Sectorlink Magazine | Nummer 8 | Juni - Augustus 2014

52

De overheid, uw vriend!?Over de relatie tussen belangengroepen en beleidsmakers

Bert Fraussen is postdoctoraal onderzoeker aan het departement Politieke Wetenschappen van de Universiteit Antwerpen. In zijn doctoraat analyseerde hij de relaties tussen belangengroepen en beleidsmakers in Vlaanderen. Hieronder belicht hij de belangrijkste bevindingen uit zijn onderzoek.

Politieke verslaggeving focust meestal op de rol van partijen en politici. Er gaat geen dag voorbij zonder uitgebreide analyse van hun standpunten. Doortas-tende beslissingen worden toegeschreven aan poli-tieke daadkracht, een gebrek aan consensus wordt verklaard door ideologische conflicten. Uiteraard zijn partijen en politici cruciale spelers in een representa-tieve democratie. Zij zijn gelegitimeerd via verkie-zingen en kunnen via wetten de samenleving vorm-geven. Door de politieke besluitvorming enkel vanuit een partijpolitieke bril te bekijken, wordt echter een belangrijk aspect over het hoofd gezien: de rol van belangengroepen.

Partners in beleidsvorming

Om te begrijpen waarom sommige thema’s nooit op de politieke agenda komen, bepaalde voorstellen een vroege dood sterven en een kleine minderheid van initiatieven uitmonden in succesverhalen, moeten we niet enkel kijken naar partijstandpunten. Inzicht in de organisatie van belangengroepen, en hun betrokken-heid in beleidsvorming, is eveneens essentieel om politieke gebeurtenissen te verklaren. Beleidsmakers doen immers regelmatig beroep op de kennis van be-langengroepen, zoals sectororganisaties, vakbonden en NGOs. Dit gebeurt op alle politieke niveaus, van de stad Antwerpen over de Vlaamse en Federale regering tot de Europese Unie en de Wereldhandels-organisatie. Op deze manier proberen politici op de

hoogte te blijven van maatschappelijke bekommer-nissen en informatie te krijgen over hoe beleidsuit-dagingen best aangepakt worden. Uiteraard werkt deze interactie tussen belangengroepen en beleids-makers in twee richtingen. Ook belangengroepen kloppen vaak aan de deur van de Wetstraat of de Berlaymont met als doel hun achterban te vertegen-woordigen en het beleid mee vorm te geven.

De overheid, uw vriend!

De samenwerking met belangengroepen is voor be-leidsmakers vaak noodzakelijk om beleid op maat af te leveren. Daarnaast zorgt de zichtbare steun van goed georganiseerde stakeholders ook voor een breder draagvlak in de samenleving. Het mag dan ook weinig verbazing wekken dat beleidsmakers bepaalde belangengroepen actief ondersteunen.

De samenwerking met belangengroepen is voor beleidsmakers vaak noodzakelijk om beleid op maat af te leveren.

Tekst: Bert Fraussen

sectorlink8.indd 52 12-6-2014 17:33:13

Sectorlink Magazine | Nummer 8 | Juni - Augustus 2014

53

Sectoren met een groot economisch belang en beroepsgroepen die sterk georganiseerd zijn vormen doorgaans gemakkelijk een daadkrachtige belan-genorganisatie en vinden vlot de weg naar Brussel. Andere segmenten van de samenleving, zoals kleinere spelers op de markt of werknemers uit ontluikende sectoren, kunnen vaak niet hetzelfde gewicht in de schaal leggen. Behalve enkele uitzonderingen, zijn veel van deze groepen voor het uitbouwen van een sterke belangenvertegenwoordiging mede-afhankelijk van steun van beleidsmakers. Dat kan gebeuren via officiële erkenning, opname in beleidsprogramma’s, vertegenwoordiging in adviesorganen of projectgebonden subsidies. Deze laatste vorm van financiële ondersteuning is vaak onmisbaar voor talrijke verenigingen van burgers, zoals milieuorganisaties en patiëntengroepen. Zonder helpende hand van de overheid zouden deze groepen het veel moeilijker hebben om een degelijke belangenvertegenwoordiging op poten te zetten. Ook voor sector- en professionele associaties mag het belang van goede relaties met de overheid niet onderschat worden. Zo kan erkenning als gesprekpartner van de overheid een belangrijke stap vormen in de ontwikkeling van een organisatie, met gunstige implicaties voor haar aantrekkelijkheid naar potentiële leden en samenwerkingspartners. Bovendien kan dit ook positief afstralen op de ontwikkeling van de beroepsgroep of sector, en ervoor zorgen dat politici op lange termijn meer gehoor geven aan hun bekommernissen.

De overheid, uw vriend?

Deze paringsdans tussen belangengroepen en beleidsmakers verloopt vaak via wettelijk vastgelegde procedures zoals adviesraden en consultaties, al zijn informele contacten natuurlijk ook talrijk. Vanuit democratisch oogpunt is het belangrijk dat alle relevante maatschappelijke stakeholders in een

bepaald dossier een gelijke kans hebben om gehoord te worden. Tussen droom en daad staan in dit geval echter niet zozeer wetten, maar eerder praktische bezwaren. Tijd is een schaars goed voor beleidsmakers. Hierdoor kunnen zij onmogelijk overleg plegen met alle belangengroepen die een boodschap voor hen hebben. Maar zelfs binnen organisaties die toegang genieten, zogenaamde “insiders”, zijn er grote verschillen. Zo zijn er groepen die vertegenwoordigd zijn in tientallen raden en werkgroepen. Het voorbeeld bij uitstek hier zijn de sociale partners, de koepels van werkgeversorganisaties en vakbonden. Hoewel zij vaak klagen over een gebrek aan overleg, ontbreken zij zelden op de afspraak. Het merendeel van de belangengroepen moet zich echter met veel minder tevreden stellen. Zij hebben vaak slechts één zetel in een vaak niet zo invloedrijke adviesraad,

Belangenvertegenwoordiging of “lobbying” kan ook een bedreiging vormen voor de democratie.

De verhoudingen tussen beleidsmakers en belangengroepen worden sterk vormgegeven door erfenissen uit het verleden en routines.

Bert Fraussen, postdoctoraal onderzoeker

sectorlink8.indd 53 12-6-2014 17:33:19

Sectorlink Magazine | Nummer 8 | Juni - Augustus 2014

54

of simpelweg geen enkele vorm van “institutionele toegang”. Voor deze “outsiders” is het allesbehalve evident het beleid mee vorm te geven of bepaalde thema’s op de politieke agenda te krijgen.

Er zit met andere woorden een belangrijke paradox in de relaties van beleidsmakers met belangengroepen. Aan de ene kant vormt de interactie tussen beide spelers een essentieel kanaal voor vertegenwoordi-ging en zorgt het er voor dat beleidsmakers vanuit verschillende invalshoeken informatie krijgen. An-derzijds kan belangenvertegenwoordiging of “lobby-ing” ook een bedreiging vormen voor de democratie. Niet alle groepen in de samenleving zijn even sterk georganiseerd, of komen even vlot op de radar van beleidsmakers. Als bepaalde organisaties hierdoor harder en vaker op tafel kunnen slaan, kan dit leiden tot onevenwichtige beslissingen.

Plus ça change, plus c’est la même chose ?

De verhoudingen tussen beleidsmakers en belangen-groepen worden sterk vormgegeven door erfenis-sen uit het verleden en routines. Eens je een stevige voet in de deur hebt, sta je vaak automatisch op de gastenlijst. Hierdoor bestaat het gevaar dat beleids-makers bij het consulteren van belanghebbenden of het samenstellen van adviesorganen eerst en vooral kijken in de richting van “usual suspects”. Via de Strategische Adviesraden bij de Vlaamse Overheid wordt bijvoorbeeld een grote diversiteit aan belangen betrokken bij het beleid. Zo zien we hier niet alleen traditionele economische actoren, maar ook vereni-gingen van instellingen (zoals lokale overheden en ziekenhuizen) en verschillende burgerverenigingen. Als we echter kijken naar het beperkt aantal belan-gengroepen dat in meerdere van deze raden sterk aanwezig is, vinden we vooral vertrouwde gezichten

terug. Het zijn vaak traditionele organisaties met aan-zienlijke middelen en een grote achterban, zoals de koepels van vakbonden en werkgeversorganisaties. Daarnaast zijn ook groepen die in een niet zo ver verleden deel uitmaakten van één van de grote zuilen stevig vertegenwoordigd. Het is vrij opmerkelijk dat een klein gezelschap van belangengroepen zo domi-nant aanwezig is, vooral omdat dit adviesstelsel in 2003 nog hervormd werd. Het bevestigt echter wel de eeuwenoude wijsheid dat politieke systemen vaak het status quo bevorderen. Nieuwe spelers op de markt moeten echt wel vechten voor hun plaats.

Deze vaststelling gaat ook in tegen een andere politieke veronderstelling. Zo wordt vaak aangenomen dat staatshervormingen opportuniteiten bieden voor beleidsverandering. Wanneer bevoegdheden verschuiven naar andere niveaus, biedt dit de kans om privileges van bepaalde organisaties te herbekijken, of andere stakeholders nauwer bij het beleid te betrekken. Op deze manier wordt ruimte gecreëerd voor nieuwe perspectieven, wat op lange termijn kan leiden tot het doorbreken van het status quo. We stellen echter vast dat verschillende actoren die op federaal niveau een bevoorrechte positie innemen, ook aan het Martelarenplein een sterke machtsbasis hebben uitgebouwd.

Talrijk, divers en verdeeld?

Het lijkt er dus op dat de beleidsvorming in Vlaan-deren niet zoveel verschilt van de gang van zaken op federaal niveau. Bovendien is er door de staats-hervorming een enorme fragmentatie van belan-gengroepen ontstaan. Er is hierdoor een heel sterke groei van regionale organisaties met enkel leden in Vlaanderen, Wallonië of Brussel, waardoor momen-teel slechts nog een minderheid van groepen op na-tionaal niveau is georganiseerd. Bovendien zijn veel van deze nieuwelingen zeer gespecialiseerde organi-saties. Een belangrijke vraag is bijgevolg welke maat-schappelijke spelers in dit versplinterd landschap nog in staat zijn verschillende belangen te integreren en kunnen functioneren als filter van boodschappen naar beleidsmakers.

Bovendien is er door de staatshervorming een enorme fragmentatie van belangengroepen ontstaan.

sectorlink8.indd 54 12-6-2014 17:33:20