Transcript of Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 1
De mestmarathon Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid Ben
Hermans
2 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Circa driekwart van de mestproductie is afkomstig van rundvee. En
dat terwijl er “slechts” een kleine 2 miljoen melkkoeien in ons
kikkerland rondlopen en veel meer varkens en kippen. Varkens poepen
compacter dan koeien. Samen zijn de veertien miljoen krulstaarten
goed voor 16 procent van de totale Nederlandse mestproductie. Maar,
varkensmest werkt op het land weer minder goed. Mais, prei,
bloemkool of gras nemen voedingstoffen uit varkensfaeces minder
gemakkelijk op. Het gevolg is dat die voedingsstoffen in de bodem
blijven hangen en in sloten en grondwater terecht komen. Maar daar-
over zo meer. Verreweg de beste mest is kippenmest. Dat komt omdat
het zo lekker compact is. Er zit bijna geen water in en planten
kunnen de voedingstoffen die de kip in zijn mest achterlaat
makkelijk opnemen. De 100 miljoen kippen nemen een ‘bescheiden’ 2
procent van de totale nationale mestproductie voor hun
rekening.
Mest bestaat voor het overgrote deel (80-90 procent) uit water
(behalve bij kippen dus), de voedingstoffen stikstof (N) en fosfaat
(met daarin fosfor: P) en resten van planten die zorgen voor de
organische stof. Het water uit de mest is niet het probleem. De
organische stof ook niet. Daarvan heb je niet gauw teveel; het
zorgt ervoor dat de bodem vruchtbaar blijft. Juist bij stikstof en
fosfaat zit de moeilijkheid. Planten nemen tijdens de groei in
voorjaar en zomer een bepaalde hoeveelheid van deze voedingsstoffen
op. Wat overblijft, hoopt zich op in de bodem of spoelt uit naar
sloten, rivieren en meren of zelfs naar ons grondwater.
Overmatig gebruik van mest - zowel dierlijke mest als kunstmest -
zorgt voor te veel stikstof en fosfaat in bodem, grondwater en
meren en sloten. Zeker in Oost- en Zuid-Nederland zit er op veel
plaatsen genoeg fosfaat in de bodem om planten de komende tien jaar
te kunnen laten groeien. Bemesten is daar eigenlijk helemaal niet
nodig. Bovendien is een teveel aan mest ongezond voor al wat leeft
in sloot en plas. Meer dan de helft van ons oppervlaktewater in
land- bouwgebieden is vervuild door mest. En dat leidt tot
verstikkende algendrab in plaats van schoon helder water. Vandaar
dat we in overbemeste gebieden na een paar dagen warm zomerweer
niet meer zomaar overal kunnen zwemmen. Blauwalg heeft het
opper-
vlaktewater vergiftigd. Meststoffen komen ook in het diepere
grondwater. Drinkwaterbedrijven moeten steeds meer moeite doen om
grondwater te zuiveren van mest.
Het probleem met mest in ons land is dus niet de mest op zich. Mest
is nodig om planten te laten groeien. Het probleem met mest in ons
land is de overvloed aan mest. Onze veestapel produceert 30 tot 40
procent meer mest dan alle graslanden en alle landbouwgewassen in
Nederland kunnen opnemen. Boeren hebben decennia lang teveel mest
op het land gebracht. En dat doen sommige boeren nog steeds.
Misschien wel 25 procent van de mest verdwijnt illegaal in het
milieu. Boeren rijden de mest in die gevallen meer lagen dik uit
over hun land.
De overheid probeert al lang iets aan dit mestpro- bleem te doen.
Uit deze “Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid” blijkt
dat landbouwministers er nauwelijks in slagen de milieuvervuiling
door mest in te dammen. De recente explosieve stijging van het
aantal koeien na het afschaffen van het melkquotum, en daarmee het
extra aantal tankauto’s mest, mest die boeren niet kwijt kunnen, is
daar een tragisch voorbeeld van. Want hoe het ministerie ook zijn
best doet, de met veel moeite ingevoerde wettelijke beper- kingen
blijken onvoldoende om het mestprobleem op te lossen. Het
stikstofoverschot van de Nederlandse landbouw is nog steeds het
hoogste binnen de Euro- pese Unie. Het overschot aan fosfaat
bedraagt zo’n 50 miljoen kg.
Kort samengevat. Nederland wordt jaarlijks overspoeld door mest. Al
tientallen jaren. Een te groot deel van die mest hoopt zich op in
onze bodem en komt in sloten, meren en in ons grondwater terecht.
Dat kan een bedreiging worden voor onze drinkwatervoor- ziening en
maakt de natuur in Nederland kapot.
Het lukt de overheid niet om daar wat aan te doen. Als ik op basis
van deze kroniek het mestbeleid overzie, zijn daar de volgende
redenen voor te noemen: 1. Boeren en boerenbestuurders ontkennen in
eerste
instantie de problemen rond mest (en ook die rond de Q-koorts
bijvoorbeeld). Er is een gesloten cultuur waarin boerenvoormannen,
wetenschap- pers en politici elkaar de bal toespelen en het
beleid
Mest is essentieel om gras, mais, graan of bloemkool te laten
groeien. In mest zitten voor planten
zeer nuttige voedingstoffen zoals stikstof, fosfaat, kalium en
andere mineralen. Maar dierlijke mest
hebben we veel te veel in onze lage landen. Totaal gaat het om meer
dan 70 miljoen ton. Dat zijn 1,4
miljoen vrachtauto’s. Je zou er het Tjeukemeer mee kunnen
vullen.
Het loopt wel degelijk zo’n vaart!
VOORWOORD
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 3
bepalen. Waarschuwingen van buiten deze gesloten wereld worden niet
serieus meegewogen. Het gevolg is dat er pas wetten tegen
vervuiling door mest worden gemaakt als het al te laat is.
2. Als er dan toch milieuproblemen zichtbaar worden, beloven boeren
en boerenbestuurders voortdurend dat het “zo’n vaart niet loopt”.
Met de groei van de veestapel niet, en met de milieuvervuiling door
mest niet. Vaak is het tegendeel waar: de milieu- vervuiling is nog
erger dan gedacht.
3. Als vervolgens blijkt dat het “wel zo’n vaart loopt”, en het
milieu ernstig wordt vervuild, beloven boeren en boerenbestuurders
zelf extra technische maatregelen te nemen. Ook die beloftes komen
zelden of nooit uit. Het is niet gelukt voldoende fabrieken te
bouwen om mest te verwerken tot aantrekkelijke bemestingsproducten
die aan het buitenland worden verkocht. Het is ook niet gelukt de
hoeveelheid fosfaat in het veevoer te reduceren.
4. Door de beloftes en de gesloten cultuur komen ministerie en
politiek te laat in actie waardoor er reparatiewetgeving nodig is.
Reparatiewetgeving die direct ingrijpt op het boerenbedrijf en voor
boeren extra kosten met zich brengt, bijvoorbeeld luchtfilters, of
die beperkingen in de productie oplegt. Om de invoering minder
pijnlijk te maken voor boeren, bedisselt de Tweede Kamer uitzon-
deringen of een knelgevallenregeling. Tweede Kamer en ministerie
definiëren die knelgevallen vervolgens zo ruim, dat het effect van
de wet – de beperking van de milieuvervuiling – weer nagenoeg
teniet wordt gedaan. Het mestprobleem is dan nog steeds niet
opgelost.
5. Bovendien is mestwetgeving complex gemaakt. De ambtenaren en
politici vanuit Den Haag kunnen niet goed overzien hoe details van
mestwetgeving uitpakken op de boerderij. De boerenbestuurders en
hun experts kunnen dat veel beter. Om de meeste boeren te ontzien
worden de details niet of pas veel later uitgewerkt waardoor alsnog
veel ruimte overblijft om het milieu te vervuilen.
Hoe het mestprobleem nu eindelijk eens op te lossen? De vraag is
makkelijker gesteld dan beantwoord. De belangrijkste conclusie die
ik uit “De Mestmarathon”
trek, is dat regeren toch echt vooruitzien is.
“Landbouw-ministerie” en Tweede Kamer moeten mestwetten maken
voordat problemen zich voordoen. In plaats van pas ingrijpen als
het mestoverschot alweer groter is geworden. Ingrijpen betekent
namelijk bijna altijd productie begrenzende maatregelen nemen. Met
techniek kun je de milieuproblemen in de intensieve veehouderij in
mijn ogen nooit goed genoeg oplossen wanneer er zoveel mest wordt
geproduceerd in zo’n klein land. En de productie begrenzen – of het
nu om varkens, kippen of koeien gaat – is voor boeren altijd
pijnlijk of kostbaar. Door nu al aan te kondigen hoeveel mest
(fosfaat en nitraat), ammoniak en broeikas- gassen een
landbouwsector in 2020 mag uitstoten, weten boeren waar ze aan toe
zijn en kunnen ze hun bedrijf inrichten op de beperkingen die gaan
komen. Belangrijk is dan wel ook de wetgeving te maken die die
plafonds vervolgens echt gaat afdwingen. In die wetgeving moet dan
ook de uitwerking tot op het boerenbedrijf geregeld zijn. Het helpt
een boer als hij weet hoeveel varkens, kippen of koeien hij in 2020
mag houden. En welke maatregelen hij moet nemen om misschien meer
dieren te kunnen houden. Of dat nu grond aankopen is, of extra
duurzaamheidsmaat- regelen nemen. Als hij maar weet hoe het voor
hem uitpakt en hij ernaar kan handelen.
Als “De Mestmarathon” in mijn ogen één ding laat zien, dan is het
dat er een sterke onafhankelijke over- heid nodig is om schaarse
ruimte – de ruimte om mest te produceren - te verdelen. Een
overheid die boven- dien ook nog vooruit kijkt. Martijn van Dam: go
for it!
Sijas Akkerman Hoofd Voedsel – Natuur & Milieu
, ,
INHOUD Voorwoord: Het loopt wel degelijk zo’n vaart! 2
Inleiding: 2015 Het jaar van evenwichtsbemesting 6
Tijdlijn Mestmarathon 8
1. De jaren ‘70: onbeperkte groei van de veestapel; kan dat zo
maar? 10
2. Begin jaren ‘80: de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot
kentering in beleid 12
3. 1985 -1990: mest op de politieke agenda, tegelijk grootste groei
aantal varkens ooit 14
4. 1990 -1995: milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt
16
5. 1995 – 2000: mineralen centraal; en de ramp van de varkenspest
20
6. 2000 – 2005: dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar
integrale aanpak strandt 24
2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers 26
7. 2005 – 2010: complexiteit neemt toe; en de aansturing door
Europa 28
2000-2015 De Europese Kaderrichtlijn Water voor schoon
oppervlaktewater 30
8. 2010 – 2013: opnieuw mestverwerking, maar dan anders 32
9. 2013 – 2015: de ontknoping: grondgebonden melkveehouderij op
drijfzand gebaseerd 34
10. Conclusies: een terugblik 38
11. Vooruitblik: een nationaal mestplan is nodig 40
Nawoord auteur 42
Bijlage 1 Bewindslieden op landbouw 49
Bijlage 2 Doelen van EU-regelgeving om overbemesting tegen te gaan
50
6 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Deze situatie van evenwichtsbemesting is wettelijk vastgelegd in
kilogrammen fosfaat. Daarnaast zijn er productiequota in de vorm
van dieraantallen voor varkenshouders en kippenboeren en krijgen de
melkveehouders productiequota in de vorm van fosfaatrechten. Dat
leidt tot veel discussie, zoals waar moet de mest dan wel heen. Ook
zijn de problemen voor het milieu zeker nog niet opgelost, maar
gezien de overbemesting uit het verleden is in 2015 met
evenwichtsbemesting wel een mijlpaal bereikt.
Aan deze evenwichtssituatie is heel wat vooraf gegaan. Pas na
tientallen jaren ligt er een landelijk raamwerk voor het mestbeleid
en voor de ammoniak- uitstoot van veehouderijen. Tijd om de balans
op te maken van een lange geschiedenis van veronacht- zamen en
onderschatten van problemen. Waarom heeft het zo lang geduurd
voordat het mestprobleem fundamenteel werd aangepakt? Wat is er de
afge- lopen jaren veranderd in de manier waarop over mest wordt
gepraat? En hebben we het mestoverschot in Nederland nu goed
opgelost?
Deze kroniek behandelt het mest- en ammoniakbeleid sinds 1972 en de
inbreng van de stichting Natuur & Milieu (N&M) daarbij.
Want naast overheid en bedrijfs- leven heeft N&M als derde
partij continu een rol in het debat gespeeld. De kroniek gaat in op
de jarenlange voornemens, regels, plannen en maatregelen van de
overheid en de landbouwsector om met name de overproductie van
nutriënten stikstof en fosfaat door de veehouderij in te perken,
inclusief de reductie van ammoniakemissies in de natuur en de
bestrijding van nutriënten in grond- en oppervlaktewater. Doel van
deze kroniek is antwoord te geven op de volgende vragen: • waarom
heeft het zo lang geduurd voordat het mest-
en ammoniakbeleid effectief werd aangepakt, welke mechanismen
hebben daarbij een rol gespeeld?
• wat is de rol van milieuorganisaties daarbij geweest, met name
die van Natuur & Milieu (N&M), en welke impact hebben zij
gehad?
• hoe moeten overheid, sector- en milieuorganisaties verder gaan
met het oplossen van het mestpro- bleem?
Een vervolg is nodig, want na een marathon van ruim 42 jaar ligt er
nog steeds een milieuprobleem dat zich kenmerkt door een overschot
aan nitraat in het grondwater, ammoniak in de lucht en fosfaat in
de bodem en in de sloot. Al die tijd zijn er twee mogelijke
oplossingen aangedragen: minder - in ieder geval niet meer - dieren
of een geloofwaardige mestverwerking. Beide zijn tot nu toe niet in
praktijk gebracht. Een derde oplossing is een combinatie van beide,
een tweesporenbeleid. Op korte termijn zullen overheid,
landbouwsector en milieuorganisaties dit tweesporen- beleid moeten
uitwerken en een oplossing voor de lange termijn moeten maken, een
nationaal mest- plan. Dat vereist een andere inzet van alle
partijen: de overheid in de rol van marktmeester die tevens een
wettelijk kader biedt voor duurzame landbouw; de landbouwsector die
erkent dat productie moet plaatsvinden binnen de
milieugebruiksruimte, kiest voor kwaliteit en proactief oplossingen
zoekt voor thema’s als weidegang, bodemvruchtbaarheid en
weidevogelbescherming; en milieuorganisaties die zich verbinden met
koplopers onder de boeren en samen optrekken voor eerlijke
prijzen.
Verantwoording De volgende negen hoofdstukken van de Mest- marathon
zijn de kroniek en behandelen steeds een tijdsperiode. Elk van deze
hoofdstukken is onder- verdeeld in drie paragrafen: 1. De
beschrijving van de ontwikkeling van het mest-
beleid in deze periode. 2. De inbreng en rol van
milieuorganisaties, met name
die van stichting Natuur & Milieu (N&M). 3. De persoonlijke
interpretatie van de auteur, met
een reflectie op de ontwikkelingen.
Hoewel zoveel mogelijk gebruik is gemaakt van schriftelijke
bronnen, kan zo’n lange geschiedenis niet anders dan een
persoonlijke interpretatie zijn. Er is gestreefd naar een afgewogen
beeld, maar de invalshoek is vanuit de positie van een landelijke
milieuorganisatie. Om dit beeld zo volledig moge- lijk te krijgen
is gesproken met oud-collega’s en zijn alle beschikbare publicaties
over landbouw en mest van Natuur & Milieu en andere
milieuorganisaties bestudeerd. Naast deze bronnen zijn voor de
eerste
De miljoenen koeien, varkens en kippen in Nederland produceren veel
mest, te veel voor de akkers
en weiden. Jarenlang is het mestoverschot over het land uitgereden
wat tot vervuiling van grond-
en oppervlaktewater heeft geleid. Tot afgelopen jaar: 2015 is een
cruciaal jaar voor het mestbeleid
geweest. want boeren worden voortaan geacht zoveel te bemesten als
het gewas kan onttrekken.
Inleiding 2015: het jaar van evenwichtsbemesting
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 7
en tweede paragraaf van de kroniek drie publicaties veelvuldig
geraadpleegd:
• Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een
ontdekkingsreis, E. Hees, C. Rougoor, F. van der Schans, CLM
Onderzoek en Advies, juli 2012
• Het Mestmoeras, Frits Bloemendaal, SDU Uitgevers Den Haag
1995
• Mest en Macht, een politiek sociologische studie naar
belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in
Nederland vanaf 1970, Jaap Frouws, Wageningen februari 1994
Hoofdstuk 10 bevat de samenvatting van het landelijke mestbeleid en
trekt conclusies uit de negen hoofdstukken van de kroniek .
Hoofdstuk 11 doet aanbevelingen voor een andere inzet van betrok-
kenen. Het eindigt met de constatering dat om het mestoverschot op
te lossen een nationaal mest- akkoord nodig is. Het slothoofdstuk
bevat het persoonlijk nawoord van de auteur.
Gebruikte afkortingen: N&M: Natuur & Milieu NenM: het
tijdschrift Natuur en Milieu (1977-1994)
Waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mestprobleem
fundamenteel werd aangepakt?
8 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
tijdlijn mestmarathon
Rapport ‘Augiasstal bioindustrie’ van Natuur & Milieu zet voor
het eerst het mestprobleem in Nederland op de politieke
agenda
Richtlijn ‘Ammoniak en veehouderij’ (ecologische richtlijn)
ingevoerd t.b.v. vergunningverlening van (de uitbreiding van)
veehouderijbedrijven
Zorgen voor Morgen, nationale milieuverkenning t.b.v. het eerste
Nationaal Milieu Beleidsplan, benoemt vermesting als een van de
milieuthema’s
Eerste Nationaal Milieubeleidsplan geeft regels voor de
vermindering van ammoniakuitstoot en de maximale fosfaatgift
Europese Nitraatrichtlijn ingevoerd ter bescherming van grondwater
en bodem Mineraal centraal, rapport van het Landbouwschap
Interimwet ‘Ammoniak en Veehouderij’ (noodwet Alders) verplicht het
emissiearm uitrijden van drijfmest
Meststoffenwet ingevoerd met bemestingsnormen uitgedrukt in de
maximale fosfaatgift per ha; dit stelsel van gebruiksnormen zal
steeds worden aangescherpt Europese Commissie staat Nederland
derogatie (= het afwijken van de norm) toe bij het derde
Nitraatactieprogramma, onder de voorwaarde van maximale
mestproductie van 172,9 miljoen kg fosfaat. Voor de melkveehouderij
stelt Nederland zelf het plafond vast op 84,9 miljoen kilo
Burgerinitiatief ‘Stop fout vlees’ van Milieudefensie en Jongeren
Milieu Actief
Start van kippenmestverbranding in energiecentrale Moerdijk
Afspraak rijksoverheid, landbouwsector en
natuurbeschermingsorganisaties om een Programmatische Aanpak
Stikstof (PAS) te ontwikkelenConvenant ‘Uitvoeringsagenda
Duurzame
Veehouderij’ getekend door rijksoverheid, landbouwsector,
Dierenbescherming en Natuur & Milieu; het perspectief ligt op
2023
2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt
uitgevoerd
Verbond van Den Bosch ondertekent ‘Al het vlees duurzaam’, een
initiatief van provincie Noord-Brabant, landbouw- en
diervoederorganisaties en supermarkten om vlees voor 2020 duurzaam
in de schappen te krijgen
Fraudezaken met mest- afzet komen aan het licht Convenant weidegang
ondertekend door meer dan 50 organisaties en rijksoverheid
Verplichte mestverwerking ingevoerd met regionaal verschillende
normen zodat bedrijven met veel mestover- schot meer moeten
verwerken in gebieden met een hogere dan in gebieden met een lagere
mestproductie De landbouw start het Deltaplan agrarisch waterbeheer
Als uitwerking van Verbond van Den Bosch zijn ‘Kip van Morgen’ en
‘Varken van Morgen’ in criteria vastgelegd Grondgebonden
melkveehouderij: zuivelorganisaties en landbouwsector spreken af
dat melkveehouderij in principe grondgebonden blijft; aantal koeien
mag niet meer zijn dan dat het bedrijf op eigen grond aan mest
kwijt kan
1990
2010
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 9
Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt brengt nota ‘Boer Blijven’
uit
AMvB ‘Beperking groei melkveehouderij- bedrijven’ beperkt toename
mestoverschot gerelateerd aan de grond in gebruik bij het
melkveehouderijbedrijf
Hinderwetvergunning nodig voor alle agrarische bedrijven
Landbouwconferentie Woudschoten van Natuur en Milieu, i.s.m.
Kritische Biologen, over de te voeren strategie van de
milieubeweging
Europese melkquota ingevoerd; superheffing op te veel geproduceerde
melk moet melkplassen en boterbergen tegengaan Interimwet Beperking
varkens- en pluimveehouderij, de zogeheten ‘bouwstop’, die boeren
massaal omzeilen WRR-rapport ‘Bouwstenen voor een geïntegreerde
landbouw’ verkent de mogelijkheid van een landbouw die beter is
voor de boer en voor het milieu, zonder overbemesting
Fosfaatonttrekking door gewas als rekeneenheid gekozen voor
toelaatbare niveau’s van bemesting
Mestverwerkingsfabriek Promest failliet door ontbreken van
contracten voor aanlevering van mest Veldsymposium ‘Rouwkuilen’ van
Natuur en Milieu over ammoniakschade in de natuur Publiek debat
‘Economische gevolgen vermesting’ door Natuur en Milieu i.s.m.
Waterpakt en Reinwater
Mineralenaangiftesysteem MINAS, boekhoudsysteem voor de
mineralenhuishouding op landbouwbedrijven, in werking
Varkenspest breekt uit en houdt meer dan een jaar aan, miljoenen
varkens worden ‘geruimd’
MINAS wordt wettelijk verplicht en schrijft maximale verliesnormen
voor fosfaat op bouwland en grasland voor Herstructureringswet met
dierrechten varkenshouderij: het aantal varkens wordt aan een
maximum gebonden Nieuwe Natuurbeschermingswet van kracht, vereist
vergunning van bedrijven voor schadelijke ammoniakuitstoot
Dierrechten varkens ingevoerd; dierrechten zijn verhandelbaar
tussen bedrijven
Europese Kaderrichtlijn Water van kracht voor de bescher- ming van
oppervlaktewater en drinkwaterwinning Aanvraag energiesubsidie voor
verbranding kippenmest
Dierrechten pluimveehouderij ingevoerd: maxima voor aantallen
kippen en kalkoenen Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan ‘Een
wereld en een wil’ geeft richtinggevende milieudoelen voor onder
meer de landelijke ammoniakuitstoot
Reconstructiewet van kracht voor de herstruc- turering van de
intensieve veehouderij in de zuidelijke en oostelijke
zandgebieden
Europees Hof verwerpt MINAS vanwege het ontbreken van
gebruiksnormen en voorschriften voor het uitrijden van mest
Actie Weidezuivel van Natuur en Milieu, Milieudefensie,
Dierenbescherming en Natuur- monumenten. Doel: meer melkvee in de
wei vanuit belang dierenwelzijn
2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt
uitgevoerd
Dierrechten voor varkens en pluimvee blijven gelden tot minstens
2018, een voorwaarde voor het verkrijgen van de derogatie van de
Nitraatrichtlijn Convenant overheid en landbouwsector om de
ammoniakuitstoot met 10 miljoen kilo te verminderen en tegelijk 5,6
miljoen voor de ontwikkeling van bedrijven beschikbaar te stellen
Natuurbeschermingswet wordt gewijzigd voor de PAS (Programmatische
Aanpak Stikstof)
Bemestingsnormen aangescherpt tot niveau van evenwichtsbemesting;
de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de uitgereden mest mogen
voortaan niet hoger zijn dan het gewas kan opnemen Regionaal
verschillende verwerkingsplicht van het mestoverschot per bedrijf
komt te liggen op resp. 10, 30 en 50 procent De afschaffing van de
Europese melkquota wordt snel gevolgd door de aankondiging van
fosfaat- rechten voor de melkveehouderij om de groeiende
mestproductie in te dammen De PAS, fase 1 tot 2021, gaat in
werking. Provincies verdelen ontwikkelingsruimte voor landbouw-
bedrijven op basis van de ammoniakdepositie die kwetsbare
natuurgebieden aankunnen
1976 1977 1978 1979
10 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Ontwikkeling van het mestbeleid
Henkens en De la Lande Cremer van het Instituut voor
Bodemvruchtbaarheid van het ministerie van Land- bouw waren de
eersten.1 Henkens, klokkenluider avant la lettre, zei daarover
later: “Ze wilden die analyse niet geloven… Ik temperde het
optimisme, en dat werd niet gewaardeerd.” Siebe Algra, medewerker
van N&M, in een terugblik: “Men kende de signalen van Henkens,
men wist van groeiende overschotten, ook de toenma- lige minister
Van der Stee. Maar er zou wel een techni- sche oplossing gevonden
worden, zodat de veestapel niet hoefde te worden ingekrompen.”
2
Begin jaren ‘70 kwamen de problemen geleidelijk aan op tafel:
mineralenoverschotten, koperverontreini- ging 3, te veel fosfor- en
eiwit in het voer en daardoor ook in de mest die rechtstreeks
uitspoelde naar de bodem en het oppervlaktewater. Ook de
instrumenten om het mestoverschot aan te pakken waren destijds al
aanwezig: mestbalansen, maximum aantal dieren per hectare, maxima
voor het uitrijden van mest en een betere verdeling van mest over
Nederland. Het was het pas opgerichte ministerie van
Volkshuisvesting en Milieuhygiëne dat erkende dat er plaatselijk
sprake was van mestoverschotten. Maar het beschouwde de opkomst van
snijmais, die veel meer mest verdroeg, als een positieve
ontwikkeling om “een mogelijke bodemverontreiniging te voorkomen.”
4
Het ministerie van Landbouw en Visserij gaf de voorkeur aan een
andere mogelijkheid: de mest industrieel verwerken. Zolang die
mestverwerking alleen in theorie bestond, moesten (gesubsidieerde)
mestbanken vraag en aanbod bij elkaar brengen, om daarmee een
betere verdeling van de mest over het land te bereiken. De
mestbanken kwamen van de grond maar hoe effectief ze waren is niet
duidelijk. In 1974 stelde minister Van der Stee tegenover de Tweede
Kamer: “De mogelijkheden van een verdere groei van de
productieomvang in vergelijking met de situatie in de jaren zestig
lijken sterk beperkt. Om die reden acht ik het niet nodig nadere
maatregelen te nemen ter beteugeling daarvan.” De overheid kwam wel
met een nota over de toekomst van de landbouw, de Structuurvisie
Landbouw (ministerie van Land- bouw en Visserij, 1977), maar de
mestproblematiek werd daarin gebagatelliseerd. Frouws geeft een
nauwgezet overzicht van de vertragingstactieken die werden
gehanteerd en haalt Gert Jan Baaijens van het toenmalige
Rijksinstituut Natuurbeheer aan: “De mensheid wordt een rad voor
ogen gedraaid.” 5 Er was geen draagvlak om boeren ook maar een
strobreed in de weg te leggen. Wel speelde de discussie of er al
dan niet een Landbouwvestigingswet moest komen (in de nota
Bedrijfsgrootte en productiebeheersing, 1979). Immers, iedereen kon
zomaar een landbouw- bedrijf beginnen en vooral het houden van
varkens was populair. De vestigingswet kwam echter niet verder dan
een concept van een ontwerp. De conjunc- tuur was inmiddels weer
veranderd, het zou niet zo’n vaart meer lopen met de groei van de
veehouderij; bovendien was de landbouwsector extreem verdeeld over
de aanpak om het enorme mestoverschot aan te pakken. 6
Indertijd werden overschotten opgekocht door de EU en ontstonden er
boterbergen. Kritiek op dit gebrek aan sturing in de veehouderij
kwam van de Werkgroep Beter Zuivelbeleid, een organisatie van
kritische melkveehouders. De WBZ pleitte in 1976 als een van de
eerste partijen voor quotering. De georga- niseerde landouw was
tegen en vond dat iedere
In de jaren ‘70 was de groei van de bio-industrie in allerlei
stallen en schuurtjes een doorn in het oog
voor veel natuurbeschermers. De productie groeide enorm: zo
produceerde Nederland in 1980
zesmaal zoveel varkensvlees als in 1950. Het was de tijd van de
wederopbouw en de voedseltekorten
tijdens de Tweede Wereldoorlog lagen nog vers in het geheugen. Er
was geen aandacht voor het
dumpen van de mestoverschotten. Wetenschappers waarschuwden eind
jaren ‘60 wel voor
overbemesting en pleitten voor een meststoffenbalans.
1. De jaren ‘70 onbeperkte groei van de veestapel; kan dat
zomaar?
In Bio-industrie, de eerste publicatie van Natuur & Milieu,
werd
de bio-industrie vergeleken met een Augiasstal. Sindsdien staat
de
publicatie bekend als De Augiasstal.
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 11
boer tegen moest zijn.7 Het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt
bracht in 1978 met de nota ‘Boer Blijven’ een goed voorbereid en
doorwrocht verhaal uit dat de schaalvergroting in de veehouderij en
de daarbij horende race zonder finish hekelde. Het enige merkbare
resultaat in deze periode was echter een geleidelijke verlaging van
het kopergehalte in varkensvoer. In de melkveehouderij moest de
super- heffing voor te veel geproduceerde melk de kosten van de
boterbergen indammen, maar deze vorm van productiebeheersing werd
pas op 1 april 1984 inge- voerd.
Inbreng en rol van milieuorganisaties
Meteen in haar eerste publicatie in 1972 luidde N&M de noodklok
over de intensieve veehouderij. Door haar industriële karakter
hoorde deze activiteit niet thuis in het landelijk gebied. In het
geruchtmakende rapport vergeleek de milieuorganisatie de intensieve
veehou- derij met een Augiasstal en hekelde zij de toenemende
bodem- en watervervuiling door het ongecontroleerd uitrijden van
grote hoeveelheden dierlijke mest, met name op de
zandgronden.8
Met het rapport zette N&M de verhoudingen tussen het
landbouwfront en de milieubeweging op scherp. De landbouwwereld
reageerde verontwaardigd: “Schande dat een welvarende sector in
haar groei wordt belemmerd.” Het rapport leidde tot Kamer- vragen.
Veel Kamerleden waren bezorgd over de komst van “mammoetbedrijven”
waarvoor het rapport waarschuwde. Ze waren bevreesd dat het
gemengde gezinsbedrijf zou plaatsmaken voor reusachtige industriële
varkensfabrieken die het milieu nog meer zouden aantasten.9 N&M
agendeerde met de publicatie de gevolgen van de bio-industrie en
het dumpen van mest. De overheid moest wat doen. N&M besteedde
ook veel aandacht aan de visies van NAJK en WBZ. Er was bij deze
organisaties van boeren kritiek op de trend van schaalvergroting en
de veronachtzaming van de nega- tieve gevolgen daarvan, niet alleen
voor de boer maar ook voor het milieu. Een ander landbouwbeleid was
volgens hen nodig, met aandacht voor midden- bedrijven,
productiebeheersing en het laten betalen van een goed beheer in het
landelijk gebied. Dat spoorde met milieudoelen. Milieubeweging
en
sommige parlementariërs zagen in de discussies over de
Landbouwvestigingswet een mogelijkheid de intensieve veehouderij
aan banden te leggen. Daarbij speelde ook het behoud van
werkgelegen- heid een belangrijke rol. Niet voor niets legde ook de
Voedingsbond FNV, een van de leden van het Landbouwschap, een eigen
visie neer in een rapport dat in 1981 uitkwam (De landbouw een
verhaal apart, Voedingsbond FNV, 1981). Er was overleg tussen
N&M en andere actoren op zoek naar verandering, maar het kwam
niet tot een breed gedragen visie van meer partijen.
Persoonlijke interpretatie
Als ik ‘De Augiasstal’ herlees, spreekt daar vooral onvrede uit
over de zichtbare ruimtelijke ontwik- kelingen in het landelijk
gebied. Daarnaast moesten de nieuwe, onzichtbare milieuproblemen,
zoals stank en de vervuiling met nitraat en fosfaat, worden
bestreden. De overheid moest iets doen om de vervui- ling door
teveel mest tegen te gaan. Bijvoorbeeld met mestbanken die vraag en
aanbod bij elkaar moesten brengen.10 Volgens N&M konden de
problemen van de intensieve veehouderijbedrijven ook worden opge-
lost met ruimtelijke instrumenten, zoals een goede zonering rond
natuurgebieden door de spreiding van mest, en daarmee van stallen.
De veehouderij moest worden ingepast in de reguliere democratische
planvorming voor de ruimtelijke ordening. Omdat er een zeker risico
was om de ontwikkelingen over te laten aan de plaatselijke
wethouder met een agrarische achtergrond moest er allereerst een
beleidskader komen op landelijk niveau.
De commotie rond het rapport ‘De Augiasstal’ was wel iets heel
nieuws. Het toonde aan dat landbouwsector en natuurbeweging
destijds volkomen gescheiden werelden waren. Het natuur- en
milieuwereldje was een opkomende beweging. Protesten werden met
geruststellende woorden weggewimpeld: “het loopt zo’n vaart niet.”
En anders zouden technische ontwik- kelingen wel een oplossing
bieden. Een mantra die later vaker zou worden gehanteerd. Toen ik
in 1980 als dienstweigeraar bij N&M sollici- teerde vond mijn
professor in Wageningen dat maar raar. Hij zag geen toekomst in een
milieuorganisatie als derde partij tussen landbouw en
overheid.
“Schande dat een welvarende sector in haar groei wordt
belemmerd.”
12 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Ontwikkeling van het mestbeleid
Aanvankelijk was niet de mest, maar stankhinder het meest
opvallende negatieve aspect van de intensieve veehouderij. In
november 1981 werd de Hinderwet aangepast en moest iedere boer een
hinderwet- vergunning hebben. Het Landbouwschap riep toen alle
boeren op snel een vergunning aan te vragen. ‘Voor de regen binnen
zijn’, heette dat.11 Waarop veel veehouders begin jaren ‘80
besloten snel een paar extra stallen neer te zetten en hun
veestapel (nog verder) uit te breiden. Maar nadat Staatsbosbeheer
Noord-Limburg al eerder de verschijnselen van stervende bomen
signaleerde, werd eind 1982 definitief de relatie tussen ammoniak
en bossterfte door zure regen gelegd. De nationale overheid moest
wel iets doen met dit gegeven. Boven- dien ontstond, met de
invoering van de Europese melkquotering in 1984, het gevaar dat
melkveehou- ders zich ook op het houden van varkens en kippen
zouden storten, wat het mestprobleem zou vergroten. Dat gold
trouwens in mindere mate ook voor akker- bouwers.
In 1983 waren de problemen van een teveel aan nitraat, fosfaat en
koper uit mest in brede kring bekend, ook bij de landbouw.12 Maar
het ministerie van Landbouw en Visserij bleef de groeiende
mestoverschotten negeren. De overheid kwam pas langzaam tot daden
omdat er een competentiestrijd gaande was tussen het
landbouwministerie en het ministerie van Volksgezondheid en
Milieuhygiëne dat vanaf 1972 in omvang en belang was gegroeid. Die
strijd ging over de vraag of beperkende rege- lingen in de
Meststoffenwet of in een nieuwe wet Bodembescherming moesten worden
opgenomen. Informatie over de verontreiniging van drinkwater-
putten gaf de doorslag voor de Interimwet, die bij de aankondiging
per 2-11-1984 onmiddellijk van kracht werd. Landbouwminister Gerrit
Braks ging overstag en presenteerde, samen met milieuminister
Pieter Winsemius, de Interimwet Beperking varkens- en
pluimveehouderijen, onder boeren beter bekend als ‘de bouwstop’.
Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.” 13 De
Interimwet ging onaangekondigd van kracht om snelle bouwaanvragen
te vermijden. Grote heibel ontstond dan ook toen bleek dat, vooral
in het zuiden van het land, de voorafgaande avond gemeentehuizen
speciaal waren geopend voor bouwaanvragen. Zo werden nog tientallen
aanvragen voor vergunningen ingediend. De Interimwet regelde de
invoering van concentratiegebieden waar slechts beperkte uitbrei-
dingen werden toegestaan en een verbod op nieuwe bedrijven. De wet
kende echter ook uitzonderingen voor boeren die al een vergunning
hadden of een vergunningaanvraag hadden ingediend. Door die
uitzonderingen bereikte de Interimwet haar doel niet en kon de
groei van de intensieve veehouderij ‘ gewoon’ doorgaan. Maar
ondanks die aanzienlijke ruimte voor - legale - groei ging er een
schok door de sector: de grenzen van de groei waren in zicht.
Tegelijk met de mestoverschotten van de intensieve veehouderij
speelden op Europees niveau de over- schotten in de zuivel, die met
de invoering van de superheffing op 1 april 1984 werden
gereguleerd. De superheffing werd ingevoerd met een korting van
8,65% t.o.v. het jaar ervoor.
Inbreng en rol van milieuorganisaties
De rol van de milieubeweging was in deze periode vooral agenderend.
N&M kaartte de problemen van mestoverschotten en
ammoniakemissies aan, de bijdrage hiervan aan zure regen en de
mogelijke maat- regelen daartegen. Dat er een noodwet, de
interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderijen, aan zou komen
was echter voor N&M, net zoals voor de meeste boeren, totaal
onverwacht.
Het was in brede kring bekend dat met name mais grote hoeveelheden
mest in de grond kon verdragen.
Begin jaren ‘80 vond wetenschappelijk onderzoek plaats naar het
verhogen van de mestgift (de
hoeveelheid mest die mag worden uitgereden) tot het niveau waarop
de mais nog net geen schade
leed. Mestgiften tot zelfs 800 kg stikstof (per ha per jaar) waren
mogelijk, dat is zeker viermaal meer
dan voor de teelt zelf nodig was! Wat de effecten van de
overtollige mest in de bodem of in het grond-
water waren, was onbekend; vragen hierover en mogelijke
milieuproblemen werden tot de komst
van de Interimwet eenvoudigweg genegeerd.
2. Begin jaren ‘80 de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot
kentering in beleid
Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.”
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 13
N&M richtte zich vooral op visievorming en netwerken, onder
meer met ‘bevriende’ ambtenaren en onderzoekers. Tot in 1982 was
natuur een onder- deel van het ministerie van Cultuur, Recreatie en
Maatschappelijk Werk (CRM) en milieu van het minis- terie van
Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Daarna kwam natuur bij het
ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en milieu bij het
ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-
hygiëne (VROM). In de werkgroep Landbouw werkte N&M samen met
de provinciale milieufederaties en met onderzoekers van onder meer
het Rijksinstituut voor Natuurbeheer. Dit instituut leverde een
inte- grale basisstudie over de effecten van de intensieve
veehouderij (Bemesting, waterhuishouding, inten- sivering in de
landbouw en het natuurlijk milieu, Rijksinstituut voor
Natuurbeheer, 1980). Hiermee lag voor het eerst een integraal en
wetenschappelijk beeld van de milieueffecten van veehouderij op
tafel. Met de Nota Naar een milieuvriendelijke landbouw van de
Werkgroep Landbouw (1981, herzien in 1982) bracht N&M een eigen
visie op de landbouw uit.
Natuur- en milieubeschermers overlegden intensief over de strategie
om de problemen aan te pakken. Er waren veel dwarsverbanden tussen
milieu- beweging, onderzoeksinstituten en universiteiten. Befaamd
zijn de Woudschotenconferenties in 1979 en in 1982. Resultaat was
de samenwerking met kritische boerenorganisaties. Kritische
wetenschap- pers slaagden erin het landbouwvraagstuk breed te
agenderen, met name in het rapport van de Weten- schappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid over geïntegreerde landbouw.
Milieudefensie gaf eerder al een visie op geïntegreerde landbouw
uit.14 Boeren specialiseerden zich en de melkproductie op het
bedrijf nam toe. De bouw van ligboxenstallen raakte in zwang.
Boeren werden gedwongen over te stappen van melkbussen naar de
melktank. De effecten van verplichte invoering van de melktank
leidden tot een gedwongen schaalvergroting en daarmee ook tot
negatieve gevolgen voor het milieu. Verschillende wetenschappers
trachtten een kritische milieuvisie te formuleren.15 De boodschap
was dat
milieubeschermers kritisch moesten zijn op technolo- gische
ontwikkelingen die geen rekening hielden met maatschappelijke
omstandigheden. Aan N&M werd de rol toegekend om die kritiek te
kanaliseren en het overleg te voeren met de rijksoverheid. Dat kwam
overeen met de praktijk: op mestgebied werd N&M al
geconsulteerd door de interdepartementale Stuurgroep
Mestproblematiek.
Persoonlijke interpretatie
Ik herinner me van deze periode vooral de onkunde en totale
onwetendheid bij boeren over de gevolgen van grote hoeveelheden
mest op maispercelen. Dat bleek bijvoorbeeld in een gesprek, in
juni 1984, met de vice-voorzitter van de landinrichtingscommissie
Sint-Oedenrode, die tevens boer was. De effecten en mogelijke
problemen van al die mest in de bodem werden weggewuifd. Ik denk
niet dat het onwil was, er was gewoon te weinig kennis bij de boer.
Milieuproblemen bestonden niet, ook niet in het landbouwkundig
onderzoek, voorlichting of onder- wijs. Er was een gesloten
cultuur, het zogeheten OVO-drieluik: Onderzoek bij de
Landbouwuniversiteit en proefstations, Voorlichting door een
uitgebreid apparaat van voorlichters in dienst bij de overheid,
Onderwijs aan de diverse landbouw(hoge)scholen en de
Landbouwuniversiteit. Deze gesloten organisatie voedde eenzijdig
het vooruitgangsgeloof van meer productie.16 Het was lange tijd
bijna onmogelijk om hier aandacht voor de schadelijke neveneffecten
tegenover te zetten. Er was ook weinig zicht op de ontwikkeling van
de landbouw.
Hoe moest het conflict met de landbouw dan wel worden aangepakt?
Milieuorganisaties zochten verbinding met oppositiebewegingen en
lokale boeren- initiatieven, maar de nadruk lag op het formuleren
van een brede milieuvisie en het vertolken van het milieugeluid.
N&M was de organisatie bij uitstek die zich toelegde op overleg
en zich op tal van terreinen een plaats aan de vergadertafel
verwierf. ‘Actievoeren met de pen’ heette dat. N&M was
bijvoorbeeld betrokken bij het geïnstitutionaliseerd overleg over
ruilverkavelingen; destijds waren dat grote projecten met centrale
sturing en veel overheidsgeld. De belangen van natuur en milieu
moesten in de ruilver- kavelingen een plaats krijgen. Gedurende
vele jaren was mijn belangrijkste werkterrein de ondersteuning van
de vertegenwoordigers van de natuur- en milieu- organisaties in
ruilverkavelings- en landinrichtings- commissies.
Met de nota ‘Naar een milieuvriendelijke landbouw’
bracht Natuur& Milieu een eigen visie op de landbouw uit
14 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Voor de boeren bleek de soep van de bouwstop uit 1984 niet zo heet
te worden gegeten als ze werd
opgediend. De Interimwet had de vergunningverlening voor
goedgekeurde uitbreidingsplannen en
plannen in de pijplijn niet kunnen voorkomen. Een definitieve
regeling voor uitbreiding van veehoude-
rijen trad pas met de Meststoffenwet van 1987 in werking. Intussen
groeide de varkensstapel tussen
1984 en 1987 door met ruim 3 miljoen dieren.
3. 1985- 1990 mest op de politieke agenda, tegelijk de grootste
groei aantal varkens ooit
Veestapel
Mest
Compost, dierlijke mest, kunstmest
Krachtvoer
Uitstoot van ammoniak
Aan- en afvoer van de mineralen stikstof, ammoniak en fosfaat op
een veehouderijbedrijf
Ontwikkeling van het mestbeleid
Voor de Meststoffenwet gold de omvang van de veestapel in 1986 als
referentie: alle dieren werden meegeteld waarvoor veehouders nog
goedgekeurde uitbreidingsplannen, en dus stalruimte, hadden. Dat
verklaart waarom de varkensstapel tussen 1984 en 1987 niet kromp,
maar juist doorgroeide met ruim 3 miljoen dieren naar bijna 14
miljoen stuks: de sterkste groei ooit! Weliswaar was er dus beleid
ontwikkeld, maar dit werkte niet door in de praktijk. Bovendien
gaven veehouders meer dieren op dan er in werkelijk- heid waren om
daarmee ontwikkelruimte voor hun bedrijf voor later te creëren, de
zogenoemde latente ruimte. De groei in de landbouwproductie was
daardoor sterker dan menigeen had voorzien.17 Ook andere
maatregelen om de mestproductie te beperken zetten geen zoden aan
de dijk, of het nu ging om een heffing op het mestoverschot, het
instellen van mestbassins waarin de mest van het bedrijf voor
langere tijd opgeslagen moest kunnen worden of het aanwijzen van
provinciale grondwaterbeschermings- gebieden in het kader van de
Wet Bodembescherming. Niets werkte afdoende. Wel stelde het
ministerie van VROM in 1985 voor om het principe van fosfaatont-
trekking door het gewas toe te passen. Er mag dan niet meer fosfaat
op het land worden gebracht dan voor de gewenste gewasopbrengst
noodzakelijk is. De stikstof- norm voor bemesting zou tot een grote
overdosering leiden. De landbouw voelde zich overvallen, maar
slikte de fosfaatgebruiksnorm omdat een stikstofnorm voor de
landbouw nog veel nadeliger zou uitpakken.18 In november 1985
onthulde Braks deze fosfaatnormen. Die waren vooralsnog zeer ruim
gesteld: 250 kg voor grasland en 350 kg voor maïs (zie tabel).
Eindnormen voor na 2000, toen nog het streefjaar voor evenwichts-
bemesting, waren nog niet bekend.19
In mei 1989 presenteerde landbouwminister Braks - tegelijk met het
ontwerp-Natuurbeleidsplan - de Structuurnota Landbouw. Dit stuk gaf
weliswaar een beschrijving, maar geen sturing aan de
ontwikkelingen. Het ministerie van Landbouw geloofde meer in
technische oplossingen voor het mestoverschot dan in maatregelen om
de productie te verminderen. De overheid volgde hiermee het
bedrijfsleven, in casu het machtige Landbouwschap. Het met enige
ophef aangekondigde Milieuactieplan van het Landbouw- schap
(Integraal Milieu Actieplan voor de land- en tuinbouw, mei 1989)
beoordeelden de milieuorga- nisaties als teleurstellend. Alle inzet
was gericht op mestverwerking, ondanks het advies van de commissie
Van der Stee in 1989 dat stelde dat indus- triële mestverwerking
slechts in geringe mate kon bijdragen aan de oplossing van het
mestprobleem.20 Uitgangspunt van het bedrijfsleven was en bleef dat
de veestapel niet mocht worden ingekrompen om de mestproductie aan
banden te leggen. Wel kregen boeren te maken met extra heffingen op
hun mest- overschot en zouden de bedrijven worden verplicht om zich
aan te sluiten bij een mestaanvoerorganisatie, een organisatie die
de mest bij de boer zou ophalen en aan de fabriek leveren.21
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 15
1990 1995 2000 2006 2009 2011 2013 2015 MINAS NAP3 NAP4 NAP5 250
175 110 100 95 95 90 35 25 5 125** 125 95 85 75 65 60 35 25 5
Een ander probleem was de schade aan het milieu door emissies van
ammoniak, vooral uit de stallen van de intensieve veehouderij. De
richtlijn Ammoniak en Veehouderij (1987) uit de Hinderwet moest
gemeenten hiervoor een praktisch handvat bieden. Rond veehou-
derijen die wilden uitbreiden werd een denkbeeldige cirkel
getrokken die aangaf tot hoever de ammoniak mocht neerslaan. Zo kon
vrij eenvoudig de cumula- tieve schade op natuurgebieden worden
berekend en beperkt. Pas later bleek de ammoniakemissie van
rundveebedrijven ook groot te zijn.
Inbreng en rol van milieuorganisaties
De berg van het mestoverschot rees. Er waren zelfs wilde plannen om
mest in bossen uit te rijden of in zee te dumpen. N&M ageerde
hiertegen met succes. Ook waarschuwde N&M voor een nieuwe golf
van mestoverschotten (zoals in reactie op de Wet Bodembescherming
en de Meststoffenwet) of de verschuiving van het mestprobleem naar
het buitenland. N&M bepleitte beleid om het aantal dieren in te
perken. Daarbij hoorde een rechtvaardige structuurpolitiek voor de
omvang van landbouw- bedrijven en een goed inkomensbeleid,
gecombineerd met een ontwikkeling naar extensievere en dier-
vriendelijkere productiemethoden. Dit als aanvulling op
mestverwerking en het gebruik van veevoer met minder fosfaat. Een
vestigingswet voor nieuwe bedrijven en herverdeling van
productierechten (het maximaal aantal dieren per bedrijf) zouden
deel moeten uitmaken van het beleid, aldus N&M. Het Landelijk
Milieu Overleg, een koepelorganisatie van milieuorganisaties,
bepleitte heffingen op het gebruik van fosfaat en stikstof, evenals
op nutriëntenrijk veevoer.22 De milieubeweging dacht constructief
mee met het ministerie en trachtte met goed onderbouwde voor-
stellen de kern van het mestprobleem, namelijk het overschot aan
mineralen in water, bodem en lucht aan te pakken. N&M
agendeerde niet alleen de landbouw- en mestproblemen, maar reikte
ook alternatieven aan, vaak in samenwerking met andere
maatschappelijke organisaties. Zo hekelde N&M samen met Vewin
(de Vereniging van drinkwaterbedrijven) de verontrei- niging van
grondwater en wees op de overschrijding van de normen van de
Europese Nitraatrichtlijn.23 De overheersende mening bij N&M
was weliswaar dat het beheersen van het mestprobleem niet zou
lukken
zonder inkrimpen van de veestapel, maar er was ook het besef dat
een realistisch voorstel nodig was om tot inperking van de
veestapel te komen.24 Naast de bemoeienis met het intensieve
veehouderij- en mestdossier steunde N&M de biologische land-
bouw. Deze is beter voor het milieu omdat de bedrijfsvoering
extensiever is en de kringloop van mineralen beter wordt gesloten.
N&M wees vanaf 1990 steeds meer op de voordelen van biologische
landbouw als alternatief voor de gangbare landbouw. Want
biologisch, zowel biologisch/dynamisch als ecologisch, vormde met
haar regels over het exten- sieve karakter en dierwelzijn een
concreet alternatief voor boer en milieu. Biologisch leverde ook de
inspiratie voor lespakketten en educatief materiaal.
Persoonlijke interpretatie
Wat mij opvalt is dat de veehouderijsector in deze periode gewoon
is doorgegaan met uitbreiden, terwijl steeds meer signalen op rood
stonden. De milieubewe- ging daarentegen deed in deze periode haar
best het probleem van het mestoverschot over de volle breedte voor
het voetlicht te brengen, via bewustwording, het agrarisch
onderwijs, voorstellen voor maatregelen, coalitievorming met boeren
en maatschappelijke organisaties, en het ondersteunen van
alternatieve landbouw. In 1987 schreven 23 organisaties, waar-
onder N&M, een brief aan de minister van Landbouw voor meer
steun aan biologische landbouw. De organi- saties benoemden niet
alleen milieuargumenten, maar vestigden ook de aandacht op
financiële instrumenten om de biologische landbouw te stimuleren en
de maatschappelijke kosten van gangbare veehouderij. Bij veel
milieubeschermers leefde de verwachting dat een ander
overheidsbeleid kon worden afgedwongen met kennis en kracht van
alle argumenten. Aanvankelijk leverde dat weinig op, maar er kwamen
wel veranderingen op gang. Landbouw en natuur waren in 1982 bij de
kabinetsformatie bij één ministerie van Landbouw gekomen. Dat loste
welis- waar de tegenstellingen niet op, maar creëerde wel de
verwachting dat een integrale benadering van landbouw en natuur
voor beide goed zou uitpakken.25
De toenmalige directeur van N&M, Peter Nijhoff, was als geen
ander in staat positieve ankerpunten te gebruiken voor de
standpunten van zijn organisatie. Daarmee belichaamde hij bij
uitstek de constructief- kritische grondhouding van N&M.
Maximale fosfaatgebruiksnormen voor fosfaat neutraal (P-neutraal)
grasland en bouwland in kg fosfaat/ha
Bron: Mestbeleid waarmee de natuur kan leven, N&M 2000 en
respectieve Nitraatactieprogramma’s NAP3,4,5. * Verliesnormen zijn
nooit wettelijk vastgelegd. Na NAP3 zijn ook geen verliesnormen
meer opgesteld. Men is sindsdien gaan rekenen met excretienormen en
werkingscoëfficienten voor dierlijke mest die forfaitair werden
vastgesteld. De te bereiken evenwichtsbemesting in 2015 is in het
NAP3 wel gedefinieerd als een bemestingsniveau met een
onvermijdelijk verlies van 5 kg /ha. ** mais zelfs 350 kg
fosfaat!
Gebruiksnorm P-neutraal Grasland Verliesnorm grasland* Gebruiksnorm
P-neutraal Bouwland Verliesnorm bouwland*
16 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Ontwikkeling van het mestbeleid
Sinds het NMP zijn verzuring en vermesting bekende begrippen
geworden. Dat was ook nodig want de over- bemesting liep de
spuigaten uit. Er moest echt wat gebeuren. Het NMP, in 1989
ondertekend door vier ministers, beoogde binnen de duur van één
generatie de milieuproblemen op te lossen dan wel beheers- baar te
maken. Het gebruik van dierlijke mest moest volgens het NMP
drastisch afnemen om vermesting van het oppervlaktewater te
beperken en de aquatische
ecologie te beschermen. In 2000 zou een situatie van
‘evenwichtsbemesting voor het gehele landbouw- areaal’ bereikt
moeten zijn, waarbij ‘bemesting met fosfor wordt teruggebracht tot
het niveau van de onttrekking door het gewas’.28 Hierop
presenteerde het Landbouwschap in 1991 ‘Mineraal Centraal’. Dit
rapport was een afscheid van generiek beleid en een pleidooi voor
individueel maatwerk op basis van een mineralenboekhouding,
inclusief kunstmest, gecombineerd met een regulerende heffing.29
Het systeem van een mineralenboekhouding was door het in 1981
opgerichte Centrum Landbouw en Milieu, een onafhankelijk kennis- en
adviesbureau, ontwikkeld.30 Gaandeweg werden mineralen de spil in
het mest- debat. Hoeveel mineralen de grond kon verdragen, was
afhankelijk van teelt en bodem. Er moest worden gedefinieerd wat
evenwichtsbemesting was met de daarbij horende aanvaardbare
verliezen die het gewas niet bereiken, de zogenoemde verliesnormen.
Deze fundamentele benadering van het mestprobleem leverde jaren
werk op voor onderzoekers. De bedoeling was dat het overschot aan
mest zou worden verwerkt. De nieuwe fabriek van Promest in Helmond
kon 100.000 ton mest verwerken door mest te vergisten, te scheiden,
te drogen en te persen. Daarmee konden korrels worden geproduceerd
voor de export. Technisch gezien lukte dat met vallen en opstaan,
totdat voor de varkenshouders de mestafzet elders goedkoper werd,
Promest daardoor zonder mest kwam te zitten en failliet ging. Een
investering van miljoenen ging hierdoor verloren.
Principes van milieubeleid gegrondvest Intussen nam de kennis van
milieuproblemen toe. Waterkwaliteit en nutriënten (vooral stikstof
en fosforverbindingen) werden een terugkerend onder- werp op de
landbouwagenda, mede dankzij de Wet Verontreiniging
Oppervlaktewateren. Deze wet die al in 1970 in werking was
getreden, bleek ook van
Bossterfte door zure regen was een actueel internationaal probleem
waarnaar veel onderzoek werd
gedaan, in Nederland door het RIVM. In 1988 had Energieonderzoek
Centrum Nederland (ECN) in
Petten de uitstoot van ammoniak uit dierlijke mest aangewezen als
de belangrijkste oorzaak van de
bossterfte in Nederland.26 Op de golf van aandacht voor milieu
verscheen in 1989 het eerste Nationaal
Milieubeleidsplan (NMP). In dit plan kwamen voor het eerst
kwantitatieve omschrijvingen van de
vereiste milieuvoorwaarden, uitmondend in wet- en regelgeving met
maximale normen voor fosfaat
en voorschriften voor het verminderen van de ammoniakuitstoot. In
1990 bevestigde de Algemene
Rekenkamer het beeld dat de afzetmogelijkheden van mest te
optimistisch waren ingeschat. Het besef
groeide dat verdere regulering van de veestapel nodig was.27
4. 1990-1995 milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt
Foto uit het verslag van veldsymposium Rouwkuilen met Ria Beckers.
Uit ‘Mestdiscussie in de natuur, verslag van een veldsymposium over
ammo-
niakschade in de natuur’ op 30 aug 1995. Van tevoren stond het
zandpad naar Rouwkuilen vol met veewagens, vrachtauto’s en
personenwagens, een onver-
wachte demonstratie van boeren. Spanborden met als tekst: “wij
vrezen dat over de rug van de agrarische ondernemer een enorme
discussie wordt uitgevochten
die uiteindelijk enkel verliezers zal kennen.”
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 17
belang te zijn voor het verminderen van de uitspoe- ling van
mest.31 Fosfaat was de belangrijkste oorzaak van eutrofiëring van
oppervlaktewateren, met onder andere overmatige algengroei als
gevolg. Bovendien was in 1991 de Europese Nitraatrichtlijn van
kracht geworden. De Nitraatrichtlijn reguleerde het gebruik van
stikstof in de landbouw om watervervuiling van oppervlaktewater en
grondwater te voorkomen. Deze richtlijn vormde het kader voor een
scherper milieu- beleid en zou in de jaren daarna bepalend worden
voor het mestbeleid: Nederland moest aantonen dat het kon voldoen
aan de Nitraatrichtlijn via zoge- noemde gebruiksnormen en
gebruiksvoorschriften: normen voor de mestgift op het land en de
wijze van toediening, die in de Meststoffenwet werden geregeld. De
eerste gebruiksnormen waren ruim gesteld en lieten nog een zware
overbemesting toe. Men probeerde hiermee de landbouwkundige
praktijk enigszins bij te sturen. Maar tegelijk kwam er een nieuw,
door mest veroorzaakt milieuprobleem aan: de Landbouwuniversiteit
Wageningen wees begin 1988 al op het gevaar van grootschalige
fosfaatuitspoeling van bodem naar oppervlaktewater. De Technische
Commissie Bodembescherming (TCB) schatte dat 300.000 ha grond het
verzadigingspunt voor fosfaat had bereikt. Wanneer deze gronden
niet of minder
konden worden bemest, zou het mestoverschot aanzienlijk groter
worden. Maar de mogelijke schade- vergoeding voor de boer was een
van de redenen waarom de aanwijzing van fosfaatverzadigde gronden
niet werd doorgezet. De provincies zouden wel maatregelen kunnen
nemen, maar eind 1991 zagen deze af van een beleid voor
fosfaatverzadigde gronden.32
Poging tot ruimtelijke sturing veehouderij op landelijke niveau
mislukt De kans op meer ruimtelijke sturing – bijvoorbeeld het
aanwijzen in welke gebieden varkens of kippen mochten worden
gehouden – verdween daarentegen. In 1993 stelde het ministerie van
VROM in de Vierde nota ‘Ruimtelijke Ordening extra’ het
koersenbeleid voor (zie kader). Dat was de laatste poging om vanuit
de ruimtelijke ordening op landelijk niveau grip te krijgen op de
ontwikkelingen in de landbouw. Daarna werd het stil. In feite had
VROM de competentiestrijd tussen de ministeries verloren van LNV.
Het land- bouwministerie gaf voorkeur aan sectoraal werkende wetten
en regelgeving, dus met wetten voor mest en veehouderij. Een wet
‘Verplaatsing mestproductie’ was van kracht geworden in 1993. Deze
maakte het mogelijk dat varkensbedrijven vanuit Limburg en
Oost-Brabant zich verplaatsten of een tweede bedrijf begonnen,
bijvoorbeeld in Zeeland of het westen van Brabant. Gemeenten konden
er met hun eigen ruimtelijk beleid weinig tegen doen. Gelukkig werd
er weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid van verplaatsing van
varkens en pluimvee; de wet werd uiteindelijk eind 2005, tegelijk
met de Wet herstructu- rering varkenshouderij, weer
ingetrokken.
Mest en ammoniak behoren tot de afdeling onmogelijk Ondanks het
voorstel van VROM voor een koersen- beleid en ondanks de Europese
inkadering van milieubeleid, kreeg de overheid geen greep op de
ontwikkelingen in de landbouw. De concentratie van veehouderijen,
zoals in de Peelregio, zette onver- minderd door, met het risico
van onbeheersbare mestoverschotten. Daarnaast was er nog de milieu-
belastende erfenis van overbemesting uit het verleden, waardoor
onder meer de uitspoeling van mest uit fosfaatverzadigde gronden
dreigde. De mestoverschotten bleven. De rijksoverheid (niet het
ministerie van Landbouw, maar het ministerie van VROM!) liet
vanwege de onzekerheid over mest- fabrieken onderzoek verrichten
naar de toekomst van de veehouderij met allerlei varianten, zelfs
inkrimpingsmaatregelen.33 Maar specifiek beleid op
Het koersenbeleid in de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening
extra
Het ontwerp van de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening extra
(1991) van het Ministerie van VROM bevatte met het koersenbeleid
ruimteclaims voor de gewenste ontwikkeling van de landbouw. De
relevante koersen waren de: • bruine koers: in dit gebied moest de
landbouw grondgebonden worden • blauwe koers: in dit gebied moest
de landbouw combinaties zoeken met
recreatie, beheer van natuur en landschap, bosbouw of waterwinning
• gele koers: in deze gebieden mocht de landbouw in zeer intensieve
en
sterk geconcentreerde vorm plaatsvinden.
Uiteindelijk zwakten de bruine en de blauwe koers af tot
respectievelijk ‘plattelandsvernieuwing’ en ‘mozaïek van landbouw
en andere functies’. De ontwikkeling van de intensieve landbouw in
de gele koers bleef wel overeind (Vinex deel d planologische
kernbeslissing 1993). Waarom mislukte het koersenbeleid en liet de
landbouw VROM links liggen? Niet de Ruimtelijke Ordening zou de
ontwikkelingen op het platteland bepalen, maar het ministerie van
Landbouw. Het PBL formu- leert het zo: “Niet zozeer de integrale
ruimtelijke concepten bepaalden de dynamiek in het landelijke
gebied, maar de machtsbalans tussen de sector landbouw aan de ene
kant en de natuurbescherming aan de andere.” Het ministerie van
Landbouw had eigen beleidsinstrumenten die als sturing- en
afwegingskader konden dienen. Maar de rol van het ministerie werd
na het Verdrag van Maastricht (1992) wel kleiner, omdat het
Europese landbouw- en milieubeleid voorrang kreeg boven nationale
wetgeving.
Bron: De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1998 – 2015,
Planbureau voor de Leefomgeving en nai010 uitgevers, juni
2015
18 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
mestgebied kwam er niet. Achteraf erkende minister Bukman van
Landbouw “met weinig succes” het ammoniakdossier en het
mestoverschot te hebben aangepakt. “Mest en ammoniak horen tot de
afde- ling onmogelijk”… “Ik was die dossiers op het laatst
spuugzat”.34 Op 26-08-1994 kwam wel de Interim- wet Ammoniak en
Veehouderij (een noodwet van milieuminister Alders van VROM) van
kracht die de verplichting bevatte tot het emissiearm uitrijden van
drijfmest via mestinjecteurs om de uitstoot van ammoniak tegen te
gaan. Hierbij werd de mest in de bodem geïnjecteerd, het zogeheten
‘onderwerken’ van de mest. Dit injecteren van mest in de bodem
ontmoette de nodige kritiek van weidevogelbescher- mers. De zware
mestinjecteurs op het veld zouden de doodsteek voor de nesten van
de grutto bete- kenen. Een duivels dilemma leek zich aan te dienen:
bossterfte tegengaan of weidevogels beschermen? 35
Inbreng en rol van milieuorganisaties
N&M was tegen verplaatsing van mestproductie via een systeem
van mestquota, omdat schone gebieden schoon moesten blijven.
N&M rekende voor dat de capaciteit van mestverwerking geen
gelijke tred zou houden met de ontwikkeling van het mestoverschot.
De problemen met het mestoverschot zouden dan slechts worden
uitgesmeerd. Dolf Logemann van N&M maakte de balans op van 20
jaar na ‘De Augiasstal’. Hij constateerde dat pas na jaren de
landbouwvoor- mannen erkenden dat de milieusignalen te lang zijn
genegeerd. “Er is nu (in 1992) wel aandacht voor milieu- problemen
door mest. En inmiddels is er draagvlak voor milieubeleid, maar dit
is nog niet hetzelfde als “feitelijk anders handelen”.36 N&M
trok de conclusie dat inkrimping van de veestapel onvermijdelijk
was, wel met als gevolg dat de landbouwsector N&M wegzette als
niet serieuze gesprekspartner. 37
Juridische actie bleef over. N&M steunde bezwaarpro- cedures
van lokale milieugroepen zoals het beroep op de
Natuurbeschermingswet in De Peel (samen met de Brabantse
Milieufederatie en werkgroep Behoud de Peel): in 1993 slaagde het
beroep voor de Hoge Raad. Dat was mede aanleiding voor de
Interimwet Ammoniak en Veehouderij. N&M was sceptisch hierover:
“Een bestuurlijke chaos vanwege ontbreken van vergunningen:
sanering had tot doel in 1995 alle boeren wel een vergunning te
geven.” Maar dat loste voor het milieu natuurlijk niets op. Met
veld- symposia liet N&M intussen aan beleidsmakers en
belangenvertegenwoordigers de gevolgen zien van verzuring,
vermesting en verdroging. Onder meer in De Rouwkuilen, een
natuurreservaat in de Peelregio, dat zichtbaar leed onder de
gevolgen van ammoniak- uitstoot door de vele intensieve
veehouderijbedrijven in de omgeving. Dit reservaat fungeerde als
een perfect demonstratiegebied. Boeren vonden het maar bedreigend
en kwamen demonstreren, maar konden ook niet om de feiten heen. Ria
Beckers, voorzitter
van N&M, leidde de bijeenkomst en riep de landbouw op om in
overleg tot een oplossing te komen. N&M was dan wel meer in een
oppositierol terecht gekomen, maar bleef kritisch-constructief.
Onder meer door onderzoek naar het niet doorrekenen van de milieu-
kosten van intensieve veehouderij. 38
N&M was ook voorstander van het principe van een
mineralenboekhouding (MINAS), en pleitte daarbij voor een maximum
aantal koeien per ha, de graas- diernorm. Hiermee moesten naast
varkens, ook de aantallen koeien worden beperkt want “regulering
van mineralenstromen is heel moeilijk te controleren en stelt
boeren voor grote problemen”, aldus Jeroom Remmers. De norm zou op
maximaal 2 graasdier- eenheden per ha moeten uitkomen ofwel 1,3 tot
1,6 melkkoe/ha.39 Daarnaast pleitte N&M in zijn reactie op de
Vierde Nota Ruimtelijke Ordening voor het niet belasten van
relatief schone gebieden. En benoemde de mogelijkheden van
waterschappen en provincies voor beïnvloeding van de
veehouderij.
Persoonlijke interpretatie
Het was een verwarrende tijd, met voorstellen die elkaar inhaalden.
N&M noemde in zijn jaar- verslag 1995 ‘een crisisjaar voor het
mest- en ammoniakbeleid’. Maar het was ook de tijd van het
Natuurbeleidsplan met de Ecologische Hoofdstruc- tuur. Deze moest
worden verankerd in ruimtelijk beleid, zodat natuurontwikkeling
nieuwe kansen kreeg. Er zouden weliswaar ook gebieden komen voor
agrarisch natuurbeheer, maar in de planvorming prevaleerden ideeën
voor natuurontwikkeling boven bijvoorbeeld de bescherming van
weidevogels. Mestverwerking bleef intussen wel een groot probleem.
Ik herinner me een bezoek aan de fabriek van Promest met de
werkgroep Landbouw. We waren benieuwd hoe het verwerken van mest
tot korrels eruit zou zien. Die korrels zouden worden geëxpor-
teerd. We waren sceptisch of dat zou werken, maar blanco over de
economische kant ervan. Promest ging uiteindelijk failliet door een
verkeerde aanname van de aanbodzijde van mest; doordat de boeren de
mest niet verplicht hoefden te leveren aan de fabriek was er geen
garantie op een stabiele mestaanvoer. De verplichting was
tegengehouden door de liberale landbouwvoormannen. De grote
varkensboeren lieten dus zelf de mestverwerking kapot gaan toen zij
elders, zoals bij boomkwekerijen of vlak over de grens, met minder
kosten hun mest kwijt konden raken. Indi- viduele korte
termijnbelangen prevaleerden boven het collectieve belang van de
sector om mestverwer- king van de grond te krijgen.
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 19
‘Mest en ammoniak horen tot de afdeling onmogelijk. Ik was die
dossiers op het laatst spuugzat.’
20 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
In 1995 verscheen ‘Het Mestmoeras’ van journalist Frits
Bloemendaal; volgens het Centrum
Landbouw en Milieu “een pijnlijk gedetailleerde kroniek van het uit
de hand lopende mestprobleem,
het mislukken van voorgestelde verbeteringen en het vooruitschuiven
van beslissingen”. Al die jaren
was er, behalve met het verplichte onderwerken van mest, nauwelijks
een stap gezet in het beteugelen
van de problemen van mestoverschotten. In 1997 — bij het uitbreken
van de varkenspest — was de
veestapel zelfs groter dan ooit.40
5. 1995 – 2000 Mineralen centraal; en de ramp van de
varkenspest
Ontwikkeling van het mestbeleid
Toch waren er al vóór 1997 enkele (mislukte) pogingen geweest om de
mestproblemen aan te pakken. In 1994 probeerde de eerste niet-CDA-
minister van Landbouw, Jozias van Aartsen, meteen dierrechten
(lees: maximaal aantal dieren per bedrijf) in te voeren. Deze
dierrechten moesten verhandel- baar worden, maar wel zou bij elke
transactie 25 procent worden afgeroomd zodat het aantal dieren
geleidelijk zou worden ingeperkt. Juridisch gezien kon dat want de
Meststoffenwet bood die mogelijk- heid. Maar omdat er weinig handel
was, leverde dit te weinig op. En in 1995 verscheen de Integrale
Notitie Mest- en ammoniakbeleid. Voornaamste constatering hieruit:
met het op mineralen gebaseerde mestbeleid zou het allemaal langer
duren: De reden was dat “bleek uit gezamenlijk wetenschappelijk
onderzoek van overheid en bedrijfsleven dat voor 2000 het verschil
tussen wat landbouwkundig met bemesting haalbaar is en milieukundig
noodzakelijk niet te overbruggen is.” Het beleidsdoel
«evenwichtsbemes- ting in het jaar 2000» was niet te concretiseren.
De doelstelling evenwichtsbemesting voor fosfaat was niet
haalbaar.41 Parallel hieraan liep een onderzoek naar de mate waarin
de veehouderij kon voldoen aan de stikstof- doelstelling uit de
Nitraatrichtlijn. De Commissie Koopmans studeerde lang hierop en
adviseerde het kabinet over grondgebonden melkveehouderij (lees:
maximaal aantal dieren per ha). Uiteindelijk kwam zij in 2000 met
haar advies.42
Toen brak in februari 1997 de varkenspest uit. En toen deze leek te
zijn bedwongen, volgde begin 1998 opnieuw een uitbraak die ruim een
jaar duurde. In deze periode werden in totaal 11 miljoen
varkens
‘geruimd’.43 Op 1.647 bedrijven werden alle varkens gedood. De
beelden hiervan hadden een enorme impact op het publiek en op
beleidsmakers, tot vele jaren erna. De varkenspest maakte de
misstanden in de intensieve veehouderij pijnlijk zichtbaar. 44
Tegelijkertijd was het politieke klimaat voor inkrim- ping van de
veestapel nu gunstig: na jaren van CDA-landbouwministers was er nu
een kabinet met een VVD-minister op landbouw. Landbouwminister Van
Aartsen lanceerde in juli 1997 een plan voor inkrimping van de
varkenssector met 25 procent. Later in dat jaar werd dit afgezwakt
tot 15 procent. De rechter hield deze inkrimping echter tegen. In
plaats hiervan werd een warme sanering doorgevoerd die miljarden
euro’s heeft gekost door de opkoopregeling van dierrechten en de
sloopregeling voor oude stallen in het kader van de
Reconstructiewet.45 Hoewel de verplichte inkrimping in 1999 buiten
werking werd gesteld en vervangen door een vrijwillige opkoop-
regeling, kromp de varkensstapel door het opkopen van rechten toch
nog met 25%.46 De pluimveestapel kromp veel minder. Daarnaast werd
om het mest- overschot te verkleinen, met een enorme subsidie,
voortaan een groot deel van de kippenmest verbrand. De stikstof
verdween in de lucht. De as, die het fosfaat uit de mest bevat,
werd buiten de landbouw afgezet.
Als het om de mineralen op het boerenbedrijf ging werd in 1998
eindelijk het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) ingevoerd, het
boekhoudsysteem om de hoeveelheid mest op een bedrijf te kunnen
reguleren. Centraal stonden maximale verlies- normen (zie tabel op
pag 15): in vergelijking met de hoeveelheid mineralen die via het
veevoer werden aangevoerd, mocht een bepaalde hoeveelheid mine-
ralen worden benut via de mest. Wie de verliesnorm overschreed,
moest een boete betalen. Bedrijven zonder grond moesten hun mest
via mestafzet- contracten afzetten.
De varkenspest maakte de misstanden in de intensieve veehouderij
pijnlijk zichtbaar.
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 21
Veestapel op landbouwbedrijven Index (2000 = 100)
Bron: CBS
Rundvee
Kippen
Varkens
Inbreng en rol van milieuorganisaties
De landbouwsector had er altijd voor gepleit het mest- probleem via
mineralen in het ‘voerspoor’ op te lossen. Als er minder stikstof
en fosfaat in het voer zat, kwam het ook niet uit het dier en zou
er geen mestprobleem zijn. Maar tegelijk voldeed het
MestActieProgramma niet aan de eisen van de Europese
Nitraatrichtlijn: volgens N&M zouden milieunormen met het MAP
blijvend worden overschreden.47 N&M stelde daarom voor om een
deel van de mestproductierechten van varkenshouders op te kopen en
tegelijk emissiearme stallen en het gebruik van andere voersystemen
te stimuleren. Dat lukte ook.48 Nog mooier zou zijn geweest als de
kosten uit een BTW-verhoging op vlees zouden worden betaald.
N&M pleitte ook voor ‘slim’ saneren: als veehouders dichtbij
natuurgebieden zouden stoppen, leverde dat ook winst op voor een
betere natuurkwaliteit. Aanvankelijk had N&M zich constructief
opgesteld ten aanzien van het Minas-systeem. Maar de over- heid had
N&M buiten de afspraken gehouden over de (ruime) verliesnormen
voor MINAS. Desondanks pleitte N&M in 1999 voor snellere
invoering van de mineralenbalans en - samen met Waterpakt en Vewin
- voor verplichte mestafzetcontracten. Daarmee moest duidelijk
worden waar het mestoverschot van een bedrijf bleef.
Tegelijk pleitte N&M opnieuw voor een graasdier- norm, als
aanvulling op MINAS. Ook gebruikte N&M het argument van
complexiteit van regelgeving om boeren mee te krijgen in een vorm
van directe produc- tiebeheersing. Want toen eenmaal de
dierziektes
waren uitgebroken, werd het belangrijk om milieu te laten meeliften
met de herstructureringsvoorstellen.50 Naast lobby om het
mestbeleid te beïnvloeden was N&M actief op juridisch gebied.
Nederland voldeed namelijk niet aan de grondwaternorm uit de
Europese Nitraatrichtlijn. En Nederlandse boeren mochten van de
overheid in 1998 en 1999, met 120 kg fosfaat per ha, 60 procent
meer dierlijke mest over hun akkers uitrijden dan hun collega’s in
andere landen. Samen met Waterpakt en de Consumentenbond lichtte
N&M daarom de Europese commissie in en voerde tal van processen
tegen de Nederlandse staat die zich niet aan de Europese Richtlijn
hield. Aanvankelijk was het beroep succesvol, maar in hoger beroep
werd het bezwaar op formele gronden afgewezen.51
Daarnaast bleef er de promotie van biologische landbouw die N&M
namens een brede coalitie van 26 organisaties trok. Dolf Logemann:
“De visie van N&M richt zich op biologische landbouw als de
voorhoede voor gangbaar”.52 In 1998 ging ook het platform
Biologische landbouw van start, een initiatief voort- gekomen uit
de actie Concurrentievervalsing van de biologische sector. Motief
hiervoor waren de maat- schappelijke kosten van de gangbare
landbouw die niet werden meegerekend in de prijzen, terwijl de voor
de consument duurdere producten uit de biologische landbouw beter
waren voor dier en milieu.
N&M ageerde niet alleen tegen de maatschappelijke kosten van
intensieve veehouderij, maar ook tegen het verkeerd inzetten van
subsidies, zoals de verbran- ding van fosfaatrijke kippenmest. En
maakte bij de
Het dempende effect van dierrechten en melkquota (superheffing). NB
melkquota zijn per 1 april 2015 afgeschaft. Hierdoor is in 2014 en
2015 de melkvee- stapel met 120.000 koeien toegenomen. Dit is in de
figuur nog niet zichtbaar.
Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind maken aan
het afwentelen van milieulasten op de generaties na ons en op
mensen in arme landen.
22 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 23
minister van Landbouw en de Europese Commissie bezwaar tegen deze
(gesubsidieerde) staatssteun voor mestverwerking. 53 Tevergeefs. De
trendbreuk naar ecologisch duurzame bedrijven was nog ver weg. Het
bleef vooralsnog nodig de gaten in de mest- regelgeving bloot te
leggen, de schadelijke gevolgen voor de natuur te laten zien en te
blijven komen met bewijsmateriaal om de noodzaak van een andere
veehouderij te onderstrepen. Met de zuivelsector kwam er zelfs
overleg over bovenwettelijke eisen voor nitraat, ammoniak en water.
54
Persoonlijke interpretatie
Deze periode stond niet alleen in het teken van de varkenspest en
de gevolgen daarvan. Waren er pogingen om het mestbeleid concreet
te maken. De boerenlobby slaagde erin om telkens op de rem te
trappen als een mogelijke oplossing zich aandiende, niet alleen bij
de ministeries, maar ook in de politiek. Maatregelen om de
mestproductie te beperken, werden onnodig gefrustreerd. Die
frustratie is terug te vinden in het jaarverslag 1996 van N&M.
Daar staat het kopje ‘Mest, mest en nog eens mest’, waar dit
onderwerp in de jaren daarvoor nog neutraal het Mestvraagstuk
heette. Ook werd de behandeling van MINAS pas na een vertraging van
twee jaar in de Tweede Kamer behandeld. Ondanks deze frustraties
was de productie van nota’s en brieven van N&M ongekend hoog en
ondanks de toegenomen complexi- teit bleef die inzet inhoudelijk en
concreet. N&M volgde een strategie van coöperatie waar
mogelijk, en confrontatie waar nodig, aldus Theo Vogelzang,
indertijd landbouwmedewerker bij N&M. Er was ook optimisme.
Opvallend voor de tijdgeest vind ik het vierde NMP (zie kader).
Ideeën voor een duurzamere landbouw werden in concrete plannen
vertaald. Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind
maken aan het afwentelen van milieu- lasten op de generaties na ons
en op mensen in arme landen. In het NMP4 stond ook de erkenning dat
de huidige westerse wijze van produceren en consumeren dit
afwentelen in de hand werkt. De verwachtingen van het NMP4 waren
echter niet altijd doordacht. Zo werd er van uitgegaan dat de
koeien in de toekomst op stal moesten, want dat zou de uitstoot
beperken. Later bleek dat juist koeien in de wei minder
ammoniakuitstoot veroorzaken.
Landbouw in het vierde Nationaal MilieubeleidsPlan uit 2001
(NMP4)
In 2001 verscheen de kabinetsnota ‘Een wereld en een wil: werken
aan duurzaamheid’. Dit vierde Nationaal MilieubeleidsPlan (NMP4)
heeft een reikwijdte tot 2030. Een van de hoofdstukken in het NMP4
behandelt de transitie naar een duurzame landbouw. Opvallend is het
geloof in ruim- telijke zonering als oplossing voor de problemen
met de veehouderij. Er worden intensiverings- en
extensiveringsgebieden onderscheiden. En voor de grondgebonden
landbouw wordt een rol gezien voor de instandhouding van natuur,
biodiversiteit en landschap. Erg concreet is dat nog niet, wel doet
het NMP4 de uitspraak: “Op plekken waar de natuur kwetsbaar is voor
landbouwemissies zal de landbouw moeten produceren binnen de kaders
die volgen uit deze natuurambities.” Daarnaast stelde het NMP4 dat
de niet-grondgebonden landbouw als een gewone economische sector
wordt behandeld.
Als milieudoel voor ammoniak noemt het NMP4: “De totale emissie mag
in Nederland in 2030 niet hoger zijn dan 30-55 kton NH3. Naast dit
generieke plafond is een gebiedsgerichte inzet nodig om de
bescherming van de natuur tot stand te brengen.” Opvallend is de
consequentie die hieruit in het NMP4 werd getrokken: “De melkkoeien
zullen emissiearm gehuisvest moeten worden; er zal dan nog slechts
een beperkte weidegang voor melk- koeien mogelijk zijn. Alle
dierlijke mest wordt bewerkt tot goed doseerbare meststof. De
veestapel is in 2030 ruim 50% kleiner dan nu ten gevolge van
autonome ontwikkelingen en beleid.” Ook werd in het NMP4 beleid
voor zware metalen in voer en mest aangekondigd: “De gehalten aan
zware metalen in grond- en oppervlaktewater zullen verder verlaagd
moeten worden tot de streefwaarden om tot een duurzaam
functionerend ecosys- teem te komen. Dat betekent het terugdringen
van zware metalen uit het veevoer en het drastisch verminderen van
additieven.” … “Een verdere verscherping kan bereikt worden door de
grens te leggen bij de essentiële behoefte van dieren.” Ten slotte
meldt het NMP4 dat vanwege fosfaat en cadmium het wenselijk is
vooral fosfaatkunstmest onder te brengen in het Mineralen Aangifte
Systeem (MINAS).
24 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
“Dat nooit meer” riepen overheid en bedrijfsleven in koor, na het
bedwingen van de varkenspest.
Daarom werden rond de eeuwwisseling onder de Herstructuringswet
rechten op het houden van
varkens en pluimvee ingevoerd (de zogenoemde dierrechten voor
varkens in 1998 en pluimvee in
2001). Een ambitieus plan tot hervorming van de Nederlandse
varkenshouderij volgde.
De belangrijkste ingrediënten hiervan waren: naast de krimp van het
aantal varkens met 25 procent,
aanscherping van hygiënemaatregelen, beperking van onderlinge
contacten tussen bedrijven en de
aanleg van varkensvrije zones van minstens 1 km breed.
6. 2000 – 2005 Dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar
integrale aanpak strandt
Ontwikkeling van het mestbeleid
De instelling van varkensvrije zones om de besmet- ting van
dierziektes te verminderen was een van de onderdelen van de
Reconstructiewet Concentratie- gebieden 2002. De wet was al sinds
de varkenspest in voorbereiding en kreeg vooral betekenis voor de
integrale herinrichting van plattelandsgebieden in het zuiden en
oosten van het land omdat hier de meeste varkens leefden. De
opdracht om varkensvrije zones in te stellen is niet letterlijk
uitgevoerd. De Recon- structiewet werd in 2014 weer
ingetrokken.55
Geen alternatief voor dierrechten varkens en pluimvee De
dierrechten voor varkens en pluimvee zijn er nog steeds. Met de
dierrechten werden plafonds ingesteld
voor de omvang van de grootste takken van inten- sieve veehouderij,
de varkens- en pluimveesector. Dierrechten, het maximum aantal
dieren dat een boer mag houden, zijn in feite vrij verhandelbare
productie- rechten. Zij houden de groei van een bedrijf niet tegen,
want dierrechten kunnen worden aangekocht van bedrijven die
stoppen. Dat was en is tegelijk het bezwaarlijke van het systeem,
want het levert slechts een verschuiving van productie op tegen
kosten voor rechten waarvoor geen feitelijke (milieu)prestatie
wordt geleverd.
Dierrechten werden dan ook als een noodmaatregel gezien. Men was
van begin af aan op zoek naar iets fundamenteel anders. Wijffels,
voorzitter van de SER, velde een hard oordeel over de
Nederlandse
Dierrechten werden als een noodmaatregel gezien
NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 25
veehouderij: “Een systeem dat – als systeem – amoreel omgaat met
dieren en dat de exploitatie ervan heeft opgevoerd tot een niveau
waarop een storing desastreuze gevolgen heeft” (lees: de
varkenspest 1997/1998 en de mkz-crisis in 2001; de vogelpest van
2003 moest toen nog komen). De commissie Wijffels stelde in 2001:
“Koeien horen in de wei, kippen moeten kunnen scharrelen en varkens
moeten kunnen wroeten”.56 Landbouwminister Laurens-Jan Brinkhorst
was enthousiast: “Dit rapport wordt uitge- voerd, punt”. Maar hij
stond tegelijk onder grote druk van de veehouderijsector en werd
zelfs beticht van etnische zuiveringen onder boerengezinnen.
Uitein- delijk is met het rapport helemaal niets gedaan. Met het
aantreden van het kabinet Balkenende I in 2002 was het enthousiasme
voor de integrale aanpak van Wijffels verdwenen. Wat inmiddels wel
had gewerkt was de warme sanering van bedrijven via de opkoop-
regeling. Zo kon het gebeuren dat de krant het NRC op 31-10-2001
kopte: ‘Mestbeleid na vele jaren opgelost’. Inderdaad telde
Nederland in 2003 22 procent minder varkens dan medio jaren
negentig. Er was één maar: er was geen garantie dat de mestmarkt
ook stabiel genoeg zou zijn om het ontduiken van regels,
bijvoorbeeld bij het uitrijden van mest, te vermijden. Bovendien
was de bemesting van akkers en weiden nog lang niet op het niveau
van evenwichtsbemesting.
MAO’s mislukken, MINAS afgewezen door Europa Drie jaar lang (tussen
jan 2002 en jan 2005) was het stelsel van MestAfzetOvereenkomsten
(MAO’s) van kracht, een regeling om alle afzet van mest
buiten
het bedrijf te registreren. Maar het had geen effect op de
mestmarkt en omdat er geen termijnen aan verbonden waren, gingen
boeren met hun mestover- schotten speculeren. Het MAO-stelsel
werkte dus niet en voegde niets toe aan de dierrechten.57 Andermaal
bleken individuele belangen het te winnen boven het collectieve
belang van een stabiele mestmarkt, lees: het terugdringen van het
mestoverschot.58
Voor de controle op bemesting dacht Nederland met het
boekhoudsysteem MINAS een sluitende aanpak te hebben. Maar het in
1998 ingevoerde MINAS haalde het niet in Brussel omdat dit systeem
niet voldeed aan de milieudoelen van de Europese Nitraatrichtlijn
(zie bijlage 2). Er werd niet voldaan aan de gebruiks- norm van 170
kg stikstof/ha en de landbouwkundige verliesnormen werden te ruim
ingevuld. Er verdween simpelweg teveel nitraat in bodem en water.
In oktober 2003 werd Nederland formeel veroordeeld door het
Europese Hof van Justitie voor het in gebreke blijven bij de
uitvoering van de Nitraatrichtlijn. Het eerdere optimisme van
Brinkhorst veranderde in frustratie. Zijn opvolger Veerman kwam met
de beroemd geworden uitspraak: “We importeren voer, exporteren
varkens en houden de rommel hier. Dat systeem is vastgelopen.”59
Hij startte het debat Toekomst intensieve veehouderij (2004). Toch
kwam er in 2004 een akkoord met de Europese Commissie. MINAS werd
afgeschaft, en een nieuwe Meststoffenwet ingevoerd (per 1 januari
2006) die onder meer de Herstructureringswet verving. Het Derde
Nitraatactieprogramma zou vanaf 2006 via fosfaatgebruiksnormen de
maximale bemestings-
Bron: Emissieregistratie
Kunstmest
0
100
200
300
400
Deze figuur laat een drastische reductie van de ammoniak- uitstoot
zien. In werkelijkheid blijkt de berekende reductie te zijn
overschat. Er is een verschil tussen berekende en gemeten reductie:
het ammoniakgat. De werkelijke reductie van ammoniakemissies uit de
landbouw sinds 1990 bedraagt daardoor niet 64-70, maar eerder
40-60%. 60 Tot nu toe heeft echter geen herberekening van de
ammoniakuitstoot door de landbouw plaatsgevonden.
26 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
niveaus bepalen, rekening houdend met een onvermijdelijk verlies
van maximaal 5 kg fosfaat/ ha (zie Tabel op pag 15). Door de
overschakeling van MINAS op deze (aanvankelijk ruim gestelde)
gebruiks- normen nam de fosfaatproductie eerst toe, om vanaf 2010
weer te dalen.
Met de invoering van de Meststoffenwet waren er in 2006 drie
landelijke sporen voor de beheersing van mestoverschotten: •
Maximale mestgiften per hectare door gebruiks-
normen voor stikstof en fosfaat • Productierechten per bedrijf
(dierrechten) voor
varkens en pluimvee • Mestverwerking door de verbranding van
kippen-
mest, c.q. subsidie op energiewinning Daarnaast waren er de in
Europa vastgelegde melkquota.
Inbreng en rol van milieuorganisaties
Voor N&M ging het niet hard genoeg (Mestoverschot nog zee te
hoog, persbericht mei 2001). N&M coördi- neerde in 2001 een
brede coalitie van organisaties, met boegbeelden als schrijver en
natuurliefhebber Koos van Zomeren en de Wageningse hoogleraar Jan
Douwe van der Ploeg, voor het Houden van vee. Ze boden het
gelijknamige manifest aan de Tweede Kamer aan. Het geloof in een
oplossing via het geijkte mestbeleid was verloren.
Het onderbouwde pleidooi van N&M voor minder vee leidde niet
tot succes, maar scherpte wel de discussie. “Twee jaar geleden
pleitte N&M voor halvering van het aantal dieren.” Gijs
Kuneman: “Wat ons betreft is dat nog steeds het uitgangspunt”.61 En
toen MINAS werd afgeschaft was N&M blij omdat deze boekhouding
niet effectief was genoeg was om de doelen (van minder
mineralenuitstoot) te halen. N&M verwachtte toen nog dat de
boeren door Europa verplicht zouden worden om domweg minder koeien
per hectare te houden.62
Aan het front van het mestbeleid ging het hard tegen hard. Na de
teleurstellend verlopen juridische procedure tegen de staat
klaagden N&M, Waterpakt, Consumentenbond en drie individuele
personen de staat aan vanwege de milieuschade door het
overschrijden van de norm van 50 mg nitraat in grondwater. In
oktober volgde de buitengewoon teleurstellende uitspraak van het
Gerechtshof: de Nitraatrichtlijn had geen rechtstreekse werking: de
richtlijn was alleen bindend voor overheden. Boven- dien was er
geen vermogensschade bij de eisers. Opvallend argument van de
vertegenwoordiger van de Staat was onder meer dat, door een ander
mest- beleid, Nederland in 2009 (!) wel zou voldoen aan de
Nitraatrichtlijn.
2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers
Al sinds eind jaren ‘80 was er wetenschappelijke onderbouwing voor
de schadelijke gevolgen van stikstofdepositie voor de natuur,
vooral in de vorm van ammoniak. De landbouw was voor 80%
verantwoordelijk voor de uitstoot. Door de verplichting om
dierlijke mest emissiearm aan te wenden, verminderden de
ammoniakemissies. Ook door de invoering van het
mineralenaangiftesysteem (MINAS) nam de stikstofproductie af.
Daarmee bleef Nederland weliswaar onder het plafond dat was vastge-
steld in de NEC-Europese richtlijn (zie bijlage 2), maar kwetsbare
Natura 2000-gebieden zijn hiermee nog niet afdoende
beschermd.
Al in 2000 stelde de Europese Commissie Nederland in gebreke
vanwege het niet voldoen aan de Vogel- en Habitatrichtlijnen.
Weliswaar vereiste de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning voor
schadelijke activiteiten, maar dat was nog geen ‘goede
instandhouding’ zoals de Habitatrichtlijn eist. Op 8 mei 2002 kwam
met de wet Ammoniak en Veehouderij zicht op de verdere beperking
van ammoniakemissies. Doel van de wet was onder meer het instellen
van beschermingszones rond de natuurgebieden. De wet werd na jaren
vertraging behandeld en in sterk afgezwakte vorm aangenomen door de
Tweede Kamer. Deze had uitgesproken dat groei- mogelijkheden van
bedrijven in stand moesten blijven, zij het rekening houdend met
een stand still voor het milieu (Tweede Kamer, 22-11-2001). Ondanks
een akkoord op hoofdlijnen werden op grond van de Natuurbe-
schermingswet ta