Herkaderen van de hulpverlening: de burger nu écht centraal · Web viewHerkaderen van de...

Herkaderen van de hulpverlening: de burger nu écht centraal

Herkaderen van de hulpverlening:

de burger nu écht centraal

ir B.J.G. van Rosmalen

Master of Crisis and Public Order Management

3 maart 2015

Colofon

Studentgegevens

Student(nummer):

ir B.J.G. van Rosmalen (318193)

Opleidingsgegevens

Opleiding:

Master of Crisis en Public Order ManagementStudiejaar:

2012 – 2013Decaan:

drs. E. BraakhekkeThesisbegeleider:

dr. M.J. van Duin

Opdrachtgever:

ing. R. Frek MCDM

Examenopdracht 2:

Schrijven en verdedigen masterthesis MCPM

Gegevens instituut

Instituut:

Instituut voor Fysieke Veiligheid / PolitieacademieAdres:

Kemperbergerweg 783

6816 RW Arnhem

Voorwoord

Voor u ligt mijn scriptie, het resultaat van mijn leergang MCPM op de Politieacademie te Roosendaal en het Instituut Fysieke Veiligheid in Arnhem. Eén persoonlijk doel voor deze studie was om na te gaan of het domein van fysieke veiligheid wel echt bij mij paste. Als voormalig student industrieel ontwerpen, innovatie-adviseur midden- en kleinbedrijf en als ‘adviseur commercialisatie van intellectueel eigendom’ was de brandweer in 2003 - en daarna de Veiligheidsregio - wel even wat anders. Ik trof een werkgebied met relatief weinig aandacht voor efficiency en opbrengst, veel voor regels en wetten en inspecties en evaluaties die niet de output centraal stelden maar de input. Als ik twijfelde over de aanpak en de opbrengst niet kon kwantificeren, kon ik mij dan genoeg committeren aan de organisatie? Kon ik mij als politiek liberaal voldoende vinden in het regelstelsel? Redzaamheid kwam tijdens de studie op mijn pad en bleek een onderwerp waarbij veel van deze thema’s en de vraag ‘voor wie doen we dit eigenlijk?’ samen kwamen.

Dit eindwerk had een aanloop nodig. Mijn energie zat na de lessen in andere zaken. Daarbij bleek het werken aan probleemstelling, plan van aanpak en de thesis zelf wat anders dan in mijn voorgaande studie. Dat was vooral een kwestie dan doen; mijn afstuderen bestond uit één maand losjes literatuurstudie gevolgd door vijf maanden praten, observeren en tekenen, met een houten schaalmodel en dun rapportje als eindresultaat. Nu startte ik met stapels literatuur aan een onbekende weg. Ik ben Menno van Duin dan ook dankbaar dat hij mij de weg wees uit het moeras waar ik mij in augustus nog in bevond.

Ik dank ook Nancy Oberijé voor haar hulp en enthousiasme, beide een steun in de rug om dit onderwerp te kiezen. Van haar kreeg ik niet alleen tips voor literatuur maar deze ook meteen in handen gedrukt. Verder dank ik mijn leidinggevende Rob Frek voor de ruimte om deze studie te volgen, de stok achter de deur en zijn kritische opmerkingen bij mijn eerste concept. In dit rijtje mag Erie Braakhekke ook niet ontbreken. Onze reflectie- gesprekken tijdens de studie waren nooit pro forma en altijd inspirerend. Dan bedank ik nog Sylvan Hijlkema, Machiel Noijen en Simone Uiterwijk voor de tijd die ze vrij hebben gemaakt om mijn model te toetsen. De gesprekken die daaromheen ontsponnen waren minstens zo waardevol als de boeken die ik had bestudeerd, al komt er minder van terug. Tenslotte natuurlijk mijn dank aan mijn vrouw Paula. Onze gezamenlijke ‘vrije’ vrijdagen zijn lange tijd opgeofferd voor deze studie en daarna kwamen nog zon- en zaterdagen op kantoor om aan deze scriptie te werken. Het vooruitzicht van tijd samen zonder afstudeerdruk heeft positief bijgedragen aan mijn eindsprint in 2014.

Ik heb ook gevonden dat de Veiligheidsregio’s het nog niet zo gek doen, als het gaat om aansluiten op maatschappelijke ontwikkelingen. Met de komst van de 25 regio’s zie ik daarbij nieuwe kracht in de doorontwikkeling, waarin de maatschappij en de burger breder centraal komen te staan. Het heeft er mede toe geleid dat ik per 1 januari wel een stap heb gezet naar een nieuwe rol maar binnen het veiligheidsdomein ben gebleven. Ik ben met veel plezier met dit onderzoek de diepte ingedoken. Ik ga nu ook van het sec leidinggeven meer de inhoud in, op een ander onderwerp wat mijn sterke interesse heeft: de burger centraal stellen in de gemeenschappelijke meldkamer.

Tenslotte: ik sta volledig achter mijn werk en hoop dan ook dat mijn thesis aanleiding is voor de landelijke en regionale experts om ook die paden te verkennen rondom het thema redzaamheid, die mij nog onderbelicht lijken.

Bart van Rosmalen

Utrecht, 28 januari 2015

Inhoud

3Colofon

5Voorwoord

7Inhoud

91Samenvatting

112Inleiding

112.1Onderwerp

112.2Achtergrond

132.3 Vraagstelling

132.4Relevantie

153Onderzoeksopzet

153.1Onderzoeksmethode

163.2Beperking van het onderzoek

174Theoretisch kader burgerparticipatie

174.1Ruimte voor burgers

184.2Sleutelfiguren & verbinding

184.3Ruimte voor professional

184.4Open informatievoorziening

194.5Cultuuromslag overheid

194.6Netwerken

204.7Middelen overheid

204.8Bevindingen

215Theoretisch kader redzaamheid binnen crisishulpverlening

215.1 Historisch perspectief

225.2Recente ontwikkelingen

265.3Bevindingen

276Operationalisering naar redzaamheidsmodel

276.1 Analyse van bevindingen uit literatuur

286.2 Operationalisering

287.3 Modelvergelijking

318Resultaten toetsing redzaamheidsmodel

318.1Onderzoek regio’s

318.2Organisatie

328.3Beleid

328.4Planvorming & procedures

338.5Leiding & coördinatie

338.6Resources

348.7Informatiemanagement & crisiscommunicatie

358.8Nazorg

358.9Overzicht

379Conclusies en aanbevelingen

379.1Resumé

379.2Conclusie

389.3Aanbevelingen per thema

4110Tenslotte

4110.1 Reflectie

4110.2 Vooruit kijken

45Bijlage A: Redzaamheidsmodel voor operationeel optreden

49Bijlage B: Modelvergelijking t.b.v. interviews

53Bijlage C: Checklist/vragenlijst

59Bijlage D: Ingevulde checklists/vragenlijsten

1Samenvatting

Ik heb onderzocht of de door de overheid georganiseerde hulpverlening bij crises meer complementair kan worden ingericht op de aanwezige redzaamheid in de maatschappij. Dit vanuit de hypothese dat het optreden van de hulpdiensten nog moeizaam aansluit op de burger en wat die zelf kan en doet en daarmee in effectiviteit en kwaliteit ruimte voor verbetering geeft. Daarvoor heb ik eerst lessen gedestilleerd uit burgerparticipatie in algemene zin en daarna ingezoomd op redzaamheid bij crisisbeheersing. Tezamen zijn deze lessen geoperationaliseerd naar een redzaamheidsmodel voor adaptief optreden (figuur 1), wat beter aan zou moeten sluiten op redzaamheid bij crises.

Redzaamheidsmodel voor crisisbeheersing

Sturing

Zorg voor draagvlak onder bestuurders

Organisatie

Draag zorg voor adaptieve, netwerk-georiënteerde organisatie

Organiseer het operationeel optreden langs horizontale structuren (peer-to-peer), bottom up gevoed

Beleid

Organiseer directe interactie tussen beleidsvoorbereiding en

-uitvoering (probeer en corrigeer)

Planvorming & procedures

Heb kennis van en toegang tot sociale / vrijwillige netwerken en de sleutelfiguren daarbinnen

Leiding & coördinatie

Richt je op facilitering van wat al loopt, voer alleen regie als nodig

Experimenteer en accepteer falen (correctie achteraf)

Resources

Bied maatwerk; bouw voort op reeds gestarte initiatieven en acties en vul deze aan waar nodig (vraaggericht werken)

Vertrouw op burgers en professionals en biedt hen ruimte

Besteed gericht aandacht aan verminderd (zelf)redzamen

Informatie-management & crisis-communicatie

Informatie dient zoveel mogelijk toegankelijk en transparant te zijn

Focus op het verzamelen van informatie uit/van burgers en sociale/vrijwillige netwerken zelf en vertrouw daarop

Maak risico’s en het (potentiële) eigen operationeel optreden inzichtelijk vooraf en tijdens crises en biedt hiermee handelingsperspectief

Nazorg

Besteed aandacht aan nazorg burgers, betrek hen bij evaluaties en waardeer optreden

Figuur 1. Theoretisch redzaamheidsmodel

Vervolgens heb ik dit model getoetst in een drietal veiligheidsregio’s, om te bepalen in welke mate de hulpverlening in de praktijk en in het gewenste beleid overeen komt met het theoretische redzaamheidsmodel. Het klassieke model fungeerde daarbij als referentiepunt. Door beleidsstukken te bestuderen en interviews te houden zijn tijdens deze activiteit ook best practises van de betrokken regio’s gevonden.

Op grond van deze toets heb ik geconcludeerd dat:

- De ontwikkelingen binnen de veiligheidsregio’s rondom informatiemanagement en crisiscommunicatie en het inzetten van mensen en middelen al in hoge mate aansluiten op redzaamheid in de maatschappij.

- Op het gebied van nazorg eenvoudig vervolgstappen te zetten zijn om beter hierop aan te sluiten.

- De beleidsontwikkeling, organisatiestructuur, leiding & coördinatie en planvorming in de veiligheidsregio’s minder gebaseerd zijn op redzaamheidsprincipes.

Ondanks dat op een aantal fronten dus al stappen zijn gezet lijkt voor het in bredere zin aansluiten op redzaamheid een cultuurverandering nodig, waarbij minder wordt geleund op hiërarchie en procedures en meer op netwerken, experimenteren en verbinden. De vraag is of zonder deze verandering de hulpverleners zelf voldoende in staat worden gesteld om de gewenste aansluiting op burgers daadwerkelijk in de praktijk te brengen. Binnen één regio zijn al een aantal stappen gezet die als voorbeeld kunnen dienen om ook op deze terreinen in beweging te komen.

2Inleiding

Het afsluitende onderdeel van de studie Master of Crisis and Public order management (MCPM) is het schrijven en verdedigen van een thesis. Deze thesis dient betrekking te hebben op een aansprekend onderwerp met strategische componenten en relevantie voor de multidisciplinaire gevaar- en crisisbeheersing. Daarnaast dient de verdieping bij te dragen aan de professionele ontwikkeling van de student. Doel hiervan is voor de student om aan te tonen dat deze zelfstandig een verbinding kan leggen tussen theorie en praktijk en dit helder en consequent op schrift te kunnen stellen. Hieronder ga ik in op het onderwerp en achtergrond van deze thesis en ik sluit het hoofdstuk af met de vraagstelling en de relevantie.

2.1Onderwerp

Als onderwerp voor dit onderzoek is de vraag gekozen of de hulpverlening zoals deze nu is georganiseerd te verbeteren valt door (zelf)redzaamheid van burgers meer als uitgangspunt te nemen. Daarnaast stel ik me de vraag of hiervoor concrete aanbevelingen zijn te doen. Aanleiding hiervoor is onder meer het onderzoek wat ik heb gedaan tijdens mijn studie MCPM naar (zelf)redzaamheid tijdens de poldercrash. Hierin concludeerde ik dat de overheid door haar handelen soms redzaamheid in de weg staat. Vervolgens kwam ‘redzaamheid’ nog eens op mijn pad tijdens het internationale onderzoek, waarbij we onder meer hebben gekeken naar redzaamheid en natuurbrand in Nederland, Frankrijk en Engeland. Hierbij viel op dat in alle landen anders naar redzaamheid wordt gekeken. Ik ben me vanaf dat moment de vraag gaan stellen of we de burger zelf wel voldoende centraal stellen in het overheidsoptreden bij crises.

Zelfredzaamheid wordt wel gedefinieerd als “de vermogens en handelingen van burgers om incidenten, en de nasleep ervan, zelfstandig of met hulp van anderen zoveel mogelijk te voorkomen en of te beheersen” (Kolasinac, Holsappel en te Brake, 2012). Deze definitie is geen gemeengoed: zelfredzaamheid, redzaamheid, burgerparticipatie en burgerhulpverlening worden als term door elkaar gebruikt. De daarbij horende theorieën overlappen elkaar dan ook. Daarom wordt waar hierna ‘redzaamheid’ staat het hele veld van (zelf)redzaamheid en burgerparticipatie bedoeld - tenzij anders vermeld, bij citaten of als naar titels van publicaties wordt verwezen.

2.2Achtergrond

In de hulpverleningswereld die onderwerp is van de MCPM-opleiding blijkt het rampen- en crisisbeheersingswerk in hoge mate proces- en modelmatig beschreven. Ik noem als voorbeelden de ’25 rampenbestrijdingsprocessen’, ‘rampenbestrijdingsplannen’, ‘GRIP-opschalingsmodel’ en de ‘basisvereisten crisismanagement’. In deze plannen is vastgelegd op welke wijze de veiligheidsregio’s de rampenbestrijding dienen te organiseren. Helsloot (Helsloot, 2007) schrijft in zijn oratie aan deze beschrijving van het werkveld vooral symbolische betekenis toe. Toetsing, zoals door de inspectie OOV, leidt tot een nadruk op het op orde hebben van de rampen- en crisisorganisatie op papier. Of daarmee het gewenste resultaat wordt bereikt op een zo efficiënt mogelijke wijze wordt door Helsloot ter discussie gesteld. Desondanks komt uit diverse evaluaties van crises het beeld naar voren dat de beschreven terminologie en papieren werkwijzen inmiddels tot het ingesleten gedachtegoed behoren.

Tijdens mijn MCPM-opleiding kwam ik aan de hand van casuïstiek en eigen onderzoek tot het – voor mijn gevoel op dat moment nog frisse - inzicht dat geen van deze papieren beschrijvingen het feitelijke doel van de hulpverlening, namelijk het beperken en voorkomen van de risico’s die burgers lopen bij een incident of crisis, als uitgangspunt nemen. De burger zelf lijkt niet centraal te staan in de wijze waarop de hulpverlening volgens de plannen vorm krijgt, maar eerder de hulpverlener zelf, diens organisatie en diens bestuurlijke context. Pas later kwam ik tot de conclusie dat ik niet de eerste was met dit beeld: in 2004 al concluderen onderzoekers dat bij de rampenprocessen het direct opvalt dat deze beschreven zijn als acties van de overheid, waarbij de burger lijdend voorwerp is (Ruiterberg & Helsloot, 2004). Ook Paul Jetten (Jetten, 2010) ziet in zijn MCDM-afstudeerscriptie, over het zelforganiserende vermogen van emergente groepen ten tijde van crisis, dat zelfbescherming en wat (groepen) burgers en bedrijven kunnen doen in afwachting van het handelende optreden van de overheid in 1975 nog expliciet in de BZK nota Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen is opgenomen. Met de komst van de Rampenwet van 1985 verdwijnt de aandacht voor zelfbescherming. Jetten constateert: “Daar waar het woord bevolking (nog) gebruikt wordt, gaat het om het controleren en regisseren van burgers….”.

Blijkbaar was er voor mijn gevoel en in ook mijn eigen ervaring als hulpverlener nog weinig veranderd. Dit ondanks alle aandacht voor het thema; sinds het eerste decennium van de 21e eeuw is redzaamheid een nadrukkelijk onderwerp in het veiligheidsdomein. Ook het NIFV gaat structureel onderzoek hiernaar verrichten. Uit praktijkonderzoek blijkt dat redzaamheid veel voorkomt en professionele hulpverleners weinig beeld hebben van redzaamheid (Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid [NIFV], 2007). In de meeste crisisbeheersingsprocessen verwachten hulpverleners nauwelijks een bijdrage van burgers. Groenewegen-ter Morsche & Oberijé (2010) concluderen dat hulpverleners en burgers door planvorming en oefenen meer op redzaamheid moeten worden gewezen. Hier zou de overheid een belangrijke rol in moeten spelen.

Uit onderzoek naar diverse evaluaties komt dan naar voren dat de hulpverlening niet altijd goed aansluit op het gedrag en handelen van burgers zelf en dat het hulpverleningspotentieel hierdoor mogelijk onvoldoende benut wordt (Groenewegen-ter Morsche & Oberijé, 2010; Mertens, Duyvis & Oberijé, 2013). De evaluaties tonen ook aan dat professionele slagkracht juist in de beginfase van een incident tekort komt. Een logische gedachtegang is dan dat de effectiviteit en kwaliteit van de hulpverlening kan worden vergroot als hierbij beter wordt aangesloten op wat burgers zelf kunnen en doen. In een onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) wijst TNO op de terugtrekkende rol van de overheid waardoor activering van de burger zelf een thema wordt. Dit rapport schetst het beeld dat de scheiding tussen professionele hulpverleners en betrokken burgers in de toekomst zou kunnen worden opgeheven (TNO, 2012). Het lijkt dat de vertaling van dit gedachtegoed naar de praktijk nog moeizaam plaats vindt.

De overheid doet sinds 2010 ook actief een beroep op de redzaamheid van burgers bij veiligheidsissues. Minister Opstelten van Veiligheid & Justitie speecht op 11 november 2010 op het Veiligheidscongres: “Het kabinet wil dat het veiliger wordt op straat, in wijken en de openbare ruimte. De overheid kan dit niet alleen. Wij stoppen met betutteling en geven burgers en bedrijven de ruimte hun eigen bijdrage te leveren. Initiatieven waarbij burgers de politie een handje helpen, bij preventie en opsporing, verdienen steun, zoals BurgerNet, alert-systemen, Meld Misdaad Anoniem en de verschillende Keurmerken, zoals Veilig Ondernemen. In sommige gemeenten, zoals Zoetermeer, houden burgers en agenten samen toezicht in de buurt. Of maatschappelijke stages bij politie, brandweer of veiligheidsregio. Zelfredzaamheid en weerbaarheid is bij crisis van groot belang, zeker de eerste uren. Actieve deelname van burgers komt niet alleen de veiligheid ten goede. Het vergroot ook het veiligheidsbewustzijn van de burgers zelf” (www.rijksoverheid.nl).

Redzaamheid beperkt zich echter niet tot de crisishulpverlening en het veiligheidsdomein. Je hoeft de krant maar open te slaan of de politieke en maatschappelijke discussies over de rol van de overheid en burgers zelf, de verhouding hiertussen en de particuliere initiatieven die hierdoor ontstaan springen eruit. In november 2013 werd 'participatiesamenleving' op het congres van het Genootschap Onze Taal zelfs verkozen tot woord van het jaar 2013 (bron: Wikipedia). Uit onderzoek van het sociaal cultureel planbureau (SCP) blijkt dat bij burgers op veel maatschappelijke thema’s draagvlak is voor redzaamheid (Veldheer, Jonker, van Noije & Vrooman, 2012). Een belangrijke voorwaarde hiervoor is het gevoel op anderen te kunnen rekenen, waaronder professionele hulpverleners. Volgens het evaluatierapport ‘Hoe Dionysos in Haren verscheen’ (van der Brink, van Hulst, Maalsté, Peeters, Soeparman, 2013) is de afgelopen decennia een andere houding onder Nederlanders ontstaan, waarbij het aandeel ‘plichtsgetrouwe burgers’ afnam en het aandeel ‘zelfredzame burgers’ groter werd. De onderzoekers merken op dat dit verschijnsel zich relatief sterk voordoet onder de jongste generatie en onderdeel uitmaakt uit van een algemene ontwikkeling. Hun conclusie is dat gezag of maatschappelijke plicht minder wordt gewaardeerd terwijl de betekenis van vrijheid en zelfredzaamheid stijgt. De maatschappij verandert dus. Ik vraag me af of de crisisbeheersing daarop al voldoende is aangesloten en aangepast.

Hierboven beschrijf ik in enige hoofdlijnen wat rondom redzaamheid bij crisisbeheersing is onderzocht en beschreven. Ik laat daarna ook zien dat redzaamheid zich niet beperkt tot de crisisbeheersing. Ik ben dan ook benieuwd of het veld van crisisbeheersing nog kan leren van wat er daarbuiten op dit vlak is onderzocht en in de praktijk gebeurt.

2.3 Vraagstelling

Mijn hieruit volgende theorie is dat in de praktijk de georganiseerde hulpverlening nog moeizaam aansluit op wat burgers zelf kunnen en doen en dat de effectiviteit en kwaliteit van de hulpverlening mogelijk kan worden vergroot als dit verbetert.

Dit leidt dan tot de probleemstelling: “De huidige inrichting van de hulpverlening door de overheid is onvoldoende gericht op de activiteiten die de burger zelf kan en zal ondernemen, zowel als slachtoffer en als omstander bij een ramp of crisis. Daardoor verloopt de hulpverlening minder effectief en is deze lager van kwaliteit dan mogelijk."

De hoofdvraagstelling luidt dan: “Hoe kan de door overheid georganiseerde hulpverlening meer complementair worden ingericht boven op wat de burger zelf kan en doet bij rampen en crises?”

Uit de hoofdvraagstelling volgen voor dit onderzoek de deelvragen:

1. Hoe krijgt het optreden van de overheid bij de toenemende belangstelling voor redzaamheid in het algemeen in theorie en praktijk vorm en welke best practices, lessen en oplossingsrichtingen voor het op redzaamheid aansluiten van de overheid zijn hierbij te onderkennen?

2. Hoe krijgt in het overheidsoptreden specifiek bij crisishulpverlening de redzaamheid van burgers vorm krijgt en welke best practices, lessen en oplossingsrichtingen voor het aansluiten van het optreden van de hulpdiensten hierop zijn hierbij te onderkennen?

3. Hoe kan aan de hand van deze inzichten het operationeel optreden van hulpdiensten vorm worden gegeven, zodat het beter aansluit bij redzaamheid van burgers?

4. In hoeverre overlapt c.q. verschilt het operationele optreden van de hulpdiensten in de praktijk danwel volgens beleid bij crisishulpverlening met de opgedane inzichten?

5. Tot welke adviezen leidt dit om bij crisissituaties de georganiseerde hulpverlening beter aan te laten sluiten op redzaamheid?

2.4Relevantie

Doel van het onderzoek is om te bepalen of de hulpverlening bij rampen en crises voldoende aansluit op redzaamheid in de maatschappij en of een betere aansluiting de hulpverlening zou verbeteren. Zeker in tijden van bezuinigingen in het publieke domein dienen de overheidsinspanningen zo effectief mogelijk te worden ingezet. Ik hoop met dit onderzoek een aanzet te geven tot een verbeterde, effectievere aanpak bij de rampen- en crisisbeheersing. Bovendien kan dit onderzoek leiden tot een vervolg om ook binnen de reguliere, dagelijkse hulpverlening te kijken of de burger wel voldoende centraal staat en of en op welke wijze hier maatschappelijke winst te behalen valt.

3Onderzoeksopzet

In dit hoofdstuk ga ik in op de gebruikte onderzoeksmethode en de beperkingen van het onderzoek. Deze methodiek vormt de basis voor het onderzoek zelf.

3.1Onderzoeksmethode

De vraagstelling voor deze masterthesis leidt tot het doen van een kwalitatief onderzoek. In kwalitatief onderzoek gaat het vooral om hypothesevorming. Het geeft inzicht in hoe mensen denken over een bepaald onderwerp. Kwalitatief onderzoek is zoeken naar ideeën, achtergronden, motieven, weerstanden en beweegredenen. Het is bij uitstek geschikt voor 'waarom-vragen' (bron: www.rijksoverheid.nl).

In het oorspronkelijke plan van aanpak ging ik ervan uit dat literatuuronderzoek en het bestuderen van praktijkcases zouden leiden tot nieuwe zienswijzen en dat ik deze middels interviews binnen een Veiligheidsregio zou toetsen. Tijdens de literatuurstudie en bij het bestuderen van casuïstiek bleek echter dat zeer veel van de literatuur gebaseerd is op een groot en tamelijk uitputtend aantal relevante praktijkcases. Daarnaast bleek de vertaling daarvan naar adviezen voor de praktijk al tamelijk eenduidig van koers. Op basis hiervan bleken geen daadwerkelijk nieuwe inzichten meer te formuleren. Vervolgens bleek dat maar beperkt wetenschappelijke literatuur aanwezig is over redzaamheid en de overheid in meer algemene zin. Dit ondanks de grote maatschappelijke en politieke aandacht voor het thema. Tenslotte bleek dat de VRU recent publicaties had geproduceerd waarin redzaamheid was uitgewerkt naar planvorming. Hiermee verdween de noodzaak om breed interviews te houden binnen de VRU als kwaliteitstoets: het bestuderen van de specifieke plannen zou voldoende informatie geven over de standpunten van de VRU. Hierdoor is de oorspronkelijke vraag niet wezenlijk verandert (“Hoe kan de door overheid georganiseerde hulpverlening meer complementair worden ingericht boven op wat de burger zelf kan en doet bij rampen en crises?”), maar is wel de wijze waarop een antwoord is gezocht aangepast.

LiteratuurstudieDe literatuurstudie bestaat uit twee delen. In het eerste deel van de literatuurstudie onderzoek ik welke inzichten zijn opgedaan rondom overheid en burgerparticipatie. Ik gebruik dit om een breder beeld te krijgen van methodieken, theorieën en best practises voor het verbeteren van de aansluiting tussen burger en overheid. Hiermee beantwoord ik deelvraag 1.

In het tweede deel zoom ik in op de reeds gevonden theoretische kaders en praktische ontwikkelingen rondom redzaamheid bij crises, de inzichten die daarbij zijn ontwikkeld en de nu dominante opvattingen. Dit leidt tot beantwoording van deelvraag 2.

Operationalisering naar model

Uit het literatuuronderzoek worden algemene en specifieke zienswijzen gedestilleerd als basis voor een ‘redzaamheidsmodel’. Met dit theoretische redzaamheidsmodel beschrijf ik de elementen waarop volgens de literatuur de gewenste overheidsinterventie bij crisis, uitgaande van redzaamheid van burgers, vorm kan krijgen. Dit zet ik naast een model van hoe de hulpverlening tot dusverre vorm krijgt. De resultaten hiervan zijn een antwoord op deelvraag 3.

Toetsing en analyse resultaten toetsing model

Deelvraag 4 beantwoord ik door te onderzoeken hoe het redzaamheidsmodel zich verhoudt tot de beschreven praktijk en ambities van een aantal representatieve veiligheidsregio’s. Hiervoor onderzoek ik hoe (het aansluiten op) redzaamheid in de praktijk binnen de context van een aantal veiligheidsregio’s wordt ontwikkeld. Ik kies hierbij voor een combinatie tussen desk research en individueel diepte-onderzoek. Door van tevoren relevante documentatie op te vragen en te bestuderen kan ik in interviews beter de diepte ingaan. Ik heb dan al een achtergrondbeeld, waardoor ik in de interviews specifiek kan ingaan op – afwijkende of nieuwe - beleids- en standpunten. Door de betreffende functionarissen die het onderwerp ‘redzaamheid’ in portefeuille hebben individueel te interviewen kan ik meer de diepte ingaan dan bij een groepsgesprek. Hiervoor gebruik ik een halfopen vragenlijst. Daarmee is de kans het grootst dat ik én vergelijkbare informatie vindt én nieuwe informatie. Ik ben immers ook op zoek naar de ‘lessons learned’. Het nadeel is wel dat de resultaten hooguit indicatief zijn, niet representatief (bron: www.rijksoverheid.nl).

Opstellen conclusies en aanbevelingen

Tenslotte zal ik de resultaten aan een beschouwing onderwerpen, waarbij ik beschrijf welke overeenkomsten en verschillen ik heb gevonden en tot welke conclusie(s) dit leidt. Hieruit verwacht ik als antwoord op deelvraag 5 adviezen te kunnen destilleren om de verschillen te verkleinen.

3.2Beperking van het onderzoek

Ik beantwoord met dit onderzoek niet de vraag of de nieuwe inzichten ook in de praktijk leiden tot een betere afstemming van de hulpverlening op de verwachtingen én mogelijkheden van burger. Dit zal na afronding van dit onderzoek nader onderzocht moeten worden. Ik beperk me hierbij tot een theoretische exercitie.

Verder limiteer ik me tot ‘rampen en crisis’ en ben ik niet ingegaan op de dagelijkse hulpverlening. Hiermee zorg ik ervoor dat binnen een afzienbare termijn een bruikbaar resultaat kan worden opgeleverd. Daarnaast is dit ingegeven omdat met name in de crisisbeheersing de zelfredzaamheid van burgers nog geen uitgangspunt lijkt voor de hulpverlening en het lijkt te ontbreken aan kaders waarin de burger een andere rol heeft dan die van slachtoffer/omstander. Ten derde kennen juist rampen en crisis, omdat ze zo weinig voorkomen én omdat bestuurders door het mediagenieke karakter juist op hun aanpak hiervan kunnen worden afgerekend, een sterke mate van papieren ordening voor gebruik in plannen en oefeningen. Het belang van planvorming voor de daadwerkelijke hulpverlening áls die zich voordoet is daardoor relatief groot. Bij dagelijkse incidenten lijken hulpverleners meer te kunnen leunen op praktische ervaring en minder op handboeken en voorschriften. Ik veronderstel overigens wel dat ook voor meer dagelijkse incidenten een dergelijke studie interessant kan zijn.

Verder heb ik mij in eerste instantie gericht op de hulpverleningsactiviteiten onder het domein van de veiligheidsregio’s. Een eerste casusanalyse en interviews met experts laten zien dat zowel de kans op het vinden van relevante data als het verbeterpotentieel voor deze processen zelf groot is en door deze beperking kan ik een kwaliteitstoets op de resultaten uitvoeren binnen één domein. Hiermee beperk ik me, maar vergroot ik de kans om relevante en te valideren informatie te vinden. Ik veronderstel dat als de aanpak van dit onderzoek succesvol blijkt en/of tot bruikbare resultaten leidt, dit aanleiding kan zijn om ook andere rampenbestrijdingsprocessen te herzien.

Tenslotte beperk ik mij tot een klein aantal veiligheidsregio’s. Hierdoor is niet gegarandeerd dat ik alle praktijkervaringen en beleidsvisies meeneem in de beschouwing. De afweging die ik hier maak is die tussen de inspanning om gerichte informatie te verkrijgen van alle veiligheidsregio’s, in de verwachting dat alleen een schriftelijke enquête niet voldoet, en de verwachte toegevoegde waarde hiervan. Door de referentieregio’s te selecteren via de expertgroep zelfredzaamheid van het IFV onder Nancy Oberijé verwacht ik een goed beeld te kunnen krijgen van de staande praktijk.

4Theoretisch kader burgerparticipatie

Als eerste is de deelvraag gesteld: ‘Hoe krijgt het optreden van de overheid bij de toenemende belangstelling voor redzaamheid in het algemeen in theorie en praktijk vorm en welke best practices, lessen en oplossingsrichtingen voor het op redzaamheid aansluiten van de overheid zijn hierbij te onderkennen?’. Er blijkt, ondanks de grote aandacht van de overheid voor dit onderwerp, slechts beperkte onderzoeksliteratuur te zijn. Daarom is ook gebruik gemaakt van andere rapporten die, veelal van overheidswege, zijn verschenen over het onderwerp.

4.1Ruimte voor burgers

Sinds media jaren ’90 van de vorige eeuw komen de beleidstermen ‘burgerparticipatie’ en ‘redzaamheid’ in zwang. Aan de andere kant zien we sinds enkele decennia de politieke tendens van de ‘terugtrekkende overheid’, ook wel ‘Overheid 3.0’. Zeker het huidige kabinet wil, na jarenlange discussies, de burgers meer verantwoordelijkheid geven. De overheid lijkt mogelijkheden te zien voor bezuinigen, maar ook anderszins te zoeken naar een andere verhouding tussen overheid en burger. Veel burgers ondersteunen het op redzaamheid gerichte kabinetsbeleid (Jansen, 2012). Ook uit onderzoek van het SCP blijkt dat bij burgers op veel maatschappelijke thema’s draagvlak is voor redzaamheid (Veldheer et al., 2012). De veranderende maatschappelijke en economische omstandigheden en een ander opinieklimaat dragen daar mogelijk aan bij. Duidelijk is dat de meningen over de zelfredzaamheid van burgers veranderd zijn.

De veranderingen die achter een toenemende beleidsaanspraak op eigen verantwoordelijkheid van burgers ligt, leiden volgens het SCP niet automatisch tot een andere toedeling van verantwoordelijkheid. De spelregels worden immers vastgesteld in een beleidsproces, waarin politici bepalen of, hoe en wanneer een andere verantwoordelijkheidsverdeling tot stand komt die recht doet aan de gewijzigde maatschappelijke, economische en sociale tendensen. Het SCP wijst erop dat de huidige koers, waarbij de morele plicht om verantwoordelijkheid voor maatschappelijke problemen te nemen in de eenentwintigste eeuw met een liberale saus is overgoten en verondersteld wordt dat mensen zich vrijwillig inzetten om beleidsambities te verwezenlijken ten behoeve van een algemeen geldend belang, zomaar kan veranderen met een nieuwe generatie bestuurders. In dit perspectief kan het liberale individu niet op zijn maatschappelijke plicht, maar wel op zijn fatsoen als consument van publieke diensten worden aangesproken; dit ter bescherming van die publieke goederen en daarmee van het eigen comfort. Toch stelt het SCP dat de overheid de morele en juridische verplichting heeft om haar burgers te beschermen. Zij gaan uit van een combinatie van burgers die in grotere mate verantwoordelijk zijn, maar tegelijkertijd sterk worden geregisseerd vanuit de collectieve oogmerken en beoogde uitkomsten van beleid.

Het SCP noemt als randvoorwaarde voor burgers om te participeren het gevoel op anderen te kunnen rekenen, waaronder professionele hulpverleners. Burgers die participeren, kunnen behoefte hebben aan een vorm van bevestiging. Volgens Van Stokkom en Toenders (2009) is het ook niet de vraag hoe de overheid de redzaamheid van bewoners kan stimuleren, maar hoe de overheid bewoners die zich willen inzetten voor hun wijk zo veel mogelijk kan ondersteunen. Mariëlle Jansen (2012) wijst in haar studie naar het bevorderen van redzaamheid door gemeenten erop dat de overheid via het creëren van randvoorwaarden burgers net dat duwtje in de rug kan geven dat mensen nodig hebben om actie te ondernemen. Als de overheid de drempel op deze manier verlaagt, is de kans dat burgers gaan participeren groter. Zij noemt dit geïnstitutionaliseerde burgerparticipatie.

Frans Denkers heeft als sociaal wetenschapper bij de politie in de jaren ’90 veel onderzoek gedaan naar zelfredzaamheid in de context van veiligheid. Hij stelt dat de belangrijkste ondersteuning die kan worden gegeven aan het eigen kunnen van burgers, het aansluiten bij reeds bestaande zelfredzaamheid is (Denkers, 1993) en plaatst dit in perspectief: “In eerste instantie door die te laten gaan, die in ieder geval niet in de weg te staan en daar niet met zevenmijlslaarzen overheen te stappen” (p. 21). Ook de belangrijkste les uit ‘Vertrouwen in burgers’, een omvangrijk rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), is: denk vanuit de burger (WRR, 2012). Jos van der Lans concludeert in zijn verslag van een startconferentie over het thema dat de overheid zou moeten opereren als faciliterend bedrijf (Van der Lans, 2012). Ook Jansen (2012) vindt dat de overheid zich meer moet verplaatsen in de behoefte van de burger. Het vertrekpunt van het overheidsbeleid gericht op redzaamheid van burgers moet dan zijn het kijken vanuit de burger. Denkers (1993) maakt ook duidelijk wat redzaamheid níet is:

· als overheid burgers inzetten in het eigen (beleids-)programma;

· burgers vertellen ‘u moet meer’;

· een bezuinigingsoperatie: als het al besparingen oplevert dan volgen deze pas op termijn;

· burgers volledige autonomie verlenen. Zij kunnen niet alle problemen oplossen en altijd alert zijn. Veel traditionele taken van overheidshulpdiensten blijven noodzakelijk;

· ‘overnemen’ van succesvolle initiatieven.

Hij waarschuwt dat als bovenstaande lijn wel zou worden gevolgd het tegengestelde effect wordt bereikt.

4.2Sleutelfiguren & verbinding

De WRR noemt als randvoorwaarde voor succes het betrekken van sleutelfiguren: trekkers onder burgers en verbinders onder overheidspersoneel (WRR, 2012). Jos van der Lans (2012) ondersteunt dit en vindt dat gangmakers gekoesterd moeten worden en ‘best persons' vertrouwen moeten krijgen. Hij houdt een pleidooi voor loslaten van actieve burgers, hiermee een kritiek verwoordend op het feit dat alles in Nederland vanuit beleid, politiek en overheid onder controle wordt gehouden. In zijn visie draait alles om vertrouwen, verbinden en leiderschap. Net als Denkers (1993) en Jansen (2012) pleit ook de WRR (2012) voor meer loslaten, ruimte geven en burgers serieus nemen. De WRR hanteert daarbij een indeling van de bevolking met 'Verantwoordelijken’ (30-35% van de bevolking), ‘Pragmatici’ en ‘Critici’ (beiden 25-30%) als sterke categorieën. Gericht beleid lijkt dan alleen nodig voor ‘Volgzamen’ (15%): de stille meerderheid van het platteland, traditionele volkswijken en eerste-generatie migranten.

4.3Ruimte voor professional

De WRR (2012) doet met name een oproep aan beleidsmakers om meer dan tevoren open te staan voor inbreng van onder af. Een belangrijke randvoorwaarde voor succes is dan het vinden van evenwicht tussen loslaten en sturen. Jos van der Lans (2012) stelt daarbij dat het verbinden van de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van burgers vraagt om professionals die ruimte hebben om hun eigen handelen te bepalen. Hij verwijst naar professor Gabriel van der Brink die de kloof benoemt tussen taal van beleidsmakers en professionals. Volgens van der Brink kunnen mensen die zich in dienst van publieke zaken stellen met de taal van de wereld die hun op pad heeft gestuurd vaak niet uit de voeten. Om beter aan te sluiten op burgers zouden de macht en mogelijkheden van de top (lijn) naar de teams (werkvloer) moeten. Dit lukt volgens van der Brink echter niet als het bestuurlijk apparaat zich tot in de kleinste details blijft bemoeien. Ook de WRR onderschrijft dat frontlijnwerkers vooral niet voor iedere vraag terug moeten naar hun bazen, willen ze vertrouwen opbouwen en voortgang maken. Bovendien moet er ruimte voor experimenteren zijn; af en toe kan dus iets mis gaan. Een open houding van ambtenaren tegenover burgers moet bouwen op zekerheid over de eigen positie: zij moeten rugdekking voelen.

4.4Open informatievoorziening

Een derde randvoorwaarde voor succes is dat informatievoorziening zoveel mogelijk toegankelijk moet zijn, ook voor frontliniewerkers, zodat deze door burgers op hun beurt ook weer serieus worden genomen (WRR, 2012). De WRR noemt tweerichtingsverkeer in informatie-uitwisseling van levensbelang voor ambtenaren die door burgers als aanspreekpunt van hun organisaties worden gezien. Zij adviseert voor een soepele omgang met nieuwe netwerken van burgers, met name via internet:

· beweeg mee;

· vertrouw burger als producent (crowd sourcing);

· probeer en corrigeer;

· hou het eenvoudig.

Een voorwaarde voor een levende democratie is open informatie. Burgers dringen aan

op informatie die een actieve burgerbetrokkenheid kan voeden. Op dit moment speelt bij veel beleidsmakers nog het ongemak dat traditionele kanalen stagneren en veel informatiestromen in de praktijk van een netwerksamenleving onbeheersbaar zijn.

4.5Cultuuromslag overheid

De WRR pleit tenslotte voor een cultuuromslag van Weber 1.0 naar Weber 3.0. Weber 3.0 gaat uit van het vertrouwen dat burgers willen meedenken en meedoen en biedt ambtenaren de handelingsruimte om daar recht aan te doen (fig. 2).

Weber 1.0

Weber 3.0

Strategie

Efficiëntie

Zelfverantwoordelijkheid

Structuur

Verticaal

Horizontaal

Systemen

Top down

Bottom up

Sleutelvaardigheden

Uitvoerders

Verbinders

Staf

Specialisten

Oplossingsmakelaars

Stijl

Geen fouten

Correctie achteraf

Samenbindende waarden

Vertrouwen in elite

Vertrouwen in burgers

Figuur 2. Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (2012). Vertrouwen in burgers, WRR/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam

Het overgaan van Weber 1.0 naar Weber 3.0 is dan geen kwestie van ‘reorganiseren’, ‘instrumenteel oplossen’ of ‘nieuwe procedures’. Voor een dergelijke overgang moet een institutie 'adaptief' zijn (Heifets, Grashow & Linsky, in WRR, 2012): een door allen in de gemeenschap gedeelde intuïtie die hen in staat stelt om zonder formele opdracht aanpassingen te kunnen maken.

Hiermee komen we op de uitdagende vraag voor het openbare bestuur: hoe hierop dan te sturen. Volgens Klijn (2008), p. 313) is hiervoor nodig:

· hou je ogen open;

· beweeg mee met wat je ziet gebeuren;

· vertrouw burgers en frontlijnmedewerkers en geef ze ruimte;

· probeer niet alles van tevoren aan te sturen, maar corrigeer achteraf.

De WRR (2012) wijst voor wat betreft dit laatste nog op de momenteel veel voorkomende scheiding tussen beleidsuitvoering en - voorbereiding (en andersom). Dit staat volgens de WRR haaks op de vereiste van voortdurend proberen en corrigeren.

4.6Netwerken

De Bruijn en Heuvelhof (2001) hebben veel onderzoek gedaan naar netwerken en besluitvorming. Zij zien een toenemende nadruk op netwerken als factor in besluitvorming als gevolg van professionalisering, specialisatie en fragmentatie, de vervlechting van publiek en privaat en de toenemende rol van informatietechnologie. Dit heeft een sterke overlap met de voorgaande paragrafen. Zij stellen dat besluitvorming binnen een hiërarchie uitgaat van een zekere mate van uniformiteit, boven- en ondergeschikten, actoren die open staan voor interventies van bovenaf en van stabiliteit.

Opereren als een netwerk is dan nodig, om voldoende handelingsvrijheid te bieden aan de verschillende partijen om in te springen op nieuwe kansen en om besluitvorming op andere levels dichterbij het veld te laten. Als meer ruimte wordt gegeven aan burgers en frontliniewerkers, en initiatieven die opspringen alleen worden ondersteunt als nodig en in ieder geval niet worden tegengewerkt, dan vereist dit volgens De Bruin en Heuvelhof dat er volgens een netwerkstructuur wordt geopereerd in plaats van als hiërarchie. Ook belichten ze de spanning die kan optreden tussen hiërarchieën en netwerken. Immers: de bestuurder kan worden aangesproken op de prestaties, omdat hij de bevoegdheid heeft om de organisatie aan te sturen. Dit geldt zeker voor bestuurders van crisisbeheersingsorganisaties.

4.7Middelen overheid

Het SCP (2012) laat in een aantal casussen zien dat financieringspolitiek een belangrijke rol kan spelen bij het vormgeven van nieuw beleid. De politiek heeft financiële stimulerings-, bijsturings- en afremmingsmogelijkheden, waarlangs zij beleidsdoelen naderbij kan brengen. Verder stellen zij in een - overigens meer op politionele veiligheid geënt - onderzoek naar redzaamheid en veiligheid dat in het veiligheidsbeleid, in tegenstelling tot andere beleidsterreinen, door zowel overheid als burgers een gedeelde verantwoordelijkheid voor veiligheid wordt nagestreefd. In veel sectoren betekent meer eigen verantwoordelijkheid van de burger dat de overheid taken afstoot; bij veiligheid gebeurt dat niet, maar komt de verantwoordelijkheid van de burger erbij. Doordat de overheid zich niet terugtrekt, is de verantwoordelijkheid van burgers vrijblijvend. Mensen worden aangesproken als lid van een lokale gemeenschap. De vanzelfsprekende inzet voor die gemeenschap leidt tot veiligheid voor de burger zelf, maar ook voor zijn medebewoners. Het eigen belang en het gemeenschapsbelang zijn zo door solidariteit aan elkaar gekoppeld. Het SCP stelt daarbij de kritische vraag of dit in probleemwijken niet ijdele hoop van de overheid is.

4.8Bevindingen

Samengevat is te zeggen over de gewenste vormgeving van de verschuivende rol van de overheid naar de burger:

· denk vanuit de burger;

· betrek sleutelfiguren uit de samenleving en uit overheidspersoneel (verbinders) en geef die vertrouwen;

· bouw voort op bestaande initiatieven;

· geef ruimte aan professionals in de wijken die opereren op het raakvlak van hulpverlening en burgers, experimenteer en accepteer dat het wel eens mis gaat;

· maak informatievoorziening zo toegankelijk, transparant en tweerichtingsverkeer als mogelijk;

· zet een cultuurverandering in binnen de overheid van Weber 1.0 naar Weber 3.0, waarbij minder wordt geleund op hiërarchie en procedures en meer op netwerken, experimenteren en verbinden (adaptieve organisatie).

5Theoretisch kader redzaamheid binnen crisishulpverlening

De tweede deelvraag luidt: ‘Hoe krijgt in het overheidsoptreden bij crisishulpverlening de redzaamheid van burgers vorm en welke best practices, lessen en oplossingsrichtingen voor het aansluiten van het optreden van de hulpdiensten hierop zijn hierbij te onderkennen?’. In dit hoofdstuk volg ik de chronologie van literatuur en casusonderzoek over redzaamheid en (crisis)hulpverlening. Naarmate ik dichter bij het heden kom beschrijf ik meer inzichten, omdat deze het meest actueel zijn. Wel is het – overigens beperkte - historische perspectief van belang om te weten waar de adviezen vandaan zijn gekomen. Ik sluit het hoofdstuk af met een samenvatting van de meest relevante dominante inzichten. Ik neem hiervoor de periode vanaf 2010 als de actuele stand van zaken. Deze keuze maak ik aan de hand van de duidelijke kentering in het dominante denken vanaf die tijd.

5.1 Historisch perspectief

De toename van het aantal publicaties met dit onderwerp vormt laat zien dat redzaamheid vrij plots een expliciet aandachtsveld in het veiligheidsdomein werd. Terugkijkend kan geconcludeerd worden dat toen redzaamheid vanaf 2000 op de agenda kwam in eerste instantie de nadruk kwam te liggen op het instrueren van hulpverleners én burgers over en rondom redzaamheid.

Eerder hebben Kasperson en Pijawka (1985) al aangetoond dat technologische rampen minder gemeenschapsmobilisatie opleveren dan natuurrampen, maar wel eerder leiden tot actie. De reden zou zijn dat technologische rampen minder bekend zijn bij het publiek, tot meer onzekerheid leiden en daarom meer gevreesd zijn. Burgers zoeken in dat geval, meer dan bij natuurrampen, naar betrouwbare overheidsinformatie.

Ruitersloot en Helsloot (2004) merken in hun uitgebreide studie op dat de overheid “het wel vóór burgers doet, maar zelden mét” (p. 8). Dit terwijl redzaamheid sinds de tijd dat de overheidstaak nog werd ingevuld via de ‘nachtwakerstaat’ niet is afgenomen. Zij vinden:

· dat burgers bij flitsrampen van nature adequaat en zelfredzaam optreden;

· dat 90% van de betrokkenen niet in publieke opvang terecht komt;

· dat hierbij vaak hulp door derden wordt geboden.

Uit hun studie blijkt dat in veel gevallen vrijwilligers gevraagd en ongevraagd hulp verlenen en dat het succes van een operatie af kan hangen van de samenwerking tussen overheid en vrijwilligers. Geadviseerd wordt deze vrijwilligers wel te registreren en te regisseren, in de vorm van het verdelen van werkzaamheden. De gemeente lijkt daarbij in haar aard beter geoutilleerd om vrijwilligers in hun activiteiten op te nemen dan paramilitaire organisaties. Verder beschrijven zij redzaamheid als sociale constructie: burgers bepalen zelf hoe redzaam zij (willen) zijn. Zij concluderen dat burgers van een risicogebied niet anders voorbereid zijn dan anderen en dat de sociale demografie van een buurt, en in zekere zin de culturele achtergrond, enige indicatie geeft over de mate van redzaamheid. Daarnaast geldt dat hoe meer contacten iemand heeft, hoe groter de kans is dat een waarschuwing hem of haar bereikt. Andere belangrijke conclusies van Ruiterberg en Helsloot, op basis van klassieke studies van Dynes uit 1994, zijn:

· noodsituaties leiden tot onrust en desorganisatie, maar in de regel niet tot chaos;

· focus dus op oplossen van problemen, door een effectieve verdeling van menselijke en materiële bronnen in de gemeenschap, niet op het voorkomen van chaos (controle);

· er is veelal geen sprake van capaciteitsreductie in het getroffen gebied, maar juist van volledige inzet;

· gebruik maken van de bestaande sociale structuren is hierbij het meest effectief;

· planning faciliteert dit;

· decentrale besluitvorming is noodzakelijk, waardeer dus decentrale improvisatie.

Eén van de conclusies van Ruiterberg en Helsloot is dat wanneer de blik wordt gericht op de rampenprocessen vanuit het oogpunt van zelfredzaamheid, het direct opvalt dat deze beschreven zijn als acties van de overheid, waarbij de burger lijdend voorwerp is.

Uit de eerste onderzoeken onder hulpverleners zelf blijkt dat redzaamheid veel voorkomt, maar ook dat professionele hulpverleners weinig beeld hebben van redzaamheid (NIFV, 2007). Hulpverleners verwachten nauwelijks een bijdrage van burgers, er wordt ook nauwelijks rekening mee gehouden en als het voorkomt wordt het gezien als een factor die de hulpverlening complexer maakt en tot extra taken leidt (Oberije & Tonnaer, 2008). De overheid zou een belangrijke rol moeten hebben in het (onder)wijzen van hulpverleners en burgers op redzaamheid (Groenewegen-ter Morsche, 2010).

5.2Recente ontwikkelingen

Paul Jetten (2010) constateert dat zelfbescherming en wat (groepen) burgers en bedrijven kunnen doen in afwachting van het handelende optreden van de overheid in 1975 nog expliciet in de BZK nota Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen is opgenomen, maar dat met de komst van de Rampenwet van 1985 de aandacht voor zelfbescherming is verdwenen. Daar waar het woord bevolking (nog) gebruikt wordt, gaat het om het controleren en regisseren van burgers. Francis Delon, secretaris-generaal van Defensie en Veiligheid in Frankrijk, stelt dat “vooral de burgers onze grootste bron vormen, waarvan tot dusver nauwelijks gebruik wordt gemaakt” (Magazine Nationale Veiligheid & Crisisbeheersing, 2012, p. 6).

Uit incidentonderzoek rondom redzaamheid van Groenewegen-ter Morsche en Oberijé (2010) blijkt dat burgers betrokken waren bij bijna alle rampenbestrijdingsprocessen, maar dat heel specifieke processen minder vaak door burgers worden uitgevoerd dan algemenere processen. Ook vond alleen selectie van burgers voor hulp plaats bij voldoende tijd en bij complexe werkzaamheden waar specifieke expertise voor nodig was. Er is meestal weinig sprake van coördinatie, iets waar hulpverleners dan overigens meer behoefte aan blijken te hebben dan burgers zelf. Burgers verlenen indien nodig ook langdurig werkzaamheden en staan er soms ook op deze te continueren, zonder bemoeienis van de overheid. Zij vinden het gewenst dat een hulpverlener “af en toe langs kwam om te kijken of zij (de burgers, red.) de hulpverlening nog aankonden”. De onderzoekers constateren dat wat betreft nazorg het beste kan worden aangesloten bij de behoeften van de burgers en deze zo geïntegreerd mogelijk moet worden aangeboden. Knelpunten lijken met name te liggen op het vlak van samenwerking tussen burgers en professionele hulpverleners, als hulpverleners de werkzaamheden van burgers inperken. Burgers blijken behoefte te hebben aan met name aan erkenning en waardering voor hun inzet (Nifv, 2010).

Helsloot en Van ’t Padje (2010) stellen in dit verband voor om de gegevens en werkzaamheden van participerende burgers te registreren. Daarnaast adviseren zij voor nazorg:

· instellen van een advies- en informatiecentrum (AIC) als coördinatiecentrum voor de nazorg;

· daarbij inzetten van het potentieel van de lokale gemeenschap, waarbij particulier initiatief met professionele nazorg wordt verbonden;

· natuurlijk gebruik van bestaande netwerken;

· rekening houden met de cultuur van een gemeenschap: zijn het hulpzoekers of zelfoplossers?

Zij stellen verder dat als de gemeenschap zeer ernstig ontwricht wordt, de hulpverlening door familie en verwanten niet in alle gevallen snel op zal gang komen. Ook dit is mede bepalend voor de gewenste hulpverleningsrespons. In het algemeen, zelfs bij de meest ernstige crises, zullen er meer niet-slachtoffers zijn dan slachtoffers, zodat de gemeenschap zich kan herpakken. Verder vinden zij dat de veerkracht van een individu positief wordt beïnvloed door de aanwezigheid van een steunende context (familie en/of vrienden): hoe hechter een gemeenschap en hoe sterker de band met een plek, hoe groter de kans is op veerkracht voor zowel de groep als voor een individu.

Ook vinden zij dat bij etnische minderheden sprake kan zijn van een lager vertrouwen in autoriteiten. Niet-minderheden en mensen met een hogere sociaal-economische status zijn beter voorbereid op crisis en ongevallen. Speciale aandacht vragen zij voor de groep verminderd zelfredzamen (Helsloot & Van ’t Padje, 2010). Volgens de definitie van BZK uit 2008 omvat deze groep de “mensen in handen van overheid/instellingen die niet zelf kunnen/mogen beslissen en om mensen die door omstandigheden hulpbehoevend zijn”. Hierbij wordt met overige hulpbehoevenden bedoeld personen met mobiliteits-, zintuiglijke en verstandelijke beperkingen. Zij leven vaak zelfstandig of in kleine woongemeenschappen, waardoor zij moeilijk te traceren zijn in geval van een ramp of crisis. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) adviseert in 2006 aan gemeenten en veiligheidsregio’s om richtlijnen op te stellen voor het evacueren van verminderd zelfredzamen, met beperkte identificatie en registratie. In plaats hiervan adviseren Helsloot en Van ‘t Padje juist om aan te haken bij bestaande zorgstructuren en informele zorglijnen. Ook buurtprofessionals van politie en gemeente weten vaak goed wie verminderd zelfredzaam zijn.

Tenslotte benadrukken zij dat zelfredzaamheid wordt bevorderd door de kwaliteit van de berichtgeving of waarschuwing door de overheid. Pas als het bericht als realistisch wordt ervaren gaat de ontvanger zich afvragen wat dit betekent voor hem en zijn sociale omgeving. Pas als de ontvanger overtuigd is dat het effect hem zal deren, zal hij tot het overwegen van zelfredzame maatregelen over gaan. Zij stellen ook dat de feiten zo snel mogelijk naar burgers gecommuniceerd dienen te worden, zodat die in staat zijn om zelf besluiten te nemen en maatregelen te treffen.

Hun ervaringen in de regio Amsterdam Amstelland leren dat:

· procedures teveel gericht zijn op de procedure zelf en te weinig op reflectie en improvisatie;

· oefenstof gericht is op het nemen van regie i.p.v. op ondersteunen en aansluiten bij initiatieven die burgers reeds hebben ondernomen.

Zij adviseren vervolgens:

· voeg in als hulpverlener op bestaande structuren;

· legitimeer hulpbieders;

· identificeer centrale spillen en werk samen met hen.

De nadruk ligt dan op bewust aansluiten bij de acties die redzame burgers en spontane burgerhulporganisaties al in gang zetten of hebben gezet. Hierbij wordt met aansluiting bedoeld het faciliteren en aanvullen, beslist niet het zomaar overnemen. Zij wijzen daarbij op de tendensen van individualisering, informalisering, internationalisering en informatisering, allen met geheel eigen verbindingen en sociale principes, die leiden naar de zogeheten “genetwerkte samenleving” (p. 57/58). Verder vragen ze aandacht voor het borgen van hiervoor benodigde competenties van hulpverleners: samenwerken, oordeelsvorming, inlevingsvermogen, flexibel gedrag, aanpassingsvermogen en luistervaardigheid.

Hulpverleners benoemen vooral problemen op het gebied van de informatievoorziening over activiteiten die burgers uitvoeren en de coördinatie van en het overzicht over het incident (Groenewegen – ter Morsche, 2010). Zij hebben behoefte aan structurele maatregelen rondom burgerhulpverlening en het sterker en voorwaardelijk inbedden hiervan binnen de hulpverlening. Wel zien zij in dat in de voorbereidende fase rekening houden met burgerhulp lastig is, omdat de kwaliteit en kwantiteit per incident varieert. Hierdoor acht men het lastig om burgers op te nemen in de normale rampenbestrijdingsstructuren. Opvallend is dat burgers zelf – alles overziend - minder behoefte lijken te hebben aan regievoering door en voorwaarden van hulpverleners. Zij komen toch wel. Negatieve connotaties van burgers komen dan ook juist voort uit het onvoldoende ruimte hebben voor burgerhulpverlening.

Deze genuanceerdere gezichtspunten krijgen na 2010 navolging in nieuwe studies over de (inter)actie van hulpverleners en burgers bij incidenten. Deze leiden tot een grotere nadruk op het faciliteren van de kracht van redzaamheid. Scholtens en Groenendaal (2011) komen op grond van hun onderzoek naar de Poldercrash tot de volgende bouwstenen voor beleid:

· verspreid specifieke kennis die nodig is t.b.v. redzaamheid voor specifieke risico’s in de omgeving van die risico’s;

· laat leidinggevenden van hulpdiensten structureel aandacht geven aan redzaamheid, om dit ook actief in te kunnen zetten, waar dit voor het uitvoerend niveau minder noodzakelijk lijkt;

· planvorming moet redzaamheid als uitgangspunt nemen en deze in het bijzonder niet in de weg staan;

· manage als overheid actief de verwachtingen van burgers over de capaciteiten en werkwijzen van de hulpdiensten;

· zet ‘nazorg aan hulpbiedende burgers’ op het actielijstje van de operationele commandostructuur.

Van Duin (2011) stelt vervolgens dat bij rampen en crisis de burger zelf dominant is in de respons en primair op zichzelf aangewezen. Hulpverleners moeten zich dan ook meer bewust zijn van de waarde van burgers in crisissituaties. De interactie tussen hulpverleners en burger bij een ramp of crisis zou volgens Van Duin de volgende vorm moeten krijgen:

· ruimte laten aan redzaamheid naast en met burgers;

· faciliteren individuele en collectieve redzaamheid;

· adequate communicatie ter plaatse;

· enige aandacht voor ‘eigen veiligheid’ burgers.

De rol van de overheid hierbij is dan primair het toezien op goede samenwerking tussen hulpverlening en burgers en het organiseren van goede en snelle tweezijdige risico- en crisiscommunicatie.

Het Portefeuillehoudersoverleg Crisisbeheersing (POC), een overlegorgaan van de NVBR, GHOR Nederland, Raad van Hoofdcommissarissen en het Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen, adviseert na een uitgebreide studie (POC, 2011):

· heb kennis van én toegang tot de spilfiguren binnen georganiseerde vrijwilligersnetwerken en sociale netwerken van burgers, om eventuele gezamenlijke inzet te bevorderen bij een crisis;

· vergaar informatie over en vertrouw op wat door burgers succesvol in gang is gezet en laat dit in stand, paternaliseer niet, laat activiteiten bij de burgers en voer hierop alleen regie waar noodzakelijk;

· bied helderheid over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen burgers en overheidsdiensten;

· leer vraaggericht te werken en dus hulp te bieden op basis van concrete vragen van burgers (wat hebben burgers nodig, wat ráákt ze), zoek actief informatie en regel een goede aanspreekbaarheid en bereikbaarheid van hulpverleners;

· verstrek betrouwbaar, volledig en tijdig informatie, communiceer interactief en gebruik hiervoor ook sociale media;

· bied standaard begeleiding bij (psychosociale) nazorg, waardeer na afloop de redzaamheid en betrek burgers bij evaluaties.

De auteurs trekken de conclusie dat dit vraagt om maatwerk en het bewust omgaan met motieven van burgers en de daarvan uitgaande maatregelen. Zij wijzen hierbij op de zorgplicht voor hulpverleners, waardoor deze dient te waken over de psychosociale en fysieke veiligheid van burgers die een actieve rol vervullen. De burger wordt hier gezien als bondgenoot, wiens capaciteiten moeten worden vertrouwd en benut. De studie beaamt de noodzaak voor bestuurlijk draagvlak voor ‘participerende hulpverleners’ en ‘de burger als bondgenoot’. Hoewel redzaamheid aandacht heeft op alle bestuurlijke niveaus, is het de vraag of dit beleidsthema de bestuurlijke prioriteitsstelling haalt, gelet op de andere veiligheidsthema’s als kerntakendiscussie en bezuinigingen. Ook de mindset van de bestuurders moet worden beïnvloed, zodat het bestuur zijn voorwaardenscheppende rol kan invullen. Zij stellen tenslotte nog dat de huidige command- en controlstructuur intact moet blijven als noodzakelijke voorwaarde om rust en orde te scheppen in een onoverzichtelijke situatie. Het dilemma dat dit strookt met het gebruiken van netwerken van burgers, moet dan maar geaccepteerd worden en mag geen blokkade vormen.

Jansen (2012) beschrijft dat bij een ramp of crisis de ervaren urgentie voor alle burgers gelijk is. Iedereen die zich in een brandend huis bevindt zal dit als bedreigend ervaren en de woning zo snel mogelijk willen verlaten. Een campagne om burgers bewust te maken van de korte tijd die ze hebben om zichzelf in veiligheid te brengen zal dus waarschijnlijk voor iedereen nuttig zijn. In een crisissituatie zullen waarschijnlijk meer burgers de behoefte voelen een ander te helpen dan in een situatie waarin de urgentie minder wordt gevoeld. Daarnaast is het belangrijk om als burger te weten wat je kunt doen en hoe je dit kunt doen. Burgers hebben behoefte aan kennis en aan een handelingsperspectief en moeten ook het vermogen hebben om te handelen. Kolasinac e.a. (2012) stellen dat zowel in de voorfase, tijdens en na een incident redzaamheid een rol speelt. Zo blijkt dat 80% van de betrokkenen bij een incident op een goede manier omgaat met het verwerken daarvan en dat de eigen omgeving hierin een belangrijke rol speelt. Ook bevestigen zij dat er vooral snel duidelijkheid dient te ontstaan over de situatie zodat een handelingsperspectief ontstaat. Jansen (2012) doet ook concrete aanbevelingen voor hulpverlening:

· Maak duidelijk wat de burger kan en wat de overheid zelf wel en niet doet.

· Hou er rekening mee dat niet alle burgers dezelfde vermogens hebben.

· Sta actieve burgers bij en laat zien dat hun medewerking iets oplevert.

· Laat burgers zien wat de risico’s zijn zodat ze weten wat ze mógen en kúnnen doen, grenzen kennen en de gevolgen van hun acties kunnen inschatten.

· Hou het dichtbij en verwacht niet dat burgers zich voorbereiden op rampen.

TNO (2012) ziet een terugtrekkende rol van de overheid, waardoor activering van de burger zelf een thema wordt en de scheiding tussen professionele hulpverleners en betrokken burgers in de toekomst zou kunnen worden opgeheven. Verder wijzen zij op het belang van communicatie voor het bieden van handelingsperspectieven en op de nieuwe mogelijkheden om door middel van sociale media burgerparticipatie op te roepen. Robert Frenton van de FEMA, Department for Homeland Security (USA) stelt dat het meest efficiënte crisismanagement bereikt wordt als deze is aangepast aan lokale behoeften en instanties en als deze de voorzieningen en netwerken die goed functioneren binnen de dagelijkse praktijk versterkt (Magazine Nationale Veiligheid & Crisisbeheersing, 2012, p. 19). Dit vereist volgens hem dat managers van nooddiensten zich actief verdiepen in behoeften van de gemeenschap en holistisch te werk gaan. Prof. Paul Arbon, directeur van het Torren Resilience Institute in Australië ontwikkelt volgens dit blad een instrument om de weerbaarheid van gemeenschappen te meten, op basis waarvan beleidsmakers meer maatwerk kunnen produceren (p. 25). Uit deze voorbeelden blijkt dat in de literatuur en door beleidsmakers breed wordt gezocht naar nieuwe uitgangspunten en werkwijzen van opereren.

Uit casusonderzoek (Instituut voor Fysieke Veiligheid [IFV], 2013) naar redzaamheid bij de hulpverlening bij geneeskundige rampen blijkt verder dat:

· burgers vooral behoefte hebben aan informatie, zodat men weet waar hulp nodig is en wat men zelf zou kunnen bijdragen;

· enige mate van toezicht nodig is, maar dat de capaciteit hiervoor in de hectische eerste fase niet aanwezig is (onoplosbaar dilemma: leer ermee omgaan).

· ermee rekening moet worden gehouden dat slachtoffers vaak op eigen gelegenheid naar het ziekenhuis vervoerd worden of op een locatie buiten het zicht van de hulpdiensten worden verzorgd.

Van Duin stelt daarbij dat ervaring één van de belangrijkste voorwaarden voor succesvol optreden is en de organisatie van burgerhulp alleen opportuun lijkt als aangesloten wordt bij een systeem dat ook in het dagelijkse leven al op soortgelijke wijze functioneert én waarmee zeer snel en flexibel geopereerd kan worden (Van Duin, in IFV, 2013). De onderzoekers concluderen dat een dergelijk systeem er in Nederland vooralsnog niet is en stellen dat dan in hoofdzaak wenselijk is dat:

· er meer aandacht is vanuit de hulpdiensten voor de hulp die burgers kunnen bieden;

· burgers die willen helpen herkenbaar gemaakt worden als onderdeel van de hulpverlening;

· de communicatie tussen deze beide stromen van hulpverlening wordt verbeterd.

Zo worden burgers die willen helpen ondersteund bij de hulp die zij willen leveren en de rol die zij op dat moment willen en kunnen spelen in de hulpverlening bij het incident.

Bovenstaande conclusies en aanbevelingen zijn in hoge mate gebaseerd op empirisch onderzoek. Hiervoor zijn evaluaties benut uit het – ook recente – verleden. De meest relevante hiervan waren onderdeel van eerdere onderzoeken. Door deze nogmaals te bestuderen zijn de achtergronden en diepere inzichten ook naar voren gekomen. Ook in andere evaluaties uit veiligheidsregio’s van afgelopen jaren die ik als professional en student, onder ogen heb gekregen, uit eigen ervaringen en ervaringen van collega’s blijkt dat burgers in hoge mate het gedrag vertonen dat in de literatuur naar voren komt en dat hulpverleners nog zoekende zijn hoe hiermee om te gaan.

5.3Bevindingen

Het voorgaande overziend vormt zich het volgende beeld over de wijze waarop volgens de literatuur de crisisbeheersing aan kan sluiten op redzaamheid:

· zie ‘burger als bondgenoot’ als maatwerk;

· sluit als overheid aan op daadwerkelijke vraag i.p.v. op wat je aan kan bieden;

· heb kennis van en toegang tot sociale/vrijwillige netwerken;

· verzamel informatie over en heb vertrouwen in burgerinitiatieven, voer alleen regie als nodig;

· verstrek volledige, betrouwbare informatie, communicatie moet tweerichting-verkeer zijn;

· maak risico’s inzichtelijk, biedt handelingsperspectief;

· besteedt aandacht aan nazorg burgers, betrek hen bij evaluaties en waardeer optreden;

· besteedt aandacht aan verminderd zelfredzamen;

· zorg voor draagvlak onder bestuurders.

6Operationalisering naar redzaamheidsmodel

De tweede deelvraag luidt: ‘Hoe kan aan de hand van de opgedane inzichten het operationeel optreden van hulpdiensten vorm worden gegeven, zodat het beter aansluit bij redzaamheid van burgers?’. Hieronder onderzoek ik op basis van de voorgaande literatuur welke vorm het optreden – en de randvoorwaarden hieromheen - moet hebben voor de aansluiting op redzaamheid in de maatschappij.

6.1 Analyse van bevindingen uit literatuur

Ter vergelijking van de beide literatuuronderzoeken zet ik de conclusies uit beide onderzoeken hieronder (fig. 3) naast elkaar. Ik groepeer de inzichten vervolgens in een praktische thematische indeling, waarbij ik zoveel mogelijk aansluit bij de gebruikelijke terminologie van de crisisbeheersing.

Overheid & burgerparticipatie

Redzaamheid bij crisisbeheersing



Sturing

Adaptief, netwerk-georiënteerd

Organisatie

Horizontale structuren / bottom up systemen



Beleid

Heb kennis van en toegang tot sociale/vrijwillige netwerken




Voer alleen regie als nodig

Bouw voort op bestaande (burger) initiatieven

Burger als bondgenoot is maatwerk

Resources

Verzamel informatie over burgerinitiatieven en vul aan (vraaggericht werken)

Betrek sleutelfiguren en geef vertrouwen

Vertrouw op burgers en professionals

Ruimte voor professionals in wijken die opereren op raakvlak van hulpverlening en burgers (verbinders)

Besteed gericht aandacht aan minder redzamen

Besteed aandacht aan verminderd zelfredzamen

Informatie zoveel mogelijk toegankelijk, transparant en tweewegverkeer

Verstrek volledige, betrouwbare informatie, communicatie moet tweerichting-verkeer zijn

Informatie-management & Crisis-communcatie

Vertrouw op informatie van burgers

Maak risico’s inzichtelijk vooraf en tijdens crises, biedt handelingsperspectief


Nazorg

Figuur 3. Overzicht conclusies uit literatuur

Opvallend is de grote overlap tussen thema’s uit beide literatuuronderzoeken. Daarnaast vullen de beide beschrijvingen elkaar aan, waardoor een breed perspectief ontstaat. In de kern beschrijft de literatuur verrassend eenduidig een perspectief voor het handelen van de overheid om aan te sluiten op redzaamheid, zowel in brede zin als bij crisis. Dit optreden zou om succesvol te zijn gestoeld moeten zijn op andere basisprincipes: van ‘command & control’ top down acteren met ‘meer van hetzelfde’ middelen, op basis van vooraf opgestelde plannen en procedures en een informatie-push naar burgers, naar flexibel, vraaggericht optreden op wat er reeds staat, bottom up gevoed door burgers en professionals improviserend op tweerichtingsverkeer-informatiestromen.

6.2 Operationalisering

Dit leidt samengebracht tot het volgende model voor het vormgeven van het optreden van hulpdiensten, teneinde beter aan te sluiten op redzaamheid van burgers (fig. 4):

Redzaamheidsmodel voor crisisbeheersing

Sturing


Organisatie

Draag zorg voor adaptieve, netwerk-georiënteerde organisatie

Organiseer het operationeel optreden langs horizontale structuren (peer-to-peer), bottom up gevoed

Beleid




Heb kennis van en toegang tot sociale / vrijwillige netwerken en de sleutelfiguren daarbinnen


Richt je op facilitering van wat al loopt, voer alleen regie als nodig,


Resources

Bied maatwerk; bouw voort op reeds gestarte initiatieven en acties en vul deze aan waar nodig (vraaggericht werken)

Vertrouw op burgers en professionals en biedt hen ruimte

Besteed gericht aandacht aan verminderd (zelf)redzamen


Informatie dient zoveel mogelijk toegankelijk en transparant te zijn

Focus op het verzamelen van informatie uit/van burgers en sociale/vrijwillige netwerken zelf en vertrouw daarop

Maak risico’s en het (potentiële) eigen operationeel optreden inzichtelijk vooraf en tijdens crises en biedt hiermee handelingsperspectief

Nazorg


Figuur 4. Model voor aansluiten op redzaamheid bij crisisbeheersing

Volgens de theorie zou het inrichten van het optreden van hulpdiensten, als dat volgens bovenstaande lijnen is opgezet, succesvol moeten aansluiten op redzaamheid in de maatschappij. Ik noem dit ‘adaptief optreden’. Het model noem ik verder ‘redzaamheidsmodel’.

7.3 Modelvergelijking

Om te bepalen in hoeverre het huidige optreden van hulpdiensten bij crises reeds lijkt op het redzaamheidsmodel wordt een vergelijking opgesteld (fig. 5) met de huidige praktijk. Deze praktijk, verder genoemd het ‘klassieke model’ voor crisisbeheersing, is gebaseerd op persoonlijke inzichten uit de praktijk en planvorming rondom crisisbeheersing. Hiervoor gebruik ik mijn kennis als leidinggevende en beleidsdeskundige op dit gebied bij een veiligheidsregio en mijn operationele ervaring en training. Hiervoor is gekozen omdat ik uit de literatuur geen bruikbaar model heb kunnen vinden wat alle aspecten omvat van het redzaamheidsmodel.

Deze modelvergelijking vormt de basis voor de vragenlijst en analyse naar de overeenkomsten en verschillen tussen de theorie en de praktijk.

Klassiek model voor optreden hulpdiensten

Redzaamheidsmodel voor adaptief optreden

Organisatie

‘Harkjes’-organisatie

Adaptieve, netwerk-georiënteerde organisatie

Hiërarchisch, top down

Horizontale structuren (peer-to-peer), bottom up

Beleid

Beleidsvoorbereiding en -uitvoering gescheiden (PDCA)

Probeer en corrigeer


Planvorming is gericht op beschrijven van procedures voor operationeel optreden en statische informatie m.b.t. risico’s

Planvorming is gericht op borging kennis van en toegang tot sociale / vrijwillige netwerken en de sleutelfiguren daarbinnen


Centrale regievoering op operationele proces

Voer alleen regie als nodig, faciliteer

Command & control

Experimenteer en accepteer falen (loslaten)

Resources

Uitvoering van tevoren beschreven processen en procedures (aanbodgericht)

Maatwerk op reeds gestarte initiatieven en acties (vraaggericht)

Lijnfunctionarissen voeren langs protocollen en procedures onder centrale regie werkzaamheden uit

Burgers en professionals acteren samen en zijn zelf verantwoordelijk

Prioritering op basis van grootste gevaren (methane)

Gericht aandacht aan verminderd (zelf)redzamen


Informatie open gedeeld binnen operationele kolommen, gefilterde verstrekking naar buiten

Informatie zoveel mogelijk toegankelijk en transparant

Focus op informatievoorziening en validatie kolommen

Focus op informatie uit/van burgers en sociale / vrijwillige netwerken en vertrouw hierop

Risico-informatie beperkt gedeeld

Risico’s en potentie inzet hulpverlening inzichtelijk en leiden tot handelingsperspectief

Nazorg

Na stabilisatie situatie keren hulpdiensten terug voor nazorg en evaluatie in eigen kolommen


Figuur 5. Modelvergelijking

8Resultaten toetsing redzaamheidsmodel

De vierde deelvraag luidt: ‘In hoeverre overlapt c.q. verschilt het operationele optreden van de hulpdiensten in de praktijk dan wel volgens beleid bij crisishulpverlening met de opgedane inzichten?’. Om deze vraag te beantwoorden wordt een vergelijking getrokken tussen het operationeel model uit hoofdstuk 7 en de praktijk en beleid van een select aantal veiligheidsregio’s. Hieronder volgen de opzet en resultaten van de modelvergelijking per onderwerp. Per onderwerp worden een deelconclusies getrokken.

8.1Onderzoek regio’s

In totaal zijn via het IFV drie veiligheidsregio’s benaderd uit de zogeheten ‘expertgroep zelfredzaamheid’ van het IFV; Utrecht, Amsterdam-Amstelland en IJsselland. De leden van deze expertgroep zijn in hun eigen regio trekker van het thema redzaamheid. Daarmee laat het onderzoek niet zozeer zien hoe in de veiligheidsregio’s gemiddeld wordt omgegaan met redzaamheid, maar waar zij die een actieve benadering hebben van het thema staan. Uit het onderzoek moet immers blijken of en zo ja waar het operationele optreden overlapt en verschilt met het theoretische model. Daarbij maakt IJsselland ook deel uit van een interregionaal netwerk ‘Oost’ waarbinnen intensief wordt samengewerkt op dit beleidsterrein. Het is te verwachten dat de informatie uit IJsselland breder geldt.

Alle deelnemers aan het onderzoek zijn benaderd met het verzoek om relevante documentatie over de planvorming rondom redzaamheid van tevoren te verstrekken. Vervolgens zijn bij de interviews de volgende stappen ondernomen:

1) Mondelinge toelichting op het operationele ‘adaptieve model’ (bijlage A);

2) Mondelinge toelichting op de modelvergelijking (bijlage B);

3) Half open vragen aan de hand van de vragenlijst/checklist (bijlage C).

De beantwoorde vragen zijn verwerkt in verslagen en voor goedkeuring voorgelegd aan de geïnterviewde deelnemers. Deze verslagen zijn opgenomen in bijlage D.

8.2Organisatie

In alle drie de regio’s blijkt de crisisorganisatie ingericht langs de klassieke hiërarchische structuren. Daarbinnen wordt wel aandacht besteedt aan het aansluiten van met name netwerkpartners en aan ‘flexibeler opschalen’. Met name Amsterdam en Utrecht erkennen ook de rol van publieke instellingen als samenwerkingspartner. Zo kent Amsterdam meerdere praktijkcases, waarbij ‘professionele’ partners in het publieke domein, zoals een woningcorporatie, een sterkere rol kregen dan voorheen en waarbij bewust is gepoogd meer aan te sluiten op bestaande initiatieven en minder de boel over te nemen. Het valt op dat in Amsterdam de organisatievorm platter is dan voorgeschreven, met een zogeheten ‘interface’ in plaats van een Regionaal Operationeel Team (ROT), juist met als doel om gerichter op te kunnen treden. Volgens Utrecht zit de klassieke organisatievorm nog teveel in de mindset van hulpverleners: de organisatie is nog niet zover om dit los te laten. Wel is er besef dat het belangrijk is dat informatie over het burgeroptreden omhoog de keten in moet. Daarvoor wordt onder meer gedacht aan ‘OVD-vrijwilligers’ die deze taak zouden kunnen krijgen. In die zin wordt nagedacht over aanpassing van de aanpak naar meer ‘bottom up’. IJsselland geeft aan tot dusverre de verandering juist níet in de organisatievorm te zoeken, maar in de cultuur en in het denken.

De wijze waarop de crisisorganisatie vorm krijgt is in de kern dus nog klassiek geschoold. Wel wordt onderzocht hoe netwerkpartners beter aan kunnen sluiten, waarbij netwerken een breed begrip is en met name instellingen en organisaties worden gezien als medespeler op gelijke voet. Er is nog niet of nauwelijks sprake van een doelgerichte ontwikkeling naar adaptieve, netwerk-georiënteerde organisatiestructuren, waarin acties bottom up vorm krijgen. Als wordt gedacht aan het aansluiten van burgers dan is dit via een ‘OVD-vrijwilligers’.

8.3Beleid

Bij zowel Amsterdam als Utrecht zijn beleidsvoorbereiding, uitvoering en evaluatie gescheiden. In Amsterdam is ook nog sprake van gescheiden kolommen. In Utrecht is wel een eerste stap gezet door een werkgroep ‘zelfredzaamheid’ in te richten met vertegenwoordiging van diverse afdelingen. Ook wordt gedacht aan het inrichten van een kennisomgeving voor redzaamheid. IJsselland daarentegen geeft bewust de beleidsontwikkeling rondom redzaamheid anders vorm. Om aan de slag te gaan met redzaamheid is een programmastructuur opgezet buiten de formele lijnen. Redzaamheid is nu een integraal onderdeel van het beleidsplan en niet opgehangen aan een specifiek organisatieonderdeel. Alle afdelingen geven invulling aan wat ‘redzaamheid’ voor hen betekent. De aanpak is niet ‘besloten’ maar open, gericht op ontwikkeling, pionieren en netwerken. Kenmerkend is dat de leiding erkent dat het onderwerp die ruimte nodig heeft, dingen uitgeprobeerd moeten worden en door ‘doen’ duidelijk wordt wat ‘kan’. Dit komt in hoge mate overeen met het hypothetische redzaamheidsmodel.

Er zijn dus twee regio’s waar dit aspect uit het model niet of nauwelijks aandacht heeft. Daartegenover staat één regio die op dit punt zeer gericht een aanpak kiest die overeen komt met het redzaamheidsmodel.

8.4Planvorming & procedures

In Amsterdam is de crisisorganisatie nog sterk proces gedreven. De rampenplannen zelf echter zijn meer dan voorheen gericht op externe informatie en minder op procedurele afspraken. Daarnaast wordt door brandweer Amsterdam-Amstelland fors geïnvesteerd in business-intelligence om gerichter en flexibeler informatie te vergaren die ook bruikbaar is bij crisisbeheersing. Het ligt in de lijn van denken om ook netwerkinformatie naar de toekomst toe beter beschikbaar te krijgen. In IJsselland zegt het regionaal crisisplan 2015-2018: “We betrekken burgers, bedrijven en instellingen bij het formuleren van risico’s, de operationele voorbereiding, tijdens de rampenbestrijding en crisisbeheersing en bij evaluaties. Op deze wijze worden eigen verantwoordelijkheid, (zelf)redzaamheid en participatie van burgers, bedrijven en instellingen benut”. De planvorming zelf wordt bewust generiek gehouden. In procedures wordt aandacht besteedt aan alertheid op wat mensen zelf doen, rekening houden met zelfredzaamheid en de rol die een verandering van de oriëntatie van planvorming kan hebben. Een voorbeeld is dat als experiment omwonenden zijn betrokken bij het rampenbestrijdingsplan van een fabriek. In beide regio’s is een duidelijke ontwikkeling te zien richting het aanpassen van de planvorming op redzaamheid. In die zin blijft Utrecht wat achter. In de planvorming zelf is weliswaar sprake van het belang om hulpverleners goede handvatten te geven voor de omgang met redzaamheid en dat redzaamheid wordt meegenomen in operationele plannen. De focus ligt daarmee nog sterk op procedures en plannen. Er wordt ook onderzoek voorgesteld naar de wijze waarop redzaamheid van burgers gecoördineerd kan worden tijdens incidenten. Er wordt geen aandacht besteedt aan een vrijere rol voor hulpverleners buiten kaders. Wel wordt een initiatief gestart (‘Betrokken buur’) wat juist gericht is op het feit dat lokale mensen informatie hebben over verminderd zelfredzamen etc. en dat deze kennis bij crises waardevol is. Tevens wordt genoemd dat hulpverleners gebruik zullen maken van relevante informatie die de burger verschaft en dat de hulpverlener “ook, indien mogelijk en gewenst, de burger (kan) vragen bepaalde handelingen te verrichten”.

De planvorming bestaat in alle drie de regio's hoofdzakelijk uit processen en procedures, ook waar het redzaamheid betreft. Hierbinnen wordt al wel aandacht besteedt aan de veranderingen die nodig zijn om beter aan te sluiten op redzaamheid. Het verzamelen van informatie over het optreden van de bevolking zelf maakt hier al onderdeel van uit. In één regio wordt zelfs doelbewust gestreefd naar burgerparticipatie in de planvorming. Er is echter in geen van de drie regio’s sprake van een doelgerichte ontwikkeling naar een gewijzigde aanpak van planvorming conform het redzaamheidsmodel, waarin juist het verkrijgen van netwerkinformatie via toegang tot sociale en vrijwillige netwerken de basis vormt voor het operationeel optreden.

8.5Leiding & coördinatie

‘Redzaamheid’ is een onderwerp op de agenda van de crisisteams in Utrecht en Amsterdam. De filosofie van Amsterdam is daarbij om aan te sluiten en te faciliteren, maar wel op de eigen kennis en kunde te vertrouwen (“wij zijn de professionals”). Het aansluiten op reeds gestarte initiatieven is met name gericht op formele organisaties in het publieke domein. In Utrecht wordt maar beperkt aandacht besteedt aan de noodzaak te faciliteren. Daar wordt voorgesteld onderzoek te doen naar de wijze waarop redzaamheid van burgers gecoördineerd kan worden bij een incident - in wezen de klassieke aanpak. Het faciliteren van redzaamheid is in geen van beide regio’s vertaald naar andere werkwijzen voor de operationele leiding. In IJsselland worden echter alle professionals, waaronder ook expliciet de operationele leiding en leden van het ROT en COPI, gestimuleerd om anders te denken, beter aan te sluiten op redzaamheid en expliciet ook aan het faciliteren van wat er al loopt. Er wordt veel aandacht besteed aan de verhouding tussen controle en loslaten over de gekozen aanpak van de crisis (dus inhoudelijk) en de hiervoor benodigde cultuurverandering, onder meer via themadagen.

In één regio wordt dus, via oefeningen en themadagen, expliciet aandacht besteedt aan het optreden van leiding & coördinatie in relatie tot redzaamheid. In de andere regio's wordt nadrukkelijker de klassieke regierol van professionals benadrukt. Wel wordt ook in deze regio's - in beperkte maar verschillende mate - aandacht besteedt aan het door de leiding faciliteren van wat reeds loopt.

8.6Resources

In de Amsterdamse praktijk wordt bewust ernaar gestreefd om in het crisisoptreden aan te sluiten op de expliciete vraag en daarvoor juist meer dan voorheen te bouwen op de kennis van de organisatie(s) waar het incident speelt. Dit wordt gestart vanuit een klassiek aanbodmodel. Vraaggericht bijsturen komt dan in de tweede fase. In de formele planvorming en praktijk is rondom de (gemeentelijke) processen ‘registratie’ en ‘opvang’ expliciet aandacht besteedt aan redzaamheid. In de planvorming voor zelfredzaamheid, die echter niet formeel is vastgesteld, wordt expliciet aandacht besteedt aan het belang van en goedkeuring gegeven aan het gezamenlijk optreden van burgers en hulpverleners. In de praktijk vindt dit ook vaak in deze lijn plaats, waarbij wordt onderkent dat dit ook nog wel eens knelt: 100 jaar optreden vóór de burger laat zich niet zomaar veranderen in optreden mét burgers. Tenslotte wordt in de planvorming veel aandacht besteedt aan verminderd kwetsbaren. Ondanks dat dit geen formeel beleid betreft blijkt dit onderwerp in de praktijk de nodige aandacht te krijgen.

In de VR IJsselland is een actieve zoektocht gaande naar de modelvorming van risico’s en de inzet daarop van de hulpdiensten, waarbij bewust wordt gekeken naar de rol van de bevolking. Themadagen stimuleren alertheid op denken vanuit redzaamheid en het faciliteren hiervan - een verschuiving van aanbod- naar vraaggericht. Ook worden hulpverleners expliciet bewust gemaakt van het belang van samenwerken met burgers als uitgangspunt. Het anders optreden om redzaamheid te stimuleren komt breed terug in OTO en andere activiteiten. Ook in rampenbestrijdingsplannen, informatiekaarten en de processen crisiscommunicatie en bevolkingszorg wordt expliciet aandacht besteed aan het richten van de beperkte capaciteit op verminderd zelfredzamen.

Uitgangspunt van de planvorming rondom redzaamheid in Utrecht is dat “de professionele hulpverleners (…) een bondgenootschap moeten aangaan met de hulpverlenende burgers” en dat “de hulpverlening kan optimaliseren wanneer de professionele hulpverlener en de burger elkaar informeren en vervolgens gezamenlijk handelen”. In de planvorming wordt genoemd dat hulpverleners “gebruik zullen maken van relevante informatie die de burger verschaft” en dat de hulpverlener “ook, indien mogelijk en gewenst, de burger (kan) vragen bepaalde handelingen te verrichten”. Ook “geeft de hulpverlener in de meest gunstige situatie de ruimte aan redzame burger(s); naast en in samenwerking met de burger” en “faciliteert de hulpverlener, indien mogelijk, individuele en collectieve redzaamheid”, waarbij zij in staat zijn “dilemma’s af te wegen” en “redzaamheid coördineren door adequate communicatie ter plaatse”. Ook wordt genoemd dat de hulpverlener “ter plaatse in staat moet zijn om tijdig de situatie te beoordelen”. Er wordt specifiek aandacht besteedt aan minder redzamen, met onder meer het citaat “De VRU vindt het dan ook belangrijk dat hulpverleners (op minder redzamen) zijn voorbereid en primair hun hulpverlening richten op minder redzame burgers…”. Professionals moeten dus ruimte hebben om te handelen samen met burgers, gericht op de lokale situatie en met een focus op verminderd zelfredzamen. Er is sprake van een beperkte omslag naar vraaggericht werken. Dit is echter, in tegenstelling tot de twee andere thema’s onder dit lemma, nergens verder uitgewerkt.

In alle drie de regio's wordt in behoorlijke tot sterke mate aandacht besteedt aan het beter inzetten van mensen en middelen om aan te sluiten op redzaamheid en het voortbouwen op wat in de samenleving zelf al tot stand is gebracht. De boodschap is overal dat burgers en professionals het samen moeten doen. In Amsterdam-Amstelland is de inzet daarbij meer gericht op het aansluiten op publieke instanties dan op burgers. Tenslotte is er, in verschillende gradaties, een focusverschuiving te zien naar verminderd (zelf)redzamen. Dit is, met uitzondering van Utrecht, met name nog gericht op de processen onder Bevolkingszorg, inclusief crisiscommunicatie. Op alle aspecten onder dit thema is dus een grote mate aan overlap met het redzaamheidsmodel te zien.

8.7Informatiemanagement & crisiscommunicatie

In het Amsterdamse (concept) handboek zelfredzaamheid wordt expliciet benoemd dat burgers en buurtregisseurs belangrijke informatie kunnen leveren voor het optreden van de hulpdiensten. Voor overige netwerkpartners wordt dit overigens niet expliciet benoemd, deze worden meer als ondersteunend in de uitvoering gezien. Deze uitgangspunten zijn gedeeld in de organisatie. In de praktijk worden formele organisaties nauw betrokken bij de besluitvorming en vindt dus ook weinig filtering plaats van informatie. In de validatie van informatie wordt, buiten aangesloten formele organisaties, de klassieke lijn gevolgd. In het draaiboek crisiscommunicatie wordt daarbij expliciet aandacht besteedt aan het belang van het bieden van handelingsperspectief aan burgers, het onderscheiden van doelgroepen (niet iedereen is slachtoffer) en het communiceren van de maatregelen die de hulpdiensten en overheid treffen. Een uitgangspunt hierbij is “proactief en open”.

De VR IJsselland probeert in de informatieverstrekking transparant te zijn, goed gebruik te maken van sociale media en heeft als kernvisie “vertel wat er is, ook als dat is

Herkaderen van de hulpverlening: de burger nu écht centraal · Web viewHerkaderen van de...

Documents

Transcript of Herkaderen van de hulpverlening: de burger nu écht centraal · Web viewHerkaderen van de...