Auditdienst Rijk Ministerie van Financiën

Onderzoeksrapport Onderzoek naar integraal kostprijsmodel. DICTU definitief

Colofon

Titel

Uitgebracht aan

Datum

Kenmerk

Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

6 november 2019

2019-0000186576

Inlichtingen Auditdienst Rijk 070-342 7700

Inhoud

1 Inleiding-4

2 Naar één integraal DICTU-kostprijssysteem-5

3 Bevindingen-6 3.1 Inleiding-6 3.2 Implementatie nieuwe kostprijssysteem conform afspraak uitgevoerd met behulp

Costperform.-6 3.2.1 Input van (begrotings)kosten met behulp van Costperform-6 3.2.2 Throughput van (begrotings)kosten met behulp van Costperform-7 3.2.3 Output van kosten met behulp van Costperform-7 3.3 De mogelijkheden van het kostprijsmodel worden nog niet ten volle benut-7 3.4 Kostprijsmodel conform DT-normen; geen afwijkingen aangetroffen-7 3.5 Alle afdelingen betrokken bij totstandkoming kostprijsmodel-8 3.6 Logische samenhang tussen het kosten-, diensten- en het servicemodel-8 3.7 Kostprijsmodel bestendig tegen schommelingen-8 3.8 Standaardiseren van dienstverlening evenals benchmarken is mogelijk-9 3.9 Het nieuwe kostprijsmodel is opgenomen in de planning- en controlcyclus-9 3.10 Borging van kennis en kunde bij DICTU is belangrijk-9

4 Verantwoording onderzoek-10 4.1 Werkzaamheden en afbakening-10 4.2 Gehanteerde Standaard-10 4.3 Verspreiding rapport-10

5 Ondertekening-11

1 Inleiding

De aanleiding voor dit onderzoek naar het kostprijsmodel van DICTU is de wens van

het management van DICTU om meer inzicht te krijgen in de kwaliteit van de

implementatie van dit kostprijsmodel. Met het gebruik van het generieke

kostprijsmodel hoopt DICTU het volgende te bereikenl:

1. Faciliteren van interne sturing door middel van geïntegreerde

managementinformatie;

2. Identificeren van de juiste prijsprikkels om van kostprijzen naar tarieven te

komen.

De Dienst ICT Uitvoering (DICTU) is een baten-lastendienst van het ministerie van

Economische Zaken en Klimaat (EZK) en is een van de grotere ICT-dienstverleners

binnen de Rijksoverheid. DICTU ondersteunt onder meer de primaire processen van

de ministeries van EZK en LNV, inclusief de uitvoeringsorganisaties. De invoering

van het nieuwe kostprijsmodel is onderdeel van een in 2017 gestart

veranderprogramma binnen DICTU.

Dit onderzoek betreft een momentopname ("foto") - tot mei 2019 - tijdens het

implementatietraject van het nieuwe kostprijsmodel van DICTU. De uitkomsten van

het onderzoek en inzichten die daarmee gegeven worden, kunnen het management

van DICTU ondersteunen bij de verdere ontwikkeling van het kostprijsmodel.

Dit onderzoek heeft zich met name gericht op de implementatie van het

kostprijsmodel en dus niet specifiek op de verdere inbedding in de DICTU-omgeving.

Het doel van DICTU is om halverwege 2019 het definitieve kostprijsmodel werkend

te hebben en daarmee te beschikken over een basis voor de tarievennota 2020.

Deze rapportage bevat bevindingen, en geeft daarmee geen oordeel en/of

assurance.

1 Nota DICTU aan pSG, d.d. 25/1/2019 (kenmerk 19015442).

4 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

2 Naar één integraal DICTU-kostprijssysteem

DICTU hanteerde tot voor kort nog verschillende kostprijssystemen naast elkaar,

onder meer als gevolg van fusies/samenvoegingen. Het gebruiken van verschillende

kostprijssystemen bleek te leiden tot onnodige complexiteit alsmede tot verschillen

in de doorbelasting c.q. tarifering. Om te komen tot een betere interne beheersing

heeft het management van DICTU besloten tot de invoering van één integraal

kostprijssysteem. Hiertoe heeft DICTU een externe partij (KPMG) ingeschakeld voor

het aanleveren van een geschikt kostprijsmodel. Dit kostprijsmodel is begin 2018

opgeleverd, aanvaard en wordt geïmplementeerd in de tool Costperform. DICTU

heeft het voornemen om het nieuwe, integrale DICTU-kostprijssysteem (in

Costperform) per 2019 te gaan gebruiken en als basis te laten dienen voor de

tarieven van 2020.

Uit ons onderzoek blijkt dat de implementatie van het nieuwe kostprijssysteem een

veelomvattend proces is dat een zorgvuldige aanpak vergt. Wij hebben

geconstateerd dat hiervoor bij DICTU volop aandacht en ruimte is. Indicatief

hiervoor is het betrekken van relevante stakeholders (zoals divisie Operaties en

klanten). Verder maakt DICTU voor het implementatieproces gebruik van de Scrum-

methode2.

Aandachtspunten

Wij geven ter overweging om verdere ontwikkeling van de functionaliteiten van het

.kostprijsmodel mogelijk te maken, door middel van het vrijmaken van de benodigde

resources.

Voorts zien wij een afbreukrisico in het nu nog beperkte aantal mensen dat

diepgaande kennis heeft van het kostprijsmodel en Costperform.

Als laatste merken wij op dat de tot nu toe gehanteerde tariefstructuur minder goed

bestand lijkt tegen onverwachte veranderingen in de klantvraag.

2 Scrum is een framework (raamwerk) waarmee een ontwikkelteam aan de slag kan gaan om met een Agile-werkwijze een product te ontwikkelen. 'Transparantie - Inspectie - Adaptie (aanpassing)' zijn de 3 pilaren waar Scrum om draait.

5 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

3 Bevindingen

3.1 Inleiding

Het te implementeren nieuwe kostprijssysteem vervangt de huidige in gebruik

zijnde kostenverdelingssystemen. Deze systemen zijn een erfenis van eerdere

samenvoegingen die tot de huidige DICTU-organisatie hebben geleid. De aanleiding

voor de beslissing om te komen tot een nieuwe kostverdelingsmethodiek was de

noodzaak om meer inzicht te krijgen in de kostenveroorzakers en kostendragers.

3.2 Implementatie nieuwe kostprijssysteem conform afspraak uitgevoerd met behulp Costperform.

3.2.1 Input van (begrotings)kosten met behulp van Costperform3

De implementatie van het nieuwe kostprijssysteem is uitgevoerd met behulp van de

tool Costperform. In de tool zijn rekenregels, kostenplaatsen en kostendragers

ingebracht om tot een totale kostenverdeling te kunnen komen. Een en ander

conform de systematiek van het door KPMG ontwikkelde kostprijssysteem, en op

maat gemaakt voor DICTU.

Costperform wordt door middel van Excel-sheets gevoed met begrotingsinformatie.

Zo is de totale DICTU-begroting 2019 in Costperform ingelezen. Dit is in principe

een vorm van handmatige invoer, die potentieel foutgevoelig is omdat Excel een

niet-formeel4 informatiesysteem is. Wij hebben nagevraagd cl)f en vastgesteld dat er

diverse beheersmaatregelen zijn getroffen om dit potentiële risico op fouten te

beheersen. Voorbeelden hiervan zijn een vierkantstelling die de volledigheid van de

kostenverdeling bewaakt, en iteratieslagen met teamleiders en business controllers

rondom het inbrengen van de begrotingsinput in Costperform. Voorts is gebleken

dat, naar verwachting van betrokkenen bij het implementatietraject, de handmatige

input in de toekomst veel minder zal worden.

De realisatiegegevens worden via Oracle-EBS verkregen. De bedoeling is om de

input hiervan op korte termijn te automatiseren. Ten tijde van het onderzoek5

waren nog geen realisatiekosten in Costperform ingebracht.

3 De centrale toegevoegde waarde van de Costperform-software is altijd het modelleren en communiceren van causale verbanden tussen de output en de benodigde kosteninput van een bedrijf geweest. Bron: hftos://www.costoerform.com/costoerform 4 Formele informatiesystemen behoren te worden getest op correcte werking voordat zij in productie worden genomen. Bij informele c.q. zelf ontwikkelde systemen blijft een dergelijke test veelal achterwege, waardoor de correcte werking in onvoldoende mate kan worden gegarandeerd. Programmeerfouten en/of accuratessefouten kunnen dan onopgemerkt blijven en zodoende de verwerking van data ongewenst beinvloeden. 5 De onderzoeksperiode was 21 maart t/m 9 mei 201.9 (inclusief de "bevroren" versie van het kostprijsmodel per 3 mei 2019).

6 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

Een beschrijving van het inputproces is aangetroffen en door DICTU definitief

gemaakt, goedgekeurd en opgenomen in het Processenhuis.

3.2.2 Throughput van (begrotings)kosten met behulp van Costperform

De throughput (verwerking) betreft met name de begrote kosten, om te kunnen

komen tot de vaststelling van tarieven voor de dienstverlening van DICTU. Deze

tarieven vormen de voorcalculatie (op basis van p x q), om tot een kostendekkende

exploitatie te komen.

Een beschrijving van het throughputproces is aangetroffen en door DICTU definitief

gemaakt, goedgekeurd en opgenomen in het Processenhuis.

3.2.3 Output van kosten met behulp van Costperform

Het outputproces omvat de verwerking en vergelijking van begrotings- en

realisatiegegevens (kosten) en dient om te kunnen komen tot de benodigde

analyses, nacalculaties en dergelijke.

Dit proces en de inbedding ervan in de organisatieprocessen bleek ten tijde van het

onderzoek nog in ontwikkeling te zijn, beschrijving(en) ervan ook.

Door DICTU werd voor dit project de Scrum-methodiek gebruikt.

Het project is tot 1 juni 2019 gedefinieerd. Het verder ontwikkelen van de

functionaliteiten van het kostprijsmodel blijkt financieel nog niet geregeld te zijn.

Wij beschouwen dit als een afbreukrisico.

De wijze van voortgang is nu onderwerp van een zogenaamde Sprint.

3.3 De mogelijkheden van het kostprijsmodel worden nog niet ten volle benut

De impact van de implementatie op de DICTU-organisatie en haar omgeving is

verregaand. Het potentieel aan mogelijkheden kan (moet) daarom nog veel verder

worden benut. Ten tijde van het onderzoek werd hierover nog nagedacht, hoe/wat

en in welke vorm (projectmatig versus werkendeweg).

3.4 Kostprijsmodel conform DT-normen; geen afwijkingen aangetroffen

Het kostprijsmodel zoals geïmplementeerd, kent de volgende functionaliteiten6:

• Is gebaseerd op integraliteit en is kostendekkend;

• Biedt transparantie en is uitlegbaar;

• Sluit aan met administratie (kostenplaats - en grootboekstructuur);

• Sluit aan op de Producten Diensten Catalogus;

• Verschaft inzicht in de kostprijs per halffabricaten en de achterliggende

kosten veroorzakers;

6 Functionaliteiten ontleend aan de nota van DICTU aan de pSG (zie ook voetnoot 1).

7 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

• Verschaft inzicht in eigen verbruik en mogelijkheden voor analyses op capaciteit

(bijv, server en FTE's);

• Houdt rekening met beschikbaarheid van informatie;

• Faciliteert de interne sturing en externe verantwoording;

• Is toekomstbestendig en relatief eenvoudig aan te passen in geval van nieuwe

producten;

• Het ontwerp is geschikt voor implementatie/bouw in Costperform.

Wij hebben geen afwijkingen ten aanzien van de voornoemde (gewenste)

functionaliteiten aangetroffen.

3.5 Alle afdelingen betrokken bij totstandkoming kostprijsmodel

De kostenverdelingen in Costperform zijn in samenspraak tussen Planning en

Control (P&C) en de afdelingen c.q. kostenplaatsen tot stand gekomen. Dit verliep

door middel van Excel-sheets die inhoudelijk door teamleiders en business

controllers werden opgesteld. Na inlezing daarvan in Costperform werd een en

ander weer beoordeeld en besproken met de betrokkenen aan de hand van de

validatierapportage(s); dit om eventuele fouten te corrigeren.

De opbouw en verdeling van de directe en indirecte kosten blijkt aldus tot stand te

zijn gekomen in samenspraak met alle betrokkenen (management, business units

en P&C). Door dit proces is een logische verdeling ontstaan van de kosten bij

DICTU.

3.6 Logische samenhang tussen het kosten-, diensten- en het servicemodel

Het nieuwe kostprijsmodel in Costperform is van dien aard dat de integrale relatie

tussen kosten en services gewaarborgd is. Met 'services' wordt de meest

gedetailleerde uitsplitsing naar werkzaamheden en producten aangeduid. Op een

hoger niveau in het model zijn deze werkzaamheden en producten geïntegreerd tot

diensten.

3.7 Kostprijsmodel bestendig tegen schommelingen

Voor het "kostprijsmodel van DICTU" sec maken wijzigingen in de afname van de

dienstverlening door DICTU naar onze inschatting weinig uit. De effecten worden

wel zichtbaar bij de nacalculatie (in de vorm van bezettingsverschillen). Deze

effecten kunnen invloed hebben op de samenstelling van de nieuwe begroting en,

daaruit voortvloeiend, ook op de tarieven. [Temeer daar op dit moment nog geldt:

kostprijs = tarief.]

N.B. Om grote schommelingen te managen zijn aanvullende afspraken in de

standaard-dienstverleningsovereenkomst (DVO) wellicht nuttig. Gedacht kan

worden aan het verbieden of financieel onaantrekkelijk maken van het "tussentijds"

verminderen van het afnemen van diensten. Daarnaast is het zaak om een

8 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

gevarieerde klantportfolio na te streven. Ook kan een opslag op de tarieven

overwogen worden om verandering in klantvragen op te vangen.

3.8 Standaardiseren van dienstverlening evenals benchmarken is mogelijk

Gezien de opbouw van het kostprijsmodel, waarbij kan worden ingezoomd op het

allerlaagste niveau van kostendragers, is benchmarken met andere ICT-aanbieders

binnen en buiten de overheid mogelijk. Zo is er nu sprake van een zeker percentage

overcapaciteit, waarvan onduidelijk is voor de organisatie of dit in lijn is met andere

ICT-aanbieders.

Ook het standaardiseren van de dienstverlening wordt eenvoudiger mogelijk.

3.9 Het nieuwe kostprijsmodel is opgenomen in de planning- en controlcyclus

Bij navraag is gebleken dat het nieuwe kostprijsmodel is opgenomen in de reguliere

controlprocessen (Processenhuis) en dat het een controlactiviteit betreft. Hierdoor

wordt in feite een slag gemaakt naar cost control.

3.10 Borging van kennis en kunde bij DICTU is belangrijk

Door het kostprijsteam worden verschillende activiteiten ondernomen om de

benodigde kennis en kunde zo breed mogelijk te verspreiden. Zo worden

teamleiders en business controllers steeds betrokken, worden beschrijvingen van

processen en procedures gemaakt, en zijn opleidingen gepland (o.a. deep dive-

sessies). Voorts worden andere interne stakeholders (met name het directieteam)

actief betrokken bij het implementatietraject. Dit laatste geldt trouwens ook voor de

klanten van DICTU.

Een afbreukrisico is nu nog het beperkte aantal mensen dat diepgaande kennis heeft

van het kostprijsmodel en Costperform.

9 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

4 Verantwoording onderzoek

4.1 Werkzaamheden en afbakening

Object van onderzoek is de implementatie van het kostprijsmodel, in 2019, bij

DICTU. Onderzocht zijn opzet en bestaan van het kostprijsmodel zoals dit in

CostPerform is geïmplementeerd en de administratieve organisatie rond

CostPerform. De uiteindelijke doorbelasting van kosten, via tarifering, aan de

klanten van DICTU was geen onderdeel van dit onderzoek.

4.2 Gehanteerde Standaard

Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de Internationale

Standaarden voor de Beroepsuitoefening van Internal Auditing.

In dit rapport wordt geen zekerheid verschaft, omdat er geen assurance-opdracht is

uitgevoerd.

4.3 Verspreiding rapport

De opdrachtgever, directeur DICTU, is eigenaar van dit rapport.

De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Dit rapport is primair bestemd voor

de opdrachtgever met wie wij deze opdracht zijn overeengekomen. In de

ministerraad is besloten dat het opdrachtgevende ministerie waarvoor de ADR een

rapport heeft geschreven, het rapport binnen zes weken op de website van de

rijksoverheid plaatst, tenzij daarvoor een uitzondering geldt. De minister van

Financiën stuurt elk halfjaar een overzicht naar de Tweede Kamer met de titels van

door de ADR uitgebrachte rapporten en plaatst dit overzicht op de website.

10 van 13 1 Onderzoek naar integraal kostprijsmodel DICTU

5 Ondertekening

Auditmanager Auditdienst Rijk

11 van 13 i Onderzoek naar Integraal kostprijsmodel DICTU

Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE Den Haag (070) 342 77 00