NL

DE ENERGIEVOORZIENING VAN DE TOEKOMST: DE CIVIELE SAMENLEVING ALS BELANGRIJKE SPELER BIJ DE OPWEKKING

VAN HERNIEUWBARE ENERGIE

Studie van het EESC naar de rol van de civiele samenleving bij de uitvoering van de EU-Richtlijn Hernieuwbare energie

EINDVERSLAG

(januari 2015).

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 1/33

Deze studie is uitgevoerd door een groep van negen leden van de EESC-Waarnemingspost Duurzame ontwikkeling (SDO) en de EESC-afdeling Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij (TEN):

een kern van drie leden (Lutz Ribbe (algemeen coördinator), Isabel Caño Aguilar en Brenda King), die de werkzaamheden stuurden en zes lidstaten bezochten, en

een uitgebreide groep van zes leden, die de uitvoering van casestudies in de gekozen lidstaten steunden: Andrzej Chwiluk (Polen), Pierre-Jean Coulon (Frankrijk), Tom Jones (VK), Vitas Mačiulis (Litouwen), Georgi Stoev (Bulgarije), en Frank van Oorschot (Nederland).

Het secretariaat van de EESC-Waarnemingspost Duurzame ontwikkeling (Rayka Hauser en Nuno Quental) zorgde voor permanente steun bij de organisatie van casestudies en de redactie van dit rapport.

Het EESC-studieteam bedankt in het bijzonder: de raad voor duurzame ontwikkeling van de Franse regio Alpes-Cote-d'Azur (PACA), de regering van Wales, de Poolse Mijnwerkersunie, de vertegenwoordigingen van de Europese Commissie in Duitsland, Bulgarije, Polen en Wales; tal van maatschappelijke organisaties, verenigingen van producenten van hernieuwbare energie, coöperaties, gemeenschapsinitiatieven en sociale ondernemingen, alsook overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau in de bezochte landen. Zij hielpen mee met de organisatie van de studie, namen actief deel aan de debatten, toonden enthousiasme voor de invoering van decentrale hernieuwbare energie en leverden vanuit hun diverse invalshoeken een onschatbare bijdrage aan het opstellen van de conclusies in deze studie.

Dit rapport is in de eerste plaats de weergave van de overvloedige reacties die het studieteam ontving van een brede reeks stakeholders tijdens de bezoeken en discussies.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 2/33

Inhoudsopgave1. Samenvatting van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen..............................................6

1.1 Belangrijkste bevindingen......................................................................................................6

1.1.1 Een gevoel van momentum..............................................................................................6

1.1.2 Een gevoel van frustratie..................................................................................................6

1.1.3 Een sterk argument voor de opwekking van hernieuwbare energie door burgers............6

1.1.4 Een enorm, grotendeels onbenut potentieel......................................................................7

1.2 Belangrijkste aanbevelingen..................................................................................................7

1.2.1 Eerlijke concurrentievoorwaarden voor hernieuwbare energie........................................7

1.2.2 Maak van decentraal opgewekte hernieuwbare energie een beleidsprioriteit..................7

1.2.3 Stabiele beleidskaders ter ondersteuning van decentrale duurzame energie:...................8

1.2.4 Een actief maatschappelijk debat over het energiebeleid.................................................8

1.2.5 Een transparante dialoog over energieprijzen, kosten en baten........................................9

1.2.6 Aanpak van de sociale gevolgen van de energieoverschakeling......................................9

2. Inleiding...........................................................................................................................................9

3. De benadering van de studie........................................................................................................12

3.1 Doelstellingen........................................................................................................................12

3.2 Methode.................................................................................................................................12

4. Een blik op de stand van zaken in de sector hernieuwbare energie in de EU.........................13

5. Deelname van het maatschappelijk middenveld en decentrale hernieuwbare energie..........15

5.1 Het maatschappelijk middenveld eist een actieve rol op..................................................15

5.2 Decentrale energie vergroot het lokale draagvlak voor infrastructuur voor hernieuwbare energie.......................................................................................................................16

5.3 Decentrale energie ontsluit de vereiste middelen voor de omschakeling op hernieuwbare energie.......................................................................................................................16

5.4 Hernieuwbare decentrale energie bevordert de gemeenschapsontwikkeling en bestrijdt energiearmoede.................................................................................................................................17

5.5 De productie van hernieuwbare decentrale energie zorgt per saldo voor banen en economische groei.............................................................................................................................19

6. De discussie over de prijzen en kosten van hernieuwbare energie..........................................19

7. Wat is nodig om het potentieel van decentrale energie te kunnen aanboren?........................22

7.2 Een stabiel en samenhangend beleidskader.......................................................................22

7.3 Transparante en inclusieve beleidsformulering.................................................................23

7.4 Eenvoudige en transparante administratieve procedures................................................24

7.5 Op de behoeften van decentrale hernieuwbare energie afgestemde steunregelingen....24

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 3/33

7.6 Aanpak van belemmeringen voor decentrale hernieuwbare energie..............................27

7.7 Het net ontwikkelen en coördineren om aan de eisen van hernieuwbare-energiebronnen te voldoen...............................................................................................................28

7.8 Energiebeheer en -opslag.....................................................................................................30

8. Conclusies......................................................................................................................................30

Bijlagen..................................................................................................................................................33

A.1. Verslagen van de bezoeken aan lidstaten...........................................................................33

A.2. Lijst EESC-adviezen over hernieuwbare energie..............................................................33

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 4/33

Uit de considerans van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (EU-Richtlijn hernieuwbare energie):

"(3) De mogelijkheden om via innovatie en een duurzaam concurrerend energiebeleid tot economische groei te komen, zijn onderkend. De productie van energie uit hernieuwbare bronnen hangt vaak af van lokale of regionale kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). De kansen op het gebied van groei en werkgelegenheid die investeringen in regionale en lokale productie van energie uit hernieuwbare bronnen in de lidstaten en hun regio’s scheppen, zijn belangrijk. De Commissie en de lidstaten zouden daarom nationale en regionale ontwikkelingsmaatregelen op deze gebieden moeten steunen, de uitwisseling van optimale praktijken bij de productie van energie uit hernieuwbare bronnen tussen lokale en regionale ontwikkelingsinitiatieven moeten aanmoedigen en het gebruik van de structuurfondsen op dit gebied moeten bevorderen.

(4) Ter bevordering van de ontwikkeling van een markt voor energie uit hernieuwbare bronnen is het noodzakelijk rekening te houden met de positieve gevolgen daarvan voor de regionale en lokale ontwikkelingsmogelijkheden, de perspectieven voor de uitvoer, de sociale samenhang en de werkgelegenheidskansen, vooral wat betreft kmo’s en onafhankelijke energieproducenten. (...)

(6) Er moet steun worden verleend voor de demonstratie- en marketingfase van technologieën voor gedecentraliseerde hernieuwbare energie. De overgang naar een gedecentraliseerde energieproductie heeft vele voordelen, waaronder het gebruik van lokale energiebronnen, meer plaatselijke energievoorzieningszekerheid, kortere aanvoerwegen en minder verliezen bij de transmissie van energie. Ook de ontwikkeling en de cohesie van gemeenschappen worden door zulke decentralisatie bevorderd, omdat er lokaal bronnen van inkomsten en werkgelegenheid worden gecreëerd. (...)

(43) Om te stimuleren dat individuele burgers bijdragen aan de doelstellingen van deze richtlijn, moeten de betrokken autoriteiten overwegen of voor het installeren van kleine gedecentraliseerde apparaten voor het produceren van energie uit hernieuwbare bronnen het vergunningenstelsel kan worden vervangen door een eenvoudige kennisgeving aan de bevoegde instantie.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 5/33

1. Samenvatting van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen

1.1 Belangrijkste bevindingen

1.1.1 Een gevoel van momentumIn alle bezochte lidstaten trof het onderzoeksteam maatschappelijke organisaties aan die zich voor de energieoverschakeling willen inzetten, op de hoogte zijn van de hieraan verbonden sociaaleconomische opties en willen profiteren van decentrale opwekking van hernieuwbare energie. Er heerst enthousiasme over de mogelijkheden van hernieuwbare energie voor het genereren van inkomen, de ontwikkeling van de gemeenschap en sociale innovatie en men staat te popelen om goede praktijken te leren kennen en het beleid in andere lidstaten te ondersteunen.

1.1.2 Een gevoel van frustratieTegelijkertijd toonden stakeholders hun frustratie over: bureaucratische hordes en complexe procedures; recente beleidshervormingen die kleine producenten en gemeenschappen benadelen ten opzichte van grote, centrale energieproducenten; de uitblijvende erkenning van het belang van decentrale energie door beleidsmakers en, soms, het gebrek aan constructief overleg met de overheid. Deze belemmeringen zijn erkend en worden uitvoerig beschreven door de Europese Commissie in haar voortgangsverslag over hernieuwbare energie (2013)1. Het feit dat dergelijke belemmeringen blijven bestaan of zelfs toenemen (bv. met de invoering van veilingen voor opwekking van hernieuwbare energie in een aantal lidstaten) is door sommige vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld opgevat als een rechtstreekse aanval op civiele energie ten voordele van de grote centrale producenten.

1.1.3 Een sterk argument voor de opwekking van hernieuwbare energie door burgersEen belangrijke conclusie van de studie was dat maatschappelijke organisaties geen genoegen nemen met uitsluitend raadpleging over energiebeleid. Gemeenschappen, maatschappelijke organisaties en particulieren willen graag hernieuwbare energie produceren, en het team kreeg genoeg bewijzen en argumenten die deze trend onderbouwen.

Decentrale energie zorgt voor grotere lokale acceptatie van infrastructuur voor hernieuwbare energie, waarmee steun en engagement voor het overgangsproces wordt opgebouwd. Deze energie ontsluit de hoognodige middelen voor de energieoverstap, leidt tot gedeelde lokale sociaaleconomische voordelen en schept meerwaarde in de gemeenschappen. Opwekking van hernieuwbare energie wordt zo een economische kans voor burgers, boeren, coöperaties, het mkb, lokale gemeenschappen, liefdadigheidsinstellingen en ngo's, in plaats van of in aanvulling op de traditionele energiemaatschappijen. Een en ander stimuleert de lokale ontwikkeling, sociale innovatie en samenwerking. Dankzij decentrale regelingen kunnen personen en gemeenschappen de kosten en voordelen van hernieuwbare energiebronnen delen en kunnen zij vraag en aanbod beter op elkaar afstemmen (bv. regelingen voor collectieve verwarming). Waar beleidskaders deze mogelijkheid bieden, schept decentrale hernieuwbare energie per saldo werkgelegenheid en economische groei.

1 COM/2013/0175 final.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 6/33

Uit de EESC-studie bleek dat de ontwikkeling van hernieuwbare energie sneller verloopt in lidstaten waar mensen, individueel of samen, hun eigen energie-initiatieven kunnen ontplooien. Deze ontwikkeling staat of valt met doordachte steunregelingen en goede regelgeving voor decentrale hernieuwbare energie. Om de nieuwe kansen aan te grijpen, moet in het klimaat- en energiebeleid van de EU en de lidstaten veel meer aandacht worden besteed aan de koppeling van decentrale opwekking van hernieuwbare energie en de regionale en lokale ontwikkeling. De tijd is rijp voor de invoering van een sterk, stabiel en samenhangend geheel van ondersteunende structuren voor decentrale hernieuwbare energie om in Europa een koolstofarme economie te ontwikkelen.

1.1.4 Een enorm, grotendeels onbenut potentieelUit de studie bleek dat er vijf jaar na invoering van de Richtlijn hernieuwbare energie in het nationale beleid nauwelijks sprake is van een consistente strategie ter ondersteuning van decentrale opwekking van hernieuwbare energie voor lokale gemeenschappen. Het studieteam trof in geen van de bezochte lidstaten een consequent toegepaste overheidsstrategie aan ter bevordering van decentrale energie. Er was veeleer sprake van het tegendeel: door onstandvastig beleid en recente hervormingen van het regelgevingskader voor hernieuwbare energie in alle bestudeerde landen is er meer onzekerheid ontstaan, zijn betrokkenen terughoudend geworden om nieuwe investeringen te doen en zijn ze zich zorgen gaan maken over de toekomst van decentrale energie.

1.2 Belangrijkste aanbevelingen

1.2.1 Eerlijke concurrentievoorwaarden voor hernieuwbare energieZoals gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 20132, blijft steun voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie nodig zolang er in de EU geen open en concurrentiegerichte interne energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen van de markt en om de gezondheids-, milieu- en sociale kosten van het gebruik van fossiele brandstoffen door te berekenen. Overheden moeten ook werken aan het afbouwen van schadelijke en inefficiënte subsidies voor fossiele brandstoffen, die verspilling in de hand werken en duurzame ontwikkeling ondermijnen, conform de in het slotdocument van Rio + 20 „The Future We Want” opnieuw gedane toezegging. Koolstofbeprijzing is slechts een mogelijkheid om externe kosten door te berekenen via een verhoging van de relatieve kosten van technologieën op basis van fossiele brandstoffen.

1.2.2 Maak van decentraal opgewekte hernieuwbare energie een beleidsprioriteitNieuw energiebeleid is slechts mogelijk met de steun van de burgers; met hun steun kunnen beleidsdoelstellingen veel sneller bereikt worden dan velen voor mogelijk houden. Het EESC beveelt aan dat lokale, nationale en Europese beleidsmakers van civiele verantwoordelijkheid voor de opwekking van hernieuwbare energie een uitdrukkelijke prioriteit maken. Het volgende voortgangsverslag inzake hernieuwbare energie van de Europese Commissie, gepland voor 2015, moet verder gaan dan de kille cijfers en beoordelen in hoeverre bureaucratische hindernissen zijn opgeheven, en de toegang tot de markt voor nieuwe, kleinere marktdeelnemers is ontwikkeld.

1.2.3 Stabiele beleidskaders ter ondersteuning van decentrale duurzame energie: Administratieve procedures voor decentrale energie moeten gemakkelijk, snel en goedkoop zijn.

2 COM(2013) 175.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 7/33

De kosten en wachttijden voor de aansluiting van decentrale-energieprojecten op het netwerk moeten redelijk zijn; netwerkbeheerders die in gebreke blijven, moeten bestraft worden;

„one-stop shops” zouden kleine investeerders moeten begeleiden, van de haalbaarheids-/planningsfase tot aan de uitvoering;

stroom uit hernieuwbare bron moet feed-in-prioriteit krijgen boven fossiele brandstof en kernenergie;

decentrale hernieuwbare energie moet worden vrijgesteld van procedures met onevenredig zware lasten, kosten en onzekerheid, zoals directmarketingverplichtingen;

voor decentrale hernieuwbare energie zouden terugleververgoedingen (feed-in tariffs, FiT) het voornaamste steuninstrument moeten zijn; Met teruglevertarieven kunnen producenten op eenvoudige en betrouwbare wijze hun investeringen en rendement nauwkeurig berekenen. De investeringszekerheid vergroot de kansen voor kleine ontwikkelaars om de nodige middelen te verkrijgen. FiT kunnen en zouden voortdurend moeten worden verfijnd om de investeringskosten te verminderen.

Om fluctuaties in het aanbod en het dramatische effect hiervan op elektriciteitsprijzen voor piekbelastingen aan te pakken, zou het stelsel van FiT kunnen worden uitgebreid met methoden voor energiebeheer, zoals nettobemetering (zie hieronder), slimme netwerken en de uitbreiding van de opslagcapaciteit.

De lidstaten moeten zeer voorzichtig zijn met aanbestedingen voor hernieuwbare energie, aangezien complexe en dure procedures tot een onevenredige belasting leiden van kleinschalige producenten en decentrale energie in feite uitsluiten van steun voor hernieuwbare energie. Door grote gecentraliseerde producenten een voordeel te bieden en door de concurrentie te beperken, zouden de prijzen voor de consument kunnen stijgen. Bovendien werken aanbestedingen niet als er geen energiemarkt is. De richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie voor 2014-2020 moeten in dit verband worden verduidelijkt.

Producenten van decentrale energie zouden in aanmerking moeten komen voor saldering en steunmaatregelen voor stroomproductie.

De structuur- en cohesiefondsen van de EU en de nationale begrotingen zouden middelen moeten uittrekken om ervoor te zorgen dat de opmars van hernieuwbare energie en gedecentraliseerde energieopwekking niet stagneert ten gevolge van netbeperkingen.

1.2.4 Een actief maatschappelijk debat over het energiebeleid Bij de formulering en uitvoering van het beleid inzake hernieuwbare energie moet voortdurend

worden overlegd met de maatschappelijke betrokkenen, teneinde tot onderling begrip, gemeenschappelijke doelstellingen en uitvoeringsdraagvlak te komen en tot een cultuur van samenwerking en wederzijds vertrouwen. De Europese Energiedialoog van het EESC zou in dit verband een grote rol kunnen spelen.

Het maatschappelijk middenveld moet worden gemachtigd om deel te nemen aan de ontwikkeling van de energie- en actieplannen, en aan het toezicht op en de evaluatie van de uitvoering daarvan.

Europese, nationale, regionale en lokale strategieën, financieringsprogramma's en steunmaatregelen zouden gecontroleerd en tegen het licht gehouden moeten worden, met actieve deelname van maatschappelijke organisaties, zodat ze de decentrale energieopwekking ten goede komen en niet tegenwerken. Met name de invoering van omstreden maatregelen zoals directe verkoop, vereisten of aanbestedingen zou nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden om

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 8/33

mogelijke nadelige gevolgen voor de decentrale energieopwekking snel in kaart te brengen en te corrigeren.

1.2.5 Een transparante dialoog over energieprijzen, kosten en batenDaar het debat over het energiebeleid vaak beheerst wordt door kortetermijnzorgen over de prijs moet er een transparante openbare discussie komen over de kosten en de prijzen van energie. HE (hernieuwbare energie) heeft zeer lage externe kosten: een groot verschil met de traditionele energie, die de huidige samenleving en de volgende generaties met aanzienlijk gezondheids- en milieukosten opzadelt. Duidelijke en complete informatie moet publiek toegankelijk zijn om het volledige beeld van kosten en voordelen te schetsten in verband met subsidies voor hernieuwbare energie, fossiele brandstoffen en kernenergie, inclusief de externe kosten voor de volksgezondheid en het milieu, alsook de voordelen die voortvloeien uit overbodig gemaakte invoer en uit energiezekerheid. Zoals gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 20133: hoewel de kosten van technologie voor hernieuwbare energie blijven dalen, zijn financiële, wettelijke en administratieve beleidsmaatregelen nodig voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, zolang er in de EU geen open en concurrentiegerichte interne energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen van de markt en om de externe kosten door te berekenen.

1.2.6 Aanpak van de sociale gevolgen van de energieoverschakeling De energieovergang zal naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid en de inkomens, maar sommige conventionele energiesectoren verliezen marktaandelen en werkgelegenheid (wat niet per se samen hoeft te hangen met de opkomst van hernieuwbare energie). Overheden zouden de sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme economie zodanig moeten ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt. Nationale transitiestrategieën dienen geïntegreerd te worden met de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte overgang te waarborgen, de vereiste nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele negatieve sociale gevolgen voor de werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan te pakken. De overheden moeten ervoor zorgen dat de kosten voor de ondersteuning van decentrale hernieuwbare energie billlijk over de samenleving worden gespreid.

2. Inleiding

De EU-beleidsmakers hebben samen een duidelijk politiek doel afgesproken: in 2050 moet de CO2-uitstoot met 80-95 % zijn teruggedrongen. Europa moet overschakelen op een hulpbronnenefficiënte en klimaatvriendelijke economie met een lage koolstofuitstoot. Deze agenda wordt niet louter ingegeven door bezorgdheid over de klimaatverandering. Een ander energiebeleid is nodig om de problemen aan te pakken in verband met de beperkte voorraden fossiele brandstoffen en om een eind te maken aan Europa's afhankelijkheid van de energie-invoer uit politiek instabiele regio's. Energiesystemen moeten zó worden ontwikkeld dat schone, veilige en betaalbare energie voor de consument van vandaag beschikbaar is, alsook voor de volgende generaties. Bij de planning van de energieproductie moet rekening worden gehouden met externe sociale, milieu- en gezondheidskosten, alsook met de gevolgen voor de toekomstige generaties.

3 COM(2013) 175.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 9/33

Bij die overgang is voor hernieuwbare energie (HE) een sleutelrol weggelegd. De EU-Richtlijn hernieuwbare energie uit 2009 (RHE)4 moest de productie van HE stimuleren en de voorzieningszekerheid verhogen. Zij vereist dat elke lidstaat in 2020 een bepaald aandeel HE-bronnen heeft in het eindverbruik van energie en zo bijdraagt aan de EU-doelstelling, te weten een aandeel van 20 % hernieuwbare energiebronnen. Volgens het Klimaat- en energiekader voor 2030 moet dit aandeel in 2030 gestegen zijn tot minstens 27 %. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) steunt deze doelstelling5, maar zou graag zien dat de lidstaten nationale HE-doelstellingen vaststellen op grond waarvan de Commissie actie kan ondernemen en ervoor kan zorgen dat de lidstaten het gemeenschappelijke doel verwezenlijken.

In zijn opdrachtbrief aan de nieuwe commissaris Energie schreef Commissievoorzitter Juncker: "We moeten ook het aandeel van hernieuwbare energie op ons continent opvoeren. Dit is niet alleen een kwestie van verantwoord klimaatbeleid. Het is tegelijk een must voor het industriebeleid als we op de middellange termijn nog betaalbare energie tot onze beschikking willen hebben. Ik ben overtuigd van de kansen van "Groene groei" en ik wil dat de EU voor hernieuwbare energie wereldleider wordt."

Het EESC is zich bewust van de technische, economische en sociale uitdagingen die gepaard gaan met de overgang naar een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme economie. Er heerst bezorgdheid over de verdeling van de kosten en baten van de overgang, over de integratie van verspreide en fluctuerende energiebronnen in de energievoorziening, over nieuwe infrastructuur en lokaal verzet tegen bepaalde types infrastructuur voor hernieuwbare energie. Er wordt goed werk verricht om deze problemen op te lossen. De kosten voor de technologie van HE nemen af dankzij de ontwikkeling van de technologie en de marktintroductie; er wordt vooruitgang geboekt met de ontwikkeling van slimme netwerken en andere oplossingen om de schommelingen van vraag en aanbod op te vangen.

Het EESC is aan deze studie begonnen in het besef dat het beleid inzake hernieuwbare energie qua opzet en uitvoering net zo goed betrekking heeft op marktstructuren en sociaaleconomische aspecten als op technische en technologische vraagstukken. Het is daarom niet de bedoeling dat technische problemen worden geanalyseerd, die in andere lopende debatten aan de orde zijn. In plaats daarvan wordt gekeken naar een veel minder verkend aspect, te weten de rol die het maatschappelijk middenveld speelt, of kan en moet spelen in dit ingrijpende omschakelingsproces.

Is de rol van het maatschappelijk middenveld beperkt tot het waarnemen en aanvaarden van nieuwe beleidsmaatregelen en projecten? Worden maatschappelijke actoren geraadpleegd en zo ja, heeft dat dan gevolgen of niet? Of zijn zij volledig geïntegreerd en kunnen zij een actieve, en misschien zelfs een hoofdrol vervullen in een nieuw, decentraler systeem voor productie van hernieuwbare energie? Tot slot: wat zijn de succesfactoren en de uitdagingen in dit verband?

Tot nu toe is de civiele samenleving maar marginaal betrokken bij de energieproductie. De energiesector is zeer centraal georganiseerd en de taken zijn duidelijk verdeeld. De traditionele en nog steeds meest voorkomende energieproductie vindt plaats in enkele grote centrales die meestal op fossiele of nucleaire brandstof werken. Enkele grote energiebedrijven domineren de markt;

4 Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG

5 Advies van het EESC over Een beleidskader voor klimaat en energie 2020-2030 (NAT/636).

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 10/33

bijvoorbeeld vier in Duitsland, zes in het VK en één in Frankrijk. Burgers, bedrijven en de industrie zijn passieve consumenten en betalen voor energieproducten.

De ontwikkeling van koolstofarme energie zal de energiesector drastisch wijzigen. Hernieuwbare bronnen zijn van nature decentraler omdat zij vaak gebruikmaken van lokale bronnen die niet of alleen tegen excessieve kosten te vervoeren zijn. De opwekking van energie en elektriciteit zal in het onmiddellijke leefmilieu van mensen plaatsvinden; de energie-infrastructuur zal dus in het landschap veel zichtbaarder worden.

Beleid kan pas slagen als er draagvlak voor is. Dit gold al voor eerdere vormen van energiebeleid, en geldt des te meer voor toekomstig beleid. Niet alleen het algemene EU-klimaatbeleid vergt maatschappelijk draagvlak: burgers moeten elk project, elke installatie voor wind-, zonne- of biogasenergie lokaal steunen. Projecten worden waarschijnlijk beter aanvaard als de mensen in kwestie de voordelen inzien van de veranderingen in hun leefomgeving, zeker als zij rechtstreeks van deze veranderingen profiteren.

Voor de mondiale klimaatverandering maakt het niet uit wie de windturbine bezit of bedient, maar vanuit het oogpunt van draagvlak voor beleid kan deze kwestie essentieel zijn. De uitvoering van de RHE - en van het klimaatbeleid - hangt dus nauw samen met de vraag wie preferentiële toegang heeft en wie HE opwekt en er baat hij heeft: externe investeerders die de lokale middelen voor hun zakelijk belang gebruiken, of lokale burgers die de zon, biomassa of de wind benutten en niet alleen energie opwekken, maar waarde, kansen en banen scheppen voor de regio. Dit betekent niet dat de overstap naar HE door kleine producenten alleen gezet moet of kan worden. Integendeel: particulieren en gemeenschappen moeten in staat worden gesteld om te concurreren met grote beleggers om lokale waarde te scheppen en een belangrijke rol in de energietransitie te spelen.

De RHE erkent de kansen voor groei en werkgelegenheid die de lokale en regionale energieproductie uit hernieuwbare bronnen oplevert. De lidstaten worden verzocht nationale en regionale maatregelen te treffen en om op dit gebied meer gebruik te maken van de structuurfondsen, ook al wordt ontwikkeling van hernieuwbare energie vanuit de gemeenschap niet erkend of ondersteund.

In de WDO-studie is gekeken naar de ervaring met dit soort regelingen in zes lidstaten. Dit rapport bevat de onderzoeksbevindingen van het EESC en formuleert aanbevelingen voor de EU-instellingen en nationale beleidsmakers ter verbetering van de regelgeving voor decentrale HE-productie door, en ten voordele van, lokale gemeenschappen en de civiele samenleving.

Het verslag gaat vergezeld van nationale verslagen met aanvullende informatie over elk van de zes in de loop van de studie onderzochte lidstaten.

3. De benadering van de studie

3.1 Doelstellingen

De studie wil met name twee vragen beantwoorden:

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 11/33

In welke mate is de civiele samenleving betrokken bij de uitvoering van de RHE? Treedt het maatschappelijk middenveld slechts op als geïnformeerd waarnemer? Wordt het geraadpleegd voor de besluitvorming? Of is het direct betrokken bij de energieproductie, en draagt het dus bij tot en profiteert het van de overgang naar een koolstofarme economie?

In hoeverre ondersteunen nationale en regionale regelgeving (politieke, administratieve, financiële en technische regelingen) de opwekking van HE door de civiele samenleving?

Voor het antwoord hierop is getracht strategieën en concrete maatregelen op diverse bestuursniveaus te achterhalen die decentrale opwekking van HE mogelijk maken en de lokale gemeenschap laten profiteren, door in te gaan op goede voorbeelden en beleidsaanbevelingen te formuleren.

In dit rapport verwijzen we met de term hernieuwbare decentrale energie naar decentrale energieopwekking, in bezit van (minstens 50%) of beheerd door burgers, lokale initiatieven, gemeenschappen, lokale overheden, boeren, coöperaties en het mkb, die lokaal veel waarde oplevert die binnen de regio blijft. Lokale gemeenschappen hebben niet baat bij alle HE-projecten. De definitie omvat bijvoorbeeld niet windmolenparken van grote ondernemingen, waarvan de meerwaarde de lokale gemeenschappen niet ten goede komt.

3.2 Methode

De studie is gebaseerd op de analyse van diverse informatiebronnen, en in de eerste plaats op de reacties van tal van stakeholders die tijdens de bezoeken aan de lidstaten zijn verzameld. De volgende acties zijn uitgevoerd:

documentonderzoek: literatuur, statistische gegevens en nationaal beleid; interviews met belangrijke stakeholders op EU-niveau; online-vragenlijst voor overheden en stakeholders, over verschillende aspecten van het nationale

administratieve, technische en financiële beleidskader voor HE; studiebezoeken aan zes geselecteerde lidstaten, waartoe ook workshops en hoorzittingen met

overheden en stakeholders behoorden, alsook bezoeken aan lokale projecten voor hernieuwbare energie. Voor de gekozen zes landen is gekeken naar (a) een geografisch evenwichtige vertegenwoordiging van de EU, (b) voorbeelden van "nieuwe" en "oude" lidstaten, en (c) verschillen in uitgangssituatie en mate van uitvoering van de RHE.

De data van de studiebezoeken zijn:1. Duitsland: 11 tot 13 maart 20141. Polen: 7 tot 9 april 20141. Frankrijk: 23 tot 24 april 20141. Verenigd Koninkrijk: 5 tot 7 mei 20141. Litouwen: 13 tot 15 mei 20141. Bulgarije: 14 tot 16 juli 2014.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 12/33

Opgemerkt zij dat het beleidskader en de maatregelen voor HE in al deze landen op het moment van de studiebezoeken forse wijzigingen ondergingen. Zo kreeg het team de kans felle nationale debatten bij te wonen over de eventuele gevolgen van deze hervormingen voor decentrale energie. Verslagen over elk van deze studiebezoeken zijn bij dit verslag gevoegd.

Aangezien de focus op de civiele samenleving ligt, wordt in de studie ingegaan op specifieke bronnen van HE waarbij kleine producenten en lokale gemeenschappen betrokken zijn: zon (fotovoltaïsche en warmtecollectoren), wind, biomassa, biogas en kleine waterkrachtcentrales.

4. Een blik op de stand van zaken in de sector hernieuwbare energie in de EU

De EU-economie leunt nog steeds zwaar op fossiele brandstoffen en de invoer daarvan, maar het aandeel van hernieuwbare energie in het bruto-eindverbruik van energie is gestaag toegenomen. In 20126 bedroeg dit 14,1 %, nog steeds in overeenstemming met de doelstelling van de RHE, nl. een aandeel van 20 % hernieuwbare energie in het bruto-eindverbruik van energie van de EU in 2020. Maar de groei varieert sterk in de EU en nam in 2014 af. Indien deze trend doorzet, haalt de EU het streefcijfer van 20 % misschien niet.

0

10

20

30

40

50

60

2012

Europe 2020 target

Figuur 1: Aandeel energie uit hernieuwbare bronnen per lidstaat (in % van het bruto-eindverbruik)Bron: Eurostat News Release STAT/14/37, 10.3.2014

Volgens gegevens van Eurostat (2012) is de productie van hernieuwbare energie in de EU meestal gebaseerd op biomassa (46 %) en waterkracht (16 %), maar nieuwe vormen van hernieuwbare energie zoals fotovoltaïsche zonne-energie (PV) en windenergie winnen terrein en scheppen nieuwe mogelijkheden voor de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld.

6 Eurostat, 2014.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 13/33

Figuur 2: Geïnstalleerd elektrisch vermogen voor hernieuwbare energie in de EU-28.Bron: gebaseerd op gegevens van Eurostat

Het eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen (HE-E) bereikte in 2012 23,5 %. Dat succes is ten dele toe te schrijven aan de spectaculaire groei in de PV-sector (die 23% uitmaakt van de geïnstalleerde productiecapaciteit voor HE-E in de EU in 2012) en in de windenergiesector (die 35% van de geïnstalleerde capaciteit voor zijn rekening neemt).

De opmars van hernieuwbare bronnen in de sector verwarming en koeling (RES-H&C) gaat veel trager: 15,6% in 2012. Biomassa is goed voor 15% van de geproduceerde warmte en voor 87% van de HE H&C. Biogas ligt achter en is goed voor 3% van de HE H&C. Biomassa wordt vaak gebruikt voor de productie van warmte in warmtekrachtkoppelingsinstallaties (WKK), maar een groot deel ervan wordt in inefficiënte installaties verbrand. Biomassa uit hout wordt nog op grote schaal in Oost-Europa gebruikt, en omvat onder andere grootschalige invoer uit Rusland (in het geval van Polen). De geproduceerde energie wordt beschouwd als hernieuwbare energie en producenten ontvangen groene certificaten, hoewel zij in feite de emissie niet omlaag brengt en soms bijdraagt tot ontbossing. Verder verbranden de meeste WKK-installaties een mengsel van kolen en biomassa, zodat het moeilijk is te bepalen wat het aandeel van hernieuwbare energiebronnen is, een kwestie waar stakeholders in Polen, Litouwen en Bulgarije op wijzen. In Polen is in de periode 2007-2011 70-75 % van alle groene certificaten uitgereikt aan kolengestookte elektriciteitscentrales, waarbij hun winsten stegen en tegelijk de prijs van groene certificaten daalde. Deze daling heeft op zijn beurt de windparken ernstig getroffen en maakte ze economisch onrendabel.

De politieke en maatschappelijke discussie over duurzame energie ging tot nu toe alleen maar over de productie van elektriciteit, terwijl de productie van warmte op het tweede plan bleef. Hier moet verandering in komen, want in de verwarmingssector ligt het energieverbruik aanzienlijk hoger dan in de elektriciteitssector. Een combinatie van duurzame elektriciteitsproductie en warmteproductie zou een goede manier kunnen zijn om aan de zo dringend benodigde opslagcapaciteit (stroom voor verwarming) te komen, die ondanks de schommelende productie van duurzame energie herhaaldelijk aangesproken zou kunnen worden.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 14/33

5. Deelname van het maatschappelijk middenveld en decentrale hernieuwbare energie

Tijdens de studiebezoeken is voor het EESC het belang van hernieuwbare energie ruimschoots aangetoond: van het verkrijgen van de nodige instemming op korte en middellange termijn voor nieuwe productie-installaties tot het mobiliseren van middelen voor de overschakeling, het bereiken van zelfvoorziening op de lange termijn, regionale waardeschepping en lokale ontwikkeling, en het beëindigen van de traditionele monopolies in de energiesector. Dit betekent niet dat de overstap naar hernieuwbare energie door de civiele samenleving alleen gezet moet of kan worden. Integendeel: het is van belang dat het kader voor regelgeving gelijke voorwaarden schept die de civiele samenleving in staat stellen om met grote centrale investeerders te concurreren en om een belangrijke rol in de energietransitie te vervullen.

5.1 Het maatschappelijk middenveld eist een actieve rol op

Het studiebezoek van het EESC aan de zes lidstaten, alsook de debatten met het middenveld in Brussel, hebben enige onverwachte resultaten opgeleverd. Het team trof een zeer open maatschappelijk middenveld7 aan met stakeholders die niet alleen hernieuwbare energie steunen, maar die ook duidelijk een rol voor zichzelf weggelegd zien in de energietransitie. Opmerkelijk is dat de discussies met deze belanghebbenden werden beheerst door sociaaleconomische overwegingen en zich concentreerden op de voordelen voor de gemeenschap, in plaats van op de doelstellingen inzake de bestrijding van de klimaatverandering.

In de verschillende lidstaten sprak het team met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld die van een zeer uiteenlopende mate van vertrouwen blijkgaven. In Duitsland verklaarden stakeholders: "Wij steunen niet alleen de energieoverstap, wij ZIJN de energieoverstap." De Energiewende is geen wapenfeit van politici of grote energiemaatschappijen, wij hebben daarvoor gezorgd. Dankzij onze druk zijn de randvoorwaarden geschapen die de overgang mogelijk maakten." Maar in Polen, Litouwen en Bulgarije werd de sterke belangstelling voor decentrale hernieuwbare energie enorm gefrustreerd door de administratieve en financiële belemmeringen voor deelname aan de besluitvorming en de energieproductie. In plaats van het belang en het potentieel van het nieuwe klimaat- en energiebeleid te onderkennen, leken overheidsvertegenwoordigers in deze drie landen voornamelijk dreigingen en problemen te zien in verband met decentrale HE. Enerzijds heersten er twijfels over de capaciteit van HE om in een groot deel van de behoefte aan elektriciteit te voorzien (een vaak gebruikt argument in de vroege stadia van de energietransitie) en anderzijds was er bezorgdheid over het hoge tempo waarin HE werd ingevoerd.

Het maatschappelijk middenveld gaf een duidelijk en samenhangend antwoord op de hamvraag in het onderzoek: het middenveld wil actief deelnemen aan de productie van hernieuwbare energie. Zoals samengevat door een deelnemer aan het debat in Polen: "Wij willen niet dat anderen profiteren van de zon en wind van onze regio. Wij willen onze bronnen voor ons eigen voordeel benutten." Tot slot stelde het team vast dat er grote behoefte is aan informatie, voorbeelden van goede praktijken en succesmodellen, alsook aan lering om te voorkomen dat men de fouten van anderen herhaalt.

7 Hiertoe behoorden vertegenwoordigers van kleine ondernemingen, universiteiten, milieu-ngo’s, verenigingen, coöperaties, lokale en regionale overheden.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 15/33

5.2 Decentrale energie vergroot het lokale draagvlak voor infrastructuur voor hernieuwbare energie

Een geslaagde energietransitievereist een sterk maatschappelijk draagvlak. Tijdens de studiebezoeken van het EESC-team meldden stakeholders gevallen van lokaal verzet tegen projecten voor HE, met name tegen windparken. Dit zijn typisch gevallen waar externe investeerders infrastructuur voor hernieuwbare energie hebben aangelegd terwijl de lokale gemeenschap er weinig baat bij heeft of weinig compensatie krijgt. Worden burgers en lokale ondernemers daarentegen bij een project voor HE betrokken, dan zullen zij waarschijnlijk de voordelen waarderen en eventueel ongemak van esthetische of andere aard accepteren. Het belang van lokale betrokkenheid werd overtuigend aangetoond tijdens een EESC-debat over hernieuwbare energie in november 20138. De regio Samsø in Denemarken voorziet nu in de gehele energiebehoefte uit hernieuwbare bronnen, hoofdzakelijk vanwege de rol van de burgers in door de gemeenschap geleide projecten. Om de steun en betrokkenheid van het publiek voor hernieuwbare energie te behouden, zijn ontwikkelaars van windenergie onder meer verplicht aandelen te verkopen aan de plaatselijke bevolking.

Last but not least maakt hernieuwbare decentrale energie burgers bewust en motiveert hen om hun stem te verheffen en om zich te bemoeien met de beleidsvorming. Het proces versterkt de democratie en de legitimiteit van politieke besluiten. Het kan bijdragen tot een betere dialoog, de opbouw van vertrouwen en samenwerking tussen de instellingen en maatschappelijke organisaties.

5.3 Decentrale energie ontsluit de vereiste middelen voor de omschakeling op hernieuwbare energie

Het staat buiten kijf dat de introductie van hernieuwbare energie en de bijbehorende infrastructuur aanzienlijke financiële middelen zullen vergen9. Erkend wordt dat de meeste middelen uit de particuliere sector moeten komen. Met goed uitgedachte steunregelingen hebben burgers, gemeenschappen en lokale ondernemers flinke investeringen aangeboord. De mogelijkheden voor civiele investeringen in de energieovergang zijn maar deels gebruikt, waarbij tussen de lidstaten grote verschillen bestaan. Denemarken en Duitsland zijn waarschijnlijk de landen waar de transitie grotendeels een zaak is van het maatschappelijk middenveld.

In Duitsland waren de investeringen in decentrale hernieuwbare energie in 2012 goed voor 5,14 miljard EUR, terwijl de traditionele grote energieleveranciers in hetzelfde jaar slechts 1,7 miljard EUR in HE investeerden. De huidige geïnstalleerde PV-capaciteit is in Duitsland meer dan 30 000 MW en neemt toe met 7 MW per dag (wat gelijk is aan de huidige totale geïnstalleerde

8 "Local renewable energy initiatives: positive examples, success factors and the role of civil society", gehouden in november 2013. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-local-renewable-energy.

9 Dit heeft zeker niet alleen betrekking op hernieuwbare energie. De Europese Commissie merkt in haar Klimaat- en energiepakket 2030 op dat "de kosten van de overgang op een koolstofluw energiesysteem niet substantieel verschillen van de kosten die hoe dan ook op ons afkomen als gevolg van de noodzaak om een verouderend energiesysteem te vernieuwen, de stijgende prijzen van fossiele brandstoffen en de uitvoering van het huidige klimaat- en energiebeleid. Er zal zich evenwel een forse verschuiving voordoen van uitgaven voor brandstoffen naar uitgaven voor innovatieve voorzieningen met een grote toegevoegde waarde, waardoor investeringen in innovatieve producten en diensten zullen worden gestimuleerd, werkgelegenheid en groei zullen worden gecreëerd en de handelsbalans van de Unie zal worden verbeterd."

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 16/33

capaciteit voor PV in Polen). Bijna de helft van de capaciteit is in handen van meer dan 1  000 energiecoöperaties, burgers en landbouwers.

Figuur 3: Verdeling van eigendom van geïnstalleerd HE-vermogen voor stroomopwekking in Duitsland (2012)Bron: Blog "German Energy Transition" (2014)

In de eerste stadia van de Energiewende waren de hoge investeringskosten en bijhorende hoge feed-in-tarieven voor opgewekte zonne-energie voor particulieren aanleiding om die energie aan het net te leveren. Op dit gebied heeft een ingrijpende wijziging plaatsgevonden. De spectaculaire technologische ontwikkelingen en de overeenkomstige vermindering van de investeringskosten maken het voor kleine producenten winstgevender om hun elektriciteit zelf te gebruiken, waardoor de van het net gekochte hoeveelheden elektriciteit afnemen. Dit heeft er op zijn beurt toe geleid dat men het eigen energieverbruik poogt te optimaliseren, zodat dat hoofdzakelijk in de eigen productiepieken plaatsvindt en bijvoorbeeld pieken in de namiddag of vroege avond vermeden worden.

Decentrale hernieuwbare energie betekent dat de productie dicht bij de consument plaatsvindt, wat veel opties biedt om de infrastructuurkosten van het net te beperken. Voorts bleek uit de EESC-studie dat kleinschalige producenten met een aanzienlijk lagere winstmarge moeten rekenen dan grootschalige producenten.

5.4 Hernieuwbare decentrale energie bevordert de gemeenschapsontwikkeling en bestrijdt energiearmoede.

Hernieuwbare energie wordt opgewekt via lokaal beschikbare hulpbronnen. Met de juiste regelgeving schept energieproductie door burgers en lokale gemeenschappen nieuwe waarde die binnen de regio kan blijven. Sommige HE-gemeenschappen kunnen nu enorme sommen behouden die gewoonlijk uitgegeven werden voor de invoer van energie en fossiele brandstoffen; nu worden zij geïnvesteerd in nieuwe banen ter plaatse en sociaaleconomische ontwikkeling.

Een voorbeeld daarvan is de gemeente Treuenbrietzen in Duitsland, die samen met haar burgers eigen zonne-, wind- en biogasinstallaties bouwde. De biogasinstallatie produceert zowel elektriciteit als warmte, die wordt gedistribueerd via het nieuwe, zelf aangelegde verwarmingsnet van de gemeente. Een houtsnipperoven voorziet deels in extra verwarming. Voorts heeft de gemeente een apart elektriciteitsnet aangelegd en is zij bezig met de bouw van eigen energieopslagcapaciteit om energieonafhankelijk te worden. De lokale elektriciteitsprijzen bedragen 16,6 ¢/kWh, hetgeen 30-35 %

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 17/33

lager is dan de gemiddelde elektriciteitsprijzen in Duitsland. Consumenten betalen voor verwarming een prijs van 7,5 ¢/kWh, ver onder de prijs voor het binnenlandse gas of stookolie. Treuenbrietzen bewijst dat lokale HE echt geld kan besparen.

Burgerinitiatieven voor hernieuwbare energie bevorderen de samenwerking tussen lokale actoren, zoals blijkt uit de explosieve groei van energiecoöperaties in de hele EU (figuur 4).

Figuur 4: Voorlopige cijfers en kaart van geregistreerde coöperaties voor energieopwekking door plaatselijke gemeenschappenBron: REScoop project (2014)

Lokale initiatieven voor HE zijn ook gerelateerd aan innovatieve bedrijfsmodellen, de ontwikkeling van sociale ondernemingen en meer samenwerking. Het studieteam stuitte in lokale gemeenschappen op vele vormen van zakelijke en sociale innovatie. Als bijvoorbeeld een biogasinstallatie samenwerkt met diverse boerderijen, neemt het bedrijfsrisico af en wordt grondstof verschaft, terwijl tegelijk het milieuprobleem, de mest, wordt opgelost. In Bulgarije vormden de eigenaren van een flatgebouw een coöperatie en investeerden zij de van een GSM-exploitant ontvangen huur (voor een op het dak geplaatste antenne) in zonnecollectoren voor de verwarming van het hele gebouw. Nog een voorbeeld van lokale creativiteit: een Duitse energiecoöperatie bouwde een dak met zonnepanelen boven de tribune van het lokale voetbalstadion en betaalde de leden terug uit de opbrengst van de verkochte energie en gaf hun een jaarabonnement voor de wedstrijden van het team. In Wales bezocht het EESC-team een lokaal initiatief voor hernieuwbare energie in een de gemeenschap Talybont-on-Usk, waarbij de verwarming voor de plaatselijke school en de stroom voor twee, voor de inwoners beschikbare elektrische auto's werd geleverd via zonnepanelen op het dak van het gemeentehuis.

Op het platteland in Polen leidt slechte netkwaliteit tot frequente stroomuitval, lagere spanningsniveaus en aanverwante problemen. Volgens betrokkenen die tijdens het studiebezoek zijn geraadpleegd zou de ontwikkeling van lokale hernieuwbare energie in deze gebieden minder kosten dan de tot 2020 vereiste 30-60 miljard PLN10 om het elektriciteitsnet geheel te renoveren. In haar strategie voor regionale ontwikkeling tot 2020 onderkent de regio Podlaskie in Polen dat HE een optie is om de regionale economie te versterken. Zij verwijst naar het feit dat de regio jaarlijks meer dan 5

10 Circa 7 miljard EUR.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 18/33

miljard PLN11 betaalt voor de invoer van energie. Aangezien elektriciteit en warmte lokaal met hernieuwbare energiebronnen kunnen worden geproduceerd en tegen lagere kosten, legt de regionale strategie "de nadruk op de ontwikkeling van een plaatselijk gedecentraliseerd energiesysteem dat een lokale revolutie in HE bevordert en waarbij burgers eigenaar zijn van energie- en verwarmingsinstallaties." Uitdrukkelijk wordt gesteld dat de investeringen in de eerste plaats in handen van de burgers moeten zijn om te voorkomen dat de regio waarde ontnomen wordt.

5.5 De productie van hernieuwbare decentrale energie zorgt per saldo voor banen en economische groei.

De groei in hernieuwbare energiebronnen schept nieuwe banen binnen alle schakels van de waardeketen. Dit banenscheppende effect is bijzonder hoog in de sectoren energie-efficiëntie (0,38 manjaar/GWh), fotovoltaïsche energie (0,87), biobrandstoffen (0,21) en windenergie (0,17), in vergelijking met kolen en gas (0,11). Een ander interessant aspect is dat het in de HE-markt meestal om hooggekwalificeerde arbeid gaat, en dat 5 op de 6 banen lokaal zijn. De EU moet er daarom voor zorgen dat kennis en vaardigheden worden ontwikkeld om te voldoen aan de behoeften van deze nieuwe arbeidsmarkt.

Niettemin: zelfs als het nettoresultaat van de uitbreiding van hernieuwbare energie positief is, betekent de energietransitie dat sommige sectoren (gebaseerd op fossiele brandstoffen en, in sommige landen, nucleaire energie) te maken krijgen met verlies van markten en banen. Vooral in de landen waar deze sectoren veel werk verschaffen, heerst hierover bezorgdheid. Daarom moeten er nationale strategieën komen die een vlotte overgang garanderen, de vereiste nieuwe vaardigheden ontwikkelen en aandacht schenken aan de sociale impact van banenverlies in de traditionele energiesectoren.

6. De discussie over de prijzen en kosten van hernieuwbare energie

Openbare debatten over het energiebeleid worden doorgaans gedomineerd door bezorgdheid over de prijs. Tijdens de studie waren de kosten van steun voor HE een regelmatig terugkerend thema. In sommige landen kregen de steunmechanismen voor HE kritiek van beleidsmakers en de media omdat hierdoor de energieprijzen voor huishoudens zouden stijgen. De economische kosten- en batenaspecten van de HE-sector zijn van essentieel belang om in te zien dat overheidssteun daadwerkelijk nog steeds nodig is om de klimaat- en energiedoelstellingen te halen en langetermijnvoordelen te verwezenlijken.

Vraag is echter op welke termijn de samenleving de kosten binnen de perken wil houden. Een oplossing die op korte termijn goedkoop is, zou op lange termijn wel eens duur kunnen uitpakken, en andersom. Dit is op zich al voldoende reden om de opvattingen van degenen die aanvoeren dat hernieuwbare energie duur is en een zware last vormt voor de overheidsbegroting, ter discussie te stellen12. Zoals meestal het geval is op technologisch gebied is de werkelijkheid ook hier dat hogere productiehoeveelheden tot lagere kosten per eenheid leiden (de zgn. "learning rate" of leercurve). De productiekosten van installaties voor HE hangen vooral af van de investeringskosten. Tot voor kort

11 Circa 1,5 miljard EUR.12 Dit is het juiste moment om eraan te herinneren dat producenten van fossiele brandstoffen in 2011 alleen al 523 miljard dollar aan

subsidies ontvingen.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 19/33

was de technologie voor HE duurder dan die voor steenkool- en kernenergie. Dit kwam doordat de technologie nog in de kinderschoenen stond: de technologische ontwikkeling ging hand in hand met de marktintroductie. In Duitsland lag de terugleververgoeding voor zonne-energie in 2008 op 46 ct/KWh, wat te maken had met de hogere productiekosten destijds. Thans gaat het hierbij om 12,8 ct/KWh voor kleine installaties tot 10 kW (en veel minder voor grotere installaties), vanwege de permanente kosten van de technologie.

Figuur 5 5: gemiddelde consumentenprijs (vaste prijs) voor gebruiksklaar op het dak geïnstalleerde PV-installaties tot 10 kWp Bron: BSW

Langzamerhand komt de technologie voor HE op een prijsniveau waarmee geconcurreerd kan worden met kolen, gas en kernenergie13. Windenergie-installaties aan land kunnen reeds concurreren, ook al zijn de externe milieu- en gezondheidskosten van fossiele en kernenergie niet in de kleinhandelsprijs verrekend. Naar verwachting zullen door technologische ontwikkelingen de investeringskosten voor HE verder dalen. Tegelijkertijd zijn zon en wind hernieuwbare bronnen die gratis zijn. Het is dan ook waarschijnlijk dat hernieuwbare stroom binnenkort ook ongesubsidieerd concurrerend zal zijn. Deze verwachte ontwikkeling wordt bevestigd door de Europese Commissie, die in haar mededeling "Een beleidskader voor klimaat en energie in de periode 2020-2030"14 opmerkt dat "de kosten van de overgang op een koolstofluw energiesysteem niet substantieel verschillen van de kosten die hoe dan ook op ons afkomen als gevolg van de noodzaak om een verouderend energiesysteem te vernieuwen, de stijgende prijzen van fossiele brandstoffen en de uitvoering van het huidige klimaat- en energiebeleid. Er zal zich evenwel een forse verschuiving voordoen van uitgaven voor brandstoffen naar uitgaven voor innovatieve voorzieningen met een grote toegevoegde waarde, waardoor investeringen in innovatieve producten en diensten zullen worden gestimuleerd, werkgelegenheid en groei zullen worden gecreëerd en de handelsbalans van de Unie zal worden verbeterd."

13 Sommige van de ondervraagde belanghebbenden wezen op het debat (dat ten tijde van de studiebezoeken nog gaande was) over de twee kernreactoren in Hinkley Point, in het Verenigd Koninkrijk. Onderussen heeft de EC de ter discussie staande subsidies goedgekeurd. De toekomstige exploitant, EDF, krijgt in de komende 35 jaar 10,9 cent/kWh geproduceerde elektriciteit, aangepast aan de jaarlijkse inflatie. Dit tarief ligt aanzienlijk hoger dan de periode en het niveau van de Duitse FiT voor windenergie.

14 COM(2014) 15.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 20/33

Decentrale hernieuwbare energie betekent dat de productie dicht bij de consument plaatsvindt, wat veel opties biedt om de infrastructuurkosten van het net te beperken. Voorts bleek uit de EESC-studie dat kleinschalige producenten met een aanzienlijk lagere winstmarge moeten rekenen dan grootschalige producenten.

Sterker nog: veel voordelen van hernieuwbare energie, die betekenen dat steun ervoor prioriteit verdient, gaan verder dan economische cijfers. HE draagt ertoe bij om de klimaatverandering af te zwakken, arbeidsplaatsen en duurzame lokale bestaansmiddelen te creëren, de energiezekerheid te vergroten en minder afhankelijk te worden van de invoer van fossiele brandstoffen uit instabiele regio's, wat de handelsbalans van de EU ten goede komt. Als deze langetermijneffecten en de talrijke voordelen van hernieuwbare energie in het beleid veronachtzaamd worden, kan dat in de toekomst tot een schadelijke energiemix leiden. Het zou schadelijk zijn om aan deze bemoedigende ontwikkeling een eind te maken door het steunbeleid te wijzigen, net nu het beleid vruchten begint af te werpen.

De energietransitie zal naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid en de inkomens van huishoudens, maar sommige conventionele energieproducenten verliezen reeds marktaandelen, met gevolgen voor de banen in de betreffende sectoren. Deze kwestie moet dringend en voortvarend worden aangepakt. Er moeten nationale transitiestrategieën komen die goed worden afgestemd op de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte overgang te waarborgen, de vereiste nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele negatieve sociale gevolgen voor de werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan te pakken. Energiearmoede is een reëel probleem, dat aan de hand van concrete en gerichte maatregelen moet worden bestreden, maar niet als argument mag worden gebruikt om energieprijzen kunstmatig laag te houden (zoals in Bulgarije). Het daadwerkelijke probleem van het banenverlies in conventionele sectoren (dat ook andere oorzaken kan hebben dan de opkomst van hernieuwbare energie) mag niet als argument worden gebruikt om vooruitgang met decentrale hernieuwbare energie tegen te houden (zoals in Polen). Overheden zouden de sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme economie zodanig moeten ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt.

7. Wat is nodig om het potentieel van decentrale energie te kunnen aanboren?

7.1 Gelijke mededingingsvoorwaarden

Zoals gesteld in het voortgangsverslag van de Commissie uit 201315: hoewel de kosten van technologie voor hernieuwbare energie blijven dalen, zijn financiële, wettelijke en administratieve beleidsmaatregelen nodig voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie, zolang er in de EU geen open en concurrentiegerichte interne energiemarkt is om een einde te maken aan de tekortkomingen van de markt en om de externe gezondheids-, milieu- en sociale kosten van het gebruik van fossiele brandstoffen door te berekenen. Koolstofbeprijzing is één van de opties om externe kosten door te berekenen. Hierdoor nemen de relatieve kosten van technologieën op basis van fossiele brandstoffen toe. De opbrengsten uit de verkoop van emissierechten kunnen terugvloeien naar HE-steunfondsen.

15 COM(2013) 175.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 21/33

7.2 Een stabiel en samenhangend beleidskader

Een samenhangend en stabiel beleid is altijd van cruciaal belang voor investeringen, ook in HE. Tijdens alle casestudiebezoeken werd hier door de betrokken partijen op gewezen. Met stabiel en gestroomlijnd beleid kunnen investeerders plannen, risico's aanpakken en aan kredieten komen.

Zo voorziet de Duitse wet voor hernieuwbare energie (EEG), met als centrale instrumenten een gemakkelijke toegang tot het net, voorrang voor RES, marketing door de netbeheerder en gegarandeerde FiT voor 20 jaar, in uitstekende investeringszekerheid en zorgt hij ervoor dat decentrale energie veel sneller kan worden ontwikkeld dan wie dan ook had kunnen voorzien.

Gemorrel aan deze stabiele basis kan funeste gevolgen hebben. Zo zou er bij de kleine investeerder onzekerheid kunnen ontstaan over de vraag of hij na de planningfase wel financiële steun zal krijgen (bijvoorbeeld doordat voor het aantal nieuwe installaties een jaarlijks maximum gaat gelden). Min of meer tegelijkertijd met het bezoek aan Duitsland, Polen, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk werd in deze landen echter gedebatteerd over ingrijpende beleidswijzigingen16. In Bulgarije wezen kleine producenten op elkaar tegensprekende wetten en op een regeringsbesluit om in 2013 te stoppen met de ontwikkeling van HE omdat de doelstelling voor 2020 al bereikt was. Volledig onaanvaardbaar is de verandering van de randvoorwaarden na het begin van de betreffende werkzaamheden, bv. in Bulgarije, waar beleggers in kleinschalige PV en windenergie failliet gingen ten gevolge van de invoering van nieuwe belastingen en heffingen op HE. Hoewel de in januari 2014 ingevoerde belasting van 20% op wind- en zonne-energie door het Bulgaarse hooggerechtshof in juli 2014 teruggedraaid is, kregen exploitanten niet het geld terug dat zij reeds in die periode hadden betaald. Door een moratorium op steunregelingen voor PV in Frankrijk in 2010 kwamen de investeringen vrijwel geheel stil te liggen.

Figuur 6: Onzekerheid m.b.t. beleid voor hernieuwbare energie in de EU

16 In sommige gevallen, zoals in Duitsland en Polen, zijn zij al in werking getreden.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 22/33

Bron: EDP Renováveis (2013)

Het destabiliserende effect van juridische onzekerheid op beleggers is niet het enige probleem. Door recente beleidshervormingen neemt de steun voor kleine producenten duidelijk af, waardoor zij het afleggen tegen grote producenten (bijvoorbeeld bij veilingen voor de productie van HE). Uit debatten in alle bezochte landen kwam naar voren dat decentrale producenten van HE deze trend relateren aan de richtsnoeren van de Commissie inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie voor 2014-202017. Deze richtsnoeren leggen aanzienlijke beperkingen op aan de besluiten van de lidstaten om „feed-in”-tarieven voor investeringen in HE na 2016 te garanderen. Deelnemers aan lokale hoorzittingen onderkenden dat overcompensatie moet worden voorkomen en dat HE op een kosteneffectieve wijze moet worden ontwikkeld. Maar, zo merkten zij op, door recente hervormingen van steunregelingen voor hernieuwbare energie is een neerwaartse spiraal ontstaan. Sommigen spraken van een door de EU gesteunde tendens tot hercentralisering, die schuilgaat achter argumenten van kosteneffectiviteit of kostenvermindering.

Volgens het Internationale Energieagentschap18 neemt, juist nu hernieuwbare energie qua kosten in steeds meer gevallen een concurrerende optie wordt, de beleidsonzekerheid op een aantal cruciale OESO-markten toe. Het vertragende effect van veranderend beleid wordt in 2014 al gevoeld en de EU dreigt de doelstelling voor 2020 niet te halen, te weten een aandeel van 20% van hernieuwbare energie in het bruto eindverbruik.

7.3 Transparante en inclusieve beleidsformulering

Naast een stabiel beleid kwam het democratische proces van beleidsvorming en -hervorming als een kernpunt tijdens de EESC-studie naar voren. Zoals bepleit door het EESC in zijn initiatief, de Europese Energiedialoog: wil beleid kans van slagen hebben en tot solide resultaten leiden, dan moet het in open en transparant overleg en op alle niveaus met het maatschappelijk middenveld ontwikkeld worden. Dat is van cruciaal belang voor een gemeenschappelijke kijk op wat er speelt, voor het vaststellen van gemeenschappelijke doelstellingen en voor een breed draagvlak voor de uitvoering van het beleid. In Duitsland en Denemarken is de energietransitie tot nu toe een bottom-upproces geweest, waarbij het beleid werd voortgestuwd en grotendeels uitgevoerd door het maatschappelijk middenveld. In andere onderzochte landen (Bulgarije, Polen) schort het volgens het team echter aan echt overleg en aan vertrouwen tussen de autoriteiten en producenten van decentrale energie.

7.4 Eenvoudige en transparante administratieve procedures

Kleine producenten zijn niet per se energiedeskundigen. Daarom hebben zij behoefte aan steun en begeleiding, en eenvoudige en transparante administratieve procedures die binnen redelijke tijd worden afgerond. De procedures en de tijd die nodig is voor de goedkeuring van kleine installaties voor hernieuwbare energie lopen sterk uiteen van lidstaat tot lidstaat, en deze verschillen correleren met de mate waarin decentrale energie ingang heeft gevonden. In Duitsland is de goedkeuring van een zonnepaneel op het dak bijvoorbeeld binnen een werkdag geregeld; er hoeft alleen maar online een aanvraag te worden ingediend. Maar in landen als Bulgarije, Litouwen, Polen en het Verenigd 17 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52014XC0628%2801%29.18 Medium-Term Renewable Energy Market Report 2014 -- Market Analysis and Forecasts to 2020, International Energy Agency

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 23/33

Koninkrijk (Wales) zijn daar volgens belanghebbenden ingewikkelde procedures voor nodig die maanden of zelfs jaren kunnen duren. Het kan voor kleine producenten een kostbare en riskante onderneming zijn om de complexe en langdurige goedkeurings- en planningsprocedures te doorlopen, zeker als de wetgeving en de FiT in diezelfde periode ingrijpend veranderen.

7.5 Op de behoeften van decentrale hernieuwbare energie afgestemde steunregelingen

Prioritaire levering aan het netHernieuwbare energie zou wat levering aan het net betreft voorrang moeten krijgen boven kernenergie en fossiele brandstofenergie. Met andere woorden: hernieuwbare energie moet als eerste verkocht worden aan exploitanten van elektriciteitsnetten. In Duitsland werd deze prioriteit in 2000 vastgelegd in de Erneuerbare-Energien-Gesetz en gehandhaafd in de in 2014 herziene versie van deze wet.

Feed-in-tarieven (FiT)De veruit meest gebruikelijke steunregeling voor HE zijn terugleveringstarieven, waarbij langdurige (10 à 25 jaar) koopcontracten worden gesloten voor de levering van HE aan het elektriciteitsnet, die vervolgens op de markt wordt verkocht door de netexploitant. De producent krijgt de vaste FiT en hoeft zich niet om de verkoop te bekommeren.

FiT moeten worden gehandhaafd als het belangrijkste steunmechanisme voor decentrale HE-projecten. Met teruglevertarieven kunnen producenten op eenvoudige en betrouwbare wijze hun investeringen en rendement nauwkeurig berekenen. De investeringszekerheid die zij bieden, vergroot de kansen voor kleine ontwikkelaars om de nodige middelen te verkrijgen.

Voor de Duitse Energiewende zijn de feed-in-tarieven (FiT) gefinancierd via de zgn. GEE-heffing (hernieuwbare energie), overeenkomend met het verschil tussen de stroomprijs op de beurs en de gegarandeerde FiT (te weten 50 ¢/kWh voor PV in het begin van de Energiewende , en nu 12 ¢/kWh). Tijdens pieken in de elektriciteitsproductie, daalt de prijs, waardoor de GEE-heffing stijgt. Maar de dalende stroomprijzen zijn niet alleen het gevolg van overproductie van HE, maar ook van de mislukking van het ETS, van goedkope elektriciteit van kolencentrales (die milieu- en gezondheidskosten niet aan de samenleving doorberekenen) en van het ontbreken van een volledig eengemaakte elektriciteitsmarkt, netwerkbeheer en opslagcapaciteit.

Nu technologische ontwikkelingen tot een enorme kostendaling hebben geleid voor wind en PV hebben overheden in sommige lidstaten niet snel genoeg gereageerd om de tarieven voor nieuwe installaties te verlagen. Derhalve zijn voor een aantal nieuwe HE-installaties langetermijncontracten afgesloten met FiT die de gedane investeringen overtreffen en in onevenredig hoge winsten voor deze installaties resulteerden. In feite kunnen FiT gemakkelijk en regelmatig aangepast worden aan constant dalende investeringskosten. In de meeste landen zijn zij al verlaagd en worden zij regelmatig herzien. De energieprijzen — en ten onrechte het imago van HE en de FiT — kunnen echter nog jarenlang last hebben van deze vertraagde reactie in de regelgeving.

Om fluctuaties in het aanbod en het dramatische effect hiervan op elektriciteitsprijzen voor piekbelastingen aan te pakken, zou het stelsel van FiT's kunnen worden uitgebreid met methoden voor

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 24/33

energiebeheer, zoals saldering, slimme netwerken en de uitbreiding van de opslagcapaciteit (zie hieronder).

Premies voor terugleveringDoor beleidswijzigingen is het accent de laatste tijd duidelijk verschoven naar terugleveringspremies, waarbij HE-producenten (vanaf een bepaalde geïnstalleerde capaciteit) hun stroom direct op de energiemarkt aan de man moeten brengen en bovenop de marktprijs een bepaalde premie ontvangen. De invoering van verkooppremies baart producenten van decentrale energie al enige tijd zorgen. Direct marketing leidt tot nieuwe en aanzienlijke logistieke lasten voor kleine en middelgrote producenten, en vermindert de kans op projectfinanciering, aangezien een terugleveringspremie door een kredietverstrekker waarschijnlijk niet zo snel als een rendabele inkomstenstroom wordt gezien.

SalderingSaldering, waarbij op het net aangesloten producenten hun eigen elektriciteit kunnen gebruiken en eventuele overschotten aan het net kunnen verkopen, is een uitgelezen kans om decentrale energie te promoten. Bij saldering kunnen 'prosumenten' precies evenveel stroom van het net afnemen als zij er eerder aan hebben geleverd, terwijl zij alleen de netkosten betalen. Samen met maatregelen voor energiebeheer zou dit van het publieke net een ware 'virtuele opslagplaats' kunnen maken. Denemarken voerde al in 1998 met behoorlijk veel succes een systeem voor zonnepanelen in. Het Litouwse parlement behandelde echter pas begin 2014 een eerste wetsvoorstel over dit onderwerp.

QuotastelselsEen andere gangbare steunregeling zijn quotaverplichtingen voor HE. Deze regelingen zijn in verschillende stadia van uitvoering en hebben in verschillende landen wisselend succes. In Polen zijn energieleveranciers bijvoorbeeld verplicht om 'groene certificaten' op de markt te kopen, ook al is het merendeel van deze certificaten afkomstig van traditionele kolencentrales waar ook biomassa (ten dele geïmporteerd uit Rusland) wordt verbrand. De inkomsten uit groene certificaten zouden de invoering van HE moeten steunen. Uit de studie van het EESC blijkt echter dat in plaats hiervan met steenkool opgewekte elektriciteit indirect goedkoper wordt. Bovendien heeft het grootschalige gebruik van biomassa geleid tot een enorme daling van de prijs van groene certificaten in Polen en dus van de opbrengsten, bijvoorbeeld van investeringen in windenergie. Groene certificaten zijn als instrument dus geheel ondoeltreffend, of zelfs contraproductief geworden. Een FiT zou wat dit betreft betrouwbaarder zijn; het staat garant voor betere opbrengsten voor producenten, met name bij kostenintensieve technologieën.

InvesteringssteunDe hierboven genoemde mechanismen zijn gericht op productie, maar aangezien de meeste hernieuwbare energie kapitaalintensief is, zijn er ook diverse instrumenten om investeringsbelemmeringen weg te nemen. Investeerders in kleine en middelgrote installaties kunnen meestal kiezen tussen enerzijds FiT en anderzijds eenmalige investeringssteun om de aanloopkosten te drukken. Deze regelingen kunnen van bijzonder belang zijn in de regio’s die middelen uit de Structuurfondsen ontvangen. Ze moeten zorgvuldig worden aangepast en beheerd om buitensporige winsten te vermijden, omdat inefficiëntie tot onnodig hoge energieprijzen en een suboptimale energiemix leidt, of een mogelijke verschuiving van fondsen ter ondersteuning van decentrale energie naar hedge funds.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 25/33

Kader 1: De Duitse energieomschakeling (Energiewende)In de eerste helft van 2014 was ruim 30 % van de in Duitsland verbruikte elektriciteit afkomstig uit hernieuwbare bronnen. De enorme groei van HE in Duitsland is grotendeels te danken aan de Duitse wet voor hernieuwbare energie, die in 2000 in werking is getreden. De wet was niet uitdrukkelijk gericht op bevordering van decentrale energie, maar het schiep de randvoorwaarden op grond waarvan het maatschappelijk middenveld een actieve producent van HE kon worden. De wet voorzag in het volgende:

eenvoudige plannings- en goedkeuringsprocedures voor investeerders (geen administratieve belemmeringen)

vlotte toegang tot het net prioritaire netwerklevering voor HE boven nucleaire en fossiele brandstofenergie voor 20 jaar vastgelegde FiT verkoop van elektriciteit door de netwerkexploitant investeringssteun door middel van voordelige kredieten voor HE-installaties via de

kredietfaciliteit voor wederopbouw (KfW) van de overheid dekking van de kosten die voortvloeien uit de wet via de EEG-heffing op de energieprijzen.

Met name energie-intensieve bedrijven kunnen worden vrijgesteld van deze heffing om hun internationale concurrentiepositie niet te schaden.

In de door het EESC bezochte landen rijst een zeer complex beeld op van tarieven, quota en subsidies. Deze complexiteit wordt deels gerechtvaardigd door de behoefte aan uiteenlopende steunregelingen, maar zij moeten tot een minimum worden beperkt:

Door differentiatie naar brandstof of technologie wordt een impuls gegeven aan de ontwikkeling van technologieën met verschillende kosten die niet direct met elkaar kunnen concurreren. Dat leidt tot kortere leercurves. Ook kan zo rekening worden gehouden met specifieke kenmerken van de kostenstructuur.

Met differentiatie naar vermogen worden buitensporige winsten door schaalvoordelen voorkomen. Verder kan de productie van decentrale energie, die vaak gekenmerkt wordt door een lage capaciteit, op deze manier gestimuleerd worden.

Met een differentiatie naar energiedrager (bijvoorbeeld elektriciteit versus warmte) is het mogelijk voor elke energiedrager specifieke doelen te halen. In tegenstelling tot de elektriciteitssector, waar terugleververgoedingen gewoonlijk voor een periode van ruim tien jaar worden betaald, wordt de duurzame productie van warmte vooral bevorderd door leningen en subsidies, die een deel van de investeringskosten moeten dekken. Het Franse Fonds chaleur is wat dit betreft een goed voorbeeld. Met ingang van 2015 zullen ook in Litouwen de voorschriften inzake verwarming en koeling uit hernieuwbare bron gelden voor nieuwe gebouwen en voor bestaande gebouwen die een ingrijpende renovatie ondergaan.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 26/33

7.6 Aanpak van belemmeringen voor decentrale hernieuwbare energie

Behoedzame benadering van aanbestedingenBij recente hervormingen van steunregelingen voor HE zijn in diverse van de bezochte landen aanbestedingen ingevoerd als het belangrijkste middel om FiT of HE-premies toe te kennen. Slechts een zeer lage productiecapaciteit zal in de toekomst worden vrijgesteld van de veilingen. Dit komt in ieder geval mede door de richtsnoeren van de Europese Commissie voor staatssteun op het gebied van energie en milieu.

In alle bezochte landen waarschuwden belanghebbenden voor ingewikkelde en dure aanbestedingsprocedures, waardoor ook de financieringskosten toenemen en het door de grotere investeringsrisico's lastiger wordt om een lening te krijgen (onzekerheid over het verkrijgen van steun). Deze te zware last voor kleinschalige projecten zal, ook omdat kleine producenten nauwelijks in staat zijn om de doorgaans in aanbestedingen gevraagde hoeveelheden te leveren, ertoe leiden dat de civiele samenleving en lokale gemeenschappen de voordelen van steun voor HE mislopen. Het zou ook de concurrentie op de energiemarkten de das omdoen, omdat slechts een klein aantal grote producenten het vermogen heeft om aan aanbestedingsprocedures deel te nemen.

Bij inschrijvingen zijn grote producenten in het voordeel, wat dus kan leiden tot hercentralisatie, waardoor particulieren en gemeenschappen HE ontnomen wordt. Door grote gecentraliseerde producenten te begunstigen, kunnen de consumentenprijzen stijgen doordat grote ondernemingen hogere winstmarges hanteren dan decentrale energieproducenten. Bovendien werken aanbestedingen niet als er geen energiemarkt is. In een aantal van de bezochte landen (met name het Verenigd Koninkrijk) bleek dat aanbestedingen hogere kosten met zich meebrengen en kunnen leiden tot vertraging of annulering van projecten. Aanbesteding was het eerste instrument ter ondersteuning van hernieuwbare energie in het Verenigd Koninkrijk, en werd opgegeven ten gunste van een quotum, dat vervolgens werd vervangen door FiT voor projecten met een vermogen van minder dan 5 MW.

Geen al te strikte beperking van de doelstellingen voor hernieuwbare energieEen aantal EU-lidstaten heeft regelingen ingevoerd om de ontwikkeling van HE af te remmen: zodra de doelen voor een bepaalde periode zijn gehaald, wordt de steun verlaagd of onderbroken. Van de voor het onderzoek bezochte landen was Bulgarije wat dit betreft een veelzeggend voorbeeld. In 2013 verklaarde de regering dat de nationale 2020-doelstelling, namelijk een aandeel HE van 16 %, was bereikt. Sindsdien gebruiken netbeheerders dit als argument om nieuwe producenten van hernieuwbare energie van het net te weren. Litouwen beperkte de overheidssteun voor hernieuwbare energie toen het niet bepaald ambitieuze doelen vaststelde voor elke van de belangrijkste technologieën op dat gebied. Met uitzondering van waterkracht werd de capaciteit binnen twee jaar bereikt. Gezien de behoefte om meer greep te krijgen op de ontwikkeling van de sector, en ook op eventuele sociale en economische kosten die daarmee samenhangen, is hier wellicht iets voor te zeggen. Zo'n beperking mag echter in geen geval het streven van de lidstaten naar een energietransitie beëindigen of een belemmering vormen voor mogelijke – en noodzakelijke – vorderingen.

De opheffing van belemmeringen voor aansluiting op het netEen lage capaciteit, zoals gebruikelijk voor decentrale energie, is meestal aangesloten op het distributienet. Aansluiting op het net is in veel van de bezochte landen door de administratieve

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 27/33

procedures, wachttijden of kosten nog altijd een probleem. Hoewel netexploitanten een project voor HE krachtens de Richtlijn in kwestie desgevraagd op het net moeten aansluiten, brengen sommigen van hen daarvoor vaak zulke hoge kosten in rekening dat de beheerder van een duurzame installatie geen gebruik maakt van zijn recht. Het aantal locaties voor de aansluiting van een nieuw project is vaak beperkt en producenten van decentrale energie kunnen derhalve niet worden aangesloten tegen een redelijke prijs. Met kleine off-the-grid-installaties zou dit probleem omzeild kunnen worden. Bovendien zouden zij vanuit kostenoogpunt de oplossing kunnen zijn voor afgelegen gebieden met een zwak of helemaal geen net. Het Duitse Erneuerbare-Energien-Gesetz is wat aansluiting op het net betreft een uitstekend praktijkvoorbeeld.19

Vrijstelling van direct marketingDirect marketing leidt tot nieuwe en aanzienlijke logistieke lasten voor producenten van decentrale energie, en vermindert de kans op projectfinanciering, aangezien een terugleveringspremie door een kredietverstrekker waarschijnlijk niet zo snel als een rendabele inkomstenstroom wordt gezien.

7.7 Het net ontwikkelen en coördineren om aan de eisen van hernieuwbare-energiebronnen te voldoen

Oude energienetten zijn aangelegd in een tijd toen elektriciteit centraal werd geproduceerd en in één richting stroomde: onder hoogspanning vanaf grote centrales via laagspanning naar consumenten. Netwerken moeten worden aangepast aan de kenmerken van wijdverspreide en variabele HE, zoals wind-, zonne- en getijdenenergie. De ontwikkeling daarvan vergt structurele veranderingen in de infrastructuur, samen met een betere coördinatie van de elektriciteitsmarkten en de elektriciteitsopwekking, en oplossingen voor energiebeheer om elektriciteitsoverschotten uit te voeren of op te slaan. De coördinatie tussen transmissiesysteembeheerders (TSB's) door middel van regionale initiatieven wordt steeds belangrijker. Zo kan CORESO de vraag naar energie voorspellen en TSB's uit vijf lidstaten vooraf in kennis stellen van het te verwachten elektriciteitsoverschot of -tekort op nationaal en regionaal niveau, zodat zij hun eigen netwerken beter kunnen beheren en eventuele problemen kunnen oplossen. Hybride systemen, die gebruikmaken van diverse energiebronnen en methoden voor opslag- en vraagbeheer, zijn een van de manieren om het schommelende aanbod van duurzame energie te compenseren. Met het juiste beheer kan dit leiden tot een "slim net", dat zorgt voor een duurzame, betaalbare en betrouwbare elektriciteitsvoorziening. Het EESC-team bezocht in Frankrijk een uitstekend voorbeeld van zo'n initiatief: het "Nice Grid", dat streeft naar optimaal energiebeheer, grotere energieonafhankelijkheid voor 1500 huishoudens, bedrijven en industriële klanten, integratie van vraagzijde- en opslagbeheer en verlaging van piekbelastingen tot maximaal 17%.

19 EEG § 8 Aansluiting "(1) Netbeheerders moeten installaties voor de productie van elektriciteit uit hernieuwbare bron en uit mijngas meteen met voorrang op het net aansluiten op het punt dat zich daar gezien het spanningsniveau het best voor leent en dat hemelsbreed het kortst verwijderd is van de installatie, tenzij er op dit of een ander net een in technisch of economisch opzicht beter aanluitingspunt blijkt te zijn; bij het bepalen van het in economisch opzicht beste aanluitingspunt moet rekening worden gehouden met de rechtstreekse aanluitingskosten. Bij een of meer installaties met een geïnstalleerde capaciteit van maximaal 30 KW op een terrein dat al op het net is aangesloten, geldt het aansluitingspunt van het terrein als het beste aansluitingspunt."

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 28/33

Figuur 7: opzet van "Nice Grid"Bron: Nice Grid (2014)

Tijdens het bezoek aan Duitsland kreeg het studieteam van het Duits federaal agentschap voor netwerken de volgende verklaring over gedecentraliseerde productiestructuren: "Het is duidelijk dat de transformatie van het energiestelsel het meest is gebaat bij nauwe samenwerking tussen alle betrokkenen. [...] Wij verwelkomen benaderingen die energieverbruik bij de bron maximaliseren. Dit is altijd het beginsel van energievoorziening geweest omdat zo netverliezen tot een minimum beperkt blijven.”20

7.8 Energiebeheer en -opslag

Het schommelende aanbod van sommige bronnen van hernieuwbare energie blijft problemen opleveren voor een goed beheer. Maar dankzij het oprukkende gebruik van hernieuwbare energie winnen nieuwe en innovatieve oplossingen terrein. Een combinatie van duurzame elektriciteitsproductie en warmteproductie zou een goede manier kunnen zijn om aan de zo dringend benodigde opslagcapaciteit te komen, die ondanks de schommelende productie van HE herhaaldelijk aangesproken zou kunnen worden. Power to Heat – het gebruik van "goedkope" duurzame stroomoverschotten voor verwarmings- en koeldoeleinden, door middel van warmtepompen en heetwaterreservoirs – is in economisch opzicht en qua energiebeheer al een bruikbare optie. Tijdens het bezoek aan Frankrijk is over deze mogelijkheid van gedachten gewisseld, en in Duitsland lopen inmiddels Power to Heat-projecten.

8. Conclusies

Mits de juiste randvoorwaarden aanwezig zijn, is er onder de burgers grote belangstelling voor decentrale opwekking van hernieuwbare energie en kunnen zij de transitie hiernaartoe voor een belangrijk deel vormgeven. In alle bezochte landen erkenden vertegenwoordigers van burgers dat er op dit gebied economische kansen liggen en bleken ze zeer geïnteresseerd in deelname aan HE-

20 "Smart Grid and Smart Market: Keynote Paper of the Federal Grid Agency on the changing energy supply system", 2011.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 29/33

opwekking, teneinde inkomsten te genereren en waarde binnen de lokale gemeenschap te houden. Daar waar een gunstig beleidskader was geschapen, traden kleine producenten snel toe tot de markt, ontpopten ze zich als drijvende kracht achter de ontwikkeling van hernieuwbare energie en deden ze de nationale energielandschappen een gedaantewisseling ondergaan. Decentrale energieopwekkingsprojecten hebben vaak centraal gestaan in gemeenschapsinitiatieven. Naast energieopwekking op zich leveren ze ook bredere sociale, economische en milieuvoordelen op: ze stimuleren samenwerking, sociale innovatie en educatie en leiden ter plaatse tot betere dienstverlening en meer werkgelegenheid. Als burgers installaties voor hernieuwbare energie bezitten en daaruit voordeel halen, neemt bovendien het maatschappelijk draagvlak voor nieuwe infrastructuur toe, net als de tolerantie ten opzichte van mogelijke overlast. De enorme collectieve mogelijkheden van burgers op het gebied van investeringen, implementatie en innovatie bieden een essentiële basis voor de omschakeling op duurzame energie.

Maar het enorme collectieve potentieel van de burgers om verder werk te maken van de overgang op hernieuwbare energie, alsook het potentieel van decentraal opgewekte energie om de lokale en regionale ontwikkeling te stimuleren, zijn nog grotendeels onbenut. In het kader van de studie zijn enkele uitstekende voorbeelden in kaart gebracht van strategieën voor gemeenschapsparticipatie, vereenvoudiging van administratieve procedures, financiële prikkels en maatregelen om het netwerk en de markten in de bezochte landen toegankelijker te maken voor kleine producenten van hernieuwbare energie. In geen enkele lidstaat echter trof het team een consequent uitgevoerde overheidsstrategie aan waarmee expliciet wordt beoogd de burgers in staat te stellen werk te maken van decentrale energieopwekking en hiervoor een gelijk speelveld te creëren. Er was veeleer sprake van het tegendeel: door onstandvastig beleid en recente hervormingen van het regelgevingskader voor hernieuwbare energie in alle bestudeerde landen is er meer onzekerheid ontstaan, zijn betrokkenen terughoudend geworden om nieuwe investeringen te doen en zijn ze zich zorgen gaan maken over de toekomst van decentrale energie. Als vergunningsprocedures complex en tijdrovend zijn, steunregelingen voortdurend veranderd worden, markttoegangsregels kleine producenten benadelen en er in sommige gevallen nieuwe belastingen en heffingen op hernieuwbare energie worden geheven, dan worden kleine en middelgrote investeerders aanzienlijk benadeeld ten opzichte van grote energieproducenten.

Uit de EESC-studie is gebleken dat het dringend zaak is om de decentrale productie van hernieuwbare energie door burgers expliciet te bestempelen als een prioriteit in het steunbeleid. Nationale, lokale en regionale autoriteiten zouden voor energieopwekking door burgers streefcijfers moeten vaststellen, met name om deze vorm van energieopwekking mee te nemen in de lokale planningskaders voor hernieuwbare energie. In steunmechanismen moet decentrale energie apart behandeld worden. Subsidies, leningen of productiesteunregelingen moeten zodanig vorm krijgen dat ze een stabiel langetermijnkader bieden voor investeringen die een redelijk, maar niet excessief rendement mogelijk maken. Administratieve procedures moeten voor producenten van decentrale energie eenvoudig, snel en betaalbaar zijn Voor het stroomlijnen van de procedures zouden er onestop-shops kunnen worden opgericht die potentiële investeerders in de verschillende fases van de procedure (van de planning tot de uitrol) aansturen en begeleiden. In deze one-stop-shops zouden alle benodigde formaliteiten kunnen worden afgehandeld.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 30/33

Bij de formulering en uitvoering van het beleid inzake hernieuwbare energie op het niveau van de EU en de lidstaten moet voortdurend worden overlegd met de maatschappelijke betrokkenen, teneinde tot onderling begrip, gemeenschappelijke doelstellingen en uitvoeringsdraagvlak te komen en ervoor te zorgen dat een samenwerkingscultuur en wederzijds vertrouwen duurzaam voordelen opleveren. De Europese Energiedialoog van het EESC zou in dit verband een grote rol kunnen spelen. Van essentieel belang is vooral dat stakeholders uit het maatschappelijk middenveld betrokken worden bij de transparante ontwikkeling van de nationale energieactieplannen die de lidstaten in staat moeten stellen om de voor 2030 gestelde klimaat- en energiedoelen te halen, en bij het in de gaten houden en evalueren van de uitvoering van die plannen. Europese, nationale en regionale strategieën, financieringsprogramma's en steunmaatregelen zouden regelmatig gecontroleerd en herzien moeten worden, met actieve deelname van maatschappelijke organisaties, zodat ze de decentrale energieopwekking ten goede komen en deze niet tegenwerken. Met name de invoering van omstreden maatregelen (zoals veilingen) zou nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden om mogelijke nadelige gevolgen voor de decentrale energieopwekking snel in kaart te brengen en te corrigeren.

Wil men de ontwikkeling van decentrale energie versnellen, dan moet de netwerkplanning over een andere boeg worden gegooid. Beter netwerkbeheer op verschillende geografische niveaus en coördinatie tussen transmissiesysteembeheerders zijn essentieel om een geslaagde en grootschalige uitrol van hernieuwbare energie mogelijk te maken. Enorme investeringen zijn noodzakelijk om netwerken uit te breiden, te moderniseren en aan te passen aan de uitdagingen die met decentrale en fluctuerende energieproductie gepaard gaan. In het kader van de structuur- en cohesiefondsen moeten de middelen worden vrijgemaakt die nodig zijn om de voor 2020 gestelde klimaat- en energiedoelen te halen en te voorkomen dat netwerkbeperkingen de ontwikkeling van hernieuwbare energie afremmen.

Openbare discussies over energiebeleid worden meestal gedomineerd door prijsoverwegingen. Soms vervalt het debat zelfs in populisme. Er is een open en transparant openbaar debat nodig over de kosten en prijzen van energie. Er moet heldere en begrijpelijke informatie worden verstrekt over de kosten die met het subsidiëren van hernieuwbare energie, fossiele brandstoffen en kernenergie gepaard gaan, alsook over de voordelen die het oplevert als invoer van energie achterwege kan blijven, en over de gezondheids- en milieubaten, die moeilijk in geld zijn uit te drukken.

Last but not least zal de energietransitie naar verwachting positief uitwerken op de werkgelegenheid en de inkomens van huishoudens, maar sommige conventionele energieproducenten verliezen reeds marktaandelen, met gevolgen voor de banen in de betreffende sectoren. Deze kwestie moet dringend en voortvarend worden aangepakt. Er moeten nationale transitiestrategieën komen die goed worden afgestemd op de invoering van hernieuwbare energie teneinde een vlotte overgang te waarborgen, de vereiste nieuwe arbeidsvaardigheden te ontwikkelen en eventuele negatieve sociale gevolgen voor de werkgelegenheid en sociaal zwakke huishoudens doelgericht aan te pakken. Energiearmoede is een reëel probleem, dat aan de hand van concrete en gerichte maatregelen moet worden bestreden, maar niet als argument mag worden gebruikt om energieprijzen kunstmatig laag te houden (zoals in Bulgarije). Het daadwerkelijke probleem van het banenverlies in conventionele sectoren (dat ook andere oorzaken kan hebben dan de opkomst van hernieuwbare energie) mag niet als argument worden gebruikt om vooruitgang met decentrale hernieuwbare energie tegen te houden (zoals in Polen). Overheden zouden de sociaaleconomische gevolgen van de omschakeling op een koolstofarme economie zodanig moeten ondervangen dat deze transitie de gehele samenleving ten goede komt.

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 31/33

*

* *

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 32/33

Bijlagen

A.1. Verslagen van de bezoeken aan lidstatenBeschikbaar op www.eesc.europa.eu/red-study

A.2. Lijst EESC-adviezen over hernieuwbare energie

EESC-2014-04780-00-04-TCD-TRA (EN) 33/33