Europese Studies Universiteit van Amsterdam Anna Serraris ... · BESTE MA SCRIPTIE 2012 Europese...
104
BESTE MA SCRIPTIE 2012 Europese Studies Universiteit van Amsterdam Anna Serraris DE EU EN CHINA IN AFRIKA: NORMVERANDERING IN HET BUITENLANDS BELEID Opleiding Europese Studies
Transcript of Europese Studies Universiteit van Amsterdam Anna Serraris ... · BESTE MA SCRIPTIE 2012 Europese...
BESTE MA SCRIPTIE 2012
Europese StudiesUniversiteit van Amsterdam
Anna Serraris
DE EU EN CHINA IN AFRIKA:NORMVERANDERING
IN HET BUITENLANDS BELEID
Opleiding Europese Studies
BESTE MA SCRIPTIE 2012
Europese StudiesUniversiteit van Amsterdam
Anna Serraris
DE EU EN CHINA IN AFRIKA:NORMVERANDERING
IN HET BUITENLANDS BELEID
Winnaar van de scriptieprijs toegekend door de AmsterdamseUniversiteits-Vereniging, het Amsterdams Universiteitsfonds
en de opleiding Europese Studies van deUniversiteit van Amsterdam
Deze publicatie is mogelijk gemaakt door een financiële bijdrage van deAmsterdamse Universiteits-Vereniging, het AmsterdamsUniversiteitsfondsen de opleiding Europese Studies van de Universiteit van Amsterdam.
INHOUD
Voorwoord door de voorzitters van de AmsterdamseUniversiteits-Vereniging en het Amsterdams Universiteitsfonds
Facsimile van de MA scriptieprijs 2012 door Anna Serraris:
De EU en China in Afrika: normverandering in het buitenlands beleid
VOORWOORD DOOR DE VOORZITTERS VAN DE AMSTERDAMSE UNIVERSITEITS-VERENIGING EN
HET AMSTERDAMS UNIVERSITEITSFONDS
De beste afstudeerscriptie van de opleiding Europese studies wordt elk jaar beloondmet de AUV-scriptieprijs Europese studies. Met deze door stafleden en studenten alszeer stimulerend ervaren prijs zet de opleiding de traditie voort waarmee de EuropeanCultural Foundation in 1985 is begonnen. In 2006 heeft de Amsterdamse Universiteits-Vereniging (AUV) de uitreiking van deze prijs overgenomen. Een royale gift van eenlid van de academische gemeenschap van de Universiteit van Amsterdam garandeerthet voortbestaan van de scriptieprijs voor langere tijd.
Het Amsterdams Universiteitsfonds (AUF) beheert het prijzengeld in het FondsEuropese studies. Het AUF beheert giften die voor bijzondere voorzieningen voor dewetenschapsbeoefening en activiteiten van studenten zijn bedoeld. Met subsidies,beurzen en prijzen helpt het universiteitsfonds onderzoekers en studenten aan deUniversiteit van Amsterdam hun talenten te ontwikkelen. De financiële ondersteuningvan de leerstoelgroep Europese studies bij het organiseren van hun jaarlijkse scriptie-prijs past geheel binnen de doelstellingen van het fonds.
De besturen van de AUV en het AUF zijn verheugd dat de AUV-scriptieprijs Europe-se studies 2012, groot €700, is gewonnen door Anna Serraris, voor haar scriptie geti-teld: ‘De EU en China in Afrika: normverandering in het buitenlands beleid’. Serraris krijgt deprijs vanwege haar keuze voor een relevant en omvangrijk onderwerp, een origineleinvalshoek, goede operationalisering, heldere formulering en beknopte argumentatie.De grootste kracht van de scriptie ligt naar het oordeel van de jury in de contra-intuïtie-ve conclusies die zij uit haar onderzoek trekt.
Naast het geldbedrag krijgt Anna Serraris als winnaar van de AUV-scriptieprijs Euro-pese studies 2012 een jaarlidmaatschap van de AUV en de Kring Europese studiescadeau. Via de overkoepelende alumnivereniging en de diverse kringen blijven alumniop de hoogte van ontwikkelingen rondom de universiteit en binnen hun vakgebied enkunnen zij deelnemen aan interessante bijeenkomsten van en over hun opleiding. Zohouden ze ook na het afstuderen een band met de universiteit. Voor € 35 per jaarkunnen alumni van de opleiding Europese studies zich bij de Kring Europese studiesen de AUV aansluiten.
Namens de besturen van het AUF en de AUV danken wij de organisatoren en descriptieprijscommissie van de opleiding Europese studies voor het vele werk waarmeede voorbereiding van de prijsuitreiking en de selectie van de scripties gepaard gaan.Daarnaast feliciteren wij Anna Serraris met haar prijs en wensen wij haar veel succes inhaar verdere carrière.
Van harte,
Willem F. Korthals Altes, voorzitter Amsterdamse Universiteits-VerenigingMichaëla Ulrici, voorzitter Amsterdams Universiteitsfonds
Amsterdam, november 2013
De EU en China in Afrika:
Normverandering in het Buitenlands Beleid
Masterscriptie Europese Studies Faculteit der Geesteswetenschappen
Universiteit van Amsterdam
Auteur: Anna Serraris Eerste begeleider: Dr. C.W.C. Reijnen Tweede begeleider: Dr. C.U. Noack
Juni 2012
2
3
There is no denying that Africa has become the sought after continent in a short space of time, thanks to its
strategic importance; today Africa really matters.1
1Louis Michel geciteerd in: P. Holden, In Search of Structural Power: EU Aid Policy As a Global Political Instrument, Farnham: Ashgate 2009, p. 128.
4
Lijst van afkortingen
ACS landen Landen uit Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan
APF African Peace Facility
CPA Comprehensive Peace Agreement
EC Europese Commissie
EEG Europese Economische Gemeenschap (voor 1992)
EG Europese Gemeenschap (na 1992)
EOF Europees Ontwikkelingsfonds
EP Europees Parlement
EU Europese Unie
EUSR Special Representative for the European Union
GBVB Gemeenschappelijk Buitenlands-‐‑ en veiligheidsbeleid van de Europese Unie
GVDB Gemeenschappelijk Veiligheids-‐‑ en Defensiebeleid van de Europese Unie
R2P The Responsibility to Protect
VN Verenigde Naties
5
Inhoudsopgave Inleiding ........................................................................................................................................................................................................... 7
Opzet ......................................................................................................................................................................................................... 11
1. Theoretisch kader ...................................................................................................................................................................................... 12
1.1 Normen en normverandering .......................................................................................................................................................... 13
1.1.1 Normverandering...................................................................................................................................................................... 14
1.1.2 Soevereiniteitsnormen en liberale normen ............................................................................................................................. 17
2. De EU & China in Afrika.......................................................................................................................................................................... 18
2.1 De EU in Afrika ....................................................................................................................................................................................... 20
2.1.1 Democratie en mensenrechten ...................................................................................................................................................... 23
2.2 Het Europese veiligheidsbeleid ............................................................................................................................................................. 26
2.2.1 Responsibility to Protect ................................................................................................................................................................ 28
2.3 China in Afrika ........................................................................................................................................................................................ 30
2.4 Het Chinese veiligheidsbeleid ............................................................................................................................................................... 35
Conclusie ........................................................................................................................................................................................................ 37
3. Darfur ......................................................................................................................................................................................................... 38
3.1 Het conflict in Darfur ........................................................................................................................................................................ 39
3.2 De belangen van de Europese Unie in Darfur ..................................................................................................................................... 42
3.3 De activiteiten van de EU in Darfur ...................................................................................................................................................... 45
3.3.1 Normverandering ........................................................................................................................................................................... 50
3.4 De belangen van China in Darfur ......................................................................................................................................................... 52
3.5 De activiteiten van China in Darfur ...................................................................................................................................................... 54
3.5.1 Normverandering ........................................................................................................................................................................... 58
Conclusie ........................................................................................................................................................................................................ 59
4. Zimbabwe .................................................................................................................................................................................................. 61
4.1 Het conflict in Zimbabwe ................................................................................................................................................................. 62
4.2 De belangen van de EU in Zimbabwe .................................................................................................................................................. 66
4.3 De activiteiten van de EU in Zimbabwe ............................................................................................................................................... 68
4.3.1 Normverandering .......................................................................................................................................................................... 72
4.4 De belangen van China in Zimbabwe .................................................................................................................................................. 74
4.5 De activiteiten van China in Zimbabwe ............................................................................................................................................... 76
4.5.1 Normverandering .......................................................................................................................................................................... 80
Conclusie ........................................................................................................................................................................................................ 81
Conclusie ........................................................................................................................................................................................................ 83
Bibliografie ..................................................................................................................................................................................................... 88
Bijlagen ........................................................................................................................................................................................................... 93
6
7
Inleiding
Tijdens een bezoek aan de Chinese hoofdstad Beijing in 2011 werd de van oorlogsmisdaden verdachte Soedanese
president Omar al Bashir met veel eerbetoon ontvangen door de Chinese president Hu Jintao. Bashir bezocht
Beijing met het doel de betrekkingen tussen China en Soedan te versterken. Het betreft een omstreden bezoek dat
door veel westerse landen en mensenrechtenorganisaties sterk wordt veroordeeld, aangezien het Internationaal
Strafhof in 2009 een arrestatiebevel uitvaardigde voor president Bashir. Dit bezoek, en de reacties die hierop
volgden, zijn illustratief voor de discrepantie tussen de relatie van het Westen met Afrika en China met Afrika.
De Europese Unie (EU) is een belangrijke partner van Afrika. De Economische
Partnerschapsovereenkomsten
Commissie en de lidstaten leveren samen meer dan de helft van de officiële ontwikkelingshulp (ODA) aan het
continent en de Europese Unie speelt een prominente rol bij het bevorderen van goed bestuur en democratie in
Afrika. Bovendien is de Europese Unie de belangrijkste partner van de Verenigde Naties en de Afrikaanse
regionale organisaties in vredesmissies op het Afrikaanse continent.2 Hoewel de aanwezigheid van China in
Afrika, net zoals die van Europa, ver terug gaat, is deze aanwezigheid de laatste jaren sterk gegroeid en heeft het
beleid, net zoals dat van de Europese Unie, een grote ontwikkeling doorgemaakt. Deze ontwikkeling, die wordt
gedreven door de toenemende vraag naar grondstoffen en de zoektocht van China naar nieuwe afzetmarkten,
heeft voor een intensivering van de samenwerking tussen China en Afrika gezorgd. Ook levert China steeds meer
foreign assistan genoemd en is altijd
onderdeel van een bredere handelsovereenkomst.3 China kan dan ook gezien worden als een van de belangrijkste
4
De relatie tussen China en Afrika wordt veelal omschreven als een Zuid-‐‑Zuid relatie, ofwel een relatie
tussen ontwikkelingslanden, zonder kenmerken als conditionaliteit en interventie. Voor de westerse landen
daarentegen is conditionaliteit sinds de jaren negentig van de vorige eeuw steeds belangrijker geworden in de
samenwerking met Afrika. Waar men eerst vooral belang hechtte aan de hoeveelheid hulp die werd geboden,
werd de effectiviteit van hulp steeds belangrijker. Eén van de resultaten hiervan was de incorporatie van
mensenrechten-‐‑ en democratieclausules in handelsovereenkomsten en het significante gewicht dat hier voortaan
aan werd gegeven tijdens onderhandelingen. De EU ziet democratie en de bescherming van mensenrechten
inmiddels als voorwaarden voor duurzame ontwikkeling.5 Deze ontwikkelingen tezamen hebben ervoor gezorgd
dat de machtspositie van de westerse landen in Afrika is verzwakt. Het non-‐‑interference beleid van China biedt
een welkom alternatief voor de samenwerking met Europa, en verbetert derhalve de onderhandelingspositie van
Afrika met Europa.6
2 Porto, 2010, te raadplegen op: http://www.jhubc.it/ecpr-‐‑porto/virtualpaperroom/108.pdf, p. 1. 3 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Minder Pretentie, Meer Ambitie: Ontwikkelingshulp die Verschil Maakt, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010, p. 123. 4 De term opkomende donoren wordt gebruikt voor de niet-‐‑traditionele partners van Afrika in de ontwikkelingssamenwerking. Onder deze nieuwe donoren vallen onder andere de BRICS landen. 5 Raad van Ministers, Resolutie over mensenrechten, democratie en ontwikkeling, 1991. Te raadplegen op: http://archive.idea.int/lome/bgr_docs/resolution.html 6 B. Mariano & T. Wheeler, , Londen: Saferworld, 2011, p. i.
8
Afrika is nog steeds onlosmakelijk verbonden met conflict. In de periode tussen 1990 en 2005 telde
Afrika voor veertien procent van de wereldbevolking, maar was het continent tegelijk verantwoordelijk voor
ruim de helft van het aantal doden door gewelddadige conflicten in deze periode. Deze gewelddadige conflicten
kostten de Afrikaanse regeringen US$ 300 miljard, een bedrag dat grofweg overeenkomt met het bedrag dat de
Afrikaanse landen in deze periode ontvingen aan ontwikkelingshulp.7 De conflicten zijn van grote invloed op de
ontwikkeling van het land waar ze zich afspelen en tevens op de ontwikkeling van de omliggende landen. Deze
invloed wordt door de internationale gemeenschap erkend en de westerse landen hebben de laatste twintig jaar
dan ook een holistische benadering van ontwikkelingshulp ontwikkeld, waarin vrede en democratie als
voorwaarden worden gezien voor ontwikkeling.8 Deze benadering is duidelijk te zien in het beleid van de
Europese Unie. In de Europese Veiligheidsstrategie uit 2003 omschrijf voorwaarde voor
ontwikkeling, [want] conflicten maken niet alleen de infrastructuur en ook de sociale infrastructuur kapot, maar
zetten ook aan tot misdaad, ontmoedigen investeringen en maken een normale economische activiteit
o 9 China daarentegen benadrukt het principe van gelijkheid van soevereine staten en bekijkt het
verband tussen ontwikkeling en veiligheid van de andere kant; voor China is economische ontwikkeling juist een
voorwaarde voor vrede en stabiliteit.10
De invloed van de aanhoudende conflicten in Afrika blijft niet beperkt tot binnen de landgrenzen.
, zoals het Grote Merengebied in Oost-‐‑Afrika, beïnvloeden de
grondstoffenmarkt en daarmee de energievoorziening van China. In 2008 was Afrika verantwoordelijk voor ruim
30% van de olievoorziening van de landen die hier hun grondstoffen vandaan halen, zoals China.11 Tevens
brengen deze conflicten de economische investeringen en de veiligheid van de vele Chinese arbeiders die in
Afrika werkzaam zijn in gevaar.12 Met de groeiende economische belangen groeit voor China ook het belang van
stabiliteit in Afrika. De aanpak van de Europese Unie en China op dit gebied verschilt echter. Waar de Europese
Unie veranderingen in binnenlandse zaken van de landen, door bijvoorbeeld het gebruik van politieke
conditionaliteit, probeert te bewerkstelligen, benadrukt China dat dergelijke veranderingen van binnenuit moeten
ontstaan en dat het respecteren van soevereiniteit een belangrijke voorwaarde hiervoor is.13
Hoewel China een beleid van non-‐‑interference prefereert, kan het niet los gezien worden van de conflicten
in de gebieden waar het handelsbetrekkingen mee onderhoudt. De economische betrekkingen hebben ervoor
gezorgd dat een sterke associatie is ontstaan met de regimes waar China betrekkingen mee heeft.14 De innige
banden die China onderhoudt met regimes in Afrika, waarbij geen differentiatie op grond van goed bestuur
plaatsvindt, worden door de internationale gemeenschap sterk veroordeeld. Hierdoor wordt China wel degelijk
bij de conflicten betrokken. Bovendien werkt ook China op militair gebied samen met internationale organisaties 7 Ibidem. 8 Bagoyoko, N. & van Gibert, M., 'ʹThe European Union in Africa: The Linkage between Security, Governance and Development from an Institutional Perspective'ʹ, Journal of Development Studies, nr. 5 (2009), p. 2. 9 Europese Veiligheidsstrategie, 2003, te raadplegen op: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/fight_against_organised_crime/r00004_en.htm, p. 3. 10 Porto, 2010, te raadplegen op: http://www.jhubc.it/ecpr-‐‑porto/virtualpaperroom/108.pdf, p. 1. 11 -‐‑ geraadpleegd op 8 juni 2012. 12 B. Mariano & T. Wheeler, p. ii. 13 Ibidem, p. ii. 14 Ibidem.
9
en is derhalve via het multilaterale kanaal betrokken bij conflicten. De economische banden met conflictgebieden,
de wapenhandel en de internationale samenwerking zorgen ervoor dat China wel degelijk invloed heeft op de
conflicten en de consensus bestaat dan ook onder westerse mogendheden dat de Chinese regering hiervoor haar
verantwoordelijkheid zou moeten dragen in de vorm van een bijdrage aan het oplossen van conflicten en de
bevordering van vrede.15 Met de groeiende economische invloed van China in Afrika groeit immers ook de
positie van China als politieke macht, zoals duidelijk te zien was tijdens de onderhandelingen bij de Noord-‐‑
Koreaanse nucleaire crisis. China nam de rol van bemiddelaar op zich en liet daarmee de ambitie zien om een
belangrijke en verantwoordelijke speler te worden op het gebied van internationale veiligheidspolitiek.16
Er is de laatste jaren veel aandacht gegaan naar de relatie tussen de Verenigde Staten en China, maar in
een onderzoek naar norm change is het juist interessant om de positie van Europa en China te onderzoeken,
aangezien de normen goed zichtbaar zijn in het beleid van deze twee actoren. Het beeld van de EU als
normatieve macht die liberale normen probeert te verspreiden en van China als macht die dit juist niet doet, maar
beleid voert dat gebaseerd is op non-‐‑interference, plaatst de twee actoren in tegenovergestelde posities. Het is
tevens relevant om de relatie tussen de Europese Unie en China op dit gebied te onderzoeken, omdat Europa na
de Verenigde Staten van Amerika de grootste macht is op het gebied van internationale veiligheid. Bovendien
zijn twee lidstaten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, net als China, permanente leden van de Veiligheidsraad
van de Verenigde Naties.17 Bovendien heeft de Europese Unie met de oprichting van het Gemeenschappelijk
Buitenlands-‐‑ en Veiligheidsbeleid en de Europese Veiligheidsstrategie een grote stap gezet in de richting van een
gemeenschappelijk buitenlands beleid. Hoe de Europese Unie en China zich gedragen met betrekking tot
conflicten zal de komende jaren dus steeds belangrijker worden.
Het doel van dit onderzoek is te onderzoeken of er norm change heeft plaatsgevonden in het buitenlands
beleid van de Europese Unie en China in conflictgebieden in Afrika. Er is voor Afrika gekozen omdat de belangen
van de twee actoren hier samenkomen en omdat de botsing tussen het Europese en Chinese beleid hier goed
zichtbaar is.18 Aangezien het beleidsterrein van internationale veiligheid voor beide actoren steeds belangrijker
zal worden om zich op te profileren, ook omdat beide actoren de ambitie hebben uitgesproken een
verantwoordelijke mogendheid te zijn, kan dit onderzoek inzicht geven in de huidige situatie en in de
mogelijkheden en/of in het scenario voor de toekomst. Om tot een antwoord te komen, richt het onderzoek zich
op twee conflicten die als case studies zullen dienen: het conflict in Darfur en de crisis in Zimbabwe. Door de
immense aandacht van zowel media, activisten, als politici, voor deze conflicten en de rol die de EU en China
hierin hebben gespeeld, zijn deze twee conflicten uitermate geschikt voor onderzoek naar norm change, aangezien
de theorie van Sandholtz & Stiles, die als instrument voor de analyse zal dienen, expliceert dat discussie over
toepassing van normen essentieel is in de cycle of norm change.19 Normen bieden een standaard voor geschikt
gedrag. Het oordeel van de gemeenschap is hierin van essentieel belang, omdat normen zichtbaar worden ofwel
15 en
, die zich ook verantwoordelijk zou moeten gedragen Whither China: From NBR Analysis, nr. 4 (2005), pp. 5 15.
16 E. van der Meulen & F.P. van der Putten, Great Powers and International Conflict Management. European and Chinese Involvement in the Darfur and Iran Crises, Den haag: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, 2009, p. 2. 17 Ibidem. 18 J. Fox & F. Godement, A Power Audit of EU-‐‑China Relations, London: European Council on Foreign Relations, 2009, p. 9. 19 W. Sandholtz & K. Stiles, International Norms and Cycles of Change, Oxford: Oxford University Press 2009.
10
door lofprijzing, dan wel door afkeuring van bepaald gedrag. Kritiek van politici laat bijvoorbeeld afkeuring van
het beleid zien, hetgeen impliceert dat beleid niet conform de norm is en dus niet als juist gedrag wordt
beschouwd. De frictie die hierdoor ontstaat, kan volgens de theorie tot normverandering leiden. Zoals zal blijken,
is dit zowel bij de EU als bij China het geval geweest rondom het beleid in Soedan.
Binnen het Europese buitenlandse beleid is de Europese Commissie verantwoordelijk voor het
ontwikkelingsbeleid. Het ontwikkelingsbeleid is, net als handel, een beleidsterrein waarop gemeenschappelijk
beleid is ontwikkeld en waarop de lidstaten een groot deel van de soevereiniteit hebben afgestaan aan de
Europese Unie. Dit contrasteert met het veiligheidsbeleid, dat nog altijd een sterk intergouvernementeel karakter
heeft. Op de besluitvorming in het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid bleef ook na de
inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eenparigheid van stemmen de regel. 20 Dit bemoeilijkt de
vorming van gemeenschappelijk beleid op dit terrein.
De institutionele driehoek van de EU, bestaande uit de Raad van de Europese Unie, de Europese
Commissie en het Europees Parlement is verantwoordelijk voor de beleids-‐‑ en besluitvorming in de Europese
Unie. Dit samenspel van communautaire en intergouvernementele instellingen maakt het niet alleen lastig om te
spreken over de EU als eenheidsactor, maar maakt tevens de Europese normen ontvankelijk voor verandering.
Aangezien er binnen de EU verschillende instellingen bestaan met verschillende belangen, is het aannemelijk dat
er sneller en meer interne kritiek op het Europese beleid zal ontstaan, dan dat dit het geval zal zijn omtrent het
Chinese beleid, aangezien China niet te maken heeft met de belangen van afzonderlijke lidstaten binnen het
beleid. Door de versnippering van het externe beleid over verschillende instellingen binnen de EU bestaat de
mogelijkheid dat de instellingen een verschillende aanpak van hetzelfde probleem laten zien.21 Deze institutionele
incoherentie maakt de onderliggende normen ontvankelijk voor verandering, omdat de kans op discussie
rondom de norm hierdoor groter wordt.
Van specifiek belang in dit onderzoek is de vraag of er een bepaalde ontwikkeling in het beleid te vinden
is die zich in de toekomst zou kunnen doorzetten. De hypothese is dat er convergentie optreedt tussen het
buitenlandse beleid van de twee actoren. Zoals gezegd groeit de politieke verantwoordelijkheid van China door
de groeiende economische positie in Afrika en heeft China de ambitie om een verantwoordelijke macht te zijn.
Hierdoor zal het principe van non-‐‑interference steeds verder onder druk komen te staan. De verwachting is dat het
belang van het principe van non-‐‑interference in het beleid van China zal afnemen en dat China een actievere rol zal
gaan spelen. Tevens wordt er een verandering in het beleid van de EU verwacht richting het beleid van China,
om de concurrentiepositie niet verder te laten verslechteren en de invloed te behouden in gebieden in Afrika waar
China ook actief is. Dit betekent dat de liberale normen in het meest extreme geval plaats maken voor, of
kenmerken krijgen van, het principe van non-‐‑interference. Deze veranderingen passen binnen de internationale
context, waarin landen in toenemende mate met elkaar zijn verweven. De vervagende grenzen hebben de
onderlinge afhankelijkheid van nationale economieën, financiële markten en bedrijven vergroot. Door deze
mondialisering groeit ook het belang van multilaterale instellingen, aangezien dit de plek is waar staten bij elkaar
20 http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0015_nl.htm, geraadpleegd op 23 juni 2012. 21 S. Nutt Coherence and Consistency, in: C. Hill & M. Smith (Eds.), International Relations and the European Union, Oxford: Oxford University Press 2006, p. 97.
11
komen en gezamenlijk afspraken maken over de grensoverschrijdende aangelegenheden. De samenkomst in
internationale organisaties betekent dat lidstaten verplicht worden om op een tal van gebieden stelling te nemen.
Hierdoor ontstaat binnen deze fora discussie over normen. Internationale organisaties kunnen dan ook gezien
worden als katalysatoren voor normverandering.
Opzet Om normverandering in het beleid van de twee actoren te kunnen analyseren, wordt er gebruik gemaakt van de
analyse van twee case studies: Darfur en Zimbabwe. De nadruk zal hierbij liggen op de verandering in de normen
die aan de basis liggen van het beleid. Voor deze analyse zijn zowel de belangen van de actoren in het
conflictgebied, als de ondernomen activiteiten van de actoren van belang. Voor een analyse van normverandering
is een goed begrip van de plaats die deze normen innemen in het buitenlandse beleid van de twee actoren
noodzakelijk. Na de introductie van het theoretische kader zal daarom eerst het Europese en Chinese
buitenlandse beleid in Afrika uiteengezet worden. Dit geschiedt door eerst het beleid van de Europese Unie in
Afrika onder de loep te nemen. Wat zijn de belangrijkste gebieden waarop de EU actief is in Afrika en hoe heeft
haar beleid zich de laatste decennia ontwikkeld? Specifieke aandacht gaat uit naar de relatie tussen ontwikkeling
en veiligheid binnen het beleid en naar de positie van de onderliggende normen. Hierna volgt eenzelfde soort
analyse van het Chinese buitenlandse beleid in Afrika. Na dit introducerende deel volgt de analyse van de case
studies, te beginnen met het conflict in Darfur. Na een korte inleiding over de achtergrond en de ontwikkelingen
van het conflict worden de belangen van de twee actoren in de conflictregio geanalyseerd. De belangen van de
actoren zijn essentieel voor dit onderzoek, omdat deze, zoals zal blijken, volgens de logic of consequence van
invloed zijn op hun handelen. Vervolgens wordt de ontwikkeling van de normen van de twee actoren onderzocht
door de ondernomen acties van de twee actoren betreffende het conflict te analyseren. De focus ligt hierbij op hoe
bepaalde normen zichtbaar zijn in deze acties. Specifieke aandacht zal uitgaan naar momenten van frictie,
aangezien dit volgens de theorie essentiële momenten zijn voor normverandering. Het hoofdstuk over de crisis in
Zimbabwe kent eenzelfde opzet. Op basis van de informatie over het beleid van de twee actoren en de analyse
van de case studies wordt geconcludeerd of er normverandering heeft plaatsgevonden en welke implicaties dit
heeft voor de internationale veiligheidspolitiek.
12
1. Theoretisch kader
In dit onderzoek wordt de manier waarop de EU en China met conflicten omgaan in Afrika geanalyseerd. Ten
grondslag aan deze onderzoeksvraag ligt de veronderstelling dat de EU en China een andersoortig buitenlands
beleid voeren. Over het buitenlandse beleid van de EU is veel geschreven. Daarin wordt vooral het unieke
karakter van de EU benadrukt. Dit unieke karakter wordt op velerlei manieren gedefinieerd. Er kan grofweg een
tweedeling gemaakt worden tussen de literatuur waarin de intergouvernementele aspecten van de EU worden
benadrukt en de literatuur waarin de EU als supranationale entiteit wordt beschouwd. Waar de eerste groep
wetenschappers de EU definieert als internationale organisatie, waarin de lidstaten (en de afzonderlijke belangen
van deze lidstaten) de motor achter het buitenlandse beleid zijn, zijn voor de tweede groep de karakteristieken
die de EU de eigenschappen van een politieke entiteit geven essentieel. De laatste benadering biedt de
mogelijkheid de EU te analyseren als een actor in de internationale politiek, met een eigen identiteit en een
uitgesproken buitenlands beleid, die een zekere mate van autonomie bezit. 22 Een groot deel van de
voortgebrachte literatuur over het Europese buitenlandse beleid biedt dan ook definities van de EU als actor, als
macht, of zelfs als supermacht.23 De hoeveelheid macht die de EU wordt toebedeeld verschilt sterk per definitie.
De EU wordt vaak gedefinieerd als normatieve macht, omdat het beleid gebaseerd is op (liberale) normen, en
omdat de EU deze normen verspreidt. In de literatuur over normatieve machten wordt onderscheid gemaakt
tussen een neutrale en niet-‐‑neutrale interpretatie van een normatieve macht. In de neutrale interpretatie wordt
een normatieve macht gezien als een macht die in staat is te bepalen wat de norm is. Met de norm wordt hier
bedoeld wat er normaal wordt gevonden in de internationale politiek. De neutrale interpretatie van een
normatieve macht beschouwt derhalve alle grote mogendheden, dus ook China, als normatieve machten, omdat
alle grote machten in staat zijn de norm te beïnvloeden.24 De EU probeert echter actief normen te verspreiden. Het
bekendste voorbeeld hiervan is het toetredingsbeleid van de EU, waarin de EU eisen stelt aan de kandidaat-‐‑
lidstaten, bijvoorbeeld op het gebied van democratie. De manier waarop een mogendheid normen verspreidt, is
essentieel voor de niet-‐‑neutrale interpretatie van een normatieve macht.25
Tocci erkent vier verschillende typen beleid: normatief, imperialistisch, realistisch en gericht op het
behoud van de status-‐‑quo.26 Zij komt tot een definitie van een normatieve macht waarin drie elementen centraal
staan: een normatieve macht heeft normatieve doelen, poogt deze doelen te bereiken middels normatieve
middelen, die omschreven kunnen worden als ethisch verantwoord, en deze pogingen resulteren uiteindelijk in
een normatief resultaat. Bij een normatief beleid zijn al deze elementen intentioneel. De EU wordt daarom vaak
bestempeld als normatieve macht, China daarentegen wordt eerder gedefinieerd als een macht die de status-‐‑quo
probeert te behouden. Zowel het Europese als het Chinese beleid is gebaseerd op normen, maar de alom 22 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 20. 23 Zie bijvoorbeeld J. McCormick, The European Superpower, New York: Palgrave 2007. Moravcsik en Cameron beschrijven de EU als respectievelijk stille en vreemde supermacht. A. Newsweek International, 2002, beschikbaar op: http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/quiet.pdf; F. Cameron, An introduction to European Foreign Policy,London: Routledge 2004. 24 N. Working Document nr. 279, Brussel, 2007. Te raadplegen op: http://aei.pitt.edu/7580/1/Wd279.pdf, p. 2. 25 Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002), p. 244; N. Normati Te raadplegen op: http://aei.pitt.edu/7580/1/Wd279.pdf, p. 5. 26 N. Tocci, pp. 3 7.
13
geaccepteerde visie is dat China deze normen niet probeert te verspreiden; het buitenlandse beleid van China
heeft geen normatieve doelen. Zo is het voor China geen doel om het communistische model te verspreiden in
Afrikaanse landen.27 Het is van belang het niet-‐‑neutrale normatieve karakter van de EU te benoemen, omdat deze
interpretatie betekent dat de EU niet alleen een buitenlands beleid voert dat is gebaseerd op bepaalde normen,
maar ook dat de EU deze normen bewust probeert te verspreiden. Onderliggende normen zijn daarom op
meerdere manieren van essentieel belang in het buitenlands beleid van de EU en verandering in deze normen
heeft dan ook multidimensionale implicaties: een verandering in normen heeft zowel implicaties voor het beleid
dat de EU voert, waarmee zij liberale normen als democratie en mensenrechten poogt te verspreiden, als voor de
identiteit van de Europese Unie als entiteit, die gebaseerd is op deze normen. Deze identiteit is zeer waardevol
voor de EU, aangezien het gebrek aan een collectieve identiteit vaak als grootste obstakel voor politieke
legitimiteit op supranationaal niveau wordt gezien.28
In de literatuur over normen en doelen in het buitenlandse beleid wordt tevens het onderscheid gemaakt
tussen possession goals en milieu goals.29 veelal gericht zijn op het nationale belang,
proberen milieu goals de internationale context waarin de actoren handelen te vormen. De liberale normen die
centraal staan in het Europese beleid, zijn dan ook milieu goals. Het Chinese beleid draait daarentegen bovenal om
possession goals, daar non-‐‑interference centraal staat in het beleid en China dus juist niet probeert om het
internationale speelveld waarin het zich bevindt te veranderen.
1.1 Normen en normverandering Binnen de Internationale Betrekkingen als academische discipline is het onderzoek naar normen en de invloed
van normen op het gedrag van actoren geen nieuw fenomeen. In de jaren zeventig van de twintigste eeuw werd
in institutionalistische studies, zowel binnen het liberalisme als het realisme, voor het eerst aandacht besteed aan
internationale normen als belangrijke variabele binnen de internationale betrekkingen.30 Holsti ontwikkelde de
role theory. De rol van een actor in het internationale beleid werd volgens hem bepaald door zowel de eigen
opvattingen over geschikt gedrag, als door de verwachtingen van andere actoren.31
verwant aan het concept norm. Onder een norm wordt de standaard van geschikt gedrag voor actoren met een
gegeven identiteit verstaan.32 Dit gedrag kan zowel worden verklaard naar logic of consequence als naar logic of
appropriateness. Logic of consequence verklaart het handelen van actoren als gedreven door geanticipeerde
consequenties. Logic of appropriateness daarentegen, beschouwt de identiteit van een actor als drijfveer voor
27 Ook Brautigam beschrijft in haar boek dat er in interviews met Afrikaanse arbeiders naar voren kwam dat de Chinezen geen moeite deden om het communistische model aan de Afrikanen op te leggen. D. Brautigam, rica, Oxford: Oxford University Press, 2009, p. 38. 28 D. Beetham & C. Lord, Legitimacy and the European Union,
-‐‑package V Conference in Lodz, 2006, p. 10. Beschikbaar op: http://www.eu-‐‑consent.net/library/brx061012/Klingemann_Lodz0603.pdf, geraadpleegd op 13 juni 2012. 29 Sui Generis -‐‑European Conference on European Union Politics, Bordeaux 2002, geciteerd in: O. Elgstrom & M. Smith (eds.), International Politics. Concepts and Analysis, New York: Routledge, 2006, p. 2. 30 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 22. 31 International Studies Quarterly, nr. 14 (1970), pp. 233-‐‑309, geciteerd in: O. Elgstrom & M. Smith, , New York: Routledge, 2006, p. 5. 32 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 22.
14
bepaald handelen.33 Logic of consequence en logic of appropriateness sluiten elkaar niet uit. Bij het verklaren van
politiek handelen moet er derhalve worden verwezen naar beide logics. Bij de analyse van het Europese en
Chinese beleid ten opzichte van conflicten is het derhalve essentieel om zowel de normen als de belangen in
ogenschouw te nemen. Bepaald handelen zal voortkomen uit zowel de normen waarnaar de actor handelt, als uit
de belangen die de actor in een bepaalde situatie heeft. De verwachting is echter wel dat de logic of appropriateness
een grotere rol zal spelen in het beleid van de EU dan in dat van China, aangezien de EU zichzelf als normatieve
actor profileert.
Een veelvoorkomend onderscheid in de literatuur over normen is het onderscheid tussen regulerende en
constitutieve normen. Daar waar de eerste categorie gedrag reguleert (en beperkt), creëert de tweede categorie
nieuwe actoren, belangen en categorieën van handelingen.34 Hoewel prescriptieve of evaluerende normen als
derde categorie vaak buiten beschouwing worden gelaten, zijn deze volgens Finnemore & Sikkink van
onmiskenbaar belang.35 Volgens hen is het juist het prescriptieve (of evaluatieve) karakter van hoe dingen zouden
moeten zijn, in tegenstelling tot hoe ze echt zijn, dat normen onderscheidt van ander soort regels. Normen
dimensie onvermijdelijk zijn wanneer er over normen wordt gesproken. Het oordeel van een gemeenschap of
maatschappij is daarom essentieel in het herkennen van normen. Daar waar normbrekend gedrag wordt herkend
door afkeuring of stigma, wordt conformistisch gedrag herkend door lofprijzing, of, in het geval van een sterke
geïnternaliseerde norm, door het gebrek aan reactie dat wordt losgemaakt. 36 Interne kritiek op het beleid
impliceert dus een afkeuring van het beleid. Hierdoor kan de norm veranderen.
1.1.1 Normverandering
Finnemore & Sikkink beargumenteren dat normen een levenscyclus doorlopen. Deze cyclus bestaat uit drie fasen:
de eerste fase wordt gekenmerkt door de opkomst van een norm; in de tweede fase, de normcascade genoemd,
wordt de norm breed geaccepteerd; de derde fase betreft de internalisering van de norm, die uiteindelijk kan
dienen als standaard voor geschikt gedrag. De eerste twee fasen worden gescheiden door een tipping point: het
punt waarop de kritieke massa of de norm leiders de norm accepteren. Veel opkomende normen komen niet
voorbij het tipping point en worden dus niet geaccepteerd en geïnternaliseerd. In elke fase van de cyclus zijn er
andere actoren verantwoordelijk voor verandering: in de eerste fase zijn het de norm entrepreneurs die een massa,
of een staat, proberen te overtuigen. In de tweede fase zijn het vooral de normleiders die andere staten proberen
te overtuigen om de norm te accepteren.37
Verwant aan deze theorie is de theorie voor norm change die Sandholtz & Stiles bieden in International
Norms and Cycles of Change (2008). Met deze theorie trachten zij te verklaren hoe en waarom internationale
normen, vastgelegd in internationale wetgeving, veranderen. Hierbij gaan zij ervan uit dat normatieve
33 International Organization, nr. 4 (1998), p. 944. 34 M. International Organization, nr. 4 (1998), pp. 890 891. 35 Ibidem. 36 Ibidem, p. 892. 37 Ibidem, pp. 887 915.
15
verandering continu is en dat het veroorzaakt wordt door een constante wisselwerking tussen normen en
gedrag.38 Volgens hen zijn internationale normen (i.e. internationale regels) zowel statisch als dynamisch. Op elk
willekeurig moment lijken normen vastgelegd en onbeweeglijk te zijn. Voor de actoren die ondergeschikt zijn aan
deze normen zijn de normen pre-‐‑existent, ze zijn onderdeel van een gegeven sociale realiteit. Door dit vaste
karakter zorgen normen voor stabiele richtlijnen waarnaar de ondergeschikten kunnen handelen. 39 Oftewel,
normen bepalen de manier waarop actoren handelen en de keuzes die zij maken. Tegelijkertijd zijn internationale
normen continu in beweging. Een voorbeeld hiervan is de afschaffing van de slavernij. Hoewel slavernij eerst een
alom geaccepteerd fenomeen was, werd het later, onder invloed van norm entrepreneurs, onacceptabel.
Internationale normen kunnen dus veranderen, zowel inhoudelijk als dimensionaal; het afzwakken of versterken
van een bepaalde norm wordt ook gezien als een norm change. Normen veranderen dus continue, maar de
verandering en ontwikkeling van normen wordt versterkt door de mondialisering. Aan de ene kant zorgt
mondialisering voor een bredere set internationale normen (i.e. wetgeving), aan de andere kant zorgt de
toenemende interactie van normen voor meer conflicten, hetgeen weer zorgt voor verandering in normen.
Volgens de auteurs is er een vast, dialectisch patroon waarin normen veranderen, dit is wat zij noemen de cycle of
norm change.
De uitgangspositie van de cycle of change is de constellatie van bestaande normen, die voor de
normatieve structuur zorgt waarin actoren keuzes maken, hun keuzes verantwoorden en het gedrag van anderen
evalueren.40 Aangezien normen niet zelden in conflict zijn met andere normen, kan het handelen naar één
bepaalde set aan normen zorgen voor geschillen. Actoren twisten bijvoorbeeld over welke normen toegepast
moeten worden in een bepaalde situatie en wat de consequenties daarvan dienen te zijn. Actoren proberen het
geschil vervolgens op te lossen. In deze fase van redenering spelen precedenten een belangrijke rol als basis voor
argumenten. De consequentie van dit alles en de laatste fase in de cycle of change is dat de desbetreffende normen
veranderen: deze worden afgezwakt, versterkt of veranderen inhoudelijk.41 Hierdoor verandert de context voor
opvolgende acties ook, aangezien de normatieve structuur hiermee is veranderd. Geschillen over normen, ofwel
momenten van frictie, zijn essentieel in de theorie van Sandholtz & Stiles. Het proces van beslechting van deze
geschillen verandert de normen.42 Elk geschil draagt bij aan het bassin aan precedenten. Hoewel een enkel
precedent weerlegd kan worden door een tegenovergestelde uitkomst uit een ander geschil, kan een klein aantal
precedenten al gewicht geven aan een norm. 43 Hoewel een analyse van twee case studies dus slechts de
normverandering in het beleid in twee gevallen weergeeft, kunnen deze twee gevallen bijdragen aan het bassin
aan precedenten, waardoor de normverandering gewicht krijgt.
Een goed voorbeeld van een cycle of norm change is te zien in de ontwikkeling van de norm die genocide
verbiedt. In de ontwikkeling van deze norm zijn drie belangrijke cycli zichtbaar: (i) 1910-‐‑1920, de Armeense
Genocide; (ii) 1935-‐‑1948, de Holocaust en (iii) vanaf 1990, genocide in Bosnië en Rwanda. Voor het begin van de
twintigste eeuw werd volkerenmoord gezien als oorlogswapen en kwam het op elk continent voor: tijdens de
38 W. Sandholtz & K. Stiles, p. 6. 39 Ibidem, p. 1. 40 Ibidem, p. 6. 41 Ibidem, p. 6. 42 Ibidem, p. 6. 43 Ibidem, p. 12.
16
Derde Punische Oorlog (149-‐‑146 BC) moordden de Romeinen de inwoners van Carthago systematisch uit,
Genghis Khan viel rond 1200 ontelbare dorpen binnen in Centraal-‐‑Azië en tijdens de kruistochten en Inquisitie
slachtten de Europeanen Joden en Moslims af. Dat volgens het Oude Testament ook de Hebreeën dergelijke
praktijken uitvoerden, maakte genocide voor veel mensen een legitieme activiteit. Toen verschillende geleerden
deze legitimering in twijfel begonnen te trekken, ontstond ook de weerstand tegen genocide.44 Rond 1900 was het
duidelijk dat volkerenmoord vijandige reacties teweeg zou brengen. Zo ontstond er internationale kritiek op de
praktijken van de Turken tijdens de Armeense genocide. De Turken probeerden op hun beurt het gedrag te
rechtvaardigen door het als reactie op verraad en rebellie van de Armenen te omschrijven. Er ontstond dus
discussie over de norm. Hoewel de internationale gemeenschap tot 1939 niet tot een gemeenschappelijk
standpunt over genocide kwam, werd het idee van internationale vervolging wel geopperd.45 Deze mogelijkheid
illustreerde de opkomende norm tegen genocide en diende als uitgangspunt voor de tweede cyclus. De tweede
cyclus van normverandering kwam op na de Holocaust. De internationale gemeenschap veroordeelde de
praktijken sterk en slechts een aantal jaar later werd de norm vastgelegd in het Genocideverdrag en de verdragen
van Genève.46 Hierop volgende cycli dienden veelal ter specificering van de norm. Het toepassen van de regels op
bepaalde situaties, zoals de situatie in Bosnië en Rwanda, dwingt actoren om de betekenis van de regels te
verhelderen en te specificeren. Het is duidelijk dat de ontwikkeling van de norm tegen genocide een cyclisch
patroon doorloopt, waarin acties gezorgd hebben voor reacties en geschillen, die op hun beurt de norm hebben
beïnvloed.
International Norms and Cycles of Change biedt een theorie waarin de ontwikkeling van internationale
normen, ingebed in de internationale wetgeving, wordt geanalyseerd en verklaard. Dit onderzoek is gericht op
het buitenlandse veiligheidsbeleid van de Europese Unie en China in Afrika. Het is dus onvermijdelijk dat er over
internationale verdragen wordt gesproken. Het doel van dit onderzoek is echter aan te tonen hoe de normen in
het beleid van de actoren zijn veranderd. Uitgaande van het feit dat normen de basis van het handelen vormen, is
een analyse van het beleid van de actoren, en dus niet alleen van de verdragen waarop het beleid is gebaseerd en
de veranderingen hierin, van toegevoegde waarde. Een analyse van normverandering in het Chinese beleid is ook
alleen op deze wijze mogelijk, aangezien de analyse van het zichtbare beleid van China de enige manier is om het
beleid te analyseren. In tegenstelling tot de EU heeft China het externe beleid niet structureel vastgelegd in
beleidsdocumenten, waardoor een analyse voornamelijk gebaseerd dient te worden op het zichtbare beleid. Daar
waar een analyse van de ontwikkelingen in internationale wetgeving illustreert welke veranderingen reeds
hebben plaatsgevonden, biedt een analyse van het huidige beleid de mogelijkheid de veranderingen die gaande
zijn te extraheren. Deze veranderingen kunnen bijdragen aan het bassin aan precedenten, dat weer de basis vormt
voor eventuele normverandering.
44 Ibidem, p. 208. 45 Ibidem, p. 210. 46 Ibidem, p. 208.
17
1.1.2 Soevereiniteitsnormen en liberale normen Om het beleid te analyseren, wordt er gebruik gemaakt van het onderscheid dat Sandholtz en Stiles maken tussen
soevereiniteitsnormen en liberale normen. Soevereiniteitsnormen zijn gericht op het versterken van het
monopolie van de staat op macht en het consolideren van soevereine gelijkheid van verschillende staten. Liberale
normen zijn gericht op de rechten en vrijheden van individuen. Onder liberale normen vallen de bevordering van
mensenrechten, humanitaire interventie en het recht op democratie. Het beleid van de Europese Unie met
betrekking tot handhaving van vrede kan ingedeeld worden in het liberalisme, waar het beleid van China, met
haar principe van non-‐‑interference, nationale soevereiniteit van staten tracht te beschermen. Op basis van de
theorie die Sandholtz & Stiles bieden wordt in dit onderzoek onderzocht of er norm change heeft plaatsgevonden
in het beleid van de Europese Unie en China in Zimbabwe en Soedan, en, als er een duidelijke verandering
zichtbaar is, of deze convergentie van het beleid impliceert.
Aan de basis van het Chinese beleid ligt het principe van vreedzame co-‐‑existentie. Dit principe uit zich
in een set normen, waaronder non-‐‑interference. Non-‐‑interference vormt de kern van het buitenlandse beleid van
China. Tevens is dit een norm waarin het beleid sterk afwijkt van dat van de EU. Het is daarom interessant om te
onderzoeken of er een verandering in deze norm zichtbaar is. De EU heeft daarentegen een liberaal buitenlands
beleid. Het buitenlands beleid van de EU is zoals gezegd gebaseerd op een set fundamentele liberale normen.
Deze normen, zoals democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en
de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de beginselen van gelijkheid en
solidariteit, zijn onderling verbonden. De EU ziet veiligheid als voorwaarde voor ontwikkeling. De bescherming
van mensenrechten is derhalve verbonden aan democratie en de rechtsstaat. Een van de essentiële principes in
het buitenlandse beleid van de EU is het principe van Structural Stability, dat nauw verwant is aan het idee dat
veiligheid een voorwaarde is voor ontwikkeling. Dit principe van structurele stabiliteit komt tot uiting in een set
normen. Responsibility to Protect en de bevordering van een democratische staat zijn normen die dit principe
onderschrijven en fundamenteel zijn in het buitenlandse beleid van de EU. Democratie en veiligheid liggen aan
de basis van het ontstaan van de Europese Unie en vormen daarom deel van de basis van het handelen van de EU.
De aard van de normen die aan de basis van het handelen van de EU liggen, zorgt ervoor dat het lastiger is deze
afzonderlijk te analyseren. Zoals gezegd zijn de normen onderling verbonden, doordat zij gemeenschappelijke
principes ondersteunen. Er is derhalve gekozen om twee normen in het beleid van de EU in conflictgebieden te
onderzoeken, die het principe van Structural Stability ondersteunen: de bevordering van democratie en
Responsibility to Protect. Het volgende hoofdstuk dient ter introductie van het Europese en Chinese beleid. Hierin
zal duidelijk worden welke plaats de onderliggende normen in het beleid innemen, en hoe dit tot stand gekomen
is.
18
2. De EU & China in Afrika
Bij een analyse van normen in het buitenlandse beleid van de Europese Unie en China is een korte introductie van
dit beleid en de historische ontwikkeling ervan, onmisbaar. Deze introductie toont de context waarin de rol van
de actoren in de conflicten in Darfur en Zimbabwe moet worden geplaatst. Zowel de EU als China heeft sterke
banden met Afrika. De politieke en economische banden die de EU en China vandaag de dag met Afrika
onderhouden zijn geen nieuw fenomeen, maar gaan ver terug en hebben in de loop der jaren grote veranderingen
doorgemaakt. De twee actoren hebben echter ieder een eigen benadering in de samenwerking met Afrika. In dit
hoofdstuk wordt het buitenlandse beleid van de EU en China in Afrika uiteen gezet. Naast een kort overzicht van
de historische ontwikkeling van de relatie van de twee actoren met Afrika, wordt de ontwikkeling van de normen
die aan de basis van het buitenlandse beleid van de EU en China liggen belicht. In het Europese beleid ligt hierbij
de nadruk op de plaats die de bevordering van democratie en Responsibility to Protect innemen.
De Europese Unie heeft een geïntegreerde benadering van het ontwikkelings-‐‑ en veiligheidsbeleid, die
kan worden omschreven als Structural Stability. Deze term werd in 1996 geïntroduceerd door de Europese
Commissie, in een mededeling betreffende de samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling.47 In deze
benadering spelen democratie en mensenrechten een belangrijke rol. Voor de jaren negentig namen democratie
en mensenrechten echter niet de centrale positie in die deze normen momenteel in het Europese beleid hebben.
Vanaf de jaren negentig werden deze normen steeds belangrijker en inmiddels worden zij als essentiële
voorwaarden voor ontwikkeling erkend. Structural Stability biedt een situatie waarin de kans op conflicten wordt
geminimaliseerd. Om deze situatie te creëren, is een democratische staat waarin mensenrechten worden
gerespecteerd onmisbaar. In de analyse van het Chinese beleid ligt de nadruk op non-‐‑interference. Deze norm ligt,
in tegenstelling tot de liberale normen in het Europese beleid, al sinds jaar en dag aan de basis van het Chinese
beleid in Afrika en is ook goed zichtbaar in het Chinese veiligheidsbeleid. Hoewel China een rol weggelegd ziet
voor de internationale gemeenschap in de beheersing van internationale conflicten, worden interne conflicten als
nationale aangelegenheden beschouwd. Inmenging door de internationale gemeenschap in interne conflicten
wordt door China dan ook niet ondersteund.
De veelzijdigheid van het Chinese buitenlandse beleid heeft de analyse ervan lastig gemaakt. In de
afgelopen decennia is het Chinese beleid verklaard naar historische banden en ideologische beweegredenen.
toe
op China. Ook Young Mun Kim (1970) benadrukte het ideologische aspect als drijvende kracht achter het
buitenlandse beleid van China. Tegenwicht bieden aan de Sovjet-‐‑hegemonie en de isolering van Taiwan waren
hierin belangrijke n wordt het Chinese beleid steeds vaker verklaard door een combinatie
van economische en politieke ambities. Een groot verschil met het Europese beleid is zichtbaar in de verankering
van het beleid in documenten.
Daar waar het beleid van de EU mede geanalyseerd kan worden middels de manier waarop de identiteit
in de verdragen wordt geprofileerd, rust een analyse van het Chinese beleid, bij gebrek aan onderliggende
47
19
verdragen, voornamelijk op een analyse van het zichtbare gedrag. Hoewel China de laatste jaren wel degelijk
beleidsdocumenten heeft uitgebracht, wordt het Chinese buitenlandse beleid voornamelijk bepaald door de
48 China wordt door de rol van de
belangen in het beleid ook wel de high church of realpolitik genoemd.49 Dit onderzoek maakt gebruik van een
combinatie van de bovengenoemde benaderingen van beleidsanalyse. Naast de analyse van het zichtbare beleid,
wordt tevens de historische ontwikkeling van het beleid uiteengezet. Hierdoor is het mogelijk aan te tonen dat
non-‐‑interference sinds de jaren vijftig een centraal element is in het Chinese beleid in Afrika, dat deze norm
volgens de Chinese politici bepalend is voor het beleid en dat de liberale normen pas sinds de jaren negentig een
prominente plek innemen in het Europese beleid.
48 I. Taylor, China and Africa. Engagement and Compromise, New York: Routledge, 2006, p. 6. 49 Foreign Affairs, 1996, p. 37, beschikbaar op: http://www.foreignaffairs.com/articles/52434/thomas-‐‑j-‐‑christensen/chinese-‐‑realpolitik-‐‑reading-‐‑beijings-‐‑world-‐‑view geciteerd in: I. Taylor, 2006, p. 6.
20
2.1 De EU in Afrika
The peaceful unification of our continent has been our great achievement, and now our main challenge is
to act as a credible force for good. From a continental agenda, we should move to a global agenda. From
building peace in Europe to being a peace-‐‑builder in the world.50 Met deze woorden maakte Javier Solana, de Hoge Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijke Buitenlands-‐‑
en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie, duidelijk dat de EU zichzelf op het wereldtoneel poogt te
positioneren als een actieve, verantwoordelijke speler. Over de rol van de Europese Unie in de internationale
politiek is veel literatuur beschikbaar, maar het unieke karakter van de EU heeft het lastig gemaakt de EU te
definiëren. De EU wordt veelal gedefinieerd in termen die gebaseerd zijn op het concep
ontwikkeld werd door de Franse denker François Dûchene.51 Met deze term gaf Dûchene aan dat de Europese
Unie (toen nog de Europese Gemeenschap) een grote economische, maar niet-‐‑militaire macht was. Tevens
verwees Dûchene met de term civiel in zijn definitie naar de EU als internationale actor, die civiele en
democratische standaarden verspreidt. Volgens hem geschiedde dit op basis van een ethisch
verantwoordelijkheidsgevoel, dat normaal geassocieerd wordt met binnenlandse aangelegenheden.52 Hieruit
53 De beschrijving van
de EU als normatieve macht heeft de meeste aandacht getrokken. Met normatieve macht beschreef Manners de
54 Manners identificeert een set van vier centrale normen die het fundament van de EU
vormen en centraal staan in het buitenlandse beleid van de EU: vrijheid, democratie, bescherming van
mensenrechten en fundamentele vrijheden en de rechtsstaat.55 Het verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)
stelt dat:
[het] internationale optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.56
De normen die aan de basis van de EU liggen, zijn dus ook de basis voor het handelen van de EU. Deze
externalisering van interne normen is kenmerkend voor de EU en fungeert tevens als basis waarmee de EU haar
buitenlandse beleid legitimeert. Door gezamenlijke normen vast te leggen in verdragen, consolideert de EU haar
identiteit en creëert zij een basis voor het te voeren beleid, want door te benadrukken dat er bepaalde normen zijn
ctieve identiteit, waarop de politieke
50 International Affairs, nr. 1 (2008), p. 1. 51 Transnational Identities.
Becoming European in Europe, Oxford: Rowman and Littlefield Publishers 2004, p. 80. 52 S. Lucarelli & I. Manners (eds.), Values & Principles in European Foreign Policy, New York: Routledge, 2006, p. 5. 53 A. Gerrits, (ed.), Normative Power Europe in a Changing World, A Discussion, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, 2009, p 2. 54 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 21. 55 I. Manners, pp. 242 244. 56 Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 21.
21
legitimiteit is gebaseerd. Er is immers een gezamenlijke norm, die de burgers van de lidstaten van de EU met
elkaar verbindt, waardoor het bestaan van een organisatie die al deze burgers bij elkaar vertegenwoordigt, wordt
gelegitimeerd.57
De wettelijke basis van de Europese Unie, en haar externe optreden, wordt gevormd door het Verdrag
Betreffende de Europese Unie, waarin de waarden en de beginselen, de doestellingen en de rol van de
verschillende instellingen van de Europese Unie gedefinieerd staan. De specifieke samenwerking tussen de EU en
Afrika is daarnaast vastgelegd in twee raamwerken: de Cotonou Overeenkomst uit 2000, waarin de relaties met
de landen uit Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan (ACS landen) zijn vastgelegd en het EU-‐‑Afrika
Strategisch Partnerschap, uit 2007, waarin de betrekkingen met het gehele continent zijn bepaald en waarin de
principes uit de Europese Consensus inzake Ontwikkeling zijn vertaald naar een strategie.58
Met de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957 werd ook de
samenwerking met ontwikkelingslanden officieel vastgelegd. In 1957 werd tevens het eerste Europese
Ontwikkelingsfonds geïmplementeerd. Sindsdien heeft deze samenwerking een grote ontwikkeling doorgemaakt:
de dekking van het beleid breidde zich van samenwerking met een klein aantal landen gestaag uit tot op
mondiaal niveau.59 Bovendien werd de politieke dimensie van de samenwerking steeds belangrijker. Tot de jaren
tachtig was de samenwerking veelal gebaseerd op historische en economische banden. Halverwege de jaren
tachtig werd de politieke dimensie van het beleid sterker. Dit uitte zich in de opkomst van de liberale normen als
democratie en mensenrechten en in de politieke conditionaliteit die aan het beleid vastzat. Door
handelsovereenkomsten, ontwikkelingssamenwerking, diplomatie erkenning en het EU lidmaatschap te
verbinden aan voorwaarden op het gebied van mensenrechten en democratie, heeft de EU een sterk instrument in
handen ter bevordering van deze liberale normen.60
Als basis voor het huidige buitenlandse beleid van de EU dienen de liberale beginselen waarop de EU is
gefundeerd. Deze beginselen vormen zoals gezegd niet alleen de basis van het beleid, maar vormen tevens de
doelstellingen van het externe beleid. De aanwezigheid van democratie en de bescherming van mensenrechten is
hierin opvallend, want de betrekkingen tussen de EU en Afrika zijn niet altijd gestoeld geweest op deze liberale
normen. De eerste fase van het Europese beleid ten aanzien van Afrika kenmerkte zich door een combinatie van
strategische belangen en het uitroeien van armoede. Het verdrag van Rome uit 1957 omvatte voornamelijk
bepalingen voor de economische relatie tussen de lidstaten en de (voormalige) koloniën. Landen en gebieden
overzee, die een speciale relatie hadden met een lidstaat, kregen de associatiestatus. Deze associatiestatus hield in
essentie in dat de lidstaten en koloniën dezelfde behandeling zouden genieten op het gebied van handel en
investeringen. Ook leidde de status tot de vermindering en op termijn afschaffing van douanerechten.61 In de
praktijk hield dit in dat de grondstoffentoevoer vanuit de landen en gebieden overzee werd veiliggesteld en dat 57 -‐‑Enlargement, Cultural
-‐‑consent.net/library/brx061012/Klingemann_Lodz0603.pdf, geraadpleegd op 13 juni 2012. 58 Europes Commissie 2007, te raadplegen op: http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r13009_nl.htm, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012. 59 M. Carbone, The European Union and International Development. The politics of foreign aid, New York: Routledge 2007, pp. 30-‐‑55 60 , 2005, p. 10, beschikbaar op: http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/cidel/old/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf, geraadpleegd op 11 juni 2012. 61 M. Holland, The European Union and the Third World, New York: Palgrave 2002, pp. 25-‐‑26.
22
de afzetmarkt voor Europese producten werd vergroot. 62 In de jaren zestig diende de nieuw verworven
soevereiniteit van veel Afrikaanse staten als basis voor een nieuw, opzichzelfstaand verdrag: de Yaoundé
overeenkomst, waarin de uitgebreide preferentiële overeenkomsten werden vastgelegd tussen de zes lidstaten
van de EEG en achttien, voornamelijk francofone, landen, waarmee de EEG een historische band had. 63 De
Yaoundé overeenkomsten I en II waren gebaseerd op het principe van reciprociteit, dat inhield dat de
handelsvoorwaarden voor Afrika en de EU gelijk waren. Het gevolg hiervan was dat de Afrikaanse markten
opengesteld werden voor Europese producten. Aangezien de economieën van de Afrikaanse landen minder
ontwikkeld waren dan de Europese landen, betekende dit dat de lokale Afrikaanse producten werden
weggeconcurreerd door goedkope Europese producten. Bovendien omvatten de Yaoundé overeenkomsten geen
politieke conditionaliteit.64
De Yaoundé overeenkomsten werden gevolgd door Lomé I en II (1975 tot 1980) en Lomé III en IV (1980
2000). Met het lidmaatschap van het Verenigd Koninkrijk in 1973 werd de geografische dekking van de
overeenkomsten met ontwikkelingslanden uitgebreid met de Commonwealth staten. Dit betekende dat naast
Afrikaanse landen, ook landen uit het Caraïbisch gebied en de Stille Oceaan werden toegevoegd aan de
overeenkomst. Samen werden dit de ACS landen. Kenmerkend voor de Lomé overeenkomsten was dat deze het
principe van partnerschap introduceerden: beslissingen werden voortaan genomen in overleg met beide partijen
en er werden instituties opgericht die deze dialoog moesten stimuleren. 65 Tevens maakte de eerste Lomé
overeenkomst een einde aan het principe van reciprociteit, waardoor minder ontwikkelde landen de kans kregen
de eigen industrie te ontwikkelen en de eigen export te stimuleren. Net als de Yaoundé overeenkomst bevatten de
eerste twee Lomé overeenkomsten geen politieke conditionaliteit. De overeenkomsten waren voornamelijk
bedoeld om de economische betrekkingen tussen de staten te onderhouden.
In de jaren zeventig en tachtig vonden er grote veranderingen plaats, zowel op het internationale toneel,
als binnen de EEG. De oliecrisis in de jaren zeventig en de daaruit voortvloeiende recessie veranderden de
omstandigheden waarin het ontwikkelingsbeleid van de EEG werd uitgevoerd. Bovendien maakte de krimp in de
Afrikaanse economie duidelijk dat het ontwikkelingsbeleid niet het beoogde effect had. In deze periode werden
internationale financiële instellingen, zoals de Wereldbank (WB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF),
belangrijke instrumenten in de distributie van ontwikkelingsgelden.66 Deze instellingen introduceerden nieuwe
doctrine
waaraan de ontvangende staten moesten voldoen om in aanmerking te komen voor een lening bij de WB of het
IMF.67 68
62 EU development policy in a changing world, Amsterdam: Amsterdam University Press 2007, pp. 29-‐‑59. 63 Tot de EAMA landen behoorden Burundi, Kameroen, de Centraal Afrikaanse Republiek, Chad, Congo, Dahomey, Gabon, Ivoorkust, Madagaskar, Mali, Mauritanië, Niger, Rwanda, Senegal, Somalië, Togo, Upper Volta en Zaïre. 64 M. Holland, p. 30. 65 M. Carbone, The European Union and International Development. The politics of foreign aid, New York: Routledge 2007, p.32. 66 M. Holland, The European Union and the Third World, New York: Palgrave 2002, p. 41. 67 D. Brautigam, Oxford: Oxford University Press 2009, p. 49.
23
Het einde van de Koude Oorlog veranderde de internationale context sterk. In deze periode bood de
Europese Gemeenschap (EG) grote economische steun aan Centraal-‐‑ en Oost-‐‑Europa. 69 Naast economische
gebruik gemaakt van de tweede generatie conditionaliteit:
politieke conditionaliteit.70 Hierin stond de transitie naar een democratische staat centraal. Deze transitie werd als
voorwaarde gesteld in onderhandelingen over de toetreding tot de EG. Politieke conditionaliteit werd in de jaren
negentig in toenemende mate een herkenbare eigenschap van het Europese ontwikkelingsbeleid, niet alleen in
Centraal-‐‑ en Oost-‐‑Europa, maar ook in de ACS landen. Stevens (2005) relateert de preferentiële positie van de
ACS landen voor 1991 dan ook aan de invloed die de EG wilde behouden in deze landen, uit angst voor
Sovjetinvloed in deze groep landen.71 Economische, maar voornamelijk politieke conditionaliteit vormen een
duidelijk breekpunt met het eerdere beleid van de EU in Afrika, dat gebaseerd was op historische banden en niet
op de prestaties van landen op het gebied van liberalisering van de markt, goed bestuur en mensenrechten. Deze
versterkte politieke dimensie kenmerkt het Europese buitenlandse beleid sinds de jaren tachtig.
2.1.1 Democratie en mensenrechten
In de jaren negentig werd het bevorderen van democratie en mensenrechten steeds beter en vaker zichtbaar in het
Europese buitenlandse beleid.72 Deze normen zijn niet altijd de centrale elementen geweest in het buitenlandse
beleid van de Europese Unie. De politieke dimensie ontbrak in de Yaoundé en eerste twee Lomé overeenkomsten.
De eerste voorzichtige pogingen van de EU om democratie en mensenrechten te bevorderen in de jaren zeventig
waren dan ook subonderdelen van het handels-‐‑ en ontwikkelingsbeleid. De derde Lomé overeenkomst (1985
1990) bracht hier verandering in. Lomé III refereerde expliciet aan waarden als economische, sociale en culturele
rechten en menselijke waardigheid, maar voorzag nog niet in instrumenten ter bevordering hiervan.73 Toch kreeg
samenwerking tussen de EU en de ACS landen door de notie van deze beginselen een nieuwe, bredere dimensie.
Deze politieke dimensie zette zich in de jaren negentig gestaag door en was zichtbaar in een aantal
beleidsdocumenten van de Europese Unie.
74 In deze resolutie werd benadrukt dat democratie en mensenrechten onderdeel uitmaakten van
een groter geheel aan voorwaarden om duurzame ontwikkeling te bewerkstelligen.75 Tevens stelde het document
dat het respecteren van mensenrechten en de bevordering van democratie opgenomen moesten worden in
toekomstige overeenkomsten.76 Als instrumenten voor het bevorderen van democratie en mensenrechten noemde
68 Aid and Political conditionality, Londen: Frank Cass 1995, pp. 8-‐‑9. 69 Het verdrag van Maastricht wijzigde de naam van Europese Economische Gemeenschap in Europese Gemeenschap. Deze naam verviel in 2009 bij het afschaffen van de pijlerstructuur door het Verdrag van Lissabon. 70 O. Stokke, pp. 9-‐‑10. 71 -‐‑Sahara Africa: Old Myths and New Challenges, Development Policy Review, nr. 5 (2003), 669 681, geciteerd in: D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate 2010, p. 80. 72 G. Crawford, The European Union and Democracy Promotion in Africa: The Case of Ghana, Leeds, POLIS Working Paper nr. 10, 2004, p. 3. 73 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate 2010, pp. 37 38. 74 Raad van Ministers, Resolutie over mensenrechten, democratie en ontwikkeling, 1991, te raadplegen op: http://archive.idea.int/lome/bgr_docs/resolution.html 75 Raad van Ministers, Resolutie over mensenrechten, democratie en ontwikkeling, artikel 2. 76 Raad van Ministers, Resolutie over mensenrechten, democratie en ontwikkeling, artikel 10.
24
dit document het gebruik van positieve en, in uiterste gevallen, negatieve conditionaliteit. Daar waar positieve
conditionaliteit wordt gebruikt om een uitgangspunt te veranderen en hieraan een beloning verbindt, wordt
negatieve conditionaliteit gebruikt om ongewenste ontwikkelingen af te straffen.77
Het Verdrag van Maastricht gaf de positie van mensenrechten in het ontwikkelingsbeleid van de EU een
wettelijke basis, door de bevordering van democratie en mensenrechten te benoemen als prioritaire doelen.78 De
EU erkent de liberale normen als democratie en mensenrechten echter niet alleen als voorwaarden voor
ontwikkeling en als doeleinden van het beleid, maar erkent ook de interdependentie van deze twee principes:
Human rights and democracy are inextricably connected. Only in a democracy can individuals fully
realize their human rights; only when human rights are respected can democracy flourish. Progress in the
protection of human rights, good governance and democratization is fundamental for poverty reduction
and sustainable development.79
De derde Lomé overeenkomst maakte een begin aan de integratie van mensenrechten en democratieclausules in
de samenwerking tussen de EU en de ACS landen. Het Verdrag van Maastricht legde vervolgens de
interdependentie van deze principes vast. Met de vierde Lomé overeenkomst (1990) en bovenal met de
herziening in 1995, werden echter pas echt spijkers met koppen geslagen op het gebied van democratie en
mensenrechtenbevordering.
Lomé IV duidde democratie en mensenrechten als cruciale voorwaarden voor EU-‐‑ACS betrekkingen en
Artikel 96 voorzag in de wettelijke basis om de conventie op te schorten voor staten die niet aan deze
voorwaarden voldoen. 80 In praktijk komt dit vaak neer op het stopzetten van de ontwikkelingshulp via
gouvernementele kanalen, terwijl de hulp via andere wegen wel wordt voortgezet. Het in werking stellen van
Artikel 96, de niet-‐‑uitvoeringsclausule, wordt vooraf gegaan door het in werking stellen van Artikel 8 van de
Cotonou overeenkomst, waarin opgeroepen wordt tot het houden van een politieke dialoog. Het aangaan van de
dialoog zou situaties moeten voorkomen waarin een partij het noodzakelijk acht een beroep te doen op de niet-‐‑
uitvoeringsclausule.81 In mei 2012 riep de EU Suriname nog op tot het houden van een politieke dialoog, naar
aanleiding van de beslissing van de regering om de omstreden amnestiewet aan te nemen.82
83 Het is dus
een eerste stap in de richting van sancties, maar fungeert tevens als maatregel die het opleggen van sancties moet
voorkomen. In de praktijk berusten veel Europese sancties op beslissingen van de Veiligheidsraad van de
Verenigde Naties. De VN Veiligheidsraad kan echter alleen sancties opleggen in het geval dat de vrede en
veiligheid wordt bedreigd. De sancties die de VN oplegt zijn dus altijd gedreven door veiligheidsoverwegingen.
77 V. Veebel, -‐‑accession Process: Trames, 3 (2009), p. 210. 78 G. Crawford, -‐‑ in: P. Burnell (ed.), Democracy Assistance: International co-‐‑operation for democratization, Londen: Peter Cass 2000, p. 92 79 2009, beschikbaar op : http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st16/st16081.en09.pdf, geraadpleegd op 9 juni 2012. 80 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 39. 81 Cotonou Overeenkomst, Artikel -‐‑beschikbaar op: http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/documents/cotonou-‐‑consolidated-‐‑fin-‐‑ap-‐‑2012_en.pdf 82 EU-‐‑maatregelen tegen Suriname, 2012. Te raadplegen op: http://nos.nl/artikel/369418-‐‑eumaatregelen-‐‑tegen-‐‑suriname.html, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012. 83 Ibidem.
25
Dit creëert ruimte voor de EU om autonome sancties op te leggen die gebaseerd zijn op
mensenrechtenschendingen en democratie. De EU kan sancties opleggen die als uitbreiding fungeren op de reeds
opgelegde VN sancties, of de EU kan onafhankelijke sancties opleggen, zoals het geval was in Zimbabwe. 84 Naast
Zimbabwe heeft de EU meerdere malen sancties opgelegd op basis van de
de Centrale Republiek Afrika, Togo en Niger en onlangs nog in Libië en Syrië sancties opgelegd als reactie op
militaire coups en de onderdrukking van burgers.85
De opkomst van democratische normen vanaf de jaren negentig was niet alleen zichtbaar in de relatie
zichtbaar in internationale verdragen en resoluties. In de Verklaring van Wenen uit 1993 werden democratie en
mensenrechten onlosmakelijk met elkaar verbonden. Democratie wordt door de VN gezien als de institutie die de
86 In 1999 namen de VN de
Promotion of the Right to Democracy
bevestigden. China en Cuba waren de enige staten die tegen de resolutie stemden.87
84 European Foreign Affairs Review, 14 (2009), p. 197. 85 Voor een overzicht van de beperkende maatregelen van de EU die momenteel in werking zijn, zie: http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/docs/measures_en.pdf 86 PS: Political Science and Politics, 36 (2003), pp. 51 57,
87 Ibidem, p. 299.
26
2.2 Het Europese veiligheidsbeleid Het einde van de Koude Oorlog had niet alleen gevolgen voor het ontwikkelingsbeleid, maar ook voor het
Europese Veiligheidsbeleid van de EU. Begin jaren negentig begon de Europese Commissie te beseffen dat de
nieuwe internationale orde nieuwe uitdagingen met zich meebracht. De Amerikaanse unipolariteit verving de
bipolaire wereldorde, en communisme maakte plaats voor kapitalisme en democratie. 88 Tevens maakte het
klassieke concept van veiligheid, dat voornamelijk bestond uit de bescherming van de staat, plaats voor een
nieuw concept, gericht op human security. De externe vijand bestond niet langer en niet-‐‑traditionele dreigingen,
zoals etnische spanningen, armoede en slecht bestuur, waren de aanstichters van conflicten.89 Daar waar de
situatie in het Westen gestabiliseerd was, bleef sub-‐‑Sahara Afrika gekweld door burgeroorlogen, conflicten tussen
staten en algehele instabiliteit. Bovendien maakten de situaties in Rwanda en Joegoslavië duidelijk dat de
internationale gemeenschap niet in staat was humanitaire crises te voorkomen. Tegelijkertijd werd in Europa
duidelijk dat unilaterale initiatieven, zoals die van Frankrijk in Rwanda, beperkt effect hadden. Dit versterkte de
wil om de Europese middelen voor conflictbeheersing te vergroten. In 1997 bracht de Raad een
gemeenschappelijk standpunt naar buiten, waarmee de EU duidelijk maakte dat conflictpreventie voortaan een
prioritair terrein was.90 Vrede en stabiliteit werden centrale elementen in het Gemeenschappelijk Buitenlands-‐‑ en
Veiligheidsbeleid en het Europese Veiligheids-‐‑ en Defensiebeleid van de EU, ook in het beleid ten aanzien van
Afrika. Tevens groeide het besef dat veiligheid en ontwikkeling onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
In de jaren negentig werd de basis gelegd voor de huidige Europese benadering van ontwikkeling: een
drieledige benadering, waarin veiligheid, ontwikkeling en goed bestuur met elkaar verbonden zijn.91 Het verdrag
van Maastricht bevestigde deze relatie door democratie en mensenrechten als doeleinden van het nieuw
opgerichte Gemeenschappelijk Buitenlands-‐‑ en Veiligheidsbeleid (GBVB) te benoemen.92 Dit bood de EU twee
parallelle trajecten om democratie en mensenrechten te bevorderen: via het ontwikkelingsbeleid en via het GBVB.
In 2003 ontwikkelde de EU de Europese Veiligheidsstrategie, waarmee de EU wilde bijdragen aan veiligheid in
de wereld. Hierin wordt veiligheid omschreven als:
een voorwaarde voor ontwikkeling, [want] conflicten maken niet alleen de infrastructuur en de sociale infrastructuur kapot, maar zetten ook aan tot misdaad, ontmoedigen investeringen en maken een normale economische activiteit onmogelijk. 93
Stabiliteit is dus een voorwaarde voor ontwikkeling. Aangezien de EU een democratisch tekort als mogelijke
oorzaak van conflicten beschouwt, is democratie essentieel voor een stabiele situatie die ontwikkeling mogelijk
88 D. Deudney & s, nr. 48 (2011), p. 435. 89 P. Vandepitte & G. van den Bossche, Lexicon. Een verklaring van historische en actuele maatschappelijke concepten, Gent: Academia Press 2007, p. 189. 90 International
Peacekeeping, nr. 2, (2009), p.245. 91 N. Bagoyoko, & M. van Gibert, 'ʹThe European Union in Africa: The Linkage between Security, Governance and Development from an Institutional Perspective'ʹ, Journal of Development Studies, nr. 5 (2009), p. 790. 92 Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel J 1 (2). 93 Europese Veiligheidsstrategie, p. 3. Te raadplegen op: http://www.consilium.europa.eu/eeas/security-‐‑defence/european-‐‑security-‐‑strategy?lang=nl, geraadpleegd op 2 juni 2012.
27
maakt. 94 Het belang van democratie en mensenrechten voor veiligheid wordt ook in de Europese
Veiligheidsstrategie in heldere bewoordingen uiteengezet:
De kwaliteit van de internationale samenleving hangt af van de kwaliteit van de regeringen waarop zij berust. De beste bescherming van onze veiligheid is een wereld van goed bestuurde democratische staten.95
Deze interdependentie tussen veiligheid en ontwikkeling is een geïntegreerd onderdeel van het EU beleid in
Afrika. Zo erkent Artikel 1 van de Cotonou overeenkomst, waarin de betrekkingen tussen de EU en Afrika uiteen
gezet zijn, dat
96 In de tweede herziening van de Cotonou
overeenkomst (2010) wordt het verband tussen veiligheid en ontwikkeling nog sterker benadrukt. 97
Vrede en stabiliteit spelen in toenemende mate een belangrijke rol in het Europese beleid. In de EU-‐‑
Afrikastrategie uit 2005 werd de relatie tussen veiligheid en ontwikkeling wederom bevestigd. In deze strategie
worde 98 Op de EU-‐‑
Afrika Top te Lissabon in 2007 werden vrede en veiligheid als centrale elementen in de samenwerking tussen de
EU en Afrika erkend.99 Het is duidelijk dat ontwikkeling en veiligheid voor de EU onderling afhankelijk zijn en
dat deze beleidsterreinen dus niet los van elkaar gezien kunnen worden. Deze geïntegreerde benadering van het
Europese ontwikkelings-‐‑ Structural Stability . De Europese
Structural Stability
Rehabilitatie en Ontwikkeling als:
a situation involving sustainable economic development, democracy and respect for human rights, viable
political structures, healthy social and environmental conditions, with the capacity to manage change
without resort to violent conflict.100 Een stabiele situatie is dus afhankelijk van zowel de veiligheid als de democratie en de mensenrechtensituatie in
een land. Het principe van Structural Stability illustreert derhalve het belang van zowel het GVBV als het
ontwikkelingsbeleid voor een vreedzame ontwikkeling van de ACS landen.
Sinds de eeuwwisseling heeft de EU dan ook meerdere instrumenten in het leven geroepen voor
conflictpreventie en beheersing. Naast de langetermijnmaatregelen die genomen werden via het
ontwikkelingsbeleid en waarin de diepere oorzaken van conflicten werden aangepakt, ontwikkelde de EU haar
capaciteit om op korte termijn te kunnen reageren. In 2003 werd in het kader van het Europese Veiligheids-‐‑ en
94 211 Final, Brussel, 2001. Te raadplegen op: http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/conflict_prevention/r12700_en.htm 95 Europese veiligheidsstrategie, p. 10. Te raadplegen op: http://www.consilium.europa.eu/eeas/security-‐‑defence/european-‐‑security-‐‑strategy?lang=nl, geraadpleegd op 2 juni 2012. 96 Cotonou Overeenkomst, Artikel 1. 97 5/789, Brussel, 2010. Te raadplegen op: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/327&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en 98 Hill & Wallace, The Actors
, London: Routledge 1996, pp.1 16; International Peacekeeping, 2 (2009), p. 247.
99 G. Olsen, p. 248. 100 Europese Commissie, 1996, geciteerd in: D. Sicurelli, The European Uni , Farnham: Ashgate, 2010, p. 44.
28
Defensiebeleid de eerste Europese militaire missie uitgevoerd in de Democratische Republiek Congo. In 2005
steunde de EU de Afrikaanse Unie met een civiel-‐‑militaire missie in Soedan en in 2008 zond de EU militaire
missies naar Tsjaad en de Centrale Republiek Afrika. De EU biedt deze missies diplomatieke steun door de
aanstelling van Speciale delegaties van de Europese Commissie en Speciale Vertegenwoordigers in gebieden,
zoals het Grote Merengebied, Somalië en Soedan.101 Gestimuleerd door de eigen ervaring heeft de EU sinds de
jaren negentig haar steun geuit voor regionale integratie als middel om de stabiliteit te vergroten. In de aanpak
van conflicten zoekt de EU dan ook vaak aansluiting bij regionale organisaties, zoals de Afrikaanse Unie.102
waaronder het Europese Initiatief voor Democratie en Mensenrechten (EIDM), dat in 2007 werd vervangen voor
het Financieringsinstrument voor de Bevordering van Democratie en Mensenrechten in de Wereld. Hiermee
beschikt de EU over een financieel en beleidsinstrument waarmee zij steun kan bieden zonder toestemming nodig
te hebben van de regering van het land waar het instrument gebruikt wordt.103
2.2.1 Responsibility to Protect
De Europese positie ten opzichte van Responsibility to Protect kan worden bezien in het licht van de opkomst van
democratie en mensenrechten in het Europese beleid en in de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid. In de VN
vergaderingen uitte de EU openlijk haar steun voor de aanname van Responsibility to Protect als internationale
norm. In 2005 onderschreef de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties unaniem het outcome document
van de Wereldtop, waarin para
erkennen om de bevolking te beschermen tegen genocide, oorlogsmisdaden, etnische zuiveringen en misdaden
104 Dit was een belangrijke stap in de acceptatie van Responsibility to Protect, die vier jaar
eerder was ontwikkeld door de International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). 105 De
verantwoordelijkheden van staten worden in het ICISS document als volgt uiteengezet:
states have the primary responsibility to protect their populations from mass atrocity crimes. However,
should a state prove unable or unwilling to protect its populations, the Responsibility to Protect yields to
the international community. The Responsibility to Protect embraces three specific responsibilities: the
Responsibility to Prevent, the Responsibility to React and the Responsibility to Rebuild. The use of force
should be envisaged only as a last resort, along clear criteria, when all other pacific means have been
exhausted.106
101 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 41. 102
Journal of European Public Policy, nr. 8 (2009), p. 1165. 103 olicy Working Paper 16, Brighton: MICROCON, 2011, p. 54. 104 http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php?option=com_content&view=article&id=398, geraadpleegd op 1 juni 2012. 105 M. Vincent & J. Wouters, The Responsibility to Protect: Where does the EU stand?, Policy Brief No. 10, Leuven: Leuven Centre for Global Governance studies 2008, beschikbaar op: http://ghumweb2.ghum.kuleuven.ac.be/ggs/nieuw/publications/policy%20briefs/pb10.pdf, geraadpleegd op 2 juni 2012. 106 Internatonal Commission on Intervention and State Sovereignty, Responsibility to Protect. Engaging Civil Society, New York: World Federalist Movement Insitute for Global Policy 2001, p. V.
29
Sinds 2005 fungeert R2P als leidende norm binnen het GBVB. Binnen de Europese benadering van R2P
prevaleert Responsibility to Prevent.107 Hoewel de EU haar ontwikkelingsbeleid geen Responsibility to Prevent
noemt, handelt de EU zoals gezegd in de ontwikkelingssamenwerking naar het principe van Structural Stability
en ziet zij een brede notie van veiligheid als vereiste voor duurzame ontwikkeling. Ontwikkelingssamenwerking
wordt dan ook gezien als meest effectieve instrument om de wortels van het conflict aan te pakken.108 Hiermee
poogt de EU het (verdere) uitbreken van conflicten te voorkomen, hetgeen overeenkomt met Responsibility to
Prevent.109 De Europese Raad en het Europees Parlement (EP) verwelkomden het onderschrijven van R2P. Vooral
het EP liet zich meerdere malen positief uit over acceptatie van het principe en noemde het concept in een aantal
resoluties. De EU nam het principe dan ook op in verscheidene beleidsdocumenten, waaronder het rapport over
de invoering van de Europese Veiligheidsstrategie:110
With respect to core human rights, the EU should continue to advance agreement reached at the UN
world Summit in 2005, that we hold a shared responsibility to protect populations from genocide, war
crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.111
Binnen het Europese buitenlandse beleid hebben democratie en mensenrechten geleidelijk hun plek veroverd.
Daar waar de samenwerking tussen de EU en ACS landen in de eerste jaren vooral op historische banden
berustte en gericht was op handel en ontwikkelingssamenwerking, worden de liberale normen inmiddels
erkend als zijnde essentieel voor duurzame ontwikkeling en als prioritaire doeleinden van het GBVB. De
centrale plaats die de liberale normen in het Europese beleid innemen, wordt, zoals zal blijken, in het Chinese
beleid ingenomen door soevereiniteitsnormen als non-‐‑interference.
107 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 42. 108 E. Vanheusden, p. 42. 109De Europese voorkeur voor Responsibility to Prevent kan echter ook gedreven worden door het gebrek aan capaciteit en politieke wil van de EU om zich actief in te zetten voor missies, en tevens door de beschikbaarheid van een breed aanbod aan ontwikkelingsinstrumenten.
itical Commitments into Effective Te raadplegen op: http://www.cris.unu.edu/fileadmin/workingpapers/BRIGG_papers/BRIGG_2011-‐‑
1.pdf 110 E. Vanheusden, p. 10. 111 008. Te raadplegen op: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/NL/reports/104633.pdf
30
2.3 China in Afrika De betrekkingen tussen China en Afrika gaan, net zoals die tussen de EU en Afrika, ver terug en zijn onder te
verdelen in verschillende fasen: (i) de periode van 1955 tot eind jaren zeventig; (ii) de periode van eind jaren
zeventig tot 2000 en (iii) de periode na 2000.112 De betrekking tussen China en Afrika laten grote verschillen zien
met de betrekkingen tussen de EU en Afrika. Daar waar de relatie tussen de EU landen en Afrika in eerste
instantie gebaseerd was op afhankelijkheid, legt China bewust de nadruk op de gedeelde koloniale ervaringen,
om zo een broederlijke band te behouden.113 Tussen 1418 en 1433 voer de vloot van de Ming-‐‑dynastie onder
leiding van admiraal Zhen He meerdere malen naar Oost Afrika. In tegenstelling tot het koloniserende Westen
114 In
2006 gaf Hu Jintao, op een top met ruim veertig Afrikaanse leiders, aan dat China deze broederlijke band ook zal
en refereerde
.115 De betrekkingen tussen China en Afrika kunnen worden
omschreven als een Zuid-‐‑Zuidrelatie, waarin betrekkingen worden onderhouden tussen twee
ontwikkelingslanden. Gelijkheid, partnerschap en mutual benefit zijn kernwoorden in deze vorm van
samenwerking.
De eerste periode in de Sino-‐‑Afrikaanse betrekkingen werd vooral gedreven door politieke motieven.
China herontdekte Afrika in de jaren vijftig van de twintigste eeuw toen het zijn internationale aanzien probeerde
te vergroten door betrekkingen aan te gaan met ontwikkelingslanden.116 De communistische staat China, en Mao
Zedong in het bijzonder, zag non-‐‑alignment117 en steun voor de onafhankelijkheid van ontwikkelingslanden als het
juiste pad om te volgen, aangezien de relatie van Moskou met de ontwikkelingslanden gezien werd als een
poging om de Sovjethegemonie te bevestigen, wat leidde tot een ondergeschikte positie van de
ontwikkelingslanden. China daarentegen baseerde de relatie met ontwikkelingslanden op de vijf principes van
vredige co-‐‑existentie die werden opgesteld in de onderhandelingen met India over Tibet in 1954.118 Deze vijf
principes werden in 1955 aangenomen op de Bandung Conferentie voor Non-‐‑Alignment.119 De vijf principes van
vreedzame co-‐‑existentie zijn: (i) wederzijds respect voor soevereiniteit en territoriale integriteit; (ii) wederzijdse
non-‐‑aggression; (iii) geen inmenging in elkaars binnenlandse aangelegenheden; (iv) gelijkheid en wederzijds profijt
en (v) vreedzame co-‐‑existentie.120 Ruim vijftig jaar later fungeren deze principes nog steeds als fundament voor
het buitenlandse beleid en de ontwikkelingshulp. Chinese leiders benadrukken veelvuldig dat Chinese
112 D. Brautigam, The Oxford: Oxford University Press, 2009. 113 J. Men & B. Barton, China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate, 2011, p. 6. 114 Chinese diplomaat, geciteerd in D. Brautigam, p. 23. 115 Towards a Better Future with Stronger China-‐‑Africa Solidarity and Cooperation, speech door H.E. Jia Qinglin op de AU top 2012, beschikbaar op: http://news.xinhuanet.com/english/china/2012-‐‑01/29/c_131381416.htm, geraadpleegd op 11 juni 2012. 116 J. Men & B. Barton, China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate, 2011, p. 5. 117 In 1955 werd de Non-‐‑Alignment Movement opgericht met als doel het behartigen van de belangen van ontwikkelingslanden in de mondiale politiek. Leiders van Derde Wereldlanden verzamelden zich in deze beweging om hun onafhankelijkheid, in een in toenemende mate door het Westen gedomineerde wereld, te bewaren en zich te verzetten tegen kolonialisme en neo-‐‑kolonialisme. 118 -‐‑ Futures, nr. 8 (2008), p. 749. 119 D. Brautigam, p. 30. 120 Ibidem.
31
afspiegeling is van het principe van gelijkheid en wederzijds profijt.121 Zowel in uit 2006 als in
uit 2011 benadrukt de Chinese overheid dat de betrekkingen met andere landen
ipes van Vreedzame Co-‐‑existentie .122 Ook in de nieuwjaarsrede van Hu Jintao in
2010, werden de principes genoemd.123
In de jaren zestig bevond China zich in Afrika in een ideologische strijd met het Westen. In deze periode
steunde China meerdere onafhankelijkheidsbewegingen, zoals de Zimbabwe African National Union (ZANU) van
Robert Mugabe in Zimbabwe.124 Naarmate meer landen onafhankelijk verwierven, werd duidelijk dat China een
bredere agenda had dan alleen het steunen van socialistische of revolutionaire bewegingen uit ideologisch
standpunt. De nieuwe Afrikaanse staten waren voor China van strategisch belang bij de politieke isolering van
Taiwan in internationale organisaties en bij de poging om samen met de non-‐‑aligned staten een nieuwe balans in
de wereldpolitiek te brengen. Voor de staten die door het Westen gemarginaliseerd werden, was het principe van
non-‐‑interference in de binnenlandse zaken van andere staten zeer aantrekkelijk. Toen de westerse landen in de
jaren zestig en zeventig de aandacht voor Afrika terugschroefden, intensiveerde de Chinese aandacht juist. In
1963 en 1964 maakte de Chinese premier Zhou Enlai een reis naar tien Afrikaanse landen en liet hiermee de steun
voor de nieuwe onafhankelijke staten blijken.125 Dat de Chinese aandacht voor Afrika zijn vruchten afwierp, werd
duidelijk toen de nieuwe staten China politieke steun verleenden in de VN.126
In de periode waarin China vocht voor de zetel in de VN gebruikte ook Taiwan buitenlandse hulp om
politieke steun te vergaren, om zo, met grote steun van de Verenigde Staten, de zetel te behouden. Maar de
toetreding van nieuwe onafhankelijke, overwegend Afrikaanse, staten tot de VN, zorgde voor een verschuiving
binnen de VN. Daar waar de VN eerst gedomineerd werd door westerse staten, kreeg Beijing door de Afrikaanse
partners steeds meer gewicht. In 1971 werd de PRC dan ook binnen de VN erkend als legitieme regering van
China.127 Tot dat moment was het buitenlandse beleid van China voornamelijk gericht geweest op de politieke
isolering van Taiwan. In 1949 kwam een einde aan de Chinese burgeroorlog en werd de zittende Kuomintang-‐‑
regering van de Republiek China door de Volksrepubliek China verdreven van het vaste land.128 Hoewel Taiwan
inmiddels een eigen regering heeft, wordt het eiland door Beijing nog steeds als provincie van China gezien.
Voordat de PRC officieel erkend werd als legitieme regering van China, draaide het Chinese buitenlandse beleid
vooral op het isoleren van Taiwan in de internationale betrekkingen, omdat het zonder de officiële erkenning van
andere staten geen mogelijkheid had om onderdeel te zijn van internationale organisaties en zo de internationale
samenwerking te vergroten. Nog altijd is de erkenning van Taiwan als provincie van China een cruciaal element
in de samenwerking van China met staten. De betrekkingen tussen China en Afrika hadden in de periode tot eind
121 Ibidem. 122 http://www.gov.cn/english/official/2011-‐‑09/06/content_1941354.htm en
g/zt/zgdfzzcwj/t230479.htm 123 Chinese President Hu Jintao delivers New Year address, te raadplegen op: http://al.china-‐‑embassy.org/eng/zggk/t649635.htm, laatst geraadpleegd: 8 juni 2012. 124 Asian Perspective, 4 (2006), p. 73. 125 D. Brautigam, p. 32. 126 -‐‑ China: An International Journal, 2 (2008), p. 332. 127 Ibidem, pp. 332 333. 128 E. Friedman (ed.), Londen: Routledge 2006, p. 5.
32
jaren zeventig dus vooral een politieke dimensie. China probeerde de eigen positie in de VN te versterken,
Taiwan te isoleren en een nieuwe balans aan te brengen in de wereldorde.129
Eind jaren zeventig van de twintigste eeuw veranderde het buitenlandse beleid van China. Deze
verandering markeert het begin van de tweede periode in de Sino-‐‑Afrikaanse betrekkingen, waarin
handelsbelangen een steeds grotere rol gingen spelen, en die turn to the market.130 In
deze periode verzwakte de aandacht van China voor Afrika. De draai naar een open markt werd aangedreven
door nieuwe binnenlandse doelstellingen: in 1978 maakte de nieuwe leider van de socialistische partij, Deng
Xiaoping, een tienjarenplan bekend, met onder andere de bouw van acht kolenmijnen, vijf havens en tien nieuwe
olie-‐‑ en gasvelden als doel. De benodigde investeringen voor dit ambitieuze project moesten uit het buitenland
komen.131 De verschuiving van het Maoïsme naar een communistische partij die economische hervormingen
doorvoerde was essentieel in de ontwikkeling van de open door policy die China langzaamaan toepaste. De
behoefte aan investeringen maakte dat China zich meer op de ontwikkelde wereld, het Westen, richtte en de
interesse in Afrika nam derhalve af. De officiële erkenning van de PRC in de VN maakte deze samenwerking met
het Westen ook beter mogelijk.
China herontdekte Afrika, deels noodgedwongen, als belangrijkste partner na de Tiananmenopstand in
1989. De reden voor deze herontdekking was tweeledig: aan de ene kant dwong de kritische reactie van het
Westen op de manier waarop China de opstand neersloeg China tot het vinden van nieuwe handelspartners.
China vond deze partners in Afrika door de nadruk te leggen op Zuid-‐‑Zuid-‐‑, ofwel Derde Wereldsolidariteit. Aan
de andere kant duidde China de internationale veroordeling als inmenging in de binnenlandse zaken van het
land, en daarmee als schending van haar soevereiniteit, waardoor het op zoek ging naar andere partners. Terwijl
het Westen het mensenrechtenbeleid van China steeds scherper gade sloeg, werd het principe van non-‐‑interference
steeds duidelijker het kernpunt van de Chinese samenwerking met de Afrikaanse staten. De steun die China
ontving van de Afrikaanse partners compenseerde het isolement waarin China zich bevond vanwege het
schenden van mensenrechten bij het neerslaan van de Tiananmenopstand.132 Deze hernieuwde focus op Afrika
werd bevestigd door de vele bezoeken van Chinese politici aan het continent: tussen 1989 en 1992 bracht de
Chinese minister van Buitenlandse Zaken Qian Qichen een bezoek aan veertien Afrikaanse staten. 133 De
de economie in verschillende Afrikaanse staten gezorgd. Dit stelde China in staat de investeringen en handel met
Afrika sterk op te schroeven.134 In 1995 werd de hernieuwde samenwerking formeel bevestigd door een bezoek
van president Jiang Zemin aan Afrika, waarin de basis werd gelegd voor wat later het Forum on China-‐‑African
Cooperation (FOCAC) zou worden.135
Het begin van de derde fase in de Sino-‐‑Afrikaanse betrekkingen kan worden teruggebracht tot net voor
de eeuwwisseling. Een drietal ontwikkelingen lag ten grondslag aan de nieuwe visie van China op Afrika. Ten
129 Asian Perspective, 4 (2006), p. 72. 130 D. Brautigam, p. 45. 131 Ibidem. 132 M. Meidan, p. 74, J. Tu, p. 333, S. Naidu & D. Mbazima, p. 750. 133 -‐‑ Futures, nr. 8 (2008), p. 751. 134 B. Mariano & T. Wheeler, p. 5. 135 -‐‑African cooperation, a
33
eerste hadden de binnenlandse economische hervormingen een sterke economische groei op gang gebracht,
waardoor de behoefte aan energie en grondstoffen intensiveerde. Hoewel China altijd rijk was geweest aan
grondstoffen, werd het land in 1993 een netto importeur van olie. Deze benodigde grondstoffen waren
ruimschoots aanwezig op de Afrikaanse markten. Ten tweede gingen er internationale geluiden op dat de snelle
opkomst van China de groei van ontwikkelingslanden in de weg zou kunnen staan. De grote vraag naar
.136 Door de vergelijking met de
kolonialistische Wedloop om Afrika voor de Eerste Wereldoorlog te maken, wordt benadrukt dat de belangen
van de grote mogendheden op de eerste plaats staan. Een veelvuldig gebruikt argument hiervoor is dat China
regels hanteren en zaken doen met schurkenstaten, waardoor deze regimes in stand werden gehouden.137 Ten
derde ontwikkelde de Chinese productie-‐‑industrie zich sterk, en werden buitenlandse markten steeds
belangrijker als afzetmarkt voor Chinese goederen.138 China reageerde op deze ontwikkelingen door buitenlandse
hulp in grotere mate te verbinden aan investeringen en handel, waardoor de nadruk meer werd gelegd op het
principe van wederzijds profijt. Met het oog op de eigen afzetmarkt creëerde China ruim vijftig special economic
cooperation zones.139
De hedendaagse Sino-‐‑Afrikaanse betrekkingen berusten grotendeels op bilaterale economische
samenwerking. Tussen 1998 en 2008 groeide de Chinese handel met Afrika van een kleine 6 miljard US$ tot ruim
107 miljard US$.140 Als basis voor de samenwerking dient het Africa Policy Paper, dat werd getekend op de Beijing
Summit of the Forum on China and Africa Cooperation in 2006. Deze hernieuwde samenwerking werd, zoals
gebruikelijk in de Sino-‐‑Afrikaanse relaties, bevestigd door het bezoek van een Chinese leider aan Afrika. In 2007
bezocht toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Hu Jintao 15 Afrikaanse landen. Voor veel Afrikaanse landen
betekent de samenwerking met China een mogelijke uitweg uit de economische malaise waarin de landen
verkeren, door het internationale isolement, zoals bij Zimbabwe, de Centrale Afrikaanse Republiek en Soedan het
geval was.141 Er wordt vaak gesuggereerd dat China slechts investeert in landen die rijk zijn aan grondstoffen. Het
Europees Parlement bracht in 2008 een rapport uit, waarin het naar voren bracht dat China slechts interesse had
resource-‐‑rich countries, bypassing a large number of other African nations .142 Zoals D. Brautigam aantoont,
investeert China echter in elk land in sub-‐‑Sahara Afrika, dat de One-‐‑China Policy volgt.143 Bovendien investeert
China niet meer in landen met grondstoffen dan in andere landen. Het is echter niet te ontkennen dat China veel
overeenkomsten sluit die grondstoffen als betaalmiddel rekenen. Grondstoffen zijn wel degelijk belangrijk, maar
China probeert de economie ook op andere terreinen te stimuleren. Zoals een Nigeriaanse diplomaat zei the
lse .144
136 -‐‑ African Affairs, nr. 426 (2008), p. 57. 137 D. Brautigam, p. 3. 138 D. Brautigam, p. 78. 139 Ibidem. 140 B. Mariano & T. Wheeler, p. i. 141 Asian Perspective, 4 (2006), p. 87. 142 143 D. Brautigam, p.277. 144 Nigeriaanse diplomaat, geciteerd in D. Brautigam, p. 277.
34
Rond de eeuwwisseling groeiden de banden tussen China en Afrika dus sterk. Deze geïntensiveerde
samenwerking met Afrika is voor China een onderdeel van de Grand Strategy. Deze Grand Strategy heeft twee
belangrijke eigenschappen. Het doel is enerzijds het continueren van de economische modernisering, ofwel het
veiligstellen van de grondstoffentoevoer, en anderzijds het voorkomen dat deze internationale opkomst door de
internationale gemeenschap wordt geduid als gevaar dat moet worden tegengegaan. Naast diplomatieke en
economische partnerschappen, staat internationale verantwoordelijkheid derhalve centraal in de Grand Strategy.145
China poogt zich dus op te werpen als verantwoordelijke actor.
Hoewel China vaak als nieuwe donor in Afrika wordt gezien, onderhoudt het al ruim een halve eeuw
betrekkingen met Afrika. Non-‐‑interference en het respect voor soevereiniteit liggen sinds de geboorte van de Sino-‐‑
Afrikaanse betrekkingen in het hart van het beleid. De intensiteit van de betrekking heeft echter veranderingen
doorgemaakt. Bovendien wordt de economische component steeds belangrijker. Sinds de eeuwwisseling is er een
sterke intensivering van de banden tussen China en Afrika te zien. Deze intensivering is veelal gedreven door de
Chinese behoefte aan grondstoffen en nieuwe afzetmarkten, maar ook door de ambitie om zich op internationaal
toneel als verantwoordelijke actor te profileren.
145 A. Goldstein, Rising To The Challenge: China'ʹs Grand Strategy And International Security,Stanford: Stanford University Press, 2005, p. 12.
35
2.4 Het Chinese veiligheidsbeleid De ambitie van China om een verantwoordelijke mogendheid te worden, is ook terug te zien in de ontwikkeling
van het veiligheidsbeleid. Het veiligheidsbeleid van China is voornamelijk gericht op de eigen regio (Zuid-‐‑,
Zuidoost-‐‑, Centraal-‐‑, en West-‐‑Azië, Japan, Mongolië en Noord-‐‑ en Zuid-‐‑Korea), maar China neemt in
toenemende mate deel aan internationale vredesmissies, ook op het Afrikaanse continent. De Chinese militaire en
veiligheidsbetrekkingen met Afrika hebben zich de afgelopen decennia ontwikkeld van steun voor
onafhankelijkheidsbewegingen in de jaren zestig en zeventig, tot pragmatische betrekkingen in de jaren negentig
en het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw. Het Chinese veiligheidsbeleid staat grotendeels in het
teken van het consolideren van de politieke en economische banden met de Afrikaanse staten. Daar waar China
in de jaren zestig en zeventig de onafhankelijkheidsbewegingen steunde, zoals de ZANU partij van Mugabe, zet
het land zich inmiddels voornamelijk in voor het behoud van de status-‐‑quo, om tevens de eigen belangen te
consolideren.
Het overkoepelende doel van de veiligheidsstrategie is het creëren van een vreedzame en stabiele
omgeving voor de eigen ontwikkeling, maar ook om middels het buitenlandse beleid bij te dragen aan een
vreedzame en ontwikkelde wereld. 146 In 2004 erkende Hu Jintao dat een doel van het Chinese buitenlandse beleid
147 Vrede,
stabiliteit en ontwikkeling staan centraal in het discours rondom het imago van China als verantwoordelijke
macht en in dit licht moet de toenemende rol van China in de internationale veiligheidspolitiek bezien worden.
Naarmate de aanwezigheid van China in Afrika op velerlei terreinen groeit, wordt China in toenemende mate
betrokken in militaire conflicten.148 Deze betrokkenheid neemt verschillende vormen aan. China is middels
wapenhandel met Afrikaanse partijen betrokken bij de conflicten, maar levert ook bijdragen aan de VN missies
op het continent.149 Afhankelijk van de belangen van China in een land, wordt de vorm van het beleid bepaald.
Dit kan verschillen van de steun aan militaire infrastructuur tot het opruimen van landmijnen.150
Volgens China is soevereiniteit de enige premisse en garantie voor het waarborgen van mensenrechten
binnen een staat. 151 Dit betekent echter niet dat China geen rol weggelegd ziet voor de internationale
gemeenschap wanneer het om bescherming van burgers gaat. In 1999 erkende China in de Veiligheidsraad van de
Verenigde Naties dat het legitiem is voor de internationale gemeenschap om bezorgd te zijn om de situatie van
burgers in gewapende conflicten, toen het voor de resolutie stemde die de VN missie in Oost-‐‑Timor (INTERFET)
accordeerde.152 In deze periode had China zich losgemaakt van de geïsoleerde positie waarin het zich bevond als
gevolg van de Tiananmenopstand. Bovendien had China in deze periode een betere verstandhouding met de
Sovjet-‐‑Unie ontwikkeld, waardoor het een actievere rol kon spelen in internationale organisaties. De goedkeuring
van de Congolese regering was hierin van essentieel belang. Om internationale geschillen te beslechten, prefereert
146 2011, geciteerd in: B. Mariano & T. Wheeler, p. 2. 147 China and conflict affected states. Between principle and pragmatism. B. Mariano & T. Wheeler, p. 2. 148 Sacha Journal of Policy for Strategic Studies, nr. 1 (2011), p. 69. 149 Ibidem. 150 B. Mariano & T. Wheeler, p. iii. 151 Paradigm of
Men & B. Barton, China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate, 2011, p. 149. 152 UNSC, 1999, geciteerd in S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, pp. 147 166.
36
China een multilaterale aanpak. Hiervoor is de VN Veiligheidsraad in de ogen van de Chinese beleidsmakers het
enige juiste platform. De VN Veiligheidsraad is dan ook het enige orgaan met het recht om geweld in te zetten.
Beslissingen van regionale actoren, waar enige vorm van interventie mee gemoeid is, moeten volgens China dan
ook worden goedgekeurd door de VN Veiligheidsraad. Interne conflicten zijn complexer en de aanpak moet
derhalve per conflict worden bepaald.153
De groeiende rol van China op het gebied van internationale veiligheid is ook zichtbaar in de bijdrage
die China levert aan de VN missies. Sinds 2000 vertwintigvoudigde het aandeel Chinese troepen in VN missies.
Ruim twee derde hiervan betrof missies in Afrika. In 2009 leverde China meer troepen aan de VN dan drie andere
permanente leden van de Veiligheidsraad: Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Een groot
deel van de troepen die China levert, bestaat uit medisch en technisch personeel en hiermee draagt China dus
voornamelijk bij aan de civiele missies van de VN.154 Deelname aan VN missies geeft China de mogelijkheid om
invloed uit te oefenen binnen de missies en er zo voor te zorgen dat de Chinese visie op als legitieme interventie
geldt wordt gerespecteerd.155
In 2005 ondertekende China tevens de R2P resolutie in de VN Veiligheidsraad. China zal de
implementatie van R2P echter niet snel steunen, aangezien dit ingaat tegen non-‐‑interference.
Peaceful Development uit 2011, benadrukt dit nogmaals:
without
.156
China blijft dan ook terughoudend als het aankomt op de inzet van vredesmissies en interventie door de
internationale gemeenschap. Dit betekent niet dat China interventie door de VN nooit steunt. In 2003 pleitte de
Chinese ambassadeur in de VN, in reactie op de groeiende instabiliteit in de DRC en Liberia, voor een snellere en
krachtigere interventie door de VN in conflictgebieden. Ook heeft de Chinese steun voor de missie in Haïti laten
zien dat de One China Policy niet langer een bepalende rol speelt in de keuze van China om missies te steunen,
aangezien Haïti Taiwan als onafhankelijke staat erkent.157
Chinese beleidsmakers zien betrokkenheid in de conflictbeheersing en vredesmissies als een goede
manier om een positief imago te creëren, zodat China . Dit zou
158 it steeds
vaker worden genoemd, beslaan deze slechts één paragraaf in uit 2006. De twijfel blijft dan
ook bestaan of Afrika een echte rol speelt in het veiligheidsbeleid van China. Volgens D. Shinn is Afrika only a
security issue in 159
153 Global Security in a Multipolar World, Parijs: Institute for Security Studies, 2009, pp. 31-‐‑47, p. 33 154 S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, p. 179. 155 B. Mariano & T. Wheeler, p. 76. 156 J. Qian & A. Wu, geciteerd in: B. Mariano & T. Wheeler, p. 3. 157 B. Mariano & T. Wheeler, p. 76. 158 holm: Stockholm International Peace Institute, 2009, p. 12. 159 China into Africa, trade, aid, and influence, Washington D.C.: Brookings Institute Press, 2008, p. 155.
37
Door de ondertekening van R2P en door de groeiende bijdrage aan VN missies manifesteert China zich
echter wel degelijk als een verantwoordelijke actor. Hoewel de rol van China in het internationale
veiligheidsbeleid een duidelijke groei laat zien, blijven de economische en politieke betrekkingen de kernpunten
van het beleid. Het Chinese buitenlandse beleid is immers gebaseerd op wederzijds profijt en non-‐‑interference, en
veiligheid wordt nog steeds voornamelijk gezien als een staatsaangelegenheid.
Conclusie
Het Chinese beleid, dat sinds de jaren vijftig is gebaseerd op soevereiniteitsnormen, verschilt sterk van het
Europese beleid, waarin liberale normen als democratie en mensenrechten sinds de jaren negentig een steeds
grotere rol spelen. Daar waar de EU deze liberale normen probeert te verspreiden, en hiervoor zowel
economische als diplomatieke instrumenten gebruikt, houdt China zich ver van de inmenging in binnenlandse
aangelegenheden van de partnerlanden. De liberale normen zijn ook goed zichtbaar in het Europese
Veiligheidsbeleid. De EU heeft een geïntegreerde benadering ontwikkeld van het ontwikkelings-‐‑ en
veiligheidsbeleid, die kan worden samengevat als Structural Stability. Binnen deze benadering zijn ontwikkeling
en veiligheid onlosmakelijk met elkaar verbonden. Hierdoor zijn democratie en mensenrechten onmisbaar voor
stabiliteit in een land. Geheel ingevolge deze benadering prevaleert Responsibility to Prevent dan ook in de
Europese interpretatie van Responsibility to Protect, dat als leidende norm van het Gemeenschappelijk Buitenlands-‐‑
en Veiligheidsbeleid fungeert. Hoewel China de resolutie betreffende Responsibility to Protect ondertekende,
weerhoudt de non-‐‑interference norm het land ervan de implementatie van R2P te steunen. De China heeft de
afgelopen jaren wel een groei laten zien in de steun aan VN missies. China steunt echter veelal de civiele kant van
de missies, en deze groei kan grotendeels worden toegeschreven aan de ambitie om als verantwoordelijke actor
op te treden. De verschillen tussen het Europese en het Chinese beleid in Afrika zijn duidelijk en zouden voor
spanning kunnen zorgen in de toekomstige samenwerking tussen de EU en China. Dit werd duidelijk tijdens
bijeenkomsten over samenwerking tussen de twee actoren in Afrika. Tijdens de 9e China-‐‑EU top te Helsinki in
2006 werd de samenwerking tussen de EU en China voor de ontwikkeling in Afrika besproken. De centrale en
vaste positie van de liberale normen in het Europese beleid, en die van de soevereiniteitsnormen in het Chinese
beleid, werd in het Joint Communiqué door de Raad geëxpliceerd:
The EU reaffirms its attachment to the principles of good governance and human rights, as embodied in
its Africa Strategy. The Chinese side emphasised the upholding of the five principles of peaceful
coexistence, in particular the principle of non-‐‑interference 160
Of deze trend zich doorzet, of dat er veranderingen optreden in deze onderliggende normen van het buitenlandse
beleid van de twee actoren, zal in de komende hoofdstukken worden onderzocht middels een analyse van het
beleid in de twee conflictgebieden: Darfur en Zimbabwe.
160 Raad van de Europese Unie, 2006, geciteerd in
Journal of Contemporary African Studies, 2 (2011), p. 208.
38
3. Darfur
Soedan, geografisch gezien het grootste land in Afrika, wordt al ruim vier decennia geteisterd door oorlog.161 In
de laatste twintig jaar vielen er ruim twee miljoen doden door oorlog en hongersnood en moesten miljoenen
mensen hun huizen verlaten.162 De burgeroorlog in Zuid-‐‑Soedan en de crisis in Darfur zijn de bekendste en meest
gewelddadige conflicten in de afgelopen twee decennia. Het conflict in Darfur, dat in 2003 uitbrak, eiste in de
eerste twee jaar ruim 70.000 dodelijke slachtoffers. De centrale regering in Khartoem zette rebellen in om de
opstand van de Sudan Liberation Movement en de Justice and Equality Movement neer te slaan. De actieve rol van de
overheid in het conflict werd door de internationale gemeenschap sterk veroordeeld. In dit hoofdstuk worden de
belangen en acties van de EU en China in Darfur geanalyseerd. Beide actoren hebben grote belangen in het
grondstofrijke Soedan en hebben derhalve baat bij stabiliteit in de regio. Hoewel non-‐‑interference aan de basis staat
van het Chinese buitenlandse beleid, hebben de sterke economische betrekkingen tussen China en Soedan,
waarin de handel van wapens een grote rol speelt, ervoor gezorgd dat ook China een rol speelt in het conflict en
dat de internationale gemeenschap heeft opgeroepen tot verantwoordelijk gedrag in de regio. Of China hieraan
gehoor heeft gegeven, en zich als verantwoordelijke actor is gaan gedragen, zal blijken uit een analyse van de
ondernomen activiteiten in Darfur. Het gewelddadige karakter van het conflict in Darfur, en de rol van de
centrale overheid hierin, biedt de mogelijkheid om te analyseren welk gewicht de normen Responsibility to Protect
en democratie in het Europese beleid in Darfur hebben.
Volgens de theorie van norm change wordt het handelen van een actor bepaald door zowel de logic of
appropriateness en de logic of consequence. Volgens de logic of consequence zijn de geanticipeerde consequenties
leidend in het handelen van een actor. Dit betekent dat de handelingen grotendeels worden bepaald door de
belangen van een actor in een bepaalde situatie. Om de ondernomen acties van de EU en China met betrekking
tot het conflict in Darfur te analyseren op norm change, worden daarom eerste de belangen van de twee actoren in
het betreffende gebied onderzocht. Hierna worden de ondernomen acties van de twee actoren nader
geanalyseerd, waarbij de nadruk ligt op onderliggende normen en de momenten van frictie rondom deze normen.
Deze frictie kan zich uiten in afwijkend beleid, zoals bemoeienis van de Chinese regering in de situatie in Darfur,
of in interne kritiek op het beleid, aangezien kritiek op het beleid afkeuring van het beleid betekent. Kritiek van
andere internationale actoren kan ook voor verandering van het beleid zorgen. In dit geval zijn de actoren, de EU
en China, deel van dezelfde internationale gemeenschap. Kritiek op elkaars beleid kan dus gezien worden als
interne kritiek in de internationale gemeenschap, en zodoende voor verandering in het beleid zorgen. Zoals de
analyse van het beleid in Darfur zal aantonen, is zowel het Europese als het Chinese beleid in Darfur onderhevig
geweest aan kritiek, hetgeen voornamelijk in China voor verandering in het beleid heeft gezorgd.
161 -‐‑ CRS Report for Congress, 2011, te raadplegen op: http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33574.pdf, p. 1. 162 Ibidem, p. 1.
39
3.1 Het conflict in Darfur In 2003 werd de wereld opgeschud door het gewelddadige conflict in Darfur. De regio was echter al langere tijd
het toneel voor conflicten. De geografische ligging en de religieuze verdeling in het land zorgden al eeuwenlang
voor onrust. Soedan vormt de grens tussen Sub-‐‑Sahara Afrika en de Arabisch sprekende bevolking in het
Noorden van het continent. Naast deze demografische grens, markeert Soedan ook een religieuze grens, waar
Islamitische Arabieren samenkomen met Christenen en primitieve religies. Deze samenkomst van demografische
en religieuze groepen in één gebied maakt Soedan ontvankelijk voor conflicten.163 Onrecht, waaronder hoge
belastingen en slavernij, was in de achttiende en negentiende eeuw kenmerkend voor de relatie tussen de staat en
de maatschappij.164
De onafhankelijkheid van het Anglo-‐‑Egyptische regime in 1956 markeerde het begin van een fase vol tumult voor
Soedan. Na de onafhankelijkheid was er een opkomst zichtbaar van nieuwe politieke allianties. Tevens was de
onafhankelijkheid het startsein voor de intensivering van de strijd om grondstoffen. Bovendien kwamen er
regionale bewegingen op, zoals de Muslim Brotherhood en diens opvolger het National Islamic Front (NIF) in Darfur,
die de monopoliepositie van de Nationale Umma Partij op stemmen in West-‐‑Soedan in het geding stelden. De
positie van de nationale regering werd hierdoor zwakker. Tot 1946 werden Noordelijk en Zuidelijk Soedan door
de Anglo-‐‑Egyptische heersers als twee losse staten beschouwd. In deze periode was het Noorden de regio waar
administratieve hart in het Noorden kwam te liggen. In aanloop naar de onafhankelijkheid in 1956, kwam het
Zuiden uit angst voor verdere marginalisering in opstand. Deze burgeroorlog werd officieel beëindigd in 1972
met een vredesakkoord. Na meerdere schendingen van dit akkoord brak er in 1983 een gewelddadig conflict uit
tussen het Noordelijke en het zeer grondstofrijke, Zuidelijke deel van Soedan. 165 De combinatie van een
onbekwame regering en de aanhoudende regionale ongelijkheden tussen Centraal-‐‑ en Noord-‐‑Soedan en de rest
van het land, dat een stuk armer was, resulteerde in militaire coups in 1958, 1969 en 1989.166 In 1989 kwam het NIF
aan de macht door een militaire coup en werd Omar al Bashir de nieuwe leider van het land. Deze
machtswisseling had echter geen noemenswaardige gevolgen voor de verdeling van de welvaart in het land. In
2005 kwam er door het ondertekenen van de Comprehensive Peace Agreement (CPA) door de regering in Khartoem
en de (SPLM) op papier een einde aan de oorlog tussen Noord-‐‑ en Zuid-‐‑
Soedan. Onderdeel van de CPA waren nationale verkiezingen in 2010. Hierna stemde de bevolking van Zuid-‐‑
Soedan in januari 2011 middels een referendum voor onafhankelijkheid en op 9 juli 2011 werd Zuid-‐‑Soedan een
onafhankelijke staat met Juba als hoofdstad. Tot op de dag van vandaag houdt het geweld in de grensgebieden
echter aan.
Darfur is de grootste regio in Soedan in termen van oppervlakte en bevolking. Tevens is de religieuze en
demografische verdeeldheid hier het grootst. Het conflict in Darfur kan echter niet enkel worden verklaard in
163 ossibility of Cooperation: China and International Review, nr. 2 (2008), p. 58. 164 R. O'ʹFahey, State and society in Darfur, London: Hurst, 1980, p 92. 165 http://www.insightonconflict.org/conflicts/sudan/conflict-‐‑profile/ 166 M. Salih, Understanding the Conflict in Darfur, Kopenhagen: Centre of African Studies, University of Copenhagen, 2011, p. 6.
40
etnische termen. De schaarste aan bestaansmiddelen, die wordt versterkt door de extreme droogte als gevolg van
de klimaatverandering, stammenconflicten en het gevoel van de burgers dat zij worden gemarginaliseerd door de
Khartoemse regering en niet meedelen in de olieopbrengsten, hebben gezorgd voor diepe onvrede bij de
bevolking. 167 Gedreven door deze frustratie over jarenlange politieke marginalisering en economische
verwaarlozing, voerden troepen van de Sudan Liberation Movement (SLM, ook wel Sudan Liberation Army (SLA)
genoemd) en de Justice and Equality Movement (JEM) in februari 2003 aanvallen uit op overheidsgebouwen en
militaire doelen, om zo de zittende regering, de National Congress Party (NCP) ten val te brengen.168 De Soedanese
regering reageerde hierop door troepen van het leger en de luchtmacht in te zetten.
De opvallendere reactie was echter de bewapening van en de steun aan de Janjaweed milities. De
Janjaweed, een verzamelterm voor bandieten, Arabische milities en de Popular Defence Forces (PDF), werden
ingezet om de rebellen neer te slaan. Zij maakten hierbij gebruik van moord, zuiveringen, ontvoeringen,
verkrachtingen en de vernietiging van voedingsbronnen.169 Hoewel de Soedanese regering ontkent dat zij de
Afrikaanse Unie (AU), dat vliegtuigen van de Soedanese regering luchtsteun bieden bij aanvallen van de
Janjaweed op rebellenbases en dorpen, en dat de Janjaweed dezelfde wapens en munitie gebruikt als het
170
Na meerdere onderhandelingspogingen over een staakt-‐‑het-‐‑vuren eind 2003, voerde de regering eind
2004 een krachtig grond-‐‑ en luchtoffensief. Hoewel president Bashir verklaarde dat de openbare orde en controle
hersteld waren, hielden de onlusten aan. Nieuwe onderhandelingen brachten twee zeer onduidelijke staakt-‐‑het-‐‑
vurenovereenkomsten voort, die niet stand hielden. Een nieuwe golf van aanvallen van de regering en Janjaweed
werd gevolgd door aanvallen van de rebellen. De pogingen van Khartoem om de opstanden neer te slaan,
hadden inmiddels geresulteerd in ruim 30.000 burgerslachtoffers en 1,2 miljoen vluchtelingen. Ruim 200.000
vluchtelingen staken de grens met Tsjaad over, maar het merendeel bevond zich in vluchtelingenkampen in
Darfur. Halverwege 2004 schatte de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO) dat dagelijks 220 tot 440 mensen
stierven aan de gevolgen van het conflict. USAID, het humanitaire en ontwikkelingsagentschap van de
Amerikaanse overheid, schatte in dat dit aantal zou stijgen tot 2.400 doden per dag als de internationale
gemeenschap niet zou ingrijpen.171 Eind 2004 werd het aantal dodelijke slachtoffers geschat op 70.000. Hoewel er
meest serieuze humanitaire crisis in de wereld [ 172 De regering van Soedan werd door de VN,
veringen in
167 M. Salih, p. 6. 168 Security Dialogue, nr. 1 (2005), p. 30. 169 Security Dialogue, nr. 1 (2005), p. 30. 170 ikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/696/696365/696365nl.pdf , geraadpleegd op 2 juni 2012. 171 P. Williams & A. Bellamy, p. 31. 172 H. Ben, UK Secretary of State for International Development, Hansard (Commons) 2004, geciteerd in: P. Williams & A. Bellamy, p. 31.
41
173
174
Het vredesproces in Darfur bereikte een belangrijke mijlpaal in mei 2006, toen na uitgebreide
onderhandelingen in Abuja de Darfur Peace Agreement werd ondertekend. Snel bleek echter dat de Khartoemse
regering niet in staat was een definitief einde te maken aan de verschillende conflicten in het land en het geweld
in Darfur hield aan. Hoewel er in 2011 wederom een vredesovereenkomst werd getekend, de Doha Peace
Agreement, houden het geweld en de vluchtelingenstromen aan. De Doha Peace Agreement bepaalt tevens dat er in
juli 2012 een referendum zal plaatsvinden over de permanente status van de regio, net zoals dit bij Zuid-‐‑Soedan is
gebeurd. De vraag is echter of een eventuele afscheiding van Darfur stabiliteit in de regio teweeg zal brengen,
want de onafhankelijkheid van Zuid-‐‑Soedan heeft juist een tegenovergesteld scenario laten zien. De
internationale discussie en inmenging in het vredesproces in Darfur kende een belangrijk moment toen Luis
Moreno-‐‑Ocampo, hoofdaanklager van het Internationaal Strafhof president Bashir in 2008 beschuldigde van
genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden en hij de rechters vroeg om een arrestatiebevel
uit te vaardigen. De rechters van het Internationaal Strafhof gaven gehoor aan dit verzoek en op 4 maart 2009
werd er een arrestatiebevel uitgevaardigd voor Bashir.175
Ondanks dat er zowel voor het Noord-‐‑Zuid conflict als het conflict in Darfur een vredesovereenkomst is
getekend en hoewel het aantal doden in Darfur volgens Ibrahim Gambari, leider van de AU-‐‑VN missie UNAMID,
176 Ondanks de
immense media-‐‑aandacht voor het conflict in Darfur, is het de internationale gemeenschap niet gelukt om een
stabiele en vreedzame situatie te verzekeren in het gebied.
173 P. Williams & A. Bellamy, p. 31. 174 Powell calls Sudan killings genocide, CNN 2004, te raadplegen op: http://articles.cnn.com/2004-‐‑09-‐‑09/world/Soedan.powell_1_larger-‐‑monitoring-‐‑force-‐‑darfur-‐‑arab-‐‑janjaweed?_s=PM:WORLD Laatst geraadpleegd op 8 juni 2012. 175 -‐‑ CRS Report for Congress, 2011, te raadplegen op: http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL33574.pdf, p. 6. 176 aadplegen op http://www.bbc.co.uk/news/world-‐‑africa-‐‑17225356, geraadpleegd op 4 juni 2012.
42
3.2 De belangen van de Europese Unie in Darfur De betrekkingen tussen de Europese Unie en Soedan gaan terug tot de jaren zeventig van de twintigste eeuw. De
samenwerking werd gedreven door economische, politieke, culturele en geografische factoren.177 Begin jaren
negentig werd deze samenwerking echter grotendeels, op het verlenen van humanitaire hulp na, opgeschort
vanwege de burgeroorlog als gevolg van de geschillen tussen Noord-‐‑ en Zuid-‐‑Soedan. De EU koos ervoor Soedan
diplomatiek te isoleren, legde economische sancties op en stelde, in overeenstemming met VN resoluties, een
wapenembargo in.178 In 1999 startte de Soedanese regering de onderhandelingen met de rebellengroepen en
normaliseerde zij de regionale betrekkingen. Tevens werd Soedan in 1999 een olieproducerend land. Deze
ontwikkelingen zorgden voor een wederopbouw van de relatie tussen de EU en Soedan en in 2001 sprak de EU
de intentie uit de betrekkingen te normaliseren.179 In de periode 1990-‐‑2001 beschikte de EU over andere middelen
om steun te leveren aan de Soedanese regering. Zo werd er humanitaire hulp geboden en kon de EU sinds 1999
via het Europese Instrument voor Democratie en Mensenrechten de nodige steun bieden.180 Toen het conflict in
2003 uitbrak, was Soedan echter weer een grote ontvanger van ontwikkelingshulp vanuit de EU. Economische
samenwerking werd echter pas in 2005, na het tekenen van de Comprehensive Peace Agreement (CPA), hervat.
Naast het geïnvesteerde ontwikkelingsgeld (de EU was de op twee na grootste donor in Soedan in 2003),
heeft de EU verschillende belangen bij stabiliteit en welvaart in Soedan, zowel economisch als politiek. Stabiliteit
ng in Soedan
181 Vrede in Darfur is ook van belang, omdat de onrust in de regio, door het grensoverschrijdende karakter
van het conflict, ook consequenties heeft voor de regionale stabiliteit: As the largest country in Africa, with nine
neighbours, Su 182 Deze
regionale stabiliteit is van essentieel belang voor de economische betrekkingen, gezien de toevoer van
grondstoffen uit de regio naar de EU. Deze regionale stabiliteit is tevens van economisch belang voor een van de
belangrijkste lidstaten van de EU: Frankrijk. Darfur grenst direct aan Tsjaad en de Centrale Afrikaanse Republiek
en deze staten zijn door hun centrale ligging van belang voor de stabiliteit op het continent. Zowel de regering
van Tsjaad als van de Centrale Afrikaanse Republiek kreeg steun van het Franse leger, toen rebellengroepen in
2006 en 2007 pogingen deden om de regering af te zetten. Het merendeel van de militairen van de EUFOR missie
in Tsjaad in 2008 en 2009, die later werd overgenomen door de VN missie MINURCAT, bestond uit Franse
troepen. 183 Bovendien zijn bedreigingen als terrorisme en illegale immigratie uit Noord-‐‑Afrika en het
Middellandse Zeegebied moeilijk los te zien van instabiliteit en onderontwikkeling in Soedan.184 Een stabiel
Darfur is essentieel voor een stabiel Soedan, dat essentieel is voor een stabiele regio. En deze regionale stabiliteit
is op economisch en politiek gebied belangrijk voor de Europese Unie.
177 Website EEAS Sudan Delegation: http://eeas.europa.eu/delegations/sudan/eu_sudan/political_relations/index_en.htm 178 Ibidem. 179 Ibidem. 180 D. Sicurelli, The European , Farnham: Ashgate, 2010, p. 48. 181 Government of the United Kingdom,
Peace-‐‑keeping role in Sudan, 2011, beschikbaar op: http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/publications/other_publ/other%20publications/SudanWrittenEvidence.pdf, geraadpleegd op 12 juni 2012. 182 Ibidem. 183 E. van der Meulen & F.P. van der Putten, p. 14. 184 International Journal, nr. 4 (2005), p. 924.
43
In de jaren tachtig waren de Arabische landen en de EU de grootste afnemers van Soedanese producten:
vanwege de verslechterde politieke betrekkingen en economische sancties ten gevolge van de conflicten in het
land. 185 Ook de handel in olie is beïnvloed door deze factoren. In 2009 was de import vanuit Soedan
verantwoordelijk voor slechts 0,1% van de totale import in de EU.186 Toch heeft de EU significante belangen in de
oliesector in Soedan. Zowel het Zweedse Lundin Petroleum als het Belgisch/Franse Total had een groot aandeel in
bepaalde
het Duitse Siemens, het Nederlands/Brits/Zwitserse Trafigura en het Nederlandse Royal Dutch/Shell actief in de
oliesector in Soedan.187 Hoewel de belangen van actoren in het conflict in Darfur vaak worden gezocht in de olie-‐‑
industrie en de economische belangen die hiermee gemoeid zijn, ligt het belang van vrede voor de EU
gecompliceerder. Ondanks dat er meerdere Europese bedrijven actief waren in de olie-‐‑industrie, was de handel
tussen de EU en Soedan na de eeuwwisseling sterk teruggelopen. Hierdoor is het economische belang van de EU
in Soedan sterk verkleind. Om het belang van de EU bij conflictbeheersing in Darfur te verklaren, moet er naast
het economische, ook naar het politieke perspectief gekeken worden.
In de periode na de val van de Berlijnse muur en het einde van de koude oorlog intensiveerden de
inspanningen van de EU om een centrale internationale mogendheid te worden.188 Dit werd niet alleen zichtbaar
in de toenemende humanitaire hulp die de EU bood, maar ook in de intensivering van het veiligheidsbeleid. In de
jaren negentig was de EU op zoek naar manieren om (extreme) conflicten te voorkomen en op te lossen189, door
bijvoorbeeld de ontwikkeling van het Gemeenschappelijke Buitenlands-‐‑ en Veiligheidsbeleid. Het conflict in
Soedan was derhalve een uitgelezen mogelijkheid voor de EU om te laten zien dat zij niet alleen op humanitair
vlak aanwezig kon zijn, maar ook op het gebied van internationale veiligheid een significante rol kon spelen. Dat
de EU deze rol voor zichzelf weggelegd zag, werd ook duidelijk in een toespraak van de Hoge
Vertegenwoordiger van de Europese Unie, Javier Solana, in 2004:
In Africa, momentum is building for the international community to do more to promote peace and
security on the continent. African nations are undertaking increased efforts to resolve conflicts. They
are setting up their own security structures at continental level such as the African Union. The EU has
to respond to this. Both the Great Lakes and the Darfur regions call therefore for continued
international action.190
Een half jaar later, in 2005, bevestigde Solana deze ambitie en noemde hij de situatie in Darfur als voorbeeld van
een internationale uitdaging die de EU aan moest gaan, om te laten zien dat men die verantwoordelijkheid op
mondiaal niveau ook daadwerkelijk kon nemen:
185 Website EEAS Sudan Delegation: http://eeas.europa.eu/delegations/sudan/eu_sudan/political_relations/index_en.htm 186 http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ldeucom/160/16007.htm laatst geraadpleegd op 9 juni 2012. 187 SIIS International Review, nr. 2 (2008), p. 64. 188 Ibidem, p. 66. 189 Ibidem. 190 Annual Conference of the Institute for Security Studies of the European Union. Speech by the European Union High Representative for the Common Foreign and Security Policy, Javier Solana (Paris, 9-‐‑10 September 2004)
44
we need to explain our partners around the world that the EU will remain an active global player.
many problems of the world that keep on challenging us. We as the EU have to face these problems and we
is our renewed engagement for an improvement of the situation in Darfur.191 Bovendien had de EU haar steun geuit voor het onderschrijven van R2P in de VN. Het conflict in Darfur bood de
gelegenheid om het principe dat de internationale gemeenschap een verantwoordelijkheid heeft om in te grijpen
in conflicten wanneer er mensenrechten worden geschonden, ook daadwerkelijk in praktijk te brengen. Daar
waar de Europese belangen in Darfur eerst grotendeels economisch waren, kwam er nu een groot politiek belang
bij. De situatie in Darfur gaf de EU de mogelijkheid zich te profileren als veiligheidsactor en een bijdrage te
leveren aan de vrede in de wereld.
191 el, 2005, beschikbaar op: http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_4753_en.htm, geraadpleegd op 8 mei 2012.
45
3.3 De activiteiten van de EU in Darfur
De rol van de EU in het conflict in Darfur moet worden bezien in het licht van de reeds omschreven belangen. De
combinatie tussen een economisch belang, dat voornamelijk gebaseerd was op de ontwikkelingsgelden die naar
Soedan gingen, en een groot politiek belang vormt de context waarin de EU haar rol bepaalde. De reacties van de
EU op het conflict in Darfur kunnen grofweg worden verdeeld in twee categorieën: de kortetermijnmaatregelen
en langetermijnmaatregelen. De kortetermijnmaatregelen waren voornamelijk op Darfur zelf gericht en werden
op intergouvernementeel niveau besloten. Hieronder vallen de missies die de EU onder het mandaat van het
GBVB ontplooide. De langetermijnmaatregelen daarentegen, waren gericht op Soedan als geheel en vielen onder
de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie. Hieronder vallen de politieke maatregelen die de Europese
Commissie neemt, middels het Directoraat-‐‑Generaal EuropAid -‐‑ Ontwikkeling en Samenwerking (DG DEVCO),
bijvoorbeeld door aanpassingen binnen het raamwerk van de Cotonou overeenkomst, waarin de betrekkingen
tussen de EU en de ACS landen zijn vastgelegd.
Hoewel de EU in een later stadium ook gebruik maakte van negatieve conditionaliteit in de
samenwerking met de Soedanese regering, kenmerkte de reactie van de EU zich door de nadruk op
langetermijnmaatregelen, zoals de toename van het ontwikkelingsbudget voor Soedan.192 Het is opvallend dat de
periode waarin de internationale aandacht voor het conflict in Darfur intensiveerde, rond 2005, tevens de periode
was waarin de VN de resoluties rondom R2P aannamen. Met deze ontwikkeling, in combinatie met de sterke taal
die de EU in de beginfase van het conflict gebruikte, lag een internationale interventie in de lijn der verwachting.
Het relatieve zwakke internationale optreden wordt echter veelal beschreven als een mislukking. The failure of the
Responsibility to Protect The failure to protect Over het
optreden van de VN in Soedan is een breed areaal aan literatuur beschikbaar. Dit hoofdstuk is specifiek gericht
op het optreden van de EU in het conflict, zowel op unilateraal als op bilateraal en multilateraal niveau.
Toen het conflict in Darfur in 2003 uitbrak, reageerden binnen aanzienlijke tijd zowel de EU als
verschillende lidstaten afzonderlijk. Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland intensiveerden
onmiddellijk de diplomatieke betrekkingen in pogingen de crisis te bedwingen. De EU reageerde in eerste
instantie met een uitbreiding van zowel ontwikkelingshulp als humanitaire hulp aan vluchtelingen.193 Hoewel de
-‐‑Soedan. Een jaar later besteedde de Commissie
elingshulp, in het kader van de African Peace Facility (APF), ter ondersteuning van de
African Union Observer Mission. In 2004 wees de Commissie naast de reguliere humanitaire middelen voor Soedan
e aan de bevolking van Darfur.194 Tevens werd er
Rapid Reaction Mechanism om de onderhandelingen tussen de regering en
de rebellengroepen te faciliteren. De totale hulp van de EU lidstaten aan de Afrikaanse Unie steeg in de jaren 2004
195 In de periode 2003-‐‑2005 gingen er tevens stemmen op over eventuele sancties tegen
192 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 49. 193 Ibidem, p. 49. 194 P. Williams & A. Bellamy, p. 33. 195 D. Sicurelli, , Farnham: Ashgate, 2010, p. 48.
46
de Soedanese regering, indien deze niet zichtbaar tegemoet zou komen aan de eisen van de VN
Veiligheidsraad.196 Naast de African Peace Facility en het Gemeenschappelijk Veiligheids-‐‑ en Defensiebeleid van de
EU (GVDB), verantwoordelijk voor de missies die de EU opzette, leverde de EU na 2007 een bijdrage aan de
diplomatieke en humanitaire inspanningen van de AU en de VN via het Instrument for Stability, de opvolger van
het Rapid Reaction Mechanism.
Toen de AU de EU om de oprichting van de African Peace Facility verzocht, reageerden de Commissie en
de Europese lidstaten positief. Er ontstond echter discussie over de financiering van het APF. Volgens de
Commissie was de APF een instrument in de ontwikkelingssamenwerking, dat onder de bevoegdheid van de
Commissie valt. De Raad daarentegen duidde het als instrument in het GVDB en daarmee als
intergouvernementeel instrument. De Commissie stelde voor de Facility te financieren uit het Europese
Ontwikkelingsfonds (EOF), het belangrijkste communautaire financiële ontwikkelingsinstrument. De EU
lidstaten vonden daarentegen dat de Facility gefinancierd diende te worden met GVDB middelen, daar zij niet
bereid waren de Commissie de verantwoordelijkheid te geven voor de Facility, gezien de politieke dimensie.
Uiteindelijk accepteerde de Raad de financiering van de Facility vanuit het EOF, mogelijkerwijs omdat het EOF
budget groter is dan dat van het GBVB.197 De AU missie in Darfur, AMIS, was de eerste missie die door de APF
werd gesteund.198
De verschillende Europese instellingen hadden voor 2005 reeds meerdere malen bezorgdheid geuit om
de humanitaire situatie in Darfur, maar in 2005 nam aandacht voor het conflict sterk toe. In dit jaar werd
Comprehensive Peace Agreement (CPA) ondertekend door de regering en de rebellengroepen in Darfur om een
einde te maken aan de verschillende Soedanese conflicten. De Europese Commissie hervatte de officiële
ontwikkelingssamenwerking met Soedan na het ondertekenen van de CPA. Het Country Strategy Paper werd
ondertekend, wa -‐‑2007. De
toewijzing van de gelden was echter niet geheel zonder voorwaarden. In januari 2005 gaf Eurocommissaris voor
Ontwikkeling en Humanitaire Hulp L. Michel aan dat de samenwerking tussen de EU en Soedan afhankelijk was
van de voortgang in het vredesproces, inclusief het vredesproces in Darfur en dat hij de Soedanese regering
hieraan zou houden. Het uitbetalen van de ontwikkelingsgelden werd dus afhankelijk gemaakt van de
implementatie van de CPA en de EU maakte hiermee gebruik van conditionaliteit. In deze beslissing bevestigde
de EU de waarde die zij hechtte aan het democratische vredesproces, beschreven in de CPA, als onderdeel van de
ontwikkelingssamenwerking met Soedan. De EU veroordeelde de situatie in Darfur dan ook sterk, toen bleek dat
de CPA geen stand hield. In 2006 liet Solana in een speech aan de Raad van Algemene Zaken doorschemeren dat
het tijd was voor harde maatregelen, nu de partijen zich niet aan de vredesove we must now be
199 De EU actoren bleken echter niet in staat het afzonderlijke
196 http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_3800_en.htm, geraadpleegd op: 2 juni 2012. 197 D. Sicurelli, Norms, Interests and Impact, Farnham: Ashgate, 2010, p. 64. 198 http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r12529_en.htm, geraadpleegd op 2 juni 2012. 199 .eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_5969_en.htm, geraadpleegd op 1 juni 2012.
47
beleid te coördineren en op basis van de voortgang van de lokale actoren in het vredesproces daadwerkelijk
conditionaliteit toe te passen.200
De samenwerking tussen de EU en Soedan werd verder bemoeilijkt door de beslissing van de Soedanese
regering om de gereviseerde Cotonou overeenkomst niet te ratificeren, vanwege de clausule waarin de ACP
landen worden aangemoedigd stappen te zetten voor ratificering en implementatie van het Statuut van Rome,
waarmee het Internationaal Strafhof werd opgericht. Aangezien de Cotonou overeenkomst de betrekkingen
tussen de ACP landen en de EU vastlegt, betekende de beslissing van Soedan om de overeenkomst niet te
ratificeren dat de EU niet de mogelijkheid had om de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met Soedan te
worden.201 De Europese Commissie koos er echter niet voor de ontwikkelingssamenwerking met Soedan volledig
stop te zetten, maar continueerde de dialoog
202
In 2005 benoemde de EU Pekka Haavisto tot Special Representative to Sudan (EUSR voor Soedan). De
EUSR voor Soedan kreeg een beperkt mandaat, waarin de nadruk op het vredesproces tussen Noord-‐‑ en Zuid-‐‑
Soedan lag.203 to politically support the international mediation efforts for
204 Deze vredesovereenkomst werd door de EU als hoeksteen van de
democratische transitie gezien en de EU hechtte dan ook veel belang aan een succesvolle implementatie van de
overeenkomst, hetgeen werd geïllustreerd door het verbinden van de ontwikkelingsgelden aan de succesvolle
implementatie van de CPA. De EU hechtte veel gewicht aan een structurele oplossing van het conflict. In 2004
erkende de EU al dat de crisis in Darfur enkel opgelost kon worden door de wortels van het conflict aan te
pakken.205 De CPA bepaalde dat er in 2010 nationale verkiezingen gehouden werden. Deze verkiezingen, die
grotendeels gefinancierd werden door het Westen, werden gemonitord door de EU. Om veiligheidsredenen trok
de EU haar monitoringsteam echter een aantal dagen voor de verkiezingen terug.
Toen bleek dat de Khartoemse regering zich niet volledig inzette voor de CPA om zo de conflicten
daadwerkelijk te beëindigen, was de internationale gemeenschap aan zet. De EU reageerde in 2005 door de
Soedanese regering sancties op te leggen, in navolging van de VN. Zo werden onder andere fondsen bevroren en
werd er naast een wapenembargo een verbod op het verlenen van bepaalde diensten ingesteld. Het bedrijfsleven,
met als belangrijkste onderdeel de oliesector, werd hierin ontzien. Dit was een groot verschil met de Verenigde
Staten, die sancties oplegden die ook consequenties hadden voor de bedrijven werkzaam in de olie-‐‑industrie.206
De EU legde geen sancties op die verder gingen dan de sancties die waren bepaald in VN resoluties. Hoewel het
200 -‐‑community.org/app/webroot/files/articlepdf/Ferhatovic%20Sudan.pdf, geraadpleegd op 4 mei 2012. 201 -‐‑ ikbaar op: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/sudan_final_non-‐‑ratification_faq_200908.pdf, geraadpleegd op 18 mei 2012. 202 Ibidem. 203 E. Ferhatovic, p. 7. 204 Ibidem. 205 the Kingdom of the Netherlands, on behalf of the European
-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_4067_en.htm, geraadpleegd op 2 mei 2012. 206 D. Sicurelli, Policies: Norms, Interests and Impact, Farnham: Ashgate, 2010, p. 49.
48
Europees Parlement in 2004 en 2005 zowel de VN als de EU meerdere malen opriep om sancties op te leggen,
zorgden onenigheid onder de lidstaten en de unanimiteitsprocedure ervoor dat dit niet leidde tot het gewenste
resultaat. in Darfur, it would be
better to help the Sudanese get over the crisis, so their country is pacified rather than [impose] sanctions which would push
207 Hierin weerklinkt de communautaire Europese positie ten aanzien van
conflictbeheersing, waarin de voorkeur uitgaat naar positieve conditionaliteit.
In dezelfde periode werd er binnen de VN intensief gediscussieerd over R2P, met de crisis in Darfur als
schoolvoorbeeld. Eurocommissaris voor externe betrekkingen Ferrero-‐‑Waldner sprak namens de EU haar
emerging acceptance of a responsibility to protect 208 In dezelfde speech noemde zij Darfur
tevens een voorbeeld van een crisissituatie waarin de EU te lang heeft gewacht met ingrijpen:
The emerging acceptance of
that where sovereign states show themselves unwilling or unable to fulfil this responsibility the
international community must step in. Rwanda, Darfur, and elsewhere -‐‑ where the international
community has hesitated too long or failed to act at all -‐‑ are shameful indictments of our traditional
approach.209
Deze stevige veroordeling van de traditionele, afwachtende, houding van de EU ten opzichte van conflicten
impliceert dat er ruimte is voor verandering. In de theorie van Finnemore & Sikkink is het oordeel van de
gemeenschap immers bepalend voor het herkennen van normen. Daar waar conformistisch gedrag herkend
wordt door lofprijzing, wordt normbrekend gedrag herkend door afkeuring van het gedrag. In dit geval fungeert
Ferrero-‐‑Waldner als leider van de Europese gemeenschap en wordt het afwachtende gedrag afgekeurd. Ferrero-‐‑
Waldner neemt in deze verklaring duidelijk afstand van de conflictbenadering tot op dat moment en hierin
schuilt een oproep voor effectieve acties.
De Europese Unie nam in verklaringen over de situatie in Darfur geen blad voor de mond. In
verschillende verklaringen duidde het Europees Parlement de situatie in Darfur als schending van
mensenrechten. Reeds in 2004 verklaarde het EP, dat zich van de EU instellingen het duidelijkst uitsprak, dat de
gruweldaden in Darfur de aanloop waren naar genocide:
[The members of the European Parliament urge] Sudanese authorities to end impunity and to bring to
justice immediately the planners and perpetrators of crimes against humanity, war crimes and human
rights violations, which can be construed as tantamount to genocide.210
In datzelfde jaar verklaarde de EU in de General Assembly dat zij het belangrijk vond dat de internationale
gemeenschap een duidelijk signaal af zou geven, waaruit bleek dat het schenden van mensenrechten niet
207 Franse minister van Buitenlandse Zaken Renaud Muselier, geciteerd in: D. Sicurelli, Impact, Farnham: Ashgate, 2010, p. 67. 208 -‐‑Waldner, New York: International Peace Academy 2005, geciteerd in: D. Sicurelli, act, Farnham: Ashgate, 2010, p. 49. 209 B. Ferrero-‐‑ -‐‑ http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_4767_en.htm, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012. 210 -‐‑eu-‐‑un.org/articles/en/article_3810_en.htm, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012.
49
getolereerd werd en dat de gruweldaden in Darfur gestopt moesten worden.211 De eerste keer dat het Europees
Parlement in de context van de situatie in Darfur daadwerkelijk refereerde aan R2P, was in 2006, toen het de VN
to address the violence in Darfur, which is tantamount to genocide, and to act on its responsibility
212 Ten gevolge hiervan riep het Europees Parlement de VN middels resoluties op om het
principe van R2P te implementeren. Opvallend was echter dat de Europese benadering van R2P gebaseerd was
op steun aan regionale organisaties, zodat deze als leidende actoren konden optreden in de implementatie van
het principe.
De EU hechtte veel waarde aan principes als regionale integratie en local ownership in de aanpak van dit
conflict. Dit verklaart waarom de EU geen volledige eigen EDSP missie stuurde, maar slechts een ondersteunende
civiel-‐‑militaire missie aan de AU leverde.213 Hoewel in eerste instantie werd gesproken over een grote militaire
missie, zorgde het gebrek aan capaciteit en politieke wil ervoor dat deze militaire missie teruggebracht werd tot
een ondersteunende missie. In 2005 implementeerde de EU een ESDP missie ter ondersteuning van AMIS II, die
sinds 2004 operationeel was. De EU ging hiermee in op het verzoek van de AU om politieke en militaire steun te
leveren.214 Al snel bleek echter dat AMIS zonder de hulp van externe actoren niet in staat was het conflict te
stoppen. Het gebrek aan, en het inefficiënte beheer van, financiële middelen stonden het succes van de missie in
de weg. Als reactie hierop dreigden de EU en Canada met het bevriezen van de middelen ter ondersteuning van
de AU missie en riepen de VS op tot interventie door de VN. De EU steunde de vervanging van de AU missie
door een VN missie, die in eerste instantie niet werd geaccepteerd door de regering van Soedan:
We would have preferred a transition to a UN force but President Bashir of Sudan does not agree. We are
responsibility to provide protection and we mu 215
Onder druk van de Chinezen stond de regering van Soedan uiteindelijk een nieuwe, hybride missie toe, ter
vervanging van AMIS. Als voorwaarde stelde de regering wel dat het een gedeelde AU-‐‑VN missie zou betreffen,
waarin de AU een belangrijke rol zou blijven spelen. Hieruit voort kwam UNAMID, welke in 2008 operationeel
werd.216 Na operationalisering van UNAMID stopte de EU haar steun aan de missie. De EU bleef echter wel actief
middels een monitoringsteam voor het staakt-‐‑het-‐‑vuren.217
Het belang van de EU bij regionale stabiliteit was ook terug te zien in de acties die de EU ondernam. De
vluchtelingenstroom die het conflict in Darfur op gang bracht, zorgde voor een humanitaire crisissituatie in
211 EU Presidency Statement -‐‑ ikbaar op : http://www.europa-‐‑eu-‐‑un.org/articles/fr/article_5354_fr.htm, geraadpleegd op 2 juni 2012. 212 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-‐‑//EP//TEXT+IM-‐‑PRESS+20060331IPR06932+0+DOC+XML+V0//EN, geraadpleegd op 2 mei 2012. 213 http://www.iai.it/pdf/DocIAI/iai0929.pdf Military and Civilian ESDP Missions: Ever Growing and Effective? 214 Te raadplegen op: http://www.fride.org/publication/733/the-‐‑eus-‐‑role-‐‑in-‐‑the-‐‑darfur-‐‑crisis-‐‑from-‐‑2003-‐‑until-‐‑today, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012. 215 http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/fr/article_6314_fr.htm, geraadpleegd op 15 juni 2012. 216 D. Sicurelli, rica Policies: Norms, Interests and Impact, Farnham: Ashgate, 2010, p. 51. 217 shington, 2007, beschikbaar op: https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:gB03OHl0nUUJ: www.eurunion.org/newsweb/HotTopics/DarfurEUFactsheetDec2007.doc+&hl=nl&gl=nl&pid=bl&srcid=ADGEEShip1W1Vy_SnCdETi3Ix_n8eAToFJ6jvdw_wX0ecV5kCMwjg52R5BLyT_Hu785aJ85pBZuM0Hf0jPgMKVQRHTXkXTh-‐‑YmlKPtSCYBDLCE1Wbge5AhhN-‐‑o4YIChvwCDuPUKVVwDr&sig=AHIEtbSU_xtjNLr3I1bUiMYAlhrKKCQdcA&pli=1, geraadpleegd op 2 juni 2012.
50
buurland Tsjaad. De regering van Tsjaad, onder leiding van Idriss Déby, wilde echter geen VN missie toelaten.
Na aandringen van de EU ging de regering uiteindelijk akkoord met een EU missie, EUFOR Tchad/RCA, zolang
deze niet in het grensgebied gelegerd zou zijn. Vanaf het begin van de missie klonken er kritieke geluiden, zo
werd de missie beschreven als een Frans initiatief, bedoeld om de Franse invloed in de regio, met name in Tsjaad,
te vergroten. Daarnaast zouden het mandaat en de capaciteit van de missie niet uitgebreid genoeg zijn om een
significante verandering teweeg te brengen. Hoewel de EU zelf benadrukte dat de missie effectief was in het
bevorderen van veiligheid op sommige gebieden, werd EUFOR vooral gezien als humanitaire missie. In maart
2009 werd de missie opgenomen in de VN missie MINURCAT.218
3.3.1 Normverandering De reactie van de EU op de crisissituatie in Darfur was in eerste instantie in overeenstemming met de gevestigde
regels, die het principe van Structural Stability ondersteunen. Door het budget voor ontwikkelingssamenwerking
op te schroeven, bevestigde de EU deze norm. Er is echter een aantal momenten waarop er discussie heeft
plaatsgevonden, die de norm zou kunnen beïnvloeden. Ten eerste ontstond er discussie over de financiering van
de African Peace Facility. De discussie tussen de EC en de lidstaten over waar de verantwoordelijkheid moest
liggen, kan gezien worden als een discussie over de plaats die conflictbeheersing inneemt in het Europese beleid.
Door de politieke dimensie van het conflict waren lidstaten voorzichtig met het afstaan van de
verantwoordelijkheid aan de EC. Door de beslissing om de APF te financieren uit het
ontwikkelingssamenwerkingbudget, bevestigde EU wederom het principe van Structural Stability. Ook de
beslissing om de economische betrekkingen te hervatten na het ondertekenen van het CPA illustreert de Europese
voorkeur voor een intensieve samenwerking. Hoewel de EU de toewijzing van ontwikkelingsgelden af liet
hangen van de vooruitgang in het vredesproces, en hiermee op papier conditionaliteit bewerkstelligde, hervatte
de EU de relaties met Soedan op een moment dat er nog steeds een burgeroorlog gaande was. Hoewel de
regering van Soedan op papier moeite leek te doen om stappen te zetten in de richting van vrede, bleek hier in de
praktijk niet veel van terecht te komen. De conditionaliteit van de EU leek op dit gebied niet effectief.
Tevens ontvouwde zich een discussie rond de beslissing om de regering van Soedan sancties op te
leggen. Het Europees Parlement sprak zich meerdere malen uit voor het opleggen van sancties, maar belangrijke
lidstaten, zoals Frankrijk, namen een negatief standpunt in. De EU legde uiteindelijk geen strengere sancties op
dan de VN en was in vergelijking met de VS zelfs coulant. De EU ontzag immers het bedrijfsleven op het moment
dat de VS sancties oplegden die ook de olie-‐‑industrie raakten. De terughoudendheid in het opleggen van sancties
is in overeenstemming met de voorkeur van de EU voor positieve conditionaliteit middels
ontwikkelingssamenwerkingsinstrumenten. Hoewel de uitkomst van deze discussie het principe bevestigt, laat
de discussie in het EP en tussen de EU en de lidstaten zien dat er frictie ontstaat. Dit zou zich in de toekomst door
kunnen zetten in het opleggen van striktere sancties, waardoor de normen nog meer gewicht krijgen.
218 -‐‑ 14. Te raadplegen op: http://www.fride.org/publication/733/the-‐‑eus-‐‑role-‐‑in-‐‑the-‐‑darfur-‐‑crisis-‐‑from-‐‑2003-‐‑until-‐‑today, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012.
51
De beslissing van de regering van Soedan om de herziene Cotonou overeenkomst niet te ondertekenen
kan ook worden gezien als moment van frictie. De EU besloot de dialoog met het land wel voort te zetten en kan
ook zonder deze overeenkomst humanitaire hulp leveren. De onenigheid was gebaseerd op de clausule waarin
de ACP landen beloofden stappen te zetten om het ICC te erkennen. Deze clausule was voor de EU dus belangrijk
in het bevorderen van een democratische rechtsstaat. Het feit dat de onderhandelingen vastliepen op deze
clausule, en de EU ten gevolge hiervan geen structureel fonds aan Soedan toekent, bevestigt het belang dat de EU
hecht aan democratie in de betrekkingen met Soedan. De pogingen van de EU om het vredesproces succesvol te
laten zijn en de rol van de EU waarnemers bij de nationale verkiezingen van 2010 illustreren tevens dat de EU
democratie als voorwaarde ziet voor duurzame ontwikkeling. In de democratische norm zijn dan ook geen
duidelijke veranderingen te zien.
In de benadering van R2P zijn deze veranderingen wel duidelijk zichtbaar. De EU geeft in haar beleid,
door de nadruk op Structural Stability, de voorkeur aan Responsibility to Prevent. In de retoriek over het conflict in
Darfur is echter een verschuiving waarneembaar naar Responsibility to React. Meerdere malen riep het EP op om in
actie te komen en er werd gesproken over een grote militaire missie. In een publieke verklaring noemde Ferrero-‐‑
Waldner de afwachtende houding van de EU zelfs schandelijk. De kritiek op het afwachtende Europese beleid
impliceert dat een passief optreden als onjuist gedrag, en dus niet conform de norm, wordt beschouwd en dat
actief gedrag meer goedkeuring zou genieten en dus normconformistischer zou zijn.
Dit voorbeeld illustreert dat er binnen de verschillende instellingen van de EU onenigheid bestaat over
het juiste beleid. De mogelijkheid van deze onenigheid komt voort uit de versnippering van het Europese beleid
over de verschillende intergouvernementele en supranationale instellingen. Het commentaar op het beleid
impliceert dat de houding die wordt beschreven niet langer conform de norm is. Er ontstaat dus discussie over de
benadering van R2P binnen de EU, hetgeen voor normverandering zorgt. Deze verandering is zichtbaar in de
retoriek over R2P, die voornamelijk naar voren komt in internationale organisaties als de VN. Deze behoefte aan
duidelijke actie om de Soedanese bevolking te beschermen, is echter niet vertaald naar concrete daden. Ondanks
de ferme taal leverde de EU slechts een ondersteunende missie, waarin local ownership een grote rol speelde.
Hoewel de retoriek op sterke acties duidde, lieten de activiteiten van de EU een bevestiging van de norm zien.
Een moment waarop de EU wel een grote verantwoordelijkheid op zich nam was toen het een missie inzette in
Tsjaad. De belangen van Frankrijk lijken hierin een grote rol gespeeld te hebben en hoewel de EU de missie
effectief vond op het gebied van veiligheidsbevordering, zagen anderen EUFOR Tchad/RCA slechts als een
humanitaire missie. Omdat de belangen van Frankrijk bij deze missie een grote rol hebben gespeeld, kan de
beslissing om Tchad/RCA te sturen worden toegeschreven aan de logic of consequence en niet aan de logic of
appropriateness. Hoewel er getwist kan worden over de effectiviteit van de missie, geeft het ad-‐‑hoc besluit om
troepen naar Tsjaad te sturen wel een verandering weer richting de Responsibility to React. In de benadering van
het conflict in Darfur heeft de EU veelal vastgehouden aan het principe van Structural Stability. Er is echter een
aantal momenten aan te wijzen, voornamelijk in de retoriek, waarop een verschuiving zichtbaar is richtin een
meer reactieve, strikte benadering van het conflict.
52
3.4 De belangen van China in Darfur De belangen van China in Afrika worden vaak enkel toegeschreven aan economische overeenkomsten, die met
name gericht zijn op de energiesector. Hoewel het niet te ontkennen is dat China ook in Soedan grote
economische belangen heeft, vooral in de oliesector, zijn de politieke belangen van China in Soedan, net als die
van de EU, niet te verwaarlozen. De ambitie om zich als verantwoordelijke macht te profileren en de
internationale druk in aanloop naar de Olympische Spelen, creëerden de context waarin het voor China lastig
werd zich te houden aan het principe van non-‐‑interference.
Hoewel het geen directe belangen had in de regio Darfur zelf, had China op het moment dat het conflict
uitbrak in 2003 wel grote economische belangen in Soedan. Soedan was op Zuid-‐‑Afrika en Nigeria na de grootste
handelspartner van China en was een belangrijke afzetmarkt voor in China geproduceerde producten zoals
textiel, schoeisel en elektronica. Tevens was Soedan belangrijk als toegangspoort tot regionale Afrikaanse
afzetmarkten, waaronder de Gemeenschappelijke Markt van Oost-‐‑ en Zuidelijk Afrika.219 De oliemaatschappij
China National Petroleum Corporation (CNPC) investeerde reeds in de jaren negentig in Soedan en verkreeg in 1997
een aandeel van veertig procent in e Petroleum Operating Company. In 2004 was Soedan
leverancier van 4,7% van de olie die China importeerde. Soedan stond dan ook bovenaan de lijst van landen
waarin China investeerde voor energietoevoer. Sinds 1997 spendeerde China ruim US$ 15 miljard aan
infrastructuurprojecten in Soedan, waarvan het merendeel gericht was op de oliesector.220 Het risico bestond dat
stabiel Darfur was dus voor de betrekkingen met de oliesector van cruciaal belang.
De overeenkomsten tussen China en Soedan waren gesloten door het NIF. China had derhalve baat bij
de continuïteit van het regime. Wisseling van de macht zou immers betekenen dat over een groot deel van de
overeenkomsten opnieuw onderhandeld zou moeten worden. Het Chinese beleid van non-‐‑interference kwam hier
dus goed van pas. Dit veranderde echter in 2005, toen de Comprehensive Peace Agreement werd ondertekend. Een
onafhankelijk Zuid-‐‑Soedan werd nu een reëel scenario en China zag zich hierdoor verplicht worden tot het
aanhalen van de banden met de verschillende partijen.221 Hoewel China de leidende partij van de toentertijd
semi-‐‑autonome regering van Zuid-‐‑Soedan, de SPLM, altijd als rebellenpartij had beschouwd, werd er in 2008 in
Juba, de belangrijkste, en later ook de hoofdstad van Zuid-‐‑Soedan, een Chinees consulaat geopend. Hieruit bleek
dat China zich genoodzaakt voelde de relaties met verschillende partijen aan de realiteit aan te passen.222 De
kortetermijnbelangen van China in Soedan, gericht op het veroveren van een goede marktpositie, moesten
langzaamaan plaats maken voor een langetermijnvisie, gericht op de consolidatie van de positie en de veiligheid
van de Chinese burgers in Soedan.
Naast de economische belangen in de oliesector was Soedan een goede afzetmarkt voor Chinese militaire
uitrusting en technologie, variërend van grote gevechtsvliegtuigen tot lichte wapens.223 Tussen 2002 en 2005, in de
219 D. L Non-‐‑interference Review of African Political Economy, nr. 115 (2008), p. 99. 220 S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, p. 149. 221 E. van der Meulen & F.P. van der Putten, p. 10. 222 B. Mariano & T. Wheeler, p. 33. 223 Non-‐‑interference Review of African Political Economy, nr. 115 (2008), pp. 93 106, geciteerd in: in S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, p. 154.
53
periode dat het conflict tussen de regering van Soedan en de rebellengroepen hoog oplaaide, maar waarin tevens
werd onderhandeld over een vredesovereenkomst, was China de grootste leverancier van militaire en lichte
wapens aan Soedan.224 s, die
225 Dit illustreert dat China niet
alleen grote economische belangen had in Soedan, maar tevens dat het principe van non-‐‑interference nog steeds
leidend was in het beleid van China. Zoals plaatsvervangend Minister van Buitenlandse Zaken Zhou Wenzhong
in 2005 verklaarde: the internal situation in the
.226 De situatie in Darfur had echter repercussies voor het Chinese bedrijfsleven in Soedan.
De veiligheid van de Chinese arbeiders in de regio kwam meerdere malen in het geding door het aanhoudende
conflict. De Chinese steun aan de Khartoemse regering maakte Chinese arbeiders tot doelwit van ontvoeringen
door rebellengroepen en op deze wijze werd China direct betrokken bij het conflict.
Net als de EU had ook China belang bij regionale stabiliteit. Toen Tsjaad in 2006 officieel de banden met
Taiwan beëindigde, intensiveerden de betrekkingen tussen China en Tsjaad. Hiermee groeide ook de aandacht
van China voor de stabiliteit in de regio. China vreesde dat regionale instabiliteit haar groeiende belangen in
Tsjaad zou schaden.227 Tevens was de goede relatie met andere Afrikaanse staten afhankelijk van de relatie die
China met de AU onderhield. Hiermee groeide het belang voor China bij stabiliteit in Darfur. De situatie in
Soedan bood China de kans op verwezenlijking van de ambitie om zich als verantwoordelijke mogendheid te
profileren. Toen in de aanloop naar de Olympische Spelen in Beijing in 2008 de internationale aandacht zich
werd een extra drijfveer voor China om verantwoordelijkheid te nemen, in een poging om zijn imago te
beschermen. Het conflict in Darfur bood dus voor zowel de EU als China de mogelijkheid om zich op
internationaal gebied te laten gelden als invloedrijke, verantwoordelijke mogendheden.
224 D. Non-‐‑interference Review of African Political Economy, nr. 115 (2008), p. 98. 225 VN Veiligheidsraad,
, 2006, geciteerd in: D. Non-‐‑interference Review of African
Political Economy, nr. 115 (2008), p. 98. 226 Z. Wenzhong, geciteerd in The New York Times, 2005, geciteerd in: J. Journal of Contemporary China, nr. 54 (2008), p. 73. 227 S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, p. 157.
54
3.5 De activiteiten van China in Darfur Op het moment dat het conflict in Darfur uitbrak in 2003, had China grote economische belangen in de regio.
Tevens gaf het conflict China de mogelijkheid om zich als verantwoordelijke internationale actor te profileren. De
Chinese reactie op het conflict was in eerste instantie echter geheel in lijn met het principe van non-‐‑interference.
Naarmate het conflict langer aanhield en de Khartoemse regering niet in staat bleek de onlusten neer te slaan,
werd er een verandering zichtbaar in het Chinese beleid ten aanzien van het conflict. De ambitie om zich als
verantwoordelijke macht te profileren, kreeg steeds meer gewicht; het principe van non-‐‑interference werd hierdoor
zichtbaar anders geïnterpreteerd. De benadering van conflicten wordt door de Chinese regering influence without
interference genoemd.228 Er zijn echter aanwijzingen dat China zich wel degelijk als actieve actor opwerpt.
De Chinese reactie op het conflict in Darfur kan worden opgedeeld in drie fasen. In eerste instantie
leverde Beijing Khartoem volledige steun, in de tweede fase nam deze onvoorwaardelijke steun af en sloot Beijing
zich meer aan bij de westerse mogendheden. In de laatste fase nam Beijing een bemiddelende en beïnvloedende
rol op zich. De eerste fase kenmerkte zich zoals gezegd door onvoorwaardelijke steun aan de centrale regering in
Khartoem. De taal die de Chinese politici en ambtenaren gebruikten in deze periode kwam grotendeels overeen
met de taal die werd gebruikt door de regering van Soedan. Bovendien accepteerde Beijing de verklaring van de
Soedanese regering dat het conflict binnen korte tijd onder controle gebracht zou worden. 229 Het principe van
non-‐‑interference uitte zich in de eerste fase van het conflict ook in de positie van China ten opzichte van de rol van
de VN in het conflict. In eerste instantie benadrukte China dat de lokale regering moest instemmen met VN
missies op Soedanees grondgebied. Het VN-‐‑voorstel om de AU missie te vervangen door VN troepen werd,
volgens officiële verklaringen van de regering van Soedan, afgewezen, omdat de AU aangegeven had op dat
moment slechts financiële steun te behoeven. China liet de steun voor de regering blijken door in de VN op te
roepen deze financiële steun te leveren.230 Het begunstigen van de regering van Soedan was echter niet het enige
motief voor China om de AU te steunen. Een slechte verstandhouding met de AU brengt immers de betrekkingen
tussen China en andere Afrikaanse staten in gevaar. De lobby van China om financiële steun voor de AU te
verkrijgen behartigde derhalve meerdere belangen, maar zeker ook die van China zelf. Deze beslissing past dus
goed bij het traditionele beleid van China, waarin de eigen belangen een grote rol spelen. In deze periode dreigde
China ook met het gebruiken van het vetorecht in de VN Veiligheidsraad, bij resoluties die Soedan economische
sancties oplegden.
In 2004 begon zich langzaam een ommekeer af te tekenen in het Chinese beleid ten aanzien van Soedan.
De groeiende internationale druk om verantwoordelijkheid te nemen, viel samen met een verandering in de
Chinese buitenlandse politiek. De scheiding tussen economische en politieke betrekkingen werd steeds minder
helder en zorgde voor frictie.231 Binnen dit interne debat omschreven voorstanders van betere coördinatie met het
228 China Security, nr. 3 (2007) p. 77. 229 SAIIA Occasional Paper No 67, p. 6. Te raadplegen op: http://www.saiia.org.za/occasional-‐‑papers/the-‐‑chinese-‐‑stance-‐‑on-‐‑the-‐‑darfur-‐‑conflict.html 230 Ibidem. 231 B. Mariano & T. Wheeler, p. 32.
55
hard-‐‑ en schadelijk voor de Chinese diplomatie.232 Ten
gevolge van deze internationale en nationale veranderingen verschoof de positie van China en bekritiseerden
Chinese politici de situatie in Darfur. In 2004 en 2005 bezocht speciale afgezant Lu Guozeng de Soedanese
president Bashir. Ook de minister van Buitenlandse Zaken, Zhai Jun, sprak in deze periode meerdere malen met
de Soedanese president en verschillende ambtenaren. Tijdens deze bezoeken verzochten de Chinese politici de
233
In juli 2004 onthield China zich van stemming over resolutie 1556 in de VN Veiligheidsraad. Middels de
resolutie werd onder andere de regering van Soedan als dader aangewezen in het conflict. Ondanks meerdere
pogingen van de kant van Soedan om China over te halen om de resolutie te blokkeren, liet China de westerse
landen op deze wijze in staat druk uit te oefenen op de regering van Soedan. Een zelfde scenario voltrok zich
rond resolutie 1564, waarin gedreigd werd met economische sancties, onder andere voor de olie-‐‑industrie, mocht
Soedan zich niet aan de maatregelen (zoals de ontwapening van de milities) houden die waren bepaald in
resolutie 1556.234 Wederom weigerde China het vetorecht te gebruiken, maar onthield het land zich wel van
stemming. Ook in de stemming voor resoluties 1593 in 2005 en resolutie 1706 in 2006, die respectievelijk de
verdachten van de misdaden in Soedan verwees naar het Internationaal Strafhof en het mandaat van de VN
missie in Soedan uitbreidde, zodat de missie voortaan ook Darfur betrof, onthield China zich van stemming.
Hierdoor werden de resoluties aangenomen.
De Soedanese regering bekritiseerde het standpunt van China sterk en vroeg zich publiekelijk af
235 Geheel ongevoelig voor de kritiek was China niet. Toen de AU een officieel
verzoek indiende om de uitgeputte troepen te laten vervangen door een VN missie, steunde China dit voorstel
weliswaar, maar op voorwaarde dat dit geschiedde met goedkeuring van de Soedanese regering:
China is in favour of replaci
the situation on the ground and serve interests of all parties. We therefore support, with the consent of the
Government of National Unity, to deploy UN troops in Darfur as soon as feasible.236
China probeerde de Soedanese overheid dan ook over te halen een flexibeler standpunt in te nemen betreffende
de VN missie op Soedanees grondgebied.237 China blokkeerde echter in dezelfde periode een resolutie voor
samenwerking tussen de VN missie: UNMIS, en AMIS, die reeds op Soedanees grondgebied actief was. In deze
periode schoof de positie van China dus geleidelijk op. Hoewel de onvoorwaardelijke steun plaats maakte voor
aansluiting bij het Westen, was China zeer voorzichtig de goede relatie met de Soedanese regering niet te sterk op
het spel te zetten.
232 SAIIA Occasional Paper No 67, p. 6. Te raadplegen op: http://www.saiia.org.za/occasional-‐‑papers/the-‐‑chinese-‐‑stance-‐‑on-‐‑the-‐‑darfur-‐‑conflict.html 233 Ibidem, p. 7. 234 Ibidem, p. 7. 235 Nafi Ali Nafhttp://www.saiia.org.za/occasional-‐‑papers/the-‐‑chinese-‐‑stance-‐‑on-‐‑the-‐‑darfur-‐‑conflict.html 236 Explanatory Statement by Chinese Ambassador Wang Guangya on the Vote on Security Council Resolution on Darfur, Sudan, beschikbaar op: http://www.china-‐‑un.org/eng/hyyfy/t269767.htm geraadpleegd op 16 mei 2012 237 SAIIA Occasional Paper No 67, p. 8. Te raadplegen op: http://www.saiia.org.za/occasional-‐‑papers/the-‐‑chinese-‐‑stance-‐‑on-‐‑the-‐‑darfur-‐‑conflict.html
56
De derde fase in de Chinese benadering van het conflict in Darfur is zichtbaar vanaf eind 2006. De
diplomatieke aanpak die het land tot dusver had gehanteerd, bleek geen vruchten af te werpen. De Soedanese
regering bleef zich verzetten tegen de acceptatie van een VN missie in het land. Binnen de Chinese
Communistische Partij gingen er geluiden op om aansluiting te zoeken bij het Westen in de aanpak van het
quiet diplomacy
openlijk zijn woede uit over de situatie in Darfur en de rol van de Soedanese regering hierin. Op de China-‐‑
Afr 238
De internationale druk, die in de aanloop naar de Olympische Spelen in 2008 groter werd, bracht China in een
lastige positie. Meer dan ooit bevond China zich tussen de druk van het Westen, dat opriep tot het nemen van
verantwoordelijkheid, en het principe van non-‐‑interference in. In november 2006 speelde Wang Guangya, lid van
de Chinese permanente vertegenwoordiging bij de VN, een breed erkende rol in het bereiken van een compromis
in Addis Ababa over het Annan-‐‑plan, dat voor een uitbreiding van de rol van VN in het vredesproces in Darfur
moest zorgen.239 China liet ook publiekelijk zien dat het zijn best deed om de Soedanese regering onder druk te
zetten, hoewel geprobeerd werd aan het principe van influence without interference vast te houden: in september
2006 bevestigde ambassadeur Wang Guangya dat China druk had gezet:
We sent a message to them that we feel the UN taking over is a good idea, but it is up to them to agree to
that. We are not imposing on them, we need to have them consider it and agree to it.240
Hoewel hieruit blijkt dat er wel degelijk druk gezet werd, is de formulering een stuk minder hard dan de
woorden die Solana sprak over het negatieve standpunt van de Soedanese regering ten aanzien van een VN
missie op Soedanees grondgebied. Daar waar Solana benadrukte dat de Soedanese regering onder druk gezet
moest worden, benadrukte de Chinese regering de soevereiniteit van de Soedanese regering.
De druk die de Chinese regering uitoefende, bleef in deze fase echter niet bij retoriek. In maart 2007
besloot het National Development and Reform Commission, het belangrijkste orgaan voor economische
ontwikkeling, samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Soedan van de lijst met voorkeurslanden te
verwijderen. Tevens verklaarde ambassadeur Liu Guijin in datzelfde jaar herhaaldelijk dat China de hulp aan
Soedan zou opschorten, op de humanitaire hulp na. 241 Deze maatregelen versterkten de druk op de Soedanese
regering en konden gezien worden als een effectieve manier om de regering in Khartoem de VN missie te laten
ook verantwoordelijk zou zijn voor Darfur. Deze benoeming illustreerde de toegenomen aandacht van China
voor de regio en bovenal het besef dat er een duidelijke rol voor China was weggelegd in het conflict.
Begin 2007, toen er weinig hoop leek te zijn dat president Bashir hybride troepen op Soedanees
grondgebied zou toestaan, uitte de Chinese regering toch weer publiekelijk haar steun voor de centrale regering,
238 Ibidem, p. 8. 239 J. Journal of Contemporary China, nr. 54 (2008), p. 79. 240 International Herald Tribune, 2006, geciteerd in: J.
Journal of Contemporary China, nr. 54 (2008), p. 79. 241 I. Taylor, , London: Lynne Rienner 2009 , p 14, geciteerd in: B. Mariano & T. Wheeler, p. 31.
57
door bij te dragen aan de bouw van een nieuw paleis.242 Opvallend was echter dat Hu Jintao, voordat hij het land
verliet na een bezoek, in een verklaring zeer dicht bij het publiekelijk toegeven aan het principe van R2P kwam. In
een verklaring over de aanpak van het conflict in Darfur benadrukte hij vier principes. Hij benadrukte het
principe van territoriale integriteit, maar
conditions of local people 243 Ook zou Hu Jintao president Darfur is a part of Sudan and you
244 Hoewel China de resolutie over R2P heeft getekend, zal het de operationalisering
ervan nooit steunen, aangezien dit volgens China in strijd zou zijn met het principe van non-‐‑interference. Het is
daarom opvallend dat Chinese politici refereren aan het principe. Toch was China niet bereid het westerse
discours over de situatie in Darfur over te nemen. Na een bezoek aan Darfur in 2007, noemde Minister van
basically stable well managed with
245
Hoewel China loyaliteit aan de Soedanese regering bleef tonen, kreeg de kritische benadering toch de
overhand. De gesprekken tussen Hu Jintao en Bashir werden harder en Wang verklaarde na afloop van het
bezoek: en
246 En Khartoem had de boodschap inderdaad begrepen. In juni 2007
accepteerde Bashir de hybride missie op Soedanees grondgebied. Met de instemming van Khartoem stemde
China in de VN Veiligheidsraad voor resolutie 1769, welke de hybride vredesmissie autoriseerde. China had zich
overigens wel hard gemaakt voor afzwakking van de resolutie, zodat de uiteindelijke versie geen economische
sancties bevatte. Tevens stemde China voor de autorisatie van de EUFOR missie in Tsjaad.247 China stemde niet
alleen voor de resolutie die UNAMID tot stand bracht, maar was tevens een van de eerste landen die troepen
leverden. In december 2007 zette China technici in om de komst van de grotere eenheden voor te bereiden. In
augustus 2009 leverde China nog eens ruim 300 technische troepen en een politie-‐‑officier aan UNAMID.248
Hiermee liet China zien dat het ook daadwerkelijk bijdroeg aan de missie, hetgeen wenselijk was voor het
internationale imago. Bovendien onthield China zich van stemming over resolutie 1593 in de VN VR. Deze
resolutie verwees de situatie in Darfur door naar het Internationaal Strafhof. Door geen stem uit te brengen stelde
China de VN VR in staat de resolutie aan te nemen.249 Deze ontwikkelingen weerspiegelden de nieuwe positie
van China ten opzichte van de situatie in Darfur.
Er blijft echter spanning zichtbaar tussen deze nieuwe positie van China en het oude non-‐‑interference
beleid. In 2010 raakte China nog in opspraak rondom de vermeende schending van het wapenembargo. Naar
verluidt had China geprobeerd de publicatie van een VN rapport, waarin melding werd gemaakt van het gebruik
242 De hybride missie zou bestaan uit AU en VN troepen. 243 B. Gill & kholm International Peace Institute, 2009, p. 12. 244 Large, 2008, quoted in S. van Hoeymissen, in: J. Men & B. Barton, p. 156. 245 J. 07, beschikbaar op: http://za.china-‐‑ protection of Civilians in Armed
China and the European Union in Africa:
Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate, 2011, p. 156. 246 D. Brautigam, pp. 281 282. 247 E. van der Meulen & F.P. van der Putten, p. 13. 248 D. Brautigam, pp. 281 282. 249 na-‐‑the-‐‑icc-‐‑and-‐‑libya-‐‑a-‐‑new-‐‑level-‐‑of-‐‑hypocrisy, geraadpleegd op 4 juni 2012.
58
van Chinese munitie in gevechten in Darfur, te blokkeren. De uiteindelijke versie van het rapport wees de
regering van Beijing niet aan als hoofdverantwoordelijke, maar bevestigde wel dat China een grotere inspanning
moest leveren om te zorgen dat Chinese wapens niet in Darfur terecht komen.250 In een recente publicatie van
Amnesty International wordt wederom een relatie gelegd tussen mensenrechtenschendingen in Darfur en
Chinese wapens.251 Hieruit blijkt dat de economische belangen van China tot op heden zeer belangrijk zijn in het
beleid dat wordt gevoerd. Ondanks deze spanning is er een duidelijke beweging zichtbaar in het Chinese beleid
ten aanzien van Soedan. De instemming met de VN vredesmissie en de bijdrage die China aan UNAMID leverde
zijn illustratief voor de verandering van koers. Op het internationale toneel probeert China zich steeds vaker als
verantwoordelijke actor te profileren en in Soedan continueert de Chinese regering de actieve diplomatie die zij in
2006 is gestart.252
3.5.1 Normverandering In de benadering van het conflict in Darfur heeft de Chinese regering naar eigen zeggen gehandeld naar de
normen non-‐‑interference, wederzijds respect en wederzijds profijt. 253 Hoewel China in eerste instantie geen
opvallende rol speelde en onvoorwaardelijke steun voor de centrale regering uitte, was er een aantal momenten
van frictie, dat voor een verandering in het beleid heeft gezorgd. In 2004 ontstond er een intern debat binnen de
politieke kringen over het non-‐‑interference beleid van China, waarin het beleid schadelijk werd genoemd. Op dit
moment werd het beleid bekritiseerd, waaruit de afkeur van het beleid blijkt. Het gevolg hiervan was dat China
de Soedanese regering publiekelijk opriep om de humanitaire situatie te verbeteren. Tevens onthield China zich
van stemming over belangrijke resoluties in de Veiligheidsraad en blokkeerde deze resoluties niet. In deze
periode voelde de Chinese regering zich verplicht het beleid te verklaren, hetgeen aangeeft dat het beleid onder
druk stond. In deze periode verschoof het beleid van China van non-‐‑interference naar influence without interference,
waarbij de instemming van de regering van Khartoem centraal stond.
In 2006 werd de tweede verandering zichtbaar. Wederom zorgde interne discussie, in combinatie met
hevige internationale druk, voor discussie over het beleid. Dit resulteerde in een steeds actievere rol van China in
het debat over Darfur. De retoriek werd sterker en China benadrukte publiekelijk dat er moeite werd gedaan om
de Soedanese regering over te halen. Hoewel de instemming van de regering in Khartoem nog steeds centraal
stond, verschoof de aanpak van China van stille diplomatie naar actieve diplomatie, met de benoeming van de
Speciale Gezant als hoogtepunt. Beijing zette de woorden kracht bij door wel degelijk maatregelen te treffen, zoals
het verwijderen van Soedan van de lijst van voorkeurslanden. In deze periode verklaarde de Chinese regering dat
hoog in het vaandel stond. Toch was de verschuiving ook zichtbaar in het taalgebruik, waarin China steeds vaker
gebruik maakte van termen uit het discours rondom R2P. Uiteindelijk speelde China een belangrijke rol in de
250 -‐‑africa-‐‑11748989. 251 http://www.amnesty.org/en/news/darfur-‐‑new-‐‑weapons-‐‑china-‐‑and-‐‑russia-‐‑fuelling-‐‑conflict-‐‑2012-‐‑02-‐‑08, geraadpleegd op 12 juni 2012. 252 E. van der Meulen & F.P. van der Putten, p. 13. 253 D. Non-‐‑interference Review of African Political Economy, nr. 115 (2008), p. 97.
59
acceptatie van het Annan plan door Soedan en liet met een bijdrage aan de hybride missie zien dat het zich als
verantwoordelijke actor wilde gedragen.
De verschuiving in de houding van China ten opzichte van Soedan kan veelal verklaard kan worden
door de belangen, zoals de ambitie een verantwoordelijke mogendheid te zijn, het vooruitzicht dat Zuid-‐‑Soedan
onafhankelijk zou worden en de veiligheid van de Chinese werknemers op Soedanees grondgebied. Ook speelde
de druk van andere Afrikaanse staten en de internationale druk op China in de aanloop naar de Olympische
spelen hierin een grote rol. De mogelijkheid om de verschuiving te verklaren naar logic of consequence doet echter
niets af aan het feit dat de verschuiving wel degelijk zichtbaar is. Het Chinese beleid in Darfur werd dus
voornamelijk gedreven door de logic of consequence, en hiermee kreeg non-‐‑interference minder gewicht. Dit
impliceert een duidelijke verandering in het principe van non-‐‑interference, aangezien ook een verandering in het
gewicht dat aan de norm wordt gegeven, normverandering betekent.
Conclusie De EU heeft zich in de benadering van het conflict in Darfur veelal vastgehouden aan het principe van Structural
Stability. De democratische norm werd bevestigd door het erkennen van het Internationaal Strafhof en het
toelaten van een observatiemissie rondom de verkiezingen als voorwaarde te stellen voor de ontvangst van
ontwikkelingsgelden. Uit de analyse van het beleid is echter gebleken dat er een aantal momenten is geweest
waarop frictie zichtbaar is in de normen waarin dit principe tot uiting komt. In de retoriek laat de EU zich steeds
duidelijker gelden als een actieve veiligheidsactor, in de praktijk begeeft zij zich echter nog steeds vooral op het
humanitaire en ontwikkelingsterrein. De missie in Tsjaad vormt hierop een uitzondering. Deze missie illustreert
dat de belangen van grote lidstaten, Frankrijk in dit geval, een grote rol spelen in het Europese buitenlandse
beleid. De logic of consequence was leidend in deze beslissing.
Hoewel de verschuiving verder niet bevestigd werd door de ondernomen acties, geeft de verschuiving
in de retoriek wel weer dat er vanuit het Europees Parlement een beweging op komst is die oproept tot een
daadkrachtigere en striktere EU. Deze rol zou de EU immers het imago van een verantwoordelijke wereldspeler
geven, die de liberale normen hoog in het vaandel heeft staan. Opvallend is dat de sterke retoriek over een actieve
rol voor de EU in het conflict in Darfur in dezelfde periode opkwam als de ontwikkelingen binnen de VN rondom
R2P. Tevens onderging de EU in deze periode een grote transformatie. De uitbreiding van 15 naar 25 lidstaten gaf
de EU nieuwe grenzen en een nieuwe identiteit. Ervan uitgaande dat de identiteit van groot belang is voor de
legitimiteit van de Europese Unie, kunnen deze interne en externe ontwikkelingen de noodzaak voor de EU om
haar identiteit te consolideren hebben versterkt. Door de grotere variëteit aan lidstaten werden de
gemeenschappelijke normen immers van nog groter belang voor een collectieve Europese identiteit die het
bestaan van de EU als politieke entiteit legitimeert.
Ook China liet in eerste instantie normconformistisch beleid zien. De eerste fase van het conflict zette
Beijing de economische relaties met Soedan voort en bemoeide het zich niet met de interne aangelegenheden,
geheel overeenkomstig met de non-‐‑interference norm. In 2004 ontstond er echter intern debat over het juiste beleid.
Deze frictie in de norm zorgde voor een gewijzigde positie in de VN Veiligheidsraad. In de tweede fase was er
wederom een verandering zichtbaar, gedreven door internationale en nationale kritiek op het beleid. Het Chinese
60
beleid verschoof in de richting van actieve diplomatie en China speelde een belangrijke rol in de acceptatie van
het vredesplan. China gedroeg zich steeds duidelijker als verantwoordelijke actor. Deze verschuiving kan
verklaard worden door de logic of consequence. Het belei
genoemd. De internationale druk op China in aanloop naar de Olympische Spelen zorgde ook voor een
verschuiving in het beleid. Het is dus duidelijk dat het Chinese beleid zich aanpast naar de omstandigheden en
dat het principe van non-‐‑interference onderworpen is aan de belangen die China heeft. In het Chinese beleid in
Darfur is een duidelijke ontwikkeling te zien in liberale richting. De aanpassingen die zichtbaar zijn in het
Europese beleid tonen een verandering in dezelfde richting. In de momenten van frictie is een verschuiving naar
een daadkrachtigere EU te zien. Hierin krijgen de liberale normen nog meer gewicht. Er is in Darfur dus geen
convergentie van het beleid opgetreden. Wel is zowel het Chinese als het Europese beleid onderhevig geweest
aan momenten van frictie en in zowel het Chinese als het Europese beleid is dan ook een verandering van de
normen te zien. De VN Veiligheidsraad was veelal het podium voor de discussie over norm. Of de aangetoonde
veranderingen ook te zien zijn in het Europese en Chinese beleid in Zimbabwe zal worden onderzocht in het
volgende hoofdstuk.
61
4. Zimbabwe
Toen Zimbabwe in 1980 een onafhankelijke staat werd, kreeg Canaan Banana de, voornamelijk ceremoniële,
functie van president. Robert Mugabe werd de eerste premier van het voormalige Rhodesië. In 1987 verenigde
Mugabe deze twee functies en werd hij de leider van het land. Tot 2009, toen de Government of National Unity
werd ingezworen, lag de leiding van het land in handen van één partij: de ZANU-‐‑PF van Robert Mugabe. In 2009
werd Morgan Tsvangirai, leider van de oppositiepartij Movement for Democratic Change (DMC), de nieuwe
premier. 254 Onder leiding van Mugabe maakte Zimbabwe zowel een sterke economische groei als een
economische crisis mee. Tot 2000 werd Zimbabwe gezien als een economisch welvarend land. De economische
welvaart werd veelal gedreven door de hoge productie onder de blanke, commercieel ingestelde boeren. Toen
Mugabe in 2000 zijn landhervormingsprogramma startte, keerde het tij en brak er een periode aan van
economische crisis en schending van mensenrechten.
In dit hoofdstuk wordt kort de achtergrond van het conflict in Zimbabwe uiteengezet. Hierna worden de
ondernomen activiteiten van de EU en China geanalyseerd op normverandering. De crisis in Zimbabwe
kenmerkte zich door grote humanitaire problemen, veroorzaakt door een voedseltekort, en de epidemie van
ziektes als cholera en HIV/aids. Bovendien consolideerde Mugabe zijn macht door met geweld tegen de oppositie
in te gaan. Dit democratische tekort in het land is van belang voor deze analyse, aangezien democratie een
essentieel element is in de samenwerking met de EU. De EU kreeg in Zimbabwe de mogelijkheid om te laten zien
welk gewicht zij hechtte aan de liberale normen. De EU nam dan ook in de eerste fase van het conflict al een
duidelijke positie in, waaruit de afkeuring van het Zimbabwaanse regime bleek. Democratie is tevens een
onderwerp dat door China juist als binnenlandse aangelegenheid wordt beschouwd, en waar het land zich dus
niet mee zal bemoeien. China zette de samenwerking met Zimbabwe dan ook voort en profiteerde van de Look
East Policy, die Mugabe inzette in een poging om het isolement waarin hij door de westerse landen was geplaatst,
te doorbreken.
In de analyse van het Europese en Chinese beleid ligt de nadruk wederom op de momenten waarop
frictie is ontstaan rondom de normen die centraal staan in het beleid. Deze frictie is zichtbaar op momenten dat
het beleid afwijkt van de norm, of wanneer er kritiek wordt geuit op het normconformistische beleid. Net als in
het hoofdstuk over Darfur wordt deze analyse vooraf gegaan door een bondige uiteenzetting van de belangen die
de actoren hebben in Zimbabwe, omdat de belangen mede bepalend zijn voor de acties van de actoren in het
gebied. Het uitgangspunt van dit onderzoek is de veronderstelling dat het Chinese beleid gedreven wordt door
de logic of consequence, terwijl het Europese beleid juist geleid wordt door de logic of appropriateness. Zoals de
analyse van het Europese beleid in Zimbabwe zal aantonen, speelt de logic of consequence ook een belangrijke rol
in de Europese benadering van conflicten en is zijn zowel de liberale normen van de EU als de
soevereiniteitsnorm van China onder druk komen te staan in het beleid ten aanzien van Zimbabwe.
254 E, Plänitz, EU Development Aid and Good Governance: An analysis with reference to Zimbabwe, 2010, p. 19. Beschikbaar op: http://www.grin.com/en/e-‐‑book/144996/eu-‐‑development-‐‑aid-‐‑and-‐‑good-‐‑governance
62
4.1 Het conflict in Zimbabwe Toen Zimbabwe in 1980 onafhankelijk werd, waren de economische en politieke vooruitzichten voor het land
goed. Het was immers één van de meest geïndustrialiseerde landen in sub-‐‑Sahara Afrika op dat moment, het
bezat een redelijk gediversifieerde economie, er was een goed ontwikkelde beroepsbevolking en bovendien had
het land een middeninkomen status. Het vooruitzicht op een gezonde economische en politieke ontwikkeling was
in Zimbabwe derhalve beter dan in andere landen in sub-‐‑Sahara Afrika. In de eerste jaren van de
onafhankelijkheid leek Zimbabwe ook aan deze hooggespannen verwachtingen te voldoen: de economie bleef
groeien, het land ontwikkelde zich tot de regionale graanschuur en er werd aanzienlijke vooruitgang geboekt op
het gebied van onderwijs. Ook op politiek gebied maakte Zimbabwe naam. In een regio die gekenmerkt werd
door onrust, was de politieke stabiliteit van Zimbabwe opvallend.255 Eind jaren negentig was van deze goede
vooruitzichten echter weinig over. De economie begon te krimpen en in plaats van een stabiele factor in de regio
te zijn, werd het land nu een bron van economische en politieke onrust. Er is een aantal oorzaken aan te wijzen
voor de crisis waarin Zimbabwe eind jaren negentig belandde.
Ten eerste speelde de verdeling van land een grote rol. Reeds voor de onafhankelijkheid was een aantal
landhervor
was in het voordeel van de blanke kolonisten.256 Deze verdeling legde Zimbabwe op economisch gebied geen
windeieren, want de blanke boeren waren verantwoordelijk voor een hoge voedselproductie en maakten
Zimbabwe in de jaren tachtig, naast een belangrijke producent van tabak, tot de graanschuur van Zuid-‐‑Afrika.
Ten tijden van de Britse overheersing werd het land gebruikt om de blanke bevolking in het voordeel te stellen.
Na de onafhankelijkheid werd de verdeling van land onder leiding van Mugabe wederom een belangrijk politiek
instrument. Na de onafhankelijkheid startte de regering met het aankopen van land en betaalde hiervoor, zoals in
de grondwet was bepaald, een vergoeding. In 2000 werd een wijziging van de grondwet, waarin gesteld werd dat
dergelijke compensatie niet langer nodig zou zijn, middels een referendum afgewezen. Dit was het startschot
voor oorlogsveteranen uit de onafhankelijkheidsstrijd om boerderijen van blanke boeren binnen te vallen. De
zelfverklaarde oorlogsveteranen (het merendeel was te jong om te kunnen hebben gestreden in de
onafhankelijkheidsstrijd) zagen het toe-‐‑eigenen van land als vergoeding voor de diensten die zij hadden geleverd
tijdens de onafhankelijkheidsoorlog. 257 Mugabe had hun een financiële vergoeding beloofd, maar deze niet
geleverd. De verdeling van het land werd in toenemende mate een belangrijk politiek instrument.
In 2002 verhardden de doelstellingen van de regering met betrekking tot de versnelde landverdeling.
Het Fast Track Land Reform
oorspronkelijke bevolking van Zimbabwe.258
de blanke boeren massaal hun huis uit werden gezet, maar tevens dat de voedselproductie drastisch verminderde:
255 Review of African Political Economy, nr. 91 (2002), pp. 13-‐‑20, p 1 256 , Technical Paper No. 38, The Centre for International Governance Innovation, p. 1, beschikbaar op: http://ssrn.com/abstract=1286683 257 R. Howerd-‐‑ -‐‑ Human Rights Quarterly,
nr. 32 (2010), p. 899. 258 I. Taylor & International Affairs, nr. 3 (2002), p. 550.
63
in 2000 produceerde Zimbabwe ongeveer twee miljoen ton maïs, eind 2009 was dit nog maar 450.000 ton.259 Daar
waar de productie eerst hoog genoeg was om de eigen bevolking te voeden en om inkomsten te genereren uit
export, kwam de maximale productie van veel boerderijen nu niet hoger dan het subsistentieniveau. De
teruglopende exportinkomsten versterkten de economische crisis waarin het land verkeerde en die zichtbaar was
in het hoge inflatiecijfer. De grote financiële vergoeding die Mugabe had geautoriseerd voor de veteranen had er
reeds voor gezorgd dat de Zimbabwaanse dollar in 1997 met meer dan 50% in waarde daalde en de depreciatie
van de munt zette sindsdien gestaag door. In 2000 waren de kosten van de militaire interventie in de
Democratische Republiek Congo (DRC), begonnen in 1998, opgelopen tot ruim US$ 500 miljoen. Bovendien werd
ruim één derde van het Zimbabwaanse leger ingezet voor deze missie. Hierdoor was het leger niet in staat om
effectieve hulp te bieden aan de eigen bevolking toen het land in 2000 getroffen werd door zware overstromingen,
aangezien het merendeel van het materieel en personeel in gebruik was in de DRC.260 Hier kwam bij dat de
buitenlandse investeringen, door het gebrek aan vertrouwen in de Zimbabwaanse economie, vanaf het jaar 2000
sterk terugliepen. De politieke onrust en het geweld rondom de verkiezingen in 2000261, de aanhoudende
investeerders.262 In 2008 lag de economie volledig overhoop en werd het inflatiecijfer geschat op 231 miljoen
procent per jaar.263
Naast de daling van de buitenlandse investeringen waren de directe gevolgen van de crisis en de lage
voedselproductie op de lokale bevolking goed zichtbaar. In oktober 2003 stelde Human Rights Watch dat de helft
van de bevolking van Zimbabwe niet in de dagelijkse basisvoedselbehoefte kon voorzien. Het graan dat in bezit
was van de staat werd door Mugabe slechts verspreid onder zijn politieke aanhang. Door de oppositie de toegang
tot graan te ontzeggen, gebruikte hij voedsel als wapen in zijn politieke strijd. Bovendien weigerde hij
internationale hulporganisaties toegang tot Zimbabwaanse bodem. Het Wereld Voedselprogramma van de VN
schatte het aantal voedselhulpbehoevenden in 2007 op 1,4 miljoen, gelijk aan 17% van de bevolking. Begin 2009
had Zimbabwe het hoogste percentage mensen dat in het bestaan afhankelijk was van voedselhulp: ongeveer 75%
van de negen miljoen mensen die nog over waren in het land was afhankelijk van internationale hulporganisaties.
In 2009 leefden veel mensen op slechts één maaltijd per twee dagen. Door een gebrek aan middelen zag het
Wereld Voedselprogramma zich echter genoodzaakt de porties te verkleinen tot onder de basisbehoefte. Ondanks
meerdere oproepen van de internationale gemeenschap om de humanitaire organisaties toegang te bieden tot
Zimbabwe, hield Mugabe zijn beleid vol en blokkeerde hij de verspreiding van voedsel aan de bevolking
waarvan hij vermoedde dat zij sympathiseerde met de oppositiepartij van Tsvangirai.264
De verslechterende humanitaire situatie was ook zichtbaar in het groeiende aantal HIV besmettingen,
waardoor de armoede enkel toenam. In 2000 werd het aantal HIV besmettingen geschat op 20% van de bevolking.
In 2003 bereikte dit percentage een piek van 24,6%. Hierna daalde het aantal besmettingen weer, tot 15,6% in
259 R. Howerd-‐‑ -‐‑ Human Rights Quarterly,
nr. 32 (2010), p. 899. 260 I. Taylor & P. Williams, pp. 549 550. 261 tion: the case of
Journal of Modern African Studies, nr. 3 (2002), pp. 437 464. 262 L. Sachikonye, p. 14. 263 R. Howerd-‐‑Hassman, p. 903. 264 R. Howerd-‐‑Hassman, p. 902.
64
2007.265 Deze daling is echter deels toe te schrijven aan het hoge sterftecijfer onder de reeds besmette bevolking,
dat veroorzaakt werd door het gebrek aan behandeling. 266 Tevens brak in 2008 cholera uit. De
vluchtelingensituatie in het land maakte de humanitaire crisis compleet. In 2008 werd het aantal ontheemden
geschat op één miljoen. Deze groep bestond uit de verdreven blanke boeren, een groot aantal mensen dat na
Operatie Murambatsvina267 geen huis meer had en een grote groep mensen die op de vlucht was geslagen wegens
het geweld rondom de verkiezingen in 2008.
De periode rondom deze verkiezingen was illustratief voor zowel het democratische tekort als voor de
erbarmelijke mensenrechtensituatie in het land. In aanloop naar de verkiezingen in 2008 waren moord,
verkrachting, intimidatie van (familieleden van) de oppositie en marteling veelvoorkomende gebeurtenissen.
Deze ontwikkelingen werden ook door de internationale gemeenschap opgemerkt. Zo waarschuwde Amnesty
International in 2008 voor politieke massamoord in Zimbabwe.268 Hoewel de oppositieleider Tsvangirai, leider
van de Movement for Democratic Change (MDC), met 47,9 procent van de stemmen een overwinning behaalde, trok
hij zich wegens intimidatie terug uit verdere verkiezingen269:
Zimbabweans have also shown how brave and resilient they can be. They have withstood years of
vote on June 27th when that vote could cost them their lives. Therefore, we in the MDC have resolved
that we will no longer participate in this violent, illegitimate sham of an election process.270
Onder regionale en internationale druk werd er na de verkiezingen in 2008 een Government of National Unity
gevormd, op basis van de Global Political Agreement (GPA). Deze overeenkomst werd door de drie grote partijen,
-‐‑ -‐‑T en de MDC splintergroepering MDC-‐‑M, ondertekend. Onder deze
overeenkomst bleef Mugabe president, werd Tsvangirai premier en werd Mutambara, leider van de MDC-‐‑M,
vicepremier. De ZANU-‐‑PF domineert echter nog steeds de veiligheidssector, de media, de politie en de
rechtspraak en kan derhalve ongestraft haar beleid vervolgen. Schendingen van mensenrechten gingen dan ook
onverminderd door.271
Helaas hadden de pogingen van de internationale gemeenschap om de situatie in Zimbabwe te
verbeteren, en de ontwikkelingen in de nationale politiek niet het gewenste effect op het bestuur van het land.
Illustratief hiervoor was de positie van Zimbabwe op de Freedom of the World Index van Freedom House, waarop de
ontwikkeling van politieke vrijheid in een land wordt gemeten. Tussen 2000 en 2008, de periode waarin de
internationale druk steeg, kreeg Zimbabwe geen betere classificering, maar daalde het land van partly free naar not
265 Ibidem, p. 903 266 Ibidem, p. 902. 267 Operation Restore
l op te doeken. Volgens velen ging dit gepaard met excessief geweld en de operatie werd dan ook snel sterk veroordeeld voor het schenden van mensenrechten.
African Affairs, nr. 422 (2007), p. 22. 268 -‐‑ http://www.genocidewatch.org/zimbabwe.html, laatst geraadpleegd op 10 juni 2012. 269 Bij het gebrek aan een absolute meerderheid was er een aanvullende verkiezingsronde nodig. 270 http://www.politicsweb.co.za/politicsweb/view/politicsweb/en/page71619?oid=92503&sn=Detail, geraadpleegd op 10 juni 2012. 271 South African Journal of International Affairs, nr. 1 (2012), p. 83.
65
free.272 In 2012 zal er een referendum plaatsvinden een grondwetswijziging, waardoor het voortaan onmogelijk
zou worden om een president na een periode van tien jaar te herkiezen. Als deze wijziging wordt doorgevoerd,
zal Mugabe bij de volgende verkiezingen niet verkiesbaar mogen zijn. Momenteel probeert Mugabe deze regel te
omzeilen door de geplande presidentsverkiezingen al in 2012 te houden, en niet, zoals de oppositie graag ziet, in
2013.
Hoewel er duidelijk nog veel terrein te winnen is, is er met het ondertekenen van de GPA een positieve
verandering ingezet. Deze positieve verandering is ook op economisch vlak zichtbaar. In 2009 kwam er een
ommekeer in de economische situatie van Zimbabwe, toen het de eigen valuta verliet. Het inflatiecijfer liep sterk
terug en voor het eerst in jaren liet het land weer economische groei zien. Na een periode van stevige sancties van
westerse landen, hebben het positievere economische klimaat en de stappen in de richting van een democratische
staat de deuren van het land heropend voor internationale actoren en zowel China als de EU intensiveerde
sindsdien de betrekkingen met het land.
272 E, Plänitz, EU Development Aid and Good Governance: An analysis with reference to Zimbabwe, 2010, p. 19, beschikbaar op: http://www.grin.com/en/e-‐‑book/144996/eu-‐‑development-‐‑aid-‐‑and-‐‑good-‐‑governance
66
4.2 De belangen van de EU in Zimbabwe De EU heeft zowel economische als politieke belangen bij het beheersen van de crisis in Zimbabwe. Ook zijn de
belangen van een aantal grote lidstaten van de EU noemenswaardig in deze context, aangezien deze belangen
ook van invloed zijn geweest op de beslissingen van de EU in Zimbabwe. Net als bij de situatie in Darfur moeten
de belangen van de EU voornamelijk gezocht worden op politiek niveau. De aard van de crisis in Zimbabwe en
het moment waarop de crisis intensiveerde creëerden een goede situatie voor de EU om haar buitenlandse beleid,
waarin democratie en mensenrechten centraal staan, te testen en te rechtvaardigen.
De EU onderhoudt sinds begin jaren tachtig economische betrekkingen met Zimbabwe. Kort na de
onafhankelijkheid tekende de regering van Mugabe de Lomé Overeenkomst. De meest recente overeenkomst
tussen de EU en Zimbabwe is de Cotonou overeenkomst uit 2002. In de samenwerking met Zimbabwe speelt
handel de voornaamste rol, want handel met Zimbabwe wordt door de EU gezien als een instrument voor
ontwikkeling.273 In 2001 nam de EU ruim 35 procent van de export van Zimbabwe af. De import vanuit de EU
was in hetzelfde jaar goed voor 18 procent van de totale import. De belangrijkste exportproducten waren tabak
(34%), ijzer en staal (10%), planten en bloemen (9%), katoen (8%) en nikkel (6%). Hoewel de handelscijfers
aanzienlijk zijn gedaald tussen 2002 en 2008, blijven Zimbabwe en de EU belangrijke handelspartners. In 2008
de EU bedroeg datzelfde
Verenigd Koninkrijk zijn de lidstaten met de grootste handel met Zimbabwe.274
De EU is de grootste donor van ontwikkelingshulp in Zimbabwe. Van de EU lidstaten zijn Nederland,
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk de meest gulle gevers. Aangezien Zimbabwe voorheen een kolonie was
van het Verenigd Koninkrijk, heeft het Verenigd Koninkrijk historisch gezien sterke banden met Zimbabwe. Sinds
de onafhankelijkheid heeft het Verenigd Koninkrijk zich ingezet voor de belangen van de blanke boeren in
lling buyer
principe, waarbij toestemming van beide partijen vereist is voor een transactie. Vanaf 1997 werd het
Britse beleid van New Labour, onder leiding van Tony Blair, gekenmerkt door neo-‐‑liberale principes en
ontwikkelingstermen die overeen kwamen met de visie van de EU op ontwikkeling. Volgens New Labour waren
vredesopbouw, welvaart en democratie de drie belangrijkste uitdagingen waarmee Afrika te maken kreeg.275
Vrede en democratie speelden dus een grote rol in het beleid van een van de belangrijkste Europese lidstaten in
Zimbabwe. In deze context ontwikkelde het Verenigd Koninkrijk een vijftal principes dat ten grondslag lag aan
ziektes, honger, onderdrukking en sociale onrechtvaardigheid.276 Dit hield in dat het Verenigd Koninkrijk een
welvarend en democratisch Zimbabwe wilde zien. Deze idealistische benadering diende een politiek doel. De
nieuwe regering had middels dit beleid de mogelijkheid om zich te distantiëren van het beleid onder premier
273 Website EEAS Zimbabwe Delegation: http://eeas.europa.eu/delegations/zimbabwe/eu_zimbabwe/trade_relation/index_en.htm 274 CIA the world FACTBOOkl https://www.cia.gov/library/publications/the-‐‑world-‐‑factbook/geos/zi.html 275 I. Taylor & P. Williams, p. 552. 276 Ben Bradshaw, Hansard (Commons) 2001, geciteerd in: I. Taylor & P. Williams, p. 552.
67
Thatcher in de jaren tachtig.277 Het Verenigd Koninkrijk had dus belang bij een beleid dat gebaseerd was op
liberale normen. Dit betekent dat de lidstaat binnen de EU met de sterkste historische, en daaruit voortvloeiende
economische, banden met Zimbabwe, dezelfde doelen nastreefde als de EU: democratie en de bescherming van
mensenrechten
Een heldere reactie op de situatie in Zimbabwe was voor de EU niet alleen belangrijk om economische
redenen. Zoals vermeld zijn democratische normen en het respecteren van mensenrechten cruciale voorwaarden
voor ontwikkelingshulp van de EU aan ACS landen in het raamwerk van de Cotonou overeenkomst. De situatie
in Zimbabwe, waarin deze normen centraal stonden, werd dan ook snel een discussiepunt in de Westerse politiek.
De media-‐‑aandacht vanuit Zuid-‐‑Afrika voor het conflict in buurland Zimbabwe zorgde voor een snelle
beeldvorming van het conflict bij politici en burgers. De aard van de crisis en het moment waarop de crisis in
Zimbabwe ernstige vormen begon aan te nemen, bepaalden tevens het belang dat de EU had bij de beheersing
van het conflict. Democratie en mensenrechten hadden gedurende de jaren negentig een centrale plaats
ingenomen in het buitenlandse beleid van de EU. De situatie in Zimbabwe was voor de EU de uitgelezen
mogelijkheid om te laten zien dat de aanpak die de EU hanteert, waarin democratie en mensenrechten dus
centraal staan, ook daadwerkelijk ontwikkeling en stabiliteit tot gevolg kon hebben. Naast het aanpakken van het
democratisch tekort kon de EU in Zimbabwe immers ook laten zien welk gewicht zij gaf aan het respecteren van
mensenrechten als cruciale voorwaarde in de samenwerking met de ACS landen. De humanitaire situatie in
Zimbabwe gaf de EU tevens de kans zich te profileren als verantwoordelijke actor, die bijdraagt aan vrede en
stabiliteit in de wereld. Zimbabwe fungeerde derhalve als test case voor de democratie en mensenrechtenaanpak
in de conflictbeheersing van de Europese Unie.278
277 I. Taylor & P. Williams, p. 553. 278 Africa Spectrum, nr. 2 (2004), p. 251.
68
4.3 De activiteiten van de EU in Zimbabwe De reactie van de EU op de crisis in Zimbabwe kan worden verdeeld in drie fasen: (i) 2000-‐‑2002; (ii) 2002-‐‑2008 en
(iii) 2008 heden. De eerste fase wordt gezien als aanloop naar de crisis, die begon rond de verkiezingen in 2002.
Hoewel de EU in deze fase wel haar zorg uitte over de situatie, nam zij in deze fase nog geen actieve maatregelen
tegen het regime van Mugabe. De tweede fase begon in de aanloop naar de verkiezingen in 2002. In deze periode,
die duurde tot het instellen van nieuwe regering in 2008, bevond Zimbabwe zich in een diepe economische en
humanitaire crisis. De EU liet in deze fase ook duidelijk haar afkeuring van de situatie merken middels sancties.
In de laatste fase, waarin de Government of National Unity werd gevormd, begon de EU langzaam de restricties te
verminderen, als blijk van goedkeuring.
Zoals vermeld, kenmerkte de eerste fase zich door het uiten van bezorgdheid en kritiek, maar zonder het
opleggen van restricties. Hoewel de democratische situatie in de jaren na de onafhankelijkheid niet voldeed aan
westerse normen en democratische normen juist in de jaren negentig essentieel werden voor de EU, uitte de EU in
tot 2002 slechts haar bezorgdheid over de situatie in Zimbabwe. In november 2000 gaf de Europese Raad toe dat
ASC-‐‑EU Parlementaire Vergadering in oktober werd geprezen. In diezelfde resolutie werd eveneens erkend dat
er veel geweld was gebruikt in aanloop naar de verkiezingen.279 De Raad maakte reeds in 2000 melding van de
problematische mensenrechtensituatie in Zimbabwe en riep de regering op om een dialoog aan te gaan met de
oppositie:
Verontrust door de mensenrechtensituatie in Zimbabwe, heeft de Unie er bij de autoriteiten van dat land
met klem op aangedrongen samen met de oppositie en de civiele maatschappij een constructieve dialoog
aan te gaan. De Raad heeft daarbij gememoreerd dat het van cruciaal belang is dat de mensenrechten, de
democratische beginselen en de rechtsstaat opnieuw worden gerespecteerd in Zimbabwe.280
Naast de verschillende waarschuwingen en resoluties die de EU aannam over de situatie in Zimbabwe, startte de
EU ook een politieke dialoog met Zimbabwe. Deze initiatieven hadden echter niet het gewenste effect. De
regering van Zimbabwe ondernam geen stappen om de democratische situatie in het land te verbeteren en zo te
voldoen aan de voorwaarden zoals die zijn gesteld in Artikel 9 van de Cotonou overeenkomst.
Omdat de situatie geen verbetering vertoonde, stelde de EU, onder meer op aandringen van het
Verenigd Koninkrijk, in oktober 2001 de consultatieprocedure in werking. Deze consultaties, zoals bepaald in
Artikel 96, vonden plaats in januari 2002, maar ondanks dat de Zimbabwaanse regering haar bereidwilligheid liet
blijken om tot een oplossing te komen, bleef de situatie onveranderd. Eén van de eisen van de EU was het
toestaan van een EU observatiemissie voor de verkiezingen. De Zimbabwaanse regering zag dit echter als een
poging van de EU om de oppositie te steunen en willigde de eis niet in. P. Schori, hoofd van de observatiemissie,
kwam uiteindelijk op een toeristenvisum het land binnen, maar werd na korte tijd het land weer uitgezet. De EU
e 279 http://eur-‐‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:22001P0228(09):NL:HTML 280 http://eur-‐‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2001:113E:0082:0082:NL:PDF, C 113 E/82 Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen NL 18.4.2001
69
ultimatum: de regering moest een EU observatiemissie voor de verkiezingen accepteren, de verslaglegging over
de verkiezingen toestaan en de mensenrechtensituatie mocht onder geen enkele voorwaarde verslechteren. Indien
gerichte sancties .281
Binnen de EU bestond verdeeldheid over de juiste aanpak: de noordelijke staten pleitten voor hardere
maatregelen, maar de zuidelijke staten pleitten juist voor een het behouden van de betrekkingen om zo een
verandering teweeg te brengen.282 Vooral het Verenigd Koninkrijk was groot voorstander van harde maatregelen,
maar maakte hierbij wel het onderscheid tussen algemene handelsrestricties en gerichte sancties, die de elite
zouden raken en niet het gewone volk. 283 Frankrijk daarentegen, stelde zicht tot op het laatste moment
terughoudend op wat betreft het opleggen van sancties.284 Hoewel Frankrijk besloot om de sancties goed te
keuren, werd deze terughoudende houding later wederom zichtbaar, toen Frankrijk Mugabe uitnodigde op de
Franco-‐‑Afrikaanse top in 2003. In februari 2002 trok de EU haar observatiemissie terug en legde zij de regering
van Zimbabwe restrictieve sancties op vanwege de schending van mensenrechten en democratische normen:
de Raad heeft kunnen constateren dat de regering van Zimbabwe zich schu
en vreedzame vergadering. Daarom acht de Raad het nodig beperkende maatregelen te treffen tegen de regering van Zimbabwe en diegenen die brede ve
285 De maatregelen die de EU oplegden, waren zogenaamde gerichte sancties. Het idee hierachter is dat de
verantwoordelijke personen worden geraakt door deze maatregelen en dat de sancties geen negatieve effecten
economische middelen van individuele regeringsleden en met hen verbonden natu
. 286 In juli 2002 breidde de EU de sancties uit en stelde hiermee meer
personen verantwoordelijk voor de situatie in Zimbabwe. Tevens bracht de EU een draft resolution aan in de VN
Mensenrechtencommissie (VN MRC), waarin de ZANU-‐‑PF regering dringend werd opgeroepen tot het vervullen
van haar verplichtingen ten aanzien de bevolking
verworpen. Zoals eerder vermeld volgt de EU de VN normaliter met het opleggen van sancties en legt zij zelden
sancties op die verder gaan dan de maatregelen zoals door de VN bepaald. Het is daarom opvallend dat de EU
het initiatief heeft genomen binnen de VN om de regering van Zimbabwe terecht te wijzen. Interessant hierin is
tevens de verwijzing naar de R2P die de EU in de resolutie opnam. Duidelijk is dat de EU een ferm standpunt
innam tegen de regering van Zimbabwe en dit standpunt tevens ondersteunde met restrictieve sancties.
281 -‐‑ 3523/01 by Emma Bonino (NI) to the Council. Situation in Zimbabw 0134. 282 The European
New York: Routledge 2006, p. 161. 283 I. Taylor & P. Williams, p. 554. 284 Occasional Paper nr. 87
2010, p. 14. 285 Raad van de Europese Unie, Verordening (EG) nr. 310/2002 van de Raad van 18 februari 2002 betreffende bepaalde beperkende maatregelen
Official Journal, L 050 (2002), pp. 0004 0012. 286 Ibidem.
70
Op basis van deze sancties werd ook de ondertekening van het Nationaal Indicatief Programma onder
het negende Europese Ontwikkelingsfonds uitgesteld. Dit betekende dat de ontwikkelingssamenwerking tussen
en in het bijzonder die in de sociale sector en op het gebied van democratisering werden hiervan uitgesloten.287
Bovendien werd Zimbabwe een van de focuslanden voor het Europees Initiatief voor Democratie en
Mensenrechten (EIDM) voor de periode 2002-‐‑2004. Tevens meldde de EU de regering van Zimbabwe dat eerlijke
en vrije verkiezingen in 2005 zouden kunnen uitmonden in een dialoog, die weer zou kunnen leiden tot de
ondertekening van het uitgestelde NIP.288 Naast de negatieve conditionaliteit middels sancties, maakte de EU dus
ook gebruik van positieve conditionaliteit, door de mogelijkheid van hervatting van de
ontwikkelingssamenwerking in het vooruitzicht te stellen.
Hoewel de EU duidelijk positie innam tegen de regering van Zimbabwe, bleek de retoriek ook hier, net
als in Soedan, sterker dan de daadwerkelijke acties. De sancties die de EU oplegde, bleken in de praktijk lastig uit
te voeren. Eind 2003 was er slechts 500.000 pond aan financiële middelen gevonden en bevroren. Ook de
visumrestricties die waren opgelegd, weerhielden Zimbabwaanse politici er niet van Europees grondgebied te
betreden. De regelgeving omtrent deze restricties stelt de lidstaten in staat uitzonderingen te maken in specifieke
gevallen, bijvoorbeeld voor deelname van politici aan internationale bijeenkomsten. Bijeenkomsten die erop
gericht zijn de democratie en mensenrechtensituatie in Zimbabwe te verbeteren, worden hierin expliciet
genoemd.289
Zo kwam het dat Mugabe, niet lang nadat de EU sancties oplegde, deelnam aan de Wereld Voedseltop
in Rome in 2003. Op basis van dezelfde uitzonderingsregel werd Mugabe door de Fransen uitgenodigd op de
Franco-‐‑Afrikaanse Top in Parijs op 19 februari 2003. Hoewel deze uitzondering op de restricties wettelijk
geoorloofd was, riep het op politiek niveau sterke weerstand op binnen de EU. Verschillende lidstaten plaatsten
vraagtekens bij het vooruitzicht dat de top zou bijdragen aan een verbetering van de situatie in Zimbabwe. De
houding van andere Afrikaanse leiders bleek echter een sterke drijfveer voor Frankrijk te zijn om Mugabe wel uit
te nodigen. Verschillende Afrikaanse leiders wilden van deelname afzien indien Mugabe niet werd toegelaten. De
afwezigheid van de Afrikaanse afgevaardigden had een duidelijke mislukking van het Franse beleid betekend.290
De Fransen hadden dus groot politiek belang bij deelname van Mugabe aan de Franco-‐‑Afrikaanse Top. Frankrijk
deed er dan ook alles aan om dit te bewerkstelligen. De Fransen gingen zelfs zo ver dat zij dreigden om de
verlenging van de sancties, die zou op 18 februari 2003 in moeten gaan, te blokkeren middels een veto, indien
andere lidstaten de deelname van Mugabe aan de top niet zouden goedkeuren. 291
Een gelijksoortig scenario voltrok zich rondom de deelname van Mugabe aan de EU-‐‑Afrika Top in 2007.
Wederom zorgde de eventuele deelname van Mugabe aan de bijeenkomst, waarvoor opnieuw een uitzondering
gemaakt moest worden op de visumrestrictie, voor discussie binnen de EU. Het VK, onder leiding van premier
287 Brussel, beschikbaar op: http://eurlex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,nl&lng2=cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it,lt,lv, mt,nl,pl,pt,sk,sl,sv,&val=394060:cs&page=, geraadpleegd op 2 juni 2012. 288 Ibidem. 289 European Foreign Affairs Review, nr. 14 (2009), p. 201. 290 K. Smith, p. 161, supra 3. 291 K. Smith, p. 162.
71
Brown, besloot zelfs om af te zien van deelname aan de bijeenkomst. Verschillende Afrikaanse staten dreigden
met een boycot van de top indien Mugabe niet werd uitgenodigd.292 Portugal, voorzitter van de EU op dat
moment, had ook bedenkingen, maar zag het slagen van de top als een prioriteit van het voorzitterschap.
Uiteindelijk ontving Mugabe een uitnodiging. In een speech die de Duitse bondskanselier Angela Merkel namens
de EU gaf, werd stevige kritiek geuit op de situatie in Zimbabwe. In zijn reactie noemde Mugabe Duitsland,
Hieruit bleek wel dat Mugabe geen enkele interesse had om de situatie in zijn land te bespreken om zo tot
verbetering van de situatie te komen.293
een ontoelaatbare context van geweld .294 Hierop breidde de EU de sanctielijst uit:
Following the violence organised and committed by the Zimbabwean authorities during the presidential
election campaign in 2008, which turned the election into a denial of democracy, certain persons and
entities should be added to the list set out in the Annex to Common Position 2004/161/CFSP.295
Ondanks het gebruik van positieve en negatieve conditionaliteit, was er geen verbetering in de situatie in
richting van autocratie. Zo verbande hij
begin 2004 mensenrechtengroeperingen uit Zimbabwe en verbood hij buitenlandse financiering van lokale
organisaties op het gebied van democratisering. In maart 2005 won de ZANU-‐‑PF de overduidelijk oneerlijke en
onvrije verkiezingen. 296 In de periode 2002 2008 verlengde de EU haar sancties en breidde die uit, omdat de
situatie in Zimbabwe niet verbeterde. Hoewel deze sancties zeer schadelijk waren voor de relatie tussen de EU en
EU geen reden om de sancties te verlichten of op te heffen.
Na het ondertekenen van de Power Sharing Agreement in september 2008, waarop de Government of
National Unity werd gevormd begin 2009, liet de EU haar steun voor dit proces blijken door nieuwe projecten ter
de regering
van ongoing failure to address the most basic economic and social needs of its people
vorming van de Government of National Unity over de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden de
economische samenwerking te hervatten:
There is an urgent need for all parties to fulfil their obligations under the Global Political Agreement
(GPA). By doing this, the EU can once again fully re-‐‑engage with Zimbabwe and help the country on
its return to normality and prosperity by resuming our development cooperation in full.297
Het duurde echter tot februari 2011 voordat de EU de vooruitgang dusdanig duidde dat zij 35 personen van de
sanctielijst verwijderde. In 2012 zette de EU deze verzachtende politiek door, door wederom personen van de lijst
292 EUobserver, 2007, geciteerd in: K. Brummer, p. 201. 293 K. Brummer, p. 201. 294 E, Plänitz, p. 28. 295 Official Journal 2008, 194, 34-‐‑36 296 K. Smith, pp.161 162. 297 Summary: 10 September 2009, Brussels -‐‑ European Commissioner for Development and Humanitarian Aid, Karel De Gucht will undertake a joint visit to Zimbabwe as part of an EU Troika mission with the Swedish EU Presidency on Saturday 12th and Sunday 13th September op: http://www.europa-‐‑eu-‐‑un.org/articles/en/article_8977_en.htm
72
te verwijderen en door tevens de opschorting van de ontwikkelingssamenwerking met slechts zes maanden te
verlengen. Sinds eind 2009 is een afname van de restricties te zien, die door de EU gerechtvaardigd wordt door de
verbetering in de economische en politieke situatie in het land.298
4.3.1 Normverandering In de Europese benadering van het conflict in Zimbabwe is het principe van Structural Stability duidelijk zichtbaar.
De EU heeft in Zimbabwe een zeer streng beleid toegepast, waarin democratie de centrale norm vormde. De EU
heeft vanaf het begin van de crisis een ferme aanpak gekozen, waaruit blijkt dat democratie een essentieel
element is in het buitenlandse beleid van de EU. Daar waar de EU normaliter de VN volgt in het opleggen van
restrictieve maatregelen, koos zij bij gebrek aan VN maatregelen voor autonoom opgelegde sancties. Naast de
negatieve conditionaliteit, die zich tevens uitte in het stopzetten van de ontwikkelingshulp aan het land, maakte
de EU gebruik van positieve conditionaliteit, door extra middelen toe te kennen na de ondertekening van het
GPA in 2008 en door Zimbabwe een focusland van het EIDM programma te maken. De EU begon pas in 2011 met
versoepeling van de sancties, ten gevolge van de onderschrijving van het document ter oprichting van de
Government of National Unity in 2009. In 2012 verwijderde de EU wederom personen van de sanctielijst en werd de
opschorting van de ontwikkelingssamenwerking slechts met zes maanden verlengd.
De EU breidde de sanctielijst vanaf 2002 uit. De situatie in Zimbabwe verbeterde echter niet. Mugabe
reageerde zelfs op de door het Westen opgelegde sancties door The Look East Policy te starten. Hierdoor
verslechterde de relatie tussen de EU en Zimbabwe nog verder. Dit was voor de EU echter geen reden om de
sancties te verzachten en in deze beslissing van de EU prevaleerde dan ook de logic of appropriateness.
Democratische waarden wogen in het geval van Zimbabwe zwaarder dan de economische belangen. In het beleid
van de EU in Zimbabwe is wel een aantal momenten van frictie aan te wijzen, waarop juist de logic of consequence
prevaleert.
Het eerste moment van frictie vond plaats rondom de eventuele deelname van Mugabe aan de Franco-‐‑
Afrikaanse Top in 2003 te Parijs. Het voorstel van Frankrijk om Mugabe uit te nodigen riep binnen de EU grote
weerstand op. Voor Frankrijk hing het succes van de top af van de deelname van Mugabe, aangezien zijn
afwezigheid voor een boycot van de top door andere Afrikaanse landen kon leiden. De logic of consequence
prevaleerde in de beslissing van Frankrijk om Mugabe uit te nodigen. Frankrijk was zelfs bereid de verlenging
van de sancties te blokkeren middels een veto, mochten de ander
aanwezigheid op de Top. Een dergelijk moment van frictie is aan te wijzen in de discussie over deelname van
Mugabe aan de EU-‐‑Afrika Top in 2007. Ook hier ontstond er interne discussie over de vraag of hij aanwezig
mocht zijn. Opnieuw was deelname van Mugabe essentieel voor het slagen van de top, omdat de Afrikaanse
leiders wederom dreigden met afwezigheid indien Mugabe niet werd uitgenodigd. Het Verenigd Koninkrijk, dat
voorstander was van een ferme aanpak van het conflict, onthield zich uiteindelijk van deelname aan de top. In
beide gevallen werd Mugabe echter wel uitgenodigd en prevaleerde de logic of consequence over de logic of
appropriateness. Beide gevallen laten een moment zien waarop er frictie ontstaat rondom de norm. In deze twee
298 Summary: 17 February 2012, Brussels -‐‑ European Union High Representative and Commission Vice-‐‑President Catherine Ashton issued, on behalf of the European Union, a Declaration on Zimbabwe.
73
gevallen leidde de frictie tot afzwakking van de norm. De deelname van Mugabe en het succes van de
bijeenkomsten werden belangrijker gevonden dan de sancties die waren opgelegd wegens het ontbreken van de
essentiële elementen van de ontwikkelingssamenwerking.
In de strikte sancties die de EU oplegde, weerklonk R2P als norm. Door sancties op te leggen, reageerde
de EU op de verslechterende situatie in Zimbabwe en handelde hierin naar de norm van Responsibility to React.
Zoals eerder vermeld geeft de EU de voorkeur aan Responsibility to Prevent, omdat dit het beste aansluit bij het
principe van Structural Stability. Het is derhalve opvallend dat de EU in Zimbabwe zo makkelijk sancties oplegde,
zonder eerst, zoals in Darfur, het ontwikkelingsbudget te verhogen. Dit geeft echter wel aan dat het belang van de
democratische norm zeer zwaar weegt in het Europese beleid. Hoewel de EU normaliter de voorkeur geeft aan
Responsibility to Prevent, heeft zij in Zimbabwe laten zien wel degelijk in staat te zijn tot het opleggen van strikte
sancties, en zo te handelen naar Responsibility to React. Dit laat een inhoudelijke normverandering zien.
Vergeleken bij Soedan legde de EU in Zimbabwe zeer snel sancties op. Dit verschil kan verklaard worden door
het verschil in belangen dat de EU had in Soedan en Zimbabwe. Zowel China als de EU had grotere economische
belangen in Soedan. Aangezien de EU in Zimbabwe minder economische belangen had, was het voor de EU
makkelijker om te handelen naar de normen van democratie en R2P. In Zimbabwe had de EU de mogelijkheid
om te benadrukken dat het communautaire beleid wordt bepaald door de onderliggende normen, en dus door de
identiteit van de EU als actor. Hiermee wordt de legitimiteit van het gemeenschappelijke buitenlandse beleid
vergroot. De momenten van frictie geven aan dat het voor de EU lastiger wordt om vast te houden aan de
genoemde normen wanneer de belangen van de lidstaten groter worden. Zodra de logic of consequence het
handelen van de lidstaten bepaalt, is het voor de EU lastiger om de normen onverzacht het beleid te laten bepalen,
waardoor het mogelijk is dat het gewicht van de onderliggende normen vermindert. De belangen van de lidstaten
zorgen dus voor momenten van interne frictie, die de manier waarop de EU de normen van democratie en R2P
gebruikt, wijzigen.
74
4.4 De belangen van China in Zimbabwe De betrekkingen tussen China en Zimbabwe gaan terug tot de jaren zestig van de twintigste eeuw. Na de
Bandungconferentie in 1955 probeerde China de banden met Afrikaanse nationalistische bewegingen aan te
halen.299 Zodoende steunde China verschillende onafhankelijkheidsbewegingen in Afrika, waaronder de ZANU
partij van Mugabe. In de jaren tachtig maakten de ideologische beweegredenen, die overigens eerder berustten op
de behoefte weerstand te bieden aan de Sovjethegemonie dan op de vrijheidsstrijd an sich, plaats voor
economische factoren. China richtte zich vanaf dat moment overwegend op investeringen en het stimuleren van
de handel; de militaire samenwerking maakte plaats voor economische samenwerking. Hoewel de
Zimbabwaanse economie in de loop der jaren in duigen viel, intensiveerden de economische betrekkingen tussen
China en Zimbabwe in deze periode juist, mede dankzij de Look East Policy en de terugtrekking van westerse
actoren.300
De samenwerking tussen China en Zimbabwe begon zoals vermeld in de jaren zestig, waarin China de
.301 Na
een korte periode van bekoelde relaties net na de onafhankelijkheid, waarin Zimbabwe aansluiting zocht bij de
Sovjet-‐‑Unie, werden China en Zimbabwe eind jaren tachtig goede handelspartners. De visie van Zimbabwe op
ontwikkeling en modernisering sloot goed aan bij de visie van Beijing. Met het oog op de commerciële doelen in
de regio, gebaseerd op de toevoer van grondstoffen, was Zimbabwe daarom een goede partner voor China. China
profiteerde in deze jaren dan ook sterk van de economische groei in Zimbabwe. China was vooral geïnteresseerd
in de import van tabak uit Zimbabwe: in 1990 werd er voor een bedrag van US$ 34 miljoen verhandeld. De
groeiende economie, gestimuleerd door Chinese investeringen, opende tevens de deuren naar een nieuwe
afzetmarkt. Bovendien werden Chinese bedrijven steeds actiever in Zimbabwe: tussen 1986 en 1990 sloten China
en Zimbabwe lucratieve contracten ter waarde van US$ 169,46 miljoen.302 De vriendschap tussen de landen werd
herbevestigd na de Tiananmenopstand. In deze periode benadrukten beide partijen het principe van
staatssoevereiniteit. Mugabe liet publiekelijk blijken dat hij China steunde in de manier waarop het land de
303 In een periode waarin Mugabe veel respect genoot van andere Zuid-‐‑Afrikaanse leiders was zijn
steun voor China van groot belang. Aangezien de westerse landen China beperkende maatregelen oplegden,
zocht China steun bij de ontwikkelingslanden. under the complicated
internationa 304 Traditiegetrouw werd de vriendschap
bevestigd middels Chinese diplomatieke bezoeken aan Zimbabwe. Toen de Chinese minister van Buitenlandse
Zaken eind 1989 een tour door zes landen in Zuid-‐‑Afrika maakte, bezocht hij ook Zimbabwe. Tussen 1996 en 2002
bracht president Jiang Zemin nog eens vier bezoeken aan het land.305
Hoewel de economische betrekkingen tussen China en Zimbabwe dus al langere tijd de kern van de
299 I. Taylor, 2006, p. 106. 300 I. Taylor, 2006, p. 123. 301 New China News Agency, 1973, geciteerd in: I. Taylor, 2006, p. 106. 302 I. Taylor, 2006, p. 123. 303 Africa Today, nr. 3 (2007), p. 9. 304 I. Taylor, 2006, p. 122. 305 D. Brautigam, p. 84.
75
samenwerking vormden, heeft de handel sinds begin van de eenentwintigste eeuw een vlucht genomen. De
humanitaire crisis en het democratische tekort zorgden voor beperkende maatregelen vanuit het Westen. De
ruimte die hierdoor ontstond werd door China dankbaar opgevuld. In 2003 kondigde Mugabe zijn Look East
Policy to the West, where the sun sets . 306 Deze
strategie legde China geen windeieren. In 2007 was China de grootste afnemer van tabak en in ruil voor grote
sectoren. 307 China investeerde in sectoren waar andere investeerders het lieten afweten, zoals de
elektriciteitssector. De samenwerking tussen China en Zimbabwe op het gebied van grondstoffen was een goed
voorbeeld van het principe van mutual benefit dat centraal dient te staan in het Chinese buitenlandse beleid. Door
technische en financiële ondersteuning te bieden bij de ontwikkeling van de grondstoffensector in Zimbabwe,
stelde China de toegang tot deze hulpbronnen veilig en kon Zimbabwe eindelijk profiteren van de grote
hoeveelheden koper en platina in de grond.308 Ook kreeg China olie in ruil voor de investeringen in andere
afgepakt van de blanke eigenaren.309 Om handel en toerisme te bevorderen, kwamen er directe vluchten van
Harare naar China en werden in China de visumvereisten gesimplificeerd.
Naast de historische banden onderhield China dus ook commerciële betrekkingen met Zimbabwe. De
omvang van deze betrekkingen groeide aanzienlijk in de eenentwintigste eeuw. In een periode waarin het Westen
zich terugtrok uit Zimbabwe, werden de economische belangen van China in Zimbabwe juist groter. China werd
langzaamaan de grootste investeerder in Zimbabwe. De historische banden met Zimbabwe zorgden voor een zeer
gunstige positie op de Zimbabwaanse markt. China heeft vanuit commercieel opzicht dus een groot belang bij de
continuïteit van het regime. De handelsbetrekkingen tussen China en Zimbabwe moeten echter wel in perspectief
worden geplaatst. In 2006 ging slechts 9 procent van de Zimbabwaanse export naar China en kwam 6 procent van
de import uit China. Vergeleken met Soedan is dit een klein deel. In 2006 ging 71 procent van de Soedanese
export naar China en telde de import vanuit China voor 21 procent van de totale import.310 Naast de export van
tabak was Zimbabwe ook geen grote leverancier van grondstoffen aan China. Het Zimbabwaanse aandeel in de
import van grondstoffen van China was dus, bijvoorbeeld in vergelijking met Soedan, zeer klein.
306 R. Mugabe, geciteerd in: D. Brautigam, p 287. 307 I. Taylor, 2006, p. 123. 308 J. Youde, p. 9. 309 I. Taylor, 2006, p. 123. 310 , China into Africa. Trade, aid and influence, Cambridge: Brookings Institution Press 2008, pp. 250-‐‑271, Supra. 267.
76
4.5 De activiteiten van China in Zimbabwe De groeiende economische betrekkingen tussen China en Zimbabwe vanaf het begin van de eenentwintigste
eeuw zijn kenmerkend voor het non-‐‑interference beleid van China. Immers, business is business en aan Chinese
business zijn geen politieke voorwaarden verbonden. In het Chinese beleid ten aanzien van Zimbabwe is echter
een aantal momenten van spanning zichtbaar, dat de non-‐‑interference norm op de proef stelt. Hoewel China vanaf
het begin van de eenentwintigste eeuw haar bezorgdheid over de situatie in Zimbabwe uitsprak, startte het pas in
2008 met de actieve diplomatie, die ook in Soedan zichtbaar was. Deze verandering kan worden toegeschreven
aan de groeiende weerstand van zowel internationale actoren als civil society in de regio tegen het Chinese beleid
in Zimbabwe.
In tegenstelling tot de aanpak in Soedan, waar China in de eerste periode volledig achter de Khartoemse
regering stond, uitte het reeds in 2002 haar bezorgdheid over de problematische situatie in Zimbabwe rondom
het Fast Track Land Reform. In juni 2002 stuurde men een delegatie naar Harare om deze bezorgdheid over te
brengen. In een beknopte boodschap zou de Chinese delegatie de Zimbabwaanse regering hebben opgeroepen
om het landhervormingsprogramma uit te voeren op een voor de internationale gemeenschap acceptabele manier.
In een verklaring gaf de Chinese ambassadeur in Zimbabwe, Hou Quingru, aan dat de manier waarop het
programma uitgevoerd zou worden een punt van discussie was. Echter maakte hij in zijn verklaring duidelijk dat
China volledig achter het plan stond.311 China fully supports efforts
.312 Hoewel China middels deze verklaring benadrukt
dat de aanpak van de Zimbabwaanse regering wordt gesteund, profileerde het zich door de bezorgdheid te uiten
in de eerste fase van het conflict meteen als partij die zich actief met de situatie bemoeide.
In de periode die hierop volgde prevaleerde de non-‐‑interference norm in het Chinese beleid in Zimbabwe.
we think the issues concerning Zimbabwe should only be resolved by
.313 Gedreven door de economische kansen, die gestimuleerd werden door de Look East
Policy van Mugabe en het wegblijven van westerse investeerders, onthield China zich verder van commentaar op
de humanitaire en democratische situatie in het land. In deze periode steeg de handel tussen de landen sterk. De
non-‐‑interference politiek van China was bovenal zichtbaar in de wapenleveranties van China aan Zimbabwe, die in
de periode tussen 2000 en 2008 rond de US$ 300 miljoen bedroegen.314 Ondanks de instabiliteit en het veelvuldige
geweld in het land bleef China Zimbabwe wapens leveren. Tevens bouwde China een wapenfabriek in
Zimbabwe.315 Daarnaast werden er contracten gesloten voor grote projecten op het terrein van infrastructuur,
telecom en irrigatie.316 Tot 2005 maakte China volop gebruik van de economische kansen die er in Zimbabwe
lagen. Een aanzienlijk deel van de projecten kwam echter niet voorbij de beginfase, omdat de Zimbabwaanse
partijen niet aan de verplichtingen konden voldoen. Toen de Zimbabwaanse regering in 2007 het geweld jegens
de oppositie opvoerde, erkende China dat Zimbabwe steeds meer een economisch en politiek blok aan het been
311 Africa Research Bulletin: Political, Social and Cultural Series, nr. 6 (2008), p. 14906. 312 Herald, 2003 -‐‑ African Affairs, nr. 10 (2007), 63-‐‑78, p. 75 313 http://chinadigitaltimes.net/2008/07/liu-‐‑guijin-‐‑on-‐‑chinas-‐‑role-‐‑in-‐‑zimbabwe/ Liu Guijin. 314 Human Rights First, s Sale to Zimbabwe Fact sheet, geciteerd in: B. Mariano & T. Wheeler, p. 53. 315 Asian Perspective, 4 (2006), p. 84. 316 Huwai Tech Wins African Contracts: www.redorbit.com/news/technology/102640/huwait_tech_wins_african_contracts/ Geciteerd in D. Brautigam, p. 288.
77
werd.317 Hoewel China veelal de voorkeur geeft aan bilaterale relaties met landen, gaf het in 2003 aan dat het
meer zou samenwerken met regionale organisaties. In Zimbabwe steunde China derhalve de regionale
organisaties in de benadering van het beleid van Mugabe.
In de VN Veiligheidsraad bevestigde het de centrale plaats van de norm van non-‐‑interference in het beleid,
door steun voor Operatie Murambatsvina te uiten. In juli 2005, terwijl Mugabe in Beijing economische steun
probeerde te verkrijgen, introduceerde het VK, met steun van de VS en zeven andere landen, het onderwerp
Operatie Murambatsvina in de VN Veiligheidsraad.318 Het VK riep de VN VR op om een formeel debat te openen,
dat uiteindelijk kon leiden tot restrictieve maatregelen. China en Rusland blokkeerden dit door het vetorecht te
gebruiken. Zo was de VN niet in staat om tot een consensus te komen over verdere formele discussie van het
onderwerp. Zimbabwe verdween zodoende van de agenda van de VN VR.319
In 2005 werden de eerste tekenen van een koerswijziging zichtbaar. Een aantal factoren was hierin van
belang. Ten eerste groeide in 2005 de kritiek op het beleid van China in Zimbabwe sterk, niet alleen op
internationaal niveau, maar ook binnen de Zimbabwaanse politiek. De oppositie gaf aan dat het beeld dat van
China bestond in de loop der jaren was veranderd. China was niet langer de onvoorwaardelijke favoriet voor
samenwerking, maar er werden door de oppositie kritische kanttekeningen geplaatst bij het Chinese beleid:
are purely that business, and in competition with American business to exploit the opportunities that
Africa offers. The political deals serve their own interest first, the ZANU-‐‑PF elite second, and the
Zimbabwean people not at all. ZANU-‐‑PF seems to think that the Chinese will rescue them and the
and certainly not in the name of democratic progress.320
In 2007 bracht China de economische steun aan Zimbabwe terug. Liu Guijin gaf aan dat de verslechterende
economische situatie de Chinese regering noodzaakte om de economische hulp te verminderen en zich te
the worst in the world
zeiden dat de Chinese overeenkomsten over grote projecten tot kopzorgen leidden. Toen president Hu Jintao in
2007 bijna alle Zuid-‐‑Afrikaanse landen bezocht, sloeg hij Zimbabwe over. En daar waar de Chinese regering in
2005 publiekelijk haar steun betuigde over Operatie Murambatsvina, repten de Chinese politici met geen woord
over het hardhandige optreden van de regering van Zimbabwe in 2007, in aanloop naar de verkiezingen.
Tevens kwam de kritiek op de wapenhandel tussen China en Zimbabwe in 2008 tot een hoogtepunt, toen
een Chinees schip in april 2008 wapens aan Zimbabwe probeerde te leveren. Hoewel het contract voor de wapens
eerder was gesloten, viel de levering midden in de aanloopperiode naar de verkiezingen, die gekenmerkt werd
door geweld jegens de oppositie. De toevoer van wapens vanuit China ontketende een golf van protest vanuit de
Zimbabwaanse civil society en handelsorganisaties. Dit protest zorgde er letterlijk voor dat het schip niet kon
aanleggen en niet kon lossen in havens van Zuid-‐‑Afrika, Mozambique en Namibië. Het protest in de regio viel
317 Geciteerd in: Brown & C. S
China into Africa. Trade, aid and influence, Cambridge: Brookings Institution Press, 2008. Pp. 250-‐‑271, p. 262. 318 Backgrounder, No. 1916 (2006), p. 2. 319 ei 2012. 320 Sokwanele Special Report, 2005, geciteerd in: Taylor, 2006, p. 125.
78
tevens samen met de internationale kritiek op het Chinese mensenrechtenbeleid in aanloop naar de Olympische
Spelen. China besloot uiteindelijk het schip terug te trekken. De Chinese business is business benadering volstond
niet meer. Naar verluidt hebben de wapens Zimbabwe uiteindelijk wel bereikt via andere wegen. De keuze van
China om onder druk van de internationale gemeenschap en lokale groeperingen het schip terug te trekken, in
plaats van door te zetten en deze keuze te rechtvaardigen door de non-‐‑interference norm aan te dragen, impliceert
dat het imago als verantwoordelijke actor in dit geval meer gewicht had dan de economische belangen.
Rond de verkiezingen in 2008 werd steeds duidelijker dat de oppositie mogelijkerwijs een overwinning
zou behalen. Mugabe anticipeerde op zijn mogelijke verlies door de oppositie met geweld te onderdrukken,
hetgeen de kritiek op de steun van China voor het regime van Mugabe enkel versterkte. De strategische belangen
die China in Zimbabwe had, de toegang tot grondstoffen en de afzetmarkt, zorgden ervoor dat China in eerste
instantie belang had bij de continuïteit van het regime. Op het moment dat de mogelijkheid van een
machtsverschuiving een reële optie werd, niet in de laatste plaats vanwege de leeftijd van Mugabe, en de
oppositie kritiek uitte op het beleid van China, kreeg China er belang bij om op goede voet met de oppositie te
komen staan. De interne kritiek op het Chinese beleid en de machtsverschuiving zouden kunnen verklaren
waarom China in 2008 een verandering van koers liet zien in het buitenlandse beleid ten aanzien van Zimbabwe.
Vanaf 2008 ontstond er een aantal momenten van frictie dat een verandering heeft veroorzaakt in de non-‐‑
interference norm.
In 2008 gebruikte China het vetorecht in de VN Veiligheidsraad, toen het tegen het opleggen van
sancties in Zimbabwe stemde. Hoewel Rusland reeds had aangegeven het vetorecht te gebruiken, deed China dit
toch ook. Hiermee gaf het een duidelijk signaal af, aangezien het land er ook voor had kunnen kiezen zich te
onthouden van stemming. De keuze voor het gebruik van het vetorecht illustreert de bevestiging van non-‐‑
interference. De verklaring voor deze beslissing liet reeds een lichte verandering zien in de norm. De Chinese
vertegenwoordiger Wang Guangya rechtvaardigde de beslissing door de positie van de AU en de Southern
African Development Community (SADC) te benadrukken. Volgens hem hadden Afrikaanse leiders duidelijk
laten blijken dat zij tegen het opleggen van sancties waren: de beslissing van de VN om toch beperkende
maatregelen op te leggen zou derhalve tegen de mening van de regionale organisaties in gaan. Daar waar China
in 2005 haar positie in de VN VR rechtvaardigde door aan te geven dat het behandelen van de zaak in de VN VR
tot inmenging in nationale aangelegenheden zou leiden, werd in 2008 de positie van de regionale organisaties
aangebracht als argument. Het feit dat China de benadering van de regionale organisaties steunt is geen nieuw
fenomeen, maar de keuze om dit als reden te geven is opvallend. Tot 2007 had de steun aan regionale organisaties
voor China geen spanning met de non-‐‑interference norm opgeleverd, aangezien de AU en de SADC tot dan toe
terughoudend waren geweest in het veroordelen van de politiek van Mugabe. In 2007 liet de AU voor het eerst
321 Door de regionale organisaties in 2008 te steunen sloot China zich
bij dit standpunt aan. Hierdoor bewoog China indirect de richting van de liberale normen en liet kreeg non-‐‑
interference als norm minder gewicht.
321 0 mei 2012.
79
Vanaf dit moment vertoonde China ook meer actieve diplomatie. In juni 2008 verklaarde de
d hoopt dat de politieke partijen middels een
dialoog tot een oplossing voor de problematische politieke situatie in het land zouden kunnen komen:
We hope that the political parties will act in such a way as to put the interests of the people in Zimbabwe
first through engaging in further dialogue. We believe that through increased and further dialogue a
peaceful solution to the problems in Zimbabwe is possible.322
In dezelfde periode kwam de VN VR tot een presidentiële verklaring, waarin de gewelddadige campagne tegen
de politieke oppositie in Zimbabwe sterk werd veroordeeld. Aangezien presidentiële verklaringen unaniem
moeten worden aangenomen in de raad, schaarde China zich in dit geval achter de westerse landen. Presidentiële
verklaringen zijn echter niet bindend, dus hierin had China de mogelijkheid om goodwill te kweken bij de westerse
partijen in de VN VR, zonder dat hier grote consequenties aan verbonden waren. Daar waar China zich bij de
verkiezingen in 2000 nog onvoorwaardelijk achter de partij van Mugabe schaarde, erkende het middels deze
323 Hiermee sprak China de
steun uit voor de oppositiepartij, mocht deze partij de verkiezingen winnen. Hiermee veroordeelde China indirect
het democratische tekort van de regerende partij.
Deze koerswijziging was niet alleen zichtbaar in de positie van China in de VN VR. Ook in de bilaterale
relatie met Zimbabwe liet China afkeuring van de gang van zaken in het land blijken. Een opvallend moment
deed zich voor toen China druk uitoefende op Mugabe om in gesprek te gaan met de leider van de oppositiepartij,
Morgan Tsvangirai. Hoewel het plaatsvinden van deze bijeenkomst ook wel wordt toegeschreven aan de
diplomatieke inspanningen van de Zuid-‐‑Afrikaanse president Mbeki om tot een Government of National Unity te
komen, speelde China achter de schermen een onmiskenbare rol. Zo werd Mugabe door Chinese politici verteld
dat hij zich moest gedragen, aangezien de onrust in Zimbabwe zeer ongunstig was voor het imago van China in
aanloop naar de Olympische Spelen in Beijing:
Mugabe was told in clear terms by his Chinese friends that he has to behave and act in a way that will
help to dampen the international outrage over the recent elections in the run-‐‑up to the Olympics.324 Hiermee bemoeide China zich wel degelijk met het beleid van Mugabe. Deze koerswijziging moet bezien worden
in het licht van de ontwikkelingen in Zimbabwe en op het internationale toneel. De interne kritiek, de
terreinwinst van de oppositie en de internationale kritiek rondom de Olympische Spelen in Beijing zorgden voor
frictie in het Chinese beleid. Na de vorming van de Government of National Unity trok de economie in Zimbabwe
enigszins aan. De eigen valuta werd losgelaten en het inflatiecijfer daalde weer. Vanaf dit moment steeg ook de
322 Buanews.gov.za/viewphp?ID=08062710451003&coll=buanew08, geciteerd in: J. Men & B. Barton, China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate 2011, p. 72. 323 SC/9369, beschikbaar op: http://www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9369.doc.htm, geraadpleegd op 11 juni 2012. 324 http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/zimbabwe/2461693/Robert-‐‑Mugabe-‐‑forced-‐‑into-‐‑talks-‐‑with-‐‑opposition-‐‑after-‐‑China-‐‑told-‐‑him-‐‑to-‐‑behave.html, geciteerd in: J. Men & B. Barton, China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate 2011, p. 72.
80
handel en de vriendschap tussen China en Zimbabwe weer. In 2011 bezocht de Chinese minister van
Buitenlandse Zaken, Yang Jiechi, Harare. Volgens de Chinese ambassadeur in Zimbabwe, Xin Shunkang, was het
bezoek bedoeld om de banden aan te halen:
[the visit was] to show our support
expand our mutually beneficial co-‐‑ -‐‑
Zimbabwe relations will be uplifted to a higher level.325
De relatie tussen Zimbabwe en China heeft in de afgelopen 10 jaar een golfbeweging gemaakt. Begin
eenentwintigste eeuw intensiveerden de banden en werden de twee landen op economisch gebied goede
partners. Toen de economische situatie verslechterde bekoelde de vriendschap tussen de landen. Met het
langzame herstel van de Zimbabwaanse economie lijken echter ook de betrekkingen tussen de landen weer
aan te trekken.
4.5.1 Normverandering Het Chinese beleid in Zimbabwe heeft net als in Soedan een ontwikkeling doorgemaakt van non-‐‑interference naar
actieve diplomatie. Het is echter opvallend dat China reeds in 2002 openlijk een actieve rol aannam, door zich te
bemoeien met de onderhandelingen over het landhervormingsprogramma. Deze actieve rol kan verklaard
worden door de grote belangen die China heeft bij de uitkomst van dit hervormingsprogramma. China verkreeg
in de loop der jaren grote stukken land in Zimbabwe. Door een actieve rol aan te nemen erkende China de
verantwoordelijkheden die gepaard gingen met de groeiende aanwezigheid in Zimbabwe.
In de periode die hierop volgde prevaleerde de non-‐‑interference norm. China maakte dankbaar gebruik
van de economische mogelijkheden die door de afwezigheid van de westerse actoren, en de daarop volgende
Look East Policy van Mugabe, werd geboden. In verklaringen werd in deze periode ook gerefereerd aan non-‐‑
interference. De norm werd bevestigd toen China in 2005 gebruik maakte van het vetorecht in de VN
Veiligheidsraad. China blokkeerde een resolutie die uiteindelijk tot sancties had kunnen leiden. China
rechtvaardigde deze positie door aan te geven dat verdere VN bemoeienis tot inmenging in de nationale
aangelegenheden van Zimbabwe zou kunnen leiden. Hiermee bevestigde China non-‐‑interference als leidende
norm in het buitenlandse beleid.
In 2005 werden echter de eerste tekenen van verandering zichtbaar. Vanaf 2005 werd de kritiek van de
Zimbabwaanse oppositie op het Chinese beleid sterker. Bovendien werd een scenario waarin de oppositie aan de
macht kwam steeds realistischer. Tevens groeide de internationale kritiek op het mensenrechtenbeleid van China
in aanloop naar de Olympische Spelen. Deze redenen tezamen verklaren waarom China in 2008 een aantal
beslissingen nam dat op gespannen voet stond met de norm van non-‐‑interference. In 2008 maakte China gebruik
van het vetorecht om sancties tegen Zimbabwe te blokkeren. Op het eerste gezicht bevestigt dit de non-‐‑interference
norm. China koos er echter in de verklaring voor om de keuze te rechtvaardigen door te refereren aan de positie
325 http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/zimbabwe/8315432/China-‐‑renews-‐‑relationship-‐‑with-‐‑Zimbabwe.html, geraadpleegd op 22 mei 2012.
81
van de regionale organisaties. Hoewel de regionale organisaties geen voorstander waren van internationale
sancties, had de AU in 2007 opgeroepen tot het waarborgen van mensenrechten en democratische principes.
Hoewel non-‐‑interference in deze fase nog wel overheerste, waren de eerste barsten duidelijk zichtbaar. Deze trend
zette zich door en China weerhield zich ervan de presidentiële verklaring van de VN VR te blokkeren, waarin de
situatie in Zimbabwe sterk werd veroordeeld. Tevens liet China middels deze verklaring zien niet langer
onvoorwaardelijk achter het regime van Mugabe te staan, door het belang van de uitslag van de verkiezingen te
erkennen. Het hoogtepunt in de verandering die te zien is in het Chinese beleid is het moment waarop Mugabe
door Chinese politici werd verteld dat hij zich moest gedragen en het beleid aan moest passen. Dit moment
illustreert de afstand die China kan nemen van norm van non-‐‑interference, wanneer Beijing dit nodig acht. Zoals
het beleid in Zimbabwe heeft laten zien, nam China afstand van de norm toen de het Chinese imago leed onder
de onrust in Zimbabwe. Dit illustreert de waarde die China hecht aan het imago van een verantwoordelijke actor,
ook als dit ten koste gaat van de non-‐‑interference norm. De uitzonderingen op non-‐‑interference werden niet zozeer
gedreven door het idee dat dat het juiste gedrag was, maar door de belangen van China. Hierdoor werd het juiste
gedrag, dat zichtbaar is in de norm, minder belangrijk als drijvende factor in het beleid. De logic of consequence
bleef dus leidend in het Chinese beleid in Zimbabwe. De geanticipeerde consequenties leidden echter tot
afzwakking van de non-‐‑interference norm.
Conclusie
De EU heeft in Zimbabwe een structureel strenge aanpak laten zien. Hoewel er veranderingen te zien zijn in de
democratische norm en R2P, heeft de EU steeds strengere maatregelen genomen, naarmate de situatie in
Zimbabwe verslechterde. Ook toen de concurrentiepositie verslechterde, intensiveerde de EU de maatregelen.
Hiermee wordt de hypothese dat de liberale normen in het beleid van de EU verzwakken om de
concurrentiepositie veilig te stellen ontkracht. De EU heeft in Zimbabwe juist een versteviging van de normen
laten zien, door bijvoorbeeld autonome sancties op te leggen en hierin niet de VN te volgen. Er is echter ook een
aantal uitzonderingen op de norm zichtbaar, waarin de belangen van lidstaten een drijvende rol speelden.
China liet daarentegen een ad hoc aanpak zien in Zimbabwe. China laat zien dat het beleid dat gevoerd
wordt, gebaseerd is op een afweging tussen economische en politieke belangen. In de periode voor 2008 waren de
economische belangen overheersend. In de periode vanaf 2008, toen de kritiek op het beleid, mede dankzij de
discussie rondom de Olympische Spelen, oplaaide, werd het imago van China als verantwoordelijke actor
belangrijker. Daar waar de reactie van de EU op het geweld rondom de verkiezingen in 2008 verklaard kan
worden naar de logic of appropriateness, kan de verandering in de Chinese norm van non-‐‑interference in 2008
verklaard worden vanuit de logic of consequence. Dit betekent dat de belangen van China overheersten in deze
beslissing. Het beleid van beide actoren is wel onderhevig geweest aan momenten van frictie, die tot
veranderingen in het beleid hebben gezorgd. Zo heeft China zich als actieve actor opgeworpen, waardoor non-‐‑
interference minder waarde werd toebedeeld in het beleid, het gewicht van de norm werd dus gereduceerd. Ook
in het Europese beleid zijn er momenten van frictie aan te wijzen. Op deze momenten stuurde de logic of
consequence het beleid, terwijl het beleid normaal gesproken verklaard kan worden naar de logic of appropriateness,
82
gebaseerd op de identiteit van de actor. In het geval van Europa betekende dit dat de democratische norm plaats
moest maken voor de belangen van lidstaten, hetgeen een afzwakking van de liberale normen betekende.
83
Conclusie
In dit onderzoek is het buitenlandse beleid van de EU en China geanalyseerd op normverandering. Middels de
analyse van twee case studies, Darfur en Zimbabwe, is onderzocht of er verandering zichtbaar is in de normen die
aan de basis liggen van het beleid van de twee actoren. Dit betekent dat het Europese beleid is geanalyseerd op
verandering in de normen democratie en Responsibility to Protect. De analyse van het Chinese beleid was gericht
op veranderingen in de non-‐‑interference norm. Om het beleid te analyseren op normverandering, die zich kan
uiten in zowel een inhoudelijke verandering van de norm als een verandering in het gewicht dat aan de norm
wordt toebedeeld, is gebruik gemaakt van de theorie van Sandholtz & Stiles. Normen worden zichtbaar door de
goedkeuring of afkeuring van de gemeenschap. Wanneer het handelen van een actor niet wordt
becommentarieerd, is de norm sterk geïnternaliseerd. Op het moment dat het handelen van een actor door de
actor zelf wordt verklaard, kan dit betekenen dat de actor zich genoodzaakt ziet om de gemeenschap te
overtuigen dat het gekozen beleid ook daadwerkelijk het correcte beleid is. Volgens de theorie van Sandholtz &
Stiles zorgt frictie rondom de norm, die zichtbaar kan worden in de discussie over de norm, of beleid dat afwijkt
van de norm, voor normverandering.
De analyse van het beleid van de Europese Unie heeft aangetoond dat er momenten zijn geweest in het
beleid waarop er frictie is ontstaan rondom de normen democratie en Responsibility to Protect. Hoewel de EU
zowel in Darfur als in Zimbabwe in de eerste fase na het uitbreken van het conflict beleid voerde dat zeer
conform de normen was, zorgde vooral interne verdeeldheid over het te voeren beleid voor momenten van frictie,
waarbij de versnippering van het externe beleid over verschillende instellingen essentieel was. Het
normconforme beleid uitte zich in Darfur in de verhoging van het budget voor de ontwikkelingssamenwerking.
Bovendien gaf de EU niet toe in de onderhandelingen met Soedan over de ondertekening van de herziene
Overeenkomst van Cotonou en stuurde de EU een observatiemissie naar de verkiezingen in Soedan. Hiermee
bevestigt de EU het gewicht van de democratische norm in het beleid. Het geschil over de financiering van de
African Peace Facility (APF) toont aan dat frictie in het beleid ook tot versteviging van de principes kan leiden.
Door het ontwikkelingsbudget te gebruiken voor de financiering van de APF, bevestigde de EU de structurele rol
die de ontwikkelingssamenwerking speelt in conflictbeheersing.
In Zimbabwe bevestigde de EU de democratische norm door onmiddelijk in de eerste fase zeer
duidelijke stelling te nemen tegen het regime van Mugabe. Illustratief hiervoor was de beslissing van de EU om
Zimbabwe autonome sancties op te leggen, vanwege de mensenrechtenschendingen en een democratisch tekort.
Aangezien de EU normaliter de VN volgt in het sanctiebeleid, en de VN om democratische redenen geen sancties
kan opleggen, geeft deze beslissing aan dat de democratische norm zeer veel gewicht had in het Europese beleid.
Omdat de situatie in Zimbabwe niet verbeterde, breidde de EU de sanctielijst vanaf 2002 gestaag uit.
Het Europese beleid in Zimbabwe laat dus geen afzwakking van de democratische norm zien. Ook toen
Mugabe in 2003 zijn Look East Policy in de praktijk bracht en economische toenadering zocht bij China, week de
EU niet af van haar normconforme beleid. Dit weerlegt de hypothese dat de EU het belang van de normen
democratie en R2P als essentiële elementen in het Europese beleid zal verminderen om de eigen belangen veilig
te stellen. De economische betrekkingen tussen de EU en Zimbabwe waren echter al langere tijd bekoeld. De
84
Europese economische belangen in Zimbabwe, of beter gezegd, de afwezigheid van deze economische belangen,
verklaren waarom de EU beleid heeft kunnen uitvoeren waarin democratie en mensenrechten centraal stonden.
In Darfur waren deze economische belangen groter en daar is dan ook een minder extreme Europese positie
zichtbaar. Doordat de EU minder grote economische belangen had in Zimbabwe, waren de gevolgen van het
strenge normconforme beleid niet schadelijk voor de EU. Hierdoor kon de EU het beleid in Zimbabwe in de
eerste fase van het conflict laten leiden door de logic of appropriateness, zonder dat de logic of consequence dat in de
weg stond. Sterker nog, de logic of consequence versterkte het normconforme beleid van de EU in Zimbabwe in
deze fase misschien wel, omdat de EU baat had bij een eenduidig beleid, waarin de gemeenschappelijke normen
waarop de EU is gebaseerd sterk zichtbaar zijn. Dit is immers belangrijk voor de identiteit van de EU, en derhalve
voor de legitimiteit van de EU als internationale actor.
Deze verklaring kan ook worden toegepast op de verschuiving die zichtbaar is in de retoriek binnen het
Europees Parlement over het Europese beleid in Darfur. Het Europees Parlement liet een duidelijk geluid horen
waarin men opriep voor strengere maatregelen. Het Europees Parlement is de Europese instelling die bij uitstek
belang heeft bij een groter draagvlak onder de bevolking. Voor dit draagvlak is een vorm van een Europese
identiteit onmisbaar. Dit kan verklaren waarom juist het Europees Parlement zich zo duidelijk liet horen met een
oproep tot intensivering van de maatregelen in Darfur. De intensivering van de retoriek over de situatie in Darfur
vond plaats in de periode waarin de EU uitbreidde naar 25 lidstaten. De uitbreiding met de Oost-‐‑Europese
lidstaten zorgde voor nog meer diversiteit in Europa, waardoor democratie en Responsibility to Protect als normen
die de Europese gemeenschap verbinden nóg belangrijker werden. Het is dus mogelijk dat de logic of consequence
ook heeft meegespeeld in de verschuiving naar een fermere positie ten aanzien van de regering in Soedan. In de
krachtige taal van het Europees Parlement weerklonk een verschuiving van Responsibility to Prevent naar
Responsibility to React. De afwachtende houding werd publiekelijk bekritiseerd, waarin een duidelijk moment van
frictie zichtbaar is. Het beleid dat de EU tot dan toe voerde werd niet langer normconform beschouwd. Deze
verschuiving werd echter niet bevestigd door de ondernomen acties van de EU. De beslissing om de missie naar
Tsjaad te sturen, werd voornamelijk gedreven door de logic of consequence, aangezien deze missie vooral werd
uitgezonden om de Franse belangen in de regio veilig te stellen.
De momenten waarop er frictie te zien is in het Europese beleid worden veelal gedreven door de
belangen van lidstaten. Op deze momenten neemt de logic of consequence de logic of appropriateness over als
drijvende kracht achter het Europese beleid. Zowel in Darfur, zoals zichtbaar werd uit de missie in Tsjaad, als in
Zimbabwe zijn deze momenten aan te wijzen. In Zimbabwe maakte de EU een aantal maal een uitzondering op
de visumrestricties die zij had opgelegd. Meerdere malen werd Mugabe toegelaten tot Europees grondgebied.
Hoewel de regelgeving rondom de restricties uitzonderingen mogelijk maakt, werd in deze gevallen getwijfeld
aan de waarde van het bezoek van Mugabe voor de mensenrechtensituatie in het land. De beslissing om het
bezoek van Mugabe toe te staan werd derhalve niet gedreven door de logic of appropriateness, maar eerder door de
logic of consequence. De belangen van EU-‐‑lidstaten in de relatie met de andere Afrikaanse lidstaten waren immers
van cruciaal belang in deze beslissingen. De momenten waarop frictie te zien is in het Europese beleid zijn dus
duidelijk de momenten waarop de logic of consequence prevaleert boven de logic of appropriateness. De frictie wordt
in Europa veelal veroorzaakt door interne spanning over het te voeren beleid en niet zozeer door internationale
85
druk of door veranderingen in de situatie in het land. Dit laatste werd duidelijk toen Europa niet reageerde toen
Mugabe zijn Look East Policy startte. De belangen van lidstaten weerhouden de EU ervan het gewicht van de
normen te vergoten in het communautaire beleid. De positie van de grote lidstaten is dus cruciaal voor het te
voeren beleid, zoals de posities van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk in Darfur en Zimbabwe hebben
aangetoond. De positie van Frankrijk, waarin de logic of consequence meer gewicht heeft, is zeer belangrijk
gebleken. Een verschuiving in de nationale Franse politiek zou derhalve van invloed kunnen zijn op het Europese
beleid.
Ook in het Chinese beleid zijn veranderingen te zien in de onderliggende non-‐‑interference norm. China
liet, net als de EU, in Darfur in eerste instantie normconform beleid zien. Dat zich uitte in onvoorwaardelijke
steun voor de regering in Khartoem. Op een moment van uitzondering na, waarop Beijing zich bemoeide met de
Ook in Zimbabwe zette Beijing, geheel conform de norm, de betrekkingen met de regering voort. De economische
Look East Policy. In dit geval was non-‐‑interference voor
Beijing dus niet alleen gedreven door de logic of appropriateness, maar was het ook voordelig voor het land. Non-‐‑
interference was voor China dus zowel correct beleid, als voordelig, waardoor de logic of appropriateness en de logic
of consequence hetzelfde beleid tot gevolg hadden. Er stond in deze situatie geen spanning op de norm.
Naarmate de internationale rol van China groter wordt, komt hier echter verandering in. De groeiende
rol van China leidt tot grotere verantwoordelijkheid en deze rol wil het land ook graag op zich nemen. Zoals
zichtbaar werd in de twee case studies, zorgt dit voor frictie in de norm. In Darfur verschoof het Chinese beleid
van non-‐‑interference naar actieve diplomatie. Aan deze verandering lag een combinatie van factoren ten grondslag.
Ten eerste ontstond er een intern debat, waarin het non-‐‑interference beleid schadelijk werd genoemd. Hieruit blijkt
al duidelijk dat de logic of appropriateness en de logic of consequence niet langer samengaan. Dit interne debat werd
veroorzaakt door de internationale kritiek op het beleid van China. In de aanloop naar de Olympische Spelen in
2008 groeide de aandacht voor het nationale en internationale mensenrechtenbeleid van China. Tevens
veranderde de interne situatie in Darfur. Het vooruitzicht op een onafhankelijk Zuid-‐‑Soedan dwong Beijing om
de steun voor de centrale regering te verruilen voor steun voor de oppositiepartijen. Dit was vanuit de logic of
consequence het juiste beleid, omdat China hiermee de grondstoffen toevoer veiligstelde. Het vooruitzicht van een
regimewisseling en de internationale druk waren ook in Zimbabwe een reden om het beleid aan te passen. Deze
momenten van frictie in het Chinese beleid geven aan dat de Chinese regering het beleid laat leiden door de logic
of consequence. Hoewel non-‐‑interference nog steeds wordt gezien als het correcte en juiste beleid, laten de
voorbeelden zien dat deze norm onderhevig is aan de belangen die de Chinese regering heeft. Deze belangen
kunnen veranderen, hetgeen een verandering van het beleid tot gevolg kan hebben. Non-‐‑interference heeft dus
duidelijk minder gewicht gekregen in het Chinese beleid. De analyse heeft immers aangetoond dat de norm
flexibel is; daar waar nodig kan er ruimte gecreëerd worden om beleid te voeren dat niet geheel conform de norm
zou zijn. Het uitblijven van heftige kritiek op het aangepaste beleid impliceert een verandering van de norm. De
norm wordt minder strikt geïnterpreteerd.
Deze opportunistische aanpak betekent dat het Chinese beleid per situatie kan verschillen. China heeft
laten zien wel degelijk actieve diplomatie te kunnen en willen voeren. Er moeten echter voordelen aan vastzitten,
86
zoals het imago van de verantwoordelijke actor. China is dus in staat een grote rol spelen in conflictbeheersing,
bijvoorbeeld in het Midden-‐‑Oosten en Noord-‐‑Afrika. De opstanden in deze gebieden hebben de discussie
rondom Responsibility to Protect onlangs weer aangezwengeld. China, dat grote economische belangen heeft in het
Midden-‐‑Oosten, liet een ambivalente houding zien. Met betrekking tot Libië onthield China zich van stemming
a , nodig om de Libische bevolking te beschermen, mogelijk maakte.326
Net als Rusland gebruikte China in een stemming over Syrië in de VN Veiligheidsraad het vetorecht en
blokkeerde zo de implementatie van Responsibility to Protect.327 De sancties die Europa Syrië oplegde kunnen van
invloed zijn geweest op deze beslissing. Het wegvallen van de Europese vraag naar olie zorgde ervoor dat de
Syrische olie-‐‑industrie afnemers zocht in het Oosten. In dit geval was non-‐‑interference voor China zowel een
correcte, als lucratieve vorm van beleid. Hier vallen de logic of appropriateness en de logic of consequence wederom
samen. Door de sterke betrekkingen van China met Afrika, zou het land een belangrijke rol kunnen spelen in
conflictbeheersing. Om China als verantwoordelijke actor hierin te betrekken, dient er gezocht te worden naar een
manier waarin de twee logics niet overeenkomen. Zoals is gebleken is China bereid het non-‐‑interference beleid te
laten varen, als die de Chinese belangen ten goede komt. Een minder strenge aanpak van de EU, waarin geen
economische sancties opgelegd worden, zou het voordeel van non-‐‑interference voor China verkleinen, omdat er zo
geen nieuwe economische kansen ontstaan. Hierdoor is een verschuiving in het beleid richting een
verantwoordelijke actor, die zich actief bemoeit met de oplossing van conflicten, eerder te verwachten. Een
dergelijk scenario is echter niet te verwachten in een gebied waar de EU geen grote economische belangen heeft.
De case studies hebben aangetoond dat de EU hier juist eerder beleid voert waarin de liberale normen veel gewicht
krijgen.
De hypothese was dat er convergentie op zou treden in het beleid van Europa en China. De analyse van
de case studies heeft deze hypothese ontkracht. De actoren laten beide juist een verschuiving in liberale richting
zien. De momenten waarop deze convergentie wel zichtbaar is, zijn de momenten waarop het beleid van Europa
geleid wordt door de belangen van lidstaten, en dus door de logic of consequence. In Zimbabwe heeft dit tweemaal
voor een uitzondering op de visumrestricties geleid. Dit zijn echter de enige momenten waarop een verschuiving
van de Europese benadering richting de Chinese benadering zichtbaar is. De overige normveranderingen die zijn
vastgesteld, zoals binnen Responsibility to Protect, waarin een verschuiving richting de Responsibility to React
zichtbaar is, illustreren eerder een consolidering of zelfs een verzwaring van de normen in het Europese beleid.
Deels bevestigt dit het imago van de EU als verantwoordelijke mogendheid die liberale normen verspreidt. Deze
verschuiving is derhalve bevorderlijk voor de identiteit en voor de legitimiteit van de EU. Door deze
verschuiving worden de uitzonderingen op de liberale normen in het beleid echter ook duidelijker zichtbaar. Als
de normverzwaring doorzet, kan dit leiden tot grotere spanning tussen het gemeenschappelijke EU beleid en de
lidstaten, hetgeen bijdraagt aan de incoherentie van het Europese beleid. Dit zou wederom tot normverandering
kunnen leiden.
326 2012. 327 -‐‑16890107, geraadpleegd op 12 juni 2012.
87
China heeft daarentegen wel een duidelijke verschuiving uit de richting van non-‐‑interference laten zien.
Voor deze verschuiving lijkt zowel de internationale druk, als de nationale opinie, als de situationele context van
belang. De aanpassing van het beleid per situatie is echter ook zichtbaar in het Europese beleid. Ook het gewicht
van de liberale normen in het Europese beleid waren afhankelijk van de belangen van de Europese Unie in de
conflictsituaties. Hierin is een duidelijke overeenkomst te zien met het Chinese beleid. Hoewel er dus geen
convergentie in het beleid optreedt, de twee actoren laten beide eerder een verschuiving in liberale richting zien,
hebben de actoren wel overeenkomstige eigenschappen. Het erkennen van deze eigenschappen zou kunnen
bijdragen aan een mogelijke samenwerking van de twee actoren op het gebied van internationale veiligheid. De
aangetoonde normveranderingen dragen zoals eerder vermeld bij aan het bassin aan precedenten, waarop
toekomstig beleid wordt gebaseerd. Hoe groter het aantal precedenten, des te meer gewicht de normverandering
krijgt.
Toekomstig onderzoek zou zich derhalve kunnen richten op het Chinese beleid in de conflictgebieden in
het Midden-‐‑Oosten, waar het veel belangen heeft in de oliesector. Zoals gezegd neemt China hier een
ambivalente positie in. Het is derhalve zeer interessant om te bezien welke factoren in deze situaties bijdragen
aan een verandering in het Chinese beleid. In dezelfde context is het interessant de positie van de Europese Unie
te analyseren. Hierin kan bezien worden of de economische belangen inderdaad ook tot afzwakking van de norm
leiden en op welke momenten de belangen van lidstaten een bepalende rol spelen. Het is tevens interessant de
positie van de actoren in de VN Veiligheidsraad te bezien. Zoals de analysen hebben aangetoond, vinden de
momenten van frictie veelal plaats in de internationale organisaties, zoals de VN. Actoren worden hier immers
verplicht positie in te nemen, hetgeen in deze fora kan leiden tot discussie en eventuele normverandering in het
beleid van de actoren. Door verder onderzoek te verrichten naar het beleid van de EU en China in
conflictgebieden, kan het aantal precedenten worden vergroot en krijgt de normverandering, die bij de EU tot nu
toe slechts zichtbaar is in uitzonderingsmomenten, meer gewicht.
88
Bibliografie A. Mold (ed.), EU development policy in a changing world, Amsterdam: Amsterdam University Press 2007.
Africa Spectrum, nr. 2 (2004), pp. 249-‐‑ 276.
SAIIA Occasional Paper No 67, te raadplegen op: http://www.saiia.org.za/occasional-‐‑papers/the-‐‑chinese-‐‑stance-‐‑on-‐‑the-‐‑darfur-‐‑conflict.html
China Security, nr. 3 (2007) pp. 69 93.
Bagoyoko, N. & van Gibert, M., 'ʹThe European Union in Africa: The Linkage between Security, Governance and Development
from an Institutional Perspective'ʹ, Journal of Development Studies, nr. 5 (2009), pp. 789-‐‑841. Brautigam, D., , Oxford: Oxford University Press 2009.
-‐‑ (2002), pp. 0123 0134.
Backgrounder, nr. 1916
(2006), pp. 1 9.
China into Africa. Trade, aid and influence, Cambridge: Brookings Institution Press 2008, pp. 250-‐‑271.
European Foreign Affairs Review, 14 (2009), pp. 191 -‐‑ 207.
Burnell, P. (ed.), Democracy Assistance: International co-‐‑operation for democratization, Londen: Peter Cass 2000.
Review of African Political Economy, nr. 91 (2002), pp. 5-‐‑12.
Journal of Contemporary African Studies, 2 (2011), pp. 203-‐‑221. Carbone, M., The European Union and International Development. The politics of foreign aid, New York: Routledge 2007. Cooper, R., The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-‐‑First Century, Londen: Atlantic 2003.
POLIS Working Paper, nr. 10 (2004).
POLIS Working Paper nr. 10,
Leeds: POLIS, 2004. Te raadplegen op: http://www.polis.leeds.ac.uk/assets/files/research/working-‐‑papers/wp10crawford.pdf
Deudney, D. & Ike
International Politics, nr. 48 (2011), pp. 435 440. Elgstrom, O. & Smith, M. (eds.), Analysis, New York: Routledge
2006.
Sacha Journal of Policy for Strategic Studies, nr. 1 (2011), pp. 68 81.
P-‐‑
http://ec.europa.eu/europeaid/where/acp/overview/documents/cotonou-‐‑consolidated-‐‑fin-‐‑ap-‐‑2012_en.pdf, geraadpleegd op 29 juni 2012.
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIINL.pdf, geraadpleegd op 4 mei 2012.
89
noodhu , 1996.
Brussel: de Europese Commissie 2007, te raadplegen op: http://europa.eu/legislation_summaries/development/ african_caribbean_pacific_states/r13009_nl.htm, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012
Europees P
beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/696/696365/696365nl.pdf, geraadpleegd op 2 juni 2012.
http://www.europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-‐‑//EP//TEXT+IM-‐‑PRESS+20060331IPR06932+0+DOC+XML+V0//EN, geraadpleegd op 2 mei 2012.
http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_3800_en.htm, geraadpleegd op: 2 juni 2012.
Brussel, 2005, beschikbaar op: http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_4753_en.htm, geraadpleegd op 8 mei 2012.
Europese Raad,
http://www.eu-‐‑un.europa.eu/articles/en/article_5969_en.htm, geraadpleegt op 1 juni 2012.
92/C 191/01, 1992, beschikbaar op: http://eur-‐‑lex.europa.eu/nl/ treaties/dat/11992M/htm/11992M.html, geraadpleegd op 5 mei 2012.
Journal of
European Public Policy, nr. 8 (2009), pp. 1165-‐‑1184.
http://www.atlantic-‐‑community.org/app/webroot/files/articlepdf/ Ferhatovic %20Sudan.pdf, geraadpleegd op 4 mei 2012.
International Organization, nr. 52 (1998), pp.
887 915. Fox, J. & Godement, F., A Power Audit of EU-‐‑China Relations, London: European Council on Foreign Relations 2009. Friedman, E. (ed.), Londen: Routledge 2006.
-‐‑Enlargement, ge V Conference in Lodz, 2006, beschikbaar op: http://www.eu-‐‑
consent.net/library/brx061012/Klingemann_Lodz0603.pdf, geraadpleegd op 13 juni 2012. Gerrits, A. (ed.), Normative Power Europe in a Changing World: A Discussion, Den Haag: Netherlands Institute of International
Relations Clingendael 2009.
, SIPRI Policy Paper 25, Stockholm: Stockholm International Peace Institute 2009.
-‐‑un.org/eng/hyyfy/t269767.htm geraadpleegd op 16 mei 2012
-‐‑ 14. Te raadplegen op: http://www.fride.org/publication/733/the-‐‑eus-‐‑role-‐‑in-‐‑the-‐‑darfur-‐‑crisis-‐‑from-‐‑2003-‐‑until-‐‑today, laatst geraadpleegd op 9 juni 2012
Cato Journal, nr. 2 (2009), pp. 353 364.
He, Y., , Stockholm: Institute for Security and Development Policy 2007.
South African Journal of International Affairs, nr. 1 (2012), pp. 79-‐‑103.
90
Holland, M., The European Union and the Third World, New York: Palgrave 2002.
Journal of Contemporary China, nr. 54 (2008), pp. 71 84. Howerd-‐‑ -‐‑ Human
Rights Quarterly, nr. 32 (2010), pp. 898-‐‑920.
Transnational
Identities. Becoming European in Europe, Oxford: Rowman and Littlefield Publishers 2004, pp. 75 96.
-‐‑ African Affairs, nr. 426 (2008), pp. 45 61.
-‐‑ Review of African Political Economy, nr. 115 (2008), pp. 93 106.
Lucarelli, S. & Manners, I. (eds.), Values & Principles in European Foreign Policy, Londen: Routledge 2006.
Journal of Common Market Studies, nr. 2 (2002), pp. 235-‐‑258.
International Organization, nr. 4 (1998), pp. 943 969.
Mariano, B. & Wheeler, T., , Londen: Saferworld 2011.
Government of the United -‐‑ , 2011, beschikbaar op:
http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/publications/other_publ/other%20publications/SudanWrittenEvidence.pdf , geraadpleegd op 12 juni 2012.
African Affairs,
nr. 422 (2007), pp. 21 45. McCormick, J., The European Superpower, New York: Palgrave Macmillan 2007. Meidan, Asian Perspective, 4 (2006), pp.69 -‐‑ 93. Men, J. & Barton, B., China and the European Union in Africa: Partners or Competitors?, Farnham: Ashgate 2011. Meulen, E. van der & Putten, F. P. van der, Great Powers and International Conflict Management. European and Chinese Involvement
in the Darfur and Iran Crises, Den haag: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael 2009.
-‐‑Africa Relations: a ne Futures, nr. 8 (2008), pp. 748 762.
Nuttall, S., Coherence and Consistency, in: C. Hill & M. Smith (Eds.), International Relations and the European Union, Oxford:
Oxford University Press 2006, pp. 91 112. O'ʹFahey, R., State and society in Darfur, London: Hurst 1980.
International Peacekeeping, nr. 2, (2009), pp. 245 -‐‑ 260.
International Journal, nr. 4 (2005), pp. 919 936.
Raad van de Europese Unie, Verordening (EG) nr. 310/2002 van de Raad van 18 februari 2002 betreffende bepaalde beperkende
Official Journal, L 050 (2002), pp. 0004 0012.
Review of African Political Economy, nr. 91 (2002), pp. 13-‐‑20. Salih, M., Understanding the Conflict in Darfur, Kopenhagen: Centre of African Studies, University of Copenhagen 2011. Sandholtz, W. & Stiles, K., International Norms and Cycles of Change, New York: Oxford University Press 2009.
91
China into Africa, trade,
aid, and influence, Washington D.C.: Brookings Institute Press 2008, pp. 155 196. Sicurelli, D., Competing Models of Peacekeeping. The Role of the EU and China in Africa, Paper presented at the Fifth Pan-‐‑European
Conference on EU Politics in Porto 2010. Sicurelli, D., , Farnham: Ashgate, 2010.
Foreign Policy Unit Working Paper, 2005, p. 10, beschikbaar op: http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/cidel/old/WorkshopOsloSecurity/Smith.pdf, geraadpleegd op 11 juni 2012
Aid and Political conditionality, Londen: Frank Cass,
1995, pp. 1 -‐‑ 87.
-‐‑ African Affairs, nr. 10 (2007), 63-‐‑78, p. 75
International Affairs, nr. 3 (2002), pp. 547-‐‑565.
Taylor, I., China and Africa. Engagement and Compromise, New York: Routledge, 2006. Tocci, N., Profiling Normative Foreign Policy: The European Union and its Global Partners, Brussel: Centre for European Policy
Studies 2008.
-‐‑ China: An International Journal, 2 (2008), pp. 330 -‐‑ 343.
Vandepitte, P. & Bossche, G. van den, Lexicon. Een verklaring van historische en actuele maatschappelijke concepten, Gent: Academia
Press 2007.
MICROCON Policy Working Paper 16, Brighton: MICROCON, 2011.
-‐‑ Trames, 3 (2009), pp. 207 231
op:
http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php?option=com_content&view=article&id=398, geraadpleegd op 1 juni 2012.
Vincent, M. & Wouters, J., The Responsibility to Protect: Where does the EU stand?, Policy Brief No. 10, Leuven: Leuven Centre for
Global Governance studies 2008, beschikbaar op: http://ghumweb2.ghum.kuleuven.ac.be/ggs/nieuw/publications/policy%20briefs/pb10.pdf, geraadpleegd op 2 juni 2012.
SC/9369,
beschikbaar op: http://www.un.org/News/Press/docs/2008/sc9369.doc.htm, geraadpleegd op 11 juni 2012.
om of the Netherlands, on behalf of -‐‑
un.europa.eu/articles/en/article_4067_en.htm, geraadpleegd op 2 mei 2012. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Minder Pretentie, Meer Ambitie: Ontwikkelingshulp die Verschil Maakt,
Amsterdam: Amsterdam University Press 2010.
Security Dialogue, nr. 1 (2005), pp. 27 47.
Africa Today, nr. 3 (2007), pp. 3-‐‑20.
SIIS International Review, nr. 2 (2008), pp. 55 -‐‑ 82.
NBR Analysis, nr. 4 (2005), pp.5 -‐‑ 15.
92
Digitale nieuwsbronnen:
http://www.amnesty.org/en/news/darfur-‐‑new-‐‑weapons-‐‑china-‐‑and-‐‑russia-‐‑fuelling-‐‑conflict-‐‑2012-‐‑02-‐‑08, geraadpleegd op 12 juni 2012.
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/6462117.stm, geraadpleegd
op 20 mei 2012
-‐‑africa-‐‑11748989.
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/4721189.stm geraadpleegd 19
mei 2012
-‐‑africa-‐‑17225356, geraadpleegd op 4 juni 2012.
http://europa.eu/legislation_summaries/development/african_caribbean_pacific_states/r12529_en.htm, geraadpleegd op 2 juni 2012.
https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:gB03OHl0nUUJ:www.eurunion.org/newsweb/HotTopics/DarfurEUFactsheetDec2007.doc+&hl=nl&gl=nl&pid=bl&srcid=ADGEEShip1W1Vy_SnCdETi3Ix_n8eAToFJ6jvdw_wX0ecV5kCMwjg52R5BLyT_Hu785aJ85pBZuM0Hf0jPgMKVQRHTXkXTh-‐‑YmlKPtSCYBDLCE1Wbge5AhhNYIChvwCDuPUKVVwD r&sig=AHIEtbSU_xtjNLr3I1bUiMYAlhrKKCQdcA&pli=1, geraadpleegd op 2 juni 2012.
-‐‑ New York, 2004, beschikbaar op: http://www.europa-‐‑eu-‐‑
un.org/articles/fr/article_5354_fr.htm, geraadpleegd op 2 juni 2012.
-‐‑11 mei 2012.
http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/zimbabwe/8315432/China-‐‑renews-‐‑relationship-‐‑with-‐‑Zimbabwe.html, geraadpleegd op 22 mei 2012.
-‐‑
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/sudan_final_non-‐‑ratification_faq_200908.pdf, geraadpleegd op 18 mei 2012.
-‐‑eumaatregelen-‐‑tegen-‐‑
suriname.html, geraadpleegd op 16 mei 2012.
juni 2012.
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/lisbon_treaty/ai0015_nl.htm, geraadpleegd op 23 juni 2012.
/world-‐‑16890107, geraadpleegd op 12 juni 2012.
93
Bijlagen:
Figuur 1: Cycle of norm change (Sandholtz & Stiles)
94 Cycle of N
orm Change
Cycle of N
orm Change
EU & Democratie
EU & R2P
Darfur
Darfur
Figuur 2: Cycle of norm
change: EU in D
arfur, democratie.
Figuur 3: C
ycle of norm change: EU
in Darfur, R2P.
Respon
sibility to Protect
Missie Tsjaad
The reson
sibility to prevent
* Binnen EU discussie over afw
achtende houding. * In retoriek duidelijke oproep tot responsibility to react * In V
N roept EP op tot actie.
Dem
ocratie
* Erkennen ICC blijft voorw
aarde voor ontvangen O
S gelden. * EU
legt geen strengere sancties op dan V
N
* Positieve conditionaliteit * Toenam
e OS budget
* Financiering APF uit O
S budget
* Artikel erkennen IC
C in C
otonou leidt tot discussie * D
iscussie binnen EU over het opleggen
van sancties
95
Cycle of Norm Change
China & Non-‐‑Interference
Fase 1
Fase 2
Fase 3
Figu
ur 4: C
ycle of N
orm Cha
nge. China
in Darfur, Fase 1. Figuu
r 5: C
ycle of N
orm Cha
nge. China
in Darfur, Fase 2. Figuu
r 6: C
ycle of N
orm Cha
nge. China
in Darfur, Fase 3
No
n-in
terfe
renc
e
China
roept K
hartou
m op
tot h
et verbeteren van
human
itaire situatie
Onv
oorw
aardelijke steun
aan regering
Khartou
m
Intern debat, beleid scha
adt d
iplomatie
Influence without interference
China
bevestig
t het belang van
de in
stem
ming van de Soeda
nese
regering
en stem
t tegen
resolutie
s in de VN
velig
igheidsraad.
Quiet Diplomacy
Kritie
k regering
Soeda
n op
Chinees beleid
Influence without interference
Actieve Diplomatie:
* China
neemt m
aatregelen die
Soed
an treffen.
* C
hina
als bem
iddelaar.
Quiet Diplomacy
* Intern de
bat
* Interna
tionale druk op
China ro
ndom
Olympische Spelen
96
Cycle of N
orm Change
Cycle of N
orm Change
EU en D
emocratie &
R2P
China &
Non-‐‑interference
Zimbabw
e
Zimbabw
e
Figuur 7: EU
in Zimbabw
e, democratie &
R2P.
Figuur 8: China in Zim
babwe, non-‐‑interferen
ce.
Non-‐‑interferen
ce
* China trekt schip m
et wapens terug.
* China steunt A
U. A
U levert kritiek
op beleid Mugabe.
*Actieve diplom
atie
* Steun regering Zim
babwe. N
adruk in soevereiniteit in retoriek. * C
hina maakt gebruik van vetorecht
in VN veiligheidsraad.
* voortzetting economische
betrekkingen.
* Interne discussie beleid. * Internationale druk i.v.m
. wapenhandel.
Dem
ocratie & R2P
* Uitzondering op
visumrestricties
* Positieve & negatieve
conditionaliteit * A
utonome sancties
* Discussie binnen EU
over uitzonderingen sancties
