1

1. Inleiding: pps: werk in uitvoering

Van Incidentele naar Structurele toepassing van pps, dat was de uitdaging zoals geformuleerd in de

vorige voortgangsrapportage PPS (november 2004). Deze uitdaging is met beide handen aangepakt.

Er is veel werk verricht. De projectenstroom bij pps bij de uitvoering (volgens het Design Build Finance

Maintain (DBFM) – concept) begint op gang te komen. Zo heeft VROM/Rgd in 2005 bij maar liefst 10

projecten een PPC-onderzoek uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in 4 projecten die via pps zullen

worden uitgevoerd. Bij V&W is de aanbesteding van de 2e Coentunnel gestart en laten de projecten

A15 Maasvlakte – Vaanplein en A4 Delft – Schiedam een positieve PPC zien.

Naast concrete voortgang in het aantal projecten is er ook hard gewerkt aan het versterken van de

basis die het toepassen van pps mogelijk maakt. Immers, in de voorgaande voortgangsrapportage

werd al gememoreerd dat een aantal belemmeringen de structurele toepassing van pps in de weg

staan. Zo bleken bijvoorbeeld de hoge transactiekosten en de lange transactietijd een struikelblok. Op

dit vlak is belangrijke voortgang geboekt door het opstellen van bijvoorbeeld het DBFM-handboek en

de standaardisatie en is de verwachting dat transactiekosten en –tijd substantieel lager zullen

uitpakken.

Pps bij de planvorming werd al op grote schaal toegepast. De uitdaging was om deze samenwerking

soepeler te laten verlopen en zo sneller tot betere resultaten te komen. Op drie fronten zijn de

betrokken partijen aan het werk gegaan:

• een betere intern-rijk afstemming (bijvoorbeeld: de programma aanpak uit de Nota Ruimte,

Zuidas en het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf);

• het andere overheden makkelijker maken om te pps-en door ontwikkeling van instrumenten, de

opbouw van een kennisinfrastructuur en subsidieregelingen;

• de opbouw van kennis en ontwikkelen van instrumenten op rijksniveau.

Zijn we er? Nog niet. Bij pps bij uitvoering staan de sectoren Onderwijshuisvesting, Defensie en

Huisvesting van zorginstellingen nog aan het begin van de ontwikkeling en zal nog hard gewerkt

worden om de transactiekosten en transactietijd voor zowel publieke als private partijen door goed

kennismanagement verder te reduceren. Zo worden private partijen, afhankelijk van in welke sector

wordt aanbesteed, met andere contracten en andere aanbestedingsdocumenten geconfronteerd. Bij

pps bij de planvorming zal het streven naar een soepel verlopende samenwerking een blijven. Het zal

nooit af zijn. Het beeld is: grote stap voorwaarts, maar nog niet klaar. Vandaar de titel van de

voortgangsrapportage “werk in uitvoering”.

De positieve ontwikkeling heeft ook consequenties voor de verhoudingen tussen betrokken

departementen en het ministerie van Financiën (in het bijzonder het Kenniscentrum PPS). Bij

gebiedsontwikkeling zal de coördinerende rol nog duidelijker bij VROM komen te liggen. Het ministerie

van Financiën zal wel intensief betrokken blijven bij de complexe gebiedsontwikkelingsprojecten

2

waarbij het rijk risicodragend participeert. Bij pps bij de uitvoering zijn V&W en VROM/Rgd steeds

beter in staat om op eigen kracht hun eigen pps programma uit te voeren. Dat betekent een andere rol

voor het ministerie van Financiën. Financiën zal zich bij de uitvoering de komende jaren richten op het

opzetten van (interdepartementaal) kennismanagement en zicht houden op de ontwikkelingen op het

nationale en internationale DBFM gebied. Om deze rol waar te kunnen maken blijft het ministerie

centraal verzamelpunt voor contracten, aanbestedingsdocumenten, PPC’s, PSC’s en evaluaties zodat

niet alleen anderen daar weer hun voordeel mee kunnen doen, maar ook het wiel niet keer op keer

opnieuw wordt uitgevonden. Een tweetal achterliggende doelen wil het ministerie van Financiën

hiermee bewerkstelligen: Ten eerste verlaging van transactiekosten en -termijnen. Ten tweede wenst

Financiën vanuit het oogpunt van de Comptabiliteitswet de ontwikkelingen op pps-gebied voorlopig

nog te monitoren, mede gezien de grote financiële belangen die bij pps-constructies (kunnen) spelen.

Daarnaast zal Financiën de introductie van pps ondersteunen bij Defensie, Zorg en

Onderwijshuisvesting. Daarbij zal ook hier het ministerie van Financiën bij de grote complexe

projecten betrokken blijven.

Gezien deze ontwikkelingen, departementen die steeds meer hun eigen verantwoordelijkheid nemen,

VROM die de coördinerende rol bij pps bij de planvorming overneemt en de blijvende rol van het

ministerie van Financiën bij pps bij de uitvoering, wordt het steeds minder logisch voor het

Kenniscentrum PPS als onderdeel van het ministerie van Financiën om zich naar buiten apart te

profileren. Om deze reden wordt het uithangbord “Kenniscentrum PPS” van de muur gehaald en

vervangen door de huisstijl van Financiën. Pps bij de uitvoering wordt een vast onderdeel van het

pakket van het ministerie van Financiën. Dit betekent ook dat het ministerie van Financiën

verantwoordelijk blijft voor de verdere ontwikkeling van pps bij de uitvoering.

In deze voortgangsrapportage zal het kabinet per sector dieper ingaan op de geboekte resultaten.

Hierbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen pps bij de uitvoering (“DBFM”) en pps bij de

planvorming (“gebiedsontwikkeling”). In de toekomst zal u door het kabinet apart geïnformeerd worden

over de voortgang van pps bij de uitvoering en pps bij de planvorming. Bij de pps bij planvorming zal

de minister van VROM het voortouw nemen en bij pps bij de uitvoering zal dit de minister van

Financiën zijn.

3

2. Pps bij uitvoering: DBFM

2.1 Inleiding

De wens van het kabinet is om meer gebruik te maken van pps bij de uitvoering, hetgeen past in het

bredere streven om het publieke investeringsbeleid effectiever en efficiënter te maken. In dit hoofdstuk

zal de aanpak worden toegelicht welke de rijksoverheid heeft gekozen om het DBFM-concept in

Nederland te introduceren. In de box op pagina 4 is nog eens kort uitgelegd wat precies wordt

verstaan onder DBFM.

De introductie van DBFM kenmerkt zich door gecontroleerde verbreding. Bij de introductie van DBFM

in Nederland is er voor gekozen om dit niet met een big bang te doen, maar om een traject van

gecontroleerde introductie en verbreding in te zetten. De reden hiervoor was dat de kennis en ervaring

op dat moment zowel aan publieke als aan private zijde ontbraken om te starten met een groot aantal

projecten.

Dit traject van gecontroleerde introductie en verbreding houdt in dat in een bepaalde sector, na een

eerste verkenning, gestart wordt met een beperkt aantal pilot projecten met als doel:

• in de praktijk te ervaren of pps tot betere resultaten leidt;

• de pps-structuur te optimaliseren;

• inzicht te krijgen welke (institutionele) belemmeringen in de weg staan van het gebruik van pps;

• kennis op te bouwen om zo verdere toepassing van pps te vergemakkelijken.

Op basis van deze eerste pilots kan de toepassing binnen de sector verder worden verbreed.

De belangrijkste ambitie van het kabinet zoals verwoord in de voortgangsrapportage PPS 2004 is de

komende jaren te komen tot een structurele toepassing van DBFM: “van incidenteel naar structureel”.

Het behalen van deze ambitie komt steeds dichterbij. Zoals verwoord in de inleiding: werk in

uitvoering. Kunnen wij nu stellen dat deze ambitie is behaald? Ja en nee.

Ja: DBFM wordt nu bij projecten van V&W en van de Rgd structureel toegepast. Niet alleen heeft het

aantal pps-projecten in 2005 dat laten zien, maar ook het aantal projecten in de pijplijn toont dat de

toepassing van DBFM-contracten daar in een stroomversnelling is gekomen. Ook in het buitenland

blijkt de toepassing van pps bij uitvoering geen eendagsvlieg, maar een ontwikkeling die zich in hoog

tempo voortzet (zie hiervoor ook box 2 op pagina 7). De cultuuromslag die noodzakelijk is voor deze

andere manier van werken blijkt dus wel mogelijk te zijn.

Maar, we zijn er nog niet. De inbedding van DBFM in het afwegingskader, bijvoorbeeld door het

uitvoeren van een PPC, wordt nog niet in alle sectoren structureel toegepast. DBFM moet in alle

sectoren onderdeel van de toolkit worden. Met name bij Onderwijshuisvesting, Huisvesting van

zorginstellingen en Defensie is nog werk te verrichten.

4

In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de vorderingen die gemaakt zijn bij het wegnemen van

belemmeringen voor de brede invoering van pps. Vervolgens zal per sector een beeld worden

geschetst van de ontwikkelingen van het afgelopen jaar en toekomstige acties.

Wat is DBFM Zoals gezegd worden in een DBFM-contract de blokken ontwerp, bouw, financiering en onderhoud en

beheer in één keer aan een private partij overgedragen. Niet in de vorm van het slaan van een nietje

door afzonderlijke contracten voor de verschillende blokken, maar door in het contract afspraken te

maken wat het resultaat van die afzonderlijke blokken uiteindelijk moet zijn. Het resultaat is dus niet

een ontwerp of een strook asfalt, maar een vervoerscapaciteit tussen A en B. Output in plaats van

input. De private partij krijgt (binnen duidelijke randvoorwaarden) de vrijheid hoe het door de overheid

verlangde resultaat het best gerealiseerd kan worden. De private partij wordt ook betaald op basis van

het bereiken van het afgesproken resultaat.

Alleen ruimte geven voor andere oplossingen is overigens niet voldoende om de private partijen aan

te zetten die ruimte ook te gebruiken om te komen tot slimmere en betere oplossingen én om de

gewenste output te leveren. Er zijn nog twee belangrijke ingrediënten om DBFM te laten werken:

• De betaling wordt gekoppeld aan de dagelijks te leveren prestatie. De overheid betaalt niet meer

voor een stuk asfalt bij de oplevering van de weg, maar betaalt gedurende meerdere jaren voor

een dagelijkse te leveren vervoerscapaciteit (de weg moet beschikbaar zijn om het afgesproken

vervoersaanbod af te wikkelen). Door de koppeling van betaling aan prestatie worden de private

partijen gedwongen om elke dag van de contractduur hun best te doen. Het effect van deze

koppeling is dat de betaling over de duur van het contract wordt uitgesmeerd. De private partij

moet zelf de financiering van het investeringsobject voor zijn rekening nemen. Traditioneel neemt

de overheid de financiering zelf voor zijn rekening en wordt de private partij betaald tijdens de

bouw en als het investeringsobject opgeleverd wordt. Als de overheid dit in het geval van een

DBFM-contract ook zou doen, zou de druk voor de private partij om de dagelijkse prestatie te

leveren voor een groot deel wegvallen. De private partij heeft immers dan bij de oplevering al een

heel groot deel van het geld binnen. De financiering is dus een middel om de overdracht van de

verantwoordelijkheid voor het leveren van de prestatie hard te maken.

• De aanbesteding van de pps-concessie moet in concurrentie plaatsvinden. Dit is de enige manier

om de private partijen te prikkelen om optimaal gebruik te maken van de aangeboden ruimte.

Doen ze dit niet, dan wint een ander het contract.

Een bijkomend voordeel van de toepassing van DBFM-contracten is dat risico’s van tevoren in kaart

zijn gebracht, geprijsd en verdeeld en eventuele tegenvallers in onderhoud voor rekening en risico van

de private partijen zijn. Het achteraf inpassen van tegenvallers als gevolg van opgetreden risico’s is

daarmee verleden tijd. Begrotingen worden daarmee betrouwbaarder en voorspelbaarder.

Bij rijkshuisvesting wordt de term DBFMO gehanteerd. De O (operate) wordt toegevoegd, omdat de

facilitaire diensten in deze sector veelal een groot onderdeel van het contract zijn.

5

2.2 Belemmeringen

In de vorige voortgangsrapportage zijn de twee belangrijkste belemmeringen in beeld gebracht die

een brede toepassing van DBFM nog in de weg staan. Deze belemmeringen waren de budgettaire

inpassing, de lange transactietijd en hoge transactiekosten. In deze paragraaf zal even kort herhaald

worden wat het probleem was, dan zal aangegeven worden wat er het afgelopen jaar gedaan is om

de belemmeringen weg te nemen en wat we nog gaan doen.

• Budgettaire inpassing

Aanbestedingen werden vertraagd door discussies die binnen de overheid speelden over de

budgetten, risico’s en de te leveren kwaliteit. De oorzaak van deze discussie ligt in het feit dat de

gegevens van de overheid over de kwaliteit en de kosten en risico’s tijdens de beheersfase niet van

dezelfde kwaliteit waren als de gegevens over de bouwkosten. Hoewel de oorzaak van het probleem

nog niet is weggenomen weet men in de praktijk er nu wel een mouw aan te passen. Omdat de

problemen nu bekend zijn probeert men de discussies voor de aanbesteding op te lossen om zo de

aanbesteding en de bieders niet te belasten.

De structurele oplossing moet komen uit de maatregelen die in de vorige voortgangsrapportage zijn

geschetst. Deze maatregelen zijn niet speciaal bedoeld om de problemen rond pps op te lossen, maar

moeten een bijdrage leveren aan de verbetering van het investeringsbeleid. Ook als je projecten op

een andere manier aanbesteedt wil je weten wat het oplevert en wat het kost.

Voor een groot deel zijn de maatregelen, die zijn aangekondigd in de brief van de minister van

Financiën1 van 26 september 2003 over de bijdrage die begrotingsregels kunnen geven aan de

verbetering van investeringsbeleid, effect gaan ressorteren. Daarnaast zullen door de verdere

ontwikkeling van VBTB (beleid definiëren in termen van outcome of output en toetsen of deze gehaald

zijn) steeds betere gegevens ontstaan over de geleverde prestaties en zal de maatregel om naast de

investeringskosten ook de beheers- en onderhoudskosten explicieter in de ramingen op te nemen,

een veel beter inzicht geven in hoeveel de geleverde prestatie kost.

In de brief2 van 14 november 2003 over de waardering van risico’s bij publieke investeringsprojecten

heeft de minister van Financiën expliciet aandacht gegeven aan de wijze waarop in kosten-

batenanalyses en pps met risico’s moet worden omgegaan, waardoor de keuze tussen verschillende

alternatieven niet afhangt van het al dan niet – vaak willekeurig - meenemen van risico’s. Dit heeft het

risicobewustzijn binnen de overheid sterk vergroot. Wanneer risico’s niet in de projectevaluatie worden

meegenomen lijken alternatieven waar risico’s expliciet3 zijn gemaakt duurder dan alternatieven waar

deze risico’s niet zijn meegenomen. In de brief is aangegeven dat bij de evaluatie expliciet gekeken

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 en 28 737, nr. 46. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 352, nr.1. 3 Bijvoorbeeld bij een DBFM-contract, waar de private partij de risico’s via zijn vergoeding zichtbaar maakt.

6

wordt naar de (on)mogelijkheden van het (vooraf) inpassen van risico’s in de begroting4. De evaluatie

van de risicowaardering is met tenminste een jaar uitgesteld.

• Reduceren transactiekosten en -tijd

Belangrijk aandachtspunt blijft het reduceren van de transactiekosten en -tijd van een pps-

aanbesteding. De ervaringen bij de pilots geven aan dat er nog ruimte is om dit te realiseren. Deze

ervaringen zijn:

• zowel bij de aanbestedende dienst als de bieders er nog onvoldoende begrip is voor elkaars

belangen en positie.

• elke aanbesteding gestart werd met een nieuw opgesteld contract en met een nieuwe opzet van

de aanbestedingsprocedure.

• elke aanbesteding start met een relatief onervaren ploeg. Deze onervarenheid leidt elke keer

weer tot opstartproblemen.

Verschillende maatregelen zijn genomen om het aanbestedingsproces te verbeteren:

• Bevorderen van het onderlinge begrip tussen publieke en private partijen:

Er zijn diverse initiatieven in gang gezet die het onderlinge begrip voor de publieke - en private

posities en belangen moet versterken. Zo werken publiek en privaat samen in de Taskforce PPS, zijn

er dialogen met de markt gevoerd, is in samenwerking met de markt een DBFM-handboek gemaakt

waarin de belangen van beide partijen zijn beschreven en welke oplossingsrichting de voorkeur heeft

rekening houdend met beider belang en heeft het samenwerkingsaspect in de evaluaties van DBFM-

aanbestedingen een serieuze plaats.

• Standaardiseren:

Het ministerie van V&W heeft een standaard-wegencontract ontwikkeld waarin de ervaringen van

eerdere projecten zijn verwerkt. Dit is voorlopig nog een levend document waarin ervaringen bij

nieuwe projecten worden verwerkt. VROM/Rgd heeft op basis van de ervaringen bij de eerste pilot,

het ministerie van Financiën, een reader opgesteld waar de aanbestedingen van de vervolgprojecten

van kunnen profiteren. Ook zijn een modelcontract en een model voor outputspecificaties ontwikkeld.

Op basis van de ervaringen bij het Montaigne Lyceum is voor scholen een handboek opgesteld voor

de schoolhuisvestingsprojecten.

• Opleiding en personeel:

Zowel VROM/Rgd als RWS hebben een pps-opleiding opgezet om er voor te zorgen dat medewerkers

met kennis een aanbesteding kunnen starten. Tevens hebben ze maatregelen aangekondigd om

mensen vast te houden en verder te ontwikkelen. Zo heeft RWS onder meer het Centrum voor Project

Management opgezet en is bezig met de oprichting van een pps kennispool. Bij VROM/Rgd zet men

zich in om medewerkers die expertise hebben ontwikkeld door het participeren in projectteams te

verwerven of vast te houden door het aanbieden van goede carrièrepaden.

4 Bewust is gekozen voor de formulering “(on)mogelijkheden”. Hoewel inpassen van risico’s logisch lijkt, zitten er toch een aantal haken en ogen aan vast. Hoe wordt voorkomen dat het risicobudget opgaat voordat het risico zich voordoet en er als nog een tegenvaller ontstaat.

7

Deze maatregelen hebben al het nodige effect bereikt, maar er is zeker nog meer mogelijk. De

aangekondigde en deel uitgevoerde maatregelen zullen verder geïmplementeerd moeten worden.

Daarnaast is het de uitdaging, nu pps zich verder ontwikkelt en de verschillende departementen

steeds meer hun eigen pps-koers varen, om toch te blijven profiteren van het zijn van één overheid.

Dus leren van elkaars ervaringen en het overnemen van wielen die bij een ander departement zijn

uitgevonden om zo kosten en tijd te besparen.

Ook is het voor de markt belangrijk dat de verschillende overheidsonderdelen niet met volledig

verschillende contracten en aanbestedingsdocumenten komen en zo de bieders onnodig op kosten

jagen (administratieve lastendruk). Hierbij is het zoeken waar het in de contracten en

aanbestedingsdocumenten maatwerk is en waar het confectie kan zijn. Zo zal de outputspecificatie

(programma van eisen) altijd maatwerk zijn, maar een force majeure artikel kan heel goed hetzelfde

zijn in wegencontract als een huisvestingscontract.

De betrokken departementen zijn nu bezig om deze plannen om te zetten in daden. Als onderdeel

daarvan wordt een rijksbreed kennismanagementprogramma opgesteld. In de volgende

voortgangsrapportage zal u worden geïnformeerd over de vorderingen op dit terrein.

Europese pps ontwikkelingen: tour d’horizon Het VK kan worden beschouwd als de belangrijkste motor voor de introductie van pps in Europa. Er

zijn daar meer dan 450 pps-deals gesloten, met een totale investeringswaarde van meer dan £34 mld.

Daarnaast zijn Italië, Spanje, Portugal en Ierland actief op pps gebied. Dit zijn vooral projecten in de

wegen-, water- en zorgsector. Ook in Duitsland gaan de pps- ontwikkelingen erg snel, vooral in de

onderwijshuisvestingssector. Nederland liep in 2000 nog voor op Duitsland wat betreft pps-projecten in

deze sector, maar inmiddels zijn de rollen omgedraaid. Duitsland is ons voorbij gestreefd en zou wel

eens één van de grootste pps-markten kunnen worden.

2.3 Het beeld van de departementen

Een belangrijk instrument bij het creëren van een pijplijn (dealflow) van projecten is het vanaf 2005

voorgeschreven gebruik van de Publiek Private Comparator (PPC). Met dit instrument kan een

zorgvuldige keuze worden gemaakt tussen verschillende uitvoeringsvormen (DBFM of traditioneel).

Hiermee bereikt het kabinet dat wordt gekozen voor die uitvoeringsvorm die de beste resultaten

oplevert, niet automatisch voor de “traditionele” manier van werken. In deze voortgangsrapportage

PPS wordt ook een kwantitatief inzicht geboden in de uitgevoerde PPC's en in welke nieuwe projecten

geschikt zijn voor pps. Een keuze voor een afwijkende uitvoeringsvariant zal moeten worden

gemotiveerd.

8

2.3.1 Ministerie van Verkeer en Waterstaat Het jaar 2005 heeft vooral in het teken gestaan van het aan de slag gaan met pps. Om pps een extra

stimulans te geven heeft de Taskforce PPS/Infrastructuur van overheid en marktpartijen (opgericht in

2004) een lijst opgesteld met twaalf concrete infrastructuurprojecten, die op termijn in pps kunnen

worden uitgevoerd. De projecten zijn: 2e Coentunnel, A4 Delft-Schiedam, A15 Maasvlakte-Vaanplein,

A2 Maastricht, Corridor Schiphol-Almere, Mainport Corridor Zuid (A4/A15), Ring Utrecht, A27 Breda-

Utrecht, Amsterdam Zuidas, Ruimte voor de Rivier, Tweede Maasvlakte en Zuiderzeelijn (afhankelijk

van de nadere besluitvorming over dit project). Deze projecten bevinden zich elk in een verschillende

fase. Voor een aantal projecten bestaat het voornemen om de markt vroegtijdig te betrekken. Andere

zijn verder gevorderd en bevinden zich in de PPC fase of zelfs in de aanbesteding. Om deze projecten

in pps te kunnen uitvoeren was het noodzakelijk om eerder geconstateerde belemmeringen weg te

nemen. De Taskforce heeft dit gedaan door:

• het opstellen van een basisovereenkomst voor DBFM-arrangementen en een DBFM-handboek

(om zo de transactiekosten te verlagen);

• het opstellen van een werkwijzer voor het parallel schakelen van de tracé/m.e.r.- en de

aanbestedingsprocedure (‘vervlechting’). Hierdoor is het mogelijk marktpartijen eerder te

betrekken bij het oplossen van een verkeers- en vervoersprobleem.

V&W heeft het voornemen de markt structureel eerder en intensiever te betrekken bij de uitvoering

van het beleid. De minister van V&W heeft dit ook uitgesproken in haar brief van 25 februari 2005 aan

de Tweede Kamer en in de nota Mobiliteit. Daarmee zijn de voornemens nu ook beleidsmatig

verankerd.

Hiernaast wordt vanaf 1 januari 2005 voor alle MIT projecten boven de € 112,5 mln. een PPC

uitgevoerd om de pps mogelijkheden te bekijken. Deze afspraak is vastgelegd in de MIT/SNIP

spelregels. In de spoorsector is deze afspraak door ProRail vertaald in een interne richtlijn voor

projectleiders. Naast de drempelwaarden voor het opstellen van een PPC bevat deze richtlijn een

bepaling waarin staat dat een tenderboard toeziet op het naleven van deze richtlijn.

9

Onderstaande tabel bevat een PPC-overzicht van alle projecten boven de € 112,5 mln.

PPC’s in 2005 door V&W Beschrijving project PPC uitkomst Aanbestedingsvorm Motivatie 2e Coentunnel circa 5% DBFM

A4 Delft-Schiedam circa 5% DBFM

A15 Maasvlakte-Vaanplein. circa 5% DBFM Hanzelijn (spoor) 2 – 7%5 Best Practice variant Deze variant gaat uit van een

gecombineerde contractering van ontwerp, aanleg en een relatief korte onderhoudsperiode met een klein deel eigen financiering.

Over de concrete DBFM-projecten valt het volgende te zeggen. Het eerste pilot project A59 Den

Bosch – Oss is 10 december van het afgelopen jaar door de minister van V&W geopend. De A59 is

het eerste DBFM-project dat in gebruik genomen is. Het project N 31 Leeuwarden – Drachten bevindt

zich halverwege de bouwfase en wordt in 2008 in gebruik genomen. De aanbesteding van het DBFM-

contract voor de 2e Coentunnel is in 2005 gestart en zal begin 2007 eindigen met de ondertekening

van het contract. In de spoorsector bevindt de HSL zich in de laatste fase voor ingebruikname.

Hiernaast zal uiteraard ook in 2006 voor de projecten boven de €112,5 mln een PPC worden

uitgevoerd. Onderstaande tabel bevat een overzicht verwachte projecten.

Geplande PPC’s in 2006 door V&W

Beschrijving project Extra Spuicapaciteit Afsluitdijk A2 Maasbracht-Geleen A2 Maastricht A50 Ewijk-Valburg-Grijsoord A12 Utrecht-Maarsbergen A12 Utrecht West, benutting

5 De PPC-studie liet een (bescheiden) te behalen voordeel zien van rond de 2%. Aangegeven kan worden dat van een hoger percentage zou kunnen worden uitgegaan en dat dit voordeel zou kunnen oplopen tot maximaal 7%. Aan de andere kant kleven hieraan ook een aantal niet kwantificeerbare nadelen die er voor zorgen dat niet gekozen is voor een DBFM variant. Deze zijn: • Een DBFM contract zou betekenen dat het onderhoud voor de Hanzelijn voor langere tijd (15-25 jaar)

vergeven zou zijn. De Hanzelijn zou daarmee niet, of pas in een laat stadium, betrokken kunnen worden in een eventuele variant van de Zuiderzeelijn waarvan de Hanzelijn deel uitmaakt. De nu gekozen wijze van aanbesteden maakt het mogelijk om de Hanzelijn wat betreft beheer en onderhoud op te nemen in een eventuele variant van de Zuiderzeelijn.

• Uit de PPC wordt duidelijk dat er een risico is dat omschakeling naar een DBFM contract zou leiden tot een half jaar vertraging. Daardoor zou de Minister van V&W haar toezegging aan de Kamer wat betreft een opening van de Hanzelijn in 2012 niet meer gestand kunnen doen.

10

Rijkswaterstaat heeft een belangrijke vertragende factor in aanbestedingstrajecten weggenomen door

het opstellen van een standaard DBFM-contract voor infrastructuur. Zo wordt voorkomen dat bij elk

project het wiel opnieuw moet worden uitgevonden. Hiernaast richt RWS zich op het ontwikkelen,

vasthouden en verspreiden van pps-kennis. Dit zal gebeuren aan de hand van opleidingen, maar

bijvoorbeeld ook door het opzetten van een pps-kennispool. Deze pool moet er voor zorgen dat er

voldoende gekwalificeerde medewerkers zijn voor het kennisgebied pps. In de komende jaren zal

V&W verder werken aan het wegnemen van de vertragende belemmeringen.

2.3.2 Rijksgebouwendienst De toepassing van DBFMO in de huisvestingssector stond twee jaar terug nog in de kinderschoenen.

Hierdoor werd in de vorige voortgangsrapportage geschreven dat het nog te vroeg was om te

concluderen dat het DBFMO-concept tot betere resultaten kan leiden (zoals gebleken in de

infrastructuursector), maar dat er geen reden was om hieraan te twijfelen. Inmiddels heeft de

toepassing van DBFMO bij huisvestingsprojecten een grote sprong gemaakt.

De Rgd heeft in 2005 voor 10 projecten een PPC opgesteld. Hieruit blijkt een DBFMO-uitvoering in 9

van de 10 gevallen efficiënter dan traditionele uitvoering. De efficiencywinst varieert tussen de 2,5 en

20%. Uiteindelijk is besloten om bij 4 projecten de aanbesteding voor te bereiden voor een DBFMO-

contract. Bij de zes andere projecten waren er naast de financiële afwegingen andere argumenten om

toch niet te kiezen voor DBFMO. Een volledig overzicht van de uitgevoerde PPC’s en de

overwegingen om al dan niet te kiezen voor pps, is opgenomen in onderstaande tabel.

PPC’s in 2005 door Rgd Beschrijving project

Departement / ZBO

PPC uitkomst Aanbestedingsvorm

Motivatie

Nieuwbouw Belastingkantoor Doetinchem

Financiën 12,5 – 15% DBFMO Extra aandacht moet besteed worden aan de beperking van de transactiekosten, gezien de geringe financiële omvang van het project.

Renovatie en nieuwbouw Belastingkantoor Groningen met Informatie Beheergroep

Financiën / ZBO

2,5 – 5% DBFMO Project is onderdeel van een gebiedsontwikkeling. Gezien de complexiteit van de opgave is meer dan gemiddeld aandacht nodig voor beheersing van kwalitatieve risico’s, waaronder de afstemming tussen de te doorlopen planfasen.

Nieuwbouw Detentiecentrum Rotterdam Airport

Justitie 12,5 – 15% DBFMO

Nieuwbouw PI “De nieuwe inrichting”

Justitie 17,5 – 20% DBFMO De PPC is op hoofdlijnen, omdat de locatie nader bepaald moet worden.

Renovatie en nieuwbouw Rechtbank Zwolle

Justitie 7,5 – 10% I.v.m. verwachte meerwaarde is in eerste instantie besloten tot pps, waarbij het ontwerp gedeeltelijk zou worden meegenomen (aangezien de ontwerpfase ten tijde van PPC al gestart

11

was). Na besluitvorming werd duidelijk dat het knippen van het ontwerpproces een groot aantal risico’s oplevert voor de Staat als opdrachtgever. Daarom is alsnog besloten geen splitsing in ontwerp verantwoordelijkheden te maken en het geheel in publieke handen te houden.

Renovatie kerndepartement Defensie Den Haag

Defensie 5,0 – 7,5% Het project heeft een erg beperkte scope voor een pps-project, omdat de renovatie van het complex beperkt is tot een aantal technische aanpassingen. Daarnaast moet rekening gehouden worden met de specifieke onderhoudseisen van het monumentale gedeelte van het complex en de hoge veiligheidseisen die in een gedeelte van het pand gelden. Besloten tot een andere aanbestedingsvorm.

Nieuwbouw Gerechtshof Amsterdam

Justitie 7,5 – 10% De mogelijke grondposities op locaties waar het Gerechtshof zich wil vestigen waren al ingenomen door projectontwikkelaars. Dit betekent een beperking van de mogelijkheden. Bovendien zijn er maar drie geschikte locaties gevonden, waardoor de concurrentiewerking erg beperkt zal zijn. Hierdoor is een DBFMO-uitvoering niet haalbaar.

Renovatie CBS Heerlen

ZBO 5 – 7,5 % Vanwege de grote complexiteit van dit project ligt een pps-uitvoering niet voor de hand. Deze complexiteit komt voort uit het feit dat er naast het CBS andere huurders van het pand zijn, er in de toekomst functiemenging binnen het gebouw zal plaatsvinden en tot slot de benodigde flexibiliteit in de contractvorm i.v.m. de krimpende organisatie. Besloten tot een andere aanbestedingsvorm.

Scheepvaartmuseum Amsterdam

Stichting -2,5 – 0 % I.v.m. verwachte negatieve meerwaarde is besloten tot een andere aanbestedingsvorm.

Renovatie hoofdzetel Ministerie van EZ Den Haag

Economische Zaken

2,5 – 5% Door de bijzondere structuur en architectonische uitwerking van het monument zijn de mogelijkheden tot optimalisatie beperkt en voor private partijen zal het moeilijk zijn om de kosten in de biedingsfase in te schatten. Daardoor is de kans reëel dat er te weinig marktinteresse zal zijn en een DBFMO-aanbesteding zal mislukken. Besloten tot een andere aanbestedingsvorm.

12

Een belangrijke mijlpaal was de aanwijzing van een voorkeursinschrijver voor de eerste pilot in de

rijkshuisvestingssector: de renovatie van de hoofdzetel van het ministerie van Financiën. Deze

aanbesteding betreft de renovatie en dienstverlening voor een periode van 25 jaar en is zo goed als

afgerond. Er is een consortium geselecteerd en het DBFMO-contract wordt naar verwachting eind

2006 gesloten. Ook dit pilot project wordt geëvalueerd, waarbij gekeken wordt wat het contract

opgeleverd heeft, waar nog mogelijkheden zijn om het aanbestedingsproces en het contract te

verbeteren en welke belemmeringen er nog zijn voor de toepassing van DBFMO. De resultaten zijn

naar verwachting de tweede helft van 2006 bekend.

In 2006 zijn ook de voorbereidingen gestart voor de aanbesteding van de projecten: het

Detentiecentrum Rotterdam Airport, het Belastingkantoor Doetinchem en het Belastingkantoor

Groningen gezamenlijk met de Informatie Beheergroep.

De nieuwbouw van het Detentiecentrum Rotterdam Airport betreft de vervanging van de tijdelijke

bestaande huisvesting en heeft een contractduur van 25 jaar. De capaciteit van de nieuwbouw is 560

plaatsen. Het complex zal tevens voorzien in celruimte voor de Koninklijke Marechaussee. Het

detentiecentrum zal worden gerealiseerd op het nieuw te ontwikkelen bedrijventerrein van de

luchthaven. Medio 2006 vindt naar verwachting de bekendmaking van dit project plaats.

In Doetinchem besteedt de Rgd een project voor de Belastingdienst aan. Naast ontwerp, bouw en

onderhoud wordt de volledige facilitaire dienstverlening (excl. ICT-voorzieningen) voor dit

kantoorgebouw in het stationsgebied van Doetinchem voor 15 jaar aan een consortium uitbesteed. Dit

project is op 12 april 2006 officieel bekendgemaakt. Op dit moment kunnen geïnteresseerde consortia

zich inschrijven voor dit project.

Het project in Groningen is tevens een gebiedsontwikkeling en omvat een kantoorgebouw voor de

Informatie Beheer Groep en de Belastingdienst alsmede een parkeergarage met daarboven een

openbare stadstuin met eventueel een paviljoen voor commerciële functies. Dit contract heeft een

looptijd van 20 jaar. Er is een stedenbouwkundig plan gemaakt voor het gebied Engelse Kamp/

Kempkensberg. In dit plan zijn de kaders vastgesteld waarbinnen de kantoorgebouwen moeten

worden gerealiseerd. Medio 2006 vindt naar verwachting de bekendmaking van deze aanbesteding

plaats.

Onderstaande tabel bevat de PPC’s die gepland staan voor 2006. De start is afhankelijk van de

planning van de projecten.

BESCHRIJVING PROJECT DEPARTEMENT/ ZBO Belastingdienst Apeldoorn Financiën/Belastingdienst CJIB Leeuwarden Justitie Hoofdkantoor RWS Oost-Nederland VenW/RWS PI/JI Doetinchem Justitie CSA-sterilisatiegebouw NVI

Voor de huisvesting van het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag wordt begin 2006 een

verkenning uitgevoerd door de projectorganisatie. Het op te stellen advies betreft de

13

opdrachtgeversvorm, eigendom en uitvoeringsvariant. De Assemblee of State Parties (ASP) van het

ICC zal naar verwachting eind 2006 een besluit nemen.

In 2006 zullen, aan de hand van het pilot project ministerie van Financiën, standaarden worden

ontwikkeld, zoals bijvoorbeeld een modelcontract. Deze standaarden worden ontwikkeld in het kader

van het verlagen van de transactiekosten en zullen met belangengroeperingen, als VNO/NCW en

Bouwend Nederland, worden afgestemd. De Rgd wil de pps kennis verspreiden door onder andere

een basis opleiding pps aan te bieden. Deze opleiding staat ook open voor aanbestedende diensten

buiten de Rgd zoals andere departementen.

2.3.3 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen In het buitenland (VK, Duitsland en Denemarken) wordt pps bij de huisvesting van

onderwijsinstellingen steeds meer toegepast. De reden daarvoor is dat doordat de integrale

verantwoordelijkheid voor de huisvesting overgedragen wordt aan een private partij de onderwijzers

meer tijd hebben voor hun core business: het onderwijs. Zij hoeven geen tijd te besteden aan

lekkende daken, schoonmaak, kapotte WC’s, verlichting en alle andere zaken die bij het dagelijks

reilen en zeilen van een school horen. Daarnaast blijken de private partijen in staat te zijn om het

beter en goedkoper te doen, want dit is juist hun core business.

Voor het Kabinet waren deze resultaten reden om ook in Nederland pps bij scholenbouw toe te

passen. Hierbij is dezelfde aanpak gebruikt als in de andere sectoren van gecontroleerde introductie.

Dit houdt in dat er, na een eerste verkenning gestart wordt met een beperkt aantal pilot projecten om

te bewijzen dat pps werkt, om de pps structuur te optimaliseren, inzicht te krijgen in de belemmeringen

en om kennis op te bouwen om zo de verdere toepassing van pps te vergemakkelijken.

Maar voor de sector scholenbouw is het Rijk niet degene die de investeringsbeslissingen neemt in

tegenstelling tot bijvoorbeeld rijksgebouwen en infrastructuur. In deze sectoren kan het Kabinet zelf

bepalen welke projecten pilots worden. Bij onderwijs moeten scholen en gemeenten overtuigd worden

van het nut van een pilot. Om deze reden waren wij verheugd dat de Gemeente Den Haag en het

SCO Lucas zo vooruitstrevend waren om het Montaigne Lyceum in Den Haag aan te melden als de

eerste Nederlandse pilot.

Dit heeft in december 2004 geleid tot de ondertekening van het eerste pps-contract bij scholenbouw.

De Gemeente Den Haag en de gebruiker Montaigne Lyceum zijn voor 30 jaar een DBFM-contract

aangegaan met het consortium de Talentgroep. De evaluatie van dit eerste pilot project laat een

financiële meerwaarde zien van 16 %. Belangrijker is dat de evaluatie concludeert dat er zoals

gehoopt, een aanzienlijke vermindering van de beheerslast voor de school wordt verwacht. In de

bouwfase heeft zich dit al bewezen, wanneer de school in augustus 2006 in gebruik genomen zal

worden zal blijken of de beheerslast ook in de operationele fase daadwerkelijk verminderd. Om te

bezien of deze verwachte vermindering ook daadwerkelijk optreedt dienen meer pilots te worden

gehouden.

14

Voor de verdere introductie van pps bij scholenbouw is gebruik gemaakt van de ervaringen met het

Montaigne Lyceum en zijn handleidingen en standaarddocumenten ontwikkeld. Hierdoor zal er bij

volgende projecten minder beroep hoeven worden gedaan op juridische, technische en financiële

adviseurs. In het vervolg van het pilot programma zal gekeken worden hoe de pps structuur verder

geoptimaliseerd kan worden voor andersoortige projecten, zoals grotere scholen maar ook een paar

kleine scholen in één contract.

De ministeries van Onderwijs en Financiën, de VNG, scholenkoepels en Bouwend Nederland hebben

scholen opgeroepen om zich aan te melden als vervolgpilot. Meerdere scholen hebben zich

aangemeld en bij één school wordt nu gekeken of pps een kans van slagen heeft. Het streven is om

aan het eind van het jaar twee á drie pilots te hebben. De betrokken partijen bekijken nu hoe deze

projecten begeleid zullen worden. Daarnaast wordt gekeken hoe bij de verdere verbreding van pps bij

scholenhuisvesting de ervaringen die opgedaan worden met het Montaigne Lyceum en bij

vervolgpilots worden overgedragen aan scholen. Dit is een uitdaging omdat scholen decentraal en

gefragmenteerd zijn. Alle betrokkenen zullen gezamenlijk een plan van aanpak uitwerken voor het

vervolg van pps bij scholenbouw. U wordt nader geïnformeerd over de inhoud van deze plannen.

2.3.4 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Een apart hoofdstuk vormt pps in de zorg. Ziekenhuizen zijn zelfstandige entiteiten, met bijbehorende

bevoegdheden. Dat betekent dat de overheid als het gaat om pps in de zorg niet als opdrachtgever

opereert maar een stimulerende rol vervult. Eigenlijk zou je in de zorg niet kunnen spreken over

“publiek-private samenwerking” maar over “zorg-private samenwerking”. Maar de voordelen zijn het

zelfde. In dit kader wordt nog steeds gezocht naar het eerste pilot project in de zorg. In januari 2005 is

een PPC onderzoek voor het Groene Hartziekenhuis (GHZ) afgerond. De uitkomst van de PPC was,

met onzekerheden omkleed, maar leek positief ten opzichte van pps. Ondanks deze meerwaarde

heeft het ziekenhuis besloten niet tot pps over te gaan. Belangrijkste reden daarvoor was dat het

ziekenhuis reeds afgeronde bouwplannen had. Indien zij nu tot een pps zou besluiten, zouden deze

bouwplannen moeten worden losgelaten en opnieuw moeten worden ontwikkeld. Dit zou extra tijd

kosten en het GHZ heeft aangegeven zich dit niet te kunnen veroorloven. Het GHZ zou ook voor een

pps kunnen kiezen binnen het al ontwikkelde bouwplan. Daarmee zou het bereik van de pps echter

sterk worden beperkt, en daarmee de mogelijkheden om doelmatigheidsvoordelen te behalen. U bent

over deze uitkomst geïnformeerd.

Vervolgens hebben VWS en Financiën zich ingezet om (institutionele) belemmeringen die de

toepassing van DBFM bij ziekenhuizen in de weg staan verder weg te nemen. Door verdere

deregulering op het beleidsterrein van VWS en het stimuleren van marktwerking zijn er geen obstakels

voor de toepassing van DBFM meer. Belangrijke stappen op het gebied van deregulering zijn:

• De invoering van integrale tarieven. Hierover is de Tweede Kamer in maart 2005 per brief

geïnformeerd.

• De deregulering van het bouwregime zoals geregeld in de Wet toelating zorginstellingen (WTZi).

15

• De (op termijn) gewijzigde rol van het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (CBZ) als gevolg

van de keuze voor een nieuw zorgstelsel. Dit is verder beschreven in de herpositionerinsnota van

VWS.

Hiernaast heeft de minister van Financiën een inventarisatie gemaakt van belemmeringen die BTW

kunnen opleveren bij de toepassing van pps bij ziekenhuizen. In zijn brief aan de Tweede Kamer (d.d.

6 september 2005) is hiervoor een concrete oplossing voorgesteld.

Kunst is nu om de zorginstellingen te stimuleren, zodat er mogelijk een initiatief onstaat dat als pilot

kan fungeren. Op dit moment vindt voor een ander ziekenhuis een PPC-onderzoek plaats, de

resultaten hiervan worden in juni 2006 verwacht. Daarnaast zal het voor de komende 2 à 3 jaar nog

een uitdaging zijn om in de zorg tot een verspreiding van pps te komen, omdat het in deze sector de

ziekenhuizen zelf zijn die aanbesteden (en niet het rijk). De rol van de overheid in deze sector is dan

ook een ondersteunende: ziekenhuizen informeren over wat pps voor hen kan betekenen en gericht

adviseren zodra een ziekenhuis van plan is tot pps over te gaan. Een mogelijkheid is om dit te doen

via Sneller Beter (www.snellerbeter.nl), het medium waarmee goede voorbeelden die in een

ziekenhuis zijn waargenomen worden gecommuniceerd.

2.3.5 Ministerie van Defensie Defensie heeft in 2003 koers uitgezet naar een nieuw evenwicht in een kleinere maar kwalitatief

hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht. De implementatie hiervan is in volle gang en zal naar

verwachting in 2007 afgerond zijn. Eén van de randvoorwaarden om dit te kunnen realiseren is het

vergroten van de doelmatigheid zonder dat dit ten koste gaat van de doeltreffendheid. Om dit te

bereiken wordt, onder andere, gekeken naar samenwerkingsvormen tussen overheid en private

sector, zoals pps. Defensie voert thans een onderzoek uit naar de toepassing van pps in het Verenigd

Koninkrijk dat naar verwachting in de eerste helft van 2006 zal zijn afgerond en waarover de Tweede

Kamer zal worden geïnformeerd.

Het huisvestingsproject Kromhout Kazerne te Utrecht is als pilot project aangewezen. Het gaat hierbij

om een omvangrijk project, zowel wat betreft financiële omvang als wat betreft de scope. Het betreft

de bouw van kantoorfaciliteiten voor ca 2.100 personen, legeringfaciliteiten voor ca 250 personen,

sportfaciliteiten, en de facilitaire diensten. Er wordt gestreefd naar oplevering uiterlijk in 2009.

Gedurende het aanbestedingsproces kan ook bezien worden of er nog belemmeringen zijn voor de

toepassing van DBFM die weggenomen moeten worden.

Tevens is een traject in gang gezet om tot invoering van de zgn. PPC toets te komen voor nieuwe

huisvestingsprojecten met een waarde van tenminste € 25 miljoen vanaf 1 januari 2007. Vanwege de

inzet van veel eigen personeel en haar militaire taken moet Defensie hier zorgvuldig mee omgaan, en

zal in de volgende voortgangsrapportage worden aangegeven hoe zij genoemde toets zal verwerken

in haar besluitvormingsprocedures.

16

Ten aanzien van het zgn. hoger motorenonderhoud van de F-16 wordt thans bezien of en zo ja in

welke vorm samenwerking met de markt als gevolg van schaalvoordelen tot een grotere

doelmatigheid kan leiden. Het betreft een specifieke vorm van pps, het zogenaamde alliantiemodel,

waarbij Defensie en het bedrijfsleven gezamenlijk betrokken zijn bij het onderhoud van motoren.

Gesprekken met een aantal marktpartijen zijn gevoerd. Naast doelmatiger inrichten van het huidige

motorenonderhoud van de F-16 wordt, in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken,

tevens onderzocht of de samenwerking goede kansen biedt om het toekomstige motorenonderhoud

van een eventuele opvolger van de F-16, zowel voor Nederland als voor andere Europese landen die

eenzelfde vliegtuig zouden aanschaffen, binnen Nederland te situeren (maintenance valley concept). Bij het Marinebedrijf wordt thans de mogelijkheid bezien om een deel van de bedrijfsvoering

risicodragend in de markt te zetten, teneinde door schaalvergroting tot grotere doelmatigheid te

komen, maar waarbij de strategische kerncapaciteit behouden blijft. Mocht dit onderzoek niet tot het

gewenste resultaat leiden dan zal op een tiental separate aandachtsgebieden binnen het Marinebedrijf

worden onderzocht of deze in aanmerking komen voor pps-implementatie.

Binnen het ministerie is een Kenniscentrum Marktwerking (KcM) opgericht dat, onder andere,

adviseert over pps-projecten. Het Kenniscentrum Marktwerking fungeert als centraal informatiepunt en

is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en implementatie van beleid en instrumentaria voor pps.

Naast het verzamelen en beschikbaar stellen van theoretische kennis wordt ervaring opgedaan door

het participeren in het pps pilot project. Doel is, door het opdoen van kennis en ervaring, de noodzaak

voor externe inhuur van deskundigen in de toekomst te verminderen. Het voornemen is de toepassing

van pps te integreren in de defensiebesluitvormingsprocedures.

17

Voortgangsrapportage Gebiedsontwikkeling 2005 2.4 Inleiding

In de vorige voortgangsrapportage is geconstateerd dat het steeds moeilijker is voor de verschillende

overheidspartijen om los van elkaar hun “ruimtelijke” doelen te realiseren. Partijen hebben elkaar

nodig om hun doelstellingen te bereiken. Zo werken bijvoorbeeld bij Groningen Meerstad de Dienst

Landelijk Gebied van het ministerie van LNV, de provincie Groningen, 2 gemeenten en verschillende

marktpartijen samen om gezamenlijk hun doelstellingen t.a.v. realisatie van Ecologische

HoofdStructuur (EHS), stedelijke ontwikkeling door woningbouw en realisatie van kantoorruimte, en de

realisatie van waterbergingsruimte en infrastructuur te realiseren door één integraal

gebiedsontwikkelingsplan. In dat plan worden de verschillende functies (woningen, werk, groen, water,

infra) op elkaar afgestemd, hetgeen leidt tot een hogere kwaliteit, en de kosten en opbrengsten van

het gehele project verdeeld over de betrokken publieke en private partijen. Indien iedere partij zijn

eigen doelstellingen zelfstandig had proberen te realiseren, zou dit project zeer waarschijnlijk tot een

mindere kwaliteit leiden, tot hogere kosten en tot latere realisatie.

Deze veranderde opgave stelt andere eisen aan de werkwijze van het Rijk, want het vergt meer

samenwerking binnen het Rijk en van het Rijk met decentrale overheden en private partijen, maar ook

aan de organisatie van het Rijk, de rolvervulling van het Rijk in concrete projecten en het

instrumentarium van de overheid. Tevens is geconstateerd dat een aantal belemmeringen in de weg

staat aan deze nieuwe werkwijze en de integrale ontwikkeling van een gebied. De voornaamste

knelpunten hebben betrekking op (A) het afstemmen van de verschillende beleidswensen tot één

beleidsopdracht en de vertaling daarvan naar uitvoering, (B) het vroegtijdig betrekken van de markt en

(C) het tekort aan kennis en vaardigheden6. In het afgelopen jaar is er gewerkt aan concrete

oplossingen.

De interdepartementale ‘’Taskforce PPS en integrale gebiedsontwikkeling’’ en de door de minister van

VROM ingestelde Adviescommissie Gebiedsontwikkeling, onder voorzitterschap van prof. Riek

Bakker, hebben aanbevelingen gedaan om pps vaker en beter te kunnen toepassen in de praktijk. Met

deze aanbevelingen zijn de departementen aan de slag gegaan. Het is daarbij de bedoeling dat elk

departement de knelpunten op het eigen beleidsterrein oplost, en daarbij zelf kennis op- en uitbouwt

over de samenwerking met private partijen bij gebiedsontwikkeling. VROM heeft een coördinerende

rol ten aanzien van Rijksbrede integrale gebiedsontwikkeling, d.w.z. gebiedsontwikkelingsprojecten

waarbij meerdere departementen betrokken zijn. Bovendien heeft VROM een coördinerende rol bij het

samen met IPO, VNG, NEPROM en NIROV uitbreiden en verdiepen van de benodigde kennis voor

gebiedsontwikkeling.

6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 27 581 nr. 23.

18

De Adviescommissie Gebiedsontwikkeling is december 2004 door de minister van VROM ingesteld

als onderdeel van het beleidsvoornemen van VROM in de Nota Ruimte om gebiedsontwikkeling in de

praktijk te stimuleren. De adviescommissie heeft daartoe 14 door de provincies aangedragen

voorbeeldprojecten bezocht en daarover geadviseerd aan de provincies en aan VROM. In relatie tot

het betrekken van private partijen concludeert de commissie dat de praktijk laat zien dat voor

succesvolle gebiedsontwikkeling een goede samenwerking met private partijen noodzakelijk is.

Tegelijkertijd neemt de commissie waar dat de private partijen te beperkt betrokken zijn en dat ze nog

veel willen, moeten en kunnen leren. Het rapport van de commissie is door de minister van VROM

eind 2005 aangeboden aan de TK7.

De belangrijkste bevinding van de Taskforce PPS en integrale gebiedsontwikkeling is dat het Rijk voor

succesvolle deelname in pps bij integrale gebiedsontwikkeling moet investeren in een nieuwe

werkwijze. In deze nieuwe werkwijze wordt consequent, in de gehele keten van beleidsbepaling (op

rijksniveau) naar planvorming en realisatie (op gebiedsniveau) integraal naar het gebied en de

functies in het project gekeken. Pps kan hierbij als katalysator optreden, mits de krachten (zowel

binnen het Rijk als tussen het Rijk en decentrale overheden en vervolgens door de betrokken

overheden met private partijen) goed gebundeld worden8.

Het realiseren van de nieuwe werkwijze – van een kostengeoriënteerde sectorale aanpak naar een

ontwikkelingsgerichte, meer opbrengstengeoriënteerde, en integrale aanpak - gaat niet vanzelf. Dit is

een ontwikkeling van jaren en er kan niet op één moment beoordeeld worden of die ontwikkeling

“klaar” is of niet. Sinds de vorige voortgangsrapportage zijn er belangrijke stappen vooruit gemaakt,

wat ook zal blijken uit deze rapportage.

• Verantwoordelijkheidsverdeling: grotere verantwoordelijkheid VROM en afbouwen rol

Kenniscentrum PPS

De verantwoordelijkheid voor de toepassing van pps op het eigen beleidsterrein ligt bij de

departementen zelf. De coördinerende rol, om te komen tot integrale gebiedsontwikkeling en een

goede samenwerking met de markt daarbij, ligt primair bij VROM. Het Kenniscentrum PPS van het

ministerie van Financiën zal in 2006 haar kennis overdragen aan de vakdepartementen, zodat deze

de kennis in de eigen organisatie kunnen verankeren en uitbouwen. Het Kenniscentrum heeft waar

mogelijk handleidingen opgesteld om praktijkkennis beschikbaar te stellen en instrumenten ontwikkeld

om pps eenvoudiger te maken, maar een goede samenwerking laat zich uiteraard niet regisseren door

handleidingen en instrumenten alleen: dat is mensenwerk. Het is aan de departementen die het werk

daadwerkelijk moeten doen om deze expertise te verankeren in de eigen organisatie en verder uit te

bouwen. Behoudens de overgangsfase voor een goede overdracht van kennis en taken (2006), blijft

Financiën enkel betrokken bij complexe gebiedsontwikkelingsprojecten waarbij het Rijk risicodragend

participeert, zoals Amsterdam Zuidas en de ontwikkeling van beleid ten aanzien van risicodragende

participatie van het Rijk in gebiedsontwikkelingsmaatschappijen (zoals is gebeurd resp. zal gebeuren

7 Ontwikkel Kracht! Eindrapport van de adviescommissie gebiedsontwikkeling, november 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 435 nr. 157. 8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 27 581 nr. 23.

19

in de projecten Groningen Meerstad en Amsterdam Zuidas). In 2006 zal ook bekeken worden hoe het

beheer van de kennisprodukten van het Kenniscentrum, zoals nu verzameld zijn op de website van

het Kenniscentrum, kan worden overgedragen.

De voortgangsrapportage over pps bij gebiedsontwikkeling is verdeeld in drie onderdelen. Elk van

deze onderdelen heeft betrekking op een verbeterslag die door de departementen gemaakt moet

worden om integrale gebiedsontwikkeling tot een succes te brengen (Figuur 1).

1. integrale benadering binnen Rijksoverheid

2. faciliteren andere overheden

3. kennis en instrumenten op rijksniveau om pps tot stand te kunnen brengen

PPS

Rijksoverheid

Ande

re o

verh

edenPrivate Sector

integrale benaderingbinnen Rijksoverheid

faciliteren andere overheden

kennis en instrumenten op rijksniveauom pps tot stand te kunnen brengen

PPS

Rijksoverheid

Ande

re o

verh

edenPrivate Sector

integrale benaderingbinnen Rijksoverheid

faciliteren andere overheden

kennis en instrumenten op rijksniveauom pps tot stand te kunnen brengen

Figuur 1: Partijen bij pps bij gebiedsontwikkeling

2.5 Integrale benadering binnen Rijksoverheid

Zowel bij het maken van beleid als bij de uitvoering daarvan is bundeling mogelijk. Er vindt steeds

meer afstemming plaats bij de concrete uitvoering van de grote nota’s op het terrein van

gebiedsontwikkeling, wat een uitdaging is voor de betrokken “ruimtelijke” vakdepartementen (met

name VROM, V&W, LNV en EZ). Voorbeelden hiervan zijn:

• Programma-aanpak uit de Nota Ruimte

Zowel bij het maken van beleid als bij de uitvoering daarvan is bundeling mogelijk. Er vindt steeds

meer afstemming plaats bij de concrete uitvoering van de grote nota’s op het terrein van

gebiedsontwikkeling, wat een uitdaging is voor de betrokken “ruimtelijke” vakdepartementen (met

name VROM, V&W, LNV en EZ). Een voorbeeld hiervan is de programma-aanpak uit de Nota Ruimte.

Voor vier gebieden zijn onderling samenhangende projecten (programma's) geïdentificeerd die

20

bijdragen aan een wezenlijke versterking en ontwikkeling van de nationale Ruimtelijke

Hoofdstructuur. Het gaat om de Noordvleugel, de Zuidvleugel, het Groene Hart en Zuidoost

Brabant/Noord-Limburg.

• Amsterdam Zuidas en Groningen Meerstad

De Zuidas en Meerstad zijn de eerste projecten waarin het Rijk risicodragend participeert resp. zal

gaan participeren in de ontwikkeling van het desbetreffende gebied. Deze projecten illustreren de

andere samenwerking tussen de betrokken publieke en private partijen. Groningen Meerstad,

waarvoor eind 2005 een gezamenlijke publiek-private ontwikkelingsmaatschappij is opgericht, is het

eerste resultaat van de nieuwe ontwikkelingen binnen het Rijk en de veranderende werkwijze. Deze

nieuwe aanpak zal dit jaar worden geëvalueerd. De leerervaringen zullen worden vastgelegd zodat ze

kunnen worden gebruikt in andere gebiedsontwikkelingsprojecten waarin het Rijk eventueel

risicodragend gaat participeren. De ambitie met betrekking tot de Zuidas is om in 2006 een publiek-

private NV te starten, verantwoordelijk voor het project.

• Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf (GOB)

Om de integrale beleidsambities beter vorm te kunnen geven is voor gebiedsontwikkelingsprojecten

waarbij meerdere departementen betrokken zijn per 1 januari 2006 het GOB opgericht. Het

interdepartementaal opdrachtgeversberaad geeft opdracht aan het GOB om voor bepaalde projecten

de rijksinzet te coördineren. De Kamer is in september 2005 per brief9 over het GOB geïnformeerd.

• Fusie Dienst Landelijk Gebied (DLG) en Domeinen

In de nota Rijk en Vastgoed van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid, waarin de uitvoerende

vastgoeddiensten van het Rijk samenwerken, worden onder meer voorstellen uitgewerkt voor een

scherpere toedeling en daardoor concentratie van taken op het gebied van aankopen en verkopen

van grond. Tussen DLG en Domeinen bestaat een zodanige synergie en complementariteit in taken

en diensten dat een verdergaande stap, een fusie, gerechtvaardigd is. De Minister van LNV heeft de

Kamer hierover bij brief van 14 juni 200510 bericht. In december 2005 is besloten om de precieze

vormgeving van de fusie te koppelen aan de uitkomsten van het Interdepartementale

Beleidsonderzoek (IBO) naar de organisatie van Rijksvastgoeddiensten.

2.6 Faciliteren andere overheden

Zoals omschreven in de Nota Ruimte moet waar mogelijk de regie bij integrale gebiedsontwikkelings-

projecten door provincies en gemeenten geregeld worden. Het Rijk schept hiervoor de voorwaarden in

kaders, instrumenten en kennisinfrastructuur. Dat laat overigens onverlet dat er projecten zijn waarbij

het Rijk een actieve rol speelt, waarop de vorige paragraaf van toepassing is. Het is de

verantwoordelijkheid van de vakdepartementen om aan de faciliterende rol op het eigen beleidsterrein

9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 27 581 nr. 23 10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 27 924 en 24 490 nr. 26.

21

een goede invulling te geven. Onderstaand een (niet limitatief) overzicht van de activiteiten die de

verschillende departementen op dit gebied ondernemen.

• De minister van VROM heeft samen met IPO, VNG en NEPROM in maart 2006 de Agenda

Gebiedsontwikkeling 2006 vastgesteld. Deze agenda bevat verschillende activiteiten die de

kennisinfrastructuur voor gebiedsontwikkeling versterken. De agenda bestaat deels uit nieuwe

activiteiten, en deels uit continuering en verdieping van activiteiten die de afgelopen jaren zijn

gestart. In het kader van de agenda wordt onder meer gewerkt aan een praktische handreiking

voor pps bij gebiedsontwikkeling (hoe omgaan met marktselectie en Europese regelgeving) en het

Forum voor gebiedsontwikkeling11.

• De minister van VROM heeft prof. Riek Bakker benoemd tot Adviseur Gebiedsontwikkeling. De

adviseur zal voorbeeldprojecten en andere regionale gebiedsprojecten adviseren en bijdragen aan

het versterken van de kennis over gebiedsontwikkeling bij bestuurders en professionals.

• De Topper-regeling van EZ is een subsidie voor gemeentelijke herstructurering, waarbij een

belangrijk criteria voor toekenning is dat de private en publieke partijen gezamenlijk

verantwoordelijkheid nemen voor het toekomstig beheer van een geherstructureerd

bedrijventerrein. Veel maatregelen op dit gebied hebben een pps karakter. Bedrijventerrein

Ommen en havengebied Kampen zijn geslaagde voorbeelden van ontwikkeling van

bedrijventerreinen met private participatie. Eind 2005 publiceerde EZ een visiedocument dat nader

ingaat op de rol van private partijen op de markt voor bedrijventerreinen. Het gaat in op wat de

mogelijkheden en belemmeringen zijn voor verdere private participatie. Ook geeft het aan welke

instrumenten en tools beschikbaar zijn om private participatie te bevorderen.

• Binnen de pilot toeristisch beleid van EZ speelt het project Cadzand in Zeeuws Vlaanderen. Hier

is een pps-project geformuleerd in samenhang met het voorbeeldproject Kust West Zeeuwsch-

Vlaanderen, als voorbeeld voor andere kustinitiatieven.

• Binnen DLG is een programma ontwikkelbedrijf gestart dat eind 2007 afgerond dient te zijn. Met

Staatsbosbeheer zijn afspraken gemaakt over samenwerking in 4 pps-projecten: Groningen

Meerstad, Almere, Bloemendalerpolder en Breda-Oost.

• Een groot deel van de LNV beleidsdoelen worden onder regie van de provincies uitgevoerd. Met

de komst van het Investeringsbudget Landelijk Gebied kunnen duidelijkere en zakelijkere

afspraken worden gemaakt met provincies. LNV en VROM zullen in het beleidskader voor het ILG

en het nieuwe Meerjarenprogramma Vitaal Platteland het belang benoemen van pps, grondbeleid

en ontwikkelingsgericht werken en zullen ook een toets op de meerwaarde van publiek-private

samenwerking (waarbij gebruik kan worden gemaakt van de door het Kenniscentrum PPS

ontwikkelde meerwaardetoets pps) opnemen als voorwaarde voor de uitvoering van rijksdoelen

door provincies.

• Het in 2005 door LNV opgestelde kader “Ontwikkelingsgericht werken Bureau Beheer

Landbouwgronden” geeft een belangrijke aanzet tot verdere implementatie van pps binnen LNV.

11 Het Forum voor gebiedsontwikkeling bouwt voort op de masterclasses die zijn georganiseerd om bestuurders van overheden en marktpartijen met elkaar in contact te brengen en inzicht te geven in elkaars ideeën en werkwijzen. Het forum zal twee keer per jaar bij elkaar komen en thema's behandelen die van belang zijn voor een goede publiek-private samenwerking.

22

Er is een heldere afsprakenset gemaakt op basis waarvan LNV ontwikkelingsgericht (met pps)

kan werken met de LNV vastgoedvoorraad. Door ondermeer de instelling van het LNV PPS-

bureau en het belang dat nu wordt gehecht aan ontwikkelingsplanologie, rood voor groen,

ontwikkelingsgericht werken en pps is er meer aandacht binnen LNV voor de inzet van de “rood

voor groen/blauw”-aanpak. Om de interne aansturing op pps binnen LNV te verbeteren is de

adviesgroep Grond en PPS ingesteld.

• Vanuit de rijkshuisvesting wordt ook steeds meer vanuit een gebiedsgerichte benadering

bijgedragen aan gebiedsontwikkeling. De Rgd kan daarbij voortbouwen op ervaringen uit eerdere

projecten zoals de Kop van Zuid en de stationsgebieden in Den Bosch, Groningen en Utrecht. Zo

is in de afgelopen periode met de gemeente Groningen een overeenkomst afgesloten voor de

ontwikkeling van Engelse Kamp/ Kempkensberg en omgeving op basis van een gezamenlijk

ontwikkeld stedenbouwkundig plan. Met de gemeenten Den Haag, Rotterdam, Zwolle en Breda

zijn (intentie)overeenkomsten afgesloten over de versterking van de stedelijke ontwikkeling via

een combinatie van de ontwikkeling van nieuwe rijkshuisvesting en de herontwikkeling van

bestaande rijkshuisvesting voor andere functies via een gebiedgerichte benadering. Daarnaast

wordt gewerkt aan een overeenkomst tussen de Rgd en NS Vastgoed waardoor met behulp van

rijkshuisvesting een versnelling van de ontwikkeling van een aantal sleutelprojecten kan worden

bereikt. Deze gebiedsontwikkelingen zullen in veel gevallen, net zoals in Groningen,

gecombineerd worden met een DBFMO.

• Ten slotte zal de Rgd in samenwerking met de provincie Drenthe, de Dienst der Domeinen en de

gemeente Noordenveld de Kamer voorstellen in te stemmen met de oprichting van een stichting

gericht op de ontwikkeling van het voormalige gevangenisdorp Veenhuizen.

2.7 Instrumenten en kennis op rijksniveau

Nieuwe instrumenten

De veranderde opgave en de nieuwe werkwijze van de overheid stellen ook eisen aan het

instrumentarium van de overheid. Op een aantal punten zal dit instrumentarium worden aangepast,

met name in de Grondexploitatiewet, bijvoorbeeld t.a.v. de verdeling van kosten en opbrengsten over

de bij een gebiedsontwikkeling betrokken publieke en private partijen. Daarnaast gaat de ontwikkeling

van een sectorale, kostengeoriënteerde aanpak naar een integrale, meer opbrengstengeoriënteerde

aanpak ook gepaard met meer aandacht voor de mogelijkheden van anticiperende aankopen van

vastgoed en risicodragende participatie van het Rijk. Dit betekent ook dat er meer aandacht zal zijn

voor de risico’s die beide met zich meebrengen. Om anticiperende aankopen en risicodragende

participatie te faciliteren en om de risico’s beheersbaar te houden is de ontwikkeling van nieuw beleid

nodig.

• In het project Groningen Meerstad zijn ervaringen opgedaan met een reeks van vraagstukken

inzake pps bij gebiedsontwikkeling, zoals staatsteun, aanbestedingsregels, contractvorming, het

opstellen van businesscases en risicodragende participatie door het Rijk. De daarbij opgedane

kennis en ervaring zal gebundeld en beschikbaar gesteld worden voor toepassing bij andere pps-

23

projecten. Uit het project Groningen Meerstad is gebleken dat pps een nuttig instrument is voor

het behalen van overheidsdoelen.

• Met het nieuwe instrumentarium dat VROM ontwikkelt, in met name de Wro, de

Grondexploitatiewet en de omgevingsvergunning, worden procedures in de ruimtelijke ordening

versneld en vereenvoudigd en tevens instrumenten gecreëerd voor de verdeling van kosten en

opbrengsten over de bij een gebiedsontwikkeling betrokken publieke en private partijen.

• In praktijk komt het vaak voor dat de plannen voor realisatie van Rijksinfrastructuur door

decentrale overheden en marktpartijen worden gekoppeld aan de ontwikkeling van een gebied.

Voorbeelden hiervan zijn de projecten A9 Badhoevedorp, A2 Maastricht, Delft Spoorzone, Hart

voor Dieren. Op dit moment lopen veel van dergelijke projecten moeizaam. V&W ontwikkelt geen

eigen instrumentarium, maar zorgt binnen de bestaande kaders voor maatwerk per project.

Opbouw en verankering kennis

De opbouw van kennis binnen de vakdepartementen gaat op dit moment in veel gevallen nog

langzaam. Nog steeds vindt er veel inhuur van externen bij projecten plaats. Opleidingen en

kennismanagement zijn daarom voor alle vakdepartementen van belang. Het GOB zal een voorname

plaats zijn om kennis op te doen en te verspreiden, maar dit laat onverlet dat de vakdepartementen

zelf ook hun kennis moeten op- en uitbouwen. De departementen doen het volgende op het gebied

van kennisontwikkeling en kennisverspreiding.

• Het door EZ recent opgerichte kennisnetwerk Professioneel en Innovatief Aanbesteden, Netwerk

voor Overheidsopdrachtgevers (PIANOo) heeft als doel kennisuitwisseling en- ontwikkeling te

stimuleren en professioneel opdrachtgeverschap bij aanbestedingen te bevorderen.

• LNV heeft het PPS-Bureau Landelijk Gebied ingesteld. Dit bureau verzamelt kennis en draagt

kennis over via onder meer het deelnemen aan concrete projecten, het geven van trainingen en

houden van workshops. Het bureau heeft zich vooral bewezen bij projecten met een “rood-voor-

groen/blauw”-aanpak.

• Expertiseontwikkeling binnen DLG, LNV en Staatsbosbeheer is ter hand genomen. Deze

expertiseontwikkeling wordt door deze partijen ook verzorgd voor 10 provincies.

• In 2006 zal de 0-meting naar het gebruik van methoden van marktselectie in concurrentie, dit op

grond van het kabinetsstandpunt ten aanzien van concurrentiebevordering op

ontwikkelingslocaties (TK 2004, 27 581, 19), door VROM worden uitgevoerd.