De overheid kruipt uit haar schulp

Theorieën en ervaringenover een omgevingsbewuste overheidop het gebied van verkeer en vervoer

Jeroen Ververs

AVV afdeling Personenvervoer (VLP)Rotterdam, september 1995

Inhoudsopgave

Voorwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.1 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.2 Doelstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71.3 Opzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. Theoretisch kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92.2 Unicentrisme: een achterhaalde manier van planning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.3 Multicentrisme: zoeken naar mogelijkheden van zelfregulering . . . . . . . . . . . . . 122.4 Pluricentrisme: besluitvorming in beleidsnetwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122.4.1 De beleidsnetwerkbenadering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.4.1.1 Uitgangspunten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.4.1.2 Mogelijke beïnvloedingsposities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.4.1.3 Strategieën . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152.4.2 Beoordelingscriteria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.4.3 Kritiek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172.4.4 Het arenamodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182.4.5 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202.5 Praktijkvoorbeelden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3. Bestuurlijke ontwikkelingen binnen de overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.2 Samenwerking tussen de overheid en private organisaties . . . . . . . . . . . . . . . . 233.2.1 Publiek private samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.2.2 Beleidsconvenanten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253.3 Samenwerking tussen overheidsorganen: op zoek naar effectieve interactiever-

banden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263.3.1 Decentralisering en regionalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263.3.2 Bestuursconvenanten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

4. Bestuurlijke ontwikkelingen binnen het verkeer- en vervoerbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . 294.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294.2 Het beleidsveld verkeer en vervoer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294.2.1 Het beleidsprobleem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294.2.2 Problemen bij overheidssturing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294.3 Veranderende bestuurlijke verhoudingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.4 Ontwikkelingen binnen V&W . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324.4.1 Infralab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324.4.2 De ketenbenadering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324.4.3 Bestuur voor de spiegel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344.4.4 De open planningsbenadering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

5. Synthese van theorie en praktijkervaringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375.1 Multicentrische tendensen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375.2 Pluricentrisme als oplossing? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375.3 Unicentrisme als stok achter de deur? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Noten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1

Literatuurlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 3

Voorwoord

Dit rapport is geschreven tijdens een stage bij de afdeling Personenvervoer (VLP), hoofdafdelingVervoer en Leefbaarheid (VL) van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) van het ministerie vanVerkeer en Waterstaat (V&W). Het betrof hier voor mij een extra stage waarin ik zowel onderzoeks- alspraktijkervaring heb opgedaan.De aanleiding voor dit onderzoek was de toenemende aandacht vanuit AVV voor de omgeving en dedaarin opererende actoren. Vanuit het Kenniscentrum Mobiliteitsbeïnvloeding van VLP kwamvervolgens de concrete vraag om een inventarisatie te maken van bestaande bestuurskundige theorieënaangaande deze thematiek, en deze vervolgens te vergelijken ofte koppelen met bestaande initiatievenbinnen V&W.Deze interessante opdracht heb ik de afgelopen maanden vanuit mijn eigen achtergrond (namelijk deopleiding Bestuurs- en Organisatiewetenschap in Nijmegen) en kennis, uitgewerkt. Hierbij heb ik zeerveel hulp gekregen vanuit de afdeling; met name Willy Sweers, mijn begeleider, en Roelof Oldenbur-ger, het hoofd van het kenniscentrum, wil ik op deze plaats bedanken. Verder ben ik dank verschul-digd aan al degenen (binnen en buiten V&W) met wie ik van gedachten heb gewisseld over dezeproblematiek, die op veel verschillende terreinen leeft. De op deze manier opgedane kennis heb ik inmijn rapport verwerkt.

Rotterdam, augustus 1995

Jeroen Ververs

1. Inleiding

1.1 Probleemschets

Centraal in dit rapport staat de constatering dat de overheid op veel beleidsterreinen minder effectiefopereert dan ze zou kunnen. De overheid hanteert niet altijd de juiste maatregelen of voert dezemaatregelen niet op een adequate manier uit. Eén van de belangrijkste oorzaken hiervan is dat demaatschappij niet statisch is maar dynamisch en complex. Wil de overheid op de veranderingenkunnen blijven reageren dan zal zij goed moeten weten wat er zich afspeelt binnen de maatschappij.Dit houdt een betere communicatie in, tussen de overheid en haar omgeving.Een ander punt betreft de houding van de overheid ten opzichte van deze maatschappij. Stond deoverheid vroeger als een almachtige instantie boven de maatschappij, tegenwoordig bevindt zij zichhier meer in en heeft een gelijkwaardiger rol gekregen ten opzichte van maatschappelijke organisatiesof instantie. Op deze manier is contact met de omgeving beter mogelijk. Het gaat er nu nog om opwelke manier de overheid gestalte geeft aan haar nieuwe rol. Welke houding neemt zij aan tegenoverandere actoren?Zowel vanuit de praktijk als vanuit de wetenschap (zoals sociologie, rechten en bestuurskunde) wordtde laatste jaren getracht oplossingen te vinden voor dit bestuurlijke probleem, waar het geheleopenbaar bestuur heden ten dage (impliciet of expliciet) mee worstelt.

1.2 Doelstelling

Dit onderzoek heeft als doel om mogelijke toekomstige rollen en houdingen van de overheid tenopzichte van andere actoren te verkennen, en op hun merites en bruikbaarheid te beoordelen. Deze'overheidsstrategieën' dienen in eerste instantie effectief te zijn (hetgeen inhoudt dat er adequaat beleidtot stand komt dat nageleefd wordt), met als randvoorwaarde dat de overheid haar boekje niet tebuiten gaat. Ze is gebonden aan bepaalde normen en regels waaraan andere actoren niet zijn gebon-den.Dit rapport spitst zich binnen de overheid voornamelijk toe op het ministerie van V&W. De teontwikkelen nieuwe strategielijn dient daarom tevens te voldoen aan de eisen die door het verkeer- envervoerbeleid worden gesteld.Een doelstelling die eigenlijk buiten het bereik van dit rapport valt, maar waar in de toekomst wel naardient te worden gestreefd, is het bewust maken van V&W-ers van hun omgeving (hier vooral gezien alsactoren en de beleidsnetwerken waarin deze zich bevinden). Wanneer men zich hier expliciet vanbewust is, kan beter worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen. Binnen V&W zijn momenteelprojecten lopende (of worden projecten opgezet) die met deze thematiek van doen hebben.

1.3 Opzet

De opzet van dit rapport is als volgt: eerst wordt gekeken in hoeverre bestuurskundige inzichten bijkunnen dragen aan een mogelijke oplossing (hs.2), daarna naar bestuurlijke trends en inzichten vanuitde bestuurspraktijk (hs.3), en in het bijzonder vanuit de praktijk in het verkeer- en vervoerbeleid (hs.4).Vervolgens wordt gekeken of, en op welke manier, deze inzichten ingepast kunnen worden in hetverkeer- en vervoerbeleid.

00

2. Theoretisch kader

2.1 Inleiding

Bij de weergave van verschillende theoretische inzichten worden voor de overzichtelijkheid driehoofdlijnen aangehouden. Deze hoofdstromen worden door Teisman1 unicentrisme, multicentrismeen pluricentrisme genoemd en zijn in verschillende vormen en onder verschillende namen terug tevinden in de literatuur. Unicentrisme kan in verband worden gebracht met de staat of het sturingsme-chanisme hiërarchie. Multicentrisme verwijst voornamelijk naar het marktmechanisme; de maatschappijwordt hier vaak met de metafoor markt aangeduid. Pluricentrisme heeft te maken met het opereren inbeleidsnetwerken; overheidsoptreden wordt hierin ook wel gezien als onderhandelend bestuur.Voor het vervolg van dit betoog kan het geen kwaad om aan te geven hoe tegen twee belangrijkekernbegrippen in dit rapport wordt aangekeken, namelijk de overheid en het (overheids)beleid.De overheid (ook wel openbaar bestuur genoemd) bestaat uit organen of instituties die in een staatbelast zijn met het hoogste gezag, hetgeen inhoudt dat zij zorg dragen voor de vorming en uitvoeringvan overheidsbeleid.2 Het oude onderscheid tussen beleidsvormers (de politiek) en uitvoerders (hetambtelijk apparaat) is moeilijk meer te maken; er is sprake van een grote verwevenheid tussen politieken ambtenarij. Daarom wordt hier in het vervolg steeds in haar algemeenheid gesproken over deoverheid, hierbij voorbijgaand aan de tweedeling politiek- ambtenarij en de interne pluriformiteitbinnen het overheidsbestel.

Om verwarring in de gehanteerde terminologie te vermijden wordt hier tevens de beleidscyclusweergegeven. Beleid komt niet vanzelf tot stand, maar in een dynamisch proces. Hierin zijn over hetalgemeen een aantal fasen te onderkennen. Hoewel dit model erg rationeel en theoretisch is (in depraktijk verloopt een beleidsproces vaak meer chaotisch en ongestructureerd) geeft het wel een beeldvan de verschillende fasen die over het algemeen worden doorlopen.De beleidscyclus ziet er als volgt uit:

tweedeling

1) beleidsvorming

II) uitvoering

fasen

1) probleem

2) alternatieven

3) strategie

4) implementatie

5) handhaving

6) evaluatie

aspecten

erkenning

formulering

genereren

keuze instrumenten

inzet instrumenten

invoeren maatregelen

naleving maatregelen

beoordeling proces

terugkoppeling naar 1

Een veel gehanteerde tweedeling binnen het beleidsproces is die tussen beleidsvorming (of beleidsfor-mulering), waarin het beleid in een interactief proces wordt ontwikkeld, en beleidsuitvoering, waarinhet beleid vorm krijgt en in het veld wordt ingevoerd.Wanneer deze twee delen verder worden uitgewerkt valt de probleemdefiniëring onder beleidsvor-ming; voordat beleid tot stand komt dient het eerst op de (politieke) agenda te komen, erkend teworden, waarna vervolgens elke actor zijn visie op het probleem geeft. Hieruit volgt een gezamenlijkeprobleemdefinitie, waarna wordt besloten welke maatregelen worden genomen en op welke wijze datplaatsvindt. Bij de uitvoering worden deze maatregelen vervolgens ingevoerd, waarbij er zichproblemen voor kunnen doen; de praktijk is vaak weerbarstiger dan men kan overzien. Het geïmple-

menteerde beleid dient gehandhaafd te worden, daar het anders niet nageleefd wordt. Doorgaans vindter na deze laatste fase in het beleidsproces een beleidsevaluatie plaats, waarbij wordt gekeken wat ergedaan zou kunnen worden om het beleid te verbeteren.De volgorde van deze fasen staat niet bij voorbaat vast. Het dient niet opgevat te worden als eenserieel proces, waarbij de fasen elkaar logischerwijs opvolgen. Vaak worden fasen meerdere kerendoorlopen of wordt er aan het eind van het proces weer teruggegrepen naar een eerdere fase.Beleidsvoering is daardoor beter te omschrijven als een iteratief proces.

2.2 Unicentrisme: een achterhaalde manier van planning?

Het unicentrisme is een top-down benadering, waarbij wordt uitgegaan van een hiërarchische ordeningvan actoren. De centrale actor (de overheid) definieert, als behartiger van het algemeen belang, demaatschappelijke problemen en beslist op welke manier deze opgelost dienen te worden. De overheidheeft een bovengeschikte rol in de samenleving en kan haar wil opleggen aan anderen.3

Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

O 1̂\O O O

Figuur 1 Unicentrisme

De overheid (weergegeven met het verkeer en waterstaat-embleem) staat hier boven de maatschappelij-ke actoren en stuurt hen op directe wijze aan. Deze benadering, ook wel klassieke planning genoemd,deed vooral opgeld in de jaren zestig en zeventig, maar was in de jaren tachtig aan kritiek onderhevig.Deze betrof in eerste plaats het feit dat de overheid overbelast raakte; ze kon niet overal oplossingenvoor vinden en deze ook nog eens implementeren.

Een tweede kritiekpunt betrof de maakbaarheid van de samenleving. Verondersteld werd dat maat-schappelijke problemen opgelost konden worden door middel van top-down sturing vanuit deoverheid. De werkelijkheid bleek dikwijls weerbarstiger en complexer dan werd veronderstelt. In demaatschappij hadden zich veranderingen voorgedaan en de overheid was niet bij machte hieradequaat op te reageren. Deze veranderingen waren zowel van economische als van sociale aard:directe oorzaken van het feit dat de klassieke planningsvisie minder populair werd, waren vanfinancieel-economische- en juridische aard. Begin jaren tachtig heerste er een economische recessie; erwerd een groter beroep gedaan op het sociale zekerheidsstelsel en de staatsschuld groeide. De

10

verzorgingsstaat en het sturend vermogen van de overheid kwamen ter discussie te staan. Daarnaastraakte de overheid steeds meer verstrikt in haar zelfgesponnen web van regels en normen. Deregule-ring en terugtred van de wetgever werden gezien als de manier om hier uit los te geraken. Het directzichtbare gevolg waren de grote operaties in de jaren tachtig, gericht op een grotere efficiency bij deoverheid. Een andere punt dat in dit verband genoemd dient te worden is de toenemende emancipatievan de burger. Deze liet zich niet langer van bovenaf regels opleggen maar werd mondiger en kwamsteeds meer voor haar eigen belangen op, die niet altijd samengingen met het 'algemene belang' (denkhierbij aan het beruchte 'NIMBY-verschijnsel' (not-in-my-backyard)).

Vanuit bestuurswetenschappelijke hoek werden ondertussen steeds meer theorieën en inzichtenaangedragen die de bouwstenen voor de klassieke sturingsconceptie ondergroeven. Het idee dat deoverheid een monolitisch en hiërarchisch georganiseerde machine is, die de maatschappij top-downbestuurt, is passé.Ten eerste bestaat 'de overheid' niet. Zij is niet één geheel maar bestaat uit allemaal verschillende,deels afhankelijk en deels onafhankelijke, onderdelen (departementen, provincies, gemeenten maar ookdirecties en afdelingen), die dan eens in een verticale en dan eens in een horizontale verhouding totelkaar staan.Ten tweede stuurt de overheid niet top-down. Er is vaak sprake van bottom-up sturing. Dat houdt indat ook geluisterd wordt naar belangengroepen en het beleid niet uitsluitend van bovenaf wordtopgelegd.Ten derde, en samenhangend met de vorige opmerking, is de overheid niet de enige sturende actor inhet beleidsveld. Op bijna elk beleidsveld zijn meerdere actoren te vinden, met elk hun eigen invloedop het beleid. De overheid heeft de ene keer een bovengeschikte, de andere keer een nevengeschikteof zelfs ondergeschikte rol in het beleidsproces. Hierbij dient echter te worden opgemerkt dat deoverheid niet zo maar een actor is maar een bijzondere rol heeft ten opzichte van de samenleving. DeBruijn & Ringeling4 formuleren deze bijzondere positie, als volgt:- de overheid waarborgt de grondwettelijke bescherming van burgers. Dit kan botsen met de belangenvan de overheid als één van de actoren in een bepaald beleidsveld. De overheid is hier zowelrechtspersoon als hoeder van het algemene en individuele belang van de burgers.- de overheid heeft bijzondere taken of verantwoordelijkheden, waar ze zich niet, zoals maat-schappelijke actoren, aan kan onttrekken in een democratische rechtsstaat. Deze taken bestaan uit5:

• beschermen van de samenleving tegen binnen- en buitenlandse bedreigingen• handhaven van de rechtsorde• produceren van collectieve en quasi-collectieve goederen• corrigeren van het vrije spel der maatschappelijke krachten

- de overheid beschikt over een aantal instrumenten die door andere actoren niet gebruikt mogenworden (wet- en regelgeving en geweld). Hiervoor gelden echter bepaalde restricties.- overheidsoptreden is politiek en democratisch gelegitimeerd. Een beslissing van de overheid kandaarmee een bijzondere status krijgen. De overheid heeft hierdoor een machtspositie ten opzichte vanandere actoren.

Uit bovengenoemde inzichten blijkt dat sturing vanuit het klassieke sturingsdenken niet meer effectiefkan zijn. Er dient gezocht te worden naar nieuwe vormen van sturing. Een probleem met modernevisies is echter dat ze in botsing kunnen komen met normen en waarden aangaande de rol van deoverheid. Dit tast de legitimiteit van de overheid aan. Er is een spanning merkbaar tussen effectiviteiten legitimiteit. Enerzijds dient de overheid er zorg voor te dragen dat ze haar taken doeltreffenduitvoert. In een steeds complexer en onoverzichtelijker wordende maatschappij is dit niet altijd evenmakkelijk. Anderzijds dient bij de uitvoering rekening gehouden te worden met normatieve aspecten,anders verliest de overheid haar legitimiteit. Een ineffectieve overheid is echter na verloop van tijd ookniet meer legitiem. Zo moet steeds een afweging worden gemaakt tussen deze twee waarden.Daarnaast vullen de twee begrippen elkaar aan: een effectieve en goed functionerende overheid isgeloofwaardig en wint (tot op een bepaalde hoogte) aan legitimiteit bij de bevolking. Het draagvlak datdoor deze legitimiteit wordt gecreëerd dient op haar beurt als voorwaarde voor een effectief overheids-beleid; zonder deze basis kan de overheid niet optreden. Kortom, de overheid moet zich in haarnieuwe rol steeds af vragen wat kan, wat mag en wat gewenst wordt.

11

2.3 Multicentrisme: zoeken naar mogelijkheden van zelfregulering

Langzamerhand vatte het idee post dat de oude manier van werken ineffectief was en werd er gezochtnaar een nieuwe aanpak van de sturingsproblematiek. Dit gebeurde grofweg aan de hand van tweeinvalshoeken: een bottom-up benadering waarin de zelfstandigheid van de afzonderlijke actorencentraal staat (multicentrisme) en een benadering die uitgaat van netwerken van actoren waarwederzijdse afhankelijkheid (interdependentie) en vervlechting tussen actoren als basis wordt genomen.

Het multicentrisme hanteert als (empirisch) uitgangspunt dat veel beslissingen op lokaal of decentraalniveau worden genomen. De centrale overheid dient deze actoren hierin zo min mogelijk beperkingenop te leggen; ze dienen zo veel mogelijk autonoom te kunnen handelen. Wanneer elke actor handeltvanuit zijn eigenbelang, ontstaat er via het marktmechanisme een optimale situatie, waarin geencentrale interventies noodzakelijk zijn6. Bij dit laatste punt zijn enige vraagtekens te plaatsen (kijkmaar naar de sociale dilemma's die debet zijn aan het moeilijk te veranderen mobiliteitsgedrag vanmensen). In de praktijk is deze stroming onder andere terug te vinden in de sterke decentralisa-tietendens (zie hoofdstuk 3).Onder de stroming van het multicentrisme vallen tevens theorieën over zelfsturing of zelfregulering,waarbij uitgegaan wordt van het zelfsturend vermogen van actoren, die zelf het beleid dienen vorm tegeven en uit te voeren. In die gevallen dat er geen algemeen belang mee gemoeid is (geen sturingsbe-lang), bemoeit de overheid zich niet met bepaalde groepen. De fundamentele waarde van vrijheidweegt hier zwaar. Wanneer er wel sturingsbelangen in het spel zijn, treedt de overheid sturend op. Ditkan door middel van de inzet van (juridische, economische of communicatieve) instrumenten of doormiddel van zelfregulering. Zelfregulering kan andere vormen van regulering vervangen, wanneer opdeze manier de overheidsdoelstelling volledig kan worden bereikt (zie figuur 2a) of kan ingezetworden samen met aanvullende instrumenten. Deze kunnen gezien worden als de kaders waarbinnenzelfregulering plaats dient te vinden (zie figuur 2b). Deze vorm ligt in de Nederlandse situatie, metrelatief veel overheidsbemoeienis, het meest voor de hand.

Figuur 2a Volledige zelfsturing

Een voorbeeld van de tweede wijze van zelfsturing is de aansturing van de doelgroepen in het huidigemilieubeleid. De rijksoverheid stelt (per zogenoemd milieuthema) de doelen vast, die door alledoelgroepen gezamenlijk verwezenlijkt dienen te worden. Vervolgens wordt in overleg bepaald welkeinspanning een doelgroep dient te leveren (taakstelling genoemd). Een doelgroep is vervolgens vrij omte bepalen op welke wijze ze deze uitvoert. Wanneer elke doelgroep haar taakstelling naar behorenuitvoert is de doelstelling gehaald.

2.4 Pluricentrisme: besluitvorming in beleidsnetwerken

In het pluricentrisme staat niet de hiërarchie of het marktmechanisme centraal, maar wordt er van uitgegaan dat beleid tot stand komt in een interactieproces tussen actoren. Deze interactie kan zowel de

12

Figuur 2b Zelfsturing binnen kaders

vorm aannemen van samenwerking als van strijd. Actoren zijn van elkaar afhankelijk en in veelgevallen (op veel beleidsterreinen) is de afhankelijkheid wederzijds (interdependentie genoemd). Doordeze interdependentie kan men niet spreken van eigenbelang, noch van het algemene belang, maar iseerder sprake van het gemeenschappelijke belang van de verschillende actoren, dat als criterium wordtgehanteerd bij de totstandkoming van beleid.7

Wanneer interdependente actoren zich formeren rondom een bepaald beleidsprobleem, en daarinteracties met elkaar aangaan, wordt dat een beleidsnetwerk genoemd. Zo kunnen we spreken overhet milieunetwerk, het landbouwnetwerk maar ook over het verkeer- en vervoernetwerk. In zo'nnetwerk hebben zich verschillende actoren verzameld, waaronder overheidsorganisaties. Schematischweergegeven ziet dat er als volgt uit:

Figuur 3 Pluricentrisme

Veel verschillende inzichten en theorieën zijn onder te brengen onder de noemer van het pluricentris-me, ook wel de beleidsnetwerkbenadering genoemd. Hieronder worden enkele van deze inzichtenweergegeven, waarbij wordt gekeken naar de overeenkomsten, de gemeenschappelijke noemer. Eenprobleem hierbij is dat elke auteur net een andere invalshoek heeft op de problematiek en in veelgevallen ook het gehanteerde begrippenkader verschilt.In het overzicht zullen achtereenvolgens aan bod komen: de beleidsnetwerkbenadering, waarin deveronderstellingen, beïnvloedingsposities en strategieën worden behandeld (§2.4.1), beoordelingscrite-

13

ria (§2.4.2), kritiekpunten (§2.4.3), een uitgewerkte pluricentrische benadering; het arenamodel(§2.4.4). De paragraaf wordt vervolgens afgesloten met een conclusie (§2.4.5).

2.4.1 De beleidsnetwerkbenadering

2.4.1.1 Uitgangspunten

De beleidsnetwerkbenadering is gebaseerd op de volgende drie veronderstellingen:8

1) In een beleidsnetwerk zijn actoren afhankelijk van elkaar doordat sommige actoren over middelenbeschikken die nodig zijn voor het bereiken van andermans doelen. Er staan verschillende mogelijkhe-den open om met deze wederzijdse afhankelijkheid (interdependentie) om te gaan (waarbij in dithoofdstuk de laatste optie verder wordt uitgewerkt):

• reductie van afhankelijkheid, oftewel een ontkenning dat er in de maatschappij sprake is vaninterdependentie. De overheid pakt de veranderende problematiek op eenzelfde manier aanals daarvoor• reductie van ambities: de overheid heeft het idee dat er gestuurd kan worden min of meerlaten varen (deze vorm wordt ook wel terugtredende overheid genoemd)• hanteren van afhankelijkheden: de overheid gaat ervan uit dat actoren in een netwerk(inclusief zijzelf) afhankelijk zijn van elkaar en tracht hier in haar strategieën rekening mee tehouden

2) Over het algemeen is er sprake van doeldivergentie of perceptieverschillen tussen de actoren; iederheeft eigen belangen en hanteert eigen (cultureel bepaalde) interpretatiekaders. Voor een goed verlo-pend beleidsproces dient gezocht te worden naar doelconvergentie. Dit houdt in dat de doelen van deverschillende actoren met elkaar verzoend dienen te worden.

3) Beleid is het resultaat van interactie tussen actoren, op te vatten als een reeks van spelen. Dezespelen vinden plaats in zogenaamde beleidsarena's, op te vatten als geactiveerde delen binnen hetgehele beleidsnetwerk. Zijn de actoren in een beleidsnetwerk geformeerd rondom een centraalbeleidsprobleem, een beleidsarena's is te zien als een onderdeel hiervan, geformeerd rond een danactueel deelprobleem. De vraag hierbij is hoe blokkering van het proces voorkomen kan worden.

Deze drie veronderstellingen worden hieronder verder ingevuld, waarbij opgemerkt dient te wordendat de laatste twee veronderstellingen als het ware voortvloeien uit de eerste.

2.4.1.2 Mogelijke beïnvloedingsposities

Wanneer besloten wordt om de onderkende interdependente relaties met andere actoren tot uitgangs-punt van eigen handelen te nemen, zijn er drie posities mogelijk van waar uit invloed uitgeoefend kanworden9:

a) interactieve positie, van waaruit men door communicatieve activiteiten probeert te scorenb) prikkelpositie, waarbij men door prikkels of incentives anderen tot gewenst gedrag tracht tebewegenc) interventiepositie, waarbij door ingrepen geprobeerd wordt de patronen van interactie te beïnvloe-den

ad a) De nadruk wordt gelegd op het ontdekken van een gemeenschappelijk belang, waarbij eerstaandacht dient te zijn voor het 'leren spreken van dezelfde taal'. Hierbij kunnen de volgende typenworden onderscheiden:- wederzijdse aanpassing, de lichtste vorm van interactie. De nadruk ligt op communicatie en hetkennis nemen van eikaars standpunten. Dit type ligt voor de hand bij actoren in afhankelijke autonomeposities en bij parallelle afhankelijkheid. Voordelen zijn dat het geen gemeenschappelijke beslissing

14

vereist en de meerkosten laag zijn (door het geringe beroep op middelen). De geringe meerwaarde enhet gebrek aan regels om iets af te dwingen zijn echter als nadelig te beschouwen.- gezamenlijke besluitvorming (een voorbeeld hiervan is PPS, zie hoofdstuk 3): de actoren leggen zichhierbij vast. Dit verandert de structuur in het bestaande netwerk. Deze vorm ligt voor de hand bijvormen van wederzijdse afhankelijkheid waarbij de output van de ene actor dient als input voor deander. Regels worden vaak na enige tijd formeel en de rollen van de actoren raken geïnstitutio-naliseerd en geaccepteerd. Naast gemeenschappelijke doelen blijven de organisatiedoelen gehand-haafd.- gedelegeerde besluitvorming (geïnstitutionaliseerde vorm van PPS): dit is de meest intensieve vormvan interactie waarbij de partijen een nieuw orgaan oprichten. Ligt voor de hand als de outputs vanverschillende partijen de inputs van anderen beïnvloeden en vice versa. Een gezamenlijk opgezetteorganisatie neemt voor een deel de beleidsmogelijkheden van de moederorganisatie over.

ad b) Een actor kan zich in de positie bevinden dat interactie niet gewenst is of niet tot de mogelijkhe-den behoort, doordat hij buitengesloten is van directe besluitvorming. In dat geval kunnen er vanaf 'detribune' prikkels toegediend worden om anderen tot gewenst gedrag te verleiden. Deze hebben geendwangmatig karakter, de actor houdt de vrijheid om al dan niet te reageren. Deze vorm van stimule-ring wordt dikwijls gebruikt in relatie met de inzet van dwangmatige instrumenten (zoals verordenin-gen).Beperkingen zijn echter dat er geen respons hoeft te volgen op een prikkel, de informatie over het teverwachten effect gewenst is en de toegediende prikkel goed gedoseerd dient te zijn.

ad c) Bovenschikking in netwerken is van een ander karakter dan in een hiërarchie, waar de bovenge-schikte actor (de overheid) autonoom het beleid vaststelt en andere actoren het beleid uit dienen tevoeren. In een beleidsnetwerk zal vooral worden geprobeerd de interacties van anderen te be-invloeden. Aangrijpingspunten hierbij zijn:- procedures en structuren binnen het netwerk. Sommige actoren (zoals de overheid) hebben demogelijkheid om vooraf de spelregels en -patronen te beïnvloeden.- een ingreep gedurende de besluitvorming: van elkaar afhankelijke actoren die niet met elkaar willenonderhandelen kunnen behoefte hebben aan een derde partij die door bemiddeling, informatiever-schaffing of bindende uitspraken het besluitvormingsspel kan verbeterenHier dient echter voorzichtig mee omgesprongen te worden. Wanneer deze methoden te vaak wordengebruikt of niet op het juiste moment, kan dit weerstanden opwekken.

De daadwerkelijke invulling die een actor aan zijn positie geeft kan worden gezien als een 'rol' debijdrage van actoren aan de besluitvorming in een beleidsarena. Deze rollen kunnen per beleidsarenaverschillen. Mogelijke rollen zijn die van:- initiator: geeft de aanleiding tot het opzetten van een project maar beschikt zelf niet over allebenodigde middelen- supporter: ondersteunt het project op verschillende manieren. Een voorbeeld hiervan is een financier- administrateur of aanpasser: actor die middelen bezit maar geen direct belang heeft bij het project enhet vooral op negatieve effecten beoordeelt- criticus: actor die zich als tegenstander opwerpt omdat hij nadelen van het initiatief verwacht (dit kande legitimiteit aan een bepaald voorstel ontnemen)- selector: neemt bindende besluiten tijdens het proces (verzorgt de formele besluitvorming)- intermediair: mobiliseert de onmisbare actoren voor het project; is een drijvende kracht achter hetproject, zonder er zich volledig mee te identificeren- makelaar: brengt partijen bij elkaar en bemiddelt tussen hen- arbiter: bij een verhardend conflict wordt een arbiter ingezet die op een gegeven moment eenbindende uitspraak doet- facilitator: streeft zelf geen doelen na maar heeft wel specifieke kennis

2.4.1.3 Strategieën

Wanneer interdependentie tussen verschillende actoren een feit is en wordt onderkend bestaan er

15

verschillende strategieën om hierop in te spelen tijdens het beleidsproces:10

- beïnvloeden arenasamenstelling- verzoenen van doelen (of vervlechting van doelen)- arrangeren of koppelen van beleidsarena's

Beïnvloeden arenasamenstellingDoor het beïnvloeden of wijzigen van de samenstelling van de beleidsarena kan getracht worden hetbeleidsproces te stimuleren. Daarbij gaat het om het selectief activeren van (onmisbare) actoren en hetuitsluiten van actoren die het beleidsproces (dreigen) te verstoren. Dit is afhankelijk van de juisteinschatting van onmisbare actoren, de bereidheid van andere actoren om te participeren en de desinte-resse of oppositie bij andere niet-geselecteerde actoren. Dit is echter een onzekere strategie, waarbijhet succes voor een deel afhankelijk is van een onduidelijke en dynamische constellatie van actoren.

Doelconvergentie of doelvervlechtingDe doelen, die organisaties hebben, zijn niet los te zien van de zienswijzen of percepties waarmee deorganisatie haar omgeving beziet.11 Percepties zijn op te vatten als definities of beelden die deactoren hanteren van hun spelsituatie, en waarmee ze hun handelen en dat van andere actorenzingeven en evalueren. Ze zijn van invloed op beleidsprocessen, en met name op:- afhankelijkheden met andere actoren (een perceptie is bepalend voor de mate waarin dezeafhankelijkheid wordt ervaren)- eigen ambities en spelinzetten en die van andere actoren (deze zijn gebaseerd op het beeld of deinschatting die men van anderen heeft)- het beleidsveld en de daarin levende problemen (door bepaalde achterliggende percepties wordenook problemen vanuit een andere invalshoek bezien)

Door deze perceptieverschillen komen ook de doelen van organisaties op het eerste oog niet overeen;ze zijn verschillend geformuleerd, hebben een andere invalshoek, of wijken op andere punten vanelkaar af. Wanneer ze echter nader worden bekeken blijkt dat veel organisaties toch meer overeen-komsten vertonen dan werd aangenomen. De als vanzelfsprekend beschouwde doeldivergentie blijktsnel omgezet te kunnen worden in doelconvergentie; doelen raken elkaar, zijn met elkaar verwant.Om hier vervolgens iets zinvols mee te kunnen doen, dienen deze doelen met elkaar te wordenvervlecht. Dit verzoenen van doelen of ambities kan worden verbeterd door:- actoren (met voorbeelden) te tonen op welke wijze ze van anderen afhankelijk zijn- het ensceneren van een rollenspel waarin ook een derde wordt ingebracht, die als makelaar naarmogelijkheden kan zoeken om de standpunten te verzoenen.- het opdelen van het besluitvormingsproces in (besluitvormings)ronden, waarin aan het begin wordtafgesproken welke stap gezet gaat worden en aan het eind of en hoe men de volgende ronde zalingaan.- spreken van een gemeenschappelijke taal: wanneer verschillende actoren hun eigen definities enuitdrukkingen blijven hanteren kan dit leiden tot misverstanden en weerstanden. Dit kan wordenvoorkomen door te trachten om een gemeenschappelijke taal te ontwikkelen; dit komt de dialoog tengoede.

Beleid als resultaat van interactieBesluitvorming wordt gezien als een interactieproces12, waarbij actoren in verschillende spelen bezigzijn om voor hen bevredigende resultaten te bereiken en daardoor veelal een niet door één deractoren voorzien beleidsresultaat tot stand brengen. Het is meer een doelzoekend dan een doelstellendproces. Niet het formuleren en implementeren van een doel staat centraal, maar het afstemmen van deafzonderlijke doelen en gedragingen van de verschillende actoren.Door koppelingen tussen de verschillende arena's wordt het beleidsresultaat verrijkt en krijgt hetontwikkelingsproces een doorgaand karakter. Wat bijvoorbeeld in het ene spel wordt 'gewonnen' kanin het volgende spel of de volgende ronde als 'wisselgeld' worden gebruikt; het is en kwestie vangeven en nemen. Wanneer deze koppelingen ontbreken kan dat leiden tot het blokkeren van hetproces.Beleidsarena's kennen hun eigen 'spel'regels die het gedrag van de actoren tot op zekere hoogteleiden. Dit hangt samen met de 'structuur' van het netwerk, die de interacties tussen actoren enigszins

16

voorspelbaar maakt. Wanneer actoren in verschillende situaties echter steeds opnieuw dezelfde inter-pretatiekaders gebruiken kunnen er mogelijk blokkades optreden. Men dient flexibel genoeg te zijn omte anticiperen op geleidelijk veranderende regels en een veranderende structuur. Het netwerk dientzich aan te passen aan haar veranderende omgeving en de actoren aan een veranderend netwerk.Gebeurt dit niet dan lopen de interacties vast.

Termeer en Van Twist13 gaan in op het voorkómen van deze blokkering en zien een oplossing insturing als interventie, die zowel een cognitieve als een sociale component kent. Bij cognitieveinterventiemethoden wordt gedacht aan het bewerkstelligen van een verandering in de werkelijk-heidsdefinities van betrokkenen (bijvoorbeeld door middel van simulatiespelen). Het beoogde effecthiervan is dat men een andere kijk krijgt op de problematiek en zich ook anders gaat opstellen. Eenandere methode is 'strategisch decentreren'; actoren worden gestimuleerd hun problemen vanuit eenandere invalshoek te bekijken door er afstand van te nemen.Onder sociale interventiemethoden wordt hier bijvoorbeeld verstaan het introduceren van een derde,met een eigen perceptie, waardoor de betrekking tussen de actoren verandert. Een andere manier omeen vastgelopen onderhandelingsproces in goede banen te leiden is het definiëren van (nieuwe)interactieregels, waaraan elke actor zich dient te houden en die het proces dienen te stimuleren.

Wat zij met deze vrij theoretische noties willen aangeven is dat bij een blokkering van een interactie-proces zowel psychologische als sociale aspecten een rol spelen. Door op één van deze aspecten in tespelen, kan getracht worden een ander aspect te beïnvloeden; beiden staan met elkaar in wisselwer-king. De structuur kan worden veranderd door middel van de percepties en andersom. In de praktijkkan dit betekenen dat men bij een vastgelopen proces niet direct naar de meest voor de hand liggendeoorzaken dient te zoeken, maar naar de achterliggende redenen van de stagnatie.

2.4.2 Beoordelingscriteria

Besluitvorming dient een bevredigend resultaat te hebben waarin ieder van de participerende actorenzijn belang in zekere mate terug kan vinden. Dit kan worden geoperationaliseerd aan de hand van devolgende drie criteria, die behulpzaam kunnen zijn bij een besluitvormingsproces met een bevredigendresultaat als doel14:

1) het koppelen van actoren in arena's en het koppelen van de arena's (partijen en groepen in eenbepaalde setting bijelkaar brengen)

2) het verzoenen van doelen (de standpunten van de partijen tot elkaar brengen)

3) het arrangeren van interacties:- impliciete onderhandeling om tot wederzijdse aanpassing te komen (zoals de bekende bilateraaltjes inde wandelgangen na een vergadering)- projectorganisaties om tot gezamenlijke besluitvorming te komen (ad hoc verbanden waarin twee ofmeer partijen participeren)- partnerschappen om tot gedelegeerde besluitvorming te komen en arrangementen om spelregels voorconflicthantering te formuleren, zoals (van vrijblijvend tot meer dwingend) gentlemen's agreements,bestuursaccoorden, samenwerkingsovereenkomsten en contracten

2.4.3 Kritiek

Er bestaat kritiek op het feit dat de overheid netwerken (hier synoniem met ondoorzichtigheid en eenbedreiging voor de democratie) niet mag benutten omdat dit niet past bij haar rol. Deze morelebezwaren kunnen gedeeltelijk worden gepareerd door te wijzen op het feit dat de overheid bij sturingafhankelijk is van maatschappelijke processen en actoren; dat is de realiteit die niet zomaar kanworden genegeerd. Netwerkmanagement biedt mogelijkheden die met de meer traditionele methodenbuiten beeld gebleven zouden zijn. Bij deze manier van werken dienen echter wel de overheidstaken

17

in het oog worden gehouden. En één van deze taken is dat de overheid onpartijdig is en voor iedereenevenveel doet of nalaat. Wanneer de overheid opereert in netwerken bestaat er een kans dat zij slechtsrekening houdt met de belangen van direct betrokkenen en niet-betrokkenen (derden) uit het oogverliest. Op deze manier zou er een ongewenste en onrechtvaardige situatie kunnen ontstaan. Deoverheid dient hier tijdens het beleidsproces voor te waken door de belangen van andere partijen ookin het achterhoofd te houden.

Wat tevens voorkomen dient te worden is dat deze benadering gezien gaat worden als een soortpanacee dat oplossingen biedt voor alle bestuurlijke problemen. In dit rapport wordt het beschouwdals een mogelijke (kansrijke) oplossing, die nadere uitwerking verdient en op bepaalde projecten toege-past zou kunnen worden. Deze manier van werken is natuurlijk niet nieuw. Ze is niet door iemandachter zijn bureau verzonnen, maar is een bundeling van verschillende praktijkervaringen, afkomstiguit achteraf uitgevoerde procesanalyses (wat ging er mis, wat ging er goed en waarom?).

2.4.4 Het arenamodel

Verwant met de beleidsnetwerkbenadering is het arenamodel van Koppenjan15. In dit model wordendirecte en indirecte arenastrategieën onderkend:

Contextuele factoren;1. de aard van de

problematiek2. kenmerken van de

organisatie3. kenmerken van het

beleidsterrein4. andere

beleidsvormings-arena's

5. de politieke cyclus6. het maatschappelijke en

politiek-bestuurlijkeklimaat

AreMsamenstellinfr1. probleemformulering2. oplossingen3. participatie4. de factor tijd

A: directe arenastrategieënB: indirecte arenastrategieên

Het arenamodel van Koppenjan (bron: Koppenjan, 1993, p.44)

Directe strategieën beïnvloeden de arenasamenstelling op rechtstreekse wijze. De arenasamenstellingbepaalt uiteindelijk in grote mate het procesverloop (aanvang, duur beëindiging) en kan omschrevenworden via de aspecten probleemformulering, oplossingen, participatie en de factor tijd. Dezeaspecten, afkomstig uit het zogenaamde stromenmodel, worden opgevat als de aangrijpingspuntenvoor arenastrategieën.

Directe arenastrategieën zijn:A) Beïnvloeding van probleemformuleringen:- 'gatekeeping', probleemerkenning en -handhaving

• gatekeeping: activiteiten die actoren ondernemen om hun welgevallige probleemformulerin-gen tot de arena toe te laten en andere tegen te houden• erkend of op de agenda krijgen van problemen; vaak gedaan door entrepeneurs• problemen kunnen worden hergeformuleerd; er is strijd om de inhoud en vormgeving

18

• handhaving van een probleem op de agenda- vaststellen van de probleemdefinitie: actoren kunnen door de keuze voor bepaalde probleemdefinitiesde intensiteit en reikwijdte van conflicten trachten te vergroten of te verkleinen- precisering van de probleemdefinitie: hoe preciezer het probleem, des te groter de kans dat hetbeleidsontwerp bijdraagt aan de oplossing- beïnvloeding van het aspiratieniveau: door het omlaag schroeven van het aspiratieniveau kan aankwantitatieve en kwalitatieve overvraging van de overheid het hoofd worden geboden. Een hoogaspiratieniveau kan daarentegen enthousiasmerend werken. Hier dient de juiste afweging te wordengemaakt.- 'op één lijn komen':

• gemeenschappelijke beeldvorming• uitruil van waarden en doelen (bij belangentegenstellingen)• decompositie van het probleem in deelproblemen; scheiding van conflicterende waarden enstrijdende partijen

B) Beïnvloeding van de oplossingen- promoten van een oplossing. Elke tijd kent haar modegevoelige oplossingen. Een oplossing dient opeen geschikt moment gekoppeld te worden aan het probleem.- koppeling van problemen, participanten en arena's aan 'instantoplossingen': sommige organisatiesbeschikken over kant- en klare oplossingen- investeren in oplossingen: ontwikkelen van nieuwe oplossingen- agendamanagement: tactieken waarmee beslissers onder het nemen van besluiten proberen uit tekomen (bv. door middel van symboolbeleid)

C) Beïnvloeding van de participatie- keuze van de arena: toewijzing van een probleem aan een bepaalde organisatie of arena beïnvloedtde aanpak van het probleem- coalitievorming- wijziging van de kring deelnemers: teneinde steun voor bepaalde problemen of oplossingen tebeïnvloeden. De ideale omvang van een arena is onduidelijk: soms dient deze beperkt en soms juistuitgebreid te worden- creatie van nieuwe actoren en nieuwe arena's- participatie- en positiekeuze. In dit verband speelt het 'bandwagon-effect' een rol: wanneer in eenproces beslissingen worden genomen neemt het aantal deelnemers ('lifters') toe. Als van een project deglans af is kan dit aantal weer afnemen.De positiekeuze kan worden omschreven als de rol die een actor aanneemt. Deze hoeft niet altijdgelijk te zijn aan zijn formele rol.

D) Beïnvloeding van de factor tijd- procedurering: doordat het ontwerpproces vaak moeilijk te ordenen is kunnen activiteiten parallelworden geschakeld in plaats van serieel. Op deze manier worden veel mogelijkheden opengelaten;men laat de alternatieven naast elkaar bestaan- beïnvloeding van het tempo; toepassen van vertragings- of versnellingstechnieken (zijn gebonden aanin- en externe processen). Het stellen van tijdslimieten kan positief uitvallen: bij kwalitatief goedebesluitvorming dient vaak een zekere tijdsdruk aanwezig te zijn- wachten op het juiste moment, om oplossingen in te brengen. Deze methode berust op toeval, ookwel 'serendipity' genoemd. Is een onzekere methode; er kan altijd iets onverwachts tussen komen.

Indirecte strategieën beïnvloeden de arenasamenstelling via contextuele factoren, zoals:- aard van de problematiek- kenmerken van de organisatie- kenmerken van het beleidsterrein- andere beleidsvormingsarena's- politieke cyclus- maatschappelijke en politiek-bestuurlijke klimaat

19

Koppenjan probeert hierin zinvolle patronen te ontdekken. Op basis van de gedachte dat er binneneen arena een combinatie van problemen, oplossingen, participatie en tijdsdruk ontstaat, onderscheidthij twee algemene arenastrategieën: één gericht op benutting van de arenasamenstelling en de anderop het wijzigen van de voorwaarden. Er zijn nu drie strategie-opties te onderscheiden ten aanzien vanhet beïnvloeden van de arena:1) het benutten van de arenasamenstelling2) Het wijzigen van de arenasamenstelling:- inperking van de arena- uitbreiding van de arena

Deze opties kunnen gecombineerd worden met de aangrijpingspunten tot een 3 bij 4-matrix:

Aangrijpingspunten:

Probleemdefinitie

Oplossingsrichting

Participatie

Tijdsperspectief

Strategische optiesBenutten van dearenasamenstelling

accepteren beslaandeprobleemformuleringen

selecteren uit bestaandeoplossingen

winnende coalitievormen

tijdsdruk creëren

Inperking van dearena

probleemdefinitiepreciseren

uitsluiten vanoplossingen

uitsluitenvan actoren

uilstellen

Uitbreiding van dearena

herdefiniëren vande problematiek

nieuwe oplossingenontwikkelen

toelaten vannieuwe actoren

uitstellenOpties bij de keuze van arenastrategieën (bron: Koppenjan, 1993, p.65)

BeoordelingscriteriaEffectiviteit is geen goed criterium bij arenastrategieën. Het is verbonden te zeer verbonden met eenbepaalde probleemformulering (en deze verschilt juist per actor). Procesgerichte criteria zijn daarombeter op hun plaats.

Bij de beoordeling van beleidsvormingsmanagement kan aan de volgende maatstaven wordengedacht16:- efficiency: besteding van tijd en hulpbronnen dient in verhouding te staan tot de van het beleidverwachte verbetering- kwaliteit van de beleidsdiscussie: in hoeverre is het debat open en vrij (niet ingeperkt door machtsfac-toren). Men dient op te passen voor het gevaar van 'groupthink'.- consistentie en flexibiliteit: aan de ene kant dient er een zekere consistentie van beleid te zijn (viahandhaving en inperking van de arena) en aan de andere kant flexibiliteit (via uitbreiding van de arena)- zorgvuldigheid: committeren aan (proces) afspraken; helderheid.- verwerven van steun en vermijden van weerstand: balanceren tussen inperking en uitbreiding.- democratisch gehalte:

• de kwaliteit van de gekozen organen en de intensiteit van de betrokkenheid bij de beleids-vorming• wijze waarop met politiek-ambtelijke verhoudingen wordt omgesprongen• mate waarin met minderheidsposities rekening wordt gehouden

- organisationele positie: recht doen aan taken en belangen waar de organisatie voor staat

2.4.5 Conclusie

Het verschil tussen de hier gepresenteerde twee benaderingen ligt voornamelijk in de keuze van deuitgangspunten: de beleidsnetwerkbenadering baseert zich voornamelijk op de interdependentie tussende actoren en ziet een verbetering van de besluitvorming optreden via doelconvergentie en hetstimuleren van doorgaande interactie. Als vertrekpunt worden hier (de relaties tussen) de actorengenomen. Het arenamodel richt zich ook op andere factoren; hoe kunnen probleemformuleringen,oplossingen en de factor tijd worden beïnvloed?

20

Toch kunnen er enige gemeenschappelijke strategielijnen worden onderscheiden:- gemeenschappelijke beeldvorming (doelafstemming)- beïnvloeden van de arenasamenstelling- koppelen van arena's- de verschillende rollen van een actor tijdens het beleidsproces

De criteria waarmee in beide benaderingen het beleidsproces wordt beoordeeld stemmen gedeeltelijkovereen. Statische criteria (zoals effectiviteit) worden niet op hun plaats geacht, er wordt gedacht aanprocesgerichte criteria zoals het koppelen van doelen en arena's, het verzoenen van doelen en hetarrangeren van interacties. Daarnaast worden door Koppenjan nog (bestuursrechtelijke) randvoorwaar-den gesteld zoals zorgvuldigheid, helderheid en het waarborgen van de democratie.

De in dit kader (naar mijn mening) belangrijkste punten uit beide benaderingen zijn samengevoegd tothet volgende schema:

Bewustwording

- netwerkomgeving

- beleidsarena's

- posities en rollen

Richtsnoer bij het bereiken van eenbevredigend resultaat

- interactie

- doelconvergentie

- koppelen arena's en actoren

Wanneer netwerkstrategieën kans van slagen willen hebben, dient de actor, in dit geval de overheid,zich in eerste instantie bewust te worden van een aantal belangrijke zaken. Deze zijn hier kortheids-halve weergegeven onder de noemers netwerkomgeving (onderkennen van het feit dat zich rond pro-bleemvelden netwerken van actoren hebben gegroepeerd), beleidsarena's (er binnen deze beleidsnet-werken op een bepaald tijd één of meerdere arena's actief zijn, waar men daadwerkelijk actief met eenprobleem bezig is) en posities en rollen (elke actor staat vanuit zijn formele positie een aantal rollen terbeschikking, die, wanneer de situatie daar om vraagt gewijzigd kunnen worden).Wanneer deze punten door een actor zijn onderkend, kan er naar gehandeld worden. Hoe komt mentot een voor alle partijen bevredigend resultaat? Strategieën om dit te bereiken zijn: interactie (hetonderhouden van goede contacten en het streven naar samenwerking tussen de actoren), doelconver-gentie (het verzoenen van de doelen tussen de verschillende partijen) en het koppelen van debeleidsarena's en de daarin opererende actoren (teneinde een doorgaand interactieproces te bewerk-stelligen).

2.5 Praktijkvoorbeelden

Tot slot van dit hoofdstuk nog twee voorbeelden van recente projecten met pluricentrische kenmerken:één uit de (Franse) landbouwsector en één uit de scheepvaartsector. In het Nederlandse landbouwbe-leid is men overigens reeds vrij ver gevorderd met het ontwikkelen van een nieuwe, pluricentrische(maar gedeeltelijk ook multicentrische) sturingsvisie, verwoord in het rapport 'Sturing op maat'.17

Het Franse experiment met 'Projets Developpement Durable' (PDD) heeft als doel een vorm vanlandbouw, die zowel in economische, ecologische als sociale zin duurzaam is. Er vindt geen centraledoel- cq. kaderstelling vanuit de overheid ('Parijs') plaats, aangezien de diversiteit van de problemenhiervoor te groot is. Er wordt wel een proceskader aangegeven: per geselecteerd gebied wordt eenlokale stuurgroep samengesteld bestaande uit vertegenwoordigers met verschillende belangen in hetgebied, onderzoekers en een vertegenwoordiger van het landbouwministerie. Deze groep is te zien alseen netwerk, waarin de overheid vooral opereert als initiator en makelaar. Vervolgens wordt door dezegroep een 'animateur' geselecteerd, die uit het gebied komt en de taal van alle belangenbehartigersspreekt (en nu als het ware de facilitatorrol van de overheid overneemt) en het proces in goede banen

21

dient te leiden. Deze stuurgroep bepaalt vervolgens welke boeren, op basis van vrijwilligheid, inaanmerking komen voor een PDD-toekenning (goedkeuring om het bedrijfsplan uit te voeren enfinanciële overheidssteun).

Een voorbeeld van een V&W-project is het beter bevaarbaar maken (door uitbaggeren) van de Waal bijNijmegen. Aan het begin van dit project werden drie opties of scenario's overwogen:1) de Waal wordt dieper (het doel van de overheid dient te worden nagestreefd)2) de Waal wordt dieper en er wordt eveneens gekeken of er niet tegelijkertijd bepaalde meerwaardenkunnen worden gerealiseerd (zoals behoud van uiterwaarden)3) het bereiken van de meerwaarden staat centraal en het overheidsdeel (verdiepen van de Waal) ishierin slechts één van de waarden. De doelstellingen kunnen in dit scenario nog worden bijgesteld.

Door nu verschillende groepen bij dit besluitvormingsproces te betrekken wou men tot een berede-neerde keuze kunnen komen, waar de verschillende actoren achter staan (en die zouden refereren aanhet gemeenschappelijk belang). Het resultaat was echter enigszins teleurstellend: na een risico-analysevan de kansen en risico's (zoals tijd, geld en uitvoerbaarheid) werd besloten tot een optie die tussen 1en 2 lag. De Waal wordt dieper gemaakt en wanneer er kundigheid, tijd en geld beschikbaar is (watop voorhand niet wordt verwacht), wordt gekeken naar eventuele meerwaarden. De interne bedrijfs-voering laat optie 3 niet toe. De wil was er wel maar het resultaat viel tegen als gevolg van begrotings-technische problemen. Voor een beter (in dit geval meeromvattender) resultaat zou een cultuurver-andering binnen Rijkswaterstaat nodig zijn.

Voorbeelden van beleidsvelden binnen de verkeer- en vervoersector waar op een pluricentrische wijzewordt gewerkt, zijn verkeersveiligheid en vervoersmanagement. Binnen verkeersveiligheid dienen veelgerelateerde beleidsterreinen betrokken te worden bij het proces om tot integraal beleid te komen. Hetbeleidsnetwerk is hier vrij groot en lastig te beheersen. De overheidsrol hier is voornamelijk die vanmakelaar en facilitator.Vervoersmanagement richt zich op het stimuleren van bedrijven om mobiliteitsreducerende vervoer-plannen op te stellen en uit te voeren. Dit gebeurt (vooralsnog) niet via een verplichting maar er is eenbewuste keuze gemaakt om dit te doen in overleg met de bedrijven, die zelf voorstellen kunnenaandragen. Het netwerk waarin dit gebeurt is opgezet volgens de 'sneeuwbalmethode': via persoonlijkenetwerken zijn een aantal mensen binnen verschillende bedrijven benaderd en deze groep zal doorhaar enthousiasme en de geboekte resultaten andere bedrijven over de streep kunnen trekken. Hier isdus niet zozeer sprake van beleidsnetwerken (in de zin van actoren die zich hebben verzameldrondom een bepaald beleidsprobleem) als wel van sociale netwerken, via welke de overheid bedrijvenmet verschillende achtergronden om de tafel wil krijgen.

22

3. Bestuurlijke ontwikkelingen binnen de overheid

3.1 Inleiding

Zoals gezegd heeft men in de bestuurspraktijk naarstig gezocht naar mogelijke oplossingen van het hiergesignaleerde probleem; op welke manier kan de overheid nog enigszins greep houden op maatschap-pelijke processen, zonder dit vanuit een hiërarchische positie te willen doen?Het afgelopen decennium zijn op dit gebied een aantal trends te signaleren zoals decentralisatie,privatisering, aanbesteding, samenwerking met het bedrijfsleven (publiek private samenwerking) en hetgebruik van convenanten. Zonder volledig te willen zijn worden hier twee belangrijke hoofdvormenonderscheiden:

1) samenwerking tussen de overheid en private organisaties2) samenwerking tussen twee of meer overheidsorganen

Alhoewel niet valt te onderkennen dat er in de verschillende beleidsnetwerken en beleidsarena'sregelmatig sprake is van strijd (concurrentie, rivaliteit, terreinafbakening, onbegrip) is de hier gesigna-leerde trend er toch één richting meer samenwerking tussen de verschillende actoren. De voornaamstereden hiervoor is de door steeds meer actoren onderkende wederzijdse afhankelijkheid. De bestestrategie voor de meeste actoren is daarom te streven naar samenwerking. Voor de overzichtelijkheidwordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen samenwerking tussen overheidsorganen onderling ensamenwerking tussen overheidsorganen en private organisaties. Samenwerkingsverbanden waarbij deoverheid niet is betrokken, worden in dit onderzoek niet in ogenschouw genomen.

In de volgende twee paragrafen worden de twee samenwerkingsvormen beschreven en wordt ingegaanop de meest frequente verschijningsvormen. Dit zijn PPS en convenanten (tussen overheidsorganen enniet-overheidsinstellingen) en decentralisatie en convenanten (tussen overheidsorganen onderling).Deze ontwikkelingen kunnen worden gezien in het kader van een toenemende invloed van pluri- enmulticentrische benaderingen, waarin zowel elementen van zelfsturing als van wederzijdse afhankelijk-heid meespelen. Hieronder worden deze twee samenwerkingsvormen verder uitgewerkt.

3.2 Samenwerking tussen de overheid en private organisaties

De kloof tussen overheid en private instellingen is de laatste decennia steeds kleiner geworden. Erwordt gezocht naar wederzijdse belangen en naar samenwerkingsverbanden om deze voordelen uit tebuiten. Dit komt duidelijk naar voren in de grote populariteit van publiek private samenwerking (PPS)en van beleidsconvenanten.

3.2.1 Publiek private samenwerking

Publiek private samenwerking (PPS) ontstaat wanneer een overheidsorgaan een interdependente relatieheeft met een private organisatie (een bedrijf). Dit is het geval wanneer overheidsdoelen uitgevoerdkunnen worden met private middelen en ook het bedrijf voordelen ziet in samenwerking. Dezevervlechting hoeft niet vanzelfsprekend uit te monden in een vorm van samenwerking. Het loont pasde moeite wanneer het meerwaarde oplevert voor beide betrokkenen en deze meerwaarde niet tenietwordt gedaan door de meerkosten. Elke vorm van samenwerking gaat namelijk gepaard met één ofandere vorm van kosten (tijd, geld, personeel, materiaal).

Motieven om over te gaan tot PPS zijn van tweeërlei aard18:- financieel-economisch: de overheid verwacht bijvoorbeeld dekking van het finacieringstekort en eenprivate organisatie kijkt naar de rentabiliteit of risicospreiding en naar de spinn-off-effecten vansamenwerking (de indirecte effecten, zoals mogelijke vervolgopdrachten)

23

- bestuurlijk-strategisch: door samenwerking met private organisaties zou de overheid doelmatiger endoeltreffender gaan functioneren (doordat ze een verhoogd kostenbewustzijn krijgt). Een voorbeeld vanbestuurlijk-strategische samenwerking is de doelgroepenbenadering, waarbij de overheid via overlegmet verschillende doelgroepen (vertegenwoordigd door de belangenvertegenwoordigers van de actorenof individuen waar het beleid zich op richt) komt tot een groter draagvlak. Voor private organisatieskan gelden dat ze op deze manier betere betrekkingen met de overheid krijgen.

Er bestaan verschillende vormen en soorten PPS. Wanneer gekeken wordt naar de mate waarin desamenwerking is geïnstitutionaliseerd of de organisaties met elkaar zijn verbonden, zijn er drie vormente onderscheiden (zie ook de beïnvloedingsposities in §2.4.1.1)19:- wederzijdse aanpassing, waarbij men als het ware slechts beperkte concessies doet aan de anderepartij (het is dan ook de vraag of hier wel sprake is van 'echte' publiek private samenwerking). Ditproces is een kwestie van 'voor wat hoort wat'.- publiek-private samenwerking (PPS): hier is sprake van 'echte' samenwerking waarbij beide partijeneen gemeenschappelijk doel hebben. Een voorbeeld hiervan uit de stedebouw is de Kop van Zuid inRotterdam. Gemeente, ministeries, havenondernemers, projectontwikkelaars en burgers proberen hiergezamenlijk een stedelijk vernieuwingsproject van de grond te krijgen. Deze samenwerking verlooptredelijk, al dient er steeds voor te worden gewaakt dat de partijen niet terugvallen op autonomie envrijblijvendheid.20

- gezamenlijke organisatie: naast intensieve samenwerking loopt tevens de organisatiestructuur inelkaar over. Een voorbeeld hiervan is het in 1985 opgerichte automatiseringsproject Intis bv, waarbijde gemeente Rotterdam, de Kamer van Koophandel en enkele vervoers- en zeehavenondernemingensamenwerken op het gebied van een integraal haveninformatiesysteem. Samenwerking ging hier nietaltijd van een leien dakje doordat de tegenstellingen soms groter waren dan de gezamenlijke belangenen het gevaar altijd op de loer lag dat een partij eruit zou stappen. Bij louter private constructies is hetmoeilijk om het belang van een bedrijf te overstijgen en synergie een kans te geven; bij publiekeproduktie is de kans groot dat het systeem niet voldoet aan de eisen op de markt.21

Daarnaast kan gekeken worden naar het doel van of de drijfveer voor samenwerking (met wat voorsoort samenwerking hebben we te maken?)22:- strategisch: het zichtbaar maken van gemeenschappelijke produkten- taakgericht: bij taken die niet puur publiek of puur privaat zijn (zo is men er langzamerhand achtergekomen dat financiering van infrastructuur eigenlijk geen private aangelegenheid is)- projectgerichte samenwerking: partijen behouden eigen doelen en eigen besluitvormingsprocessen(dit past niet bij de vorm van een gemeenschappelijke organisatie)

Bij het aangaan van een bepaalde vorm van samenwerking dienen niet alleen de belangen van dedirect betrokken partijen in ogenschouw genomen te worden. Ook niet-deelnemende partijen (derden)worden betrokken bij PPS, vaak in negatieve zin. Zo kunnen derden in een nadelige concurrentie-positie worden gedrongen ten opzichte van de participerende partijen, kan de openbaarheid in gevaarkomen ten gevolge van het gesloten karakter, kunnen inspraakprocedures worden ingekort of kan erten gevolge van PPS een negatief beeld ontstaan bij het publiek. Dit moet natuurlijk voorkomen,vantevoren dient gewaakt te worden over de democratische aspecten. Zo kunnen bij samenwerking devolgende eisen worden gesteld aan bedrijven:- het gemeenschappelijk produkt dient een politiek-maatschappelijk rendement op te leveren- burgers moeten niet het idee krijgen dat de overheid haar partner financieel voordeel verschaft- de private partij moet de dynamiek van de economische macht verzoenen met de zorgvuldig-heidseisen van de politiek-maatschappelijke markt

ConclusieSamenvattend kan worden gesteld dat PPS voordelen kan bieden voor de betrokken partijen; hetwederzijdse voordeel dat een voorwaarde is voor het totstandkomen van PPS, en dat het ook eenmaatschappelijke meerwaarde bezit. Deze meerwaarde is vooral gelegen in het feit dat er produkten(joint-products) ontstaan die zonder PPS waarschijnlijk niet tot stand zouden zijn gekomen, en dat erdoor de kruisbestuiving tussen overheid en bedrijfsleven nieuwe inzichten en innovaties kunnenontstaan.

24

Mogelijke nadelen van dit soort samenwerkingsvormen zijn voornamelijk gelegen in de bedreiging diehet vormt voor derden, de niet-deelnemende private partijen. Met deze democratische randvoorwaar-den dient bij het opzetten van een samenwerkingsvorm terdege rekening gehouden te worden.Samenwerking is niet per definitie en in elke situatie nuttig; men dient te beseffen dat het ook kostenmet zich mee brengt.

De condities om überhaupt tot samenwerking te komen zijn in eerste instantie: interdependentie eneen mogelijkheid tot doelconvergentie (verenigbaarheid van commerciële en maatschappelijkedoeleinden). Wanneer hieraan voldaan is dient er een netwerk van twee of meer actoren aanwezig tezijn en, indien wenselijk, iemand die het toenaderingsproces faciliteert (de makelaar). Nadat deverschillende actoren vervolgens een gemeenschappelijk referentiekader hebben gecreëerd (dezelfdetaal spreken), kunnen er afspraken gemaakt worden, resulterend in wederzijdse aanpassing, publiek-private samenwerking of een min of meer gemeenschappelijke organisatie.

3.2.2 Beleidsconvenanten

Een convenant is een sturingsinstrument dat de laatste jaren op verschillende beleidsterreinen, en metname op het milieubeleidsterrein, in toenemende mate wordt gehanteerd. Naast deze grote populariteitworden er ook vraagtekens bij gezet: wat is de juridische status van een convenant (op welke manierkan naleving worden afgedwongen) en wordt hiermee onze democratische rechtsstaat niet ondergra-ven?Een convenant kan globaal omschreven worden als een afspraak tussen één of meer overheidsorganenonderling of tussen de overheid en het bedrijfsleven, gericht op de realisering van bepaalde beleids-doeleinden. Hier wordt voornamelijk aandacht besteed aan het convenant tussen de overheid enprivate organisaties, beleidsconvenanten genoemd. Deze convenanten kunnen worden onderscheidenvan de zogenaamde bestuurscovenanten, die meer gericht zijn op procedures en bestuursafspraken23

(zie ook §3.3). In beleidsconvenanten worden afspraken gemaakt over inspanningsverplichtingen vande partijen: wat zijn de activiteiten en doelen? Een bekend voorbeeld hier is het convenant over hetstopzetten van de produktie van cadmiumhoudende bierkratten (uit 1989) tussen enerzijds de ministe-ries van VROM, EZ en LNV en anderzijds het Bedrijfsschap frisdranken, het Produktschap Bier en deStichting Verpakking en Milieu.

Een beleidsconvenant kan gezien worden als het resultaat van een onderhandelingsproces, gebaseerdop het ruilprincipe. De populariteit is gedeeltelijk te verklaren uit het feit dat de relatie tussen overheiden samenleving is veranderd, gelijkwaardiger geworden. Tussen de overheid en de individuele burgerheeft zich een tussenlaag gevormd van intermediaire organisaties. Deze belangenorganisatiesdisciplineren hun achterban in ruil voor invloed bij de beleidsvorming van het (overheid)beleid metbetrekking tot hun deelbelang. Op deze wijze proberen zij hun deelbelang te integreren in hetalgemene belang.Door de maatschappelijke veranderingen zijn de voorwaarden die aan wet- en regelgeving wordengesteld gewijzigd; er is behoefte aan recht dat gelijkheid van partijen en wederkerigheid tot uitdrukkingbrengt, oftewel 'kneedbaar' recht (dat op maat gemaakt kan worden) en 'pluriform' recht (door meergebruik te maken van het privaatrecht in plaats van het publiekrecht, sluit het beter aan in verschillen-de situaties). Het convenant voldoet aan deze eisen. De rechtsonzekerheid van dit instrument wordtzowel positief (het is flexibel) als negatief beoordeeld (men hoeft zich niet meer aan zijn afspraken tehouden). Verder wordt de convenant regelmatig gezien als een alternatieve, communicatieve sturings-vorm, naast juridische en economische instrumenten. Een convenant is twee- of meerzijdig, hetgeeninhoudt dat het niet opgelegd kan worden maar dat het afstemming vereist met de actoren met wie hetconvenant wordt gesloten.

Peppel en Herweijer2" onderscheiden een aantal motieven om een convenant te sluiten. In de meestegevallen is dat de gelegenheid om bij elkaar overlappende doelen en wederzijdse afhankelijkheid doorsamenwerking een situatie te bereiken die tot wederzijds voordeel strekt. Dit wordt door hen eenruilconvenant genoemd, met als sanctie op niet-naleving het opschorten van het convenant. Een andermotief kan zijn om een blokkade of patstelling te doorbreken. De sanctie op niet-naieving is dan

25

reputatieverlies.Een convenant kan dienen als alternatief voor mondelinge afspraken of schriftelijke toezeggingen, alsgeheugensteun. In de meeste gevallen is het echter een alternatief voor wetgeving waar beide partijenop vooruitlopen. De inzet van convenanten vindt dan vaak plaats samen met andere instrumenten (zieook §2.3).

Voorwaarden voor effectieve convenanten zijn een evenwichtige ruilverhouding en een gezamenlijkbelang. Het liefst zou de overheid hierbij ook nog sancties in huis hebben, de figuurlijke stok achter dedeur, maar dit is niet altijd mogelijk.

ConclusieEen convenant is te zien als een instrument dat nuttig is bij het streven naar sturing op afstand. Het kanworden ingezet in een beleidsveld waar de doelgroep in staat is tot een grote mate van zelfregulering.Wanneer de doelgroep de randvoorwaarden uit het oog dreigt te verliezen, zal de overheid handelendop moeten treden.Daarnaast kan een convenant worden gezien als een middel om actoren op elkaar af te stemmen, ofaan elkaar te binden. Het doel is om, bij gezamenlijke doelen, tot samenwerking te komen. Hierbijkunnen verschillende gradaties van bindendheid worden onderscheiden, afhankelijk van de sanctiesdie een actor tot zijn beschikking staan.

3.3 Samenwerking tussen overheidsorganen: op zoek naar effectieve interactieverbanden25

Een andere vorm van samenwerking dan die tussen overheid en bedrijfsleven, is die tussen overheidsli-chamen onderling. Binnen het ambtelijk apparaat is veelal sprake van verkokering; onderdelen(afdelingen, directies, directoraten maar ook ministeries en overheidslagen) denken in de eerste plaatsaan zichzelf (het bekende 'toko-denken') en zijn niet snel geneigd tot samenwerken. Wanneer ditzogenaamde bureaupolitieke systeem verwordt tot bureaupolitisme (daadwerkelijk conflict en strijd) isdit nadelig voor de gehele organisatie. Via betere afstemming en coördinatie wordt getracht dit teveranderen. Het uiteindelijke doel van dit interne veranderingsproces dienen effectievere samenwer-kingsverbanden te zijn. Hieronder worden twee van dergelijke trends beschreven; regionalisering enhet afsluiten van zogenaamde bestuursconvenanten.

3.3.1 Decentralisering en regionalisering

Om samenwerking tussen en binnen de bestuurslagen te bevorderen, werd in 1950 de Wet gemeen-schappelijke regelingen (Wgr) opgesteld. In de eerste plaats werd daarmee de samenwerking tussengemeenten geregeld, maar vanaf 1984 stonden ook mogelijkheden open tussen provincies, waterschap-pen en andere openbare lichamen. Een gemeenschappelijke regeling is te zien als een afspraak tussentwee overheidsinstanties over de manier waarop bepaalde taken (zoals de ruimtelijke ordening) verrichtdienen te worden. Aanleiding tot de Wgr was het ontbreken van regionaal bestuur (het zogenaamderegionale gat), waardoor regionale problemen moeilijk aangepakt konden worden. De Wgr vervulde debehoefte aan intergemeentelijke samenwerking en was tegelijkertijd een alternatief voor een onge-wenste vierde bestuurslaag het regionaal bestuur.Deze oplossing leidde in de praktijk echter tot problemen; zo bestond er een verschil in zwaartetussen de regelingen, was er al snel sprake van een wirwar aan regelgeving en werd het voor deburger onduidelijk waar hij voor een bepaald probleem moest zijn. Begin jaren tachtig kwam dezeproblematiek, toen met name gericht op de grote steden, weer in de belangstelling (commissieMontijn, Rbb, WRR). Zonder versterking van de bestuurlijke mogelijkheden in de stedelijke agglomera-ties konden daar de problemen niet worden opgelost.

Als reactie hierop bracht BiZa in 1990 de nota Bestuur op Niveau (BoN) uit. Deze nota bevatte hetverzoek aan 7 grootstedelijke gebieden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven-Helmond, Enschede-Hengelo en Arnhem-Nijmegen) om voorstellen in te dienen voor een naderebestuurlijke vormgeving van hun agglomeraties. Dit plan kreeg veel (politieke) bijval.

26

De vervolgnota Bestuur op niveau, deel 2 (BoN2, 1991) ging verder in op de samenhang van de stadmet de omringende regio's. Via intergemeentelijke samenwerking (op basis van de Wgr) zouden deBoN-gebieden toewerken naar de instelling van een regionaal bestuur.De beleidsnotitie Vernieuwing Bestuurlijke Organisatie (BoN3, 1993) schetst de lange termijn-ontwikkeling richting een 'provincie nieuwe stijl', die in de plaats zou moeten komen van de huidigeprovincies. Het juridisch kader van deze bestuurlijke verandering wordt gevormd door de in 1993verschenen Kaderwet. Hierin wordt een tweetal fasen aangegeven waarin deze ontwikkeling zich afgaat spelen: uitgaand van de huidige samenwerking op basis van Wgr is er eerst de ROL-fase (regionaalopenbaar lichaam) en vervolgens, na een positief uitgevallen evaluatie, ontstaat er een provincie-nieuwe-stijl. Wanneer de evaluatie voor een bepaald gebied negatief uitvalt zal er worden gezochtnaar een andere oplossing, en zoals het er nu naar uit ziet wordt dat waarschijnlijk een herverdelingvan taken en bevoegdheden tussen gemeenten en provincie. Verder wordt in deze kaderwet eenminimum-takenpakket vastgelegd voor de verschillende, in ontwikkeling zijnde organen. Verantwoor-delijkheden en bevoegdheden worden hierbij zo laag mogelijk gelegd (volgens het subsidariteitsbe-ginsel).

Voor niet BoN-gebieden (de 'kleinere' steden) wordt ook gezocht naar een oplossing. Hier geldtvoornamelijk dat de onoverzichtelijke lappendeken van functionele gebiedsindelingen (zoals depolitieregio's) en samenwerkingsverbanden opgeruimd dient te worden. Dit verloopt momenteel langsdrie lijnen:

1) Aanscherping van de Wgr; versterking van de intergemeentelijke samenwerking.2) Vergroting van de samenwerkingsgebieden; de schaal zal moeten aansluiten bij maatschappelijke enfunctionele verbanden in een bepaalde regio.3) Integratie van functionele gebiedsindelingen in de nieuwe samenwerkingsgebieden: gestreefd wordtnaar territoriale integratie (zoveel mogelijk naar één schaal brengen van alle gebiedsindelingen) en naarbestuurlijke integratie (onder één bestuur brengen van diverse functionele samenwerkingsverbanden).

Na het debacle van de referenda in Amsterdam en Rotterdam (voorjaar 1995), waarin de bevolkingzich massaal uitsprak tegen regionalisering en opdeling van de stad in kleine deelgemeenten, is hetnog niet duidelijk hoe dit proces verder zal verlopen. Zoals het er momenteel uitziet worden alleenAmsterdam, Rotterdam en Den Haag een stadsprovincie; men zou kunnen zeggen dat er nu sterkecentrale sturing plaatsvindt ten aanzien van de decentraliseringsproblematiek.

Teisman en In 't Veld26 stellen zich naar aanleiding van deze decentralisatietendens een logischevraag naar de achterliggende redenen: wat is er in de maatschappij aan het veranderen, dat alsverklaring en oorzaak kan dienen voor deze toenemende aandacht voor regionalisering en schaal-vergroting? Wat zijn de redenen voor regionaal bestuur en welke problemen worden er meeaangepakt?Zij zien de grootstedelijke problematiek (met parasiterende randgemeenten) niet als enige aanleiding.Verder onderscheiden zij namelijk de technologische ontwikkeling met haar gevarieerde effecten en detendens tot concurrerende regio's ten gevolge van internationalisering. Getwijfeld wordt aan het nutvan centralisatie (door het instellen van een nieuw regionaal bestuur); in de praktijk ziet menvoornamelijk 'inter-organisatorische besluitvorming' (IOB). Een IOB heeft meer de vorm van een adhoc samenwerkingsverband, waarbij de verschillende actoren als dat nodig mocht zijn met elkaar omde tafel gaan zitten. Volgens de auteurs wegen de voordelen van deze manier van besluitvorming(beter resultaat dan bij één centrale actor) op tegen de nadelen (zoals de slechte naam die dezesamenwerkingsvormen vaak bij het publiek hebben door hun onoverzichtelijkheid).

ConclusieAlhoewel hier, net zoals bij PPS, gezocht wordt naar samenwerkingsvormen is er een belangrijkverschil: samenwerking tussen overheidsorganen wordt in de meeste gevallen van bovenaf opgelegd enPPS niet. En wanneer samenwerking vanuit de actoren zelf komt, heeft het meer kans van slagen. Degemeenschappelijke doelen worden sneller duidelijk en men zit tijdens dat afstemmingstraject snellerop een zelfde lijn. Misschien is het daarom beter om te komen tot ad hoc vormen van samenwerking(door Teisman en In 't Veld IOB genoemd), wanneer dat door de actoren wenselijk wordt geacht en de

27

omstandigheden daar aanleiding toe geven. Deze processen dienen echter wel transparant enoverzichtelijk te zijn, zodat de burgers geen idee krijgen van achterkamertjespolitiek. Dit is beter danenkel te streven naar geïnstitutionaliseerde vormen, die de potentie hebben om te verworden tot rigide,inhoudsloze samenwerkingsverbanden.

3.3.2 Bestuursconvenanten

In bestuursconvenanten worden, meestal voor onbepaalde tijd, afspraken gemaakt over zaken alsprocedures, bevoegdheden, taken en rollen. Het wordt regelmatig gehanteerd bij samenwerking tussenoverheidsorganen, waarbij het gezien kan worden als afstemmingsinstrument.Het achterliggende doel van zo'n convenant is over het algemeen om twee overheidslichamen op éénlijn te krijgen (door bijvoorbeeld bepaalde procedures of spelregels af te spreken) en te komen tot eenbepaalde vorm van samenwerking. Dit kan bijvoorbeeld op het terrein van kennis- of informatieover-dracht.Een voorbeeld van een bestuursconvenant is het akkoord tussen VNG en IPO van november 1994,over de decentralisatie van het verkeer- en vervoerbeleid. Hierin worden de taken, bevoegdheden enmiddelen op het gebied van verkeer en vervoer geregeld.

28

4. Bestuurlijke ontwikkelingen binnen het verkeer- en vervoerbeleid

4.1 Inleiding

Hierboven zijn in hoofdstuk 2 eerst enkele theoretische beschouwingen gegeven over de veranderenderol van de overheid waarbij vooral de nadruk gelegd werd op het pluricentrisme. In hoofdstuk 3 zijnvervolgens kort drie belangrijke praktijkoplossingen geschetst, die in de afgelopen jaren op bestuurlijkvlak vorm hebben gekregen.In dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op de verkeer- en vervoersproblematiek (§2), en debestuurlijke veranderingen die zich op dit terrein hebben afgespeeld (§3). Verder wordt aandachtbesteed aan de oplossingsrichtingen die binnen het ministerie van V&W zijn ontstaan of verder zijnuitgewerkt (§4). Vanzelfsprekend wordt hierbij tevens een koppeling gemaakt met de theorie.

4.2 Het beleidsveld verkeer en vervoer

4.2.1 Het beleidsprobleem

Het aangeven van hét probleem in de verkeer- en vervoersector is zeer moeilijk. Er is eerder sprakevan een groot aantal (deel)problemen die met elkaar samenhangen en, in sommige gevallen, elkaarversterken. Feit is in elk geval dat het aantal auto's en de mobiliteit nog steeds toenemen. Enige cijfersom dit gegeven te verduidelijken27: in 1994 bedroeg het aantal personenauto's 5.884.000, eenstijging van 30% ten opzichte van 1980. Het aantal afgelegde kilometers van personenauto's bedroeg84,2 miljard (een stijging van ongeveer 31% ten opzichte van 1980), hetgeen neerkomt op eengemiddeld jaarkilometrage van 16.300 per auto (inclusief zakelijk verkeer). Dit gegeven is de laatstejaren redelijk stabiel is gebleven. Daarnaast is ook de totale weglengte van verharde wegen gestegenvan 92.530 kilometer in 1980 naar 106.800 in 1993 (een toename van 15%).

Wat laten deze cijfers nu zien? Dat er meer auto's bijkomen en dat er (in totaal) meer gereden wordtop, naar verhouding, minder wegdek. De gevolgen hiervan zijn meer congestie (en de negatievegevolgen hiervan voor de economie), een toenemende aantasting van het milieu (door een grotereuitstoot van CO2 en NOX) en een groter gevaar voor de veiligheid van de wegverbruikers (na eengestage daling is er het afgelopen jaar een lichte stijging van het aantal verkeersdoden geconstateerd).Om deze negatieve gevolgen van automobiliteit aan banden te leggen richt de overheid zich op hetbeheersen van de (auto)mobiliteit. Dit kan met behulp van een grote diversiteit aan maatregelen(variërend van technisch tot gedragsbeïnvloedend), al naar gelang de manier (of invalshoek) waaropmen tegen het probleem aankijkt. Er doen zich bij dit beleid echter een aantal problemen voor.

4.2.2 Problemen bij overheidssturing

Ten aanzien van de fileproblematiek merken Van der Heijden en Thissen28 op dat de verwevenheidvan filevorming met maatschappelijke processen en met de mobiliteitsproblematiek in het algemeen,sterk en gecompliceerd is. Zo wordt aan de ene kant de automobiliteit teruggedrongen, maar wordenaan de andere kant de files aangepakt zodat automobilisten zich gemakkelijker kunnen verplaatsen.Het juiste aangrijpingspunt is onduidelijk, evenals de juiste mix en inzet van instrumenten. Oorzakenvan complicaties bij het beleidsproces (m.n. bij implementatie) zijn:- uiteenlopende percepties van de problematiek: de overheid dient een balans te zoeken tussengepassioneerde goed georganiseerde minderheden met een gevoelige toonzetting in hun argumentatie('de economie' en 'het milieu') en een omvangrijke massa van min of meer berustende burgers.- strijdigheid van doelen (bij probleemoplossing): er is spanning merkbaar tussen bepaalde doelen(zoals tussen een verhoging van de kosten van mobiliteit en de wens tot gelijke kansen voor eenieder). Daarnaast kunnen actoren in verschillende rollen verschillende doelen nastreven (zoals deoverheid). Zo is het een belangrijke overheidsdoelstelling om de automobiliteit terug te dringen.

29

Wanneer echter de verkoop van auto's afneemt, betekent dit dat ook de rijksschatkist leger wordt (doorhet mislopen van belastingen, accijnzen e.d.). Hier botst de overheidsrol van stuurder met die vanbelastinginner.- zwakke argumentatiebasis voor beleid: door onduidelijkheid over de effecten van specifiekemaatregelen is de weg waarlangs doelen zijn te bereiken (middeleninzet) niet altijd duidelijk.- noodzaak van zowel korte-termijnresultaten als lange-termijnaanpak: goede oplossingen vergenmeestal een lange voorbereidings- en implementatietijd, terwijl (door de politiek) dikwijls een kortetermijnoplossing wordt nagestreefd.- problemen met het draagvlak: (voldoende) draagvlak ontbreekt dikwijls.

Er zijn tevens enige kanttekeningen te plaatsen bij de huidige sturingspraktijk. Zo worden maatregelenvaak beargumenteerd vanuit het algemene belang terwijl de rekening soms bij de ene groep ligt en devoordelen bij een andere. Bij veel maatregelen is meer inzicht gewenst in wie nu feitelijk debelanghebbenden zijn, wat specifiek hun belangen zijn, welke speelruimte daarin zit, waar de klappenvallen bij maatregelen (en waar men profiteert) en hoe draagvlak valt te creëren. Belangen verenigenvanuit het algemene belang gaat voorbij aan het arenakarakter van de maatschappij. Door deinvalshoek 'algemeen belang' wordt weinig aandacht besteed aan zaken als het maken van afsprakenmet private actoren, de onderhandelingssituatie waarin de overheid verkeert en waarmee ze maarmoeilijk ideologisch overweg kan, en de disfunctionele of averechts werkende sturing. Hieropaansluitend dient vermeld te worden dat V&W eind 1994 gekozen heeft voor een vorm van werkenwaarbij naast de overheid tevens andere actoren een belangrijke rol spelen; zowel bij de beleidsvoor-bereiding als bij de uitvoering.29

Volgens Baakman, De Bruijn en Herweijer30 wordt de doelgroep van het verkeersbeleid gekenmerktdoor pluriformiteit (de doelgroep is niet één geheel maar is gedifferentieerd), geslotenheid (dedoelgroep is moeilijk te benaderen) en een groot leervermogen (waardoor instrumenten snel ineffectiefworden). De overheid wordt gekenmerkt door pluriformiteit en verschillende percepties.Getracht dient nu te worden corporatieve actoren (zoals gemeenten en bedrijven) zover te krijgen datze een bijdrage leveren aan het verkeersbeleid. De overheid kan deze actoren proberen te overtuigendoor middel van overleg, het creëren van win-win-situaties, 'reframing', zachte dwang, netwerkvormingetc. Een gevolg hiervan is dat de rol van de overheid verandert. Regionale overheden proberen testuren in een netwerk en de centrale overheid is meer de meta-stuurder en manager van het netwerk;probeert gunstige condities te scheppen voor een goed verlopend beleidsproces.

ConclusieDe toenemende mobiliteit heeft verschillende negatieve gevolgen (congestie, aantasting milieu envermindering verkeersveiligheid) en dient een halt te worden toegeroepen. Bij de formulering enimplementatie van beleid doen zich echter een aantal complicaties voor, zoals de strijdigheid vandoelen, een zwakke argumentatiebasis voor het beleid en problemen met het draagvlak. Een van debelangrijkste voetangels in het beleid is dat er nog te veel wordt geredeneerd vanuit het 'algemenebelang', terwijl de voor- en nadelen vaak over verschillende groepen zijn verdeeld. Het is beter om uitte gaan van het gemeenschappelijke belang en via een onderhandelingsproces te streven naar de besthaalbare en geaccepteerde oplossingen. Hiertoe dient de overheid te streven naar samenwerking metandere actoren (zoals gemeenten en bedrijven) en via netwerkstrategieën trachten haar doelen tebereiken (zie hoofdstuk 3).

4.3 Veranderende bestuurlijke verhoudingen

Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven, spelen er zich een aantal veranderingen af in de bestuurlijkeverhoudingen (in §3.3 wordt dit samenwerking tussen overheidsorganen genoemd). Dit is ook hetgeval in het verkeer- en vervoerbeleid. Deze veranderingen zijn enerzijds een reactie op maatschappe-lijke veranderingen, en komen anderzijds voort uit doelmatigheidsoverwegingen (en in mindere mateuit doeltreffendheidscriteria).Eén van de bestuurlijke veranderingen is de decentralisering (zoals aangegeven in hoofdstuk 3).Aansluitend op de decentraliseringsgolf zocht men in de jaren tachtig, na verschillende (afgeschoten)

30

plannen om het binnenlands bestuur te reorganiseren, naar nieuwe mogelijkheden. Territorialedecentralisatie, waarbij naar oplossingen werd gezocht voor meerdere taken of beleidsvelden, werdlosgelaten en verschillende beleidssectoren zochten hun heil in functionele decentralisatieverbanden,gericht op een bepaalde taak of beleidsveld. Zo ontstonden er op verschillende beleidsterreinen (zoalspolitie, arbeidsvoorziening en gezondheidszorg) functionele regio's.Op het terrein van het verkeer en vervoer was hier ook sprake van, namelijk de vervoerregio. Hetargument hiervoor is dat verkeersstromen en mobiliteitsproblemen de gemeenten- en provinciegrenzenoverschrijden. Uitvoering van het (SVV-)beleid heeft daardoor baat bij een goede samenwerking.Vervoerregio's bieden deze mogelijkheid tot bestuurlijke, beleidsinhoudelijke samenwerking tussengemeenten. Redenen die in het SVV genoemd worden voor regionalisering, zijn31:- biedt nieuwe mogelijkheden voor adequate aanpak van de verkeers- en vervoersproblematiek opbovengemeentelijke schaal (horizontale afstemming) en voor afstemming regionaal en nationaal beleid(verticaal)- door invoering vervoerregio's wordt verdergaande regionalisatie mogelijk- vervoerregio's leiden tot grotere efficiëntie bij het openbaar vervoer (vooral bij het stadsgewestelijkeopenbaar vervoer)

In mei 1992 kwam de commissie Brokx met een rapport waarin stond aangegeven hoe bij deuitwerking van de bestuurlijke reorganisatie rekening kon worden gehouden met het openbaarvervoer. In het rapport werden 21 vervoersgebieden onderscheiden en werd gepleit voor een regionaalbestuur op eenzelfde schaal als het vervoersgebied (competente regiobesturen). In 1993 verscheen eenbeleidsnotitie, die pleitte voor vervoerregio's. Langzamerhand werd het verkeer- en vervoerbeleidingepast in het binnenlands beleid. Doordat de BoN-gebieden er in werden opgenomen, nam hetaantal vervoerregio's toe van 24 naar 30, en was op een enkele gemeente na het gehele land bedekt.Uiteindelijk werden er negen vervoerregio's voorlopig erkend. De consequenties hiervan waren dat ergeld beschikbaar kwam (uit het zogenaamde Infrafonds) en dat zo'n regio ook bepaalde bevoegdhedenkreeg toegewezen. Een probleem dat langzamerhand steeds meer werd onderkend, was het (mogelijke)gebrek aan democratische legitimering van functionele vervoerregio's. Deze zouden buiten onsgedecentraliseerde stelsel (provincie, gemeenten en waterschappen) vallen.

De commissie Brokx onderkende drie sporen in de decentralisatietendens:- ontwikkeling in 7 BoN-gebieden: vorming stadsprovincies via een tussenfase (de ROL-fase). Na denegatief uitgevallen referenda in Amsterdam en Rotterdam staan deze echter op de tocht- drie noordelijke provincies, Flevoland en Zeeland: herverdeling van taken en bevoegdheden(ontvlechting) richting een 'middenbestuur' op provinciaal niveau. Dit wordt ook wel het 'Friesemodel' genoemd- overige delen van Nederland (de 'restgebieden' in Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht, Gelder-land, Overijssel, Brabant en Limburg)): hier is een discrepantie waarneembaar tussen het niveauwaarop de beleidsproblemen zich voordoen, en die waarop het bestuur aangrijpt

Nu echter de stadprovincies (ook wel provincies-nieuwe-stijl genoemd) zijn afgeschoten, en devervoerregio's als functioneel bestuur op regionale schaal ook niet meer wordt gezien als een reëelmodel voor het onderbrengen van de verkeers- en vervoerstaak, komt de provincie-oude-stijl weer omde hoek kijken (te zien als vernieuwing van binnenuit).

ConclusieOok op dit terrein doen zich veranderingen voor. Deze ontwikkelingen geven aan dat men binnen hetverkeer- en vervoerbeleid op zoek is naar nieuwe samenwerkingsverbanden tussen de verschillendeoverheidslagen. Men is er echter nog niet uit wat nu de meest effectieve en efficiënte manier vanwerken is op dit gebied.Dit is moeilijk los te zien van de mogelijkheden om met andere actoren (zoals bedrijven) totsamenwerking te komen (PPS). Ook op dit terrein spelen immers zaken als doelvervlechting een rol.Het verschil is alleen dat dit van bovenaf wordt opgelegd (zie ook §3.3).

31

4.4 Ontwikkelingen binnen V&W

Binnen V&W wordt gezocht naar oplossingen voor de hierboven geschetste problematiek. Hier wordende vier initiatieven behandeld die de laatste jaren zijn ontplooid, namelijk 'Infralab', 'Ketenbenadering','Bestuur voor de spiegel' en het 'Open planproces'. Elk van deze methoden is ontstaan vanuit depraktijk en kent haar eigen uitgangspunten.

4.4.1 Infralab32

Deze manier van werken is eind 1993 binnen V&W geïntroduceerd. Deze benadering, waarvan denaam een samentrekking is van 'infrastructuur' en 'laboratorium', richt zich op het verbeteren van hetwegennet en zoekt antwoord op de vraag hoe Rijkswaterstaat het best kan samenwerken met de(weg)gebruikers. Samen met hen wordt gekeken wat voor problemen er leven en wat voor oplossingener mogelijk zijn. Overigens worden dikwijls ook andere actoren (zoals gemeenten) bij projectenbetrokken, maar de primaire doelgroep zijn de burgers. In de volgende fase wordt vervolgens gekekenwat Rijkswaterstaat aan de infrastructuur kan verbeteren om deze problemen op te lossen. De Infralab-methode is hierbij vooral geïnteresseerd in creatieve en kansrijke oplossingen.

De werkwijze is opgezet in drie ronden (die in totaal maximaal een jaar duren):

1) StemGebruikers (automobilisten, omwonenden, belanghebbenden) praten in kleine groepjes over hunervaringen en problemen ten aanzien van een (bepaalde) weg. De uitkomsten worden daarna getoetstbij een groter publiek. Het verantwoordelijk bestuur formuleert vervolgens de probleemstelling voor devolgende ronde.2) AgoraDe gebruikers inventariseren samen met 'de experts' een breed scala aan oplossingen, waaruit ze ertenslotte één kiezen. Deze oplossing wordt bij een groter publiek getest en door het bestuur naar devolgende ronde doorgestuurd.3) ActieDe gekozen oplossing wordt omgezet in een concreet actieprogramma. Wat moet er gebeuren? Wiekan wat doen? Welke afspraken worden er gemaakt? Tot slot worden de afspraken met het bestuurvastgelegd.

ConclusieDeze benadering is voornamelijk gericht op een goede probleemverkenning. Daarnaast wordt deburger (de gebruiker) betrokken bij het beleid, hetgeen meer zekerheden geeft bij de naleving ervan.Op deze manier wordt getracht draagvlak te creëren. Overigens dient er voor gewaakt te worden dat erook daadwerkelijk iets met de verzamelde informatie wordt gedaan. Anders kan de burger het ideekrijgen dat ze niet serieus wordt genomen. Een heldere terugkoppeling tijdens en na de actiefase isdaarom zeer wezenlijk in dit proces.

4.4.2 De ketenbenadering33

In deze benadering wordt gekeken hoe bereikt kan worden dat de samenleving het door de overheid(V&W) gestelde beleid naleeft; dat wil zeggen of het beleid zijn doelen bereikt. Geconstateerd wordtdat de kern van de nalevingsproblematiek ligt in het concept van de over-ordenende staat, deuitwassen van de verzorgingsstaat. Door de grote mate van ordening is het tegenwoordig niet meervanzelfsprekend voor de burger om het beleid na te leven.In de probleemanalyse worden een vijftal aspecten onderkent, die onderling een sterke onderlingesamenhang vertonen: beleid, regelgeving, uitvoering, handhaving en organisatie. Deze schakels, elk tezien als een probleemveld, vormen samen een keten (vandaar de naam ketenbenadering).

32

Deze probleemvelden worden als volgt beschreven:

1) BeleidEr is sprake van een sterke overschatting van de verantwoordelijkheden die de overheid ten opzichtevan de samenleving dient te nemen. Als gevolg daarvan wil de overheid teveel, in een te kort bestek.Er ontstaat ad hoc-beleid waar de burger weinig mee kan: de kloof tussen het algemene belang en hetindividuele belang (van de burger) groeit. De geloofwaardigheid van het overheidsbeleid wordthierdoor aangetast.2) RegelgevingDoor alles in regels vast te leggen wordt getracht de samenleving te ordenen. De nadruk ligt hierbijsteeds meer op modificatie (het aan de samenleving opleggen van normen en waarden door middelvan regelgeving) in plaats van op codificatie (het in regels vastleggen van bestaande normen enwaarden). De overheid probeert enigszins greep te houden op de ontwikkelingen in een toenemendecomplexe samenleving, door middel van een toename aan regels (regulering). Aan de andere kantwordt juist gepoogd deze regelgeving terug te dringen (deregulering) en alles meer overzichtelijk endoorzichtig te maken. Per saldo leiden deze twee tegengestelde tendensen vaak tot herregulering.3) UitvoeringDe uitvoering heeft politiek een lage prioriteit (er kan niet mee 'gescoord' worden) en vindt plaats bijde 'lagere overheden'. Dit terwijl het een belangrijke fase is in het beleidsproces. Dit leidt soms totproblemen bij de uitvoerende instanties.4) HandhavingOm te controleren of alle regelgeving wordt nageleefd is er een groot handhavingsapparaat nodig.Door de massaliteit van de overtredingen en de vaak kleine grijpkans blijft veel onbestraft. Honderdprocent handhaving is natuurlijk onrealistisch maar door een betere communicatie tussen handhavingen beleid en door betere prioriteitsstelling (welke overtredingen dienen in elk geval te wordenvervolgd?), kan hier wel wat aan worden gedaan.5) OrganisatieDeze laatste schakel in de keten geldt vaak als bliksemafleider voor de problemen in de voorafgaandeschakels. De grootste problemen zijn hier aan de ene kant de overlap van taken en aan de andere kantde te grote versnippering over verschillende organen. Dit komt de samenwerking niet ten goede.

Door deze gehele keten worden een aantal zogenaamde probleemversterkers onderscheiden. Namelijk,een gebrek aan aandacht voor:- eigen verantwoordelijkheden in de samenleving (de zelfreguleringsgedachte)- onderlinge samenhang; zowel qua proces als inhoudelijk- de internationale dimensie (met name de EG)- kwantificeren en meten (kosten/baten-analyses en evaluaties)- communicatie (als instrument, overleg of terugkoppeling)- samenwerking (doorbreken van de verkokering)- deskundigheid en kennis (zowel binnen als buiten de overheid; gaat vaak verloren door bureaucratie)- eigen verantwoordelijkheden (tegengaan van het afschuiven op anderen)- onbetreden paden (er is weinig creativiteit en er wordt te veel gekeken naar 'politieke haalbaarheid')

Waarom speelt deze nalevingsproblematiek nu zo sterk bij V&W?Oorzaken hiervoor worden gezocht in:- grote beleidsambities- resultaten van het beleid zijn voor iedereen merkbaar (bruggen, wegen, files) en raakt daardoor demensen eerder- het gaat hier bij uitstek om modificerende regels (zoals gedragsverandering), waarbij problemen bijnaleving zijn te verwachten- de opbouw van V&W met veel gedecentraliseerde eenheden- internationale dimensie: het taakgebied van V&W wordt sterk internationaal beïnvloed (denk hierbijaan EG-regelgeving)

ConclusieDe ketenbenadering richt zich op verbetering van met name de uitvoering (implementatie) van het

33

beleid, door aandacht te schenken aan de onderlinge verbanden tussen de verschillende beleidsfasen(het beleidsproces wordt gezien als een iteratief, samenhangend proces). Hierbij wordt nadrukkelijk deomgeving van V&W betrokken, de werkwijze is zowel intern als extern gericht.

4.4.3 Bestuur voor de spiegel34

Dit project binnen Rijkswaterstaat (uitgevoerd door de afdeling HW-Q) gaat in op de vraag hoe V&Win kan spelen op een veranderende, en in toenemende mate complexe en onzekere situatie, waarmeede ontwikkelingen in de directe omgeving worden bedoeld. Via een aantal fasen wordt getracht eenbeter beeld te krijgen van V&W en de wijze waarop zij maatschappelijke problemen aanpakt of dientaan te pakken. Deze fasen worden als volgt benoemd:

1) externe spiegelDe conclusies uit de eerste fase waren dat het idee van een maakbare samenleving achterhaald is,V&W eerder op politiek-maatschappelijke dan op technische haalbaarheid (waar V&W van oudsherjuist goed in is) wordt afgerekend en dat de nieuwe overheidsrol vooral een mobiliserende wordt, diepartijen en ideeën bij elkaar brengt. Er dient adequaat ingespeeld te worden op de kennis enmogelijkheden die er bestaan bij burgers, bedrijven en organisaties om gezamenlijk de problemen opte pakken waar V&W zich voor geplaatst ziet.

2) projecten voor de spiegelDe tweede fase liet zien dat de maatschappij niet altijd het probleem erkent waar V&W al eenoplossing voor heeft (dit probleem wordt ook bij Infralab onderkent). Een andere conclusie was dat eenproject pas geslaagd is als de betrokken maatschappelijke en institutionele en politieke partijen dit ookzo ervaren, en niet als de brug of weg er ligt.

3) de spiegel benutDe derde fase is momenteel (juli 1995) nog niet afgerond. Hierin worden de conclusies en ervaringenuit de eerder fases toegepast op V&W-projecten. Op deze manier wordt getracht de projecten te doenslagen en tegelijkertijd ervaringen op te doen met de in dit project aanbevolen werkwijze.

Conc/u5/eGesteld kan worden dat in deze benadering een nieuwe rol voor de overheid is weggelegd; namelijkdie van makelaar (en initiator) die partijen en ideeën bij elkaar brengt, om vervolgens gezamenlijk deproblemen op te lossen. Er dient gecommuniceerd te worden met de omgeving en door middel vanhet bestuderen van afgeronde projecten kan lering worden getrokken over mogelijke toekomstigeprojecten.

4.4.4 De open planningsbenadering

De open planningsbenadering (ook wel interactieve of participatieve beleidsvorming genoemd) gaat ervan uit dat alle belanghebbende actoren vanaf het begin van het beleidsproces betrokken dienen teworden bij het beleidsproces. Iedereen gaat als het ware 'open' het proces in en gaandeweg komt ineen onderhandelingsproces het beleid tot stand. Een groot verschilpunt tussen deze benadering enandere benaderingen is dat de overheid aan het begin van het proces nog geen vastomlijnde doelenheeft die ze, al dan niet samen met andere actoren, per se wil verwezenlijken; de doelen en probleem-percepties zijn ook onderwerp van het besluitvormingsproces. Het voordeel van deze benadering is dathet mogelijke problemen aan het eind van het proces voorkomt, en actoren tot zekere mate aan debeleidsuitkomst bindt.Deze benadering vertoont grote overeenkomsten met de pluricentrische theorieën (zie bijvoorbeeld debenadering van Koppenjan). De open planningsbenadering stuit nu (nog?) op veel weerstand: wanneerde overheid zich bij de beleidsvorming te veel laat leiden door andere actoren komt er nooit beleid totstand dat de zogenaamde sociale dilemma's kan doorbreken. Er zijn immers altijd wel bepaaldeactoren tegen een bepaalde doelstelling of maatregel. De overheid (als hoeder van het algemene

34

belang) moet af en toe hard optreden om bepaalde gemeenschappelijke waarden te behouden. Enwanneer gezocht wordt naar het gemeenschappelijk belang zou dit wel eens kunnen ondersneeuwen.Kortom, er dient nog een evenwicht te worden gezocht tussen een open benadering tijdens het geheleproces, dus ook tijdens de beleidsvorming, en een overheid die zelfstandig de doelen stelt, maar dezesamen met andere actoren uitvoert.

Binnen V&W ontwikkelt men momenteel ook een eigen methode die op deze principes is gebaseerd,namelijk het open planproces35. Als aanleiding hiervan wordt genoemd de bewustwording van deeigen weinig omgevingsgerichte houding. De manier van werken is over het algemeen nog ergoplossingsgericht en intern gericht en daardoor is er weinig aandacht voor datgene wat er in desamenleving leeft. Met het open planproces probeert men nu op een serieuze, open wijze burgers,overheden en andere organisaties bij een project te betrekken en met hen te communiceren. Ditgebeurt in een open dialoog; betrokkenen hebben op deze manier de mogelijkheid tot daadwerkelijkebeïnvloeding van het project.Het uiteindelijke doel van dit proces is te komen tot een verbetering van de kwaliteit van debesluitvorming en tot meer maatschappelijk draagvlak ten aanzien van de resultaten van het besluitvor-mingsproces. Een afgeleid doel, ook te zien als voorwaarde voor een open planproces, is de transfor-matie binnen de organisatie van een oplossingsgerichte naar een probleemgerichte benadering.36

4.4.5 Conclusie

Wanneer deze V&W-projecten worden teruggekoppeld naar het doel van dit rapport (het verkennenvan een mogelijke rol voor het ministerie van V&W) geeft dit het volgende beeld te zien:Infralab richt zich in de eerste plaats op de burger, die inspraak krijgt bij het definiëren en oplossenvan problemen met de infrastructuur. In het kader van dit rapport wordt de burger gezien als één vande belanghebbende actoren, waar rekening mee gehouden wordt. De context is bepalend of de burgerbetrokken dient te worden in het beleidsproces. In sommige gevallen is dat zinvol, maar in anderegevallen niet (bijvoorbeeld wanneer de burger via andere manieren, zoals verkiezingen of referenda,zijn stem kan laten horen).De Ketenbenadering benadrukt het verband tussen de verschillende beleidsfasen, rekening houdendmet de omgeving, en kan derhalve worden gezien als een goede probleemanalyse bij de (in)effectiviteitvan het beleid.Bestuur voor de spiegel erkent de problemen met de veranderende omgeving en tracht oplossingen tevinden in het koppelen van actoren en hun ideeën. Nieuwe rollen die hierbij voor de overheid zijnweggelegd zijn die van initiator en makelaar.Bij het Open planproces wordt geprobeerd om bij de start van projecten zo veel mogelijk betrokkenen(bedrijven, burgers, andere overheden) te betrekken. Door op deze manier de dialoog aan te gaan metde omgeving, wordt getracht de kwaliteit van de besluitvorming te verbeteren en het draagvlak tevergroten. Men zou kunnen zeggen dat dit gelijk is aan de Infralabmethode, alleen dan met een bredertoepassingsgebied dan enkel infrastructuur.

35

36

5. Synthese van theorie en praktijkervaringen

Dit hoofdstuk vormt als het ware een synthese tussen de theorieën uit hoofdstuk 2 en de praktijk uithoofdstuk 3 en (met name) 4, aangevuld met de ervaringen uit enkele interviews. Vanuit hetanalysekader uit hoofdstuk 1 wordt verkend welke mogelijkheden de drie verschillende benaderingenkunnen bieden op het beleidsveld van verkeer en vervoer. Waar liggen kansen en waar loerengevaren, en welke ontwikkelingen kan men verwachten?

5.1 Multicentrische tendensen?

Op enkele beleidsterreinen is de laatste jaren sprake van een zogenaamde terugtredende overheid.Door ontwikkelingen als decentralisering, deregulering en privatisering ontwikkelt het karakter van zo'nbeleidsveld zich langzamerhand van publiek naar privaat. De overheid is niet meer de centrale actormaar geeft de actoren in het beleidsveld het heft zelf in handen: zelfregulering of zelfsturing genoemd.Dit betekent echter niet dat de overheid haar sturende positie is verloren; op de achtergrond blijft zeeen belangrijke rolspelen, maar ze bemoeit zich niet met details. Er is nu eerder sprake van sturing opafstand of zelfsturing binnen kaders.

Beleidsvelden waar deze ontwikkelingen zich momenteel in beperkte mate voordoen zijn hetmilieuterrein en de landbouwsector. Maar ook op het terrein van verkeer en vervoer vinden weonderdelen terug van deze bottom-up benadering. Zo is daar het geloof in de heilzame werking vanhet marktmechanisme bij het prijsbeleid. Parkeerheffingen zijn hier een goed voorbeeld van: in eendrukke stad besteedt de overheid (de gemeente) de uitvoering van het parkeerbeleid uit aan particuliereorganisaties. Belanghebbenden (zoals winkeliers) hebben enige inspraak bij het bepalen van de hoogtevan de parkeerheffing en de gemeente hoeft niet meer toe te zien op naleving en handhaving van hetparkeerbeleid.

Een ander (nog fictief) voorbeeld van een multicentrisch instrument op het gebied van verkeer envervoer vormen zogenaamde verhandelbare (rij)certificaten (enigszins vergelijkbaar met de bezinebon-nen tijdens de oliecrisis). Dit op quotering gebaseerde systeem, afkomstig uit de in het milieubeleidbekende verhandelbare emissiecertificaten, verdeelt de schaarse goederen (zoals brandstof, automobili-teit of gebruik van het wegennet) over de gehele bevolking. Per tijdseenheid (maand of jaar) heeftiedereen recht op een basishoeveelheid brandstof of afgelegde autokilometers. Wanneer men destandaardhoeveelheid niet geheel opneemt, is het mogelijk het overgebleven deel te verhandelen. Opdeze wijze kan een ieder zich zo veel verplaatsen als hij wil, mits hij er voor betaalt. Degenen dieweinig behoeften hebben aan verplaatsing zien dat gedrag beloond worden.

Op deze manier zou de automobiliteit teruggedrongen kunnen worden, zonder dat de overheid hier alte veel inspanningen voor zou hoeven te verrichten (een efficiënt instrument derhalve). Tegelijkertijdbestaat het risico dat de overheid geen grip meer heeft op het proces wanneer het uit de hand dreigt telopen; het proces is niet meer beheersbaar. Dit is te zien als één van de nadelen van zelfregulering. Inhet verlengde hiervan ligt het probleem van de handhaving; hoe wordt gecontroleerd of men niet méérrijdt dan eigenlijk mag, of men zijn quotum reeds heeft bereikt?

5.2 Pluricentrisme als oplossing?

Het pluricentrisme, ook wel beleidsnetwerkbenadering genoemd, staat de laatste tijd bijzonder in debelangstelling. Gold deze aandacht in eerste instantie louter de theorie, de laatste jaren wordt opverschillende beleidsterreinen gezocht naar toepassingsmogelijkheden om via dergelijke op deomgeving gerichte methoden te komen tot een beter en effectiever beleid, met een groter draagvlak bijde doelgroep.Binnen V&W is deze aandacht voor de omgeving en de daarin opererende actoren op te maken uitinitiatieven zoals de Ketenbenadering, Infralab en Bestuur voor de spiegel. Elk van deze benaderingen

37

benadert de problematiek vanuit een verschillend uitgangspunt en op een geheel eigen wijze. Centraalstaat de interactie met actoren uit de omgeving. Men kijkt buiten de grenzen van de eigen organisatie,is extern gericht. Dit in tegenstelling tot unicentrische benaderingen die meer intern gericht zijn.Maar wat zijn nu de voordelen van deze benadering? Is dit nu een panacee voor alle bestuurlijkeproblemen? Nee, dat is het natuurlijk niet, maar wat is het dan wel?

Door meer aandacht te schenken aan de omgeving, dat wil zeggen meer contacten of relaties aan tegaan met private actoren, zou het overheidsbeleid effectiever worden. Er ontstaat meer draagvlak bij dedoelgroep en de overheid heeft zodoende minder problemen met handhaving. Tevens kunnen er doorsamenwerkingsverbanden tussen overheid en private actoren (zoals PPS) synergetische effectenontstaan die kunnen leiden tot nieuwe, meer effectieve en efficiënte oplossingen, voor bekende maat-schappelijke problemen.

Maar wat zijn nu de nadelen? Deze worden hier geformuleerd als voorwaarden of aandachtspuntenvoor een pluricentrische manier van overheidsoptreden. Ten eerste zijn daar de kerntaken, die deoverheid dient uit te voeren en die niet verwaarloost mogen worden. De overheid blijft een publiekeactor en kan nooit dezelfde rechten en plichten krijgen als een 'gewone' of private actor. Dus ook alwordt de relatie tussen overheid en andere partijen steeds meer horizontaal, haar taken blijvenbijzonder.Ten tweede is daar de relatie tussen private actoren (zoals belangenverenigingen en brancheorganisa-ties) en haar achterban. Wanneer de overheid onderhandelt met bepaalde actoren dient ze er zich vanbewust te zijn dat het vaak vertegenwoordigende organen zijn, met een eigen achterban (bestaande uitorganisaties of burgers). Wanneer nu het overwicht van een vertegenwoordigend orgaan of intermediairkader op haar achterban zwak is, kan het voorkomen dat gemaakte afspraken in de praktijk niet ofslechts gedeeltelijk worden nagekomen. Dit kan enigszins worden voorkomen door als overheidslechts te onderhandelen met intermediaire kaders die sterk in hun schoenen staan en hun achterbankunnen disciplineren.Ten derde kunnen er binnen een overheidsorgaan problemen bestaan met de interne acceptatie vandeze nieuwe benadering. Voor beleidsambtenaren die al jarenlang gewend zijn dat beleid door henwordt ontwikkeld en uitgevoerd en voor wie inspraak en dialoog met de omgeving randverschijnselenzijn, zal het moeilijk zijn om plotsklaps van werkwijze te veranderen. Hiervoor is een cultuuromslagnodig binnen de overheid. Een cultuuromslag kan echter, net als beleid, niet van bovenaf wordenopgelegd, maar dient van onderaf te groeien. In dit geval betekent dat dus dat er bij de beleidsambte-naren zelf begrip ontstaat voor de problematiek en de nieuwe situatie waarin de overheid zich bevindt.Vervolgens zal dit vanuit afdelingen overspringen op de gehele organisatie.

5.3 Unicentrisme als stok achter de deur?

De nadelen die zijn verbonden aan een unicentrische manier van sturing, hoeven nog niet tebetekenen dat deze benadering niet meer gehanteerd zou kunnen worden: op sommige beleidsterrei-nen (denk hier bijvoorbeeld aan belastingheffing of handhaving van het strafrecht) ligt dit nog steedsvoor de hand en is het waarschijnlijk de meest effectieve manier van werken. Op (veel) anderebeleidsterreinen voldoet het echter niet en wordt gezocht naar andere oplossingen. Welke manier vanoverheidsoptreden het beste aansluit op een beleidsterrein is dus sterk contextafhankelijk.Wanneer echter een top-down benadering niet zozeer voor de hand ligt (zoals in het beleidsveldverkeer en vervoer), zal het toch dikwijls voorkomen dat elementen uit het unicentrisme aanwezig zijn.Hierbij wordt dan vooral gedacht aan top-down ingrijpen, aan het recht van interveniëren van deoverheid. Deze interventies hebben twee belangrijke taken:

1) een voorbeeldfunctie. De overheid kan de onwil of tegenstand van betrokkenen voor nieuweontwikkelingen (hierbij valt te denken aan onderwerpen die gerelateerd zijn aan sociale dilemma's)proberen weg te nemen door zelf een project te initiëren en aan bepaalde actoren op te leggen.Wanneer de resultaten hiervan positief zijn, is de kans op navolging waarschijnlijk groter dan bij eenmeer pluricentrische benadering. Een voorbeeld hiervan is het autoluw maken van een binnenstad.Betrokken winkeliers zijn hier in eerste instantie meestal faliekant tegen (minder parkeerruimte betekent

38

minder klanten, dus minder omzet). Wanneer ze echter van collega's horen of zien dat dezeveronderstelling niet klopt en dat het voor hen ook positief kan uitpakken, verandert hun instelling enzijn ze eerder geneigd te participeren.

2) stok achter de deur. Wanneer overleg tussen actoren verzandt of wanneer de doelgroep zelf niet instaat is om zelf tot adequaat beleid te komen bestaat er een grote kans dat de beleidsproblemen uit dehand dreigen te lopen. In die gevallen kan en moet de overheid interveniëren met de middelen diehaar ter beschikking staan. De overheid behoudt wel de eindverantwoordelijkheid en dient hier opberekend te zijn door deze zogenaamde stok achter de deur gereed te hebben.Belangrijk is wel dat de overheid deze verantwoordelijkheid tegenover de andere actoren duidelijkmaakt. Er dient helderheid over de overheidsrol te bestaan zodat actoren hierop kunnen anticiperen. Isdat niet het geval dan krijgt ze de naam een veranderlijke en onbetrouwbare partner te zijn.

5.4 Conclusie

Wat betekent dit nu voor het beleidsveld verkeer en vervoer? De doelgroep wordt gekenmerkt doorpluriformiteit en geslotenheid. Het eerste kenmerk heeft als consequentie dat het moeilijk is om bij hetbeleid uit te gaan van het algemene belang (aangezien dit moeilijk is te formuleren). Beter is het omhet eigenbelang of het gemeenschappelijk belang, dat tijdens het onderhandelingsproces met deactoren ontstaat, als uitgangspunt te nemen. Het tweede kenmerk heeft als gevolg dat een directe,unicentrische manier van sturing nauwelijks meer werkt. Indirecte manieren zoals het betrekken van deactoren bij de beleidsvorming en uitvoering (pluricentrisme) of het respecteren van de autonomie(multicentrisme) zijn hier dan beter op hun plaats. Vantevoren kan niet aangegeven worden welkebenadering het meest effectief is, dat is contextafhankelijk. Elke situatie en elk deelveld binnen verkeeren vervoer, vraagt om een verschillende aanpak. Vaak is er geen sprake van een ideaaltypischebenadering maar zullen er elementen van verschillende benaderingen zijn te onderkennen. Gezien deproblemen met draagvlak en handhaving binnen verkeer en vervoer zal in veel gevallen de voorkeuruitgaan naar een pluricentrische benadering, waarbij de actoren in een vroeg stadium betrokkenworden in het beleidsproces. Uit zulke overlegsituaties kunnen nieuwe zienswijzen ontstaan (watbetreft beleidsproblemen en mogelijke oplossingen), voelen actoren zich meer betrokken en ontstaat erzodoende meer draagvlak voor het beleid en op den duur minder problemen met handhaving.Natuurlijk zal binnen dit veld de overheid wel eens haar tanden moeten laten zien (bijvoorbeeld tenaanzien van de fileproblematiek) om te laten blijken dat het haar menens is. Maar over het algemeenzal het 'opleggen' steeds meer worden vervangen door 'overleggen'.

Deze verandering in omgaan met de omgeving vraagt natuurlijke een andere manier van werken. Deoverheid dient zich dan ook bewust te zijn van haar nieuwe rol. Een andere houding naar buiten vergtook een andere interne opstelling; men dient zich bewust te zijn van de problematiek en daar naar tehandelen. Dit houdt in dat er een langzamerhand een cultuuromslag dient plaats te vinden binnen deorganisatie. Voor Rijkswaterstaat zou dit betekenen een meer naar buiten toe gerichte houding en eenmeer open benadering bij het analyseren van problemen en het bedenken van oplossingen. Oftewelvan een oplossingsgerichte naar een meer probleemgerichte cultuur. De problemen dienen natuurlijknog steeds te worden opgelost, maar in overleg met de omgeving. Het effect van dergelijk beleid isgroter dan wanneer oplossingen top-down worden opgelegd.

39

40

Noten

1. Teisman, 1992, open citaat

2. Van den Heuvel, 1994, p.20.

3. Teisman, 1992, p.19

4. In Koppenjan e.a. (red.), 1993, p.154-155.

5. Godfroij & Nelissen, 1993, p.520.

6. Teisman, 1992, p.20-21.

7. Teisman, 1992, p.20.

8. Klijn & Teisman, 1992, p.35-36.

9. Teisman, 1992, p.55-64.

10. Klijn & Teisman, 1992, open citaat.

11. Klijn & Teisman, 1992, p.39 e.v.

12. Klijn & Teisman, 1992, p.40 e.v.

13. Termeer en Van Twist 1992, p.193-194.

14. Teisman, 1992, p.79 e.v.

15. Koppenjan, 1993, p.44-65.

16. Koppenjan, 1993, p.255-258.

17. Ministerie LNV, 1994.

18. Kouwenhoven, 1991

19. Teisman, 1992, p.56-57.

20. Teisman, 1992, p.224-240.

21. Teisman, 1992, p.190-203.

22. Kouwenhoven, 1991

23. Peppel en Herweijer, 1993, open citaat.

24. Peppel en Herweijer, 1993, open citaat.

25. Deze paragraaf is mede gebaseerd op B&A-groep, 1995, p.23-27 en V&W, 1994, 25-32.

26. Teisman en In 't Veld, 1990, p.1-2.

27. Uit 'Kerncijfers mobiliteit 1995' (Stichting Weg) en 'Kerncijfers verkeersonveiligheid' (AVV,november 1994), die beiden het CBS als voornaamste bron hanteren.

41

28. Van der Heijden en Thissen, 1994, open citaat.

29. Zie de Filebrief van Minister Jorritsma, november 1994.

30. Baakman, De Bruijn en Herweijer, 1994, open citaat.

31. V&W, 1994, p.36.

32. Uit: Infralab/Rijkswaterstaat, 1994.

33. Uit: Basisrapport Naleving, Ministerie van V&W, 1992.

34. Uit: Rijkwaterstaat (afdeling HW-Q), 1994.

35. Zie R-varingen, juni 1995 (nr.4), p.2-5

36. Zie voor de consequenties voor de interne organisatie binnen V&W ook Kolpron, 1995.

42

Literatuurlijst

Baakman, N.A.A., J.A. de Bruijn en M. Herweijer, Sturing van verkeersgedrag, in: Bestuurskunde, nr.2,1994, p.42-49

B & A groep, Bestuurlijke verhoudingen openbaar vervoer (eindrapport), Den Haag, maart 1995

Bruijn, J.A. de en A.B. Ringeling, Normatieve kanttekeningen bij het denken over netwerken, in:Koppenjan, J.F.M., J.A. de Bruijn en W.J.M. Kickert (red.), Netwerkmanagement in het openbaarbestuur. Over de mogelijkheden van overheidssturing in beleidsnetwerken, 's-Gravenhage, 1993,p.153-167

Heijden, R.E.C.M. van der en W.A.H. Thissen, Regulering van files, in: Bestuurskunde, nr.3, 1994,p.58-68

Heuvel, J.H.J. van den, Overheid en beleid in Nederland: Feiten en inzichten vanuit de beleidsweten-schap, 1994, Utrecht

Klijn, E-H en G. Teisman, Besluitvorming in beleidsnetwerken: Een theoretische beschouwing over hetanalyseren en verbeteren van beleidsprocessen in complexe beleidsstelsels in: Beleidswetenschap,nr.1, 1991, p.32-51

Kolpron Consultants, Het open planproces en de interne organisatie binnen V&W, 14 maart 1995,Rotterdam

Koppenjan, J.F.M., Management van de beleidsvorming: een studie naar de totstandkoming van beleidop het terrein van het binnenlands bestuur, 1993, s-Gravenhage

Kouwenhoven, V.P., Publiek-private samenwerking: mode of model?, 1991, Delft

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Sturing op maat; een andere benadering vanmilieuproblemen in de land- en tuinbouw, maart 1992, Den Haag

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Projectorganisatie Naleving), Basisrapport naleving; waar komende problemen met handhaving en naleving van beleid vandaan?, 1992

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat), Rijkswaterstaat enbestuurlijk Nederland, 1994

Peppel, R.A. en M. Herweijer, Convenanten in soorten, in: Nederlands juristenblad (N)B), 1993, afl.14, p.489-494

R-varingen, Het open planproces, nr. 4, juni 1995, p.2-5

Rijkswaterstaat/lnfralab, Nieuw licht op verkeersproblemen, december 1994

Rijkswaterstaat (hoofdgroep Strategie en Facet (HW-Q)), Bestuur voor de spiegel (intern conceptrap-port), april 1995

Teisman, G.R., Complexe besluitvorming: Een pluricentrisch perspectief op besluitvorming overruimtelijke investeringen, 1992, 's-Gravenhage

Teisman, G.R. en R.J in 't Veld, Beslissen over stedelijke infrastructuur: een onderzoek naar interorga-nisatorische besluitvormingsprocessen (in opdracht van Binnenlands Bestuur), 1990?

43

Teisman, G.R. en R.J. in 't Veld (red.), Over effectieve structuren tussen overheid en bedrijfsleven,1992, 's-Gravenhage

Termeer, C.J.A.M. en M.J.W. van Twist, De configuratiebenadering: Een procestheorie voor sturings-vraagstukken in: Beleid & Maatschappij, nr.1, 1991, p.185-195

44

45

Colophon

® AW - Adviesdienst Verkeer en Vervoer 1995

AW is een onderdeel van Rijkswaterstaat,Ministerie van Verkeer en Waterstaat

auteur:J.M. Ververs

stage:Bestuurs- en OrganisatiewetenschappenKU Nijmegendr. N.J.M. Melissen

begeleiding AW:drs. W. Sweersafdeling Personenvervoer

kenniscentrum:Mobiliteitsbeïnvloedinging. R.H. Oldenburger

Dit rapport is verkrijgbaar bij:Adviesdienst Verkeer en Vervoert.a.v. drs. W. Sweerspostbus 10313000 BA Rotterdam(010) 282 5661e-mail a.w.sweers@avv.rws.minvenw.nl