Research Report H200402

Verklaren en voorspellen van

naleving: uitwerking van een

ex ante schattingsmethode

Guido Brummelkamp

Frits Suyver

Zoetermeer, mei 2004

2

ISBN: 90-371-0923-3

Bestelnummer: H200402 Prijs: € 25,- Dit onderzoek maakt deel uit van het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, dat wordt ge-

financierd door het Ministerie van Economische Zaken.

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt

vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM. EIM aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM. Quoting of numbers and/or text as an explanation or support in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM. EIM does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

3

Inhoudsopgave

1 Inleiding 5 1.1 Het prob leem en enke le op loss ingsr i cht ingen 5 1.2 Vraagste l l ing 7 1.3 Domein van de stud ie 7 1.4 Methoden 7 1.5 Opzet van het rapport 7

2 Nalevingsgedrag van bedri jven 9 2.1 In le id ing 9 2.2 Omgevingskenmerken 9 2.3 Ondernemers- en bedr i j f skenmerken 10 2.4 Facto ren bepa lend voor na lev ing 13

3 Voorspelbaarheid van nalevingsgedrag binnen bedri j fssectoren 15

3.1 In le id ing 15 3.2 Het toet sen van wetgeving op na lev ing: de Tafe l van E l f 15 3.3 Bedr i j f skenmerken d ie bepa lend z i jn voor na lev ing 16 3.4 Het inschatten van na lev ingsgedrag 19

4 Conclusies 23

L iteratuur 25

5

1 Inleiding

1.1 Het probleem en enkele oplossingsrichtingen

Ook bedrijven hebben zich te houden aan regels. Dat zij dit niet altijd doen is bekend. De voorbeelden zijn talloos en vaak ook sprekend: van de fraude bij Ahold tot aan het

niet voldoen aan veiligheidsvoorschriften van horecaondernemer Veerman. Beide voor-beelden illustreren dat het niet naleven van regels door bedrijven zeer veel schade kan aanrichten. Naast de schade voor specifieke belangen (zoals milieu, werknemers, aan-

deelhouders of consumenten) loopt in voorkomende gevallen ook de maatschappij als geheel schade op. Het kan leiden tot een verlies aan vertrouwen in de samenleving, het bedrijfsleven of de overheid1.

Naleving van wet- en regelgeving staat vooral onder druk in het midden- en kleinbe-drijf. Naarmate een bedrijf kleiner is, wordt het nalevingsgedrag sterker afhankelijk van

de persoon van de ondernemer. Bedrijfsbelang en persoonlijk belang kunnen daar zo-danig met elkaar verweven zijn, dat wetgeving niet alleen het bedrijfsproces en de be-drijfsresultaten raakt, maar vaak ook direct gevolgen heeft voor de hoogte van het in-

komen van de ondernemer of zijn handelingsvrijheid. De betekenis hiervan voor het na-levingsniveau in Nederland is evident, aangezien negentig procent van de bedrijven minder dan tien medewerkers in dienst heeft2.

Naleving staat vooral ook onder druk indien regelovertreding niet als crimineel of ern-

stig wordt beschouwd. Een onvolledige belastingaangifte, of het niet geheel voldoen aan voorwaarden van een hinderwetvergunning, zijn voorbeelden waarover in de sa-menleving betrekkelijk mild wordt geoordeeld. De discrepantie tussen wettelijke en

maatschappelijke normen doet een beroep op handhaving. Omdat de handhavingsca-paciteit niet altijd voldoende is, of omdat autoriteiten handhaving niet altijd opportuun achten, is op verschillende terreinen sprake van een handhavingstekort3. In de afgelo-

pen jaren is daarom nagedacht over andere mogelijkheden (dan handhaving) om de re-gelnaleving te bevorderen.

Commiss ie bes tuursrechte l i jke en pr ivaat rechte l i jke handhaving In het voorjaar van 2000 verscheen het rapport van de Commissie Bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (Commissie-Michiels), waarin het handhavingstekort uit-gebreid aan de orde is gesteld. Dit rapport is voor het toenmalige kabinet aanleiding

geweest om een actieprogramma te starten met als doel de naleving van regelgeving te bevorderen en de handhaving te verbeteren. Het huidige kabinet heeft dit initiatief op-nieuw prioriteit gegeven. Inmiddels zijn best practices voor de handhaving ontwikkeld

aan de hand van decentraal uitgevoerde stimuleringstrajecten. Voorts hebben enkele ministeries inmiddels stappen gezet. Hierbij moet onder meer gedacht worden aan: − Herijking van wetgeving: Enkele ministeries hebben voorstellen geformuleerd ten

behoeve van vereenvoudiging en sanering van regelgeving. Met deze voorstellen wordt over het algemeen getracht te komen tot minder beschikkingen voor minder activiteiten. Zij moeten ertoe leiden dat regelgeving meer tegemoet komt aan de

1 Huisman, 1998.

2 CBS, 2002.

3 Michiels, 2003.

6

wens van de praktijk, waardoor de naleving wordt vergemakkelijkt en knelpunten in de handhaving worden teruggebracht1.

− Professionalisering van de handhaving: in verschillende sectoren wordt al enige tijd gewerkt aan het verbeteren van de handhaving. De initiatieven zijn uiteenlopend. Zo is er onder meer gewerkt aan kwaliteitscriteria voor inspecties en gedoogbeleid.

Daarnaast hebben veel inspectiediensten risicoprofielen opgesteld op basis waarvan de beschikbare capaciteit nog beter gericht kan worden op bedrijven waar zich problemen met naleving voordoen.

− Heroverweging van ministeriële bevoegdheden bij nalatigheid van lagere overhe-den: binnen enkele ministeries wordt nagedacht over het vergroten van de ministe-riële bevoegdheden om in concrete situaties in te grijpen in gevallen waar het be-

voegd gezag (zoals provinciale en lokale overheden) nalatig is met het toezicht op naleving.

Handhaven en na leven en de modern i ser ing van de overhe id De handhaafbaarheid van wetgeving is in de eerste plaats afhankelijk van de mate waarin de doelgroep van een wet tot naleven is geneigd. Daar waar de doelen van de wet te ver af staan van de doelen en belevingswereld van de doelgroep, zal naleving

afnemen en zal een groter beroep moeten worden gedaan op handhaving. In 2000 stelt het kabinet daarom dat het handhavingstekort weliswaar een punt van zorg is, maar dat handhaving slechts één van de middelen is om tot naleving te prikkelen2. Zo is het

kabinet van plan om anders te gaan sturen. Het heeft het voornemen om andere vor-men van regulering te ontwikkelen, waarbij niet gestuurd wordt met nauwkeurig uitge-schreven regels, maar waar wordt volstaan met fundamentele regels die randvoorwaar-

den bevatten. Nadere uitwerking daarvan moet daarbij worden overgelaten aan maat-schappelijke instellingen, beroepsgroepen of marktpartijen zodat beter rekening kan worden gehouden met de toepasselijke omstandigheden3.

Toetsen van wetsvoors te l len op na lev ing en handhaafbaarhe id In het kader van de kwaliteit van wetgeving kunnen voorgenomen regelingen worden onderworpen aan een effectanalyse. Ten behoeve hiervan zijn drie toetsen ontwikkeld: de bedrijfseffectentoets, de milieutoets en de effectmeting uitvoerbaarheid en hand-

haafbaarheid. Ten behoeve van de laatste toets is in 2000 de ‘Tafel van Elf’ uitgewerkt.4

Deze uitwerking bestaat uit een checklist waarmee een voorgenomen wet wordt ge-toetst op uiteenlopende aspecten die bepalend zijn voor de mate van naleving. Met be-

hulp van de Tafel van Elf kan een inschatting worden gemaakt van spontane naleving en in aansluiting daarop van de benodigde handhavingsinzet5.

De uitvoering van deze toets kan bewerkelijk zijn. Voor enkele wetsvoorstellen zijn in-middels studies uitgevoerd om vooraf zicht te krijgen op nalevingsgedrag en eventuele

knelpunten bij de handhaving. Ten behoeve van de beantwoording van de vijftig vragen die de Tafel omvat, dient onder meer uitgebreid onderzoek te worden verricht naar de

1 TK, 2003-2004, 22343, nr. 82.

2 TK, 1999-2000, 26800VI, nr. 67.

3 TK, 2003-2004, 29362, nr. 1.

4 De Tafel van Elf zelf heeft meerdere functies dan ex ante voorspelling van regelgeving en dateert van 1994. Zie Ruimschotel, 1994.

5 Ministerie van Justitie, 2002.

7

doelgroep van de wet. Uiteenlopende methoden zijn hiervoor in combinatie reeds inge-zet, zoals interviewen op kleine schaal, surveys op basis van vragenlijsten, deskresearch,

observatie, en simulatie1. In deze studie wordt nagegaan welke bijdrage bestaande

kennis over ondernemingen en branches kan leveren bij het inschatten van nalevings-gedrag. Gezocht is naar een mogelijkheid om deze kennis in te brengen in de bestaan-

de methodiek waarmee wetgeving vooraf wordt getoetst.

1.2 Vraagstelling

In deze studie worden de mogelijkheden verkend om op basis van bestaande kennis over bedrijfssectoren een ex ante inschatting te maken van nalevingsgedrag. Gezocht

wordt naar een manier waarop deze kennis op een handzame manier kan wordt inge-bracht in de bestaande methode om wetgeving vooraf te toetsen op naleefbaarheid. In de studie hebben de volgende drie deelvragen centraal gestaan:

− Welke kenmerken van ondernemers zijn bepalend voor het nalevingsgedrag? − Welke informatie over ondernemers en bedrijfssectoren die relevant is voor nale-

ving, is in Nederland beschikbaar?

− Op welke wijze kan deze informatie gebruikt worden bij het vooraf toetsen van na-leefbaarheid door middel van de Tafel van Elf?

1.3 Domein van de studie

Uiteenlopende factoren zijn bepalend voor de mate van naleving. Deze studie beperkt zich tot die factoren die betrekking hebben op de kenmerken van ondernemers, onder-

nemingen en bedrijfssectoren. De studie concentreert zich daarmee op een deel van de factoren die bepalend zijn voor naleving. De kwaliteit van wetgeving, de effectiviteit van handhaving en de mate van afschrikking van sancties blijven in deze studie buiten

beschouwing. De studie heeft primair tot doel inzichtelijk te maken welke kenmerken van ondernemers en bedrijven bepalend zijn voor de mate van naleving.

1.4 Methoden

Ter beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van meerdere bron-

nen en methoden van onderzoek. Uitgangspunt in deze studie is geweest de aansluiting bij het bestaande instrument om nalevingsgedrag in te schatten: de Tafel van Elf. Te-vens is het zoeken naar bedrijfskenmerken die bepalend zijn voor nalevingsgedrag ge-

baseerd op reeds ontwikkelde theorieën hierover. Het voorliggende rapport is groten-deels gebaseerd op literatuurstudie; in aanvulling hierop zijn interviews gehouden met mensen uit de handhavingspraktijk.

1.5 Opzet van het rapport

In het tweede hoofdstuk wordt beschreven wat bekend is over nalevingsgedrag van ondernemingen. Ingegaan wordt op de beweegredenen van ondernemers om al dan niet na te leven. Het hoofdstuk besluit met een inventarisatie van bedrijfskenmerken die

bepalend zijn voor regelnaleving.

1Ruimschotel, 2000.

8

Het derde hoofdstuk gaat in op de Tafel van Elf en de wijze waarop daarmee tot een inschatting van nalevingsgedrag kan worden gekomen. In het tweede deel van het

hoofdstuk wordt beschreven hoe bestaande kennis over bedrijfssectoren kan bijdragen aan de nalevingsschatting Het rapport sluit af met een hoofdstuk waarin tevens een beschouwing wordt gegeven

over de toepassing van de bevindingen.

9

2 Nalevingsgedrag van bedrijven

2.1 Inleiding

De mate waarin ondernemers wetgeving vrijwillig naleven, hangt af van uiteenlopende zaken binnen en buiten de onderneming. De regelgeving moet begrijpelijk zijn, de on-

dernemer welwillend en naleving moet praktisch mogelijk zijn. Vanwege de veelheid en verscheidenheid van factoren en hun complexe samenhang bestaan er verschillende in-delingen. In het rapport ‘Nalevingsgedrag MKB-ondernemers’ wordt een tweedeling

gemaakt. In de eerste plaats worden er de kenmerken onderscheiden die betrekking hebben op de organisatie zelf. Ten tweede zijn er kenmerken van de omgeving van de onderneming die bepalend zijn zoals de bestuurlijke omgeving, de kenmerken van de

branche en zakelijke omgeving en meer in het algemeen de maatschappelijke omge-ving1. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt eerst kort besproken hoe de omgeving van

een ondernemer en onderneming bepalend kan zijn voor naleving. Het vervolg van het

hoofdstuk concentreert zich vooral op de kenmerken van ondernemer en onderneming.

2.2 Omgevingskenmerken

Omgevingskenmerken (kenmerken die buiten de ondernemingen liggen) kunnen bij-dragen tot een betere of minder goede naleving. In het rapport ‘Nalevingsgedrag MKB-ondernemers’, waaraan hierboven al werd gerefereerd, is uitgebreid ingegaan op de

omgeving van een onderneming en de wijze waarop deze bepalend kan zijn voor nale-vingsgedrag. Omdat het zwaartepunt van de voorliggende studie vooral ligt bij de ken-merken van de ondernemer en onderneming zelf, wordt in deze paragraaf volstaan met

een korte beschrijving van omgevingskenmerken. Hierbij wordt de reeds bestaande driedeling gevolgd waarin omgevingskenmerken kunnen worden onderverdeeld: de be-stuurlijke, de zakelijke en de sociale omgeving:

− Bestuurlijke kenmerken: een bestuurlijke omgeving, in casu de overheid, werpt zo min mogelijk barrières op wanneer zij komt met een heldere en redelijke regelge-ving. Problemen kunnen daarentegen ontstaan bij een snel veranderende regelge-

ving en een hoge complexiteit en willekeurigheid van de regelgeving. Ook effectie-ve handhaving in combinatie met voldoende controle en sanctie door het toezicht-houdend orgaan speelt een belangrijke rol bij het al of niet naleven van de regels

door de doelgroep2.

− Kenmerken in de zakelijke omgeving: Marktkenmerken (zoals een branchestructuur met veel ‘beunhazen’ of een groot tekort aan ervaren personeel) en verwachtingen

van klanten (bijvoorbeeld ten aanzien van de prijs en de tijd van oplevering) kunnen de regelnaleving bevorderen of juist belemmeren.

− Kenmerken van de sociale omgeving: Omwonenden, consumentenorganisaties,

vakbonden, etc. kunnen door hun sociale controle invloed uitoefenen op de nale-ving van de regels door bedrijven. Bijvoorbeeld klachten van omwonenden over ge-luidsoverlast: bedrijven zullen zich dat in meer of mindere mate aantrekken.

1 De Muijnck, 2002.

2 Infomil, 2001.

10

2.3 Ondernemers- en bedrijfskenmerken

De ene regelovertreder is de andere niet. De redenen voor organisaties om regels niet na te leven zijn zeer uiteenlopend. De Rijnmondse milieu-inspectie DCMR stelt vast dat

aan niet-naleving van milieuwetgeving bij een afvalverwerkingsbedrijf vaak financiële motieven ten grondslag liggen, terwijl het bij veel kleinschalige detaillisten aan naleving ontbreekt vanwege het gebrek aan kennis over regels. Voorts stelt DCMR dat de moti-

vatie onder horecaondernemers om na te leven vooral het gevolg is van de toename van de controlekans en de sanctie-ernst, terwijl in de chemische industrie naleving noodzakelijk is voor de veiligheid en het belang van de continuïteit van het bedrijfspro-

ces1. De veelheid van motieven die DCMR onderscheidt komt terug in de literatuur. Er

bestaat geen eenduidig model of een omvattende theorie waarmee naleving van bedrij-ven kan worden verklaard of voorspeld. Huisman maakt in zijn studie een inventarisatie

van verklaringen en zet drie theorieën naast elkaar. Volgens de eerste theorie is nale-ving het resultaat van rationele afwegingen; in de tweede hangt naleving af van de pro-fessionaliteit; in de derde theorie wordt naleving in verband gebracht met de moraal

van ondernemingen2. In het vervolg van deze paragraaf wordt aan de hand van deze

driedeling een inventarisatie gemaakt van bedrijfskenmerken die bepalend zijn voor re-gelnaleving.

2.3.1 Doel en middelen: nalev ingsgedrag als gevolg van een rationele afweging

Volgens een klassieke verklaring overtreden ondernemers regels omdat dit een kosten-

besparing oplevert. Het motief voor de overtreding is gelegen in het streven naar winst. Wanneer het winstoogmerk bepalend is voor het gedrag van een onderneming, volgt regelnaleving uit een rationele afweging van kosten en baten3. Tussen bedrijven be-

staan verschillen in de mate waarin zij regelnaleving laten afhangen van het kosten-batenaspect. Veel bedrijven hebben hun doelstellingen breder geformuleerd, en streven naast de bedrijfseconomische waarden tal van andere waarden na die bijvoorbeeld in

het teken staan van het welzijn van personeel en maatschappij. Het naleven van regel-geving kan in het licht van deze doelstellingen vanzelfsprekend zijn.

Regelovertreding als gevolg van een rationele overweging komt vooral voor bij kleine startende ondernemingen die in de beginfase genoodzaakt zijn de kosten te drukken. Het zijn ondernemingen met een smalle financiële basis waarvan de strategie gericht is

op ‘overleven’ op de korte termijn. Regelovertreding komt hierdoor vooral vaak voor in branches met veel starters, bijvoorbeeld omdat toetreding recent is vrijgegeven. Dit is onder meer het geval in de taxibranche. Sinds de wijziging van de Taxiwet hebben vele

jonge ondernemers zich op de markt gestort. De hevige concurrentie en de korteter-mijnvisie zorgen ervoor dat het aantal overtredingen haast niet meer is te overzien is. Een andere branche is die van uitzendbureaus. Sinds de opheffing van beperkingen om

een uitzendbureau te beginnen, is het aantal bedrijven in de Randstad verveelvoudigd. De vele kleine bedrijfjes hebben hun boekhouding vaak niet op orde en zijn daarmee voor verschillende inspecties (arbeidsinspectie, FIOD en UWV) een zorg.

1 DCMR, 1998.

2 Huisman 2001.

3 De Muijnck, 2002.

11

2.3.2 Kennis en kunde: nalevingsgedrag als gevolg van professional i te i t

Daar waar de rationele keuzetheorie het naleven vooral afhankelijk maakt van de wil van de ondernemer, blijken veel ondernemers regels niet na te leven omdat zij dit niet kunnen, bijvoorbeeld omdat het hen aan de kennis over wetgeving ontbreekt. Organi-

satorische tekortkomingen kunnen leiden tot regelovertreding. Hierbij kan gedacht worden aan interne conflicten, slechte informatievoorziening, slechte communicatie, of gebrekkig kennismanagement. De mate van naleving hangt samen met de professiona-

liteit van de organisatie ofwel kennis en kunde waarover de organisatie beschikt en die de gelegenheid bieden om de wet na te leven1. Naleving vereist een bepaald niveau van

de kennis en kunde van medewerkers en de ter beschikking staande technologie. On-

voldoende professionaliteit kan leiden tot het niet kunnen naleven van regels. Professi-onaliteit van een onderneming uit zich onder andere in de deskundigheid van het ma-nagement en de werknemers, in de technische middelen, in de administratieve organi-

satie, in het onderhoud en meer in het algemeen in de punctualiteit en beheersing van de bedrijfsvoering.2

De regelgeving zelf kan ook dermate ingrijpend of complex zijn dat organisaties het niet eens zijn met de regelgeving. Dit doet zich vooral voor wanneer ondernemers gecon-

fronteerd worden met tegenstrijdige regels. De overtreding van regels kan in deze ge-vallen beschouwd worden als een vorm van burgerlijke ongehoorzaamheid.

De aanwezigheid van kennis en kunde is vooral van belang voor wetten die technische maatregelen en instructies voorschrijven. Kennis hierover ontbreekt vaak bij kleine be-drijven die niet of weinig administratieve capaciteit kunnen vrijmaken3. Overtredingen

komen dan ook vaak voor bij jonge bedrijven en jonge ondernemers. Een andere factor die bepalend is voor de aanwezigheid van kennis is continuïteit in de bedrijfsvoering. Frequente wisselingen in de leiding van een bedrijf zijn niet bevorderlijk voor het nale-

vingsgedrag. Ook blijken zeer snel groeiende bedrijven moeite te hebben met naleven. Zo speelde in het midden van de jaren negentig een gebrek aan professionaliteit vooral de ICT-sector parten. In deze periode zijn er talloze ICT-bedrijven geweest waarvan de

omzet en het personeelsbestand in een periode van een jaar meer dan verdubbelden. Vanwege de snelheid van de groei waren veel bedrijven niet in staat hun administratie-ve organisatie tijdig aan te passen, met lacunes in de naleving tot gevolg.

Lidmaatschap van een bedrijfs- of brancheverenging heeft een positief effect op regel-naleving. Vaak vertalen deze instellingen nieuwe wet- en regelgeving naar de beroeps-

praktijk van hun leden. Er bestaan hier echter ook uitzonderingen. In voorkomende ge-vallen trachten brancheverenigingen regels te bestrijden of misstanden in de sector te maskeren.

Een factor voor de afwezigheid van kennis over wetgeving is etniciteit van onderne-mers. In welke mate etniciteit een factor is, is niet precies vast te stellen. Over het alge-

meen staan branches met veel allochtone ondernemers (zoals de horeca en de taxibran-che) extra in de belangstelling van inspectiediensten. Deze branches worden vaker ge-controleerd, waardoor alleen al daarom veel overtredingen worden geconstateerd bij

allochtone ondernemers. Toch zorgen taalproblemen onmiskenbaar voor een achter-stand in kennis over wetgeving, zeker omdat veel regelingen ingewikkeld zijn en omdat

1 De Muijnck, 2002.

2 Huisman, 2001, p.188.

3 DCMR, 2002.

12

de berichtgeving van autoriteiten niet altijd helder is. Bovendien hebben veel allochtone ondernemers moeite met de formele bestuurscultuur en de wijze waarop met autoritei-

ten gecommuniceerd moet worden. Nederland heeft een schriftelijke berichtencultuur, iets dat in veel andere landen vreemd is. Veel allochtone ondernemers zijn gewend za-ken mondeling af te doen. Nalevingsgedrag is bij deze ondernemers niet alleen afhan-

kelijk van kennis, maar vooral ook van cultuur en gewoonte.

2.3.3 Bedri j fs interne normen en waarden: naleving a ls afhankel i jke van de moraal van een onderneming

Hoewel het naleven van regels vaak niet direct de bedrijfseconomische belangen van bedrijven dient, weerhoudt het bedrijven er vaak niet van regels na te leven1. Het is

onmiskenbaar dat morele overwegingen een rol spelen bij regelnaleving door bedrijven. Huisman (2001) spreekt in dit kader ook wel van morele drempels voor bedrijven tegen overtreding van wettelijke regels. De moraal is voor een belangrijk deel terug te voeren

op de bedrijfscultuur. Deze cultuur heeft invloed op het gedrag van werknemers en daarmee op de naleving van wettelijke regels. Een bedrijfscultuur kan motieven en ge-legenheden bieden voor regelovertreding, maar kan ook juist morele barrières opwer-

pen tegen overtreding en daarmee motief of gelegenheid geven tot naleving2.

Dat ondernemingen zich niet uitsluitend laten leiden door bedrijfseconomische belan-gen komt met name naar voren in de toename van interesse voor maatschappelijk ver-antwoord ondernemen (mvo). Veel bedrijven hebben maatschappelijke waarden geïn-

tegreerd in hun bedrijfsstrategie. Dit houdt in dat er in ieder geval sprake is van een streven naar evenwicht tussen wat maatschappelijk gewenst is en wat economisch ver-antwoord is. Bovendien hebben bedrijven die mvo omarmen vaker de intentie om rela-

ties te onderhouden met verschillende belanghebbenden ter beantwoording van vragen uit de samenleving3.

Over het algemeen bestaat er een verband tussen de leeftijd van een onderneming en de mate van naleving. Dit verband is allereerst te verklaren vanwege het kennisniveau dat oudere bedrijven over meerdere jaren hebben opgebouwd. Vaak speelt ook de leef-

tijd van de ondernemer een rol, voorzover het gaat om kleinere bedrijven. Behalve met opgebouwde kennis kan naleving hier met het normbesef worden verklaard. Hoewel deze factor zich moeilijk laat meten omdat onderzoek er tot nu toe aan voorbij is ge-

gaan, wordt er in de risicoanalyse van inspectiediensten rekening mee gehouden. Aan-genomen wordt dat het normbesef van oudere ondernemers anders is dan dat van de jongere collega’s; bovendien zouden ouderen ontvankelijker zijn voor ‘het gezag’.

Behalve van de moraal binnen een onderneming is naleving afhankelijk van de moraal binnen een bedrijfssector. Er bestaat een verband tussen naleving en de mate waarin

een ondernemer het nalevingsgedrag van collega’s inschat4. Indien men verwacht dat

naleving door collega’s in de branche beperkt zal zijn, is men zelf minder geneigd een bepaalde wet na te leven. In de eerste plaats speelt hier de acceptatie van normovertre-

ding een rol. Daarnaast kunnen, afhankelijk van wetgeving en sector, concurrentie-overwegingen ertoe leiden dat een wet niet wordt nageleefd.

1 Baron, 1998.

2 Huisman, 2001, p.247.

3 Six, 2002.

4 Vergelijk Backbier et al., 2002.

13

Een verband tussen certificering en naleving is niet eenduidig vastgesteld. Zolang de na te leven wetgeving en bepalingen geen onderwerp zijn van de audit ten behoeve van

certificering, is het verband tussen certificering en naleving zwak. Bij het vaststellen van het risicoprofiel van een onderneming door een inspectie speelt certificering doorgaans geen rol. Certificering doet doorgaans weinig af aan het risico op overtreding. Regelma-

tig worden overtredingen geconstateerd bij gecertificeerde bedrijven, zelfs ook wanneer de betrokken wet of bepaling onderdeel was van de audit1.

Het niet naleven van een bepaalde regel staat vaak niet op zichzelf. De meeste overtre-ders overtreden vaak structureel en overtreden daarbij meerdere regels. Zo gaat fraude met socialezekerheidswetgeving vrijwel altijd gepaard met belastingfraude. In de opspo-

ringspraktijk wordt daarom vaak samengewerkt tussen UWV, Belastingdienst en ar-beidsinspectie. Veelal geldt dat overtreding van een bepaalde wet een goede indicator is voor andere overtredingen.

2.4 Factoren bepalend voor naleving

Op basis van voorgaande paragraaf kunnen de volgende bedrijfskenmerken worden ge-inventariseerd die van invloed zijn op het nalevingsgedrag.

tabel 1 Factoren van belang bij het naleven

factor bron onderzoek

1. Rationele overwegingen bij doelgroep

tevredenheidsgraad financiële positie B, D

bedrijven met problemen (o.a. gaat stoppen etc.) B

kijk op financiële voor/nadelen van naleven* C, E, F, I

2. Structuurkenmerken bij doelgroepbedrijven

leeftijd werknemers (veel jonge/oude werknemers) A, F (nee)

percentage gehuwden / alleenstaande werknemers F

gem. opleidingsniveau A, G

mate van personeelsverloop A (nee)

doorsnee verhouding fulltimers / parttimers A (nee)

voorkomen van werknemers met vast dienstverband A

doorsnee man-vrouwverhouding in bedrijf, geslacht A (nee), I

kennis van wet / mening over complexheid wet B, C, E, H

moeite met managen van de wetsverplichtingen E

mening over (onderdelen van) de wetgeving B

1 Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2003.

14

factor bron onderzoek

3. Cultuurkenmerken bij doelgroepbedrijven

aanwezigheid van culturele belemmeringen G

kracht van het certificeringssysteem (zelfregulering) H

mate van gezagsgetrouwheid en normbesef E, F

voorkomen van gemakzucht, onverschilligheid B

4. Bestuurlijke kenmerken

doorsnee-bedrijfsoordeel over inspectie D

kans op controle en sanctie, kans op contact justitie C, E, I

5. Kenmerken in de zakelijke omgeving

sector waartoe bedrijven in doelgroep behoren A, F

doorsnee-grootte bedrijven (aantal werknemers) A,C,D,F,H

regionale verdeling bedrijven D

mate van verstedelijking D

voorkomen van BV-verband F

niet-zelfstandige bedrijven; bedrijf deel groter geheel A, D

mate van ouderdom bedrijf / oprichtingsjaar A (nee),D

percentage bedrijven onder CAO A

organisatiegraad personeel; lidmaatschap vakbond A, F

betekenis van de branchevereniging D

6. Kenmerken van de sociale omgeving

mate van sociale controle en imago C, E, I

* Dit betreft de situatie waarin de kosten van naleving voor de doelgroep hoog zijn en ook de situatie

waarin de inkomensvoordelen van niet-naleving voor de doelgroep groot zijn. Ook andere dan inko-

mensvoordelen zoals het (bij het niet-naleven van de wet) tijdig thuiskomen en het karwei eerder af-

krijgen komen voor (bijv. arbeidstijdenbesluit).

A = Naleven van de Wet op de Ondernemingsraden, Research voor Beleid, opdracht SZW, juni 2002.

B = De naleving van het varkensbesluit, AID, mei 2002.

C = Eindrapport en advies verbetering naleving taxiregels, Expertisecentrum Rechtshandhaving, Min.

v. Justitie, 2000 en Naleving en handhaving van de beleidsinstrumentele wetgeving: taxiwetge-

ving, Intomart, 2000.

D = Eindrapport en advies verbetering naleving Warenwetregels, Exp.centr.Rechtshandhaving, Justi-

tie, 2000.

E = Evaluatie uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid Meststoffenwet, Exp.centr. Rechtshandhaving,

Justitie, 2002.

F = Handhaving Arbeidstijdenbesluit Vervoer, Nipo/KMPG-BEA, 2002.

G = Gem. beleid en handhaving van bijstandswetgeving bij woonwagenbewoners, Insp. Werk en In-

komen, 2003.

H = Naleving/handhaving Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2000, Exp.ctr.Rechtshandhaving,

Justitie,2002.

I = Regelovertreding in de sociale zekerheid: WAO, WW en Abw (ook wel: POROSZ-2), Min. SZW,

2003.

15

3 Voorspelbaarheid van nalevingsgedrag binnen

bedrijfssectoren

3.1 Inleiding

In het kader van het wetgevingskwaliteitsbeleid wordt tijdens het ontwerp van wetten studie gedaan naar de toekomstige werking ervan. Het Ministerie van Justitie, dat ver-

antwoordelijk is voor de kwaliteit van wetgeving, heeft in dit kader aanwijzingen voor regelgeving vastgelegd1. Daarnaast moeten wetsvoorstellen (en concept-algemene

maatregelen van bestuur) altijd voor een wetgevingstoets worden voorgelegd aan het

Ministerie van Justitie. Onder meer wordt hierbij gekeken naar administratieve belas-ting, tegenstrijdigheden met andere wetten, handhaafbaarheid en mogelijke spontane naleving. Justitie heeft handleidingen en checklists opgesteld aan de hand waarvan

wetmakers vooraf hun wet op kwaliteit kunnen toetsen. Op een van deze instrumenten - de Tafel van Elf - is in het eerste hoofdstuk reeds kort ingegaan. Dit instrument kan een wetmaker van dienst zijn bij het structureren van zijn voorspelling van mate van na-

leving en handhaafbaarheid en het eventueel aanpassen van de conceptwet. In het voorgaande hoofdstuk zijn uit literatuur en praktijkervaringen uiteenlopende bedrijfs-kenmerken gedestilleerd die een voorspellende waarde hebben. In dit hoofdstuk wor-

den deze kenmerken gecombineerd met de methodiek van de Tafel van Elf.

3.2 Het toetsen van wetgeving op naleving: de Tafel van Elf

Om een inschatting te maken van het nalevingsgedrag en om een beeld te krijgen van knelpunten die mogelijk in de naleving en handhaving van een wet zouden kunnen op-spelen, is de Tafel van Elf ontwikkeld. Met de Tafel hebben wetmakers een instrument

waarmee vooraf een wet systematisch kan worden gecheckt op onderdelen die van be-lang zijn voor naleving. De zaken die met de tafel worden gecontroleerd hebben be-trekking op:

− kenmerken van de wet: in de Tafel zijn bijvoorbeeld vragen opgenomen waarmee wordt nagegaan of is de wet helder en eenduidig is geformuleerd;

− kenmerken van de doelgroep: met de Tafel wordt tevens nagegaan in hoeverre de

doelgroep van de betrokken wet geneigd zal zijn de wet na te leven. Bijvoorbeeld wordt nagegaan of de doelgroep voldoende kennis heeft over wet- en regelgeving;

− kenmerken van handhaving: in de derde plaats wordt nagegaan of de wet ook

wordt gehandhaafd en hoe ernstig de consequenties voor de doelgroep zijn voor het niet-naleven.

De Tafel biedt een handvat om op een gestructureerde wijze onderzoek te doen. De gebruiker van het instrument doorloopt met de tafel achtereenvolgens de volgende elf elementen: kennis van regels, kosten/baten, mate van acceptatie, normgetrouwheid

doelgroep, informele controle, informele meldingskans, controlekans, detectiekans, se-lectiviteit, sanctiekans en sanctie-ernst. Een wetsvoorstel kan op elk van deze elementen worden gescoord door de bijhorende vragen te beantwoorden. In totaal bestaat de ta-

fel uit vijftig vragen. In tabel 2 is het volledige overzicht van vragen gegeven.

1 Het belang van het ex ante toetsen van wetgeving is opnieuw benadrukt in de nota ‘Modernisering van de overheid’ (TK 2003-2004, 29362, nr. 1, p. 27 e.v.).

16

Nalev ings inschatt ing De ontwikkelaars van de Tafel benoemen uiteenlopende onderzoeksmethoden die bij

het doorlopen van de Tafel van Elf gevolgd kunnen worden: survey, observatie, desk-research en expertsessie. Met name surveyonderzoek onder de doelgroep vergt een aanzienlijke onderzoeksinspanning. De selectie en benadering van bedrijven/personen

voor wie een wet straks werkelijk zal gaan gelden kan veel en specialistisch werk in-houden. Een alternatief voor het omvattende veldwerk is de nalevingsschatting op basis van een expertsessie. Hierbij worden leden van de doelgroep of experts die bekend zijn

met de doelgroep (handhavers of intermediairs zoals accountants of adviseurs) in een expertsessie bevraagd naar hun inschattingen van de te verwachten nalevingsneiging bij de (nieuwe) wet.1

Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven, bestaat er voor sommige bedrijfskenmer-ken een sterke samenhang met nalevingsgedrag. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt

nagegaan hoe op basis van reeds bestaande kennis over deze kenmerken per doelgroep een nalevingsinschatting kan worden gemaakt, op basis van de structuur van de Tafel van Elf.

3.3 Bedrijfskenmerken die bepalend zijn voor naleving

Veel onderdelen van de Tafel van Elf hebben betrekking op kenmerken van onderne-mers. Dit geldt met name voor de onderdelen ‘kennis van regels’, ‘mate van acceptatie’ en ‘normgetrouwheid’. Veel vragen die in de Tafel zijn geformuleerd dienen daarom

gesteld te worden aan ondernemers die doelgroep zijn van een wet. Hoe een doelgroep van ondernemers op de verschillende onderdelen van de tafel scoort kan op basis van bestaande inzichten voor een deel worden voorspeld. Zo is bijvoorbeeld het opleidings-

niveau van ondernemer en personeel een factor in de score op het eerste onderdeel van de Tafel van Elf (kennis van regels). Met kennis over kenmerken van een bedrijfssector kan worden ingeschat hoe deze sector zal ‘scoren’ op de Tafel van Elf.

In tabel 2 is per onderdeel van de Tafel een inventarisatie gemaakt van bedrijfskenmer-ken die van invloed zijn op de score van een branche. In de linkerkolom is de checklist

van de Tafel weergegeven, in de middelste kolom is aangegeven welke onderdelen van de checklist betrekking hebben op de doelgroep. In de derde kolom is vervolgens een inventarisatie gemaakt van bedrijfskenmerken die bepalend zijn voor de score. In het

tweede hoofdstuk is de relevantie van de onderscheiden bedrijfskenmerken toegelicht.

1 In het artikel ‘Naleving en handhaving van regelgeving, Loont het de moeite?’ (Justitiële verkennin-gen, jrg. 29, nr. 9, 2003) beschrijven Prinsen & Vossen de mogelijkheid van een getrapte nalevings-schatting.

17

tabel 2 Tafel van Elf met bedrijfskenmerken

Vragen die gesteld moeten worden bij het doorlopen van de

Tafel van Elf

Vragen die gesteld

moeten worden aan

ondernemers

Welke kenmerken van onder-

nemers en bedrijven zijn bepa-

lend voor het antwoord

1. Kennis van regels

− kent de doelgroep de regels X

− is de regelgeving niet te omvangrijk

− moet men veel moeite doen om op de hoogte te geraken van de

regels

X

− ontstaan er mogelijk twijfels over de toepasbaarheid van de regels

− zijn de regels voor de doelgroep niet te vaag of te ingewikkeld X

− wordt van de doelgroep een bepaalde deskundigheid vereist

− leeftijd van een onderneming

− werkervaring ondernemer

− personeelsverloop

− etniciteit ondernemer

− opleidingsniveau ondernemer

− opleidingsniveau personeel

− grootte van de onderneming

− administratieve specialisatie

− lid van brancheorganisatie

− actieve brancheorganisatie

− gebruik van een extern net-

werk om kennis uit te wisse-

len

− kennis van subsidieregelingen

2. Kosten/baten

− moet men veel moeite doen om aan de regels te voldoen

− zijn er specifieke voordelen verbonden aan naleving

− zijn er fysieke omstandigheden die het overtreden bemoeilijken X

− levert overtreden voor betrokkenen voordelen op

− is naleven goed voor het imago of de reputatie X

− levert naleven maatschappelijke of sociale voor- of nadelen op

− belang van goed imago

− concurrentieverhoudingen

− financiële positie bedrijf

− prioriteit bedrijfseconomische

waarden

− noodzaak van verliesminimali-

satie

3. Mate van acceptatie

− vindt de doelgroep het beleid en de normen redelijk X

− kan de doelgroep zich verenigen in de uitgangspunten X

− zijn de bedoelingen van de wetgever duidelijk en juist geformuleerd X

− zijn er tussenlagen die acceptatie kunnen bevorderen X

− vindt de doelgroep dat uitvoeringsinstellingen redelijk functioneren X

− kan de doelgroep een bijdrage leveren aan het beleid

− maatschappelijk verantwoord

ondernemen

− nalevingsgedrag in het alge-

meen

− aanwezigheid van een lange-

termijnvisie of strategie

− visie op overheid

4. Normgetrouwheid van de doelgroep

− heeft de doelgroep respect voor de overheid X

− leeft de doelgroep in het algemeen de regels goed na X

− hoe verhouden normen van de doelgroep zich tot die van de over-

heid

X

− heeft de doelgroep gewoontes die in strijd kunnen zijn met de regels X

− mate van gezagsgetrouwheid

en normbesef

− voorkomen van gemakzucht,

onverschilligheid

− doorsnee man-vrouw-

verhouding in bedrijf, geslacht

− voorkomen van werknemers

met vast dienstverband

− certificering

18

Vragen die gesteld moeten worden bij het doorlopen van de

Tafel van Elf

Vragen die gesteld

moeten worden aan

ondernemers

Welke kenmerken van onder-

nemers en bedrijven zijn bepa-

lend voor het antwoord

5. Informele controle

− merkt de omgeving het snel als iemand een overtreding pleegt X

− bestaat er een hechte band tussen doelgroep en de omgeving X

− bestaan er informele controlestructuren X

− keurt de omgeving het overtreden in het algemeen af X

− is er sprake van sociale correctie door de omgeving X

− intensiteit klantcontacten

− hebben klanten eisen gefor-

muleerd t.a.v naleving en certi-

ficering

6. Informele meldingskans

− is de omgeving van de doelgroep geneigd overtredingen te melden X

− is bekend waar overtredingen gemeld kunnen worden

− zijn er voorzieningen voor bereikbaarheid voor meldingen

− belang van naleving voor de

afnemers

− certificering

7. Controlekans

− hoe groot is de objectieve controlekans

− hoe groot schat de doelgroep deze kans in X

− waar hangt de subjectieve controlekans vooral van af

− hoogte van bedrijfsrisico’s

− aandacht voor de branche

vanuit openbaar bestuur en

politie (zie 5.)

8. Detectiekans

− moeten controleurs experts zijn om de fraude te ontdekken

− hoe moeilijk is het om de overtreding tot de overtreder te herleiden

− kunnen belangrijke documenten makkelijk vervalst worden

− zijn overtredingen makkelijk te constateren

9. Selectiviteit

− hebben overtreders het idee dat ze vaker gecontroleerd worden dan

nalevers

X

− wat is de aard en kwaliteit van controle- en opsporingsmethoden

− hoogte van bedrijfsrisico’s

− aandacht voor de branche

vanuit openbaar bestuur en

politie

10. Sanctiekans

− wat is het sepot- of gedoogbeleid

− hoe groot is de kans op de oplegging van een sanctie

− hoe groot schat de doelgroep de kans in X

− is de overtreding moeilijk te bewijzen

− schatten overtreders de kans op vrijspraak hoog in X

11. Sanctie-ernst

− weet de doelgroep welke sancties er bestaan X

− schat de doelgroep deze sanctie als hoog in X

− houdt de sanctie rekening met de draagkracht van de overtreder

− wat is de snelheid van de sanctie-oplegging

− hoe wordt aangekeken tegen het contact met justitie bij overtreding X

− heeft de tenuitvoerlegging van sancties nog bijkomende nadelen

− kennis van wetgeving

(zie 1.)

− belang imago (zie 2.)

19

3.4 Het inschatten van nalevingsgedrag

Op basis van de bedrijfskenmerken zoals die in bovenstaande tabel zijn weergegeven, kan voor een branche een inschatting worden gemaakt van de mate van naleving. Bo-

vendien kan worden ingeschat op welke onderdelen knelpunten kunnen worden ver-wacht.

Deze inschatting verloopt in een aantal stappen.

1 Vasts te l len welke branches tot de doe lgroep behoren De meeste wetgeving is gericht op een doelgroep die meerdere branches beslaat. Dit

komt omdat wetgeving veelal niet sectorgebonden is. Een wet kan betrekking hebben op drie typen van terreinen: − bestuurlijk domein: een wet is bijvoorbeeld gericht op het socialezekerheidsstelsel.

De doelgroep zal vaak breed zijn, in die zin dat de doelgroep zich bevindt in meer-dere bedrijfssectoren;

− sector: een wet kan ook gericht zijn op een bepaalde sector. Een voorbeeld is wet-

geving die de veiligheid rond vuurwerkopslagplaatsen regelt; − beleidsprobleem: de wet is ontstaan vanuit een beleids- of maatschappelijk pro-

bleem. Een voorbeeld hiervan is het terugdringen van overlast veroorzaakt door ro-

ken. De afbakening van het domein waarop de wet betrekking heeft loopt hier vaak niet gelijk aan de afbakening van bedrijfssectoren.

In geval van wetgeving met een bestuurlijk domein of wetgeving die gebaseerd is op

een beleidsprobleem kan het vaststellen van de doelgroep in termen van bedrijfssecto-ren lastig zijn.

2 Bepa len van r i s i copro f ie l van de betrokken branches Nadat is vastgesteld welke branches onderwerp zijn van een wetsvoorstel, moet voor elk van deze branches een risicoprofiel worden opgesteld. Bij het opstellen van dit risi-coprofiel wordt per branche nagegaan hoe zij scoren op de kenmerken die bepalend

zijn voor nalevingsgedrag. Informatie over de branche kan via verschillende bronnen worden verkregen.

Om vast te stellen of een doelgroep ten aanzien van de genoemde factoren die van in-vloed zijn op de naleving hoog, gemiddeld of laag scoort zal te rade gegaan worden bij het CBS en andere instanties die cijfermateriaal publiceren. Voor vele factoren zal ech-

ter gelden dat geen informatie in publicaties beschikbaar is. Er zal dan volstaan moeten worden met een proxy-variabele. In tabel 3 worden de variabelen en proxy-variabelen opgesomd waarnaar gekeken wordt bij de bepaling in hoeverre een bedrijfstak, bran-

che of andere doelgroep een ten opzichte van het gemiddelde afwijkend niveau laat zien.

20

tabel 3 Nalevingsfactoren en hun proxy-variabelen

factor (proxy-)variabele bron

1. Kennis van de regels

leeftijd van een onderneming

werkervaring ondernemer

leeftijd EIM/BLISS Werkgelegenheid,

CBS / EBB

opleidingsniveau ondernemer

opleidingsniveau personeel

opleidingsniveau werkgever

opleidingsniveau personeel

functieniveau personeel

loonkosten

EIM/BLISS Werkgelegenheid

CBS/EBB

EIM/BLISS Werkgelegenheid

CBS/EBB

EIM/BLISS Werkgelegenheid

CBS

personeelsverloop anciënniteit personeel EIM/BLISS Werkgelegenheid

algemene kennis van regelgeving

kennis van subsidieregelingen

alg. kennis regelgeving

gebruik subsidies

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

lid van brancheorganisatie

gebruik van een extern netwerk om

kennis uit te wisselen

% lid branchevereniging EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

grootte van de onderneming

administratieve specialisatie

omzet

aantal werknemers

aantal vestigingen

admin. specialisatie

EIM/BLISS Rekeningen

CBS, productiestatistieken

CBS, productiestatistieken

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

etniciteit ondernemer

2. Kosten en baten

kosten van naleving

financiële positie bedrijf

prioriteit bedrijfseconomische

waarden

noodzaak van verliesminimalisatie

alg. kosten van naleving

winst voor belasting

prioriteit omzetverhoging

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

EIM/BLISS Rekeningen

CBS, productiestatistieken

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

concurrentieverhoudingen prioriteit prijsstelling

aantal faillissementen

EIM/BLISS

CBS, sectoren

belang van goed imago belang merkimago EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

3. Acceptatie

maatschappelijk verantwoord on-

dernemen

doet bedrijf aan mvo? EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

nalevingsgedrag in het algemeen mogelijkheid om na te leven

problemen bij naleving

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

aanwezigheid van een langeter-

mijnvisie of strategie

% vakverenigingen CBS, Enq. Beroepsbevolking

visie op overheid met regels niet eens EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

regionale verdeling bedrijven CBS

mate van verstedelijking CBS

21

factor (proxy-)variabele bron

4. Normgetrouwheid

mate van gezagsgetrouwheid en

normbesef

voorkomen van gemakzucht,

onverschilligheid

Sociaal en Cultureel Planburo

doorsnee man-vrouwverhouding in

bedrijf, geslacht

geslacht BLISS Werkgelegenheid

percentage gehuwden / alleen-

staande werknemers

voorkomen van werknemers met

vast dienstverband

dienstverband BLISS Werkgelegenheid,

Enq. Beroepsbevolking

5. Informele controle

mate van sociale controle en imago

kracht van het certificeringssys-

teem (zelfregulering)

certificering EIM/BLISS MKB-Beleidspanel

6-11 Controle en sanctie

kans op controle en sanctie, kans

op contact justitie

3 Opste l len van een na lev ingsprof ie l De analyse van de doelgroep aan de hand van bovenstaande proxy-variabelen moet vervolgens worden opgenomen in een nalevingsprofiel. In dit profiel moeten de scores

worden geïnterpreteerd en met elkaar in verband worden gebracht. Uit het profiel moet blijken hoe een sector is opgebouwd, wat voor typen van ondernemers en bedrijven er deel van uitmaken en welke consequentie dat heeft voor het naleving. De volgende

kernvragen dienen in het profiel aan de orde te komen: − Wat kan van de professionaliteit van de doelgroep worden verwacht? Aan de orde

hierbij komen onder meer: de samenstelling van de betrokken bedrijfssectoren naar

bedrijfsgrootte; de algemene kennis van wet- en regelgeving; en het percentage van bedrijven dat lid is van een brancheorganisatie.

− Hoe groot zijn impact en kosten van de wet voor de doelgroep? Aan de orde ko-

men hier onder meer: de concurrentieverhoudingen, de noodzaak tot winstmaxi-malisatie, en het aantal starters onder de doelgroep.

− Welke schatting kan worden gemaakt van attitudes en moraal ten aanzien van de

wet? De basis voor deze schatting zal onder meer zijn: de perceptie van de doel-groep van regelgeving in het algemeen; de houding ten opzichte van maatschappe-lijk verantwoord ondernemen en de perceptie van ondernemers van de mogelijk-

heid om na te leven. − Hoe zal de doelgroep de kans op (in)formele controle inschatten? Hierbij wordt na-

gegaan of certificering onder de doelgroep in zwang is en in hoeverre het wets-

voorstel aansluit bij de eisen die certificering stelt.

23

4 Conclusies

Een wet is pas effectief wanneer deze ook wordt nageleefd. Voor veel wetten gebeurt dit spontaan omdat naleving vanzelfsprekend is. Voor wetten die minder vanzelfspre-

kend zijn, omdat ze bijvoorbeeld ondernemersbelangen doorkruisen, moet een beroep worden gedaan op handhaving om tot een acceptabel nalevingsniveau te komen. Dit beroep op handhaving is op enkele terreinen dermate groot dat gesproken wordt van

een handhavingstekort. Voor wetmakers betekent dit dat bij het ontwerp van wetten de consequenties voor handhaving goed moeten worden nagegaan. De Tafel van Elf biedt handvatten om deze inschatting gestructureerd te maken. Deze inschatting vergt

onder meer onderzoek onder de doelgroep van de wet. Afhankelijk van de aard en om-vang van bedrijfssectoren die onder de doelgroep vallen kan dergelijk onderzoek be-werkelijk zijn. De vraag die in deze studie centraal heeft gestaan is of op basis van be-

staande kennis over bedrijfssectoren een inschatting kan worden gemaakt van het nale-vingsgedrag. In de opzet van de studie en het rapport is deze vraag beantwoord aan de hand van twee deelvragen die hier achtereenvolgens worden beantwoord.

Welke kenmerken z i jn bepa lend voor na lev ingsgedrag? Welke kenmerken of welke combinatie van kenmerken doorslaggevend zijn voor nale-vingsgedrag, is niet eenduidig vast te stellen. Het gedrag is doorgaans een resultante

van een samenhang tussen persoons-, bedrijfs- en omgevingskenmerken, waarbij het effect van afzonderlijke kenmerken vaak niet kan worden vastgesteld. Bovendien zijn veel ondernemers en bedrijven zich niet bewust van hun nalevingsgedrag. De inventari-

satie van kenmerken die in tabel 2 (§ 3.3) is weergegeven toont dat naleving veel de-terminanten kent. Op basis van de ervaring van handhavende diensten kunnen met name de volgende kenmerken worden onderscheiden die van belang zijn: houding van

de ondernemer, professionaliteit, concurrentieverhoudingen in de sector en de be-drijfsnormen (en de mate waarin de wettelijke norm daarop aansluit).

Kan bestaande kennis over bedr i j f s sec toren b i jd ragen aan een na le-v ingsscha tt ing?

In Nederland wordt veel informatie verzameld over het bedrijfsleven. Informatie die di-rect ingaat op het nalevingsgedrag is echter beperkt voorhanden, niet in de laatste

plaats vanwege de gevoeligheid van het onderwerp onder ondernemers die niet nale-ven. Het is daarom op basis van openbare bronnen voor afzonderlijke sectoren niet di-rect vast te stellen in welke mate regels worden nageleefd. Indirect lijkt het wél moge-

lijk; via bedrijfskenmerken die bepalend zijn voor naleving. Op basis van databestanden van met name CBS en EIM kan zicht worden gekregen op de aanwezigheid van basis-voorwaarden voor naleving. Per bedrijfssector kan een indicatie worden gegeven van

bepalende factoren zoals het kennis- en opleidingsniveau, de grootte en specialisatie van ondernemingen, en concurrentieverhoudingen. In tabel 3 zijn de relevante bedrijfs-kenmerken met hun proxy-variabelen weergegeven. Aan de hand van deze variabelen

kan in ieder geval een algemeen beeld worden geschetst van de ontvankelijkheid van een sector voor wetgeving. In hoeverre dit beeld verder toegesneden kan worden op de naleving van een specifiek wetsvoorstel zal moeten blijken uit het gebruik van het

schema (§ 3.4).

24

Gebru ik van he t ins t rument De methode om een inschatting te maken van het nalevingsgedrag op basis van be-staande gegevens over ondernemers en bedrijven moet nog worden beproefd. Al wel is

duidelijk dat op een aantal onderdelen de methode afhankelijk is van afgeleide variabe-len, die de betrouwbaarheid van de schatting kunnen verminderen. Onderdelen die in dit kader extra aandacht verdienen, zijn de variabelen (en het gebrek eraan) op basis

waarvan een inschatting wordt gemaakt van de persoonskenmerken van ondernemers; het inschatten van de moraal van de doelgroep; en de schatting van de perceptie van ondernemers en bedrijven van de kans op (in)formele controle. Het gebruik van het in-

strument zal moeten uitwijzen hoe groot de bezwaren zijn, en in hoeverre zij een nale-vingsschatting in de weg staan.

25

Literatuur

Anker, M.J.J. van den, Wie betaalt, bepaalt, Over intermediaire organisaties, milieucri-minaliteit, organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe milieuveld, Elsevier be-

drijfsinformatie, Den Haag, 1999. Backbier, E. & J. van Erp, Naleving en beleving van de meststoffenwet, Een onderzoek onder agrarisch ondernemers, B&A Groep, Den Haag, 2002. Baron, R.A., Cognitive mechanisms in entrepreneurship: why and when entrepreneurs

think differently than other people, Journal of Business Venturing, nr. 13, pp. 275-294, New York, 1998

Berg, E.A.I.M. van den, Onderzoeksnotities 2002/8, Organisatie Criminaliteit, Aard ach-tergronden en aanpak, WODKA, Den Haag, 2002.

DCMR, Milieudienst Rijnmond, Evaluatie Milieuproduktenplan 2000+, Schiedam, 2002. DSP, Bedrijfsleven en Criminaliteit, Kengetallen uit de eerste Nederlandse slachtofferen-quête onder bedrijven, Ministerie van Justitie, Den Haag, 1988. Essen, A.Y.T. van, Succesvol handhaven, Praktijkboek voor bestuurders over ruimtelijke en bouwregelgeving, VNG Uitgeverij, Den Haag, 2002. Expertisecentrum Rechtshandhaving, Handhaving en certificering, Kansen en risico’s van certificering voor normnaleving en handhaving; discussienotitie, Ministerie van Justitie, Den Haag, 2003.

Erp, J. van, & S. Verberk, Handhaving en certificering, Een handreiking voor de beleids- en wetgevingspraktijk, Ministerie van Justitie, Den Haag 2003.

NRC Handelsblad, Overheid bevordert milieucriminaliteit, NRC Handelsblad, december 2002.

Huisman, W., Tussen winst en moraal, Achtergronden van regelnaleving en regelover-treding door ondernemingen, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2001.

Huisman, W. & E. Niemeyer, Zicht op organisatiecriminaliteit, Een literatuuronderzoek, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998.

InfoMil, Handhaving, Praktijkblad 4, Verruimde reikwijdte Wm: omgaan met afval en emissiepreventie, InfoMil, Den Haag, 2001.

Michiels, F.C.M.A., Handhaving, Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid, Universiteit Utrecht, 2003.

Ministerie van Economische Zaken, Strijdige regels in de praktijk, Resultaten meldpunt strijdige regels, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 2003.

26

Ministerie van Justitie & Gemeente Den Haag, Bestuursrechtelijke handhaving, Handlei-ding voor de praktijk, Ministerie van Justitie, Den Haag, 2002

Muijnck, J. de, Nalevingsgedrag van MKB-ondernemers, EIM, Zoetermeer, 2002.

Nijsen, A.F.M., Dansen met de octopus, Een bestuurskundige visie op informatiever-plichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtstaat, Eburon, Delft, 2003.

Prinsen, H.M. & R.M.M. Vossen, Naleving en handhaving van regelgeving, Loont het de moeite?, Justitiële verkenningen, jrg. 29, nr. 9, 2003.

Ruimschotel, D., P. van Reenen & H.M. Klaassen, De Tafel van Elf: een conceptueel ka-der en een instrument bij rechtshandhavingsvraagstukken, in: Reenen, P. van, De ‘Tafel van Elf’, Beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels, Expertisecentrum

Rechtshandhaving, Ministerie van Justitie, Den Haag 2002. Ruimschotel, D., in De Eerste Stap, Inspectie voor de Rechtshandhaving, Ministerie van

Justitie, Den Haag, oktober 1994. Tweede Kamer der Staten Generaal, Handhaving milieuwetgeving, Brief van de minister

en staatssecretaris van VROM, TK 22 343, nr. 82, vergaderjaar 2003-2004. Tweede Kamer der Staten Generaal, Modernisering van de overheid, Brief van de minis-

ter voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, TK 29362, nr. 1, vergaderjaar 2003-2004.

27

De resultaten van het Programma MKB en Ondernemerschap worden in drie reeksen gepubliceerd, te weten: Research Reports, Strategische Verkenningen en Publieksrap-

portages. De meest recente rapporten staan (downloadable) op: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

Recente Research Reports

H200401 7-6-2004 Explaining variation in nascent entrepreneurship H200311 29-4-2004 Transforming an idea into a strategic decision in SMEs H200310 16-3-2004 Business dynamics and employment growth: A cross-

country analysis H200309 3-3-2004 The National Systems of Innovation Approach and Innova-

tion by SMEs

H200308 3-3-2004 Understanding the Role of Willingness to Cannibalize in New Service Development

H200307 3-3-2004 Factors influencing export development of Dutch manu-

factured products H200306 31-10-2003 Firm Size Distributions H200305 11-9-2003 Modelling Entrepreneurship: Unifying the Equilibrium and

Entry/Exit Approach H200304 26-6-2003 Immigrant entrepreneurship in the Netherlands H200303 18-6-2003 Leadership as a determinant of innovative behaviour

H200302 12-5-2003 COMPENDIA 2000.2: a harmonized data set of business ownership rates in 23 OECD countries

H200301 9-5-2003 Barriers to Entry

H200211 13-3-2003 KTO 2003 H200210 28-2-2003 FAMOS 2002 H200209 25-2-2003 Wat is de ontwikkeling van het aantal ondernemers?

H200208 3-2-2003 Strategy and small firm performance H200207 21-1-2003 Innovation and firm performance H200206 12-12-2002 Business ownership and sectoral growth

H200205 5-12-2002 Entrepreneurial venture performance and initial capital constraints

H200204 23-10-2002 PRISMA, The Size-Class Module

H200203 16-9-2002 The Use of the Guttman Scale in Development of a Family Business Index

H200202 27-8-2002 Post-Materialism as a Cultural Factor Influencing Entre-

preneurial Activity across Nations H200201 27-8-2002 Gibrat's Law: Are the Services Different? H200111 21-3-2002 Growth patterns of medium-sized, fast-growing firms

H200110 21-3-2002 MISTRAL H200108 4-3-2002 Startup activity and employment growth in regions H200107 5-2-2002 Het model Brunet

H200106 18-1-2002 Precautionary actions within small and medium-sized en-terprises

28