Niet de regels, maar het doel centraal stellen.

Lezing Jan ten Hoopen op slotcongres Beter en concreter 25 maart 2015.

Geachte minister Plasterk, dames en heren bestuurders,

Het lijkt zo vanzelfsprekend dat het oplossen van een maatschappelijk

probleem centraal staat voor bestuurders en ambtenaren. Toch gaat het

in de praktijk vaak gepaard met onnodige regeldruk waardoor de

oplossing van het probleem zelfs uit beeld raakt.

Bijgaande cartoon maakt in één oogopslag het dilemma duidelijk.

Doordat de regelgeving onnodig ingewikkeld is gemaakt, gaat veel tijd

verloren. Tijd die beter effectief besteed kan worden aan het primaire

doel

Toch komen we als Actal geregeld dergelijke situaties tegen. Hoe kan

dat toch? Welke factoren spelen hierbij een rol en wat zijn de valkuilen

en vooral wat kun je er aan doen?

Allereerst wil ik kort iets zeggen over het fenomeen regeldruk zelf. Wat is

het eigenlijk. Ik wil het kort uitleggen aan de hand van het voorbeeld van

de brandblusser in een restaurant of bij u in het gemeentehuis. De

ondernemer is vanuit brandveiligheid verplicht een blusapparaat te

installeren. De kosten die daarmee gepaard gaan, van de aanschaf, de

installatie en het testen, zijn de kosten om inhoudelijk aan de wettelijke

verplichting te voldoen. De inhoudelijke nalevingskosten dus.

Als de ondernemer vervolgens de overheid moet informeren over zijn

nieuwe aanwinst, dan is er sprake van administratieve lasten, de lasten

die voortvloeien uit de informatieverplichtingen aan de overheid. Tot slot

komt de brandweer de brandveiligheid van zijn bedrijf controleren. Met

een beetje geluk komt de brandweer tegelijk met de inspecteurs van de

Omgevingsdienst, de politie, en de Voedsel- en Warenautoriteit. Hun

bezoek leidt tot toezichtslasten, in de vorm van tijd en geld om de

controles voor te bereiden en te begeleiden.

Als het tegenzit, komen de inspecteurs niet samen maar afzonderlijk.

Dan ervaart de restauranthouder en ook u in het gemeentehuis niet

alleen toezichtlasten maar ook de ongemakken van het gestapelde

toezicht. Soms krijgen bedrijven per jaar meer dan acht verschillende

toezichthouders over de vloer. Tezamen vormen de inhoudelijke

nalevingskosten, de administratieve lasten en de toezichtslasten de

zogenaamde regeldruk.

Nu willen we natuurlijk allemaal dat een restaurant brandveilig is. Het

gaat dan ook niet om regeldruk op zich, maar om onnodige regeldruk.

Om te regeldruk die voortvloeit uit regels die eigenlijk niet nodig zijn om

het beleidsdoel te realiseren. Om de vierde, vijfde of zesde brandblusser

in het kleine restaurant waar we het over hadden.

Welke factoren dragen nu eigenlijk bij aan onnodige regeldruk. Ik wil er

hier een aantal noemen. Zo is daar het reageren op incidenten; de

zogenaamde risico regelreflex. Op het moment dat er iets vervelends

gebeurt staan bestuurders, staat u dus, onder grote druk om snel en

daadkrachtig te handelen. Immers, de emotie loopt soms hoog op.

De valkuil daarbij is dat u als bestuurder, al dan niet geadviseerd door

toegewijde ambtenaren, nieuwe regels laat opstellen die het voorval in

de toekomst moet voorkomen. Bij Actal krijgen wij geregeld signalen van

nieuwe voorgenomen regels die het gevolg zijn van de risico regelreflex.

Zo wilde het ministerie van IenM in 2012 regelgeving aanscherpen naar

aanleiding van een aantal verdrinkingsdoden in de binnenwateren.

Nader onderzoek van o.a. Ira Helsloot (ook aanwezig in de zaal) wees

echter uit dat het aantal verdrinkingsdoden helemaal niet structureel was

gestegen. Door eerst de feiten op tafel te leggen bleek er dus geen

noodzaak te zijn tot extra regels. Bovendien kun je het risico op

verdrinking ook verminderen, niet zozeer door regels te stellen maar

door te volstaan met het verstrekken van informatie, bijv. door borden te

plaatsen bij open water waar het gevaarlijk is om te zwemmen. Het

ministerie heeft gelukkig na het advies geen nieuwe regels opgesteld.

Een tweede oorzaak is de mate waarin de overheid, de burger en de

ondernemer durft te vertrouwen. Er bestaat de neiging bij regelgevers

om alle risico’s op bijvoorbeeld misbruik te voorkomen door streng

toezicht en een cultuur van registreren te introduceren met veel

regeldruk als gevolg.

Een derde oorzaak voor regeldruk is dat burgers en bedrijven de

overheid op hun beurt ook niet vertrouwen. Een mooi voorbeeld zijn de

leidraden (open bronnen) die de Autoriteit Financiële Markten uitvaardigt.

Doel is om suggesties te geven hoe de financiële sector de ingewikkelde

regelgeving kan naleven. De praktijk is vervolgens dat banken die

leidraden tot op de letter proberen te volgen. Ook als dat niet nodig is en

in hun specifieke geval onnodig belastend. Ze willen gewoon niet het

risico lopen om op de vingers te worden getikt. Overcompliance noemen

we dat.

Het is bovendien niet alleen de overheid die graag regels maakt. Burgers

en bedrijven doen het zelf ook. Het is de samenleving die al snel naar de

overheid kijkt als er sprake is van een maatschappelijk probleem of

calamiteit. De overheid is er voor om deze op te lossen. Er wordt door

dezelfde burgers en bedrijven ook vaak om nieuwe regels gevraagd. Om

hier als regelgever weerstand tegen te bieden moet je stevig in de

schoenen staan. De overheid is niet een soort super verzekeraar die alle

problemen oplost. De samenleving kan ook veel zelf oplossen.

Bovendien komt het geregeld voor dat eenieder denkt dat bepaalde

regels door de overheid worden veroorzaakt. Onze ervaring bij Actal leert

echter dat het geregeld voorkomt dat andere organisaties zelf nieuwe

regels invoeren zonder dat deze verplicht zijn door de wetgever. Uit een

onderzoek naar de regeldruk van de ziekenhuisverpleegkundige bleek

dat het merendeel van de administratieve verplichtingen niet uit de

regelgeving voortkomt maar door het ziekenhuis zelf was verzonnen.

Blijkbaar is de drang om te regelen niet alleen voorbehouden aan de

overheid.

Wat kunt u er aan doen om deze achtergronden die leiden tot regeldruk

te voorkomen. Zoals gezegd, vergt het allereerst bestuurlijke moed om

daadwerkelijk nee te durven zeggen tegen de reflex om nieuwe regels te

maken. Zoals prof. Frissen het stelt: we kunnen niet alle leed voorkomen.

Ook niet als de meest strenge regels worden toegepast. Te veel regels

zijn dan een schijnzekerheid, omdat ze niet na te leven zijn en leiden tot

meer toezicht.

Daarbij is nodig als u zichzelf bij voorgenomen beleid afvraagt of hier nu

echt een taak voor de overheid ligt en zo ja of regelgeving als instrument

dan ook echt nodig is. Het ligt voor de hand om in de eerste reactie op

een incident geen directe toezeggingen te doen over het ontwikkelen van

nieuwe regels zolang de noodzaak ervan niet vast staat.

Soms is het toch nodig dat u regels maakt. Vanuit Actal hebben wij nog

een aantal suggesties om onnodige regeldruk voor bedrijven, burgers en

professionals te voorkomen. Het is bijvoorbeeld belangrijk dat u naast de

ondernemer en burger gaat staan. Door bij de opstelling van regels uit te

gaan van het bedrijf, of de burger kunt u beter invoelen wanneer zij

onnodige of voor hen onlogische handelingen moeten verrichten.

Bedrijven en burgers zien alle overheden, gemeenten, het rijk of Europa

als één overheid. Het is voor hen onbegrijpelijk en daarmee heel irritant

als u bijvoorbeeld als gemeente gegevens die een bedrijf reeds eerder

heeft verstrekt aan andere overheidsinstellingen, opnieuw opvraagt bij

datzelfde bedrijf. Ga eerst na of elders bij de overheid deze gegevens al

beschikbaar zijn alvorens deze opnieuw op te vragen. U kunt namelijk

irritatie voorkomen door hergebruik van reeds bij de overheid aanwezige

informatie en of bestanden te koppelen.

Verder kunt u burgers en bedrijven tegemoet komen door de

rapportagelast te beperken tot het hoognodige. Daarbij kunt u uitgaan

van “verdiend” vertrouwen. In plaats van te vragen aan bedrijven en

burgers om over alles te rapporteren kunt u ook vragen om alleen over

de afwijkingen en bijzonderheden te rapporteren.

Daarmee geeft u bedrijven een eigen verantwoordelijkheid om zaken

goed te regelen. Via steekproeven en risicogericht toezicht kunt u

vervolgens nagaan of bedrijven dit vertrouwen beschamen. Verreweg

het grootste deel van de burgers en bedrijven zijn te goeder trouw.

Stapeling van toezicht is voor bedrijven heel belemmerend. Nogmaals,

zij zien alle overheden als één geheel. Als diezelfde overheid meerdere

malen na elkaar maar telkens vanuit een andere toezichtrol eenzelfde

bedrijf opnieuw aan een onderzoek onderwerpt, leidt dat tot irritatie en

onbegrip. Dit kan worden tegengegaan door zo mogelijk uit te gaan van

zelfregulering en het toezicht zoveel mogelijk te beperken tot één

toezichthouder.

Ten slotte is het voor overheidsorganisaties heel aantrekkelijk om

denkend vanuit hun eigen organisatie verschillende loketten in te richten

waar burgers verschillende diensten kunnen afnemen. Dit kan echter tot

gevolg hebben dat de burger meerdere malen naar dezelfde overheid

toe moet gaan, telkens voor een andere dienst. En als het tegenzit moet

je bij elk loket ook nog dezelfde informatie leveren.

Voor de bedrijven/burger is dit alles behalve logisch. Zij moeten voor één

overheid telkens naar andere loketten. Dit leidt tot extra kosten en

tijdsbeslag. Het is voor bedrijven en burgers ook veel logischer om

zoveel mogelijk via één loket zoveel mogelijk diensten te betrekken. Het

betreft voor hen immers één en dezelfde overheid.

Daarbij komt dat één loket het bedrijf beter kan begeleiden door de

mallemolen van de interne organisatie van de overheidsinstelling. Bij een

eerste contact moet het loket alle mogelijke problemen en behoeften van

het betreffende bedrijf kunnen bespreken en belichten. Natuurlijk moeten

daarvoor overheidsorganisaties goed op dat loket zijn aangesloten.

Deze geschetste valkuilen maar ook situaties als in deze cartoon kunnen

worden voorkomen als de regelgever, als u, altijd serieus zich de

volgende vragen stelt:

1/ Is er een taak voor de overheid? en is regelgeving het meest

aangewezen instrument?

2/ Is de regeldruk proportioneel ten opzichte van het beleidsdoel? En zijn

er minder belastende alternatieven?

3/ Is gekozen voor een passende uitvoeringswijze met het oog op de

dienstverlening?

Door deze vragen altijd te stellen redeneert u vanuit het beleidsdoel en

ziet u regelgeving als één van de instrumenten om dat doel te bereiken

en worden onnodige regels voorkomen.

Tot slot wil ik u het volgende vragen: U heeft als gemeenten volop te

maken met de drie decentralisaties. Gaat u nu ook binnen iedere

gemeente drie verordeningen en ten minste drie loketten maken of

ééntje waarin alle vormen van hulp zijn geregeld?