeren, iets wat elders niet hoeft. Zulke besluiten moet je durven te nemen. Wat de bronnormen betreft kan er dan dus niet altijd sprake zijn van een (Europees) level playing field. Dat moet je ook hardop durven te zeggen.

Wat is echter in Nederland de oplossing die vaak gekozen wordt? Het probleem wordt gedecentraliseerd. Luchtkwaliteit, met alle bijbehorende normen, moet worden beheerd op lokaal niveau, want dat is het enige niveau waar je zulke afwegingen zou kunnen maken. Daarmee wordt het lokaal bestuur echter overvraagd. Dat is één van de oorzaken waarom er zo veel problemen opduiken in de jurisprudentie en waarom men door de bomen het bos niet meer ziet.

Het eu-recht en het eu-beleid zijn in de reeks van oorzaken slechts een factor van zeer beperkte betekenis. De keuze voor amoniakemissienormen voor de intensieve veehou-derij of voor de geluidsnormen voor Schiphol, daar heeft het eu-recht weinig mee te maken. Dat zijn bij uitstek nationale normen en het gaat om nationale keuzes die gemaakt of juist niet gemaakt worden. Dus het argument dat de complexiteit te wijten is aan het eu-recht, dat klopt niet.


16

Het is interessant om te kijken of de problemen van de afgelopen tien jaar ook in de toekomst zullen spelen. Moeten we ons zorgen maken dat de complexiteit nog verder toeneemt of hebben we het hoogtepunt van de complexiteit al gehad? Bij de luchtkwa-liteit komen we met de nieuwe wet in iets eenvoudiger vaarwater. Daar wordt nu erkend dat je niet altijd tot op de laatste millimeter kunt berekenen en ook niet hoeft te bereke-nen. Ik ga ervan uit dat dit dossier iets eenvoudiger wordt. Bij de waterkwaliteitseisen houd ik mijn hart vast voor de komende zes tot acht jaar. Daar zullen we nog geweldig complexe problemen zien en wellicht ook weer zelf scheppen. De nec-plafonds begin-nen over een paar jaar te wringen, dus daar kunnen we ook de discussie verwachten om de regelgeving aan te passen. Ik verwacht dat op dit dossier de neiging zal bestaan om geweldig te gaan rekenen en rekenmodellen te ontwikkelen die bewijzen dat we toch die plafonds in acht nemen, terwijl we dat eigenlijk niet doen.

In de ons omringende landen hoor je deels dezelfde geluiden. Ook daar wordt de schuld afgeschoven op de eu. Ook in Duitsland wordt verzucht dat de materie zo complex geworden is: “Het komt uit Europa, we overvragen onze gemeenten”. Voor de oorzaak wordt verwezen naar Brussel. In Zweden en Frankrijk zie je dezelfde discussie. De eu als boeman doet het in alle landen erg goed. Het argument is dat de eu een beperkte afwegingsruimte biedt, die leidt tot bureaucratisering. De geluiden zijn hetzelfde, maar er zijn ook grote verschillen. In Nederland werkt het eu-recht snel door in de rechtspraak. We hebben een goed functionerende rechtspraak, je krijgt snel rechtsbescherming en de rechter neemt het eg-recht inmiddels serieus.

Wie in België tegen een bestemmingsplan in beroep gaat en een uitspraak wil van de hoogste rechter, moet ongeveer tien jaar geduld hebben. En het duurt daarmee tien jaar voordat de rechter een uitspraak doet over het luchtkwaliteitsprobleem van tien jaar geleden. In Nederland is dat na drie tot zes maanden. Ook zijn er grote verschillen in de handhavingcultuur. Die is bij ons ook niet altijd optimaal, maar in sommige zuidelijke landen is die cultuur een heel stuk minder. Dat is objectief aan te tonen door de uitspra-ken van het Hof van Justitie met elkaar te vergelijken. Een deel van de verschillen zijn gelegen in het meten en berekenen. Daarin zit ook een oorzaak van de complexiteit. In Engeland heeft men meetpunten geplaatst op punten waarvan men verwacht dat daar een groot probleem is en als de uitstoot op die punten onder de norm blijft, dan neemt men aan dat het voor het hele land in orde is. Er wordt daar niet, zoals in Nederland, per straat, per straathoek of per vierkante meter gerekend – met een veronderstelde precisie die er feitelijk niet is – hoe het op dat punt zit. In Nederland hebben we voor die preci-sie rekenmodellen gekozen, die andere landen niet gebruiken. Dat maakt wel een groot verschil. Bij een berekening op de vierkante meter springen er veel meer locaties uit waar, zeer plaatselijk, de grenswaarden uiteindelijk toch blijken te worden overschreden. Het is vooral de verdienste van Klaas dat inmiddels, langzaam, begint door te dringen dat dit een, duurbetaalde, schijnzekerheid veroorzaakt. Er zijn ook andere verschillen tussen Nederland en andere eu-landen, bijvoorbeeld met betrekking tot de fysisch-geografische randvoorwaarden. In Zweden bijvoorbeeld kent men een vergelijkbare precisie, maar daar is er een veel minder groot luchtkwaliteitsprobleem.


17

Juist die combinatie van de omstandigheden die in Nederland heersen en de door Nederland gemaakte keuzes maakt de regelgeving complex: de snelle doorwerking in de rechtspraak, het precies meten en de feitelijke milieudruk. Nu is de vraag: “Wat doe je met deze constatering?”

De eerste aanbeveling is om keuzes te maken. Het is de vraag of alles overal moet kunnen. Ik was eens in een overleg met de minister van vrom, de directeur van vno-ncw en de directeur van Bouwend Nederland. Beide heren directeuren drongen erop aan dat de regelgeving aldus werd aangepast dat alle bouwplannen gewoon overal zouden kunnen worden uitgevoerd. Dat lijkt mij geen slimme benadering. De eu heeft onlangs een studie gemaakt: “Best practises bij luchtkwaliteit”. Uit veel landen zijn er best practises verzameld, maar daar staat niet één Nederlands voorbeeld in. Dus hoewel het probleem hier het meest wordt gevoeld, worden er geen maatregelen genomen die, volgens deze studie, tot de best practises gerekend kunnen worden. Dat komt doordat men sommige dingen, zoals een milieugerelateerde congestion charge of een milieuzone waarin sommige vaartuigen niet in mogen, niet durft. Bij het maken van keuzes horen ook effectieve maatregelen die afgedwongen worden. Dat vereist bestuurlijke moed. Besluiten daarover zouden niet zonder meer gedecentraliseerd moeten worden.

Een tweede oplossing kan zijn dat bij de omzetting van het eu-recht meer rekening wordt gehouden met nationale bijzonderheden. Hoe werkt het eu-recht in Nederland en hoe moeten we dat recht, gezien de nationale omstandigheden omzetten? Daarbij

Rechtsgeleerdheid

Oplossingen

• Maak keuzes

• Houd bij totstandkoming en omzetting EU-rechtmeer rekening met Nederlandse eigenheden

• Verken buitenlandse oplossingen

• Steek de hand in eigen boezem

• Maak grovere rekenregels juridisch bindend

de toekomst is niet tot achter de kommavoorspelbaar!


18

helpt het om vroegtijdig over de grens te kijken. In 1999, toen de luchtkwaliteitsnormen werden vastgesteld, wist men al dat die in Nederland niet overal haalbaar waren. Als men toen had onderzocht hoe de omzetting en toepassing in het buitenland werden aange-pakt, dan was het probleem nooit in deze omvang ontstaan. Want dan had men andere juridische middelen gekozen, andere landen meten ook niet op de straathoek. Dan was gebleken dat het probleem wellicht zinvoller en minder complex op te lossen is. Steek de hand in eigen boezem en verwijs niet naar de eu als dat niet klopt. Blijft men dat wel doen, dan moet men zich ook niet verbazen over een “nee” bij een mogelijk tweede referendum, alle dure campagnes ten spijt.

Een derde oplossing kan zijn om grovere rekenregels te maken, en die vervolgens juridisch bindend te maken. De Tweede Kamer kan best zeggen dat er over bepaalde dossiers grote onzekerheid bestaat, zodat wordt volstaan met grovere rekensregels. (Dat geldt wellicht niet bij de veiligheid, daar heb ik onvoldoende kijk op). De Raad van State kan zich beperken tot het toetsen aan die grovere rekenregels. Als de Raad van State op dit moment in een dossier leest dat uit berekeningen blijkt dat ergens een fijnstofbe-lasting van 40,1 microgram zal worden bereikt, dan kan de Raad niets anders doen dan concluderen dat dit hoger is dan 40 microgram en dus niet toelaatbaar. De Raad kan dan ook niets anders doen dan vragen om aan te tonen dat overal onder de 40 microgram wordt gebleven. De rechter is immers gebonden aan de wet. Indien de wet echter, reke-ning houdend met de inzichten van Klaas over onzekerheden van metingen en voorspel-lingen, zou bepalen dat alleen hoeft te worden gemeten aan bepaalde plekken, waar naar verwachting de meeste vervuiling optreedt, maar die wel representatief zijn voor een zeker gebied, en dat het voldoende is aan te tonen dat de metingen en voorspellingen daar onder de grenswaarde blijven, dan zou de rechter ook alleen daaraan toetsen.

Ik kom tot mijn eindconclusie. De werkelijkheid is complex, maar als je wilt en keuzes maakt is de werkelijkheid wel degelijk uitvoerbaar.


19

4 Roel in ’t Veld: De queeste van Klaas

Ik ben vereerd dat ik vandaag het woord mag voeren, omdat er iemand afscheid neemt die ik buitengewoon waardeer vanwege zijn authenticiteit en integriteit. En ik heb dus lang nagedacht over de titel van de voordracht en het woord queeste kwam mij voor als een woord dat bij Klaas past. De zoektocht naar de Graal: afgezien van de vraag of je hem vindt, is de zoektocht op zichzelf nobel. Klaas probeert zich steeds voor te stellen hoe een samenleving moet worden ingericht waarin wetenschap en bestuur elkaar completeren op een manier die de toets der kritiek kan doorstaan en waarin beide in hun waarde worden gelaten. Ik vond het wel een interessante observatie eerder deze middag dat er zo ongelooflijk veel gelachen werd. Dat kan een gevolg zijn van de kwaliteit van de grappen, maar als je in andere delen van deze wereld verkeert dan besef je vaak dat lachen ook nog een heleboel andere functies heeft. Het kan zijn dat je bang bent; bange mensen lachen veel. Mensen die het te grote schandaal ontdekken lachen ook veel. Mensen die zenuwachtig zijn en onzeker lachen veel. Mensen die heel erg droevig zijn, lachen ook veel – soms. Ik weet nog steeds niet wie van u waarom wanneer zat te lachen. Ben Ale heeft u genadeloze kritiek gegeven, een kritiek waarin het verwijt luid opklinkt naar de andere categorieën. In die zin was zijn voordracht wel een voorbeeld van het verwijzen en het verwijten naar elkaar dat politici, ambtenaren en wetenschappers voort-durend doen. Iedereen zegt tegen bestuurders dat ze duidelijke keuzes moeten maken, u kent dat wel, u hebt dat al decennialang gehoord en zelf waarschijnlijk ook vaak gezegd.

De interessante verhouding tussen wetenschappers, ambtenaren en politici is nu precies onderwerp van mijn voordracht omdat ik graag iets wil bijdragen aan die vraagstel-ling van Klaas: “Kan het beter en wat is nu precies de rol van complexiteit daarbij?” Ik hanteer daarbij een andere karakteristiek van complexiteit dan Klaas van Egmond en Ben Ale gedaan hebben, omdat volgens mij juist de aard van de ontmoeting tussen politici, ambtenaren en wetenschappers geen oplossing is voor complexiteit, maar een oorzaak. Dat betekent dat je je zou moeten afvragen waar die drie groepen naar streven. Wat levert de confrontatie op? In elk geval levert het een boel alibi’s op. Je zou ook kunnen zeggen: het schoonwassen van het eigen blazoen.

Het treft me dat de drie groepen elkaar slecht verstaan. In de discussies over risico’s signaleren de deskundigen dat er veel rampaversie in contouren zit. En ik kan mijn kleinzoon, die ongeveer hier aan toe is, moeilijk uitleggen dat 10% op 1 dode gelijk is aan 0,1% kans op 10 doden wat in die contouren als grondbeginsel is neergelegd. Dan zegt hij: “Daar zit een rekenfout in”. Dan leg ik hem uit dat het geen rekenfout is, maar een logaritmische schaal omdat in die logaritmische schaal die ramp-aversie is opge-borgen. En dan vraag je je af: “Waar komt die ramp-aversie dan vandaan?” Als je over risico’s gaat praten, zijn veel deskundigen toegespitst op het identificeren van een kans op een ramp. Je kunt het effect van de ramp en de kans op een ramp ook nog met elkaar vermenigvuldigen. En dan vragen deskundigen zich licht verbijsterd af waarom hun betoog niet onmiddellijk iedereen overtuigt, soms ook nog met een sneer naar postmo-derne wetenschap.


20

De reden dat ze niet overtuigen is een hele andere, namelijk dat normale mensen niet zo denken. Normale mensen denken veel meer sophisticated. Die denken niet over een kans op een ramp, maar die denken: “Ik kan verschillende dingen doen. Als ik hande-ling 1 doe, dan heb ik een matig resultaat maar veel veiligheid. En als ik handeling 2 verricht, dan heb ik kans op een ramp, maar ook een kans op een heel mooi resultaat: veel werkgelegenheid, veel welvaart enz”. En een van de misverstanden tussen die groepen komt voort uit het feit dat die normale mensen dus geen gehoor vinden voor de manier waarop ze denken omdat de anderen zich concentreren op kans maal effect van een ramp en niet zo erg geneigd zijn om de kans op dat moois in hun berekeningen mede te verdisconteren.

Ik wil daarmee zeggen dat het risicobegrip tussen de groepen dus al onderwerp van complexiteit is. Risicocommunicatie is daarmee dus ook iets heel ingewikkelds gewor-den. Neem bijvoorbeeld de systematiek van de maatrampen, die in Nederland in de desbetreffende disciplines wijdverbreid is. Dat is een systematiek die intelligente effecten heeft in de verhouding tussen de deskundigen en bestuurders, want de bewijslast wordt verplaatst. Vorige week sprak ik nog met iemand die richtlijnen heeft bijgesteld op het ministerie van bzk. Hij zei tegen mij: “Die maatrampen-systematiek is een objectieve systematiek met 18 categorieën. Die geven een maximaal aantal doden aan en daaruit kun je de te treffen voorzieningen destilleren”. Natuurlijk kun je zeggen dat de kosten van de voorzieningen onbesproken blijven in relatie tot de kans op een ramp. En de deskundige geeft aan dat de bestuurder daarvan af mag wijken. Dus: er is een gegeven systematiek en vervolgens wordt de bewijslast verplaatst naar de bestuurder die ervan mag afwijken. Terwijl in feite de systematiek zeer gebrekkig was, omdat de kans op een ramp in de systematiek zelf geen rol speelt.

Dit is maar een klein voorbeeld van de creatie van complexiteit in de communicatie tussen groepen met uiteenlopende rationaliteiten. Burgers zouden ramp-aversie hebben, omdat ze bang zijn voor grote ongelukken. Terwijl het mijn overtuiging is dat burgers helemaal geen ramp-aversie hebben. Politici, die hebben ramp-aversie omdat ze daarmee een enorm risico lopen. Voor burgers geldt: gedeelde smart is halve smart. Dus er is geen democratisch fundament in de rampaversie te vinden. U kent allemaal dat verhaal van een paar jaar geleden over iemand in een dorp in Afrika die tijdens de jacht per ongeluk iemand anders doodschoot. Toen kwam de vraag naar voren wie verantwoordelijk was. Eerst wordt gezegd: de schutter is verantwoordelijk, toen werd de vrouw van de schutter aangewezen want zij had ervoor gezorgd dat de schutter niet goed geslapen had. Dat gaat eindeloos zo door, tot tenslotte de dwaas van het dorp uiteindelijk de verantwoordelijke is. Verhalen over verantwoordelijkheid leiden tot een schuttersputje ergens waar de eind-verantwoordelijkheid wegvalt.

In veel gevallen waar wij complexiteit ontmoeten heeft politieke rationaliteit een rol gespeeld, die een voorliefde heeft voor tijdelijke ambiguïteit. In veel gevallen zie je, in bepaalde fasen van het beleidsproces, dat gewerkt wordt met containerbegrippen (zoals duurzame ontwikkeling) en dat multi-interpretabele normen worden gedefinieerd. Vage normen heet dat in sommige juridische betogen. En dan wordt erop gewezen dat de werkelijkheid zich nog moet ontwikkelen, al dan niet met jurisprudentie, en dat de


21

invulling van de multi-interpretabele normen daaruit zal voortvloeien. Deze benadering kan soms verstandig zijn, maar ik vraag hierbij wel aandacht voor het feit dat degene die aan de macht is kan bepalen wanneer deze bevredigende ambiguïteit ineens overgaat in een schandaal. U denkt misschien dat schandalen per ongeluk of bij toeval ontstaan; ik heb de stellige overtuiging dat schandalen zorgvuldig geregisseerd worden. Vanuit de belangenstructuur van de machtige partij. Dat betekent, dat degene die zich onderwerpt aan een systematiek van ambiguïteit – en niet machtig is – dat zo iemand later ineens wordt geconfronteerd met de eindverantwoordelijkheid van alle nadelige effecten van alle ambigue normen. U moet maar eens opletten hoeveel professionals dienstbaar zijn aan de ontwikkeling van het schandaal. Ik zal niet in casuïstiek vervallen maar vraag aandacht voor de opmerkelijke rol van controllers en accountants in die fase, die ineens precies worden op het moment dat de machthebber de vaagheid niet langer verdedigt en gaat vragen om accuratesse. Die dynamiek is een belangrijke oorzaak van complexiteit.

Het is niet zinvol om hier te spreken over de bruikbaarheid van verschillende rationalitei-ten. Politieke rationaliteit is succesgedreven, wetenschappelijke rationaliteit is kennis-, creatie- en oplossingsgedreven. Deze twee discoursen zullen elkaar nooit duurzaam naderen, noch elkaar duurzaam kunnen verdringen. Met andere woorden, de ontmoe-ting van die twee heeft altijd het karakter van een onderhandeling. Er is geen ander type ontmoeting mogelijk dan via het onderhandelingsproces. Elke andere vorm zou neerko-men op onderdrukking, wat na verloop van tijd weer leidt tot opstand. Cruciale vraag is dus: kunnen we de kwaliteit van het onderhandelingsproces zo verhogen dat daaruit geen zogenaamde negotiated nonsense ontstaan? Dat is nu eenmaal het gevaar bij het ontbre-ken van geobjectiveerde criteria.

Ik onderscheid drie voornaamste vormen van complexiteit, niet om ze te elimineren, maar om te zoeken naar een verstandige manier van ermee omgaan. De eerste is de dynamiek van beleidssystemen. Maatschappelijke leerprocessen van reflexieve sociale groepen leiden ertoe dat elke niet-welgevallige impuls geleidelijk ineffectief wordt gemaakt. De noodzakelijke reactie van bestuurders daarop kan geen andere zijn dan beleidsaccumulatie. Een reactie op minder effectief beleid is in het algemeen detaillering van normering en opvoering van controle. Dit heeft alleen tijdelijk een effect en vervol-gens wordt dit weer overgecompenseerd door afnemende effectiviteit. De noodzakelijke dynamiek van beleidssystemen levert een enorme hoeveelheid complexiteit op omdat hij moeilijk waarneembaar is en omdat elk van de handelingen door de desbetreffende reeks van actoren hartstochtelijk verdedigd wordt als de enig mogelijke werkelijkheid.

De tweede vorm van complexiteit bestaat uit de hantering van ambiguïteit en container-begrippen in een dynamiek die uiteindelijk tot schandalen leidt. Mijn voorspelling is dat de uitlatingen van Ben Ale niet altijd zonder maatschappelijke gevolgen zullen blijven en dat hierbij dus in potentie een aanzienlijk schandaal in de maak is. Niet door Ben, maar door een machtige actor die daar later belang bij heeft.


22

De derde vorm van complexiteit bestaat uit multi-rationaliteit. Dat komt voort uit verschillende actoren die elkaar niet duurzaam kunnen aanvullen en toch naast elkaar moeten voortbestaan. De complexiteitstheorie is de omgangsvorm met de multi-ratio-naliteit van het beleidssysteem en van het wetenschappelijk systeem. Een intelligente strategie bestaat niet uit bestrijding maar uit het vinden van omgangsvormen.

Queesten zijn altijd nobel, soms dwaas maar altijd vertederend.


23

5 Klaas van Egmond: Slotwoord

Luisterend naar deze drie inleidingen komt bij mij het beeld naar voren van de autobus. Die metafoor wordt hier in Den Haag wel vaker gebruikt: de onderzoekers zitten achterin de autobus en de bestuurder zit voorin. Maar als de chauffeur op een muur afrijdt dan geeft er niemand aan of de chauffeur links- danwel rechtsaf moet. En dan moet de chauf-feur dus beslissen. Het bordje “Niet spreken met de bestuurder” heeft Roel in ’t Veld zojuist helemaal onderuit gehaald. Wij moeten blijven spreken met de bestuurder, maar hij zei ook eerder in zijn betoog dat die bestuurder gewoon kan afwijken. De bestuurder moet uiteindelijk de keuze maken op grond van het gekrakeel van al die lui daar achter in de bus. Mijn conclusie is dat wij als onderzoekers met een verlegenheid zitten. We willen graag luid en duidelijk zeggen: “Kijk uit! Wij weten het niet zo goed als jullie denken”. Dat kan tot grote schandalen leiden, waar die wetenschappers dan weer mee zitten. Aan de andere kant moet de bestuurder toch gewoon door. Het gaat iedere keer om de balans tussen bestuurder en wetenschapper. Chris Backes heeft aangegeven dat er goede aanzetten en mogelijkheden zijn tot de vereenvoudiging, hoewel dat moeizaam blijkt. Als ik Roel in ’t Veld hoor, dan denk ik dat we gewoon in de bus moeten blijven zitten en blijven spreken met de bestuurder. Op die manier hopen we dat we er redelijk uit komen en dat die bus blijft rondrijden in een beschaafd land.

Afscheidssymposium Klaas van Egmond 19-12-2007 ... · verantwoordelijkheid voor de cijfers de facto...

Documents

Transcript of Afscheidssymposium Klaas van Egmond 19-12-2007 ... · verantwoordelijkheid voor de cijfers de facto...