Meesterlijk onderwijs

Zorg voor kwaliteit en prestaties

Discussienota SGP

1

Inhoud

Samenvatting 3

1. Ter inleiding 4

2. Kwaliteit eerlijk peilen 6

3. Deugdelijke eisen stellen 10

4. Stimulerend toezicht houden 17

5. Toekomstbestendige kaders voor kwaliteit 22

6. Ten besluite 26

2

Samenvatting

In deze notitie wordt uiteengezet wat kwaliteit van onderwijs idealiter inhoudt en hoe deze moet worden beoordeeld. Een korte schets voor toekomstbestendig toezicht is te vinden in het laatste hoofdstuk. Elk hoofdstuk besluit met conclusies en aanbevelingen.

Hoofdstuk 2 biedt een analyse van de kwaliteit van het onderwijs in Nederland. Het bestaande beleid berust op de stelling dat het onderwijsniveau gedaald is. Op basis van een vergelijking tussen nationale en internationale onderzoeken kan die conclusie echter niet in algemene zin getrokken worden. Dat sluit een daling overigens niet per definitie uit. Er zou meer onderzoek gedaan moeten worden naar de vraag of de eisen aan het curriculum de afgelopen decennia verlaagd zijn. Bovendien is meer duidelijkheid nodig over de relatie tussen nationale peilingen en internationale onderzoeken.

Uit het betoogde in hoofdstuk 3 blijkt dat de nieuwe deugdelijkheidseisen aan leerresultaten van scholen ondeugdelijk zijn. Allereerst beperken de resultaten zich tot rekenen en taal. Dat getuigt van een beperkte visie op onderwijs. Bovendien worden de leerresultaten onvoldoende gecorrigeerd voor factoren die erop van invloed zijn. Daardoor kan de invloed van scholen op de leerresultaten – de toegevoegde waarde – niet worden vastgesteld. Het huidige systeem zorgt daardoor voor onzekerheid en ongerechtvaardigde ongelijkheid tussen scholen.

In hoofdstuk 4 wordt betoogd dat naast de wettelijke deugdelijkheidseisen geen plaats is voor de bestaande kwaliteitsaspecten. Deze aspecten zorgen voor onduidelijkheid over de bevoegdheid van de Inspectie. Zij zouden daarom of in de onderwijswetten moeten worden opgenomen, of geschrapt moeten worden. Ook wordt aangetoond dat veel van de bestaande kwaliteitsaspecten ofwel slecht meetbaar zijn, ofwel in strijd zijn met de didactische vrijheid van scholen. Het toezichtkader van de Inspectie dient daarnaast wetenschappelijk te worden onderbouwd.

Hoofdstuk 5 schetst kort de meest wenselijke lijnen voor de inrichting van het onderwijstoezicht. Het bestaande toezicht moet worden aangepast. Daarin moet centraal staan op welke manier de school zorgt draagt voor de kwaliteit van het onderwijs. Alle bevoegdheden moeten in onderwijswetten worden geregeld. Toezicht op de didactische werkwijze van scholen wordt geschrapt. De beoordelen van leerresultaten dient in de toekomst een minder prominente plaats te krijgen. Beduidend meer aandacht is in het toezicht nodig voor de manier waarop scholen werken aan vakkundige leraren. Daar ligt de sleutel voor onderwijskwaliteit.

3

1. Ter inleiding

De roep om prestaties in het onderwijs wordt van allerlei zijden steeds luider. Vanuit de politiek klinkt die roep door de noodzaak van effectieve besteding van middelen. Het rapport ‘Productiviteit onderwijs’ over de heroverweging van de onderwijsbegroting is hiervoor een mooi symbool. Ook ouders vragen zich steeds meer af of de school in hun buurt goed is voor hun kinderen. En scholen gebruiken prestaties in de slag met de concurrent. Achter al deze processen schuilt echter de dominante rol die onderwijs in onze maatschappij heeft ingenomen. Onderwijs wordt gezien als het belangrijkste middel om te slagen in de maatschappij. Al in de jaren ’60 van de twintigste eeuw schreef Ph. J. Idenburg: “Het schoolwezen is de maatschappelijke lift bij uitnemendheid.”1 En hij voegt er bij: “De feiten leren echter dat de maatschappelijke mobiliteit allerminst eenrichtingsverkeer in opwaartse richting betekent.” Die analyse geldt tegenwoordig in versterkte mate. Het onderwijs wordt daarom als middel bij uitnemendheid onder druk gezet om maatschappelijk falen te voorkomen en succes te verzekeren. Sommigen schromen zelfs niet het onderwijs een emancipatiemachine te noemen.

De geschetste behoefte aan beheersbaarheid kan ongezonde trekken gaan vertonen. De grimmige manier waarop men weleens spreekt over het afrekenen van scholen roept eerder associaties op met het criminele circuit dan met onderwijsland. Het bestrijden van zwakke scholen lijkt soms het karakter van een heksenjacht te krijgen. En, om een ander actueel dossier te pakken: in de discussie over eisen aan nieuw te bekostigen scholen kan zomaar het argument genoemd worden dat niemand het recht heeft om een slechte school te stichten. Vooral de relatie tussen school en politiek lijkt bijzonder gespannen. Uit de genoemde voorbeelden spreekt een bepaalde mate van wantrouwen. En vanuit dat wantrouwen is de verleiding groot maatregelen te nemen en eisen te stellen die de toets der kritiek wellicht niet glansrijk kunnen doorstaan. De problematische gevolgen zijn overigens gelijksoortig aan die van een heksenjacht: scholen die onterecht worden aangepakt, komen niet meer boven.

Het schenken van vertrouwen door de politiek is onmisbaar voor het boeken van resultaat in het onderwijs. In dat licht is de opmerking ‘dat niemand het recht heeft een slechte school te stichten’ zorgelijk. Welke reden is er immers te veronderstellen dat mensen met voorbedachten rade een slechte school willen stichten? Degenen die een nieuwe school willen stichten zijn vaak bij uitstek degenen met passie en inzet voor het onderwijs. Het is de vraag of beleidsmakers met een dergelijk wantrouwend denkraam in staat zijn deze mensen zinvol te ondersteunen bij moeilijkheden die zich juist bij het starten van een nieuwe school voordoen. Dit voorbeeld illustreert de noodzaak om vertrouwen te bieden. In de politiek is het besef nodig dat kaders en voorschriften nooit grip op het eindresultaat zullen geven. Die bescheiden rol voor de politiek – of men het nu leuk vindt of niet – benadrukt het belang van het scheppen van voorwaarden die het onderwijs in staat stellen een optimaal resultaat te bereiken.

De aanleiding voor deze notitie ligt voor een belangrijk deel in het beleid dat door het kabinet Balkenende IV is uitgezet. Dit kabinet introduceerde een nieuwe manier van denken over kwaliteit en toezicht die leidde tot een historische breuk in het onderwijsrecht en onderwijsbeleid. De wetten ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ (31 828) en ‘Referentiekader rekenen en taal’ (32 290) geven voornamelijk uitdrukking aan dit beleid. In de voorliggende notitie wordt aangegeven dat deze nieuwe beleidsrichting fundamentele gebreken kent. De centrale doelstelling van deze notitie is praktische beleidsinitiatieven aan te reiken die een 1 Ph. J. Idenburg, Schets van het Nederlandse schoolwezen (Groningen, 1964) 162.

4

verbetering bewerken van het beleid rondom kwaliteit en toezicht in het funderend onderwijs. De notitie is een vervolg op schriftelijke vragen van de SGP-fractie2 en een voorbereiding op de wijziging van de Wet op het Onderwijstoezicht. Het moment voor het aanbieden van deze notitie kan niet gunstiger zijn: een nieuw kabinet is aangetreden en er zullen fundamentele discussies over de toekomst van het onderwijs gevoerd worden.

Het is van cruciaal belang dat de overheid zeker weet dat haar eisen en maatstaven deugdelijk zijn. Allereerst is zekerheid nodig over de kwaliteitseisen die aan het onderwijs worden gesteld. Weerspiegelen de gehanteerde eisen werkelijk wat we met het onderwijs in de school willen bereiken? Bereiken we met de gestelde eisen het beoogde doel of zijn we daarmee misschien juist verder van huis? Vervolgens moet ook de wijze waarop kwaliteit wordt gemeten, beproefd zijn. Hoe ver mag toezicht gaan om dienstbaar te kunnen zijn aan beter onderwijs? Weten we zeker dat de beoordeelde resultaten de werkelijkheid weergeven, of bieden ze vooral schijnzekerheid? Deze vragen moeten helder beantwoord worden om de basale voorwaarden voor goed funderend onderwijs te kunnen garanderen.

De notitie zal overigens openen met een bespreking van de vraag of de visie in het beleid op de staat van het Nederlandse onderwijs op zekerheid of op veronderstelling gebaseerd is. Na de hoofdstukken over deugdelijkheidseisen en toezicht is een korte handreiking opgenomen voor de inrichting van toekomstbestendig toezicht.

Deze notitie heeft het funderend onderwijs als bereik. Die beperking is niet gekozen omdat andere onderwijssectoren niet relevant of niet interessant zouden zijn. De basis van het onderwijsgebouw verdient echter bijzondere aandacht, omdat alle leerlingen daarin hun weg moeten vinden. Bovendien bemoeilijkt de afwijkende wijze waarop kwaliteit en toezicht in andere onderwijssectoren worden benaderd een eenvoudige vergelijking.

In de beantwoording van vragen van het lid Van der Vlies wordt door de minister - ter ondersteuning van zijn beleid – verwezen naar de publicatie Het oog der natie: scholen op rapport (Assen, 2001).3 Om aan te sluiten bij deze bron voor het beleid verwijst deze notitie op enkele plaatsen naar bijdragen in de publicatie. Volstaan wordt hier met alvast op te merken dat deze publicatie het beleid van de minister op wezenlijke punten weerspreekt.

2 Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2009-2010, nrs. 2517 en 2936.3 Ibidem, nr. 2517.

5

2. Kwaliteit eerlijk peilen

Er is veel reden om te veronderstellen dat het niveau van basisvaardigheden in Nederland onder druk staat. In het hoger onderwijs is regelmatig de klacht van docenten te horen dat studenten de Nederlandse taal nauwelijks fatsoenlijk kunnen schrijven. Ook de uitkomsten van de rekentoets in de Pabo vertoonden bij invoering een zorgelijk beeld. En recent was van onderzoeker Van de Gein te horen dat de spellingbeheersing in het examen voortgezet onderwijs bijna halveert ten opzichte van de basisschool.4 Problematisch is volgens haar vooral dat de overheid de eisen ook nog eens wil verlagen. Onderzoek naar het niveau van de eisen is een belangrijk middel om kwaliteit te peilen. Toch wordt vaak een andere methode gebruikt, namelijk de meting van onderwijsresultaten. Omdat de regering haar beleid met deze methode onderbouwt, zal het gebruik ervan hieronder onderzocht worden.

Het meten en vergelijken van onderwijsresultaten wint internationaal en ook in Nederland aan terrein. De weinig eloquente afkortingen als PISA, PIRLS, TIMMS en PPON roepen bij velen inmiddels herkenning op. Met enige spanning wordt doorgaans toegeleefd naar de resultaten van deze periodieke peilingen. Soms lijkt een sfeer te ontstaan dat de resultaten voor de educatieve positie en het imago van Nederland in belangrijke mate bepalend zijn. Vaak wordt al snel daarna ook de conclusie getrokken of de politiek in actie moet komen. De verschillende onderzoeken vervullen wat dat betreft een nuttige functie. Het houdt betrokkenen bij het onderwijs scherp met de vraag of we op de goede weg zitten.

Sinds enkele jaren bestaat het idee dat Nederland wegzakt uit de internationale top en dat het onderwijs in rekenen en taal verslechtert. De Onderwijsraad noemt als keerpunt 2005.5 Er verschijnt een groot aantal rapporten over “de (vermeende) achteruitgang van het onderwijs.” Het kabinet Balkenende IV is overtuigd van een dalende trend in de onderwijsresultaten en komt met een stevig actieplan voor de basisvaardigheden rekenen en taal. De regering stelt bij de behandeling van het wetsvoorstel referentieniveaus dat er “met de beschikbare informatie over leerling-prestaties voldoende basis [is] voor een stevig ingrijpen.”6 Belangrijke vraag is natuurlijk of deze stelling klopt. Doeltreffend beleid moet rusten op gedegen feitenonderzoek. Opvallend is dat de regering in eerste instantie niet zelf een analyse geeft van de onderzoeken naar onderwijsresultaten, maar dat zij verwijst naar een rapport van de Onderwijsraad. Daarbij neemt zij overigens wel de vrijheid de nuancering van de Onderwijsraad dat er sprake is van een “(vermeende) achteruitgang” achterwege te laten.

Internationale vergelijkingen van onderwijsresultaten zijn bijzonder kwetsbaar. Achter de overzichtelijke cijfers in de rapporten schuilt letterlijk een wereld van verschil. De onderwijsresultaten kunnen niet zinvol worden beschouwd zonder besef van de verschillende onderwijstradities en -systemen. Dat moet leiden tot voorzichtigheid bij de interpretatie van gegevens. Zo stelt het PISA-rapport zelf dat “men bedacht [moet] blijven op factoren die van invloed zijn op de internationale vergelijkbaarheid, bijvoorbeeld de classificatie van schoolsoorten.”7 Het genoemde voorbeeld betreft verschillen in de inrichting van de onderwijsstructuur. Er zouden echter ook culturele verschillen te noemen zijn. Te denken valt aan de waarde die men hecht aan de basisvaardigheden rekenen en taal en de hoeveelheid tijd die daaraan wordt besteed. De eindcijfers in de rapporten zijn niet gecorrigeerd voor deze

4 Tijdschrift Onze taal (2010, nr. 9).5 Onderwijsraad (2008), Partners in onderwijsopbrengst, p. 20.6 Kamerstukken II, 32 290, nr. 6, p.2. 7 PISA 2006, p. 28.

6

achtergronden. Daarom kan het bijvoorbeeld zo zijn dat twee landen met een gelijke score toch verschillend presteren, gelet op de hoeveelheid onderwijstijd die beschikbaar is.

Dat het beoordelen van onderwijsresultaten een lastige aangelegenheid is, blijkt wel uit de situatie dat verschillende onderzoeken elkaar tegenspreken. De onderzoekers van het Cito die betrokken zijn bij de Periodieke Peiling van het OnderwijsNiveau (PPON) stellen dat ook in de verantwoording bij hun onderzoek:

“De resultaten van de onderzoeken van de verschillende projecten lijken niet altijd onderling consistent en eenduidig te zijn. Dat is vanzelfsprekend ongemakkelijk, maar te verklaren doordat er tussen de verschillende projecten geen enkele verbinding bestaat. Er zijn ook geen directe verklaringen voorhanden wanneer bepaalde discrepanties worden geconstateerd.”8

Het is opvallend dat velen stellige conclusies niet schromen ondanks het ontbreken van verklaringen voor tegenstrijdigheden. De ongemakkelijkheid die de onderzoekers benoemen is kennelijk niet vanzelfsprekend. Het is treffend dat vooral buitenstaanders snel op simpele wijze met resultaten aan de haal gaan en conclusies trekken. De doelstelling van onderzoekers reikt vaak niet verder dan munitie aanleveren voor het debat over onderwijskwaliteit.9

Een vergelijking van de bekende internationale onderzoeken levert een interessant beeld op. In het PISA-onderzoek is Nederland op het onderdeel wiskunde in 2006 ten opzichte van 2003 gezakt van score 538 naar 531. Ook het TIMMS-onderzoek laat een lichte daling zien: van 540 in 2003 naar 535 in 2007. Hoofdinspecteur primair onderwijs Leon Henkens biedt echter een verklaring voor deze daling: “Als je bij Timms de meisjes eruit zou laten, stijgen we meteen een stuk.”10 Genderanalyse van de resultaten laat zien dat er geen sprake is van een algemene daling. De jongens presteren in 2006 op het niveau van 2003, maar de meisjes trekken de score naar 535 doordat zij in 2006 530 scoren. Ook PISA maakt hier melding van: “In Nederland is de gemiddelde score voor wiskunde […] significant gedaald. Deze daling is vooral toe te schrijven aan de lagere prestaties van meisjes.”11 Nederland scoort slecht als het gaat om verschil tussen jongens en meisjes. PISA laat zien dat Nederland zelfs onder het OESO gemiddelde ligt.

In het domein taal pakt de vergelijking tussen onderzoeken anders uit. PISA constateert dat er geen sprake is van een significante daling. Alleen het aantal leerlingen op of onder het laagste niveau verdient aandacht. Het PIRLS-onderzoek laat echter wel een significante daling zien. In 2006 is de score ten opzichte van 2001 gedaald van 554 naar 547. De regering neemt de uitslag van PIRLS over in haar onderbouwing van de dalende resultaten maar laat de conclusie van PISA achterwege. Een verklaring voor het verschil tussen beide onderzoeken lijkt niet gemakkelijk voorhanden. Keuze voor een van beiden is als argumentatie dan erg willekeurig.

Vergelijking tussen internationale en nationale onderzoeken levert een bijzonder resultaat op. In Nederland is de Periodieke Peiling van het OnderwijsNiveau (PPON) de bekendste meting, die sinds 1987 verricht wordt. De conclusie van PPON komt neer op het volgende:

“Er is weinig of geen ontwikkeling over de laatste twintig jaar; niet in positief en niet in negatief opzicht voor het kennis- en vaardigheidniveau van de leerlingen. De enige systematische uitzondering op dit algemene beeld vinden we bij het domein

8 Cito (2008). Onderwijs op peil? Een samenvattend overzicht van 20 jaar PPON, p. 30.9 Zie de conclusie in het PPON-onderzoek.10 Volkskrant, 10 december 2008.11 PISA 2006, p. 20.

7

rekenen/wiskunde. Daar zien we een negatieve trend bij de bewerkingsopgaven en een positieve trend bij de basale vaardigheden en procenten.”

De regering vermeldt van PPON echter slechts “dat de prestaties van leerlingen redelijk stabiel zijn, maar op een aantal belangrijke onderdelen zwaktes kent.”12 Door slechts één trend te noemen – een negatieve – blijft onderbelicht dat in onderwijsprestaties altijd onderdelen beter en slechter uit de verf zullen blijven komen, zonder dat het onderwijspeil in algemene zin hoeft te dalen. Door deze eenzijdige aanpak wordt het nut van PPON miskend. PPON kan juist nuttig zijn om slechter functionerende onderdelen in beeld te krijgen en daar meer aandacht voor te creëren.

Overigens kleven ook aan de methode van PPON wezenlijke bezwaren. In een verantwoording over twintig jaar PPON wordt vastgesteld “dat een criterium waaraan de leeropbrengsten getoetst kunnen worden, ontbreekt.”13 De methode van geïnformeerde deskundigen tot wie PPON de toevlucht neemt, doet in behoorlijke mate afbreuk aan de betrouwbaarheid. Elke vijf jaar worden opnieuw standaarden vastgesteld en wordt bepaald wat leerlingen dienen te beheersen. De standaarden weerspiegelen dus eigenlijk de inzichten van deskundigen op een bepaald moment. Omdat de norm niet absoluut is, is het moeilijk resultaten door de jaren heen te vergelijken. Aanvullend probleem is dat de beoordelaars hun oordeel soms bijstellen in de richting van het bereikte resultaat. Daar komt bij dat de onderwerpen die getoetst worden in de loop der jaren zijn veranderd, waardoor vergelijking vaak beperkt mogelijk is.

In de Nota naar aanleiding van het verslag specificeert de regering de algemeen geformuleerde daling van het onderwijspeil. De regering erkent dat er veel onenigheid bestaat over de interpretatie van resultaten, maar stelt dat experts het in ieder geval eens lijken te zijn over drie zaken:14

- een toename van achteruitgang in basisvaardigheden bij de laagst presterende leerlingen;

- een steeds minder grote groep excellerende leerlingen;- een algemeen dalende trend in internationale vergelijkingen, hoewel Nederland nog

steeds goed scoort («van top naar subtop»).Op basis van bovenvermelde gegevens moet geconcludeerd worden dat deze conclusies fundamenteel ter discussie staan. Het meest opmerkelijke is wel dat eigenlijk alleen specifieke problemen en doelgroepen worden benoemd en dat geen algemene daling van het onderwijspeil wordt vastgesteld. Bij de eerste twee zaken is dat helder. Maar ook de algemeen dalende trend in internationale vergelijkingen staat ter discussie. Ten aanzien van taal spreken PISA en PIRLS elkaar tegen. Als het gaat om rekenen is gewezen op de specifieke problematiek van meisjes. Bovendien staan de resultaten van PPON op gespannen voet met PISA, PIRLS en TIMMS. Onduidelijk is waarom de regering hier enkel uitgaat van de internationale peilingen in plaats van de peiling die in opdracht van het ministerie wordt uitgevoerd.

De regering lijkt zelf al een terugtrekkende beweging te maken ten aanzien van de stelligheid waarmee een daling van het onderwijspeil werd verondersteld. In de Nota naar aanleiding van het verslag wordt vermeld: “Uit (inter)nationale onderzoeken blijkt over het algemeen dat de leerlingprestaties op taal en rekenen in ons land redelijk stabiel zijn.”15 Als aanvullend probleem wordt aangevoerd dat de prestaties van andere landen zich verbeteren. Nederland 12 Kamerstukken II, 32 290, nr. 3, p. 2.13 PPON 20 jaar, 1114 Kamerstukken II, 32 290, nr. 6, p. 3.15 Ibidem, p. 10.

8

zou achterop raken en zonder actief beleid zou onze internationale positie nog verder verslechteren. Die zorg voor de internationale positie van Nederland is terecht. Nederland zal de concurrentie immers vooral op kennis moeten aangaan. Voor het succesvol realiseren van een verbetering maakt het echter wezenlijk verschil of dat gebeurt vanuit uit de veronderstelling dat het bestaande systeem gebreken vertoont, dan wel dat uit het bestaande systeem meer gehaald moet worden.

Conclusies en aanbevelingen:- op basis van de (inter)nationale onderzoeken kan niet geconcludeerd worden dat het

onderwijs in de basisvaardigheden rekenen en taal in Nederland achteruit gaat; deze conclusie betekent niet dat geen daling heeft plaatsgevonden

- in het beleid dient onderscheid gemaakt te worden tussen de kwaliteit van onderwijs en de prestaties van leerlingen

- het is wenselijk om te onderzoeken in hoeverre een versoepeling van de inhoudelijke eisen aan het curriculum, in het bijzonder voor rekenen en taal, een daling van het niveau tot gevolg kan hebben (gehad); de opzet van PPON laat immers de mogelijkheid open dat standaarden door de jaren heen zijn afgezwakt

- om de waarde van PPON te vergroten is het wenselijk te zoeken naar mogelijkheden om de absoluutheid van de normen te vergroten en de continuïteit te versterken; er moeten fundamentele keuzes gemaakt worden welke onderdelen structureel in PPON aan bod komen

- het nationale onderzoek dient meer inzicht te bieden in het eindniveau van zowel basisonderwijs als voortgezet onderwijs

- het kabinet dient tot een visie te komen over de waarde van internationale onderzoeken en de relatie tussen internationale onderzoeken en nationale peilingen; de waarde van nationale peilingen wordt ondergraven wanneer beleid wordt gevoerd op grond van internationale resultaten terwijl nationale peilingen deze tegenspreken

- het is noodzakelijk dat de regering in de toelichting bij wetsvoorstellen een eigenstandige beoordeling geeft van de waarde en inhoud van onderzoeken naar onderwijsresultaten en de methodologische beperkingen die eraan kleven

- gestreefd moet worden naar een verbetering van onderdelen van het curriculum zonder tot generieke maatregelen over te gaan

9

3. Deugdelijke eisen stellen

Onze Grondwet maant de regering het onderwijs te zien als voorwerp van aanhoudende zorg (artikel 23 lid 1). Dat is een belangrijke bepaling. Het is een voorrecht dat de overheid in ons land eraan gehouden is zich het onderwijs van alle Nederlanders aan te trekken. Onderwijs draagt bij aan de ontplooiing van mensen en dient ertoe mensen tot hun bestemming te brengen. In het onderwijs vindt een brede cultuuroverdracht plaats die mensen vormt om op verantwoorde wijze in de cultuur te staan. De Grondwet garandeert dat de uitwerking van deze cultuuroverdracht kan verschillen naar gelang er sprake is van openbaar en bijzonder onderwijs. Ongeacht de inhoud van de cultuuroverdracht biedt de structuur van de Grondwet echter ook kaders voor de wijze waarop kwaliteit het beste gerealiseerd kan worden. Dat is niet minder belangrijk.

Voor een goed begrip van de overheidstaak met betrekking tot het onderwijs is het van wezenlijk belang om de eenheid van het Grondwetsartikel over onderwijs in het oog te houden. De opening van artikel 23 biedt de overheid namelijk geen vrijbrief om allerlei maatregelen te nemen waaraan zij behoefte heeft.16 Het vervolg maakt direct duidelijk dat het geven van onderwijs vrij is. De zorg van de overheid moet dus gelezen worden in het licht van deze vrijheid. Het is een bewuste keuze van de wetgever om deze vrijheid van onderwijs centraal te stellen. Daarin ligt de overtuiging besloten dat het succes van onderwijs gelegen is in de inzet van betrokken burgers en niet in een omvattend, centralistisch overheidsapparaat. Het stellen van eisen door de overheid moet vanuit die visie eigenlijk tot het noodzakelijke beperkt blijven.

Wettelijke minimumvoorwaarden die aan het onderwijs gesteld worden, de zogenaamde deugdelijkheidseisen,17 moeten niet alleen terughoudend zijn, maar ook inhoudelijk solide. Bij het stellen van eisen is immers de rechtszekerheid in het geding. Het is belangrijk dat scholen weten waar zij aan toe zijn en dat zij eerlijk beoordeeld worden. In de Memorie van toelichting bij de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) wordt de volgende karakterisering van deugdelijkheidseisen gegeven:

Bij deugdelijkheidseisen gaat het om objectiveerbare criteria die voor alle instellingen gelijkelijk gelden. Het betreft kaders (eisen aan leraren, organisatie, schooltijden en dergelijke) en inhoudelijke opdrachten (kerndoelen, soms ook proceskenmerken) waaraan elke instelling in een bepaalde onderwijssector moet voldoen.18

Cruciaal criterium is dat eisen objectiveerbaar zijn. De eisen die gesteld worden, moeten voor alle betrokkenen duidelijk zijn. Bovendien moet helder gemeten kunnen worden of aan de eisen is voldaan en of dat aan de school is toe te rekenen. Voorbeelden van zulke eisen sluiten aan bij eisen die ook in de Grondwet te vinden zijn, zoals bekwaamheid en zedelijkheid van onderwijzers. Denk verder aan factoren als de onderwijstijd en het schoolplan. De prestaties van scholen op deze criteria zijn goed inzichtelijk te maken.

De aangehaalde karakterisering van deugdelijkheidseisen sluit naadloos aan bij de balans die in artikel 23 Grondwet te vinden is. Vanuit de zorg voor het onderwijs stelt de regering wel degelijk een aantal eisen, maar naar hun aard zijn deze eisen beperkt. Deze eisen vormen eigenlijk de bedding waarbinnen het onderwijs tot bloei moet komen. Op die bloei, de

16 Dat blijkt helder uit de toelichting van de Grondwetgever: “… het eerste lid, dat zich over het geheele onderwijs uitstrekt, vormt eene goede inleiding voor de daaronder voor elk der vertakkingen volgende bepalingen” J.B. Kan, Handelingen over de herziening der Grondwet, deel I, Den Haag 1918, p. 638-639.17 Voor het bijzonder onderwijs gelden de gestelde eisen als bekostigingsvoorwaarden. Gemakshalve wordt in deze notitie echter voor beide gevallen het woord deugdelijkheidseis gebruikt.18 Kamerstukken II, 27 783, nr. 3, p. 10.

10

daadwerkelijke en directe resultaten van het onderwijs, heeft de overheid niet de finale invloed. Volgens de regering betekent daarom het feit “dat een instelling aan de desbetreffende wettelijke voorschriften voldoet, […] dat het onderwijs een zekere basiskwaliteit heeft, maar biedt nog geen waarborg dat er een kwaliteit wordt geboden die […] van de desbetreffende instelling mag worden verwacht.”19 Dat is een cruciaal uitgangspunt voor het beleid.

De regering kiest in haar visie op kwaliteit bij het opstellen van de WOT voor het stellen van voorwaarden als garantie voor resultaat in plaats van eisen aan resultaten als voorwaarde voor kwaliteit. Dat is de bewuste keuze die al sinds het ontstaan van artikel 23 Grondwet wordt aangehouden. Uit de toelichting van de regering blijkt dat deze keuze principieel van aard is:

“Uitbreiding van het systeem van deugdelijkheidseisen is niet het geëigende instrument om de gewenste hoogwaardige kwaliteit af te dwingen. […] Het uniform werkende instrument van wettelijke voorschriften kent zijn grenzen; met dergelijke voorschriften kunnen wel doelstellingen voor het onderwijsproces en randvoorwaarden voor de bekostiging van instellingen worden gegeven, maar kunnen niet de wenselijk geachte resultaten worden bereikt.”20

Voor een succesvolle kwaliteitsverbetering is het niet wenselijk om onderwijsopbrengsten – de leerresultaten van leerlingen – tot deugdelijkheidseis te verheffen. Hoe vanzelfsprekend en aansprekend het afrekenen op onderwijsresultaten ook mag klinken, toch schuilen er adders onder het gras die deze methode onwerkbaar maken en die zelfs verder van huis brengen. In dit hoofdstuk zal verder op de belangrijkste bezwaren en gevaren worden ingegaan.

Door het wetsvoorstel ‘goed onderwijs, goed bestuur’ zijn leerresultaten voor rekenen en taal tot deugdelijkheidseis gemaakt. De grondslag hiervoor ligt in het vernieuwde artikel 10a van de Wet op het primair onderwijs (WPO). Op basis daarvan kunnen scholen worden aangepakt wanneer zij niet voldoen aan de normen voor leerresultaten. Dat betekent een historische stap in het onderwijsrecht en onderwijsbeleid, die als zodanig ook is onderkend en met stelligheid is gezet.21 Toch wordt slechts beperkt rekenschap gegeven van deze historische breuk. Zo is het merkwaardig dat de Memorie van toelichting bij de herziening van de WOT (32 193) nergens rept over de nieuwe visie op deugdelijkheidseisen. Dit wetsvoorstel is bij uitstek de plaats om hierop in te gaan.

Doordat bij de herziening van de WOT een visie op deugdelijkheidseisen achterwege blijft, wordt aan twee fundamentele vragen ten aanzien van de nieuwe deugdelijkheidseis ten onrechte voorbijgegaan. Allereerst is dat de vraag of bij toezicht op resultaten het hele onderwijscurriculum van belang, dan wel dat scholen ook op grond van deelgebieden mogen worden aangepakt. Ten tweede blijft de vraag liggen of deugdelijkheidseisen nog steeds objectief moeten zijn en in hoeverre de nieuwe deugdelijkheidseis dan voldoet. Deze kernpunten staan hieronder centraal.

KwaliteitZonder visie op onderwijs en kwaliteit is het stellen van goede deugdelijkheidseisen onmogelijk. Uit analyses van onderwijskwaliteit blijkt al snel dat deze term een

19 Ibidem.20 Ibidem, p. 11-12.21 Men leze bijvoorbeeld de woorden van staatssecretaris Dijksma bij aanvang van haar repliek: “Een aantal leden heeft terecht gesproken over een historische wetswijziging en ik meen dat wij ons mogen verheugen in het feit dat het ernaar uitziet dat wij van een ruime meerderheid van de Kamer het vertrouwen hebben gekregen om met deze wetswijziging aan te slag te gaan.” Handelingen Tweede Kamer, TK 108-8665.

11

containerbegrip is.22 Bij kwaliteit kan aan allerlei aspecten worden gedacht. Kennis en vaardigheden worden vaak als eerste genoemd. Maar de socialiserende functie van het onderwijs is niet minder belangrijk. De inhoud van het onderwijs kan dus van allerlei kanten belicht worden. Het woord containerbegrip geeft in ieder geval aan dat alle onderdelen bij elkaar horen. Het is onmogelijk om één onderdeel te isoleren en dat als de kwaliteit van een school te beschouwen. Oud-Kamerlid Van der Vlies heeft dit in het debat als volgt verwoord:

Onderwijs is het proces waar in de meest brede zin cultuur wordt overgedragen. De school is een instituut waarin leerlingen worden voorbereid om op verantwoorde wijze in de cultuur te staan […]. Daarvoor zijn allerlei vormen van kennis onmisbaar. Zo is basaal inzicht in het economische systeem en een gezond besef van geschiedenis en maatschappij nodig om als burger in de maatschappij te kunnen staan. Ook rekenen en taal kunnen bij een goede cultuuroverdracht uiteraard niet ontbreken. Al die onderdelen vormen één samenhangend cultuurproces.23

Deze verwoording sluit aan bij de omschrijving die in de wet te vinden is. In de WPO wordt onder zorg voor kwaliteit bijvoorbeeld verstaan dat de school in elk geval voldoet aan de wettelijke opdrachten (art. 10). Het gaat daarbij om het totaalplaatje: voldoen aan de urennorm, behandelen van alle kerndoelen, werk maken van de plicht tot burgerschapsvorming, enzovoorts. In deze benadering worden niet de directe resultaten van het onderwijs gemeten, maar juist de wijze waarop de school werk maakt van haar opdrachten. In de nota Kwaliteitszorg in primair en voortgezet onderwijs, die ten grondslag ligt aan artikel 10, wordt vermeld dat bij kwaliteitszorg de vraag centraal staat “of de school een gesystematiseerde vorm van kwaliteitszorg hanteert, met aandacht voor de wijze waarop de beleidsvorming is ingericht, de wijze waarop zicht verkregen wordt op de sterke en zwakke plekken in de school en de wijze waarop met dergelijke informatie omgegaan wordt.”24

Door de invoering van de wet ‘goed onderwijs, goed bestuur’ zijn in de onderwijswetten twee conflicterende visies op kwaliteit ontstaan. In de WPO bijvoorbeeld zijn artikel 10 en 10a met elkaar in strijd. Waar artikel 10 uitgaat van een procesmatige visie op kwaliteitszorg, rekent artikel 10a juist met de directe onderwijsresultaten. In plaats van de omgang van de school met onderwijsopdrachten moeten de onderwijsopbrengsten worden gemeten. In feite wordt daardoor kwaliteitszorg zelfs buiten werking gezet. Ten aanzien van rekenen en taal gelden wettelijk gezien uiteindelijk de opbrengsten, ongeacht de wijze waarop de school zorgt voor het verbeteren van deze basisvaardigheden.

Het merkwaardige is niet alleen dat nu minimale opbrengsten worden vereist, maar ook dat die opbrengsten slechts een bepaald deel van het onderwijs betreffen. Daardoor vindt een zorgelijke verenging plaats in de visie op onderwijs. Er is sprake van een verabsolutering van de vakken rekenen en taal. Het gebruik van internationale onderzoeken is wat dat betreft illustratief. Hoewel de onderzoeken voornamelijk uitspraken doen over de opbrengsten voor rekenen en taal wordt daaraan doorgaans de kwaliteit van het onderwijs als geheel afgemeten.25 In plaats van de kwaliteit van de school als geheel wordt nu in de wet een beperkt deel van het curriculum als basiskwaliteit gedefinieerd.26 Daarmee wordt een

22 A.B. Dijkstra, S. Karsten (red.), Het oog der natie. Scholen op rapport (Assen, 2001). Zie bijvoorbeeld de bijdrage van Van der Velden, p. 70-71.23 Handelingen Tweede Kamer, 107-8607.24 Kamerstukken II, 24 248, nr. 2, p. 7. De notitie is het gevolg van het Schevenings beraad (1993-94), waar besloten is de verantwoordelijkheid en autonomie van scholen te vergroten en decentralisatie in te zetten. Uiteindelijk is de opdracht aan de school tot het garanderen van kwaliteitszorg geregeld door middel van wetsvoorstel 25 459. 25 De beperkte opzet van de internationale onderzoeken geeft meteen de relatieve waarde aan als het gaat om vergelijkingen tussen landen. Wezenlijke aspecten van het onderwijs kunnen nauwelijks gemeten worden.26 Het regeerakkoord van het kabinet Rutte stelt nu ook expliciet dat rekenen en taal de kerntaak van scholen is.

12

rangorde aangebracht in het onderwijs en wordt de eenheid van het onderwijs en de kerndoelen doorbroken. Door stevige maatregelen mogelijk te maken voor rekenen en taal geeft de overheid aan dat deze vakken belangrijker zijn dan andere delen van het onderwijs. Anders geformuleerd: scholen dienen in ieder geval reken- en taalmachines te zijn. Het overige wordt eigenlijk beschouwd als bonus. Men haast zich bij deze conclusie vanzelfsprekend om nuanceringen aan te brengen, maar die kunnen de onderwijskundige consequenties van de juridische werkelijkheid niet verzachten.

De juridische maatregelen die getroffen zijn, blijken bij nader inzien niet zo voor de hand liggend. Ewoud Roede schrijft dat “de eenvoud waarmee vrijwel iedereen ervan uitgaat dat de kwaliteit van een school tot uitdrukking komt in de prestaties van leerlingen op traditionele schoolvakken […] opmerkelijk [is].”27 Voor ouders staan de opbrengsten bij rekenen en taal vaak niet het hoogste op de prioriteitenlijst. Criteria als het pedagogisch klimaat en de leerlingenzorg staan veel meer in de belangstelling. De regering constateert daarom bij het opstellen van de WOT “het essentiële belang dat ouders en leerlingen en ook scholen hechten aan andere aspecten dan opbrengsten (voor ouders bleken de resultaten juist in veel gevallen geen enkele rol te spelen bij de keuze voor een school).”28 Opbrengsten zijn dus slechts een factor.

Negatieve effecten als gevolg van een uitzonderingspositie voor rekenen en taal zijn niet denkbeeldig. Deugdelijkheidseisen hebben namelijk een sturende werking. Ewoud Roede signaleert het risico dat scholen zich meer dan zij misschien zouden willen gaan richten op vaardigheden als rekenen en taal, omdat zij daarop daadwerkelijk afgerekend kunnen worden. De toezegging dat ook andere onderdelen van het onderwijsaanbod worden gecontroleerd – zodat eenzijdigheid wordt voorkomen – legt weinig gewicht in de schaal, omdat het met de meetbaarheid van deze onderdelen gebrekkig gesteld is. Roede concludeert daarom: “Inperking van de kwaliteit van scholen tot de traditionele schoolvakken geeft dan een verkeerd signaal naar scholen. Het zou heel gemakkelijk kunnen leiden tot verschraling van het onderwijs. ”29 Voor de betrokkenen in het onderwijs werkt deze politiek niet stimulerend. De waarborg voor onderwijskwaliteit - de didactische vrijheid van scholen – komt in de knel. De inperking van kwaliteit tot één soort kwaliteit kan zodoende zelfs een averechts effect krijgen.

De veronderstelling zou geopperd kunnen worden dat van de publicatie van opbrengsten ook positieve prikkels uitgaan. Publicatie kan leiden tot kwaliteitsverhoging omdat scholen de concurrentie aangaan met voor hen belangrijke rivalen. Opmerkelijk is echter dat deze positieve effecten niet gevonden worden. Uit onderzoek valt zelfs op te maken dat sprake is van een licht negatief effect.30

ObjectiviteitDe reden waarom bij een oordeel over de basiskwaliteit vaardigheden als rekenen en taal zijn gekozen als deugdelijkheidseis is ogenschijnlijk eenvoudig. Oud-staatssecretaris Dijksma geeft in het debat over het wetsvoorstel de motivering voor deze keuze: “omdat het [oordeel] objectiveerbaar moet zijn, [is] gezegd dat dat alleen kan op het onderdeel van de leeropbrengsten, omdat dat binnen het huidige toetsingskader het meest objectiveerbaar is.”31

27 Dijkstra, Het oog der natie, p. 79.28 Kamerstukken II, 27 783, nr. 3, p. 41.29 Dijkstra, Het oog der natie, p. 92.30 E. Dijkgraaf, S.A. van der Geest en M. de Jong (2008), Effect van concurrentie op de kwaliteit van het HAVO en VWO, SEOR-ECRi, Eramus Universiteit Rotterdam31 Handelingen Tweede Kamer, 108 – 8631.

13

Rekenen en taal zijn van de leeropbrengsten het meest objectiveerbaar. Er schuilt echter een bijzondere tegenstrijdigheid in deze gedachtegang: men beseft dat eisen volkomen objectiveerbaar moeten zijn en kiest daarom datgene wat het meest objectiveerbaar is. De deugdelijkheid van deze redenering staat onder druk.

Oppervlakkig beschouwd is de objectiveerbaarheid van leerresultaten voor rekenen en taal geen probleem. De gegevens van toetsen kunnen eenvoudig in het systeem worden ingevoerd en de gemiddelden zijn zo te berekenen. Maar is dat daadwerkelijk even simpel als vaststellen of een school 1000 onderwijsuren heeft gerealiseerd, dan wel of leraren bevoegd zijn? Het schetsen van een voorbeeld kan duidelijk maken dat die simpliciteit een droom is. Hessel Oosterbeek en Dinand Webbink schetsen de volgende situatie:

“Stel dat ouders die veel aandacht besteden aan de leerprestaties van hun kinderen een voorkeur hebben voor scholen met kleine klassen en dat deze ouderlijke betrokkenheid ook een onafhankelijk effect heeft op de prestaties van de kinderen. In dat geval bestaat de kans dat de kinderen met sterk betrokken ouders vaker in relatief kleinen klassen zitten. De onderzoeker neemt echter de grote betrokkenheid van ouders niet waar. In het traditionele analysemodel zou het effect op de leerprestaties worden toegeschreven aan de groepsgrootte terwijl dit in werkelijkheid veroorzaakt wordt door de (niet waargenomen) betrokkenheid van ouders.”32

Dit voorbeeld laat zien dat het trekken van conclusies uit leerresultaten een complexe en gevoelige aangelegenheid is. Gemakkelijk kunnen verkeerde conclusies worden getrokken doordat belangrijke factoren buiten beschouwing worden gelaten. Op grond van analyses van leerresultaten kunnen dus ook onterecht positieve of negatieve conclusies aan scholen worden toegeschreven. Wanneer op negatieve conclusies sancties staan pakt dat natuurlijk verkeerd uit. Maar zelfs onterecht positieve conclusies zijn niet zonder meer onschadelijk, aangezien deze oneerlijke concurrentie tot gevolg kunnen hebben.

Het is dus van groot belang – niet in het minst vanwege de vereiste rechtszekerheid – dat resultaten van scholen afdoende gecorrigeerd worden naar de factoren die deze resultaten beïnvloeden. Scholen mogen uiteraard alleen worden beoordeeld op factoren waarop zij zelf invloed hebben. Het in kaart brengen van die factoren is een intensieve klus. Roger Standaert biedt een aardige introductie in zo’n onderneming.33 Hij citeert voor de correctie naar sociaal milieu bijvoorbeeld 14 indicatoren, die nog met 36 indicatoren uitgebreid zouden kunnen worden. Te denken valt aan werkloosheid van ouders en het ontstaan van een echtscheiding. Maar naast correctie naar sociaal milieu zijn veel andere factoren denkbaar. Niet onbelangrijk zijn bijvoorbeeld het gebruik van verslavende middelen en gepest worden in de privésfeer. En het eerder genoemde voorbeeld wijst ook op het belang van de betrokkenheid van ouders. De schoolgebonden factoren als leertijd voor taal en rekenen en het binnenklimaat laten we dan nog buiten beschouwing.

Wanneer we de noodzakelijke fijnmazigheid van het ideale correctiemodel plaatsen naast de methode van het ministerie van OCW ontstaat een schril contrast. In Nederland geldt eigenlijk maar één correctiefactor, namelijk het opleidingsniveau van ouders.34 In plaats van het toevoegen van correctiefactoren worden zelfs correctiefactoren geschrapt. Etniciteit mag vanaf het schooljaar 2009-2010 namelijk niet meer als factor gebruikt worden. Gelet op signalen uit de jeugd(gezondheids)zorg kan niet gemakkelijk aangenomen worden dat deze vereenvoudiging het gevolg is van een verminderde complexiteit van de werkelijkheid.

32 Dijkstra, Het oog der natie, p. 113.33 R. Standaert, ‘De verleiding van het simplificeren’, in: Op de schouders van de voorgangers. Naar een nieuwe basisschool? (Enschede, 2000) p. 65-96.34 Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009-2010, nr. 2936.

14

Helaas gaat hier eerder de uitspraak van Goldstein op: “those in authority have little taste for confronting the complexities of the real world, in favour of oversimple interpretations. If such interpretations are not challenged they may distort and degrade the systems they are supposed tot support and describe.”35

Het is evident dat een acceptabel correctiemodel eerder meer dan minder correctiefactoren bevat. In de publicatie Het oog der natie: scholen op rapport wordt een aanzet geboden voor de beoordeling van resultaten. Volgens de minster sluit de werkwijze van de Onderwijsinspectie aan bij de wetenschappelijke inzichten uit deze publicatie.36 De wetenschappers stellen vast dat een fijnmaziger benadering vereist is, zowel wat de betreft de statistische methode als de gebezigde factoren.37 Classificatiefouten door de Inspectie zijn momenteel niet uitgesloten. Allereerst zouden daarom – ten einde de toegevoegde waarde te kunnen berekenen - niet alleen betrouwbare gegevens over het aanvangsniveau, maar ook over het beginniveau bekend moeten zijn. Als correctiefactor zijn in ieder geval gegevens betreffende het gezinsmilieu van individuele leerlingen nodig. Het huidige model schiet wat dat betreft nog steeds tekort.

Tot slot moet de vraag gesteld worden of een geschikt correctiemodel ten principale mogelijk is. De publicatie Het oog der natie concludeert: “gezien de[..] onzekerheid omtrent de exacte prestaties van scholen moet de gedachte van outputfinanciering verworpen worden.”38 Ook het Cito zegt zelf dat we “niet al die factoren [kennen] en voor zover we ze kennen, zijn ze niet allemaal even gemakkelijk en feilloos meetbaar.”39 Het is in praktijk onhaalbaar om voor alle relevante factoren te corrigeren. Ook de keuze voor bepaalde factoren is per definitie subjectief. Bovendien worden de meeste factoren op basis van schatting bepaald. Roger Standaert suggereert dat de veronderstelling dat we op termijn een geschikt model kunnen vinden misschien wel een vorm van wetenschappelijke hubris genoemd moet worden.40 Zijn pleidooi draagt niet voor niets de waarschuwende titel ‘De verleiding van het simplificeren’. De werkelijkheid is niet in een wiskundig model te vatten. Het objectieve instrumentarium is niet voorhanden. Door overheidseisen aan leerresultaten van scholen verliezen we dus het zicht op de werkelijkheid. Van een deugdelijkheidseis op dit terrein mogen we daarom hooguit dromen.

In de inleiding is aangegeven dat toenemende druk op het onderwijs kan leiden tot maatregelen die niet altijd even solide zijn. Daarvan lijkt ook sprake bij de ontwikkeling van de nieuwe deugdelijksheids voor leerresultaten. In de nota naar aanleiding van het verslag geeft de regering aan dat het nieuwe inzicht ontstaan is doordat zij “het signaal uit de samenleving dat […] adequaat en effectief overheidsoptreden wordt verlangd ter harte [heeft] genomen en het wenselijk geacht in het onderhavige wetsvoorstel invulling aan deze oproep te geven en haar koers bij te stellen.”41 De achtergrond ligt vooral in onvrede over bestuurlijke problemen bij een aantal scholen. Van dit beperkte aantal scholen verbeterden de meesten echter al door begeleiding van de Inspectie. Toch is een maatregel getroffen die zich uitstrekt tot alle scholen. Op de gebrekkige basis van het wetsvoorstel is van meerdere zijden gewezen.42

35 Dijkstra, Het oog der natie, p. 55.36 Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009-2010, nr. 251737 Dijkstra, Het oog der natie, p. 132-133.38 Ibidem, p. 240.39 Toelichting entreetoets 40 Standaert, ‘De verleiding van het simplificeren’, p. 89.41 Kamerstukken II, 31 828, nr. 9, p. 34.42 Zie onder andere het advies van de Raad van State, 31 828, nr. 4, p. 2.

15

Voor scholen levert de nieuwe deugdelijkheidseis onderwijskundig en juridisch onzekerheid en ongelijkheid op. In tegenstelling tot eisen aan onderwijstijd en onderwijsbevoegdheid is bij de beoordeling van opbrengsten niet duidelijk of scholen voldoende presteren. Weliswaar kan de systematiek hen bekend zijn, maar de vraag blijft of de uitkomst van het systeem recht doet aan de specifieke situatie van de school. Binnen het huidige grofmazige model van relatieve normen is dat duidelijk niet het geval. Het resultaat is geen weergave van de werkelijke prestaties – de toegevoegde waarde - van de school. Desondanks is de verleiding voor scholen groot om zich uit voorzorg en lijfsbehoud toch maar toe te leggen op het voldoen aan deze ondeugdelijk eisen. Dat zet de kwaliteit van het onderwijs onder druk. En zeker in combinatie met de nieuwe beleidslijn van het opbrengstgericht werken kan deze deugdelijkheidseis tot ongelukkige resultaten leiden.

Conclusies en aanbevelingen:- scholen dienen beoordeeld te worden op het onderwijsproces en

onderwijsaanbod als geheel; selectief winkelen in het onderwijsaanbod is onwenselijk en zeer risicovol

- vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid moeten deugdelijkheidseisen objectiveerbaar zijn

- de systematiek voor beoordeling en correctie van leerresultaten dient zelf objectief te zijn; objectiveerbaarheid mag niet worden beperkt tot de mededeling dat de systematiek kenbaar en transparant is

- leerresultaten zijn vanwege hun subjectieve karakter niet geschikt als deugdelijkheidseis; dergelijke eisen dienen zich juist te richten op de procesmatige zorg van de school voor het onderwijs

- zolang leerresultaten ten onrechte als deugdelijkheidseis gebruikt worden, zal de correctie van deze resultaten in ieder geval aanzienlijk verfijnd moeten worden; het opnemen van een aantal correctiefactoren voor gezinskenmerken is bijvoorbeeld een minimaal vereiste

- aangezien een aanvangsniveau van leerlingen in het basisonderwijs niet beschikbaar is, bestaat geen basis voor beoordeling van de toegevoegde waarde van scholen in deze sector, terwijl dat juist de kern zou moeten vormen van kwaliteitsmeting

- aangezien de invulling van het begrip deugdelijkheid fundamenteel is gewijzigd ten opzichte van de bedoeling van de WOT is een expliciete definitie en verantwoording nodig in het wetsvoorstel over de herziening van de WOT

- het conflict tussen twee visies op kwaliteitszorg in de sectorwetten moet ongedaan gemaakt worden

- in de communicatie van de overheid naar betrokkenen bij het onderwijs dient bij de beoordeling van leerresultaten duidelijk aangegeven te worden welke methodologische beperkingen aan de beoordeling kleven

16

4. Stimulerend toezicht houden

Vrijheid van onderwijs is zonder controle niet denkbaar. De Grondwet haast zich daarom in het tweede lid van artikel 23 te vermelden dat vrijheid bestaat “behoudens het toezicht van de overheid.” Het is voortdurend nodig om te onderzoeken of het onderwijs zich ontwikkelt binnen de basale voorwaarden die de wetgever heeft gesteld. De kunst is echter om het toezicht tot het noodzakelijke te beperken. Toezicht moet dienstbaar zijn aan het onderwijsproces in plaats van het te verstikken. In Nederland is het toezicht door de Inspectie van het onderwijs (hierna: de Inspectie) geregeld in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Centraal onderdeel van de taak van de Inspectie is het toezien op bij of krachtens onderwijswetten gegeven voorschriften. Daarnaast zijn in de loop der tijd echter veel andere aspecten van kwaliteit en andere taken ontstaan. In dit hoofdstuk zal hierop worden ingegaan, als ook op de voorgestelde herziening van de WOT.

KwaliteitsaspectenBelangrijk grondwettelijk uitgangspunt is dat deugdelijkheidseisen in onderwijswetten verankerd moeten zijn. Tot 2002 is dat uitgangspunt vastgehouden. Bij het opstellen van de WOT heeft de wetgever echter besloten tot een versoepeling. Omdat gestreefd word naar een brede beoordeling van scholen is de opdracht opgenomen om meer aspecten van kwaliteit te onderzoeken. Weliswaar hebben deze aspecten niet hetzelfde rechtsgevolg als deugdelijkheidseisen, maar de Inspectie doet er wel uitspraken over. Bij het beoordelen van leerresultaten worden deze aspecten ook als afweging gebruikt om het toezichtarrangement te bepalen. Ze hebben in praktijk daardoor wel degelijk invloed.

De kwaliteitsaspecten hebben momenteel een enigszins schimmige status. Ze vertroebelen het uitgangspunt dat de overheid haar eisen helder in onderwijswetten moet regelen. Wanneer dat uitgangspunt onder druk komt te staan, ontstaat onzekerheid over de bevoegdheid die de overheid ten aanzien van scholen heeft. Een eenvoudig voorbeeld maakt dat duidelijk. Zo kan er in een Inspectierapport over een niet nader te noemen school staan dat “de inspectie bij de kleuters nog een observatiesysteem [mist] voor wat betreft de sociaal-emotionele en andere ontwikkelingsgebieden.” Op basis van de kwaliteitsaspecten neemt de inspectie de vrijheid om sturend op te treden zonder dat daar een wettelijke basis voor is.43 Bij scholen kan dat verwarring oproepen. Het voorbeeld geeft aan dat er naast deugdelijkheidseisen eigenlijk geen bestaansrecht is voor overige kwaliteitsaspecten. Evenals ten aanzien van de deugdelijkheidseisen is het overigens vreemd dat het wetsvoorstel voor herziening van de WOT het nieuwe instrument van de kwaliteitsaspecten niet expliciet evalueert.

In het vorige hoofdstuk is opgemerkt dat het positief is dat de opstellers van de WOT een bredere visie op kwaliteit op het oog hadden dan enkel de leerresultaten. Die visie is uiteindelijk in de kwaliteitsaspecten uitgemond. Met de meetbaarheid van deze kwaliteitsaspecten is het echter problematisch gesteld. De regering erkent dit probleem ronduit, maar zij geeft aan dat “het essentiële belang dat ouders en leerlingen en ook scholen hechten aan andere aspecten dan opbrengsten […] hierbij zwaarder [heeft] gewogen dan mogelijke problemen bij de meetbaarheid van deze aspecten.”44 De gebrekkige meetbaarheid blijkt in de praktijk. Zo schrijft de Inspectie over het toetsen van het kwaliteitsaspect sociale competenties in haar nota Analyse en waardering van opbrengsten:

Het komt erop neer dat de kwaliteit van de instrumenten verschilt evenals datgene wat gemeten wordt en de betrouwbaarheid van het resultaat. Bovenstaande punten

43 Het regeerakkoord stelt daarom voor alsnog een wettelijke basis voor het leerlingvolgsysteem te creëren.44 Kamerstukken II, 27 783, nr. 3, p. 41.

17

bemoeilijken vanzelfsprekend het beoordelen van sociale competenties. Ook het bepalen van normen voor de beoordeling wordt hierdoor lastig.45

Het is duidelijk dat een dergelijke gebrekkige basis de daadkracht van het toezicht niet ten goede komt. Indien er kwaliteitsaspecten worden vastgesteld, dienen die eenduidig verifieerbaar te zijn. Met name in de sociale sfeer is dat lastig. Er zijn weliswaar verschillende instrumenten ontwikkeld (SCOL, SVL, Viseon, etc.), maar over de waarde ervan wordt door scholen zeer verschillend geoordeeld. Het is onwenselijk dat de Inspectie op een terrein waar weinig zeker is mogelijk teveel haar eigen inzicht opdringt.

Het onhoudbare en paradoxale karakter van de kwaliteitsaspecten is de afgelopen jaren overigens duidelijk aan het licht gekomen. Het kwaliteitsaspect leerresultaten is namelijk tot wettelijke deugdelijkheidseis verheven. Enerzijds geeft dat aan dat kwaliteitsaspecten overbodig zijn, omdat zaken die kennelijk belangrijk zijn uiteindelijk toch wettelijk kunnen worden vastgelegd. Anderzijds is het met de meetbaarheid schimmig gesteld. Leerresultaten zijn van status gewijzigd, terwijl niet aannemelijk is dat in deze jaren baanbrekend wetenschappelijk inzicht is gevormd dat deze wijziging mogelijk gemaakt heeft. Een vastomlijnde opvatting over kwaliteitsaspecten ontbreekt kennelijk.

De kwaliteitsaspecten bevatten verder nog het belangrijke nadeel dat spanning optreedt met de didactische vrijheid van scholen. Het eindrapport van de commissie Dijsselbloem over het parlementair onderzoek naar de onderwijsvernieuwingen stelt voor de rol van de Inspectie opnieuw te bezien ten einde strijd met de onderwijsvrijheid van scholen te voorkomen.46 Er wordt gepleit voor een scherper onderscheid tussen ‘hoe’ (didactiek) en ‘wat’ (inhoud). Ook de commissie voor heroverweging van de onderwijsbegroting stelt dat het huidige kader van de Inspectie niet voldoet:

“Dit waarderingskader […] gaat nadrukkelijk over het ‘hoe’. Een dergelijk waarderingskader normeert op indirecte wijze het ‘hoe’ van instellingen en lijkt zich daarmee niet goed te verhouden met een Inspectie van het Onderwijs die zich nadrukkelijk zou moeten richten op prestaties, op het wat.”47

Dat deze conclusie terecht is, blijkt vrij snel bij lezing van het rijtje kwaliteitsaspecten. Daarin staan zaken als “het pedagogisch klimaat”, “het schoolklimaat” en zelfs het didactisch handelen van de leraren” (art. 11 lid 2, sub b, onderdelen 3 tot en met 5 WOT). In het toezichtkader worden deze aspecten vertaald in criteria als “de leraren realiseren een taakgerichte werksfeer” (5.1) en “De leerlingen hebben verantwoordelijkheid voor de organisatie van hun eigen leerproces” (5.12). De terminologie van deze criteria doet nog sterk denken aan de sfeer van de onderwijsvernieuwingen. Oordelen van de Inspectie op dit terrein laten zich moeilijk verenigen met de Grondwettelijke vrijheid om het onderwijs naar eigen overtuiging in te richten. De Inspectie moet daarmee dus niet opgezadeld worden.

Een ander kritiek aspect waarop momenteel stevig wordt ingezet is het opbrengstgericht werken. Daaronder wordt verstaan “het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van prestaties.”48 De Inspectie is hier intensief mee bezig. Zij beschouwt opbrengstgericht werken als een sleutelbegrip voor kwaliteitsverbetering.49 Nu lijkt daar niet veel op tegen, omdat deze methode zich voordoet als neutrale beoordeling van resultaten. Bovendien dient doelgericht werken als in ieder beroep ook in het onderwijs een basale houding te zijn. Dat daarbij echter ook een onderwijsvisie om de hoek komt kijken – die zelfs

45 Onderwijsinspectie (februari 2010), ‘Analyse en waardering van opbrengsten’, B-46.46 Eindrapport commissie parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen, p. 147-48.47 Rapport werkgroep productiviteit onderwijs, p. 44.48 Onderwijsverslag 2008-2009, p. 17.49 Onderwijsverslag 2008-2009, p. 26.

18

in onderwijsvernieuwing zou kunnen uitmonden – blijkt wel uit een opmerking die oud-staatssecretaris Dijksma over deze methode maakt in het kader van referentieniveaus: “Opbrengstgericht werken vraagt een andere manier van kijken naar kinderen en van kijken naar jezelf.”50 Dat een vanzelfsprekend uitgangspunt als een geheel nieuwe visie op leerlingen wordt gepresenteerd, moet tot nadenken stemmen. Veel leraren zullen niet erkennen dat er met opbrengstgericht werken een fundamenteel nieuwe stap wordt gezet; het zou zelfs als een belediging opgevat kunnen worden tot de inzet in het verleden. Opbrengstgericht werken is voor hen dus hooguit een hulpmiddel in de bestaande onderwijspraktijk. Die nuchterheid is ook in het toezicht vereist.

Vernieuwd toezichtHet kabinet Balkenende IV heeft in het coalitieakkoord een herziening van het toezicht aangekondigd, waardoor de Inspectie meer risicogericht en proportioneel gaat werken. Daarvoor is inmiddels een wetsvoorstel ingediend (32 193). Het toezicht wordt georganiseerd op basis van het uitgangspunt ‘verdiend vertrouwen’. Het wetsvoorstel dient twee doelen: allereerst de vermindering van de toezichtlasten voor de scholen en daarnaast een vergroting van de effectiviteit van het toezicht. De inspectie past een systematiek van jaarlijkse risicoanalyse toe. Deze risicoanalyse wordt uitgevoerd op basis van informatie over de scholen die toch al beschikbaar is, te weten de openbare onderwijsresultaten, overige prestatie-indicatoren (bijv. schoolgids, jaarverslag) en signalen (bijv. krantenartikelen, brieven).

De beschreven doelstellingen van het wetsvoorstel verdienen steun. Het uitgangspunt ‘verdiend vertrouwen’ heeft een stimulerende werking op kwaliteitsverbetering. Daarbij dient het vertrouwen zich te richten op de vraag hoe een school aan de wettelijke verplichtingen voldoet. Vermindering van administratieve lasten in het toezicht is ook een positieve ontwikkeling. Daardoor kan immers meer tijd beschikbaar komen voor het onderwijsproces zelf. Het opstellen van een risicoanalyse kan een goed instrument zijn om de intensiteit van het toezicht te bepalen. Hierbij is de centrale vraag natuurlijk welke indicatoren aan de basis staan van de risicoanalyse. Het zou immers zo kunnen zijn dat op basis van de gekozen indicatoren de effectiviteit van het toezicht wordt vergroot, terwijl desondanks niet de juiste scholen in beeld komen.

Het is belangrijk dat de indicatoren die de basis vormen van de risicoanalyse de werkelijkheid van het onderwijs afdoende weerspiegelen. Met een risicoanalyse bestaat het risico dat er sprake is van een onbalans tussen papier en praktijk. Dit spanningsveld blijkt bijvoorbeeld in de bestrijding van voortijdig schoolverlaten. Er is een wetsvoorstel ingediend dat beoogt het toezicht op verzuimregistratie door scholen over te hevelen van de leerplichtambtenaar naar de Inspectie (32 356). Vanuit de eenheid van het toezicht is dat een logische gedachte. Voorwaarde is wel dat er voldoende zicht op dit belangrijke onderdeel is. De controle op aanwezigheid van leerlingen is namelijk de vooronderstelling bij het organiseren van onderwijs. Het is de vraag of dergelijke hoekstenen van het onderwijs in de risicoanalyse voldoende tot uiting komen.

De indicatoren die de regering in de Memorie van toelichting noemt, bieden op veel punten een stevige basis. Signalen uit krantenartikelen en brieven vormen bij uitstek een geschikt aanknopingspunt. Ze sluiten naadloos aan bij de kritische aard die het toezicht moet hebben. Ook informatie over het systeem van leerlingenzorg, de financiële huishouding, de onderwijstijd en de schoolgids geven waardevol inzicht in de organisatie van de school.

50 Kamerstukken II, 31 332, nr. 13, p. 20.

19

Dergelijke informatie vormt het beeld of een school aan de minimale proceskenmerken voldoet die aan het onderwijs gesteld worden.

Het meest kwetsbare deel van de risicoanalyse is dat deze in toenemende mate steunt op de beoordeling van leerresultaten. In het voorgaande hoofdstuk is aangegeven dat deze methode ondeugdelijk is. Het blijkt uiterst lastig om de resultaten van scholen op juiste waarde te schatten. Bovendien betreft een oordeel over de resultaten slechts een beperkt deel van het onderwijsproces en dan nog met betrekking tot een beperkt deel van het curriculum. Die realiteit moet in de risicoanalyse tot uitdrukking komen. De nadruk op beoordeling van leerresultaten zet het uitgangspunt van stimulerend toezicht onder druk. De aandacht van betrokkenen wordt namelijk verschoven van de randvoorwaarden naar uitkomsten. Stimulerend toezicht bevordert juist dat scholen de randvoorwaarden voor geslaagd onderwijs proberen te optimaliseren. Wanneer dat proces in scholen aan het werk is, kan en moet de overheid erop vertrouwen dat de resultaten niet achter zullen blijven.

Ongeacht de precieze invulling van het toezicht is vertrouwen in de onafhankelijkheid van de methodiek in ieder geval cruciaal. Als het gaat om een onafhankelijk wetenschappelijke onderbouwing van de specifieke methodiek van de Inspectie is verbetering nodig. Onder andere Herman Godlieb wijst hierop met zijn onderzoek De weging gewogen (www.deweginggewogen.nl). In antwoord op schriftelijke vragen van de SGP-fractie antwoordt de minister dat de methodiek op internationale congressen wordt gepresenteerd en dat andere inspecties op soortgelijke manier werken.51 Dat is op zich echter geen inhoudelijk argument. Aanvankelijk werd echter nog een argument aangevoerd: de methodiek zou aansluiten bij de wetenschappelijke inzichten in de publicatie Het oog der natie: scholen op rapport.52 Op kritiek van de SGP-fractie dat daarin zelfs tegengestelde opinies te vinden zijn, is vervolgens niet gereageerd. Zeker gelet op het feit dat sommige conclusies haaks staan op de werkwijze van de Inspectie is het wenselijk dat er een onafhankelijke wetenschappelijke beoordeling komt.

Nieuw bekostigde scholenHet toezicht op nieuw bekostigde scholen is een lastig aandachtsgebied. De Kamer heeft voor deze scholen bijzondere aandacht getoond, wat bijvoorbeeld blijkt uit een initiatiefwetsvoorstel van het lid Jan Jacob van Dijk (32 007). Ondanks de erkenning dat het stichten van nieuwe scholen mogelijk moet zijn, is de bejegening van nieuwe scholen vaak streng. In plaats van versoepeling worden eisen eerder aangescherpt. Dat is niet alleen onwenselijk, maar ook onvoordelig. Wanneer eenmaal besloten is tot bekostiging verdient het aanbeveling om zoveel mogelijk stimulans te bieden om deze scholen tot een succes te maken. De realistische erkenning is nodig dat het starten van een school altijd met veel problemen gepaard gaat. Het is bovendien een stevige klus, omdat deze scholen binnen vijf jaar na de start van de bekostiging de stichtingsnorm moeten halen. Wanneer dat niet lukt gaat niet alleen veel inspanning, maar ook veel geld verloren.

Met betrekking tot deze scholen geldt in het bijzonder dat het toezicht dienstbaar van karakter moet zijn. Voor nieuwe scholen geldt daarom een aangepast toezichtregime. Een belangrijke reden daarvoor is dat een nieuwe school nog niet beoordeeld kan worden op resultaten. Op basis van andere indicatoren wordt dan een oordeel gevormd. Dit kwaliteitsoordeel wordt door de Inspectie gepubliceerd. Voor een nieuwe school kan een negatief oordeel een behoorlijke belemmering vormen. Deze negatieve invloed op het imago bemoeilijkt de

51 Aanhangsel bij de Handelingen, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, nr. 2936.52 Ibidem, nr. 2517.

20

opdracht van de school om het vereiste leerlingaantal te halen; ouders kunnen overwegen hun kind toch naar een andere school te sturen. Omdat het kwaliteitsoordeel onder ongewone omstandigheden tot stand komt en meer onzekerheid bevat verdient het daarom voorkeur gedurende de eerste vijf jaar geen oordeel bekend te maken.

Maatschappelijke takenNaast de uitbreiding van het toezicht met kwaliteitsaspecten heeft de Inspectie ook nieuwe taken gekregen. Grotendeels zijn deze taken ontstaan uit verplichtingen die de afgelopen jaren in de onderwijswetten zijn verankerd. Steeds meer maatschappelijke behoeften zijn bij het onderwijs ondergebracht. Aan de Inspectie is daarom de controle opgedragen over kinderopvang, buitenschoolse opvang en voorschoolse educatie. Om ervoor te zorgen dat de Inspectie van het onderwijs geconcentreerd blijft op de taken met haar naam verband houden is het wenselijk dat het toezicht op deze maatschappelijke taken wordt afgestoten. In bepaalde gevallen komt dat ook ten goede aan de betreffende maatschappelijke taakvelden zelf. Zo is het gevaar van controle door de Inspectie op VVE en peuterspeelzalen dat deze sector veel te cognitief wordt benaderd. Deze sector behoort feitelijk tot het welzijnswerk en dient als zodanig gecontroleerd te worden, bijvoorbeeld door de GGD.

Conclusies en aanbevelingen:- zowel op inhoudelijke gronden als op grond van ervaring kan naast de wettelijke

deugdelijkheidseisen geen bestaansrecht gevonden worden voor kwaliteitsaspecten; de overheid moet haar eisen helder in de wet regelen

- wanneer de status van kwaliteitsaspecten wordt gecontinueerd, dient de bestaande lijst van kwaliteitsaspecten aanzienlijk opgeschoond te worden; veel aspecten zijn vanuit het oogpunt van meetbaarheid en didactische vrijheid namelijk onhoudbaar

- bij het vaststellen van de risicoanalyse moet gestreefd worden naar effectieve meting van basale voorwaarden voor het onderwijsproces; leerresultaten dienen niet de basis, maar hooguit een aspect van de risicoanalyse te zijn

- opbrengstgericht werken vraagt om een terughoudende opstelling van de overheid; de wijze waarop resultaten worden geboekt dient geen voorwerp van beoordeling te zijn (het ‘hoe’)

- voor het gezag en de status van de Inspectie is een onafhankelijke wetenschappelijke onderbouwing van de specifieke methodiek vereist; daarbij moet in ieder geval getoetst worden op kritiekpunten uit de publicatie Het oog der natie: scholen op rapport

- de Inspectie is actief en stimulerend betrokken bij nieuw bekostigde scholen, zodat deze investering een langdurig succes wordt. Aangezien prestaties van deze scholen nog niet te vergelijken zijn met normale scholen en om de start van nieuw bekostigde scholen niet onnodig te belemmeren publiceert de Inspectie gedurende de eerste vijf jaren echter geen kwaliteitsoordeel; te overwegen is enkel de status in oprichting te vermelden

- de Inspectie stoot maatschappelijke taken af die niet tot haar onderwijsopdracht behoren

21

5. Toekomstbestendige kaders voor kwaliteit

In de voorgaande hoofdstukken zijn naar aanleiding van de ontwikkelingen in het beleid conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan met betrekking tot kwaliteit en toezicht. Het is nuttig om kort samen te vatten welke concrete gevolgen dit zou moeten hebben voor het overheidsbeleid. Allereerst wordt de meest wenselijke en succesvolle richting uitgezet. Vervolgens wordt aangegeven welke stappen tenminste moeten worden genomen wanneer deze richting niet wordt gekozen. Deze tweede denklijn is eigenlijk geen werkelijk alternatief, maar vooral een inzet om bepaalde negatieve gevolgen van het bestaande beleid zoveel mogelijk te beperken.

I. Wenselijke inrichtingDe minimumeisen die de overheid stelt en de wijze waarop handhaving wordt voorgegeven, dienen naar de mening van de SGP-fractie te beantwoorden aan drie kenmerken:

- eisen moeten hard zijn: met de kwaliteit van onderwijs mag geen loopje worden genomen. Wanneer een school niet aan haar verplichtingen voldoet moet handhavend worden opgetreden, zoals de afgelopen jaren bijvoorbeeld is gebeurd wanneer een school geen dekkend aanbod had voor burgerschapsvorming.

- eisen moeten helder zijn: het is noodzakelijk om duidelijkheid te bieden aan scholen over de bevoegdheden van de overheid, zodat zij weten welke verwachtingen en wensen gegrond zijn en welke niet. Om dit doel te bereiken dient de overheid zich te binden aan het uitgangspunt dat eisen een basis hebben in onderwijswetten.

- eisen moeten houdbaar zijn: de daadwerkelijke prestaties van de school moeten aan de eisen kunnen worden afgemeten. Om onzekerheid en ongelijkheid te voorkomen moeten eisen zich richten op de juiste resultaten. De directe opbrengsten van het onderwijs blijken hiervoor ongeschikt. Het toezicht moet zich daarom richten op de wijze waarop scholen werk maken van de kwaliteit van onderwijs.

Het onderscheid tussen ‘hoe’ en ‘wat’, dat sinds het parlementaire onderzoek naar de onderwijsvernieuwingen weer frequent gebruikt wordt, leidt vaak tot verwarring. Deze woorden kunnen namelijk meerdere invullingen krijgen die door elkaar gaan lopen. Enerzijds is voor velen duidelijk dat de overheid zich niet met de didactische invulling van scholen moet bemoeien (het ‘hoe’), maar enkel met het vaststellen en controleren van de inhoud (het ‘wat’). Onduidelijk blijft daarbij vaak hoever het ‘wat’ reikt. Bovendien kan het ‘hoe’ ook op een positieve manier in overheidsbeleid gebruikt worden, namelijk als het gaat om de procedurele zorg van scholen voor kwaliteit. Dan kunnen juist problemen ontstaan wanneer men zich sterk richt op het ‘wat’ (de leerresultaten), zonder te beseffen welke beperkingen daaraan kleven. Bij nader inzien blijkt deze invulling van het ‘wat’ minder neutraal te zijn dan gedacht; er gaat wel degelijk een sturende werking vanuit op het onderwijsprofiel van de school.

De SGP-fractie sluit in haar benadering aan bij de opdracht aan scholen tot kwaliteitszorg, die op basis van ontwikkelingen in de jaren negentig in de wet is verankerd. Daarin staan niet de directe leerresultaten van het onderwijs zelf centraal, maar de kwaliteit van de onderwijsorganisatie als geheel. Centrale vraag is hoe scholen omgaan met de wettelijke verplichtingen die door de overheid zijn gesteld. Scholen moeten voldoen aan de deugdelijkheidseisen die noodzakelijk zijn om tot voldoende onderwijsresultaten te kunnen komen. Te denken valt aan de urennorm, het schoolplan en de kerndoelen. Maar er is meer nodig. De SGP-fractie kiest in de kern voor twee oplossingsrichtingen.

1. Herordening van het bestaande toezicht

22

In deze notitie is voorgesteld om de status van kwaliteitsaspecten te schrappen uit de wet op het onderwijstoezicht. Kwaliteitseisen moeten namelijk helder in sectorwetten geregeld zijn. Van de huidige kwaliteitsaspecten moet afzonderlijk worden vastgesteld of zij inhoudelijk volledig geschrapt moeten worden, dan wel dat zij omgezet moeten worden in een wettelijke deugdelijkheidseis. Hieronder volgt deze beoordeling. Momenteel kent artikel 11, eerste lid, van de WOT de volgende kwaliteitsaspecten:

a. voor wat betreft de opbrengsten van het onderwijs: 1°. leerresultaten,

2°. voortgang in de ontwikkeling van leerlingen,

b. voor wat betreft de inrichting van het onderwijsleerproces:

1°. het leerstofaanbod,

2°. de leertijd,

3°. het pedagogisch klimaat,

4°. het schoolklimaat,

5°. het didactisch handelen van de leraren,

6°. de leerlingenzorg,

7°. de inhoud, het niveau en de uitvoering van de toetsen, tests, opdrachten of examens.

Het eerste aspect van de opbrengsten is inmiddels wettelijke eis geworden. De SGP-fractie vindt echter dat in deze eis centraal moet komen te staan hoe de school met leerresultaten omgaat. Daaronder valt vanzelfsprekend ook de voortgang in de ontwikkeling van leerlingen. De school moet inzichtelijk maken dat zij hier op gestructureerde wijze mee bezig is, zonder dat allerlei verplichte instrumenten worden voorgeschreven. Het verdient de voorkeur om het wetsartikel waarin de nieuwe deugdelijkheidseis voor rekenen en taal geregeld is in deze zin te wijzigen.

Binnen de eisen aan de inrichting van het leerproces kunnen drie categorieën worden onderscheiden. Allereerst gaat het om aspecten die behoren bij de verplichting van de school om te voorzien in een dekkend en evenwichtig onderwijsaanbod (onderdelen 1,2 en 7). Het verdient voorkeur om de bestaande bepalingen in de sectorwetten die op deze inhoudelijke activiteiten zien waar nodig aan te vullen. Onderdeel 1 valt onder de bestaande wettelijke verplichtingen voor het onderwijsaanbod. De bepalingen voor de onderwijstijd kunnen verruimd worden met eisen aan de leertijd. Het zevende onderdeel moet verwerkt worden in de beoordeling van de wijze waarop scholen leerresultaten benaderen.

De tweede categorie bevat elementen die aan de didactische vrijheid van scholen raken (onderdelen 3 tot en met 5). Gezien de vrijheid van onderwijs dienen deze aspecten geschrapt te worden, zonder een alternatief te ontwikkelen. Het is bij uitstek aan ouders om scholen op deze aspecten te beoordelen en te kiezen. Uiteraard blijft ingrijpen wel nodig wanneer bijvoorbeeld strafrechtelijke grenzen worden overschreden.

23

De leerlingenzorg is een afzonderlijke categorie binnen de lijst kwaliteitsaspecten (onderdeel 6). Dit aspect is voor het functioneren van de school van wezenlijk belang. Binnen de ontwikkeling van passend onderwijs wordt momenteel al in wettelijke verplichtingen voorzien. Het samenwerkingsverband moet een dekkend zorgaanbod bieden en de school is verplicht een onderwijszorgprofiel op te stellen. Geregeld moet worden dat de Inspectie toeziet of de school in voldoende mate aan deze wettelijke verplichtingen voldoet.

De regering heeft voorgesteld de controle op de verzuimregistratie van scholen door de Inspectie te laten verrichten. Dat is een goede stap. Voorwaarde is wel dat de Inspectie bij het gebruik van de risicoanalyse voldoende zicht heeft op de naleving van deze verplichting. Uit het feit dat pas na diepgravender onderzoek blijkt dat veel scholen tekort schieten, moet opgemaakt worden dat detectie op basis van signalen van betrokkenen normaliter tekort schiet. Aanvullende instrumenten zijn dus nodig.

2. Inzet op vakbekwame en ambitieuze lerarenDaadwerkelijk verhoging van de kwaliteit van het onderwijs is een illusie wanneer we niet bij de leraar beginnen. Het rapport Leerkracht heeft het besef hiervan vergroot. De status van het leraarsvak moet worden teruggewonnen. Dat kan alleen door meer terrein te bieden aan de vakkundige inzet van de leraar. Helaas is dat geen gemakkelijke opgave. Het vergroten van status en aantrekkelijkheid is niet iets wat met een paar simpele maatregelen kan worden bereikt. Voor een belangrijk deel is het een ontwikkeling die in het onderwijs en de samenleving zelf moet beginnen. Tegelijk is het zaak dat de politiek deze ambitie niet onnodig frustreert door allerlei contraproductieve maatregelen. Mogelijke instrumenten zijn wel het aanpassen van de beloning en de eisen die aan leerkrachten gesteld worden. Dan is het wel noodzakelijk om daar voldoende geld voor te reserveren.

Het regeerakkoord zet aanvankelijk een goede toon met de stelling dat “er […] meer ruimte [komt] voor vakmanschap in het onderwijs.” Toch bevat het akkoord een merkwaardige paradox: terwijl zij de ruimte voor de leraar wil vergroten, wordt tegelijk de ruimte van leraren verder ingesnoerd door een nieuwe reeks centralistische maatregelen. Er moeten namelijk verplichte leerlingvolgsystemen komen, meer centrale en uniforme toetsing wordt ingevoerd en bekostiging op leerresultaten wordt versterkt. Hoe goed deze maatregelen ook bedoeld zullen zijn, het is zeer de vraag of de kwaliteit erbij gebaat is. De oplossing wordt namelijk gezocht in onderwijsinstrumenten en niet in onderwijsmensen. Eenzijdige nadruk op techniek miskent de kracht van de leraar zelf. Bovendien komen de maatregelen bovenop recente wijzigingen waarvan veel leraren het bestaan waarschijnlijk nog niet eens vermoeden, zoals de invoering van referentieniveaus.

De SGP-fractie is van mening dat het belang van vakkundige en gemotiveerde leraren in het toezicht een prominenter plaats moet innemen. Toezicht moet uitdrukkelijk verder gaan dan de vraag of leraren bevoegd zijn. Het is aan de school om aan te tonen dat zij oog heeft voor de ontwikkeling van goede docenten. Momenteel ligt er een wetsvoorstel dat beoogt het recht van de professional te versterken. Nog los van de vraag of dit voorstel effectief is, verdient het voorkeur om aan scholen de plicht toe te vertrouwen de kwaliteit van leraren te bevorderen. Daarbij dient de school wel vrij te zijn in de middelen die zij kiest. Voorkomen moet worden dat kwaliteitsbewaking uitmondt in bureaucratische processen.

Met directe sturing vanuit de landelijke politiek moet terughoudend worden omgesprongen. Voor het ontwikkelen van prestatiebeloning op grond van leerresultaten is bijvoorbeeld geen houdbare methodiek voorhanden. Eenvoudiger maatregelen zijn mogelijk als het gaat om bijscholing. Zo blijkt uit onderzoek van het CPB dat de lerarenbeurs momenteel nauwelijks effectief is.53 Het verstrekken van een lerarenbeurs heeft alleen

53 CPB document 205, Het effect van de lerarenbeurs op scholingsdeelname docenten (april 2010).

24

toegevoegde waarde wanneer het gaat om opleidingen die minimaal een jaar duren. Het is dus zaak dat de overheid zich juist op ondersteuning van deze opleidingen toelegt. Ook trajecten waarin leraren de mogelijkheid krijgen om te promoveren moeten intensiever worden ondersteund.

II. Noodzakelijke inrichtingWanneer bovenstaande oplossingsrichting niet wordt overgenomen, is het zaak dat de mankementen in het bestaande systeem zoveel mogelijk worden bestreden. Het spitst ligt bij de methode om leerresultaten te interpreteren. Die methode is bijzonder arm aan criteria en correctiefactoren en daardoor erg simplistisch. Het is belangrijk dat daarin verandering komt, zeker wanneer wordt voorgesteld om aan deze methode prestatiebeloning te koppelen. Er moeten dan dus meer onderwerpen gemeten worden (en niet alleen prestaties op het gebied van taal en rekenen) en gemeten prestaties moeten beter gecorrigeerd worden voor exogene factoren. Voor een inhoudelijke uitwerking wordt verwezen naar voorgaande hoofdstukken in deze notitie.

25

6. Ten besluite

In de wereld van het onderwijs mag de benadering van het evidence based beleid zich in toenemende belangstelling verheugen. De gedachte is dat beleid alleen mag worden ingezet wanneer het rust op bewijs dat op methodologisch correcte gronden tot stand is gekomen. Over het vertrouwen in deze benadering zou veel te zeggen zijn. Bijvoorbeeld dat niet alle onderwerpen en sectoren zich lenen voor deze benadering. Dat geldt zeker voor de sociaal-culturele werkelijkheid van het onderwijs. Daar komt het eigenlijk meer op degelijke keuzes en inzicht aan. Hoe dan ook, in ieder geval mag verwacht worden dat degenen die de evidence based benadering met overtuiging volgen, haar ook serieus nemen. Uit deze notitie blijkt echter dat de empirische onderbouwing bij belangrijke beslissingen vaak tekort schiet.

De ontwikkeling van deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten vertoont de afgelopen jaren een merkwaardig beeld. Bij invoering van kwaliteitsaspecten in 2002 werd de problematische status ervan openlijk erkend, maar de behoefte bleek sterker dan het mankement. De gebrekkige meetbaarheid verhinderde volgens de regering wel dat leerresultaten een deugdelijkheidseis kunnen worden. Dat realistische inzicht lijkt in 2010 verdwenen. Miskenning van de complexe werkelijkheid heeft de problematiek van leerresultaten als deugdelijkheidseis om zeep geholpen. Wetenschappelijk bewijs uit de afgelopen jaren voor de nieuwe mogelijkheden wordt daarvoor echter niet aangevoerd. Dat is in ieder geval vanuit een evidence based benadering zorgelijk.

Het gevaar dat onderwijs wordt beperkt tot onderdelen die meetbaar lijken, is momenteel bijzonder sterk. Van tijd tot tijd dient zich dat gevaar aan. Ph. J. Idenburg, toenmalig directeur-generaal van de statistiek bij het CBS, waarschuwde bijvoorbeeld in de jaren ’60 voor de valkuil om het meetbare voor de realiteit aan te zien: “Laat wij ons niet schuldig maken aan het misverstand, dat datgene wat niet exact kan worden vastgesteld en zich daardoor aan de statistiek onttrekt, niet zou bestaan!”54 De werkelijkheid en resultaten van het onderwijs, zelfs van rekenen en taal, kunnen niet eenvoudig in een model worden geperst. In Seeing like a state stelt James Scott dat er dan sprake is van “rationalizing and standardising what was a social hieroglyph into a legible and administratively more convenient format.”55

Zo’n aanpak is wel handig, maar niet ideaal. Tegen deze versimpeling van de werkelijkheid moet in het onderwijs krachtig weerwoord worden geboden.

Het creëren van hogere opbrengsten voor rekenen en taal vraagt een zorgvuldige en terughoudende aanpak. Het is belangrijk de negatieve prikkels goed te onderkennen, zeker nu we in Nederland een nieuwe richting in dreigen te slaan. Op dit gebied lijkt soms sprake te zijn van een paradoxale ontwikkeling: het beleid dat hogere resultaten moet bewerkstelligen, kan juist leiden tot een negatieve trend. Een zinvol voorbeeld is in dit verband het Engelse onderwijsbeleid. In tegenstelling tot de suggestie van de hoofdinspecteur primair onderwijs lijkt dit bepaald geen lichtend voorbeeld te zijn. Ondanks strenge classificatie van scholen, toetsing en standaardisering neemt de onvrede over het publieke onderwijs en haar resultaten toe.56 Tegelijk scoren particuliere scholen goede resultaten. Het is een ontwikkeling die tot nadenken moet stemmen.

Voor de SGP-fractie is het uitgangspunt dat het onderwijs een ondeelbaar geheel vormt. Rekenen en taal zijn daarom een onderdeel van de brede persoonlijke en culturele vorming.

54 Idenburg, Schets van het Nederlandse schoolwezen, p. 503.55 In: Frank Ankersmit, en Leo Klinkers (red.), De tien plagen van de staat (Amsterdam, 2008) 150.56 Zie bijvoorbeeld Trouw (6 mei 2010). ‘De onderwijserfenis van Blair en Brown.’

26

Dat ook ouders andere aspecten dan opbrengsten voor rekenen en taal vaak belangrijker vinden is veelzeggend. Op die brede vorming moeten we daarom zeker in deze tijd zuinig zijn. Schadelijke ontwikkelingen moeten gekeerd worden. Eenzijdig beoordelen van scholen op rekenen en taal is zo’n ontwikkeling. Jules Peschar en Marieke van der Wal constateren dat de hoge doelen van het onderwijs nog slechts op de achtergrond meespelen of zelfs achter de horizon verdwijnen, wanneer we opbrengsten beperken tot wat relatief gemakkelijk meetbaar is.57 Een overheid die aanhoudende zorg heeft voor het onderwijs kan een dergelijke verlaging van het onderwijs niet over haar kant laten gaan.

Artikel 23 van de Grondwet biedt meer waarborgen dan de discussie over dit onderwijsartikel doet vermoeden. Vaak blijft die discussie steken in weinig realistische casuïstiek over het toelatingsbeleid van scholen. Maar artikel 23 biedt ook belangrijke normen voor kwalitatief hoogwaardig onderwijs, waar alle scholen bij gebaat zijn. De overtuiging van de opstellers was dat onderwijs werkelijk bloeit wanneer scholen vanuit hun missie en profiel – openbaar of bijzonder – ruimte krijgen. Vrijheid is de zuurstof van het onderwijs. Artikel 23 biedt daarom garanties tegen de overheid en beschermt de overheid eigenlijk tegen zichzelf. De overheid moet niet een te grote broek aantrekken. Haar verantwoordelijkheid voor goed onderwijs moet zich richten op het formuleren van harde, heldere en houdbare minimumwaarborgen. Wanneer dat uitgangspunt verlaten wordt, is zij het onderwijs niet meer meester.

57 Dijkstra, Het oog der natie, p. 96.

27