Master Thesis MPM - IFV · Master Thesis MPM – Peter Mulder 9 Voorwoord Met het schrijven van...

Master Thesis MCPM

Het outsourcen van de bevolkingszorg

“Koud goed geregeld, zodat je warm kunt draaien”.

Studie: Master of Crisis and Public Order Management

Leergang: MCPM3

Student: Peter L. Mulder

Datum: Januari 2014

Master Thesis MCPM – Peter Mulder 2


Colofon

Studentgegevens

Student : Peter L. Mulder

Informatie of reageren: [email protected]

Opleidingsgegevens

Opleiding : Master of Crisis en Public Order Management

Studiejaar : 2012 – 2013

Begeleider : Prof. dr. J.M.L.M. (Sjo) Soeters

Opdrachtgever : J.A.M.(Hans) Broeks

Instituut gegevens

Instituut : Instituut voor Fysieke Veiligheid / Politieacademie

Adres : Kemperbergerweg 783

6816 RW Arnhem

Versiegegevens

Versie: Datum: Beschrijving:

1.0 januari 2014 definitieve versie

1.1 maart 2014 publicatie


Inhoudsopgave

VOORWOORD ................................................................................................................... 9

SAMENVATTING .............................................................................................................. 11

1 PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAAG ........................................................... 13

1.1 AANLEIDING .................................................................................................................... 13

1.2 PROBLEEMANALYSE ........................................................................................................... 14

Bevolkingszorg ...................................................................................................... 14 1.2.1

Outsourcen ........................................................................................................... 16 1.2.2

Bevolkingszorg op orde ........................................................................................ 16 1.2.3

Nodig of overbodig ............................................................................................... 17 1.2.4

Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk ................................................ 17 1.2.5

1.3 DOELSTELLING ONDERZOEK ................................................................................................ 17

1.4 ONDERZOEKSVRAAG ......................................................................................................... 18

1.5 AFBAKENING ................................................................................................................... 18

1.6 METHODE VAN ONDERZOEK ............................................................................................... 18

1.7 OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ................................................................................................. 19

2 INZICHT IN IMPLICATIES ROND OUTSOURCEN ........................................................... 20

2.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 20

2.2 WAAROM OUTSOURCEN? .................................................................................................. 20

2.3 OVERHEID EN MAATSCHAPPIJ .............................................................................................. 21

Het openbaar bestuur .......................................................................................... 21 2.3.1

Verschil publieke organisatie – private organisatie ............................................. 22 2.3.2

Responsief Bestuur ............................................................................................... 22 2.3.3

Behoorlijk bestuur ................................................................................................ 22 2.3.4

Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ ..................................................................... 23 2.3.5

2.4 BESTUURLIJKE IMPLICATIES ................................................................................................. 23

New Public Management ..................................................................................... 23 2.4.1

Intern- en extern verzelfstandigen ........................................................................ 24 2.4.2

New Public Governance ........................................................................................ 25 2.4.3

Het managen in netwerken .................................................................................. 26 2.4.4

2.5 BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES .............................................................................................. 28

Interne governance structuur ............................................................................... 29 2.5.1

Communicatie ....................................................................................................... 30 2.5.2

Inventarisatie van doeleinden organisatie ........................................................... 30 2.5.3

Diensten en niveaus .............................................................................................. 30 2.5.4

Kosten ................................................................................................................... 30 2.5.5


Strategische beslissingen ...................................................................................... 31 2.5.6

Demand management .......................................................................................... 32 2.5.7

2.6 JURIDISCHE IMPLICATIES ..................................................................................................... 33

De wettelijke ruimte ............................................................................................. 33 2.6.1

Gezag .................................................................................................................... 34 2.6.2

Strategische keuzes .............................................................................................. 36 2.6.3

Aanbesteding ........................................................................................................ 36 2.6.4

Kwaliteit van de dienstverlening .......................................................................... 37 2.6.5

Afhankelijkheid ..................................................................................................... 38 2.6.6

Eisen aan de overeenkomst .................................................................................. 38 2.6.7

Privacywetgeving ................................................................................................. 39 2.6.8

3 OPERATIONALISERING VAN DE THEORIE.................................................................... 41

3.1 AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 41

3.2 TOELICHTING AFWEGINGSKADER OUTSOURCEN BEVOLKINGSZORGTAAK ........................................ 44

4 ONDERZOEKSRESULTATEN ......................................................................................... 47

4.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 47

4.2 INTERVIEWS .................................................................................................................... 47

4.3 AFWEGINGSKADER............................................................................................................ 47

4.4 ORGANISATIE BEVOLKINGSZORGTAKEN .................................................................................. 48

4.5 UITBESTEED .................................................................................................................... 48

4.6 PUBLIEK BELANG .............................................................................................................. 50

4.7 WETTELIJKE BEPERKINGEN.................................................................................................. 52

4.8 BELEIDSVRIJE RUIMTE ........................................................................................................ 52

4.9 ORGANISATIESPECIFIEK ...................................................................................................... 53

4.10 TE ONTKOPPELEN .......................................................................................................... 53

4.11 KOSTEN ...................................................................................................................... 54

4.12 KWALITEIT ................................................................................................................... 55

4.13 KWETSBAAR ................................................................................................................. 55

4.14 SAMENHANG IN DE 3K’S ................................................................................................ 56

4.15 RISICO’S ...................................................................................................................... 56

4.16 MEERDERE AANBIEDERS ................................................................................................. 57

4.17 OPDRACHTGEVERSCHAP ................................................................................................. 57

4.18 STELLING 1 .................................................................................................................. 57

4.19 STELLING 2 .................................................................................................................. 58

4.20 STELLING 3 .................................................................................................................. 58

5 RESULTATEN CASESTUDY ........................................................................................... 59

5.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 59


5.2 ONDERZOEK ELEMENTEN CASESTUDY .................................................................................... 59

5.3 ONDERZOEK AFWEGINGSKADER ........................................................................................... 59

6 BEANTWOORDING, CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ................................................ 63

6.1 INLEIDING ....................................................................................................................... 63

6.2 VRAAG 1: WAT ZIJN DE BESTUURLIJKE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ....................................... 63

6.3 VRAAG 2: WAT ZIJN DE JURIDISCHE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ........................................... 64

6.4 VRAAG 3: WAT ZIJN DE BEDRIJFSMATIGE IMPLICATIES VAN OUTSOURCEN? ................................... 65

6.5 VRAAG 4: IN WELKE MATE WORDT DE BEVOLKINGSZORG OP DIT MOMENT IN DE VEILIGHEIDSREGIO’S

GEOUTSOURCET? ........................................................................................................................ 66

6.6 VRAAG 5: WAT ZIJN DE VOOR- EN NADELEN EN DE RISICO’S IN DE PRAKTIJK? ................................ 67

6.7 VRAAG 6: OP WELKE WIJZE KAN JE DE PROCESSEN BEVOLKINGSZORG OUTSOURCEN? ..................... 68

6.8 HOOFDVRAAG: IS HET MOGELIJK OM PROCESSEN VAN BEVOLKINGSZORG IN DE CRISISBEHEERSING

GEHEEL OF GEDEELTELIJK TE OUTSOURCEN NAAR PRIVATE MARKTPARTIJEN? ............................................ 71

6.9 CONCLUSIE ...................................................................................................................... 71

6.10 AANBEVELINGEN ........................................................................................................... 73

7 BESCHOUWING EN DISCUSSIE ................................................................................... 74

LITERATUURLIJST ............................................................................................................ 77

BIJLAGE I LIJST GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ................................................................. 81

BIJLAGE II INTERVIEWPROTOCOL MET TOPICLIJST ........................................................ 84


Voorwoord

Met het schrijven van deze thesis ben ik bij de afronding gekomen van twee jaar opleiding

Master of Crisis and Public Order Management. Dan is het ook een moment voor een korte

terugblik en om een aantal mensen te bedanken.

Twee jaar geleden, waarin ik net herstelde van een burn-out, kreeg ik de gelegenheid om

deze studie te volgen. Ik was dankbaar, maar had ook mijn reserves. Ik wilde niet weer

terugvallen in de burn-out. Ik kan nu zeggen dat het gelukkig niet is gebeurt.

De opleiding heeft mij veel nieuwe inzichten gebracht, over mij zelf , mijn omgeving en

uiteraard over crisisbeheersing. Het afgelopen half jaar heb ik dan uiteindelijk zelfstandig een

onderzoek mogen uitvoeren. Ik ben in augustus begonnen maar vanaf november ben ik,

naast het gewone werk, tot eind januari hier continue mee bezig geweest. Ik besef dat deze

inspanning alleen maar mogelijk was door de mensen om me heen. Ik bedank mijn collega's

van bureau Conflict- en Crisisbeheersing, die werk van mij over hebben genomen en mij alle

ruimte gaven om het land te doorkruizen voor de interviews. Ik heb totaal ruim twee duizend

kilometer gereden. Mijn begeleider, Sjo Soeters, ben ik zeer erkentelijk voor zijn geduld om

bij de eerste ontmoeting uit te leggen hoe je een onderzoek uitvoert, bij de tweede

ontmoeting mij aan te sporen om haast te maken en bij de laatste ontmoeting complimenten

te geven. Voor hun steun bedank ik mijn mooie kinderen, met wie ik samen vele uren aan

tafel zat, ieder aan zijn eigen studie. Waarbij zij mij af en toe van tips en koffie voorzagen.

Mijn jongste dochter Tanja, dank ik voor het feit dat ik mij voor het schrijven van de thesis op

haar kamer kon afzonderen, totdat zij naar bed ging. Verder bedank ik mijn respondenten die

mij met hun inzichten en voorbeelden steeds weer wisten te stimuleren. Tenslotte gaat mijn

dank uit naar mijn lieve vrouw Monique, zonder haar steun was het nooit zo mooi geworden.

Bedankt daarvoor! Ik hoop nu weer met je te kunnen genieten van onze Veluwse

wandelingen en toertochtjes op de motor. Zo hoop ik ook mijn pols weer rust te kunnen

geven van de RSI klachten door het vele typ-werk. Kortom mede door studie, mijn omgeving

en dit onderzoek heb ik weer leren genieten. Dat ga ik ook zeker doen!


Samenvatting Door de Wet veiligheidsregio's is het college van burgemeester en wethouders belast met de

organisatie van een vijftal bevolkingszorgtaken in het kader van rampenbestrijding en de

crisisbeheersing. Gemeenten en veiligheidsregio's mogen zelf bepalen hoe zij de

bevolkingszorg willen organiseren en welke taken zij outsourcen. Het rapport ‘Bevolkingszorg

op orde’ geeft enkele uitgangspunten hoe er in hun visie het beste uitvoering gegeven kan

worden aan de bevolkingszorgtaken. Voor de uitvoering van een bevolkingszorgtaak in de

crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te worden bij de dagelijkse

werkzaamheden van de gemeentelijke functionarissen. Kan dit niet of is een andere partij

beter geëquipeerd voor een taak, dan heeft het de voorkeur die taak door deze partij te laten

uitvoeren.

De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf de eeuwwisseling plaatsgemaakt voor

zelfredzaamheid en activering. De overheid is niet meer een vangnet maar meer een

springplank geworden. Door de New Public Governance kijken bestuurders breder naar de

netwerken, ketens en allianties waarin wordt samengewerkt met andere partijen. De

kwaliteit van de dienstverlening wordt niet gerealiseerd door de inspanning van de overheid

afzonderlijk en alleen op hun eigen terrein, maar juist door hun onderling samenspel en door

samenwerking met burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn niet slechts klanten maar

ook participanten. Zij kunnen en willen zelf ook verantwoordelijkheid nemen in het

wegnemen van de dreiging of beperken van de schadelijke gevolgen van een ramp of crisis.

Wil een bestuurder effectief zijn, dan zal hij of zij de formele structuur moeten kunnen

loslaten en zich richten naar de vier kenmerken van een netwerk: pluriformiteit,

geslotenheid, interdependentie en dynamiek.

Organisatorisch hangt de mate van het succesvol outsourcen van een bevolkingszorgtaak af

van een goede interne voorbereiding. Een goede interne governance structuur is nodig voor

de interne acceptatie en het goed laten verlopen van het proces. Demand management is

nodig om er voor te zorgen dat de dienstverlening blijft aansluiten op de veranderende

behoefte (het managen van de verwachtingen van de gebruikers) en er voor te zorgen dat de

dienstverlener zijn focus op de organisatie houdt.

De Wet veiligheidsregio's geeft het juridisch kader voor de bevoegdheden bij rampen en

crisis. Lokaal heeft hierin de burgemeester een aantal bevoegdheden en taken. Hij heeft het

opperbevel en kan op grond van de Gemeentewet bevelen geven aan de bevolking. De

gemeenteraad controleert het college van burgemeesters en wethouders. De raad kan het

vertrouwen in de burgemeester opzeggen, maar hem of haar niet ontslaan. Is de ramp of

crisis bovenlokaal, dan krijgt de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheden die


lokaal de burgemeester toekomen. De commissaris van de Koning ziet toe op de

samenwerking in het regionaal beleidsteam en kan daartoe aanwijzingen geven.

Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak boven een bedrag van 207.000 euro dient

Europees te worden aanbesteed. Is een taak geoutsourcet, dan verlangt de wet van de

dienstverlener om de zorg van een goed opdrachtnemer in acht te nemen. In Nederland is

het verwerken van persoonsgegevens onderworpen aan de Wet bescherming

persoonsgegevens. In outsourcingsrelaties is het veelal zo dat de dienstverlener enkel als

bewerker wordt aangemerkt en de opdrachtgever als de verantwoordelijke. Is de

opdrachtgever gerechtigd persoonsgegevens te verwerken, dan is daarmee de dienstverlener

ook gerechtigd.

Om voorgaande theorie te operationaliseren is er gebruik gemaakt van het 'afwegingskader

outsourcen bevolkingszorgtaak'. Dit is een instrument om af te wegen of het mogelijk is om

een bevolkingszorgtaak te outsourcen aan een privaatrechtelijke partij. Het kan gezien

worden als een zeef van negen afwegingen. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan

gaat men door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak

tot de mogelijkheden behoren. Deze afwegingen zijn in een interview voorgelegd aan de

coördinerende gemeentesecretarissen van veertien veiligheidsregio's (of hun vervanger).

Evenzo zijn de afwegingen voorgelegd aan twee respondenten voor een casestudy waarbij

het afwegingskader werd toegepast op de casus van het outsourcen van de Frontoffice in het

project SIS.

Uit onderzoek is gebleken dat uitvoerende taken van bevolkingszorg worden geoutsourcet

aan private marktpartijen. Dit gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de

veiligheidsregio’s, als landelijk door het IFV. Echter, bij de gemeenten is de behoefte er niet

om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen of neemt deze af. Vanwege het

onvoorspelbare en incidentele karakter geeft men de voorkeur om te improviseren op het

moment dat dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte

wordt gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er, ter voorbereiding van

een adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan

doen, dan wil men gaan outsourcen. Om hiervoor een afweging te maken, kan men gebruik

maken van het 'afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak'.


1 Probleemstelling en onderzoeksvraag

1.1 Aanleiding

De inspiratie voor dit onderzoek is ontstaan bij mijn presentatie over de bevolkingszorg in de

lessen Crisisbeheersing. Daar kwam ik tot de constatering dat veel gemeenten, vooral de

kleine, vanwege hun geringe omvang niet in staat zijn zelfstandig hun bevolkingszorg op orde

te hebben. Ik nam waar dat meerdere veiligheidsregio's dit onderkennen en de gemeenten

met elkaar de samenwerking zoeken.

De wijze waarop de bevolkingszorgtaken vandaag de dag zijn vormgegeven, vindt zijn

oorsprong in de jaren ‘80 van de vorige eeuw. Uitvoeringstaken in het kader van de

bevolkingszorg werden belegd bij gemeentelijke diensten, omdat deze taken het best zouden

aansluiten bij hun dagelijkse taken. Dit concept is in de afgelopen 20 jaar geïmplementeerd

en steeds verder geprofessionaliseerd. Het concept is echter ruim 20 jaar ongewijzigd

gebleven. Zeker nu er bezuinigd moet worden, is er veel aandacht voor de vraag of de

organisatie van bevolkingszorg niet efficiënter kan worden vormgegeven. Dit onderzoek geeft

mogelijk een denkrichting om bevolkingszorg in de toekomst vorm te geven.

Op de themabijeenkomst over bevolkingszorg op orde op 4 juli 2013 in Arnhem1 deed

Burgemeester Piet Bruinooge2 de volgende uitspraak: “Bevolkingszorg is binnen de

rampenbestrijding lange tijd stiefmoederlijk behandeld. De wettelijk toebedeelde taak was

bij veel gemeenten jarenlang ongeorganiseerd.” “Maar we hebben leergeld betaald, vandaar

de poging, en meer dan dat, om met elkaar de gemeentelijke kolom te professionaliseren.”

Om tot afspraken te komen heeft de commissie ‘Bevolkingszorg op orde’, die naar Bruinooge

werd vernoemd, prestatie-eisen geformuleerd. Deze eisen zeggen welke prestatie er met

welk resultaat moet worden geleverd om van adequate bevolkingszorg te kunnen spreken.

Gemeenten en veiligheidsregio’s mogen zelf bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen

organiseren en welke taken zij uitbesteden. Zolang ze op termijn maar aan de minimale

prestatie-eisen voldoen. Maar welke taken kunnen zij dan uitbesteden en hoe gaan 408

gemeenten dit organiseren? Vragen waar de commissie niet verder op in gaat.

1 Infopunt Veiligheid. (2013, juli). Verslag Themabijeenkomst bevolkingszorg op orde: gemeenten en regio’s aan

zet. Opgevraagd op 10 januari 2014, van http://www.infopuntveiligheid.nl 2 portefeuillehouder Gemeenten van het Veiligheidsberaad en voorzitter van de commissie ‘Bevolkingszorg op

orde’ die een visie op bevolkingszorg uitbracht.


1.2 Probleemanalyse

Bevolkingszorg 1.2.1

De huidige praktijk van de bevolkingszorg vindt zijn wettelijke basis in de Wet

veiligheidsregio’s. Belangrijke artikelen van deze wet zijn:

Artikel 2 Wet veiligheidsregio's: Het college van burgemeester en wethouders is belast met

de organisatie van:

de brandweerzorg

de rampenbestrijding en de crisisbeheersing

de geneeskundige hulpverlening

Artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s: hierin is de organisatie van de rampenbestrijding en

crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur.

In de Wet veiligheidsregio’s worden de begrippen rampenbestrijding en crisisbeheersing

onderscheiden.

Rampenbestrijding: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de

voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft

met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het betrekken van de gevolgen

van een ramp.

Crisisbeheersing: Het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de

voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van de veiligheidsregio in

een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang

met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet

toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen.

In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio's staat een aantal concrete

bevolkingszorgtaken. Daarin worden vijf bevolkingszorgtaken benoemd:

het geven van voorlichting aan de bevolking

het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking

het verzorgen van nazorg voor de bevolking

het registreren van slachtoffers

het registreren van schadegevallen

Er zijn geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de

bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan

te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de


bevolkingszorg vorm hebben gegeven. De rapportage van het Veiligheidsberaad1 geeft aan

dat uit incidentevaluaties van de afgelopen jaren blijkt dat niet altijd de beoogde

bevolkingszorg wordt geleverd; het blijft een lastige opgave om aan (de organisatie van) de

bevolkingszorg een operationele invulling te geven.

Een van de belangrijkste richtlijnen als het gaat om het vormgeven van bevolkingszorg, is het

'Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’2. Het handboek is voor het eerst in 1991

uitgegeven door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken, de laatste update

verscheen in 2008. In het handboek wordt de taakopvatting over en de organisatie van de

gemeentelijke processen beschreven. In de afgelopen 20 jaar is het concept door de

gemeenten geïmplementeerd en verder geprofessionaliseerd. In het kader van de

verdergaande professionalisering is in 2007 de Task Force Gemeentelijke processen3 gestart.

Een ander initiatief tot het professionaliseren van de gemeente als hupverleningskolom is

bijvoorbeeld het Referentiekader regionaal crisisplan4 en de projecten GROOT en GROOTER5.

In het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ is de organisatie van de bevolkingszorg

benoemd en omvat de volgende processen:

voorlichten en informeren

opvangen en verzorgen

uitvaartverzorging

registratie van slachtoffers (CRIB)

voorzien in primaire levensbehoeften

registratie van schade en afhandeling (CRAS)

milieuzorg

nazorg

Deze processen zijn in dit onderzoek aangeduid als ‘bevolkingszorgtaken’.

Het hiervoor genoemde handboek en de initiatieven gaan er in het concept van uit dat de

zorg voor de samenleving vooral door de overheid geleverd dient te worden. Echter, door de

veranderde samenleving zijn in de loop van de tijd ook de taken van de overheid veranderd.

Denk aan uitvaartzorg voor slachtoffers van rampen naar het faciliteren van collectieve

rouwverwerking door ondersteuning van herdenkingsdiensten. Of het als boegbeeld

personificeren van het meeleven dat de maatschappij voelt met de betrokkenen.

1 Bevolkingszorg op orde, 2012, p.10

2 Geveke, Huizing, Stijger, Sybrandi & Temme, 2008

3 Taskforce Gemeentelijke Processen (2008)

4 Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) 5 Projectgroep Groot (2011)


Outsourcen 1.2.2

Outsourcen, in gewoon Nederlands ‘uitbesteden’, is ‘het uitbesteden van de realisatie van

opdrachten die niet met de essentiële activiteiten van het bedrijf verbonden zijn, aan een

externe uitvoerder’1.

Bevolkingszorg op orde 1.2.3

‘Bevolkingszorg op orde’ is een rapport van de gelijknamige commissie die in opdracht van

het Veiligheidsberaad een visie heeft ontwikkeld op bevolkingszorg. Dit heeft zij vertaald

naar prestatie-eisen voor de processen aangaande bevolkingszorg.

Visie

Het rapport geeft weer dat de door de overheid te leveren bevolkingszorg bestaat uit:

het anticiperen, stimuleren en faciliteren van de zelfredzamen en het leveren van

voorbereide en geïmproviseerde zorg aan verminderd zelfredzamen. De prestatie-eisen

geven vooral inzicht in WAT er aan bevolkingszorg redelijkerwijs geleverd moet worden.

Uitgangspunten

De eindverantwoordelijkheid voor de organisatie van de crisisbeheersing is bij wet

toebedeeld aan de gemeenten. Volgens het rapport (p. 31) is daarmee de organisatie van de

bevolkingszorg een formele verantwoordelijkheid van de gemeentelijke autoriteiten.

Dit neemt niet weg dat net zoals voor andere crisisbeheersingsprocessen, de operationele

werkzaamheden aan anderen kunnen en veelal zullen worden overgelaten. (Zoals de

brandweer, politie, geneeskundige hulpverleningsdiensten, waterschappen, et cetera.) Dit

creëert bestuurlijke ruimte om na te denken over wie op basis van expertise, bevoegdheden

en vaardigheden over de good practices beschikt om de operationele verantwoordelijkheid

voor het uitvoeren van de bevolkingszorgprocessen te dragen.

Het rapport geeft enkele uitgangspunten HOE uitvoering kan worden gegeven aan de

bevolkingszorgtaken in termen van mensen en middelen:

De gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor de crisisbeheersing maar dit betekent niet

automatisch dat zij ook uitvoering dienen te geven aan de crisisbeheersingstaken.

Daar waar andere partijen(derden) beter geëquipeerd zijn voor een taak heeft het de

voorkeur om de taak bij deze partij te leggen.

Voor de taakuitvoering in de crisisbeheersing dient zo veel mogelijk aangesloten te

worden bij de dagelijkse werkzaamheden van gemeentelijke functionarissen. Indien dat

niet kan, verdient het de voorkeur om deze taak te laten uitvoeren door instanties die

deze werkzaamheden wel in hun reguliere takenpakket hebben.

Deze visie en uitgangspunten waren voor mij de vertrekpunten van mijn onderzoek.

1 Encyclo, online encyclopedie, http://www.encyclo.nl/


Nodig of overbodig 1.2.4

‘Nodig of overbodig?’1 is een rapport van de Veiligheidsregio's Gooi en Vechtstreek, Utrecht

en Flevoland. Het is bedoeld als een fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in deze

regio's: leveren wij de juiste hulp die wordt gevraagd, doen wij dit in de juiste proporties en

doen we dit op een efficiënte, slagvaardige manier? In de praktijk is gebleken dat de huidige

situatie sterk voor verbetering vatbaar is. Vooral het laatste heeft mij gestimuleerde in dit

onderzoek.

Organisatie van de bevolkingszorg in de praktijk 1.2.5

Het ‘Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding’ beschrijft dat de Nederlandse gemeenten

(en de veiligheidsregio’s als verlengd lokaal bestuur) zich voorbereiden op de acht

gemeentelijke processen uit het Handboek. Zo wordt het proces slachtofferregistratie

uitgevoerd door de afdeling ‘burgerzaken’ van de gemeente. Onderzoek2 heeft echter

aangetoond dat taken die in het kader van dit proces moeten worden uitgevoerd feitelijk niet

in lijn liggen met de dagelijkse taakuitvoering van deze afdeling. Het in crisissituaties onder

tijdsdruk verzamelen, combineren en verifiëren van onzekere gegevens is niet de expertise

van de afdeling ‘burgerzaken’. Gemeenten in Nederland beschikken daarmee feitelijk niet

over de juiste expertise om het proces slachtofferregistratie conform het handboek voor te

bereiden en uit te voeren. Het rapport ‘Nodig of overbodig’ (p. 25) stelt dat dit in de praktijk

ook geldt voor andere processen: gemeentelijke medewerkers ervaren dat zij tijdens

opleiding/oefening worden voorbereid op een taak die niet aansluit bij hun dagelijkse

taakuitvoering en ervaren deze voorbereiding dan ook als beperkt zinvol. Uit diezelfde

praktijk blijkt ook dat deze medewerkers feitelijk niet echt zijn voorbereid. Ook is zichtbaar

dat de gemeentelijke processen eenzijdig, dat wil zeggen binnen één afdeling, worden

voorbereid. Een proces is echter ‘een reeks van samenhangende activiteiten’ waar doorgaans

meerdere, ook niet-gemeentelijke actoren bij betrokken zijn. Het rapport concludeert dat in

de regio’s Utrecht, Gooi en Vechtstreek en Flevoland niet alle aangewezen, opgeleide en

geoefende medewerkers in de crisisbeheersingsorganisatie op de hoogte zijn van hun taken,

bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit geldt zowel tijdens de oefening als in

daadwerkelijke crisissituaties. Daarmee is volgens het handboek de bevolkingszorg niet op

orde.

1.3 Doelstelling onderzoek

In de probleemanalyse is aangegeven dat door de veranderde samenleving in de loop van de

tijd ook de taken van de overheid zijn veranderd. Daarnaast liggen bevolkingszorgtaken niet

in lijn met de dagelijkse taakuitvoering van de gemeente functionarissen. Zij zijn daardoor

niet goed voorbereid op de uitvoering van deze taken. Tevens is aangegeven dat gemeenten 1 Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, 2012

2 Helsloot, Scholtens & Warners, 2011


en veiligheidsregio’s zelf mogen bepalen hoe zij de bevolkingszorg willen organiseren en

welke taken zij uitbesteden.

Deze analyse heeft geleid tot de volgende doelstelling van dit onderzoek:

Het krijgen van inzicht of het outsourcen van processen bevolkingszorg aan marktpartijen

buiten de overheid toepasbaar is en een mogelijkheid biedt om de bevolkingszorg verder te

professionaliseren.

1.4 Onderzoeksvraag

De hoofdvraag van het onderzoek was:

Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk

te outsourcen naar private marktpartijen?

Deelvragen daarbij waren:

1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?

2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?

3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?

4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de Veiligheidsregio’s

geoutsourcet?

5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?

6. Op welke wijze kan men de processen bevolkingszorg outsourcen?

1.5 Afbakening

Dit onderzoek heeft zich beperkt tot Nederland. Uit onderzoek naar crisisbeheersing in

Europa is gebleken dat de veiligheidsregio een typisch Nederlands fenomeen is. Een dergelijk

bestuurlijk gremium dat als een vorm van functioneel bestuur de verantwoordelijkheid

draagt over de kwaliteit van de voorbereiding en respons op rampen en crises is uniek1. Het

onderzoek heeft zich gericht op de organisatie van uitvoering van de bevolkingszorgtaken in

de warme fase, niet op bijvoorbeeld het opleiden en oefenen.

1.6 Methode van onderzoek

De methodieken en technieken beschreven door de auteurs Baarda, De Goede & Teunisse

(2009) hebben de basis voor dit onderzoek gevormd. Voor de opzet is als basis gekozen voor

een kwalitatief empirisch onderzoek. Bij een kwalitatief onderzoek gaat het om kwaliteiten,

perspectieven, ervaringen, beleving en betekenisverlening. Essentieel zijn de validiteit en

betrouwbaarheid van de onderzochte data. Empirisch geeft aan dat er voor het

beantwoorden van de onderzoeksvraag data verzameld wordt van wat zich in de alledaagse

werkelijkheid voordoet.

1 Wijkhuis & Van Duin, 2012


Opzet van het onderzoek was:

Middels literatuurstudie inzicht te krijgen in de juridische, bestuurlijke en

organisatorische implicaties van het outsourcen van de bevolkingszorg.

Door interviews met de coördinerend gemeentesecretarissen een beeld te krijgen van de

situatie op dit moment.

Middels een enkelvoudige casestudy van het project SIS, door interviews van

betrokkenen, een model te toetsen op zijn bruikbaarheid.

Dit alles heeft inzicht gegeven in de mogelijkheden van het outsourcen van de

bevolkingszorg. Ten slotte zijn voorgaande elementen vertaald naar conclusies en

aanbevelingen voor de praktijk.

1.7 Opbouw van de scriptie

In hoofdstuk 1 zijn de probleemanalyse, de doelstelling, de onderzoeksvragen en de

methode van onderzoek aan de orde gekomen.

Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader van de thesis. Vanuit een historisch perspectief

wordt eerst de ontwikkeling van het bestuur van de gemeenten beschreven. Daarna

achtereenvolgens de bestuurlijke-, bedrijfsmatige- en de juridische implicaties.

In hoofdstuk 3 wordt de theorie geoperationaliseerd naar een afwegingskader outsourcen

bevolkingszorgtaak waarvan een stappenmodel is gemaakt. Onderzoeksresultaten van de

interviews en de casestudy worden respectievelijk beschreven in hoofdstuk 4 en 5.

In hoofdstuk 6 worden de onderzoeksvragen beantwoord, conclusies getrokken en

aanbevelingen gedaan. De thesis wordt afgesloten met een korte beschouwing en discussie.


2 Inzicht in implicaties rond outsourcen

2.1 Inleiding

Aangenomen wordt dat de bevolkingszorg nog niet op orde is. Gemeentefunctionarissen

bereiden zich zo goed als mogelijk voor om de zorg te leveren die van hen verwacht mag

worden tijdens een crisis. Er is de afgelopen jaren ook veel gebeurd op dit gebied, maar dit

heeft nog niet geleid tot een bevolkingszorg van voldoende niveau. Een belangrijke reden

daarvoor is dat gemeenten nog te veel naar zichzelf hebben gekeken. Ze hebben daarbij

gekeken naar de mogelijkheden die ze zelf in huis hebben of vinden dat ze zelf in huis

moeten hebben.

Steeds vaker proberen bedrijven en overheidsorganisaties zich te concentreren op hun

kernactiviteiten. Zij kunnen er dan voor kiezen om bepaalde taken in meer of mindere mate

in handen van een professionele dienstverlener te leggen. In dit geval spreekt men van

outtasking. Als men daarbij ook het personeel overdraagt betreft het outsourcing1. Echter, bij

outtasking spelen bijna alle issues die ook bij outsourcing spelen.

Veel outsourcingscontracten zijn beperkt van opzet, maar kunnen ook complex zijn als het

belang veel geld vertegenwoordigt. Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de

kostenbeheersing van de overheid. Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de

overheid in staat publieke taken te ondersteunen. In mijn onderzoek heb ik mij niet gericht

op het outsourcen waarbij overdracht van personeel plaatsvindt. Bij het outsourcen van

bevolkingszorgtaken is dit niet waarschijnlijk omdat het geen kerntaak van de ambtenaar is.

Des al niet te min heb ik bij outtasking de term outsourcing of uitbesteden gebruikt.

2.2 Waarom outsourcen?

Er zijn een aantal redenen aan te geven voor outsourcen2:

Kostenbesparing;

De belangrijkste reden voor outsourcen is de gedachte dat men hierdoor kosten kan

besparen. Dit kan in de praktijk heel beperkt blijken of juist niet altijd het geval zijn. Voor

het aansturen en controleren van de dienstverlener zal de organisatie eigen personele

capaciteit moeten inzetten.

Schaalvoordelen;

De dienstverlener verleent zijn dienst op een grotere schaal en kan daarom tegen lagere

kosten zijn dienst verlenen.

Standaardisatie;

1 Moerel & Van Reeken, 2009, p. V 2 Moerel & Van Reeken, 2009


Outsourcen vraagt om eenduidig hanteren van procedures en afspraken en schept

harmonisatie. Dit bevordert de uniformiteit die van belang is voor het optreden in

crisissituaties1.

Het vermijden van kapitaalinvesteringen;

Het uitvoeren van een taak vergt een behoorlijke investering. Uitbesteding aan iemand

die een dergelijke dienst al verleend is meestal goedkoper.

Het spreiden van grote kapitaalinvesteringen;

Investeringen worden niet zichtbaar op de balans van de organisatie, maar als periodieke

betalingen over een periode van de overeenkomst uitgesmeerd.

Professionaliteit;

Het schept mogelijkheden om talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te

binden. Zij zijn namelijk elke dag bezig met het verlenen van de dienst. Een veel gebruikte

uitspraak hierbij is: ‘Wat je zelden doet, doe je zelden goed’2.

2.3 Overheid en maatschappij

Het openbaar bestuur 2.3.1

Het openbaar bestuur in Nederland is complex. Zo zijn er op peildatum januari 2013 408

gemeenten en 600 zelfstandige bestuursorganen. De overheid is overal in de samenleving

aanwezig. Er is bijna geen enkel facet van het functioneren van de samenleving waar geen

publieke belangen in het geding zijn. Vroeg of laat zal het openbaar bestuur direct of indirect

invloed uitoefenen. Het openbaar bestuur stimuleert of beschermt, verbiedt en gebiedt, is

preventief of repressief, verstrekt of eist geld, verbergt of verspreidt informatie.

De organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid als een

‘gedecentraliseerde eenheidstaat’, waarbij het primaat ligt bij de landelijke overheid en door

decentralisatie gemeenten een belangrijke bijdrage leveren.

Bovens, ’t Hart en van Twist3 vatten openbaar bestuur op als het geheel van organisaties en

activiteiten die gericht zijn op de besturing van de maatschappij. De bestuurder werkzaam in

het openbaar bestuur, zoals een burgemeester, is een gezagsdrager die voor zijn

functioneren directe of indirecte verantwoording schuldig is aan democratisch gekozen

vertegenwoordigende orgaan. In geval van de burgemeester is dit de gemeenteraad.

In de komende paragrafen volgt een verhandeling van wat Bovens, ’t Hart en van Twist als

kernelementen in het denken over het openbaar bestuur in Nederland aanduiden.

1 rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013 2 Van Duin, Wijkhuis & Jong, 2013

3 Bovens, ’t Hart & van Twist, 2012


Verschil publieke organisatie – private organisatie 2.3.2

Overheidsorganisaties zijn publieke rechtspersonen en zijn gericht op publieke belangen. Zij

krijgen hun geld uit publieke middelen, via belastingheffing, leges of subsidies. Om gezag uit

te oefenen hebben zij publieke bevoegdheden en kunnen deze desnoods met geweld

uitvoeren. Gezagdragers moeten zich uitgebreid in het openbaar verantwoorden aan de

volksvertegenwoordiger, burgers en media.

Particuliere organisaties zijn stichtingen, verenigingen, NV’s of BV’s. Hun financiering kan

komen uit contributies of donaties of vanuit de markt. Hun doel is het behartigen van de

belangen van de leden of het maken van winst, wat zij bereiken via onderhandelingen,

afspraken en contracten. Verantwoording leggen zij af aan hun leden of aandeelhouders.

Echter, particuliere organisaties moeten zich ook publiekelijk verantwoorden. Zo moesten de

banken zich verantwoorden naar aanleiding van hun staatsteun in de kredietcrisis.

Responsief Bestuur 2.3.3

In een democratie wordt uitgegaan van het beginsel van de volkssoevereiniteit. Dit betekent

dat politici, bestuurders en overheidsorganen regeren namens het volk. Zij ontlenen hun

macht, via verkiezingen, aan de burgers. Om dit te behouden zullen ze hun

beleidsvoornemens en beslissingen in overeenstemming brengen met de in de maatschappij

levende waarden, normen en wensen.

Behoorlijk bestuur 2.3.4

Nederland is een rechtsstaat waarin de macht van de overheid niet wordt uitgeoefend door

bepaalde machthebbers, maar waarin wordt gehandeld in naam van de wet. Iedere publieke

bevoegdheid dient een wettelijk grondslag te hebben, die in overeenstemming met de wil

van het volk is vastgesteld. Wet en recht vormen daarmee een belangrijke toetssteen voor

het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen willekeur van de overheid.

Rechtszaken over het optreden van het openbaar bestuur hebben geleid tot een reeks van

beginselen van behoorlijk bestuur die zijn neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht

(Awb).

Het openbaar bestuur richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke verschijnselen die

in de politiek als probleem worden aangemerkt en aandacht verdienen. Deze verschijnselen

zijn bijvoorbeeld de werkgelegenheid, files, gezondheidszorg, pensioenstelsel en de

begroting. Het succes van het openbaar bestuur kan worden afgemeten aan de mate waarin

gekozen beleidsdoelstellingen ook daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij wordt ook gekeken

naar het optimaal gebruik van de middelen. Het aantal problemen in de samenleving is altijd

groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is voor de oplossing ervan.

Het is van belang dat bestuurders de beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel

mogelijk bijdragen aan de oplossing van het probleem. Hierbij gaat het niet alleen om geld,

maar ook voor schaarse middelen als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie


en informatie. Doelmatigheid is niet alleen kostenbeheersing. Het zijn ook bestuurlijke

overwegingen die gericht zijn op het vergroten van de doeltreffendheid en doelmatigheid

van het bestuur. Zo zijn door herindelingen het aantal gemeenten teruggebracht, is de

brandweer geregionaliseerd en de politie genationaliseerd. Of dit ook leidt tot meer

effectiviteit en efficiency staat allerminst vast. In de praktijk wordt het streven naar

doelmatigheid en de doeltreffendheid van het optreden van de overheid vooral benadrukt

door instanties als de Algemene Rekenkamer en de afdelingen Financieel-Economische zaken

binnen de gemeenten.

Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ 2.3.5

De traditionele verzorgingsstaat heeft vanaf het begin van deze eeuw ontwikkelingen

doorgemaakt. Deels door de economische crisis en deels door de demografische en sociaal-

culturele veranderingen, door vergrijzing en groeiende heterogeniteit van de bevolking. Het

ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. Het gaat

er vandaag de dag niet meer zozeer meer om burgers te verzekeren tegen risico’s van ziekte,

werkloosheid en calamiteiten, maar mensen die dit overkomt te activeren om zelf

maatregelen te nemen. De overheid is geen vangnet meer maar een springplank. Zij

stimuleert mensen zelf hun eigen lot actief in handen te nemen, door hen te faciliteren en

handelingsperspectief te bieden.

2.4 Bestuurlijke implicaties

New Public Management 2.4.1

In de afgelopen decennia is de managementstijl bij de overheid op een aantal punten

significant gewijzigd. Voor sommigen zo ingrijpend, dat men spreekt van een nieuwe vorm

van management in de publieke sector: het New Public Management. Anderen geven aan

dat wordt voortgebouwd op de bedrijfskundige traditie van de Science of Administration die

het motto hanteert ‘run government like a business’. Kenmerkend voor New Public

Management is dat grote nadruk wordt gelegd op resultaatgerichtheid.

Er is veel aandacht voor bedrijfsmatig werken. Niet alleen het resultaat, maar ook de

effectiviteit en efficiency zijn van belang. Binnen de overheid ontbreekt het nog vaak aan

kennis en informatie om de efficiency te meten. Wat kost het schrijven van een beleidsnota

of een uur vergaderen? Wanneer men zich bewust is van de kosten, stimuleert dat tot

zuinigheid en kan verspilling worden voorkomen. Zo wordt ook aandacht gegeven aan

economy. Het New Public Management gaat uit van publiek ondernemerschap. Ambtenaren

zijn niet alleen uitvoerder van het beleid. Zij nemen eigen initiatief en gaan op zoek naar

vernieuwing en innovatie. Zij geven uiting aan het begrip ‘publiek ondernemerschap’. In

tegenstelling tot een klassieke bureaucraat, gaan goede managers in het openbaar bestuur

nieuwe uitdagingen aan en durven zij risico’s te nemen.


Een ander kenmerk voor New Public Management is de focus op competitie en concurrentie.

De monopolistische marksituatie wordt zoveel mogelijk doorbroken zodat ook private

marktpartijen kunnen meedingen voor de uitvoering van een publieke taak.

Osborne en Gaebler (1992) hebben het gedachtengoed over New Public Management

vertolkt in tien principes. Deze tien principes zouden een leidraad moeten vormen voor het

ontwerp van een beter functionerende overheid:

1. De overheid moet niet alle dingen zelf willen doen, maar ervoor zorgen dat die via

anderen gedaan worden.

2. De overheid moet burgers betrekken bij de aangeboden diensten.

3. De overheid moet competitie introduceren in haar dienstverlening.

4. De overheid moet zich laten leiden door haar missie en niet door regels en procedures.

5. De overheid moet betaling koppelen aan resultaten en niet aan inspanningen.

6. De overheid stelt de belangen van burgers boven die van haar eigen organisatie.

7. De overheid moet zich richten op het verdienen van geld, niet slechts op het uitgeven

ervan.

8. De overheid moet investeren in preventie en besparingen.

9. De overheid moet verantwoordelijkheden decentraliseren.

10. De overheid moet zo veel als wenselijk het marktmechanisme in haar organisatie

introduceren.

Intern- en extern verzelfstandigen 2.4.2

Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote

schaal de overheidsorganisaties opgesplitst waarbij uitvoerende onderdelen zijn

verzelfstandigd. Hierdoor zijn die onderdelen op een grotere afstand van de

beleidsontwikkeling en politieke besluitvorming geplaatst. Bij het verzelfstandigen van een

uitvoerend onderdeel kan men onderscheid maken tussen interne en externe

verzelfstandiging. Bij interne verzelfstandiging blijft het op afstand geplaatste uitvoerend

onderdeel deel uitmaken van de organisatie. Als externe verzelfstandiging plaatsvindt door

het overhevelen van taken naar een private organisatie, is er sprake van privatisering.

Privatisering heeft de vorm van outsourcing als een overheidsorganisatie een overeenkomst

aangaat met een private onderneming voor de productie van een bepaald goed of een

bepaalde dienst. Zoals de catering, schoonmaak of beveiliging. Vergaande privatisering is als

de overheid naast de taak ook afscheid neemt van zijn verantwoordelijkheid voor deze taak.

We spreken dan van afstoten.

De opsplitsing van overheidsorganisaties in afzonderlijke intern of extern verzelfstandigde

diensten is een van de belangrijkste ontwikkelingen die in gang zijn gezet onder invloed van

het New Public Management.


De gedachte was dat er een veel scherpere opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie zou

ontstaan. Ook zou het bestuur beter kunnen monitoren op de geleverde prestatie en daarop

af kunnen rekenen. Bovendien moest zo concurrentie mogelijk worden tussen meerdere

opdrachtnemers voor uitvoering van beleid. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat aan

deze benadering negatieve kanten zitten. Dat concurrentie onderlinge samenwerking in de

weg staat. Dat het afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke

aanpak van een organisatie overstijgend probleem.

New Public Governance 2.4.3

Recentere opkomende benaderingen verlaten zich minder op het idee dat mensen en

organisaties steeds gericht zijn op het realiseren van eigen belang en dat financiële prikkels

nodig zijn voor externe motivatie. Ze benaderen dat professionele partijen ook intrinsiek

gemotiveerd kunnen zijn om te werken aan het realiseren van een gedeeld maatschappelijk

belang. Als ze daartoe maar in de gelegenheid worden gesteld door een goed vormgegeven

onderling interactieproces, dat met duidelijke kaders is voorzien. In plaats van het ontwerp

van steeds geavanceerder controlemiddelen te voorzien, is de opgave nu veel meer om

voorwaarden te scheppen voor verantwoord en onderling afgestemd gedrag. Als opvolger

van de New Public managementbenadering wordt in dat kader wel de New Public

Governancebenadering genoemd.

Kenmerkend voor New Public Governance is dat doelstellingen en ambities, niet worden

vertaald in prestaties, maar in termen van een overkoepelende waarde die alleen is te

realiseren als meerdere diensten en organisatie samenwerken. Kenmerkend is ook dat

managers en professionals breder kijken naar de netwerken, ketens en allianties waarin

wordt samengewerkt met andere partijen. Kwaliteit van dienstverlening wordt niet

gerealiseerd door de inspanning van overheidsdiensten afzonderlijk en alleen op hun eigen

terrein, maar juist door hun onderlinge samenspel en door samenwerking met burgers en

bedrijven.

De New Public Governance verschilt verder nog van de New Public Management doordat

niet de overheid maar de maatschappelijke omgeving het vertrekpunt vormt voor mogelijke

interventies. De aanpak van lastige vraagstukken vraagt niet zozeer om ‘heruitvinding van de

overheid’. Het durft veel meer de veerkracht die in de samenleving zelf aanwezig is centraal

te stellen. Dat is niet zozeer een kwestie van het afschuiven van verantwoordelijkheid door

de overheid, maar een erkenning van het initiatief dat burgers en bedrijven, al of niet zelf, al

nemen in het publieke domein. Bijvoorbeeld om armoede te bestrijden, natuur te beheren,

geld in te zamelen en goederen regelen voor bewoners van wie de woning in vlammen is

opgegaan.


Het managen in netwerken 2.4.4

De theorie in deze paragraaf is gebaseerd op het denken van De Bruin en Ten Heuvelhof1.

Burgers en bedrijven zijn vanuit deze New Public Governancebenadering niet alleen cliënten

die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden. Ze zijn ook participanten en leden van

een gemeenschap die zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de aanpak van

maatschappelijke vraagstukken.

Wanneer een overheid of welke organisatie dan ook zijn beleid wil implementeren, is zij

hiervoor afhankelijk van andere actoren. Met deze uitspraak komen we bij de definitie van

een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun

doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn2. Ook bevolkingszorg bestaat uit relatief autonome

actoren, zoals hulpverleningsdiensten, crisispartners, burgers en dienstverleners, die

onderlinge afhankelijkheden kennen, terwijl er ook interdependenties bestaan tussen deze

actoren.

De formele structuur van een organisatie is vrijwel altijd een hiërarchische, echter de

werkelijkheid is dat deze uit een netwerk bestaat. Bij het ene vraagstuk kan de overheid de

leiding hebben en instructies geven die bedrijven uitvoeren. Bij een ander vraagstuk,

bijvoorbeeld rouwverwerking, heeft een uitvaartverzorger de leiding en faciliteert de

gemeente. Zo kan een actor per vraagstuk een andere rol hebben. Wie zich aan de top van

de hiërarchie bevindt, bevindt zich daar tijdelijk en kan in een volgende situatie sterk

afhankelijk zijn van de andere actoren3. Er zijn vaak meerdere vraagstukken en daardoor ook

diverse hiërarchieën. De optelsom van deze hiërarchieën levert een netwerk op. Wie teveel

vertrouwt op de formele structuur, zal niet effectief kunnen functioneren. De vele

beslissingen die door organisatieleden worden genomen, kunnen van veel grotere invloed

zijn op de strategie van de organisatie dan de richting die de leider voor ogen heeft.

Kenmerkend aan de rampenbestrijdingsorganisatie, waar de gemeente onderdeel van

uitmaakt, is dat er meerdere organisaties bij betrokken zijn. Bij een ramp is een

gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines vereist om de

dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken4.

De gecoördineerde inzet veronderstelt afstemming over de te nemen maatregelen en

samenwerking tussen de betrokken organisaties.

1 De Bruin & Ten Heuvelhof, 2011

2 De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p.1 3 Het Hiërarchierad: De Bruijn & Ten Heuvelhof 2011, p.17 4 artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s


Zo ontstaat met de beheersing van een ramp of crisis, een netwerk volgens de definitie:

‘een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit

kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen.’1

In deze definitie zijn vier belangrijke kenmerken van een netwerk te onderscheiden:

1. Pluriformiteit

Actoren die samen een netwerk vormen kennen onderlinge verschillen. De verschillen

kunnen betrekking hebben op de omvang, macht, doelen en belangen. Als een netwerk meer

pluriformiteit kent, neemt het bereik van de interventie door de actor af.

2. Geslotenheid

Actoren in netwerken kenmerken zich door geslotenheid. Ze zijn niet per definitie gevoelig

voor interventies van buiten2. Een gesloten actor die wordt geconfronteerd met een

interveniërende actor heeft vaak twee belangen: hij wil zijn gedrag niet aanpassen, maar ook

graag met rust gelaten worden door de interveniërende actor. De geslotenheid kan zich

manifesteren door de interventie niet waar te nemen, te negeren, zich ertegen te verzetten,

zich er aan te onttrekken of haar te herinterpreteren en te vervormen. Past de interventie in

zijn referentiekader dan zal de actor zijn vermogen gebruiken, waardoor de interventie zelfs

een meer dan krachtig effect zal hebben.

3. Interdependentie

Organisaties in een netwerk zijn voor het bereiken van hun doelstellingen van elkaar

afhankelijk. Het zoveel mogelijk rekening houden met alle afhankelijkheden maakt het

proces stroperig of bewerkstelligt een grauw compromis, waar niemand energie van krijgt.

De interdependenties geven ook kansen. Er is iets te beïnvloeden vanwege de

afhankelijkheden, het dwingt partijen tot gematigd gedrag ten opzicht van elkaar. In een

situatie waarin veel partijen voor veel onderwerpen van elkaar afhankelijk zijn, zijn veel meer

mogelijkheden voor ruil beschikbaar, die de samenwerking versterken en effectieve

oplossingen mogelijk maakt.

4. Dynamiek

Zoals in de voorgaande kenmerken al opgemerkt, zijn er in het netwerk kansen en

bedreigingen. Een netwerk is organisch, altijd in beweging. De kenmerken van de netwerken

kunnen veranderen. Deze veranderingen beïnvloeden elkaar weer. Actoren kunnen toe- en

uittreden. Machtposities verschuiven. Ontwikkelingen in de omgeving van het netwerk

1 De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2011, p. 21 2 De Bruin & Ten Heuvelhof 2011, p. 26


kunnen de onderlinge relaties sterk veranderen. Netwerken kunnen samensmelten of in

delen uiteen vallen. Kortom er is altijd wel dynamiek.

Besluitvormingsprocessen in een netwerk verlopen vaak grillig en ongestructureerd. Het

proces verloopt onregelmatig en er is geen opeenvolging van activiteiten. Actoren vertonen

strategisch gedrag: ze zijn niet uit op een ordentelijk verloop van de besluitvorming, maar op

het maximaliseren van hun eigen gedrag. Er kunnen zich nieuwe ontwikkelingen voordoen

waardoor actoren besluiten het probleem opnieuw te definiëren en oplossingen worden

bijgesteld. Actoren kunnen pas aan het eind van het besluitvormingsproces actief worden en

proberen de besluitvorming te blokkeren of om te buigen. Besluitvorming is een

meanderend proces.

Boutellier1 heeft het over de ‘improvisatiemaatschappij’ met zelforganiserende netwerken

die niet machtsvrij, maar het resultaat van voortdurende onderhandeling zijn. Juist omdat

zelforganiserende netwerken geen baas hebben en mensen niet instinctief hun plaats weten,

is het een kwestie van steggelen, ploeteren en improviseren om uiteenlopende idealen en

belangen met elkaar in lijn te brengen. Van Duin2 geeft aan dat een crisis extra krachten

geeft. De veerkracht, onverwachte solidariteit in de samenleving en grote individuele

zelfredzaamheid maken onvermoede krachten los. Individuen, organisaties en de

samenleving als geheel stijgen in een dergelijke situatie vaak boven zichzelf uit. In bijzondere

situaties gaan zaken op sommige punten beter dan normaal en bewijzen bepaalde

organisaties en structuren juist hun waarde. Korsten3 is van mening dat de nieuwe rol van de

overheid zit in een risk society wat vraagt om ‘management van het onverwachte’ en

veiligheidspolitiek. Voor het nodige beleid geldt dat ‘governance’ aan de orde is: opereren in

meerdere of mindere mate in netwerken. Dat impliceert overleg met organisaties: regie,

bemiddelen, luisteren en faciliteren. Meer aandacht voor het PIP-principe. In de woorden

van een wethouder uit Venlo: eerst het proces, dan de inhoud en dan pas de formele

procedure. Ga vooral niet direct roepen hoe het moet en wat, maar breng partijen bij elkaar.

Dan wordt energie gebundeld. ‘Je zult verrast zijn wat dan gebeurt’.

2.5 Bedrijfsmatige implicaties

Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding

van de organisatie in de fase voorafgaand aan de uitbesteding. Voordat er mogelijk wordt

onderhandeld is het zaak goed in kaart te brengen wat en waarom wordt uitbesteed en

welke veranderingen daarbij een rol zouden kunnen spelen. Een gemiddeld

1 Boutellier, 2011

2 Van Duin, 2011, p. 41

3 Korsten, 2012 september 10, p. 8


outsourcingstraject heeft een duur van circa zes tot achttien maanden. Dit proces kent de

volgende fasen1:

1. Interne voorbereiding:

Verzamelen gegevens, besluitvorming, opstellen projectplan, ontwikkelen transfer

strategie; opstellen financiële uitgangspositie en ontwikkelen selectiecriteria.

2. Selectie:

Identificeren dienstverleners, opstellen request for proposal, due diligence onderzoek,

selectie en onderhandelen.

3. Contracteren en overdracht:

Onderhandelen overeenkomst, ontwikkelen relatiemanagement en overdracht.

Interne governance structuur 2.5.1

Wat nu volgt in deze paragraaf is een verhandeling van Moerel en Van Reeken2 over de

interne organisatie die noodzakelijk is voor een goede voorbereiding als men gaat

outsourcen. Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf

afspraken maken hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen

van taken zullen zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken

onderdelen. Daarvoor zal een nieuwe structuur moeten worden opgezet voor aansturing van

het project. Het geeft veranderingen en die zullen moeten worden gemanaged met een

duidelijke aansturing van bovenaf. Zij die een directe positie hebben in de taak, kunnen in de

weerstand schieten, waardoor sfeer en inzet kunnen worden aangetast. Veel van deze

problemen kunnen worden voorkomen door heldere communicatie over de doelen en de

voordelen en door maatregelen om de nadelen te beperken.

Bestuurlijk draagvlak

Het outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig

in het algemeen bestuur van de veiligheidsregio, die toezicht houdt op de middelen en

aandacht heeft voor een succesvolle uitvoering. Het algemeen bestuur bepaalt de strategie

wijziging, dat onder voorwaarden van bepaalde criteria een bevolkingszorgtaak of een deel

daarvan wordt uitbesteed.

Stuurgroep

Om de input en acceptatie van het proces te vergroten is er een stuurgroep nodig.

Deelnemers van de stuurgroep zijn hoogst leidinggevenden van de betrokken

overheidsonderdelen. Zij zijn verantwoordelijk voor de supervisie van het outsourcingtraject

1 Moerel & Van Reeken, 2009, p. 17

2 Moerel & Van Reeken, 2009


Projectteam

Voor begeleiding van het outsourcingtraject is er een projectteam. De leden van dit team

komen uit verschillende disciplines en hebben voldoende ingangen in hun organisatie. De

projectleider komt van buitenaf.

Onderhandelingsteam

Voor de contractonderhandelingen is er een klein kernteam, met de projectleider, een

ambtelijk en bestuurlijke verantwoordelijke, interne en externe juristen en de

verantwoordelijken voor de administratie van het contract.

Communicatie 2.5.2

Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern) communicatieplan nodig. Door

eenduidig en adequaat te communiceren kunnen misverstanden worden voorkomen. Hierin

kan de afspraak worden gemaakt dat alle communicatie via een vast kanaal verloopt: een

contactpersoon, stuur- of projectgroep. Hiermee voorkom je dat dienstverleners via hun

eigen kanalen invloed gaan uitoefenen op het proces.

Inventarisatie van doeleinden organisatie 2.5.3

De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten

hebben en de onderlinge prioriteit in kaart moeten brengen. Hoe duidelijker de organisatie

aangeeft wat zij uiteindelijk wil bereiken en waar de prioriteiten liggen, hoe beter er door de

dienstverlener kan worden gereageerd en geprioriteerd. Geen duidelijke keuzes schept

suboptimale oplossingen.

Diensten en niveaus 2.5.4

Op basis van gedefinieerde doeleinden, gewenste veranderingen op korte termijn en de

verwachte veranderingen op lange termijn (scenario’s) dient te worden bepaald welke

diensten zullen worden uitbesteed. Deze moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar

vooral ook welke diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en

wat het niveau van dienstverlening is.

Kosten 2.5.5

Het is van belang dat de organisatie alle huidige en toekomstige met de dienst gemoeide

kosten in kaart brengt, ook de kosten die gemoeid zijn met het outsourcingtraject en de

aansturing van de dienstverlener. Als de kosten goed in beeld zijn gebracht is het mogelijk

om de offerte van de verschillende dienstverleners te evalueren, de prijs uit te

onderhandelen en uiteindelijk het slagen van het outsourcingstraject te meten.


Strategische beslissingen 2.5.6

Pas wanneer duidelijk is welke doelen gerealiseerd moeten worden en exact is beschreven

met welke middelen de dienst wordt geleverd, kan besloten worden welke diensten worden

uitbesteed.

De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de

verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij

zelf de eindregie houden.

Vanuit juridisch oogpunt heeft het de voorkeur dat de dienstverlener voor het

outsourcingtraject in zijn geheel verantwoordelijk is, zonder onderbrekingen of

afhankelijkheden van de organisatie of door de organisatie ingeschakelde derden.

Moerel en Van Reekel1 zien in de relatie tussen de omvang van de uitbesteding en de

verdeling van verantwoordelijkheid drie varianten van outsourcing.

1. Dienstverlener is volledig verantwoordelijk;

De dienstverlener dient de organisatie een omschreven dienst te leveren. Hij bepaalt

hoe hij dat doet. Het voordeel is dat de dienstverlener relatief veel verantwoordelijkheid

neemt. De organisatie hoeft relatief weinig personeel in te zetten om het proces te

begeleiden. Nadeel is dat de organisatie een grotere afhankelijkheid heeft van de

dienstverlener en het hem kan beperken in zijn eigen ontwikkeling. Gemeenten hebben

met het Nederlands Rode Kruis een contract waarin zij het proces opvang en verzorging

hebben uitbesteed. Het Rode Kruis neemt hierin zijn verantwoordelijkheid maar doet

daarin al jaren hetzelfde: het inrichten van een sporthal met stretchers waar de

getroffenen kunnen overnachten. Het is echter niet de opvang die de gemeente wenst.

Zij denkt daarbij aan reguliere overnachtingslocaties als hotels en vakantieparken.

2. Het inschakelen van een integrator;

Een integrator is een tussenpersoon die in eigen naam overeenkomsten sluit, maar voor

rekening van een opdrachtgever (de principaal). De organisatie gaat een opdracht aan

met de integrator, waarna met de integrator de oplossing wordt uitgewerkt. De

integrator is verantwoordelijk voor de uitwerking en het gewenste resultaat. Het

voordeel is dat de organisatie zich kan richten op de inhoud van de oplossing en de

keuze van de dienstverleners. Nadeel is de kostenverhoging doordat de integrator voor

zijn taken een vergoeding zal vragen. Het project Slachtoffer informatie systematiek

(SIS) is hiervan een mooi voorbeeld. Het SIS is een systematiek om bij incidenten

slachtoffers te registreren en verwanten te informeren. Uitvoering van het SIS gebeurd

in opdracht van de gemeente. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en

het beheer van de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid(IFV). Het

1 Moerel & Van Reeken, 2009, p. 29 - 31


IFV heeft namens de gemeenten de frontoffice uitbesteed aan een private marktpartij

en met hen een overeenkomst gesloten.

3. Organisatie is verantwoordelijk voor de totaaloplossing;

De organisatie is verantwoordelijk voor het ontwikkelen van de totaaloplossing en de

integratie van de deeloplossingen van de dienstverleners hierin. De organisatie zal er

voor moeten zorgen dat de gekozen dienstverleners in samenwerking tot een goed

werkende eindoplossing komen. Hiervoor is nodig dat de organisatie kennis, ervaring en

managementvaardigheden in huis heeft. Het voordeel is dat de organisatie in ieder

geval de regie heeft. Het nadeel is dat de organisatie het volledige risico heeft van

lacunes tussen de geleverde deeloplossingen, als dienstverleners elkaar onderling of de

organisatie de schuld geven over ontstane fouten. Binnen de bevolkingszorg zijn hiervan

geen voorbeelden. Een voorbeeld zou kunnen zijn dat de gemeente in het proces

‘evacuatie van mens en dier’, taken aan verschillende marktpartijen heeft uitbesteed en

daarin zelf coördineert. Taken die zijn uitbesteed kunnen zijn; busvervoer van mensen,

transport van dieren, verkeersbegeleiding, opvang, verzorging, registratie en beveiliging.

De keuze tussen de varianten zal deels afhangen van de mogelijkheden in de markt, deels

van de mate waarin de organisatie de integratie van de dienstverleners en oplossingen als

belangrijk beschouwt.

Demand management 2.5.7

Onderzoek van Gartner wijst uit dat 45% van de outsourcingrelaties door de organisatie als

onvoldoende en niet succesvol wordt beoordeeld1. Bij nader onderzoek blijkt echter, dat de

dienstverlener in de meeste van die gevallen de overeengekomen service levels haalt en die

zelfs overtreft. De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate

waarin de geleverde diensten voorzien in veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen.

Het gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds

veranderende eisen. Het proces waarbij de dienstverlening op de veranderende behoeften

wordt afgestemd wordt aangeduid als Demand management2.

Demand management is bij outsourcing moeilijker en belangrijker dan wanneer de

organisatie zelf de dienst uitvoert. Dat komt door hiërarchische zeggenschap: Bij een conflict

tussen twee afdelingen zal men aan het bestuur verantwoording moeten afleggen en het

bestuur kan de knopen doorhakken. Bij outsourcing gaat het in beginsel om gelijkwaardige

1 Cox R.A. en Cliff, J. (2003 maart 12). “Quality, Not Cost, is the Real Payoff From Outsourcing’.

www.gartner.com, genoemd in Moerel & Van Reeken, 2009 2 Moerel & Van Reeken, 2009, p139

http://www.gartner.com/


partijen. Komen die er niet uit dan zal beroep moeten worden gedaan op een deskundige,

arbiter of rechter.

Een outsourcing leidt inherent tot een grotere spanning tussen dienstaanbod en interne

behoefte, dan het in eigen huis voorzien in die behoefte. Dat heeft te maken met

standaardisatie, schaalvoordelen en focus.

Vaak wordt uitbesteed in de wetenschap dat de dienstverlening intern onvoldoende was

geoptimaliseerd. Bijvoorbeeld er bestaan nog meerdere applicaties voor de gebruikers in het

proces, afgestemd op hun specifieke behoeften. De dienstverlener zal uit oogpunt van

kostenbesparing en beheersbaarheid standaardisatie toepassen, maar dat betekent dat ook

minder tegemoet wordt gekomen aan specifieke wensen van een kleinere groep gebruikers.

Door demand management moet de interne vraag voldoende worden beheerst, om

ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen.

Om kosten te besparen zal de dienstverlener gebruik maken van schaalvoordelen door met

dezelfde dienst meerdere klanten te bedienen. Afwijkingen ten behoeve van een specifieke

klant zijn dus kostbaar.

Ook hier is demand management nodig om de verwachtingen van gebruikers te managen.

Ten slotte heeft de dienstverlener een andere focus dan de interne afdeling van de

organisatie. Het moet meerdere klanten bedienen en stelt daarbij andere prioriteiten.

Demand management moet er dan voor zorgen de dienstverlener zijn focus op de

organisatie houdt en delfde prioriteiten stelt.

2.6 Juridische implicaties

De wettelijke ruimte 2.6.1

Wetgeving, in het bijzonder de Wet Veiligheidsregio, Gemeentewet en de Algemene wet

bestuursrecht, kan de mate van vrijheid beperken om taken uit te besteden. Als de wet

bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel mogelijk om

bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of

uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of verantwoordelijkheid. We

kijken eerst naar de bevoegdheden van de burgemeester bij rampen en crisis, dan naar de

taak van de gemeenteraad en tot slot naar relevante juridische beperkingen bij het

outsourcen.


Gezag 2.6.2

De Wet veiligheidsregio’s geeft het kader voor de bevoegdheden bij rampen en crises, ook

wanneer die meer dan één gemeente tegelijk treffen of die het belang van één gemeente

overschrijden (en dus bovenlokaal zijn)1. Een ramp wordt in artikel 1 Wet veiligheidsregio’s

gedefinieerd als een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de fysieke veiligheid is

ontstaan en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende

disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.

2.6.2.1 Bevoegdheden bij lokale ramp

In geval van brand, een lokale ramp, crisis of dreiging daarvan heeft de burgemeester een

aantal bevoegdheden en taken:

De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand

voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (artikel 4).

De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor

het ontstaan daarvan (artikel 5).

De burgemeester kan de leiding van het ambulancevervoer aanwijzingen geven ten

behoeve van de openbare orde (artikel 6).

De burgemeester is belast met de informatievoorziening tijdens de ramp of crisis

(crisiscommunicatie) naar bevolking en hulpverleners (artikel 7).

Het gezag bij brand en ongevallen anders dan bij brand (artikel 4) betreft de bevoegdheid van

de burgemeester jegens de brandweer. De burgemeester kan op grond van het opperbevel

van artikel 5 van de Wet veiligheidsregio’s géén rechtstreekse bevelen geven aan de

bevolking. Daartoe dient hij bijvoorbeeld zijn noodbevoegdheden (artikelen 175 en 176

Gemeentewet) te hanteren.

Artikel 6 van de Wet veiligheidsregio’s houdt in dat de burgemeester ook de zeggenschap

heeft over de inzet van de ambulances. Indien het naar het oordeel van de burgemeester

noodzakelijk is, kan hij aanwijzingen geven aan de Regionale Ambulancevoorziening (RAV)

die in zijn gemeente verantwoordelijk is voor de ambulancezorg. Het is aan de burgemeester

om te bepalen of de openbare orde in het geding is en of er ingegrepen moet worden. Indien

de politie in een gemeente optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering

van de hulpverleningstaak, dan staat zij onder gezag van de burgemeester2.

Artikel 7 verplicht de burgemeester informatie aan de bevolking van zijn gemeente te

verschaffen tijdens een (dreigende) crisis. De informatie heeft betrekking op zowel de

achtergronden van de crisis als op de gevraagde handelingen van burgers. Daarnaast

verplicht dit artikel de burgemeester om de personen die betrokken zijn bij de bestrijding of

beheersing van de ramp of crisis te informeren over de risico’s voor de gezondheid en de te

treffen voorzorgsmaatregelen en afstemming te zoeken met de informatievoorziening op

1 www.burgemeesters.nl/bevoegdheden/veiligheidsregio’s 2 art. 11 Politiewet 2012


Rijksniveau (artikel 7 lid 3). Dit artikel heeft geen betrekking op informatievoorziening over

alle potentiële bedreigingen (risicocommunicatie). Dat is geregeld in artikel 45 en 46 en is

een taak voor het bestuur van de veiligheidsregio.

2.6.2.2 Bevoegdheden bovenlokale ramp

Bij rampen en/of crises die de gemeentegrens overstijgen wordt opgeschaald tot regionaal

niveau en wordt er een regionaal beleidsteam (RBT) gevormd. Het RBT bestaat uit de

burgemeesters van de betrokken gemeenten, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter(s)

van betrokken waterschappen. Het RBT wordt voorgezeten door de voorzitter van de

veiligheidsregio, veelal de burgemeester van de grootste gemeente. De voorzittende

burgemeester krijgt de bevoegdheden die bij een lokale crisis de burgemeester toekomen

(artikel 39 lid 1), waaronder inbegrepen het noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) en de

noodverordening (artikel 176 lid1 Gemeentewet). De burgemeesters van de bij de ramp

betrokken gemeenten worden geraadpleegd bij de totstandkoming van besluiten. Een

burgemeester kan in het regionaal beleidsteam schriftelijk bezwaar doen aantekenen, indien

hij van mening is dat een voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig

schaadt (artikel 39 lid 4).

2.6.2.3 Rol commissaris van de Koning

De commissaris van de Koning ziet toe op de samenwerking in het regionaal beleidsteam en

kan daartoe aanwijzingen geven (artikel 41 lid 1) volgens een door de regering gegeven

ambtsinstructie (artikel 41 lid 2). In geval van een ramp of crisis van bovenregionale

betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, kan de commissaris van de

Koning de voorzitter van de veiligheidsregio, zo mogelijk na overleg met hem, aanwijzingen

geven over het inzake de rampenbestrijding of crisisbeheersing te voeren beleid (artikel 42).

2.6.2.4 Gemeenteraad

De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente en bepaalt als algemeen bestuur

op hoofdlijnen het beleid van de gemeente. Daarnaast vertegenwoordigt de gemeenteraad

de burgers en controleert de gemeenteraad het college van burgemeester en wethouders

(B&W) op uitvoering van beleid. De gemeenteraad benoemt ook de wethouders. De

wethouders vormen samen met de burgemeester het dagelijks bestuur van de gemeente.

Alleen de Kroon, de Koning en de ministers, kunnen de burgemeester ontslaan, de

gemeenteraad dus niet. Hierbij geldt echter dat de burgemeester meestal de eer aan zichzelf

houdt op het moment dat de raad het vertrouwen in de burgemeester opzegt. Formeel

gezien hoeft dit dus echter niet.


Strategische keuzes 2.6.3

Niet alleen de juridische beperkingen zijn van belang ook de strategische keuzes die worden

gemaakt hebben juridische consequenties.1

Bijvoorbeeld de keuze om activa in eigendom over te dragen of te behouden en deze slechts

te laten beheren.

Ook dient er een keuze van aanbesteden te worden gemaakt. Slechts één dienstverlener

benaderen of meerdere door middel van een biedingsproces. Een biedingsproces geeft de

organisatie een betere onderhandelingspositie en zal waarschijnlijk tot een substantieel

betere prijs en betere service levels leiden. Men kan ook overwegen het eigen

bedrijfsonderdeel mee te laten bieden. Dit geeft inzicht in wat er op eigen kracht zou kunnen

worden gerealiseerd en in de kosten- en prijsopbouw. Het verhoogt het draagvlak als het

intern niet zo goedkoop of goed kan.

Bij outsourcingtrajecten in het bedrijfsleven is voor de overdracht van personeel de Wet

Overgang van Onderneming van toepassing. Echter niet op ambtenaren. Ambtenaren zijn

werknemers met een publiekrechtelijke rechtspositie en vallen niet onder het

werknemersbegrip van de hiervoor genoemde wet2. Indien er ambtenaren overgaan naar de

dienstverlener, dan is dat als gevolg zonder behoud van arbeidsvoorwaarden. Als het de

uitdrukkelijke bedoeling is van de outsourcende overheid dat de ambtenaar zijn status

verliest, dan is een expliciet ontslagbesluit een vereiste3.

Aanbesteding 2.6.4

De organisatie zal bij outsourcen van een taak eerst bepalen of de organisatie aangemerkt

moet worden als aanbestedende dienst in de zin van de Europese en nationale

aanbestedingsregels.

De rechtsbronnen hiervoor vormen de Europese aanbestedingsrichtlijn: de algemene

aanbestedingsrichtlijn voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten4. Deze

is in Nederland geïmplementeerd met de Aanbestedingswet 2012 (ABW 2012) die op 1 april

2013 in werking is getreden.

Partijen die volgens artikel 1.1 ABW 2012, gehouden zijn aan de aanbestedingsregels, zijn:

De staat;

Een provincie, een gemeente, een waterschap;

Publiekrechtelijke instellingen;

Een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen.

1 Moerel & Van Reeken, 209, p. 31

2 HvJEG; 14 september 2000, JAR 2000/225 3 CrvB 20 februari 2001, JAR 2001/156 4 Richtlijn 2004/18/EG van 31 maart 2004, PbEG 2007, L 134


In beginsel gelden voor de aanbesteding slechts ‘overheidsopdrachten’. Dit zijn schriftelijke

overeenkomsten onder bezwarende titel - dat wil zeggen met een geld waardeerbare

tegenprestatie - tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten

met betrekking tot de uitvoering van werken, leveringen of diensten.

Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een overheidsopdracht die moet

worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio. De drempelwaarden

overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is voor de gemeente 207.000

euro en 134.000 euro voor de centrale overheid1.

Als eenmaal is vastgesteld dat op het outsourcingtraject de aanbestedingsregels van

toepassing zijn, dan rijst de vraag hoe moet worden aanbesteed. Dit kan via de openbare

procedure óf door middel van een niet-openbare procedure. De openbare aanbesteding kent

maar één ronde, die algemeen bekend wordt gemaakt en waaraan elke geïnteresseerde kan

deelnemen.

De niet-openbare aanbesteding gaat in twee ronden. De eerste ronde staat voor iedereen

open. Voor de tweede ronde wordt slechts een van te voren bekend gemaakt beperkt aantal

gegadigden uitgenodigd op basis van de door de aanbestedende dienst gestelde

selectiecriteria. In beide procedures mag voor de gunning niet met de gegadigden over de

opdracht worden onderhandeld.

Kwaliteit van de dienstverlening 2.6.5

Er zijn verschillende vormen voor eisen aan kwaliteit: inspanningsverplichtingen,

resultaatsverplichtingen en garanties. Daarnaast zijn er indirect geformuleerde

kwaliteitseisen, waar sancties worden gekoppeld aan het zich voordoen van bepaalde

omstandigheden.

Bij inspanningsverplichtingen is de schuldenaar (dienstverlener) in beginsel alleen verplicht

zich in te spannen. Als ondanks voldoende inspanning het beoogde resultaat niet is bereikt

heeft de organisatie geen verhaal.

Bij een resultaatverplichting is de dienstverlener verplicht het overeengekomen resultaat te

leveren.

In de praktijk is de bewijsplicht van de organisatie het belangrijkste verschil. De organisatie

stelt vast of een inspanningsverplichting wordt geschonden en zal moeten bewijzen dat de

dienstverlener zich onvoldoende heeft ingespannen. Bij resultaatsverplichting hoeft de

organisatie alleen te stellen, dat de dienstverlener het resultaat niet heeft behaald.

Uit jurisprudentie2 blijkt echter dat waar een inspanning gewoonlijk leidt tot een behaald

resultaat, het aan de dienstverlener is om uit te leggen hoe het komt dat zijn

inspanningsverplichting niet in dat resultaat heeft geresulteerd. Dan is het verschil tussen

inspanningsverplichting en resultaatsverplichting niet groot. Bij beide komt de dienstverlener

1 Verordening (EU) nr. 1336/2013 van de commissie van 13 december 2013 2 HR 26 februari 1971, NJ 1971 270 (gemeente Rotterdam/Ivens)


eventueel een beroep op overmacht toe. Dat is meestal anders bij garanties; daarbij wordt

veelal overeengekomen, dat de schuldenaar het risico van overmacht draagt.

Artikel 401, Burgerlijk Wetboek Boek 7, verlangt van de dienstverlener om de zorg van een

goed opdrachtnemer in acht te nemen. Uit jurisprudentie1 blijkt dat de maatstaf die

daarvoor wordt aangelegd die van een ´redelijk bekwaam en redelijk handelende vakgenoot´

is. In de praktijk wordt dit uitgangspunt ook in de overeenkomst vastgelegd: de

dienstverlener dient steeds zodanige procedures, bekwaamheid, ijver, voorzichtigheid, zorg

en procedures in acht te nemen als (in redelijkheid) mag worden verwacht van een bekwaam

en ervaren persoon of onderneming die werkzaam is in eenzelfde soort onderneming in

gelijke of soortgelijke omstandigheden.

Afhankelijkheid 2.6.6

Is de overeenkomst eenmaal gesloten en de uit te besteden dienst overgenomen door de

dienstverlener, dan zit de organisatie vast aan die dienstverlener. Het demand management

(als verankerd in de outsourcingovereenkomst) moet deze afhankelijkheid proberen te

reguleren. Daarbij moet worden bedacht dat de belangen van partijen in een

outsourcingrelatie structureel van elkaar verschillen. De organisatie wil een zo goed

mogelijke dienst tegen zo laag mogelijke kosten. De dienstverlener wil maximalisatie van

winst en groei van de onderneming. Om een en ander in goede banen te leiden zal het

contract zodanige mechanismen voor het beheer van de relatie (de governance van de

relatie) en voor het doorvoeren van wijzigingen (de change control procedure) moeten

bevatten, dat de dienstverlening zonder buitensporige kosten kan worden afgestemd op

gewijzigde eisen en omstandigheden.

Eisen aan de overeenkomst 2.6.7

Een goed management van de relatie tussen organisatie en dienstverlener stelt hoge eisen

aan de organisatie, aan de dienstverlener èn aan hun overeenkomst2:

De te leveren diensten en de gestelde eisen zijn duidelijk en meetbaar omschreven;

De geleverde kwaliteit wordt continu gemeten en regelmatig gerapporteerd met een

vergelijking ten opzichte van de afgesproken kwaliteit, samen met een analyse van de

oorzaken van eventuele tekortkomingen en hoe die worden voorkomen in de toekomst;

Een duidelijk diensthandleiding structureert het dagelijkse contact;

Een degelijke overlegstructuur voor dagelijks beheer (contract management) en de

strategische aspecten (strategisch management);

Er zijn degelijke afspraken voor het doorvoeren van kleine en grotere wijzigingen;

1 HR 9 november 1990, NJ1991, 26; HR 1 november 1991, NJ 1992, 121; HR 9 juni 2000, NJ 2000, 460 2 Moerel & Van Reeken, 2009


Regelmatige controles op de nakoming van de gemaakte afspraken (uitgevoerd door

derden en geregeld door de dienstverlener zelf);

De organisatie heeft voldoende controlebevoegdheden, waaraan de dienstverlener alle

noodzakelijke medewerking verleent.

Als vuistregel kan men aanhouden dat circa 10% van het oorspronkelijke personeel nodig is

om de taken van een demand organisatie naar behoren te verrichten1. Het aansturen van de

dienstverlener vergt wezenlijk andere vaardigheden dan het aansturen van een interne

afdeling.

Privacywetgeving 2.6.8

Bij het uitbesteden van een taak voor de bevolkingszorg verwerkt de dienstverlener vaak

persoonsgegevens van of voor de opdrachtgever. Dit kan hij doen in verschillende vormen,

zoals het vragen, verzamelen, raadplegen, bewaren en verstrekken van gegevens. Jonker2

heeft onderzoek gedaan naar de aspecten van privacy bij outsourcing en is daarbij uitgegaan

van een outsourcingrelatie tussen twee Nederlandse partijen. Ik zal mij hier verder ook op

richten, hoewel het door de Europese aanbestedingsprocedure mogelijk kan zijn dat men

een relatie aangaat met een buitenlandse partij. In Nederland is het verwerken van

persoonsgegevens (inclusief het raadplegen, bewaren, doorgeven, verzamelen en gebruiken)

onderworpen aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp is een uitvloeisel

van de Richtlijn bescherming persoonsgegevens3. Jonker geeft aan dat veelal kan worden

aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de

dienstverlener de bewerker. Wordt bijvoorbeeld de gehele personeelsadministratie van de

organisatie uitbesteed, dan kan de dienstverlener als (mede)verantwoordelijk worden

aangemerkt. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een dienstverlener zijn diensten

uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel bewerker is. Gaat hij als gevolg

van de overeenkomst een rechtstreekse relatie aan met een derde en is de gehele

personeelsadministratie uitbesteed, dan is hij in beginsel (mede) verantwoordelijk.

Als de dienstverlener is gekwalificeerd als bewerker is artikel 9 Wbp met name van belang,

waarbij het gaat om de verdere verwerking van persoonsgegevens. Deze mogen door de

dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de

doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen. Bij enkel uitbesteding van

gegevensverwerking levert dit geen probleem op. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de

persoonsgegevens te verwerken, dan zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het

kader van de outsourcingrelatie de persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te

verwerken. Dit levert geen onverenigbare verwerking op. Dit wordt anders als de

1 Mooijman R., 2009. Overgenomen uit Moerel & Van Reeken, pag. 142

2 Jonker, L. Outsourcing & Privacy, 2010. In Thole, Van der Jagt & Roerdink, hoofdstuk 6.

3 Richtlijn 95/46/EG


dienstverlener nieuwe gegevensdiensten aan zijn dienstenportfolio toevoegt op grond

waarvan ‘nieuwe’ gegevensverwerkingen plaatsvinden (bijvoorbeeld voor andere doeleinden

dan oorspronkelijke doeleinden). Deze ‘nieuwe‘ gegevensverwerkingen dienen volledig

getoetst te worden aan de algemene bepalingen van de Wbp.

De bewerkingsovereenkomst

In het kader van de outsourcingsrelatie geldt naast regels over de grondslag van de

gegevensverwerking nog in het bijzonder de verplichting om passende technische en

organisatorische beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 13 Wbp te treffen. De

verplichting rust op de verantwoordelijke.

De Wbp vereist dat de verantwoordelijke en de bewerker een schriftelijke overeenkomst

sluiten (artikel 14 Wbp). In deze overeenkomst, in de praktijk meestal een onderdeel van de

outsourcingovereenkomst, moet in ieder geval worden bepaald dat:

De dienstverlener slechts in opdracht van de organisatie gegevens zal verwerken;

De dienstverlener de gegevens adequaat zal beveiligen tegen verlies of tegen enige vorm

van onrechtmatige bewerking;

De organisatie het recht heeft vorenbedoelde beveiliging te controleren (auditrecht)

(Artikel 12 en 14 Wbp)

Hieraan kunnen volgens Jonker rapportageverplichtingen worden gekoppeld zodat niet

steeds een kostbare audit hoeft te worden uitgevoerd. Kortom, in outsourcingrelaties is de

service level agreement ook voor privacyaspecten onverminderd van belang.

De Wbp stelt eisen aan de keuze van de bewerker. De organisatie zal door middel van due

deligence onderzoek bij de dienstverlener moeten nagaan of de dienstverlener voldoende

waarborgen biedt om de persoonsgegevens adequaat te beveiligen tegen verlies of tegen

enige vorm van onrechtmatige verwerking (artikel 14 Wbp).


3 Operationalisering van de theorie

3.1 Afwegingskader

De Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest heeft in mei 2013 een

afwegingskader gepresenteerd voor de vraag wanneer de gemeente een activiteit zelf wil

uitvoeren, wil uitbesteden of in samenwerking met andere gemeenten wil uitvoeren1. Dit

afwegingskader ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ kan door de raden worden gebruikt.

Het is een instrument om te toetsen of in een voorstel tot samenwerking of uitbesteding op

gestructureerde wijze aan alle relevante aspecten voldoende aandacht is besteed. Volgens

de rekenkamercommissie is er al veel onderzoek gedaan naar de afwegingen voor

gemeenten om activiteiten zelf of in samenwerking uit te voeren of aan de markt uit te

besteden. De Rekenkamercommissie heeft er voor gekozen om op basis van deze rijke

literatuur een synthese te maken in plaats van een soortgelijk onderzoek zelf uit te (laten)

voeren. Het gaat met name om documenten van het Wetterskip Fryslân en van de

gemeenten Texel en Leiderdorp. Het Wetterskip Fryslân heeft in 2005 een toetsingskader

ontwikkeld2. Dit had als doel: ‘Het op een transparante, rationele, objectieve en

systematische wijze beoordelen of het doelmatiger is werkzaamheden zelf uit te voeren, uit

te besteden dan wel in samenwerking met andere partijen uit te voeren’.

Aan dit toetsingskader liggen de volgende uitgangspunten en randvoorwaarden ten

grondslag:

• Het toetsingskader moet breed toepasbaar zijn. Alle activiteiten van Wetterskip Fryslân

moeten met behulp van het toetsingskader kunnen worden getoetst;

• Het toetsingskader moet eenduidig en systematisch van opzet zijn, zodat alle activiteiten

op identieke wijze kunnen worden getoetst;

• Het toetsingskader dient eenvoudig van opzet te zijn, zodat op effectieve en efficiënte

wijze de toetsing van activiteiten kan plaatsvinden;

• Het toetsingskader dient subjectiviteit tot een minimum te beperken.

Het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân vormt de basis van het afwegingskader dat de

Rekenkamercommissie heeft opgesteld.

Dit toetsingskader en varianten hiervan zijn in de praktijk al succesvol toegepast, zoals door

het Wetterskip Fryslân zelf en door de gemeente Texel3.

1 Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest, 2013.

2 Opzet en werking van het toetsingskader van het Wetterskip Fryslân zijn ontleend aan: Drs. P.L. Polhuis, Ing.

J.W. de Jong en Ir. H.J.C. Grafhorst, Overheidsdilemma: zelf doen of uitbesteden?, in: B&G (september 2005),

en: Drs. P.L. Polhuis, G. de Vries-Visser RA en Ir. H.J.C. Grafhorst, Zelf doen of uitbesteden: een dilemma voor

de overheid, in: B&G (december 2006) 3 Organisatieontwikkeling gemeente Texel. Plan van Aanpak samenwerkingstrajecten (19 juni 2012).


Het Wetterskip Fryslân legt in zijn ‘zeef’ Kosten alleen de nadruk op de financiële aspecten.

De gemeente Texel heeft het model op dit aspect uitgebreid met kwaliteit en reductie van

kwetsbaarheid.

De gemeente Leiderdorp hanteert het Afwegingskader bij het aangaan van Verbonden

Partijen1. Dit instrument gaat een stap verder dan het toetsingskader van het Wetterskip

Fryslân door ook afwegingscriteria aan te reiken voor de specifieke samenwerkingsvorm: een

publiekrechtelijke participatie, een PPS-constructie of een privaatrechtelijke participatie.

Bovendien start het afwegingskader van de gemeente Leiderdorp met de notitie dat indien

een activiteit geen publiek belang dient, de gemeente niets moet doen en deze aan de markt

of andere overheden moet overlaten.

Voor mijn onderzoek heb ik als uitgangspunt het Afwegingskader van de Rekencommissie

Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest ‘Zelf doen, samen doen of uitbesteden’ gehanteerd.

Echter vanwege mijn onderzoeksvraag heb ik mij beperkt tot de keuze ‘wel of niet

uitbesteden aan een privaatrechtelijke partij’ en mij niet gericht op de mogelijkheden van

zelf of samen doen. Ik noem het ‘het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’.

Op de volgende pagina is afwegingskader schematisch weergegeven.

1 Gemeente Leiderdorp, Nota verbonden partijen, 25 oktober 2010


Schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak:

Objectief criterium

Objectief criterium met

subjectieve elementen

Subjectief criterium

advies

Bevolkingszorgtaak

2. Is er wettelijke vrijheid?

1. Is er sprake van een

publiek belang?

3. Is er beleidsvrijheid?

4. Is de taak niet

Organisatiespecifiek?

6. Financieël en/of

kwaliteitsvoordeel

en/of reductie van

kwetsbaarheid?

5. Is de taak eenvoudig los

te koppelen?

7. Risico’s beheersbaar?

8. Is er een markt met

concurrerende aanbieders?

9. Kan de gemeente het

publiek belang als

opdrachtgever voldoende

behartigen?

Zelf doen

Uitbesteden aan de

markt

Samen doen of

zelf doen

Aan de markt en/of

samenleving overlaten


3.2 Toelichting afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak

Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak kan gezien worden als een zeef om te

beslissen of het uitbesteden van een activiteit – een bevolkingszorgtaak – door de gemeente

aan een private partij mogelijk is. De zeef kent negen afwegingen. Iedere afweging wordt

met een ‘ja’ of ‘nee’ beantwoord. Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men

door naar de volgende afweging en blijft outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de

mogelijkheden behoren. Wordt afweging in de rij van één tot en met zeven met ‘nee’

beantwoord, dan zal de gemeente de taak zelf moeten uitvoeren. Wordt afweging 8 en 9 met

nee beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking (samen doen).

Hieronder een toelichting op de afwegingen.

Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang?

Het is goed om telkens opnieuw de vraag te beantwoorden of een activiteit wel een publiek

belang dient. Deze vraag is aan de orde geweest in het rapport Bevolkingszorg op orde.

Daarbij is vastgesteld welke bevolkingstaken van publiek belang zijn. Activiteiten die geen

publiek belang dienen kunnen worden overgelaten aan de markt, maatschappelijke

organisaties of de zelfredzame burger(s). Het antwoord op de vraag of een activiteit een

publiek belang dient, is politiek van aard en kan door tijd en plaats anders beantwoordt

worden.

Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid?

Wetgeving (in het bijzonder de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht) beperkt

de mate van vrijheid om activiteiten uit te besteden. Als de wet bepaalt dat de gemeente

bepaalde activiteiten zelf moet uitvoeren, stopt de toetsing. Het is dan vaak wel mogelijk om

bepaalde onderdelen van een activiteit uit te besteden, bijvoorbeeld de voorbereiding of

uitvoering van besluiten, maar niet de beslissingsbevoegdheid zelf.

Afweging 3 – Is er beleidsvrijheid?

Bestuurlijke afspraken of vigerend beleid kunnen de mate van vrijheid ten aanzien van

uitbesteden beperken. Is er voldoende beleidsvrijheid? Als het antwoord op deze vraag ‘nee’

is, kan de toetsing worden gestaakt.

Afweging 4 – Is de taak niet organisatiespecifiek?

Zijn de uit te voeren activiteiten organisatiespecifiek? Hiermee wordt bedoeld dat bepaalde

activiteiten uniek zijn voor de eigen gemeente. In een dergelijk geval bestaan vrijwel geen

marktpartijen waaraan de activiteit zou kunnen worden uitbesteed. Wordt een dergelijke

activiteit aangetroffen, dan ligt zelf doen in de rede.


Afweging 5 – Is de taak eenvoudig los te koppelen?

Is een bepaalde taak eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten binnen de gemeente?

Antwoord moet worden gegeven op de volgende vragen:

- Is de taak duidelijk te definiëren?

- Zijn andere activiteiten sterk afhankelijk van deze taak? Kunnen die andere activiteiten

bij eventueel uitbesteden ongestoord voortgang vinden?

Als de taak niet losgekoppeld kan worden van andere activiteiten, kan men overwegen die

andere activiteiten ook uit te besteden. Waarbij het geheel van deze activiteiten wel

ontkoppelbaar moet zijn.

Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid

De kosten van zelf doen worden afgezet tegen de kosten van uitbesteding. Zijn naar schatting

de kosten van uitbesteden hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan is zelf

doen het antwoord.

Onder kosten van het ‘zelf doen’ wordt ten minste begrepen:

- Materiaal;

- Personeel (bestede directe uren);

- Interne doorbelastingen (o.a. afschrijving materieel, kosten apparatuur, huisvesting);

- Afdelingskosten (o.a. doorberekening indirecte uren).

Onder kosten van ‘uitbesteding’ of ‘samenwerking’ worden onder meer begrepen:

- Integrale kostprijs externen;

- Desintegratiekosten (kosten die worden gemaakt om de activiteit ‘buiten de deur te

zetten’);

- Coördinatiekosten (bij uitbesteding blijft eigen personeel noodzakelijk ten behoeve van

contractbeheer, procesbegeleiding, coördinatie en de beoordeling van de kwaliteit).

Ook wordt de kwaliteit die de eigen organisatie kan leveren afgezet tegen de kwaliteit die kan

worden verkregen bij uitbesteden. Is de kwaliteit bij uitbesteding of samenwerking lager dan

wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd, dan moet dat worden afgewogen tegen de

omvang van de kostenvermindering.

Tot slot wordt getoetst of de organisatie zich minder (of juist meer) kwetsbaar maakt door de

activiteit buiten de eigen organisatie te plaatsen. Wordt de organisatie kwetsbaarder door

het niet langer zelf uitvoeren van de activiteit, dan moet dat ook worden meegewogen. Het

toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid dient in onderlinge samenhang

plaats te vinden. Hoewel deze drie aspecten zijn aangemerkt als ‘objectief criterium’ kunnen

ze, bij afwezigheid van voldoende objectieve informatie, wel meer onzekerheden bevatten.

Weging ervan is dan ook een politiek-bestuurlijk proces.


Afweging 7 – Risico’s beheersbaar?

Welke risico’s, zowel positief als negatief, zijn verbonden met het uitbesteden van de

activiteit? (Een positief risico kan als kans worden gezien.)

Hierbij kan (niet limitatief) worden gedacht aan:

- Politieke risico’s: de gemeente blijft verantwoordelijk voor de uitvoering, maar heeft

minder invloed op de wijze waarop de activiteit wordt uitgevoerd;

- Het (on)voldoende in huis houden van capaciteit voor calamiteiten en urgente klussen;

- Het (on)voldoende in huis houden van eigen expertise om de gewenste prestatie te

formuleren en de geleverde prestatie te kunnen beoordelen;

- De (on)mogelijkheid om de uitbestedingsbeslissing te heroverwegen in verband met de

benodigde investeringen;

- In geding komen van goed werkgeverschap;

- Mogelijke nadelige consequenties als gevolg van juridische gebreken in contracten met

dienstverleners;

- Afhankelijkheid van dienstverleners.

Bij de weging van risico’s dienen nadrukkelijk eerdere ervaringen binnen de eigen of bij

andere gemeenten betrokken te worden. Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder

of elders gemaakte fouten in dit nieuwe geval te voorkomen?

Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders

Voor uitbesteding aan een private partij is het wel noodzakelijk dat er een markt van

concurrerende aanbieders bestaat.

Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende

behartigen?

Als het publieke belang van een taak kan worden behartigd doordat de gemeente optreedt

als opdrachtgever (sturing via contractvoorwaarden), dan is uitbesteden een

mogelijkheid. Sturing via een contract is vooral mogelijk als de te leveren dienst of prestatie

tevoren eenduidig kan worden omschreven. Het is uiteraard van het grootste belang dat de

te leveren diensten of prestaties goed worden omschreven (in een contract of in een

serviceniveauovereenkomst).


4 Onderzoeksresultaten

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten vermeld van de uitgevoerde interviews.

De tekst wordt hier en daar afgewisseld met een persbericht of voorbeelden gegeven door

respondenten (deze zijn omkaderd).

Aanvankelijk was het de bedoeling dat er voor de interviews 10 veiligheidsregio’s zouden

worden benaderen. Echter het enthousiasme en de betrokkenheid met dit onderwerp was zo

groot, dat het geen moeite kostte om meer respondenten te vinden. Niemand weigerde mee

te werken. Was de agenda vol, dan werd er toch nog een gaatje gevonden. Een respondent

kwam zelfs op zijn vrije middag. Een ander schoof ’s morgenvroeg aan na mijn nachtdienst,

omdat ik plotseling moest werken.

4.2 Interviews

Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25

Veiligheidsregio’s. Voor mijn onderzoek heb ik 14 respondenten benaderd uit even zoveel

Veiligheidsregio’s. Deze 14 Veiligheidsregio’s vertegenwoordigen samen 246 gemeenten. Dat

is 61% van alle gemeenten op dit moment. Verder behelst het 65% van de oppervlakte van

Nederland en woont er 55% van de bevolking. Van de vier grote steden, Amsterdam,

Rotterdam, Den Haag en Utrecht, ligt alleen Utrecht in het gebied. Andere grote steden zoals

Groningen, Arnhem, Nijmegen, Eindhoven en Tilburg liggen wel in één van deze 14

veiligheidsregio’s.

Als doelgroep is gekozen voor de coördinerend gemeentesecretarissen van deze

Veiligheidsregio’s. Zij zijn door het bestuur van de veiligheidsregio aangewezen en belast met

de coördinatie van de maatregelen en voorzieningen die de gemeenten treffen met het oog

op een ramp of crisis (artikel 36 Wet veiligheidsregio)1. In veiligheidsregio’s waar deze niet

aanwezig of beschikbaar was, is gesproken met de kwartiermaker bevolkingszorg (twee

respondenten) of de ambtelijk coördinator bevolkingszorg (drie respondenten). Alle

respondenten zijn vele jaren werkzaam bij de overheid, variërend van 10 tot 36 jaar. De

gemiddelde ervaring in de functie hiervoor genoemd is vier jaar.

4.3 Afwegingskader

De helft van de respondenten herkent het getoonde afwegingskader niet. De andere helft

herkent het, of een soortgelijk stappenmodel, wel. Een derde heeft in zijn werk ook wel

gebruik gemaakt van soortgelijk afwegingskaders. Niemand heeft het echter ook gebruikt bij

het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak. Men vindt het

afwegingkader wel logisch en maakt deze stappen ook in het eigen ‘achterhoofd’.

1 Dit is ook de reden waarom niet is gekozen voor de doelgroep hoofden veiligheidsbureau, zoals vermeld in de

onderzoeksopzet.


4.4 Organisatie bevolkingszorgtaken

Alle Veiligheidsregio’s hebben de acht processen van bevolkingszorg, genoemd in het

Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, georganiseerd. Zes regio's hebben hun

bevolkingszorg georganiseerd in een regionale crisisorganisatie, waarvan er vier regio’s in de

fase van voorbereiding of uitrol zitten. Lokale taken zoals het openhouden van het

gemeentehuis en beschikbaar stellen van kantoorautomatisering buiten beschouwing latend.

In vijf regio’s is alleen de aansturing geregionaliseerd. Zoals een poule van functionarissen in

het Regionaal Operationeel Team (ROT) (een respondent); een expertteam (een respondent)

of een team van operationeel leidinggevenden (drie respondenten). Enkele hebben de

functie van communicatieadviseur of Algemeen Commandant geregionaliseerd (twee

respondenten). Een regio is met uitzondering van de registratie van slachtoffers, verwanten

en schade niet geregionaliseerd maar verwacht dat dit wel de toekomst zal worden.

4.5 Uitbesteed

Alle veiligheidsregio’s hebben middels het Veiligheidsberaad het informeren van verwanten

uitbesteed en in beheer gegeven aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). Het IFV kan gezien

worden als een integrator. Dat betekent dat zij de voor deze taak voor de gemeenten het

demand management uitvoeren.

Verder is het Nederlands Rode Kruis een grote afnemer van een aantal processen. Echter in

de opmerkingen van meerdere respondenten lijkt hier een kentering in te komen. Sommige

hebben hun contract met het Nederlands Rode Kruis niet verlengd en anderen overwegen dit

te doen. Hieronder is in een tabel is weergegeven in hoeveel van de bezochte

veiligheidsregio’s een taak is uitbesteed en aan wie:

Taak Aan Aantal Veiligheidsregio’s

Verwanteninformatie IFV 14

Opvang en verzorging Het Nederlands Rode Kruis 9

Slachtofferregistratie Het Nederlands Rode Kruis 8

Uitvaart / Rouwverwerking Monuta 5

Primaire levensbehoefte Het Nederlands Rode Kruis 1

Schaderegistratie VHD / Eurocross 1

Verplaatsing mens en dier Het Nederlands Rode Kruis 1

Busvervoer Evenementenvervoer NL 1

Catering Cateraar 1


Persbericht1: Centraal schademeldpunt Haren paraat bij VHD Alarmcentrale ZATERDAG 22 september 2012

Als gevolg van de ongeregeldheden die gisteravond uitbraken bij het Facebook feest in Haren

heeft VHD Alarmcentrale een meldpunt in paraatheid gebracht voor centrale schade-

inventarisatie. In opdracht van de gemeente Haren is een speciale telefoonlijn ingericht waarop

gedupeerden terecht kunnen voor het aanmelden van mogelijke schade.

De omvang van de schade is voor de gemeente Haren aanleiding om een centraal

registratiepunt voor aangerichte schade te activeren. Zij geven daarmee uitvoer aan de Wet

Veiligheidsregio's. Schaderegistratie is daar een verplicht onderdeel van. Binnen

overheidskringen wordt "centrale registratie van aangerichte schade" ook wel aangeduid met

de afkorting CRAS. VHD Alarmcentrale registreert namens de gemeente Haren meldingen van

burgers, die door de ongeregeldheden aangerichte schade ondervinden. De activiteiten van het

meldpunt CRAS Haren op de alarmcentrale bij VHD Alarmcentrale zijn alleen gericht op het

registreren van meldingen en algemene schade-inventarisatie, niet op het honoreren van

schade. Kort nadat vannacht de Gemeente Haren de opdracht gaf om het melden mogelijk te

maken is in nauw overleg met de Gemeente een maatwerk registratie ontwikkeld en is VHD

Alarmcentrale opgeschaald om de aanmeldingen te kunnen verwerken. Vanaf zaterdagochtend

07:00 uur is VHD Alarmcentrale in staat de meldingen te verwerken.

Mensen die geen schade hebben maar informatie willen kunnen terecht op het speciaal

daarvoor geopende publieksinformatienummer

Respondenten geven aan dat er een landelijk convenant is gesloten met Stichting Salvage. Zij

geeft hulp aan gedupeerden van een brand, waarbij zij tot de volgende werkdag aan 15

huishoudens opvang kunnen verzorgen2. Twee respondenten zijn in gesprek met Salvage om

afspraken te maken over schaderegistratie. Daarentegen zijn er twee respondenten die

aangeven dat gemeenten van hun contract met VHD of Eurocross voor schaderegistratie af

willen, omdat dit geen meerwaarde heeft en wel geld kost. Ten slotte gaven twee

respondenten aan na te denken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en

verkeersregelaars, uit te besteden aan een marktpartij. Met uitzondering van het

Nederlandse Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf geen of maar geringe

kosten verbonden. Men spreekt van waakvlamovereenkomsten, waarbij de teller pas gaat

lopen als er een opdracht tot inzet is.

Twee respondenten refereren ook aan de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) waaraan zijn de

omgevingszorg hebben uitbesteed. Echter de RUD is geen private marktpartij, maar een

gemeenschappelijke regeling in kader van de WGR.

1 Verzekeraars Hulpdienst (2012). Geraadpleegd op http://www.vhd.nl/news_archive_nl.html?id=10&page=

2 Protocol van afspraken tussen Stichting Salvage en het landelijke overleg van coördinerend

gemeentesecretarissen 2012. Geraadpleegd op www.infopuntveiligheid.nl


4.6 Publiek belang

Twee respondenten geven aan dat er geen bevolkingszorgtaken zijn die niet het publieke

belang dienen. Een van hen geeft aan dat het faciliteren of ondersteunen van een taak,

voorwaardenscheppend kan zijn aan een taak van een ander en daarom gezien kan worden

als publieke taak. Anderen denken daar anders over, maar zijn wel verschillend in hun

opvatting welke bevolkingszorgtaak geen publiek belang dient. Twee springen daarbij echter

in het oog.

Schaderegistratie

Tien respondenten vinden dit geen publieke taak. Men geeft daarbij aan dat de gemeenten

niets doen met de schade dan enkel verwijzen. Het is nu nog faciliteren dat mensen

begrijpen dat zij met hun schade naar de verzekeraar gaan. Negentig procent is al

schadeverzekerbaar en daarvoor moet men bij de verzekeraar zijn. Grootschalige

schaderegistratie komt niet voor. Het zal zo klein en beperkt zijn dat je dat niet van te voren

gaat organiseren. Is het onverzekerbare schade dan zal de gemeente bekijken of zij daarvoor

een regeling kunnen treffen of fondsen werven. Als voorbeeld wordt de Commissie Meijer

genoemd in verband met de geleden schade door aardbevingen naar aanleiding van

gaswinning in Noord-Nederland. Een respondent verwoordt het als volgt: “Bij een ramp doen

gemeenten niet anders met schaderegistratie dan dat ze het leuk vinden om in de media te

vermelden dat de omvang van de schade ongeveer 2 miljoen euro is. De gemeente keert geen

euro uit”. Een andere respondent geeft aan dat enkel doorverwijzen voor de gemeenteraad

een stap te ver is, omdat het als heel belangrijk wordt ervaren. Het besluit nemen die taak

los te laten is erg moeilijk.

Opvanglocaties

Zeven respondenten geven aan dat het inrichten of het hebben van een opvanglocatie niet

meer een publiek belang dient. Als motivatie hiervoor wordt gegeven dat bijna iedereen wel

een mobiel heeft en contact kan leggen met familie of kennissen voor onderdak. Anders

staan er wel mensen in de rij om deze mensen te helpen. Ook wordt genoemd dat niemand

in een sporthal op een stretcher wil liggen. Stichting Salvage doet ook de opvang, wat veelal

voldoende is. Geen respondent kan zich herinneren dat grootschalig opvang noodzakelijk

was en een aantal komt met voorbeelden die het tegendeel aangeven. Een van de

respondenten geeft aan dat een ambtenaar in een provinciestad bijna zijn halve baan

besteedt aan het beheer van opvanglocaties, maar zich niet kan herinneren wanneer deze als

zodanig zijn gebruikt.


Verder geven drie respondenten aan dat de eis dat er binnen een bepaalde tijd een

opvanglocatie moet zijn ingericht, uitgaat van een verkeerde veronderstelling, namelijk dat

mensen niet zelfredzaam zijn. Kunnen ze echt nergens heen dan kan er wel een hotel

geregeld worden.

Voorbeeld Stroomstoring Zaltbommel

“De zelfredzaamheid was daar enorm groot. Zonder sturing van de gemeente is de

bevolkingszorg door de bevolking zelf opgepakt. De tuinders hebben met hun aggregaten de

mensen van stroom voorzien. De gemeente heeft alleen een aggregaat geregeld voor het

verzorgingshuis. Gemeente had sportzalen met bedden klaar staan waar echt niemand

gebruik van heeft gemaakt”.

Twee respondenten die ervaring hebben met rampen als stroomuitval, overstroming en

aardbevingen geven aan dat ze als alternatief voor een opvanglocatie nadenken om voor de

gedupeerden in het rampgebied zorgmeldpunten in te richten. Deze zijn multidisciplinair en

bedoeld om hen te informeren en te faciliteren bij de hulpvraag.

Slachtofferregistratie

Als het gaat om de vraag of er ook bevolkingszorgtaken zijn die niet meer het publieke belang

dienen, zijn er twee respondenten die ook slachtofferregistratie noemen.

De één vindt dat we vanuit het oogpunt dat we de zelfredzaamheid willen bevorderen ook

moeten nadenken over een andere manier van registreren. Niet meer alle slachtoffers

binnen een hek zetten. De crash van een vliegtuig van Turkisch Airlines bij Schiphol noemt hij

als voorbeeld. “Mensen gaan lopen. Waarom registreer je nog mensen die kunnen lopen en

bij wijze van spreken naar huis willen. Voor schadeclaims kunnen ze zich later zelf melden.

Registratie van personen heeft enkel zin als dat ook betekenis heeft”. De andere respondent

belicht een ander onderdeel, namelijk het in kaart brengen van het aantal mensen dat in een

rampgebied verblijft. “Er wordt nu in de gemeentelijke basisadministratie gekeken wie in dat

gebied wonen en wat je potentieel slachtofferaantal zou kunnen zijn. Je registratie levert

echter een schijnzekerheid. Als voorbeeld de Bijlmerramp, daar verbleven veel meer mensen

dan er in het GBA geregistreerd stonden. Je weet niet of de mensen thuis zijn en je weet niet

Voorbeeld Storm 2006

“Het bericht komt binnen dat 500 mensen op het treinstation niet weg kunnen komen. Het

ROT bevestigt het bericht maar spreekt over enkele mensen die niet naar huis kunnen, niet

het aantal van 500. Je moet dan toch je opvang inrichten. Maar voor hoeveel? Dan maar op

die 500. Dus een scholengemeenschap voor 500 man ingericht. Broodjes laten aanrukken.

Toen nog bedjes. Twaalf of dertien, meer kregen we er niet. Het Rode Kruis had van

meerdere plaatsen verzoeken gekregen en kon door het weer de weg niet op. Meer was er

niet te krijgen. Uiteindelijk kwamen er 10 mensen, bleven er 9 slapen en hadden we 250

broodjes. De daklozen hebben vrij lang van deze voorraad gegeten”.


of er nog meer mensen verblijven. Het heeft dan totaal geen zin om met die registratie te

checken of de mensen die daar wonen inderdaad gevonden zijn”.

Eén respondent vindt de registratie van verwanteninformatie helemaal achterhaald.

Misschien is dat enkel nog het beschikbaar stellen van een telefoon of internet. Hij geeft aan

dat dit een andere manier van denken is, dan waar je jarenlang mensen voor hebt opgeleid.

4.7 Wettelijke beperkingen

Al dan niet genuanceerd geven alle respondenten aan dat er wettelijk geen beperkingen zijn

om bevolkingszorgtaken uit te besteden aan de markt. De een heeft er nog nooit naar

gekeken of voelt niet de behoefte. Anderen geven aan dat de burgemeester de

verantwoordelijkheid moet dragen, maar dat de wet over de uitvoering geen belemmeringen

geeft. Drie respondenten vinden het feit dat de wet alleen de taken benoemd te summier. Zo

mist men in wetgeving de prestatie-eisen. Men vindt het vreemd dat op andere punten de

Wet veiligheidsregio’s bizar gedetailleerd is. Bij de brandweer is dat minutieus uitgeschreven;

bijvoorbeeld wat voor kennis een brandweerman moet hebben voordat hij een bepaald

diploma moet krijgen. “Over de bevolkingszorg staat helemaal niks. Dat is jammer. Nu

moeten gemeenten het zelf maar verzinnen. Daar had de minister, als wetgever, meer in

kunnen sturen. Het gaat dan om de hoe-vraag en niet om de wat-vraag”, volgens een

respondent. Zij vinden dat de gemeenten dat zelf moeten invullen. Slim organiseren. Wat

slim is in Groningen, hoeft niet slim te zijn in Amsterdam. De risicoprofielen zijn verschillend

per regio. De hoe-vraag moet in overeenstemming kunnen worden gebracht met dat verschil

in risicoprofiel. Zoals een respondent uitlegt: “Het is fantastisch dat je als brandweer binnen

acht minuten ergens moet zijn als er brand is. Woon je in Appelscha dan lukt dat natuurlijk

nooit. Die differentiatie moet er in de wet natuurlijk wel zijn”. Een andere respondent ziet dit

anders en geeft aan dat de wet beperkingen geeft in de zin van wat je moet organiseren en

heeft daarbij niet de beleving dat er ook taken bij zitten die je mag uitbesteden. Weer een

ander ziet beperkingen door de Aanbestedingswet en de Wet bescherming

persoonsgegevens. Terwijl een ander bij de registratie van personen geen beperkingen voelt,

omdat iemand die een broodje krijgt niet gaat klagen over zijn registratie.

4.8 Beleidsvrije ruimte

Dertien respondenten vinden dat er voldoende beleidsvrije ruimte is om bevolkingszorgtaken

of delen daarvan uit te besteden aan derden. Er is één respondent die aangeeft dat de

bestuurlijk gemaakte afspraak, het uit te besteden aan de veiligheidsregio, impliciet inhoud

dat het niet wordt uitbesteed aan derden. Zes andere respondenten ervaren die vrijheid wel,

maar geven aan dat de stap naar regionaliseren al is gezet en daarbij uitbesteden aan derden

niet wordt bediscussieerd. Twee respondenten geven aan dat de visie van het rapport

‘bevolkingszorg op orde’ is omarmd en er daarmee ook ruimte is om taken uit te besteden


aan derden. Vijf respondenten geven aan dat er geen beleid is, waarvan één aangeeft dat zij

die beleidsvrije ruimte dan ook maximaal hebben benut.

4.9 Organisatiespecifiek

Als het gaat over bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeenten dat ze niet

door derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd, zijn er een aantal respondenten die

daar in zijn algemeenheid iets over zeggen.

Vijf respondenten refereren aan het feit dat je de verantwoordelijkheid moet vasthouden en

dat er daarom altijd een koppelvlak bij de gemeente ligt om de samenwerking met de

dienstverlener mogelijk te maken om zijn taak goed te laten uitvoeren. Drie respondenten

geven aan dat voor een goede uitvoering ook lokale kennis, lokale betrokkenheid en het

aspect vertrouwen een rol spelen, waardoor je kunt spreken van organisatiespecifiek. Een

respondent geeft mee dat de kennis van processen niet moet verdwijnen. Dat we

vaardigheden die we opbouwen in het crisismanagement ook in het reguliere werk kunnen

toepassen.

Voorbeeld Mediatraining

“Zo boden we in een gemeente het college een training aan in het kader van

crisiscommunicatie. Tja, dan accepteerden ze het. Als we zeiden jullie moeten les krijgen

hoe je voor de camera staat, dan accepteerden ze het niet. In feite gaven we ze gewoon

mediatraining, waar ze elke werkdag profijt van hadden.”

Crisiscommunicatie wordt door acht respondenten aangegeven als iets specifieks voor de

gemeente. De motivatie daarbij is dat dit een belangrijk kernproces is, waarop de aanpak

wordt beoordeeld en de burgemeester mogelijk kan worden veroordeeld. “Dit moet je

daarom dicht bij je houden. Het onderdeel omgevingsanalyse zou je daarvan wel kunnen

uitbesteden”, aldus een respondent. Waarbij men eerst denkt aan een grotere gemeente die

deze taak ook regulier al uitvoert. Drie respondenten geven aan dat lokale taken zoals de

bestuurs- en managementondersteuning en facilitaire zaken op het gemeentehuis

organisatiespecifiek zijn. Mogelijk dat dit door anderen niet is genoemd, omdat het veelal

geen taken zijn die vanuit de veiligheidsregio gecoördineerd worden. Een respondent vindt

het proces Nazorg specifiek voor de gemeente, omdat het taken zijn die de gemeente

regulier ook al binnen sociale zaken uitvoert, zoals maatschappelijke zorg, herhuisvesting en

uitkering. Een respondent vindt dat grootschalige opvang specifiek is, omdat men dan vooral

toch naar de overheid kijkt.

4.10 Te ontkoppelen

Of de uitvoering van een taak eenvoudig is los te koppelen van andere activiteiten van de

gemeenten is door tien respondenten een reactie gegeven. Dit komt doordat de vraag in het

interview aan vier respondenten niet expliciet is gesteld. Eén respondent geeft aan dat als je


een taak ontkoppelt die wel logisch moet zijn. “Het moet liggen in het reguliere.

Voornamelijk met partijen, waarvan je de ervaring hebt dat ze de dienst ook kunnen leveren.

Gemeenten die al veel uitbesteden zullen dat dan ook meer doen, want het is hun

corebusiness.” Een ander respondent geeft aan dat door de regionaliseringen de taken al zijn

losgekoppeld van de gemeenten. “Taken kunnen ook worden gedaan door mensen uit een

andere gemeente.” Zes andere respondenten vinden dat gemeenten zeker de regie moet

houden. Een respondent verwoord dit als volgt door zichzelf de vraag te stellen: “Hoe houdt

je het gekoppeld? Hoe koppel je slim de juiste informatie. Bijvoorbeeld de informatie die je

van het SIS krijgt of in de databases van de gemeenten zitten. Er is geen waarheid voor hoe je

een taak die je uitbesteed het beste organiseert. Dat verschuift met de ontwikkelingen in de

samenleving. We zullen heel scherp moeten blijven. Kijken wat er op ons afkomt en dat weer

gebruiken.” Een respondent vraagt zich af of het daardoor efficiënter wordt, vooral omdat

het maar incidenteel voorkomt. Een ander vraagt zich af of je met de lage frequentie waarin

een incident zich voordoet een taak kunt verzelfstandigen. Hij komt tot de conclusie het bij

de gemeenten te houden op het niveau van de veiligheidsregio. Twee andere respondenten

geven de nadelen aan als je expertise gaat uitbesteden. “Zo krijg je en houd je ook geen

expertise binnen de overheid. Het zijn veelal leuke klussen die mensen binnen de gemeente

ook willen doen en je houdt de eigen mensen ook betrokken bij de nasleep van de ramp.”

4.11 Kosten

Als we kijken naar de kosten die worden gemaakt om de bevolkingszorgtaken te organiseren,

wordt er door de respondenten onderscheid gemaakt tussen regionaal (kosten van de

Veiligheidsregio) en lokaal (de kosten van de gemeenten zelf). In de kosten van de

bevolkingszorg in de veiligheidsregio heeft iedereen wel een globaal inzicht variërend van

“trek ik zo uit de kast” en “hebben we scherp” tot zoveel euro cent per inwoner. Veelal

worden de uren die gemeenteambtenaren besteden aan de veiligheidsregio niet doorbelast

en begroot. Inzicht in de lokale kosten van de gemeente is een ander verhaal. Daar geeft men

aan dat deze kosten niet concreet zijn terug te vinden omdat ze verweven zijn met andere

posten. Gemaakte kosten onder een post bevolkingszorg is er niet. Een respondent

verwoordt het zo: “Bevolkingszorg, men deed het erbij. Zowel landelijk als regionaal en

lokaal. We willen de vierde kolom professionaliseren, dat begint te groeien maar moet ook

financieel vertaald worden.” Het is niet mogelijk om te bepalen wat de kosten zijn als de

gemeente de werkzaamheden die zijn uitbesteed aan het Rode Kruis, zelf gaat uitvoeren. Een

respondent acht het uitbesteden van een taak aan het Rode Kruis vele malen duurder dan

dat men het zelf doet. Een andere respondent uit een nabij gelegen regio berekent met een

natte vinger dat de kans heel groot is dat zelf doen duurder is. De beelden die hier bij de

respondenten over bestaan zijn zo verschillend en spreken elkaar zo tegen, dat zonder verder

onderzoek er geen zinnige uitspraak is te doen.


4.12 Kwaliteit

Als je betaalt voor een taak die je hebt uitbesteed is het ook belangrijk dat je weet of de

marktpartij ook in staat is om te leveren en welke kwaliteit hij levert. Bij de vraag of de

kwaliteit van een taak die wordt uitbesteed ook wordt gemeten is het Rode Kruis bij alle

respondenten het onderwerp van gesprek. Men weet in het contract wat er wordt geleverd,

maar niet wat hiervan de kwaliteit is. Het Rode Kruis heeft een inspanningsverplichting en

geeft daardoor niet de garantie dat de taak ook wordt uitgevoerd. Als er een negatief

reisadvies wordt gegeven, heeft het Rode Kruis geen mogelijkheden om dit te negeren. Eén

van de contract-onderdelen is dat er mee-geoefend wordt. Daar vloeien een aantal

aandachtspunten uit, die verder worden meegenomen. Dat beschouwt men als een stukje

kwaliteitsbewaking vooral vanuit het leereffect bekeken. “Bij een echte crisis evalueren ze op

twee manieren. Aan de ene kant om daar iets uit van te leren. Aan de andere kant de

verantwoording. Daar zit een veel hardere kant aan. Als blijkt dat het Rode Kruis dingen niet

heeft gedaan die wel zijn afgesproken, dan krijgen ze dat natuurlijk te horen. Het is geen

objectief meetinstrument, maar redelijk adequaat: maken ze waar wat is afgesproken”, aldus

een correspondent. Negen respondenten zijn kritischer. Zij hebben een optreden van het

Rode Kruis in de warme fase nooit meegemaakt. Of iets was al geregeld voordat het Rode

Kruis ter plaatse was. De kwaliteit van een van te voren aangekondigde oefening is anders,

dan zijn er altijd genoeg mensen. Daarmee heb je de paraatheid nog niet geborgd als er

plotseling op de knop wordt gedrukt. Een respondent wil wel zien wat er gebeurd als

’s nachts om 02:00 uur op de knop wordt gedrukt en hulp nodig is. Afhankelijk van wie

leiding heeft zijn de optredens in de oefeningen goed of matig. Een andere respondent vindt

dat men oefent op een verkeerde aanpak. “Bij een oefening met chemische stoffen wordt er

nog altijd een sporthal ingericht. Dat is het laatste waar je aan denkt. Eerder aan een

dorpshuis in de buurt of een kroeg op loopafstand. Zij hebben een andere beleving. Terwijl

gemeenten in Nederland de beweging zien van zelfredzaamheid, eigen verantwoordelijkheid.

Gemeenten richten zich op de verminderd zelfredzamen en dan niet op degene die in het

ziekenhuis liggen.” Een respondent vindt een contract met het Rode Kruis niet noodzakelijk;

omdat het Nederlands Rode Kruis in zijn statuten heeft staan dat zij hulp verlenen aan

iedereen die het behoeft. Hij acht het dan ook niet waarschijnlijk dat het Rode Krijs niet komt

als er een beroep op hen wordt gedaan bij een grote calamiteit.

4.13 Kwetsbaar

Maakt een gemeente zich meer of minder kwetsbaar door een bevolkingstaak uit te

besteden.

Minder kwetsbaar

Drie respondenten geven aan dat ze door te regionaliseren al minder kwetsbaar zijn

geworden. Dertien respondenten vinden dat zij minder kwetsbaar zijn doordat zij bij


uitbesteden expertise, extra capaciteit en continuïteit inkopen. Enkele respondenten geven

daarbij aan dat je wel moet controleren of ook feitelijk het gevraagde geleverd kan worden

en dat een goede regie en aansturing van belang is.

Meer kwetsbaar

Een respondent geeft aan dat je meer afstand creëert van de bevolking en lokale omgeving

door een taak uit te besteden. Daardoor kunnen in de uitvoering fouten ontstaan. Twee

respondenten vinden dat het je afhankelijker en kwetsbaar maakt als verantwoordelijke

organisatie, als er geen kennis meer in eigen huis aanwezig is. Andere respondenten hebben

hierover niets vermeld.

Voorbeeld ICT

“Bij de uitbesteding van ICT in de gemeente hadden we geen expertise op gebied van

automatisering. Zo kregen we een Mercedes van een automatiseringssysteem, terwijl we

het prima met een goedkopere middenklasse konden doen. We werden niet geadviseerd.

Zij zeiden dat we alles moesten kopen, maar we hadden het helemaal niet nodig. Er was

bij ons niemand in huis die tegengas kon bieden. We hadden het wel goed opgeschreven

maar de kwaliteit was gewoon slecht. We gingen voor de laagste kostprijs en hadden

daarvoor ook onze expertise wegbezuinigd. Er zat wel een boeteclausule in. Maar als

puntje bij het paaltje komt moet je wel je dossier op orde hebben. Dan kom je in een

juridisch tegenspel.”

4.14 Samenhang in de 3K’s

Bij de vraag of het toetsen van kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid in onderlinge

samenhang plaatsvindt, antwoorden alle respondenten met ‘ja’. Opmerkingen die daarbij

worden gemaakt zijn dat de kosten vaak moeilijk zijn te vergelijken. De kwaliteit is moeilijk te

objectiveren, omdat het niet of maar incidenteel voorkomt.

4.15 Risico’s

Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een

bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ (acht respondenten) of ‘geen

expertise in huis' (drie respondenten) zijn door meer dan twee respondenten genoemd. Bij

‘slechte aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de juiste voorwaarden zijn

gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring plaats vindt op de

kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn. Bij expertise gaat

het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is door bezuinigingen of

uitstroom van personeel. Verder nog, dat je iets oefent wat je nooit doet en dat je te veel op

afstand hebt gezet om nog te kunnen improviseren.


4.16 Meerdere aanbieders

Acht van de 10 respondenten vindt het niet per se noodzakelijk dat er een markt van

concurrerende aanbieders bestaat, waarbij drie respondenten aangeven dat dit wel de

voorkeur heeft. Door zelf te bepalen wat de kosten zijn als je het zelf doet en welke kwaliteit

je wilt, kun je voldoende onderhandelen. Een ander vindt een vertrouwde monopolist

voldoende. Twee respondenten vinden het wel noodzakelijk vanwege de marktwerking: dat

de markt zichzelf positioneert en reguleert.

4.17 Opdrachtgeverschap

Alle respondenten vinden dat een publiek belang van een bevolkingszorgtaak voldoende

blijft behartigd als de gemeente optreedt als opdrachtgever. Dit wordt door verschillende

respondenten aangevuld met diverse opmerkingen:

“Je moet wel iemand in huis blijven houden die de expertise heeft de uitbesteding te

organiseren.”

“Burgemeesters spelen hierbij een grote rol. Zij moeten vooral rust en vertrouwen uitstralen.”

“Als je uitbesteed kun je beter in positie blijven omdat je duidelijker kan krijgen wat de taken

zijn.”

“We moeten dan wel anders gaan denken en werken. De functie van doener wordt dan

steeds meer die van regisseur.”

“Bekijk ieder jaar de gemaakte afspraken en herzie deze waar nodig.”

“De gemeente blijft de aansturing doen en moet in ieder geval nadenken over wat voor

stappen zij moet doen om op het uur u goed te kunnen zijn. Daarbij moet zij weten hoe we in

de samenwerking elkaar informeren en dit vooraf met elkaar trainen.”

4.18 Stelling 1

“Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor

participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing.”

Van de dertien respondenten is er één respondent het niet eens met de stelling. Hij geeft aan

dat er geen behoefte is om taken uit te zetten bij private marktpartijen. Volgens hem zit er

nog een uitdaging tussen vraag en aanbod omdat er bij bedrijven geen drang bestaat om

taken voor de gemeente uit te voeren. Anderen zijn het daar niet mee eens en zien wel zeker

een meerwaarde en uitdaging om daar meer werk van te maken. Een respondent verwoordt

het zo: “Om 30 mensen op te vangen werd een evenementbureau gevraagd voor handjes en

catering. Binnen drie kwartier zaten de mensen aan de warme saucijzen. Men had het

evenementenbureau gebeld omdat ze vaker met de gemeente samenwerken.” Verder werd

de tip gegeven dat men ook in de preparatie zich met private bedrijven kan voorbereiden.

Uitgaande van je risicoprofiel zouden de gemeenten kunnen kijken welke private

ondernemingen bij een incident betrokken kunnen raken. Denk bijvoorbeeld aan de Land- en

Tuinbouw Organisatie (LTO) als het gaat om verplaatsing van dieren bij dreigende


overstroming. “Je zou bijvoorbeeld één keer per jaar op dat risico een klein congres kunnen

organiseren waarbij je elkaar ook leert kennen.”

4.19 Stelling 2

“Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de

beheersbaarheid.”

Vijf respondenten zijn het hier niet mee eens en geven daarbij de volgende argumenten:

“Hoe meer partijen betrokken zijn, hoe moeilijker het is om grip te houden op de uitvoering.

Private marktpartijen staan op afstand.”

“Het is belangrijk dat je elkaar kent, om afstemmingsproblemen te voorkomen. Er zit een

optimum aan het aantal partijen.”

“Het moet niet leiden tot vervaging van taken of dat we ons afvragen wie er nu eigenlijk over

gaat. Of ze elkaar de tent uit vechten als ze werkzaam zijn op het zelfde terrein.”

Acht respondenten vinden dat deze participatie de beheersbaarheid wel verhoogt als het de

kennis en kunde brengt die de gemeente zelf niet in huis heeft. Enkelen geven aan dat men

het wel goed moet voorbereiden met goede werkafspraken. Een ander geeft aan dat de

dominante rol van de overheid een mythe is. “Er is veel meer waar de overheid misschien wel

weet van heeft, maar geen invloed op heeft. Het kan zelfs zo zijn dat overheid bedrijven met

goede initiatieven voor de voeten loopt.”

4.20 Stelling 3

“De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg.”

Alle dertien respondenten zijn het niet eens met de stelling. Zes respondenten zeggen

daarbij, dat de stelling wel geldt voor de zelfredzamen. Voor burgers die zichzelf kunnen

redden of in die situatie kunnen worden gebracht heeft de gemeente een faciliterende rol,

zoals betekenis geven, duiding en handelingsperspectief. Een respondent verwoordt het als

volgt: “Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk, heeft daarin een

regierol en kan ook sturen en de richting bepalen. Gebeurt dat niet goed, dan kan dat

vervelende persoonlijke gevolgen hebben. Die verantwoordelijkheid beperkt zich wel meer

dan voorheen tot de mensen die het nodig hebben. We zaten wel eens dingen te organiseren,

terwijl niemand er om vroeg. Een opvanglocatie inrichten voor die ene zwerver is ook weer zo

zonde.”


5 Resultaten Casestudy

5.1 Inleiding

Verschillende incidenten in de afgelopen 25 jaar hebben aangetoond dat het proces van

slachtofferregistratie problematisch verliep. Het onderzoek ‘slachtofferregistratie in

redelijkheid en realiteit’ is aanleiding geweest om een landelijk project te starten om te

komen tot een nieuwe slachtoffervolgsystematiek1. Op 23 november 2012 heeft het

Veiligheidsberaad gekozen voor een landelijke implementatie van de slachtoffer informatie

systematiek (SIS)2, bestaande uit een landelijke front- en backoffice. De keuze hield in dat er

één centraal telefoonnummer en website kwam voor het zoeken naar informatie over

familieleden die mogelijk betrokken zijn bij een ramp. Het argument van opbouwen en

behouden van kennis en ervaring bij het informeren van verwanten was daarbij

doorslaggevend, naast de verwachtte financiële voordelen van de landelijke organisatie.

Hierbij werd de afweging gemaakt om een deel van een bevolkingszorgtaak, namelijk de

frontoffice wel of niet te outsourcen. In 2013 is het outsourcen van de frontoffice

aanbesteed.

Binnen de Frontoffice vinden een aantal activiteiten plaats:

aannemen gesprek, doorvragen, bepalen hulpbehoefte;

verstrekken procesinformatie/doorverwijzen/doorverbinden;

uitvragen (completeren van gegevens voor registratie);

registeren;

informeren van verwanten over het vervolgproces;

het in opdracht van de chef backoffice (indien nodig) contact houden met de verwanten.

5.2 Onderzoek elementen casestudy

Het onderzoek in de casestudy SIS richt zich op het ‘afwegingskader outsourcen

bevolkingszorgtaak’. De vraag is of het afwegingskader een bruikbaar instrument zou kunnen

zijn geweest bij de keuze om deze taak wel of niet uit te besteden aan een private

marktpartij. De bevindingen van de casestudy zijn verkregen uit de interviews met de

voorzitter van de stuurgroep SIS en de projectleider SIS.

5.3 Onderzoek afwegingskader

Het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of een soortgelijk afwegingskader is niet

gebruikt bij de afweging om de frontoffice van SIS te outsourcen.

Het SIS is een systematiek om bij incidenten uitvoering te geven aan de publieke taak van de

gemeente: het informeren van verwanten en het registreren van slachtoffers.

1 Helsloot, Scholtens & Warners, 2011 2 Veiligheidsberaad, project SIS Plan van aanpak, fase 3, samenvatting, 28-2-2013, Geraadpleegd op

www.snellerslachtofferinformatie.nl


Uitvoering van het SIS gebeurt in opdracht van de gemeente. De financiering is geregeld via

de veiligheidsregio’s. SIS is een landelijke voorziening waarvan de borging en het beheer van

de applicatie is uitbesteed aan het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV). IFV is namens de

gemeenten de opdrachtgever voor de aanbestedende marktpartij.

Afweging 1 – Is er sprake van een publiek belang?

De Poldercrash

“Bij de ramp met Turkisch Airlines was iedereen uit het vliegtuig voordat de

hulpverleningsdiensten kwamen. Er waren acht doden in het vliegtuig. Ze hadden een lijst

van 10 namen en waren er dus twee mensen kwijt. Dat werd de burgemeester en de

gemeente verweten. Deze mensen waren naar de A4 gelopen en hebben daar een taxi

genomen. De een is naar de Kalverstraat gegaan waar hij, vanwege het feit dat hij onder

het bloed zat, nieuwe kleding wilde kopen. De verkoopster heeft hem daar op een bankje

gezet en de politie gebeld. De ander heeft het vliegtuig genomen naar Amerika, waar men

twee weken later contact met hem heeft gekregen.”

Het SIS beperkt zich tot registratie van de zwaargewonden en doden en het informeren van

de verwanten van die personen. Het gaat er vanuit dat betrokkene en slachtoffers die

redzaam zijn zelf hun verwanten informeren.

In artikel 2.3.1 van het Besluit veiligheidsregio’s is het registreren van slachtoffers concreet

benoemd als bevolkingszorgtaak en daarmee een taak van publiek belang.

Conclusie: Ja

Afweging 2 – Is er wettelijke vrijheid om de taak te outsourcen?

De Wet veiligheidsregio’s bepaald dat de gemeente deze taak moet uitvoeren en geeft

daarbij geen beperkingen hoe deze taak moet worden uitgevoerd. De gemeente in de rol van

de burgemeester blijft verantwoordelijkheid voor deze taak.

Privacywetgeving

SIS is een systematiek om informatie van verwanten te matchen aan de gegevens die

hulpverleningsdiensten hebben van de slachtoffers. Er zijn, binnen de juridische kaders,

afspraken gemaakt over welke gegevens de politie mag gebruiken voor zijn strafrechtelijk

onderzoek. Medische gegevens worden niet gedeeld, maar wel naam en huisadres en wie de

verwanten zijn. Bij een ramp mogen wij de verwanten infomeren van een slachtoffer die

buiten bewustzijn is. Komt hij bij kennis dan kan hij dat zelf aangeven. Afspraken hierover zijn

vastgelegd in de Handreiking SIS.

Aanbesteding

De aanbesteding van de uitbesteding van de frontoffice is gegaan volgens de Europese en

nationale aanbestedingsregels.

Conclusie: Ja


Afweging 3 – Is er beleidsvrije ruimte om te taak te outsourcen?

SIS is ontstaan na de ramp met Turkisch Airlines, waarbij de minister van Veiligheid en Justitie

de kamer heeft beloofd dit op te lossen. Die opdracht is door hem geadresseerd aan het

Veiligheidsberaad.

Conclusie: Ja

Afweging 4 – Is het geen organisatie specifieke taak voor de gemeente?

Voor deze taak heeft men juist gekeken naar callcenters. Het is geen taak die gemeenten of

veiligheidsregio’s regulier uitvoeren.

Conclusie: Ja

Afweging 5 – Is een bepaalde activiteit eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten

binnen de gemeente?

De frontoffice is een duidelijk te definiëren afgebakende taak binnen SIS. De taak is daardoor

los te koppelen van andere taken. Om de koppeling met de gemeenten en veiligheidsregio’s

te houden worden ook mensen van de geneeskundige zorg, gemeenten en politie ingezet.

Conclusie: Ja

Afweging 6 – Kosten, kwaliteit en reductie van kwetsbaarheid

Kosten

Zijn naar schatting de kosten van uitbesteden lager dan wanneer de activiteit zelf wordt

uitgevoerd?

Er is een bepaalde prijszetting gedaan. Men vond dit een realistische prijs voor het

zorgniveau. Eigenlijk was het idee dat het proces slachtofferregistratie in 408 gemeenten

georganiseerd zou zijn. Dat bleek niet te betalen. Er is onderzocht dat op het niveau van de

veiligheidsregio het niet te bekostigen was. Uit oogpunt van kosten en efficiency oogpunt is

gekozen voor landelijk backoffice en landelijk frontoffice voor SIS. De opstartkosten zijn 18

duizend euro per veiligheidsregio.

Conclusie ja

Kwaliteit

Is de kwaliteit bij uitbesteding hoger dan wanneer de activiteit zelf wordt uitgevoerd?

Er zijn ook kwaliteitseisen gesteld. Het aantal mensen die aan de telefoon kunnen zitten. Wat

ze minimaal aan moeten kunnen is ongeveer 600 telefoontjes per uur. Starttijd na alarmering

is 5 minuten, 24 uur per dag bereikbaar, in te zetten via landelijk nummer et cetera. Dat is

kwaliteit waaraan gemeenten niet kunnen, maar ook niet aan hoeven te voldoen.

Conclusie: Ja


Kwetsbaar

Maakt de organisatie zich minder kwetsbaar door de activiteit buiten de eigen organisatie te

plaatsen? Een callcenter is al getraind in dit soort taken en hoeft nog maar in een heel klein

onderdeel getraind te worden. Het personeel is registratie gericht, dienstbaar en getraind in

omgaan met mensen in nood of problemen. Zij leren mensen gerust te stellen. Dat moet je

niet door mensen laten doen die dat nooit doen.

Conclusie: Ja

Afweging 7 – Risico’s

Zijn voldoende voorwaarden aanwezig om eerder of elders gemaakte fouten in dit nieuwe

geval te voorkomen? Het contract met de marktpartij is om risico’s te beperken maar voor

twee jaar aangegaan. Testen kan pas als het zich ook voordoet. Er wordt geoefend met de

Veiligheidsregio’s. Er zijn risico’s maar die zijn wel beheersbaar.

Conclusie: Ja.

Afweging 8 – Is er een markt met concurrerende aanbieders

Het was bekend dat de markt beperkt was en er was geschat dat er drie aanbieders zouden

zijn. de uitbesteding is Europees aanbesteed. Vijf partijen hebben hieraan meegedaan. Met

bekende namen als Het Nederlands Rode Kruis en de ANWB. Maar ook onbekende als het

‘Bosch Communication Center’ en het ‘Tolk- en vertaalbureau Concorde Group'.

Conclusie: Ja

Afweging 9 - Kan de gemeente het publieke belang als opdrachtgever voldoende

behartigen?

De gemeente kun je niet echt zien als opdrachtgever. Het IFV is opdrachtnemer voor de

veiligheidsregio. De veiligheidsregio’s zijn in de vorm van verlengd lokaal bestuur bedoeld om

de crisisorganisaties voor de gemeenten in Nederland te organiseren. De IFV heeft het

geborgd zodat zij voor de gemeenten het publiek belang voldoende behartigen.

Conclusie: Ja

ADVIES: UITBESTEDEN AAN DE MARKT. HETGEEN GESCHIEDDE!1

Gunning frontoffice aan ANWB

Op 13 december 2013 hebben het IFV en de ANWB een overeenkomst getekend. De ANWB

heeft met haar Alarmcentrale de Europese aanbesteding voor de frontoffice van SIS

verkregen. Ook daar is de implementatie in gang gezet en worden de medewerkers

klaargestoomd om, als dat nodig is, hun rol in de crisisbeheersing te spelen en te leren hoe je

de noodzakelijke systemen gebruikt.

1 IFV, 2013. Geraadpleegd op http://www.nifv.nl


6 Beantwoording, conclusie en aanbevelingen

6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk vindt u de antwoorden die het onderzoek heeft opgeleverd op de

deelvragen en uiteindelijk de centrale onderzoeksvraag. Na de beantwoording van de

onderzoeksvragen en het trekken van conclusies zal het hoofdstuk worden afgesloten met

een aantal aanbevelingen.

De hoofdvraag van het onderzoek was:

Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk

te outsourcen naar private marktpartijen?

De deelvragen daarbij waren:

1. Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?

2. Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?

3. Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?

4. In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de veiligheidsregio’s

geoutsourcet?

5. Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?

6. Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen?

6.2 Vraag 1: Wat zijn de bestuurlijke implicaties van outsourcen?

Gemeenten en Veiligheidsregio’s zijn als publieke rechtspersonen belast met en

verantwoordelijk voor de uitvoering van de publieke taak. In dit onderzoek gaat het om de

bevolkingszorgtaken. De burgemeester zal zich als gezagsdrager voor deze taken uitgebreid in

het openbaar moeten verantwoorden aan de volksvertegenwoordiger (gemeenteraad),

burgers en media.

Van bestuurders wordt verwacht dat zij bij de uitvoering van de publieke taak, de

beschikbare middelen zo gebruiken dat deze zoveel mogelijk bijdragen aan de oplossingen

van het probleem. Het gaat dan niet alleen om de kosten, maar ook om schaarse middelen

als deskundigheid, tijd, energie, techniek, communicatie en informatie.

Het ethos verzorging heeft plaats gemaakt voor dat van zelfredzaamheid en activering. De

overheid is geen vangnet maar een springplank geworden.

Onder invloed van New Public Management zijn in de afgelopen jaren op betrekkelijke grote

schaal uitvoerende onderdelen verzelfstandigd. Inmiddels is men ook gaan beseffen dat het

afrekenen op prestatie belemmerend kan werken bij een gezamenlijke aanpak van een

organisatie overstijgend probleem.

De New Public Governancebenadering kan gezien worden als de opvolger van de New Public

managementbenadering. Burgers en bedrijven zijn vanuit deze benadering niet slechts

cliënten die zo klantgericht mogelijk geholpen moeten worden, maar participanten en leden


van een gemeenschap die ook zelf verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de

aanpak van maatschappelijke vraagstukken als ze daartoe in de gelegenheid worden gesteld.

Dit heeft de implicatie dat de scherpere opdrachtgever-opdrachtnemers relatie veel vager

wordt. Dat outsourcen een wending krijgt naar participatie. Waarin private marktpartijen

hun verantwoordelijkheid kunnen en willen nemen voor de uitvoering van de bevolkingszorg.

Bestuurders zullen ook een wending maken in hun ondernemerschap. Niet zo zeer de

opdrachtgever, gericht op het maken van afspraken, maar de netwerkmanager op zoek naar

samenwerking en verbinding in de uitvoering van de bevolkingszorg taak. Die op het uur u

weet waar de mogelijkheden, expertise en middelen zijn en ze ook kan benaderen en

aanwenden. Outsourcen heeft dan niet de eerste focus. Enkel als dit voor de uitvoering van

de taak de beste oplossing is. Heeft een marktpartij de expertise die jij niet hebt en is hiervan

de kwaliteit bewezen dan is het een speler in de oplossing van het probleem. In de koude

fase zal de bestuurder al op zoek moeten gaan naar die spelers. Zij die betrokken kunnen zijn

bij de nodige oplossingen van de scenario’s die voortkomen uit het risicoprofiel. Daarnaast

zal hij gebruik moeten maken van de dynamiek die ontstaat na het incident en actoren weten

te gebruiken voor het oplossen van het probleem.

6.3 Vraag 2: Wat zijn de juridische implicaties van outsourcen?

Als de wet bepaalt dat de gemeente bepaalde taken zelf moet uitvoeren, is het vaak wel

mogelijk om bepaalde onderdelen van die taak uit te besteden, bijvoorbeeld de

voorbereiding of uitvoering, maar niet de beslissingsbevoegdheid, bevel, gezag of

verantwoordelijkheid.

In artikel 10, lid d Wet veiligheidsregio’s is de organisatie van de rampenbestrijding en

crisisbeheersing overgedragen aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur. Er zijn

geen wettelijke eisen gesteld aan de aard en omvang van de organisatie van de

bevolkingszorgtaken. Het is aan de gemeenten en veiligheidsregio's zelf om daar invulling aan

te geven. Er zijn de afgelopen jaren wel verschillende informele richtlijnen opgesteld die de

bevolkingszorg vorm hebben gegeven.

Aanbesteden

Als de organisatie een publiek orgaan is of een nutsfunctie vervult gelden de publieke

aanbestedingsregels. Het outsourcen van een bevolkingszorgtaak is in die zin een

overheidsopdracht die moeten worden aanbesteed door de gemeente of de veiligheidsregio.

De drempelwaarden overheidsopdrachten 2014-2015 voor uitvoering van diensten is

207.000 euro.


Privacy

In Nederland is het verwerken van persoonsgegevens, inclusief het raadplegen, bewaren,

doorgeven, verzamelen en gebruiken) onderworpen aan de Wet bescherming

persoonsgegevens (Wbp). Bij het outsourcen van een bevolkingszorgtaak kan worden

aangenomen dat in outsourcingrelaties de opdrachtgever de verantwoordelijke zal zijn en de

dienstverlener de bewerker. Als vuistregel wordt ook wel gehanteerd dat als een

dienstverlener zijn diensten uitsluitend aanbiedt aan de opdrachtgever, hij dan in beginsel

bewerker is. Indien de opdrachtgever gerechtigd is de persoonsgegevens te verwerken, dan

zal de dienstverlener ook gerechtigd zijn om in het kader van de outsourcingrelatie de

persoonsgegevens ten behoeve van de opdrachtgever te verwerken. Persoonsgegevens

mogen door de dienstverlener niet verder worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar

is met de doeleinden waarvoor ze oorspronkelijk zijn verkregen.

6.4 Vraag 3: Wat zijn de bedrijfsmatige implicaties van outsourcen?

Outsourcing van publieke taken kan bijdragen aan de kostenbeheersing van de overheid.

Gespecialiseerde dienstverleners zijn soms beter dan de overheid in staat publieke taken te

ondersteunen.

Als het om bevolkingszorg gaat kunnen gemeenten en veiligheidsregio’s zelf afspraken maken

hoe ze aan de gestelde prestatie-eisen inhoud geven. Voor het outsourcen van taken zullen

zij interne acceptatie en steun moeten verkrijgen van alle betrokken onderdelen.

Redenen om te outsourcen kunnen zijn:

Kostenbesparing.

Standaardisatie: Het bevorderen van uniformiteit in het optreden.

Het vermijden of spreiden van kapitaalinvesteringen.

Professionaliteit: talentvol personeel aan de uitvoering van de dienst te binden.

Het succes van een outsourcing hangt in belangrijke mate af van de interne voorbereiding

van de organisatie. Men dient daartoe een goede governance voor het project op te zetten.

Er zal structuur moeten worden opgezet voor aansturing van het project. Het

outsourcingproces moet van bovenaf worden geleid. Er is een portefeuillehouder nodig in

het algemeen bestuur van de veiligheidsregio. Verder een stuurgroep en een projectteam.

Voor de contractonderhandelingen is nodig een klein kernteam met experts zoals juristen.

Voor het uitvoeren van een outsourcingtraject is een (intern)communicatieplan nodig.

De organisatie zal de met outsourcing na te streven doeleinden helder in beeld moeten

brengen en moeten bepalen waar de prioriteiten liggen.

De te leveren diensten moeten gedetailleerd worden omschreven. Maar vooral ook welke

diensten niet, zodat duidelijk is waar de verantwoordelijkheden liggen en wat de service level

(niveau van dienstverlening) is.

De organisatie blijft voor de dienst zelf personeel in dienst houden voor taken als planning,

contract management en relatiemanagement.


De organisatie zal een aantal strategische keuzes moeten maken. Wil zij de

verantwoordelijkheid voor de te leveren dienst geheel bij de dienstverlener leggen of wil zij

zelf de eindregie houden.

De waargenomen kwaliteit blijkt vooral te worden bepaald door de mate waarin de

geleverde diensten voorzien in een veranderde behoeften van de bedrijfsonderdelen. Het

gaat er dus om te verzekeren dat de dienstverlening blijft aansluiten op de steeds

veranderende eisen Door demand management moet de interne vraag voldoende worden

beheerst, om ontevredenheid over de dienstverlener te voorkomen.

6.5 Vraag 4: In welke mate wordt de bevolkingszorg op dit moment in de

veiligheidsregio’s geoutsourcet?

Nederland is voor de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing ingedeeld in 25

Veiligheidsregio’s. Er is onderzoek gedaan in 14 veiligheidsregio’s, deze vertegenwoordigen

samen 246 gemeenten (61% van alle gemeenten).

Alle veiligheidsregio’s hebben de acht processen genoemd in het Handboek Voorbereiding

Rampenbestrijding georganiseerd. Daarbij zijn in meer dan één regio de volgende taken

uitbesteed:

De frontoffice van de verwanteninformatie is met het project SIS door alle gemeenten

uitbesteed aan de ANWB. Het beheer wordt gedaan door IFV.

In 64% van de veiligheidsregio is de opvang en verzorging uitbesteed aan het Nederlands

Rode Kruis.

In iets minder regio’s, namelijk 57%, verzorgt het Nederlands Rode Kruis ook de

slachtofferregistratie.

Voor uitvaart en rouwverwerking heeft 35% taken uitbesteed aan Monuta.

Bij het afwegen van het wel of niet uitbesteden van een bevolkingszorgtaak heeft geen

enkele regio gebruik gemaakt van het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’ of

een soortgelijk stappenmodel. Men vindt het afwegingskader wel logisch.

Twee veiligheidsregio’s zijn in gesprek met Salvage om afspraken te maken over

schaderegistratie. Daarentegen willen in twee veiligheidsregio de gemeenten af van hun

contracten met VHD of Eurocross voor het uitvoeren van de schaderegistratie. De reden is

dat dit geen meerwaarde heeft maar wel geld kost. In twee veiligheidsregio’s is men aan het

nadenken om de verkeersbegeleiding bij rampen, hekken en verkeersregelaars, uit te

besteden aan een marktpartij.

Met uitzondering van het Nederland Rode Kruis en de IFV zijn er aan de contracten vooraf

geen of maar geringe kosten verbonden. Men spreekt van waakvlam-overeenkomsten,

waarbij de teller pas gaat lopen als er een opdracht tot inzet is.


6.6 Vraag 5: Wat zijn de voor- en nadelen en de risico’s in de praktijk?

Om de voor- en nadelen te bepalen gebruiken we de drie K’s: Kosten, Kwaliteit en

Kwetsbaarheid.

Kosten

Het voordeel is dat door de taak uit te besteden deze tegen lagere kosten kan worden

uitgevoerd. Als organisatie maak je gebruik van de kennis, vaardigheden en beschikbaarheid

van mensen en middelen van de dienstverlener. De dienstverlener heeft deze resources

beschikbaar vanwege het feit dat de aanbestede dienst voor zijn organisatie een

kernactiviteit is. Hij verleent deze dienst aan meerdere partijen en kan zo kosten verdelen en

laag houden.

Het nadeel is dat de kosten van bevolkingszorgtaken moeilijk zijn te bepalen doordat ze in de

begrotingen zijn verweven. Een vergelijking is dan moeilijk te maken.

Kwaliteit

Het voordeel is dat de dienstverlener beter is geëquipeerd. De taak betreft een kernactiviteit

en wijkt niet of nauwelijks hiervan af.

Het nadeel is dat je pas echt de kwaliteit kan meten als er ook echt een incident plaatsvindt.

Het is wel van belang dat je weet of de marktpartij ook in staat is om te leveren en welke

kwaliteit hij levert.

Minder kwetsbaar

De gemeenten zijn minder kwetsbaar bij 24 uur beschikbaarheid van mensen en middelen

en de organisatie van de werkzaamheden.

Meer kwetsbaar

Door een taak uit te besteden creëer je meer afstand van de bevolking en lokale omgeving,

waardoor er in de uitvoering fouten kunnen ontstaan Verder verklein je de betrokkenheid

van het eigen personeel bij de nazorg. Is er geen expertise meer in huis dan wordt je

afhankelijker van anderen als verantwoordelijke organisatie.

Risico’s

Er zijn meerder risico’s genoemd die verbonden zijn met het uitbesteden van een

bevolkingszorgtaak. Echter de risico’s ‘slechte aansturing’ of ‘geen expertise in huis' zijn

meerdere keren genoemd. Bij ‘slecht aansturing’ wordt bijvoorbeeld aangegeven dat niet de

juiste voorwaarden zijn gesteld of harde afspraken zijn gemaakt. Of dat er geen monitoring

plaats vindt op de kwaliteit, de samenwerking niet is getraind en er geen alternatieven zijn.

Bij expertise gaat het om de risico’s dat er geen expertise meer in de eigen organisatie is


door bezuinigingen of uitstroom van personeel. Tenslotte dat men taken te veel op afstand

heeft gezet om nog te kunnen improviseren.

6.7 Vraag 6: Op welke wijze kan je de processen bevolkingszorg outsourcen?

Uit de interviews blijkt dat men vindt dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang

kan blijven dienen als de bevolkingszorgtaken worden uitbesteed. De vraag is echter, op

welke wijze?

In de context van de New Public Governancebenadering, zien we burgers en bedrijven ook

participeren in de oplossing van publieke vraagstukken zoals bijvoorbeeld de opvang en

verzorging van de slachtoffers. Zij organiseren zelf inzamelacties of dragen bij aan herbouw

van panden. Niet afwachten of en hoe de overheid acteert, maar zelf hun netwerken

gebruiken. Als het nodig is ook het netwerk van de gemeente gebruiken. In een dergelijke

context hoeft de gemeente veelal alleen maar te doen wat men ook dagelijks doen.

Uitvoeren van hun taak en daarbij gebruik maken van haar regulier netwerk waar veel

mogelijk is om geïmproviseerd bevolkingszorg te verlenen. Bij een ramp of crisis zal de

gemeente vanuit haar eigen regulier netwerk zelfredzamen stimuleren en faciliteren. Uit de

interviews blijkt risicocommunicatie dan erg belangrijk, waarin voor de burgemeester een

grote rol is weggelegd. Hij kan rust brengen in de hoofden van betrokkenen, door de situatie

te duiden en handelingsperspectief te geven.

Voor de verminderd zelfredzamen zal in eerste instantie geïmproviseerde zorg worden

verleend, dat de gemeente vanuit zijn eigen reguliere netwerken organiseert. Maar ze kan

ook de mogelijkheden gebruiken die de samenleving biedt. Bijvoorbeeld voor opvang contact

opnemen met een hotelorganisatie om daar de vraag neer te leggen dat zij vanuit hun

netwerk overnachtingen en vervoer regelen. Dit noem ik geïmproviseerd outsourcen. De

mogelijkheden van geïmproviseerd outsourcen moeten wel bekend zijn. Vanuit de scenario's

uit het risicoprofiel kan de gemeente die mogelijkheden verkennen en contacten daarvoor

voorbereiden. Hierbij moet men ook kijken naar de mogelijkheden op regionaal en landelijk

niveau. Blijkt uit deze verkenning dat voor een bepaalde taak geïmproviseerd outsourcen

onvoldoende is, dan moet de keus worden gemaakt om deze voor te bereiden. Het gaat dan

om een bevolkingszorgtaak of onderdeel daarvan wat organisatievreemd is en waarvan, gelet

op het risicoprofiel, het wel aannemelijk is dat deze taak moet worden uitgevoerd. Dit noem

ik voorbereid outsourcen. Hier kan men het instrument ‘afwegingskader outsourcen

bevolkingszorgtaak’ gebruiken om te bepalen of men de taak aan de markt uitbesteedt.

Uit bovenstaande blijkt dat het outsourcen van de bevolkingszorgtaak een andere dimensie

heeft dan het outsourcen van een taak met een continue karakter. Met name door het

incidentele karakter en de onvoorspelbaarheid van de omvang, impact en dynamiek door de

participatie van burgers en bedrijven. Dit alles en het feit dat door het merendeel van de

respondenten een markt van meerdere concurrenten niet noodzakelijk wordt geacht en allen


van mening zijn dat de gemeente als opdrachtgever het publiek belang van een

bevolkingszorgtaak voldoende kan behartigen, heeft er toe geleid dat afweging 8 en 9 zijn

gewijzigd.

Afweging 8 – Moet de markt zich voorbereiden?

Kan een private partij de opdracht op het uur u niet met de inzet van bestaande mensen en

middelen uitvoeren en is voorbereiding dus noodzakelijk?

Wordt de afweging met ‘ja’ beantwoord, dan gaat men door naar de volgende afweging en

blijft voorbereid outsourcen van een bevolkingszorgtaak tot de mogelijkheden behoren.

Wordt deze afweging met ‘nee’ beantwoord dan zijn er mogelijkheden tot samenwerking of

geïmproviseerd outsourcen.

Afweging 9 – Is het onmogelijk de uitbesteding op landelijk niveau te organiseren?

Is het antwoord ‘ja’, dan gaan de gemeenten over tot voorbereid outsourcen. Bij voorkeur op

het niveau van de veiligheidsregio.

Is het antwoord ‘nee’, dan heeft vanwege doelmatigheid het outsourcen op landelijk niveau

de voorkeur.

Het nieuwe schema afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak, wordt dan:


7. Risico’s beheersbaar?

8. Moet de markt zich

voorbereiden?

9. Is het onmogelijk de

uitbesteding op landelijk

niveau te organiseren?

Objectief criterium

Objectief criterium met

subjectieve elementen

Subjectief criterium

advies

Voorbereid

outsourcen

Samen doen of

geïmproviseerd

outsourcen

Bevolkingszorgtaak

2. Is er wettelijke vrijheid?

1. Is er sprake van een

publiek belang?

3. Is er beleidsvrijheid?

4. Is de taak niet

Organisatiespecifiek?

Landelijk voorbereid

outsourcen

6. Financieël en/of

kwaliteitsvoordeel

en/of reductie van

kwetsbaarheid?

5. Is de taak eenvoudig los

te koppelen?

Zelf doen

Aan de markt en/of

samenleving overlaten


6.8 Hoofdvraag: Is het mogelijk om processen van bevolkingszorg in de

crisisbeheersing geheel of gedeeltelijk te outsourcen naar private

marktpartijen?

Nadat alle deelvragen in dit onderzoek hiervoor zijn beantwoord leidt dit tot de

beantwoording van de hoofdvraag.

Als het om de uitvoering gaat is het mogelijk processen van bevolkingszorg te outsourcen. De

verantwoordelijkheid kan de gemeente niet outsourcen. Deze ligt in de wet verankerd. Naast

de eigen zorg die de gemeente verleent vanuit zijn netwerk, kan men geïmproviseerd

outsourcen. Zijn er ter voorbereiding van een adequate en realistische zorg taken die de

gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen of geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan

men overgaan tot voorbereid outsourcen.

Voor het afwegen of een taak uitbesteed kan worden (geïmproviseerd outsourcen of

voorbereid outsourcen) kan men het ‘afwegingskader outsourcen bevolkingszorg’ gebruiken.

6.9 Conclusie

Uitvoerende taken bevolkingszorg worden geoutsourcet aan private marktpartijen. Dit

gebeurt zowel lokaal door gemeenten, als regionaal door de veiligheidsregio’s, als landelijk

door het IFV. Door de regionalisering van de bevolkingszorg wordt de outsourcing steeds

meer gedaan op het niveau van de veiligheidsregio’s. Het project SIS heeft aangetoond dat

outsourcing ook op landelijk niveau mogelijk is. De verantwoordelijkheid voor de organisatie

en de uitvoering in de koude fase en de warme fase blijft op het niveau van de gemeente,

zoals ook wettelijk is vastgesteld. We zien hierin de New Governancebenadering en

netwerkmanagement gestalte krijgen. Binnen het netwerk van bevolkingszorg kunnen

publieke en private partijen een rol vervullen, echter het resultaat is een

verantwoordelijkheid van de gemeente waardoor de regie uiteindelijk lokaal is verankerd. De

veiligheidsregio is het koppelvlak. Nodig om de processen tussen twee partijen mogelijk te

maken en goed te laten verlopen. Zij zorgen ervoor dat met kennis en expertise uitvoering

wordt gegeven aan de bevolkingszorgtaken en dat de gemeente haar verantwoordelijkheid

kan waarmaken.

De behoefte om daadwerkelijk bevolkingszorgtaken te outsourcen is er niet of is verminderd

om de volgende redenen:

Kostenbesparing;

Regionalisering;

Visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’;

Participatie door burgers en bedrijven.


Doordat gemeenten moeten bezuinigen wordt er meer naar de noodzaak van bestaande

contracten gekeken. Waakvlamovereenkomsten die geld kosten worden beëindigd en voor

nieuwe contracten is geen geld. Door de regionalisering van de bevolkingszorg is er al

voldoende discussie, waarbij er geen behoefte is om ook aandacht te hebben voor

outsourcen. De visie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’ wordt door de gemeenten

omarmd, waarbij zij enkel nog de zelfredzamen stimuleert en waar nodig faciliteert. Hierdoor

worden taken als het inrichten van opvanglocaties en het verzorgen van de schaderegistratie

niet meer gezien als publieke taak. Door de regionalisering zijn de gemeenten beter in staat

om, zelfstandig met elkaar, zorg van een redelijk niveau voor te bereiden. Bij zorg die niet is

voorbereid wordt geïmproviseerd en daarbij wordt gebruik gemaakt van participatie door

burgers en bedrijven. Gemeenten zijn gewend om taken aan private marktpartijen uit te

besteden. Weten daardoor de weg en wat ze van hen kunnen verwachten.

Het afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak

De omvang en impact van een ramp of crisis is onvoorspelbaar en gelukkig maar zeer

incidenteel. Dit geeft direct ook het dilemma hoe men zich hierop voorbereid. Sommige

gemeenten hebben middels een contract de schaderegistratie uitbesteed. Ze betalen hier

jaren voor, terwijl er nooit gebruik van is gemaakt. Normaliter maak men de afweging om te

outsourcen als een taak daadwerkelijk moet worden uitgevoerd. Het outsourcen van een

bevolkingszorgtaak is een andere. Wil men echter de bevolkingszorg op orde brengen dan

moet ook steeds het outsourcen in de afweging worden meegenomen. Het afwegingskader

is daarbij een goed bruikbaar instrument. Uit de casestudy blijkt, dat door gebruik te maken

van het afwegingskader, je tot dezelfde afweging komt die project SIS ook heeft gemaakt. Bij

de interviews geven de respondenten aan dat het afwegingskader hen kan helpen bij het

afwegen of een taak moet worden uitbesteed. Echter vanwege het onvoorspelbare en

incidentele karakter geeft men er de voorkeur aan om te improviseren op het moment dat

dit ook echt nodig is. Het afwegingskader is daarop aangepast, zodat er ruimte wordt

gecreëerd voor participatie van private marktpartijen. Zijn er ter voorbereiding van een

adequate en realistische zorg, taken die de gemeente niet zelf of in samenwerking kan doen

of niet geïmproviseerd kan outsourcen, dan kan men gaan ‘voorbereid outsourcen’. Dit kan

men in de koude fase voorbereiden, zodat ze warm kunt draaien.


6.10 Aanbevelingen

Aanbevolen wordt het risicoprofiel van de veiligheidsregio te nemen als uitgangspunt voor

het organiseren van een redelijk niveau voor de zorg van de verminderd zelfredzamen. Het is

van belang dat deze zorg is ingebed in de reguliere organisatie. Dit betekent dat de

bevolkingszorgtaken zoveel mogelijk aansluiten bij de dagelijks werkzaamheden en zo nodig

worden uitbesteed aan marktpartijen in de reguliere netwerken. Men kan daarbij ook de

regionale mogelijkheden van samenwerking benutten. Door voorbereiding, opleiding en

oefening kan men aandacht geven aan taken die niet alledaags en specifiek zijn. Zorg ervoor

dat de personen die regie hebben op de uitvoering, goed zijn getraind om geïmproviseerde

zorg te kunnen organiseren. Train en oefen hen in het managen van netwerken.

Als een taak organisatievreemd is, is het aan te bevelen op zoek te gaan naar een partij die

daarin voldoende is geëquipeerd. Als men met deze partij gaat samenwerken zorg dan dat

door goede voorbereiding de kwaliteit en continuïteit is gewaarborgd, evenzo de afspraken

en de relatie.

Door het feit dat bijna iedereen is verzekerd tegen schade en deze taak organisatievreemd is,

is het niet doelmatig dat 408 gemeenten de registratie van de schade als publieke taak

wettelijk krijgen opgelegd. Expertise hiervoor ligt bij de verzekeraars. Het Rijk zou het proces

Registratie van schade en afhandeling (CRAS) landelijk kunnen beleggen bij het Nationaal

Crisiscentrum (NCC) of het IFV, zoals ook met het SIS is gedaan.

Gemeenten zouden zich bij opvang en verzorging niet meer moeten prepareren op locaties

die nog moeten worden ingericht. In de warme fase blijkt geïmproviseerde zorg in bestaande

accommodaties beter geschikt en geaccepteerd. Defensie heeft mogelijkheden bij het

ondersteunen in grootschalige opvang. Hun kazernes liggen verspreid over het land en zijn

veelal voorzien van goede gaarkeukens.

Om toezicht op de organisatie van bevolkingszorg te versterken zou in een veiligheidsregio

een soort auditteam kunnen worden aangesteld. Dit team zou kunnen bestaan uit een oud-

burgemeester, coördinerende gemeentesecretaris en een adviseur crisisbeheersing, die de

gemeenten en de veiligheidsregio visiteren, om te bekijken of de bevolkingszorg op orde is

en voldoet aan de gestelde eisen.


7 Beschouwing en discussie “Bevolkingszorg. Men doet het erbij”, zei een respondent in een interview. Dit zou kunnen

beteken dat de discussie over het outsourcen van een bevolkingszorgtaak niet wordt gevoerd

omdat het niet belangrijk is en alleen maar gedoe geeft. Ik heb echter een andere houding

gezien bij de coördinerende gemeentesecretarissen en hun vervangers: bevlogen en

betrokken, realistisch maar ook kritisch. Mensen die de organisatie van bevolkingszorg op

een hoger niveau willen brengen. Hun houding en professionaliteit geven mij ook

vertrouwen in de conclusies van dit onderzoek; de aangegeven richting en het

afwegingskader. Ik besef dat een enkelvoudige casestudy nog niet bewijst dat het

afwegingskader ook bruikbaar is als instrument. Er is ook verder onderzoek nodig naar het

versterken van de crisisbeheersing door de participatie van burgers en bedrijven. Het woord

'Participatiesamenleving' is door premier Mark Rutte op 17 september 2013 geïntroduceerd

in de Troonrede en later verkozen tot Woord van het jaar 20131. Onderzoekers van TNS Nipo,

Bureau Veldkamp en de Universiteit van Amsterdam hebben onderzocht in hoeverre het

politieke begrip van 2013 is opgepikt door de kiezers. Liefst 79% van de Nederlanders vindt

het een goed uitgangspunt dat burgers meer zelf kunnen bijdragen aan de leefbaarheid in

hun buurt en dat zij meer zelf kunnen doen aan zorg en veiligheid2. Maar is het mogelijk dat

samenwerking in de bevolkingszorg van onderop wordt georganiseerd door burgers en

bedrijven die zich niet laten leiden door autoriteiten? Het idee dat door zelforganisatie

burgers en bedrijven de gevolgen van crisis of ramp voor een groot deel oplossen wekt bij de

respondenten argwaan. Zij vinden dat met name voor de verminderd zelfredzamen de

overheid de regie heeft. Ook hieruit blijkt hun oprechte betrokkenheid.

Respondenten geven aan dat er wettelijk weinig is geregeld met betrekking tot de

organisatie van de bevolkingszorg. Zij zien graag wettelijke kaders in de vorm van prestatie-

eisen waaraan de bevolkingszorg moet voldoen. Dit zou kunnen lijden naar een unité de

doctrine dat wordt geadviseerd in het rapport eenheid in verscheidenheid3. Aan de andere

kant zou het juist beperkingen kunnen geven aan de participatie van burgers en bedrijven bij

crisisbeheersing. Het is een moeilijk taak voor de landelijke overheid om als wetgever hierin

een evenwicht in te creëren. Zo ook als het gaat om doelmatigheid. Bevolkingszorgtaken of

onderdelen daarvan kunnen beter landelijk worden voorbereid en georganiseerd. Het

project SIS is daar een mooi voorbeeld van.

1 Wikipedia

2 overgenomen uit de Volkskrant; Raoul du Pré − 24/12/13

3 Rapport Eenheid in verscheidenheid, 2013, hoofdstuk 1


Bijlagen


Literatuurlijst

Ammerlaan, K. (2008). Na de ramp. Venendaal: Universal Press.

Baarda, D. B., De Goede, M. P. M., & Teunissen, J. (2009). Basisboek Kwalitatief Onderzoek.

Groningen: Noordhoff Uitgevers B.V.

Bovens, M.A.P., ’t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (2012). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie

en politiek. (8e dr.) Deventer: Kluwer.

De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. & In ‘t Veld, R.J. (2012). Procesmanagement. Over

procesontwerp en besluitvorming. Den Haag: SDU Uitgevers bv.

De Bruijn, J.A., en Ten Heuvelhof, E.F. (2011). Management in netwerken. Over veranderen in

een multi-actorcontext. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

De commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ (2012). Bevolkingszorg op orde. De vrijblijvendheid

voorbij. Den Haag: Veiligheidsberaad.

Eenheid in verscheidenheid (2013). Uitwerking Advies Bestuurlijke Werkgroep

Bovenregionale Samenwerking. Arnhem: Veiligheidsberaad.

Geveke, H., Huizing, Y., Stijger, E., Sybrandi, F., Berend Temme, B., (2008). Handboek

Voorbereiding Rampenbestrijding; Structurering Documentatie Rampenbestrijding. Den

Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Gortemaker, F. (2008) Nederlandse gemeentes over uitbesteding: Bracht uitbesteding dat wat

men verwachtte? Utrecht: Universiteit Utrecht.

Helsloot, I., Scholtens, A. & Warners, E. (2011). Slachtofferregistratie in redelijkheid en

realiteit. Onderzoek naar een good practice voor het registreren van slachtoffers en het

informeren van verwanten. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.

Inspectie Veiligheid en Justitie (2013). Staat van rampenbestrijding2013. Onderzoek

Rampenbestrijding op Orde periode maart 2010 - oktober 2012. Den Haag: Ministerie van

Veiligheid en Justitie.

Korsten A.F.A. (2009). Lokaal bestuur in Verandering: Vijf decennia belicht. Heerlen: Open

Universiteit Nederland.


Korsten A.F.A. (10 september 2012). Kompas voor Kampen. Over de strategische koers van de

gemeente Kampen. www.arnokorsten.nl

Moerel, E.M.L. & Van Reken B.I.P. et al.(2009). Outsourcing: Een juridische gids voor de

praktijk. Deventer: Kluwer.

Osborne, D. & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the entrepreneurial spirit is

transforming the public sector. Reading: Addison Wesley.

Osborne S.P. (2010).The new public governance? : emerging perspectives on the theory and

practice of public governance. London: Routledge

Projectgroep ‘Fundamentele bezinning bevolkingszorg’, Nodig of overbodig? (2012). Een

fundamentele bezinning op de bevolkingszorg in de veiligheidsregio’s Gooi en Vechtstreek,

Utrecht en Flevoland. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.

Projectgroep Groot (2011). Project GROOTER: Plan van aanpak. In opdracht van Landelijk

overleg van Coördinerend gemeentesecretarissen. Den Haag: Veiligheidsberaad

Projectgroep ‘GROOTER’ (12 april 2013). Opleiden, trainen en oefenen in de gemeentelijke

crisisbeheersing. Project ‘GROOTER’. Taakorganisaties, processen en producten van

Bevolkingszorg. Den Haag Veiligheidsberaad

Projectgroep SIS (2011). Slachtofferinformatiesystematiek; Systematiek om verwanten na

grootschalig incidenten adequaat te informeren. Den Haag: Veiligheidsberaad.

Projectteam Regionaal Crisisplan (2009) Referentiekader Regionaal Crisisplan. Apeldoorn:

Drukmotief bv.

Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest (2013). Afwegingskader zelf

doen, samen doen of uitbesteden. www.rekenkamerwvo.nl

Thole, E., Van der Jagt, F. & Roerdink, H. (2010). 50 vragen over privacy. Deventer: Kluwer

Van Duin, M.J., Wijkhuis, V. & Jong, W, (2013). Lessen uit crisis en mini-crisis 2012.

Politieacademie. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers

Van Duin, M.J. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere.

Politieacademie / IFV 2011


Van Rooij, A. (2009). De echte prikkel tot uitbesteden: Een casestudy naar de overwegingen

bij de gemeenten Haarlem en Zoetermeer rond het inbesteden en uitbesteden van

publieke taken. Rotterdam: Erasmus Universiteit.

Taskforce Gemeentelijke Processen (2008). De gemeente als professionele kolom in de

rampenbestrijding en crisisbeheersing. Den Haag: Bureau Veiligheidsberaad.

Wijkhuijs, V. en Van Duin, M. (2012) Crisisbeheersing in Europa: Een vergelijking van

Nederland met België, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Arnhem:

Instituut Fysieke Veiligheid

Zannoni, M. COT, (2010). En nu…?: Handboek voor de nafase van incidenten, rampen en

crisis. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

Zijlstra, S.E, De Voogd, M.C. en Oud, N.M. (2007). Afwegingskader publieke taakopdracht aan

derden. Den Haag: Hoofddirectie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat.


Bijlage I Lijst geïnterviewde personen

Voor dit onderzoek werden de volgende personen geïnterviewd:

Instituut Fysieke Veiligheid

De heer M.E. Paf, projectleider SIS

Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost

De heer H.A.M. Arkesteijn, teamleider bevolkingszorg

Veiligheidsregio Drenthe

De heer A.J. Mewe, coördinerend gemeentesecretaris

De heer M. van Delden, coördinator bevolkingszorg

Veiligheidsregio Flevoland en Gooi en Vechtstreek

De heer A.F. Sanders, kwartiermaker bevolkingszorg

De heer P. P. J. van der Pol, coördinator bevolkingszorg

Veiligheidsregio Gelderland-Midden

De heer P.J.E. Breukers, coördinerend gemeentesecretaris

Veiligheidsregio Gelderland-Zuid

De heer L.H. Derksen, coördinerend gemeentesecretaris

Veiligheidsregio Groningen

De heer A.J. Schuiringa, kwartiermaker/teamleider bevolkingszorg

Veiligheidsregio Hollands Midden

De heer R.R. Bitter, coördinerend gemeentesecretaris

Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant

De heer M.M.F. Dewachter, adjunct coördinerend gemeentesecretaris

Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord

De heer R. Menke, coördinerend gemeentesecretaris belegt in de functie van hoofd

veiligheidsbureau

Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland

De heer H.W. van den Berg, coördinator gemeenten

Veiligheidsregio Twente

De heer A. C. van Eck, coördinerend gemeentesecretaris

Veiligheidsregio Utrecht

De heer A.S. Meijer, coördinerend gemeentesecretaris en voorzitter stuurgroep SIS

Veiligheidsregio IJsselland

De heer Th. Bakhuizen, coördinerend gemeentesecretaris


Bijlage II Interviewprotocol met topiclijst

Introductie

Doel van dit interview is te onderzoeken in hoeverre het mogelijk is om bevolkingszorgtaken

aan private marktpartijen uit te besteden. Als basis hiervoor wordt een model als

afwegingskader gebruikt.

Het interview:

Het interview zal ongeveer 1 ½ uur in beslag nemen.

Met nadruk moet gesteld worden dat uw expertise en ervaringen centraal staan. Het is

geenszins een beoordeling.

De gegeven antwoorden tijdens het interview zullen vertrouwelijk worden behandeld.

Gegevens zullen zonodig worden geanonimiseerd.

Heeft u er bezwaar tegen als het gesprek wordt opgenomen? Deze opname dient om het

uitwerken van het interview te vergemakkelijken.

U ontvangt een paar dagen na dit gesprek een gespreksverslag, zodat u kunt vaststellen

of uw antwoorden op de juiste wijze zijn vastgelegd.

De Topiclijst ‘Afwegingskader outsourcen bevolkingszorgtaak’.

De vragen die tijdens het interview worden gesteld:

Kunt u in het kort iets vertellen over uw werkzaam leven bij de overheid, hoeveel jaar u

werkzaam bent als (coördinerend) gemeentesecretaris en uw betrokkenheid met het

outsourcen van overheidstaken.

Om een afweging te maken in welke vorm (zelf doen, samenwerken of uitbesteden) een

publiek taak wordt uitgevoerd, kan een gemeente gebruik maken van een

afwegingskader. Maakt u daar gebruik van?

Bent u bekend met het werken met een afwegingskader? Herkent u dit afwegingskader?

Hebt u hiermee gewerkt? Kunt u hiervan voorbeelden geven?

Welke bevolkingszorgtaken zijn georganiseerd in uw Veiligheidsregio? Tonen lijst met

bevolkingszorgtaken.

Welke (deel)taken zijn uitbesteed? Aan wie zijn deze uitbesteed? Op welke wettelijke

basis?

Zijn er bevolkingszorgtaken die niet het publiek belang dienen?

Zijn er ook wettelijke beperkingen om bevolkingszorgtaken aan de markt uit te

besteden?

Is er beleidsvrije ruimte om de bevolkingszorgtaken of delen daarvan uit te besteden aan

derden? Zo ja kunt u dit benoemen?


Zijn er bevolkingszorgtaken die zo specifiek zijn voor de gemeente, dat ze niet door

derde marktpartijen kunnen worden uitgevoerd? Welke zijn dat en kunt u dat

motiveren?

Is een bevolkingszorgtaak doorgaans eenvoudig los te koppelen van andere activiteiten

binnen de gemeente? Welke taken of onderdelen van taken zeker wel? Welke taken of

onderdelen van taken zeker niet?

Is er inzicht in de kosten van de organisatie van de bevolkingszorgtaken (per jaar)die de

gemeente uitvoert en de jaarlijkse kosten van de bevolkingszorgtaken die zijn

uitbesteed?

Wordt er ook meting gedaan naar de kwaliteit van taken die zijn uitbesteed? Zo ja welk

activiteit(en) betrof het en wat waren de bevindingen?

Maakt de gemeente zich meer of minder kwetsbaar als het een bevolkingszorgtaak of

onderdeel daarvan uitbesteed?

Zal er in de afwegingen tot uitbesteden een samenhangend verband zijn tussen de

kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid?

Wat zijn de risico’s, zowel positief als negatief, verbonden met het uitbesteden van een

bevolkingszorgtaak? Zijn deze risico’s met voorwaarden af te dekken?

Is het wel noodzakelijk dat er een markt van concurrerende aanbieders bestaat?

Kan de gemeente de uitbesteding van bevolkingszorgtaken als opdrachtgever (door

sturing via contractvoorwaarden) voldoende behartigen?

Stellingen

Tot slot wil ik u nog een aantal stellingen voorleggen. Kunt u (kort) aangeven wat u van deze

stellingen vindt?

1. Net als de aandacht voor burgerparticipatie zou er ook aandacht moeten zijn voor

participatie van private marktpartijen bij crisisbeheersing.

2. Meer participatie van private marktpartijen bij een crisis of ramp verhoogt de

beheersbaarheid.

3. De gemeente heeft alleen een faciliterende rol in de aanpak van de bevolkingszorg.

Bedankt voor uw deelname aan het onderzoek.

Wat vond u van het interview? Waren de vragen duidelijk genoeg? Heeft u nog aanvullende

opmerkingen? Als u prijs stelt op de resultaten van het onderzoek, kunt u een kopie van de

thesis toegestuurd krijgen.

Peter Mulder

Master Thesis MPM - IFV · Master Thesis MPM – Peter Mulder 9 Voorwoord Met het schrijven van...

Documents

Transcript of Master Thesis MPM - IFV · Master Thesis MPM – Peter Mulder 9 Voorwoord Met het schrijven van...