Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid

NAtuur & Milieu | DE MESTMARATHON 1
De mestmarathon Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid Ben Hermans
2 NAtuur & Milieu | De mestmarathon
Circa driekwart van de mestproductie is afkomstig van rundvee. En dat terwijl er “slechts” een kleine 2 miljoen melkkoeien in ons kikkerland rondlopen en veel meer varkens en kippen. Varkens poepen compacter dan koeien. Samen zijn de veertien miljoen krulstaarten goed voor 16 procent van de totale Nederlandse mestproductie. Maar, varkensmest werkt op het land weer minder goed. Mais, prei, bloemkool of gras nemen voedingstoffen uit varkensfaeces minder gemakkelijk op. Het gevolg is dat die voedingsstoffen in de bodem blijven hangen en in sloten en grondwater terecht komen. Maar daarover zo meer. Verreweg de beste mest is kippenmest. Dat komt omdat het zo lekker compact is. Er zit bijna geen water in en planten kunnen de voedingstoffen die de kip in zijn mest achterlaat makkelijk opnemen. De 100 miljoen kippen nemen een ‘bescheiden’ 2 procent van de totale nationale mestproductie voor hun rekening.
Mest bestaat voor het overgrote deel (80-90 procent) uit water (behalve bij kippen dus), de voedingstoffen stikstof (N) en fosfaat (met daarin fosfor: P) en resten van planten die zorgen voor de organische stof. Het water uit de mest is niet het probleem. De organische stof ook niet. Daarvan heb je niet gauw teveel; het zorgt ervoor dat de bodem vruchtbaar blijft. Juist bij stikstof en fosfaat zit de moeilijkheid. Planten nemen tijdens de groei in voorjaar en zomer een bepaalde hoeveelheid van deze voedingsstoffen op. Wat overblijft, hoopt zich op in de bodem of spoelt uit naar sloten, rivieren en meren of zelfs naar ons grondwater.
Overmatig gebruik van mest - zowel dierlijke mest als kunstmest - zorgt voor te veel stikstof en fosfaat in bodem, grondwater en meren en sloten. Zeker in Oost- en Zuid-Nederland zit er op veel plaatsen genoeg fosfaat in de bodem om planten de komende tien jaar te kunnen laten groeien. Bemesten is daar eigenlijk helemaal niet nodig. Bovendien is een teveel aan mest ongezond voor al wat leeft in sloot en plas. Meer dan de helft van ons oppervlaktewater in land- bouwgebieden is vervuild door mest. En dat leidt tot verstikkende algendrab in plaats van schoon helder water. Vandaar dat we in overbemeste gebieden na een paar dagen warm zomerweer niet meer zomaar overal kunnen zwemmen. Blauwalg heeft het opper-
vlaktewater vergiftigd. Meststoffen komen ook in het diepere grondwater. Drinkwaterbedrijven moeten steeds meer moeite doen om grondwater te zuiveren van mest.
Het probleem met mest in ons land is dus niet de mest op zich. Mest is nodig om planten te laten groeien. Het probleem met mest in ons land is de overvloed aan mest. Onze veestapel produceert 30 tot 40 procent meer mest dan alle graslanden en alle landbouwgewassen in Nederland kunnen opnemen. Boeren hebben decennia lang teveel mest op het land gebracht. En dat doen sommige boeren nog steeds. Misschien wel 25 procent van de mest verdwijnt illegaal in het milieu. Boeren rijden de mest in die gevallen meer lagen dik uit over hun land.
De overheid probeert al lang iets aan dit mestprobleem te doen. Uit deze “Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid” blijkt dat landbouwministers er nauwelijks in slagen de milieuvervuiling door mest in te dammen. De recente explosieve stijging van het aantal koeien na het afschaffen van het melkquotum, en daarmee het extra aantal tankauto’s mest, mest die boeren niet kwijt kunnen, is daar een tragisch voorbeeld van. Want hoe het ministerie ook zijn best doet, de met veel moeite ingevoerde wettelijke beperkingen blijken onvoldoende om het mestprobleem op te lossen. Het stikstofoverschot van de Nederlandse landbouw is nog steeds het hoogste binnen de Euro- pese Unie. Het overschot aan fosfaat bedraagt zo’n 50 miljoen kg.
Kort samengevat. Nederland wordt jaarlijks overspoeld door mest. Al tientallen jaren. Een te groot deel van die mest hoopt zich op in onze bodem en komt in sloten, meren en in ons grondwater terecht. Dat kan een bedreiging worden voor onze drinkwatervoor- ziening en maakt de natuur in Nederland kapot.
Het lukt de overheid niet om daar wat aan te doen. Als ik op basis van deze kroniek het mestbeleid overzie, zijn daar de volgende redenen voor te noemen: 1. Boeren en boerenbestuurders ontkennen in eerste
instantie de problemen rond mest (en ook die rond de Q-koorts bijvoorbeeld). Er is een gesloten cultuur waarin boerenvoormannen, wetenschappers en politici elkaar de bal toespelen en het beleid
Mest is essentieel om gras, mais, graan of bloemkool te laten groeien. In mest zitten voor planten
zeer nuttige voedingstoffen zoals stikstof, fosfaat, kalium en andere mineralen. Maar dierlijke mest
hebben we veel te veel in onze lage landen. Totaal gaat het om meer dan 70 miljoen ton. Dat zijn 1,4
miljoen vrachtauto’s. Je zou er het Tjeukemeer mee kunnen vullen.
Het loopt wel degelijk zo’n vaart!
VOORWOORD
bepalen. Waarschuwingen van buiten deze gesloten wereld worden niet serieus meegewogen. Het gevolg is dat er pas wetten tegen vervuiling door mest worden gemaakt als het al te laat is.
2. Als er dan toch milieuproblemen zichtbaar worden, beloven boeren en boerenbestuurders voortdurend dat het “zo’n vaart niet loopt”. Met de groei van de veestapel niet, en met de milieuvervuiling door mest niet. Vaak is het tegendeel waar: de milieuvervuiling is nog erger dan gedacht.
3. Als vervolgens blijkt dat het “wel zo’n vaart loopt”, en het milieu ernstig wordt vervuild, beloven boeren en boerenbestuurders zelf extra technische maatregelen te nemen. Ook die beloftes komen zelden of nooit uit. Het is niet gelukt voldoende fabrieken te bouwen om mest te verwerken tot aantrekkelijke bemestingsproducten die aan het buitenland worden verkocht. Het is ook niet gelukt de hoeveelheid fosfaat in het veevoer te reduceren.
4. Door de beloftes en de gesloten cultuur komen ministerie en politiek te laat in actie waardoor er reparatiewetgeving nodig is. Reparatiewetgeving die direct ingrijpt op het boerenbedrijf en voor boeren extra kosten met zich brengt, bijvoorbeeld luchtfilters, of die beperkingen in de productie oplegt. Om de invoering minder pijnlijk te maken voor boeren, bedisselt de Tweede Kamer uitzonderingen of een knelgevallenregeling. Tweede Kamer en ministerie definiëren die knelgevallen vervolgens zo ruim, dat het effect van de wet – de beperking van de milieuvervuiling – weer nagenoeg teniet wordt gedaan. Het mestprobleem is dan nog steeds niet opgelost.
5. Bovendien is mestwetgeving complex gemaakt. De ambtenaren en politici vanuit Den Haag kunnen niet goed overzien hoe details van mestwetgeving uitpakken op de boerderij. De boerenbestuurders en hun experts kunnen dat veel beter. Om de meeste boeren te ontzien worden de details niet of pas veel later uitgewerkt waardoor alsnog veel ruimte overblijft om het milieu te vervuilen.
Hoe het mestprobleem nu eindelijk eens op te lossen? De vraag is makkelijker gesteld dan beantwoord. De belangrijkste conclusie die ik uit “De Mestmarathon”
trek, is dat regeren toch echt vooruitzien is. “Landbouw-ministerie” en Tweede Kamer moeten mestwetten maken voordat problemen zich voordoen. In plaats van pas ingrijpen als het mestoverschot alweer groter is geworden. Ingrijpen betekent namelijk bijna altijd productie begrenzende maatregelen nemen. Met techniek kun je de milieuproblemen in de intensieve veehouderij in mijn ogen nooit goed genoeg oplossen wanneer er zoveel mest wordt geproduceerd in zo’n klein land. En de productie begrenzen – of het nu om varkens, kippen of koeien gaat – is voor boeren altijd pijnlijk of kostbaar. Door nu al aan te kondigen hoeveel mest (fosfaat en nitraat), ammoniak en broeikas- gassen een landbouwsector in 2020 mag uitstoten, weten boeren waar ze aan toe zijn en kunnen ze hun bedrijf inrichten op de beperkingen die gaan komen. Belangrijk is dan wel ook de wetgeving te maken die die plafonds vervolgens echt gaat afdwingen. In die wetgeving moet dan ook de uitwerking tot op het boerenbedrijf geregeld zijn. Het helpt een boer als hij weet hoeveel varkens, kippen of koeien hij in 2020 mag houden. En welke maatregelen hij moet nemen om misschien meer dieren te kunnen houden. Of dat nu grond aankopen is, of extra duurzaamheidsmaat- regelen nemen. Als hij maar weet hoe het voor hem uitpakt en hij ernaar kan handelen.
Als “De Mestmarathon” in mijn ogen één ding laat zien, dan is het dat er een sterke onafhankelijke overheid nodig is om schaarse ruimte – de ruimte om mest te produceren - te verdelen. Een overheid die bovendien ook nog vooruit kijkt. Martijn van Dam: go for it!
Sijas Akkerman Hoofd Voedsel – Natuur & Milieu
, ,
INHOUD Voorwoord: Het loopt wel degelijk zo’n vaart! 2
Inleiding: 2015 Het jaar van evenwichtsbemesting 6
Tijdlijn Mestmarathon 8
1. De jaren ‘70: onbeperkte groei van de veestapel; kan dat zo maar? 10
2. Begin jaren ‘80: de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot kentering in beleid 12
3. 1985 -1990: mest op de politieke agenda, tegelijk grootste groei aantal varkens ooit 14
4. 1990 -1995: milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt 16
5. 1995 – 2000: mineralen centraal; en de ramp van de varkenspest 20
6. 2000 – 2005: dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar integrale aanpak strandt 24
2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers 26
7. 2005 – 2010: complexiteit neemt toe; en de aansturing door Europa 28
2000-2015 De Europese Kaderrichtlijn Water voor schoon oppervlaktewater 30
8. 2010 – 2013: opnieuw mestverwerking, maar dan anders 32
9. 2013 – 2015: de ontknoping: grondgebonden melkveehouderij op drijfzand gebaseerd 34
10. Conclusies: een terugblik 38
11. Vooruitblik: een nationaal mestplan is nodig 40
Nawoord auteur 42
Bijlage 1 Bewindslieden op landbouw 49
Bijlage 2 Doelen van EU-regelgeving om overbemesting tegen te gaan 50
Deze situatie van evenwichtsbemesting is wettelijk vastgelegd in kilogrammen fosfaat. Daarnaast zijn er productiequota in de vorm van dieraantallen voor varkenshouders en kippenboeren en krijgen de melkveehouders productiequota in de vorm van fosfaatrechten. Dat leidt tot veel discussie, zoals waar moet de mest dan wel heen. Ook zijn de problemen voor het milieu zeker nog niet opgelost, maar gezien de overbemesting uit het verleden is in 2015 met evenwichtsbemesting wel een mijlpaal bereikt.
Aan deze evenwichtssituatie is heel wat vooraf gegaan. Pas na tientallen jaren ligt er een landelijk raamwerk voor het mestbeleid en voor de ammoniakuitstoot van veehouderijen. Tijd om de balans op te maken van een lange geschiedenis van veronacht- zamen en onderschatten van problemen. Waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mestprobleem fundamenteel werd aangepakt? Wat is er de afgelopen jaren veranderd in de manier waarop over mest wordt gepraat? En hebben we het mestoverschot in Nederland nu goed opgelost?
Deze kroniek behandelt het mest- en ammoniakbeleid sinds 1972 en de inbreng van de stichting Natuur & Milieu (N&M) daarbij. Want naast overheid en bedrijfsleven heeft N&M als derde partij continu een rol in het debat gespeeld. De kroniek gaat in op de jarenlange voornemens, regels, plannen en maatregelen van de overheid en de landbouwsector om met name de overproductie van nutriënten stikstof en fosfaat door de veehouderij in te perken, inclusief de reductie van ammoniakemissies in de natuur en de bestrijding van nutriënten in gronden oppervlaktewater. Doel van deze kroniek is antwoord te geven op de volgende vragen: • waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mest-
en ammoniakbeleid effectief werd aangepakt, welke mechanismen hebben daarbij een rol gespeeld?
• wat is de rol van milieuorganisaties daarbij geweest, met name die van Natuur & Milieu (N&M), en welke impact hebben zij gehad?
• hoe moeten overheid, sector- en milieuorganisaties verder gaan met het oplossen van het mestprobleem?
Een vervolg is nodig, want na een marathon van ruim 42 jaar ligt er nog steeds een milieuprobleem dat zich kenmerkt door een overschot aan nitraat in het grondwater, ammoniak in de lucht en fosfaat in de bodem en in de sloot. Al die tijd zijn er twee mogelijke oplossingen aangedragen: minder - in ieder geval niet meer - dieren of een geloofwaardige mestverwerking. Beide zijn tot nu toe niet in praktijk gebracht. Een derde oplossing is een combinatie van beide, een tweesporenbeleid. Op korte termijn zullen overheid, landbouwsector en milieuorganisaties dit tweesporenbeleid moeten uitwerken en een oplossing voor de lange termijn moeten maken, een nationaal mestplan. Dat vereist een andere inzet van alle partijen: de overheid in de rol van marktmeester die tevens een wettelijk kader biedt voor duurzame landbouw; de landbouwsector die erkent dat productie moet plaatsvinden binnen de milieugebruiksruimte, kiest voor kwaliteit en proactief oplossingen zoekt voor thema’s als weidegang, bodemvruchtbaarheid en weidevogelbescherming; en milieuorganisaties die zich verbinden met koplopers onder de boeren en samen optrekken voor eerlijke prijzen.
Verantwoording De volgende negen hoofdstukken van de Mest- marathon zijn de kroniek en behandelen steeds een tijdsperiode. Elk van deze hoofdstukken is onder- verdeeld in drie paragrafen: 1. De beschrijving van de ontwikkeling van het mest-
beleid in deze periode. 2. De inbreng en rol van milieuorganisaties, met name
die van stichting Natuur & Milieu (N&M). 3. De persoonlijke interpretatie van de auteur, met
een reflectie op de ontwikkelingen.
Hoewel zoveel mogelijk gebruik is gemaakt van schriftelijke bronnen, kan zo’n lange geschiedenis niet anders dan een persoonlijke interpretatie zijn. Er is gestreefd naar een afgewogen beeld, maar de invalshoek is vanuit de positie van een landelijke milieuorganisatie. Om dit beeld zo volledig mogelijk te krijgen is gesproken met oud-collega’s en zijn alle beschikbare publicaties over landbouw en mest van Natuur & Milieu en andere milieuorganisaties bestudeerd. Naast deze bronnen zijn voor de eerste
De miljoenen koeien, varkens en kippen in Nederland produceren veel mest, te veel voor de akkers
en weiden. Jarenlang is het mestoverschot over het land uitgereden wat tot vervuiling van grond-
en oppervlaktewater heeft geleid. Tot afgelopen jaar: 2015 is een cruciaal jaar voor het mestbeleid
geweest. want boeren worden voortaan geacht zoveel te bemesten als het gewas kan onttrekken.
Inleiding 2015: het jaar van evenwichtsbemesting
en tweede paragraaf van de kroniek drie publicaties veelvuldig geraadpleegd:
• Van mestbeleid naar bemestingsbeleid, relaas van een ontdekkingsreis, E. Hees, C. Rougoor, F. van der Schans, CLM Onderzoek en Advies, juli 2012
• Het Mestmoeras, Frits Bloemendaal, SDU Uitgevers Den Haag 1995
• Mest en Macht, een politiek sociologische studie naar belangenbehartiging en beleidsvorming inzake de mestproblematiek in Nederland vanaf 1970, Jaap Frouws, Wageningen februari 1994
Hoofdstuk 10 bevat de samenvatting van het landelijke mestbeleid en trekt conclusies uit de negen hoofdstukken van de kroniek . Hoofdstuk 11 doet aanbevelingen voor een andere inzet van betrok- kenen. Het eindigt met de constatering dat om het mestoverschot op te lossen een nationaal mest- akkoord nodig is. Het slothoofdstuk bevat het persoonlijk nawoord van de auteur.
Gebruikte afkortingen: N&M: Natuur & Milieu NenM: het tijdschrift Natuur en Milieu (1977-1994)
Waarom heeft het zo lang geduurd voordat het mestprobleem fundamenteel werd aangepakt?
tijdlijn mestmarathon
Rapport ‘Augiasstal bioindustrie’ van Natuur & Milieu zet voor het eerst het mestprobleem in Nederland op de politieke agenda
Richtlijn ‘Ammoniak en veehouderij’ (ecologische richtlijn) ingevoerd t.b.v. vergunningverlening van (de uitbreiding van) veehouderijbedrijven
Zorgen voor Morgen, nationale milieuverkenning t.b.v. het eerste Nationaal Milieu Beleidsplan, benoemt vermesting als een van de milieuthema’s
Eerste Nationaal Milieubeleidsplan geeft regels voor de vermindering van ammoniakuitstoot en de maximale fosfaatgift
Europese Nitraatrichtlijn ingevoerd ter bescherming van grondwater en bodem Mineraal centraal, rapport van het Landbouwschap
Interimwet ‘Ammoniak en Veehouderij’ (noodwet Alders) verplicht het emissiearm uitrijden van drijfmest
Meststoffenwet ingevoerd met bemestingsnormen uitgedrukt in de maximale fosfaatgift per ha; dit stelsel van gebruiksnormen zal steeds worden aangescherpt Europese Commissie staat Nederland derogatie (= het afwijken van de norm) toe bij het derde Nitraatactieprogramma, onder de voorwaarde van maximale mestproductie van 172,9 miljoen kg fosfaat. Voor de melkveehouderij stelt Nederland zelf het plafond vast op 84,9 miljoen kilo
Burgerinitiatief ‘Stop fout vlees’ van Milieudefensie en Jongeren Milieu Actief
Start van kippenmestverbranding in energiecentrale Moerdijk Afspraak rijksoverheid, landbouwsector en natuurbeschermingsorganisaties om een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) te ontwikkelenConvenant ‘Uitvoeringsagenda Duurzame
Veehouderij’ getekend door rijksoverheid, landbouwsector, Dierenbescherming en Natuur & Milieu; het perspectief ligt op 2023
2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd
Verbond van Den Bosch ondertekent ‘Al het vlees duurzaam’, een initiatief van provincie Noord-Brabant, landbouw- en diervoederorganisaties en supermarkten om vlees voor 2020 duurzaam in de schappen te krijgen
Fraudezaken met mestafzet komen aan het licht Convenant weidegang ondertekend door meer dan 50 organisaties en rijksoverheid
Verplichte mestverwerking ingevoerd met regionaal verschillende normen zodat bedrijven met veel mestoverschot meer moeten verwerken in gebieden met een hogere dan in gebieden met een lagere mestproductie De landbouw start het Deltaplan agrarisch waterbeheer Als uitwerking van Verbond van Den Bosch zijn ‘Kip van Morgen’ en ‘Varken van Morgen’ in criteria vastgelegd Grondgebonden melkveehouderij: zuivelorganisaties en landbouwsector spreken af dat melkveehouderij in principe grondgebonden blijft; aantal koeien mag niet meer zijn dan dat het bedrijf op eigen grond aan mest kwijt kan
1990
2010
Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt brengt nota ‘Boer Blijven’ uit
AMvB ‘Beperking groei melkveehouderij- bedrijven’ beperkt toename mestoverschot gerelateerd aan de grond in gebruik bij het melkveehouderijbedrijf
Hinderwetvergunning nodig voor alle agrarische bedrijven
Landbouwconferentie Woudschoten van Natuur en Milieu, i.s.m. Kritische Biologen, over de te voeren strategie van de milieubeweging
Europese melkquota ingevoerd; superheffing op te veel geproduceerde melk moet melkplassen en boterbergen tegengaan Interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderij, de zogeheten ‘bouwstop’, die boeren massaal omzeilen WRR-rapport ‘Bouwstenen voor een geïntegreerde landbouw’ verkent de mogelijkheid van een landbouw die beter is voor de boer en voor het milieu, zonder overbemesting
Fosfaatonttrekking door gewas als rekeneenheid gekozen voor toelaatbare niveau’s van bemesting
Mestverwerkingsfabriek Promest failliet door ontbreken van contracten voor aanlevering van mest Veldsymposium ‘Rouwkuilen’ van Natuur en Milieu over ammoniakschade in de natuur Publiek debat ‘Economische gevolgen vermesting’ door Natuur en Milieu i.s.m. Waterpakt en Reinwater
Mineralenaangiftesysteem MINAS, boekhoudsysteem voor de mineralenhuishouding op landbouwbedrijven, in werking
Varkenspest breekt uit en houdt meer dan een jaar aan, miljoenen varkens worden ‘geruimd’
MINAS wordt wettelijk verplicht en schrijft maximale verliesnormen voor fosfaat op bouwland en grasland voor Herstructureringswet met dierrechten varkenshouderij: het aantal varkens wordt aan een maximum gebonden Nieuwe Natuurbeschermingswet van kracht, vereist vergunning van bedrijven voor schadelijke ammoniakuitstoot
Dierrechten varkens ingevoerd; dierrechten zijn verhandelbaar tussen bedrijven
Europese Kaderrichtlijn Water van kracht voor de bescherming van oppervlaktewater en drinkwaterwinning Aanvraag energiesubsidie voor verbranding kippenmest
Dierrechten pluimveehouderij ingevoerd: maxima voor aantallen kippen en kalkoenen Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan ‘Een wereld en een wil’ geeft richtinggevende milieudoelen voor onder meer de landelijke ammoniakuitstoot
Reconstructiewet van kracht voor de herstruc- turering van de intensieve veehouderij in de zuidelijke en oostelijke zandgebieden
Europees Hof verwerpt MINAS vanwege het ontbreken van gebruiksnormen en voorschriften voor het uitrijden van mest
Actie Weidezuivel van Natuur en Milieu, Milieudefensie, Dierenbescherming en Natuur- monumenten. Doel: meer melkvee in de wei vanuit belang dierenwelzijn
2009 – 2015 Eerste fase stroomgebiedsbeheerplannen wordt uitgevoerd
Dierrechten voor varkens en pluimvee blijven gelden tot minstens 2018, een voorwaarde voor het verkrijgen van de derogatie van de Nitraatrichtlijn Convenant overheid en landbouwsector om de ammoniakuitstoot met 10 miljoen kilo te verminderen en tegelijk 5,6 miljoen voor de ontwikkeling van bedrijven beschikbaar te stellen Natuurbeschermingswet wordt gewijzigd voor de PAS (Programmatische Aanpak Stikstof)
Bemestingsnormen aangescherpt tot niveau van evenwichtsbemesting; de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de uitgereden mest mogen voortaan niet hoger zijn dan het gewas kan opnemen Regionaal verschillende verwerkingsplicht van het mestoverschot per bedrijf komt te liggen op resp. 10, 30 en 50 procent De afschaffing van de Europese melkquota wordt snel gevolgd door de aankondiging van fosfaatrechten voor de melkveehouderij om de groeiende mestproductie in te dammen De PAS, fase 1 tot 2021, gaat in werking. Provincies verdelen ontwikkelingsruimte voor landbouwbedrijven op basis van de ammoniakdepositie die kwetsbare natuurgebieden aankunnen
1976 1977 1978 1979
Ontwikkeling van het mestbeleid
Henkens en De la Lande Cremer van het Instituut voor Bodemvruchtbaarheid van het ministerie van Land- bouw waren de eersten.1 Henkens, klokkenluider avant la lettre, zei daarover later: “Ze wilden die analyse niet geloven… Ik temperde het optimisme, en dat werd niet gewaardeerd.” Siebe Algra, medewerker van N&M, in een terugblik: “Men kende de signalen van Henkens, men wist van groeiende overschotten, ook de toenmalige minister Van der Stee. Maar er zou wel een technische oplossing gevonden worden, zodat de veestapel niet hoefde te worden ingekrompen.” 2
Begin jaren ‘70 kwamen de problemen geleidelijk aan op tafel: mineralenoverschotten, koperverontreini- ging 3, te veel fosfor- en eiwit in het voer en daardoor ook in de mest die rechtstreeks uitspoelde naar de bodem en het oppervlaktewater. Ook de instrumenten om het mestoverschot aan te pakken waren destijds al aanwezig: mestbalansen, maximum aantal dieren per hectare, maxima voor het uitrijden van mest en een betere verdeling van mest over Nederland. Het was het pas opgerichte ministerie van Volkshuisvesting en Milieuhygiëne dat erkende dat er plaatselijk sprake was van mestoverschotten. Maar het beschouwde de opkomst van snijmais, die veel meer mest verdroeg, als een positieve ontwikkeling om “een mogelijke bodemverontreiniging te voorkomen.” 4
Het ministerie van Landbouw en Visserij gaf de voorkeur aan een andere mogelijkheid: de mest industrieel verwerken. Zolang die mestverwerking alleen in theorie bestond, moesten (gesubsidieerde) mestbanken vraag en aanbod bij elkaar brengen, om daarmee een betere verdeling van de mest over het land te bereiken. De mestbanken kwamen van de grond maar hoe effectief ze waren is niet duidelijk. In 1974 stelde minister Van der Stee tegenover de Tweede Kamer: “De mogelijkheden van een verdere groei van de productieomvang in vergelijking met de situatie in de jaren zestig lijken sterk beperkt. Om die reden acht ik het niet nodig nadere maatregelen te nemen ter beteugeling daarvan.” De overheid kwam wel met een nota over de toekomst van de landbouw, de Structuurvisie Landbouw (ministerie van Land- bouw en Visserij, 1977), maar de mestproblematiek werd daarin gebagatelliseerd. Frouws geeft een nauwgezet overzicht van de vertragingstactieken die werden gehanteerd en haalt Gert Jan Baaijens van het toenmalige Rijksinstituut Natuurbeheer aan: “De mensheid wordt een rad voor ogen gedraaid.” 5 Er was geen draagvlak om boeren ook maar een strobreed in de weg te leggen. Wel speelde de discussie of er al dan niet een Landbouwvestigingswet moest komen (in de nota Bedrijfsgrootte en productiebeheersing, 1979). Immers, iedereen kon zomaar een landbouw- bedrijf beginnen en vooral het houden van varkens was populair. De vestigingswet kwam echter niet verder dan een concept van een ontwerp. De conjunc- tuur was inmiddels weer veranderd, het zou niet zo’n vaart meer lopen met de groei van de veehouderij; bovendien was de landbouwsector extreem verdeeld over de aanpak om het enorme mestoverschot aan te pakken. 6
Indertijd werden overschotten opgekocht door de EU en ontstonden er boterbergen. Kritiek op dit gebrek aan sturing in de veehouderij kwam van de Werkgroep Beter Zuivelbeleid, een organisatie van kritische melkveehouders. De WBZ pleitte in 1976 als een van de eerste partijen voor quotering. De georga- niseerde landouw was tegen en vond dat iedere
In de jaren ‘70 was de groei van de bio-industrie in allerlei stallen en schuurtjes een doorn in het oog
voor veel natuurbeschermers. De productie groeide enorm: zo produceerde Nederland in 1980
zesmaal zoveel varkensvlees als in 1950. Het was de tijd van de wederopbouw en de voedseltekorten
tijdens de Tweede Wereldoorlog lagen nog vers in het geheugen. Er was geen aandacht voor het
dumpen van de mestoverschotten. Wetenschappers waarschuwden eind jaren ‘60 wel voor
overbemesting en pleitten voor een meststoffenbalans.
1. De jaren ‘70 onbeperkte groei van de veestapel; kan dat zomaar?
In Bio-industrie, de eerste publicatie van Natuur & Milieu, werd
de bio-industrie vergeleken met een Augiasstal. Sindsdien staat de
publicatie bekend als De Augiasstal.
boer tegen moest zijn.7 Het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt bracht in 1978 met de nota ‘Boer Blijven’ een goed voorbereid en doorwrocht verhaal uit dat de schaalvergroting in de veehouderij en de daarbij horende race zonder finish hekelde. Het enige merkbare resultaat in deze periode was echter een geleidelijke verlaging van het kopergehalte in varkensvoer. In de melkveehouderij moest de superheffing voor te veel geproduceerde melk de kosten van de boterbergen indammen, maar deze vorm van productiebeheersing werd pas op 1 april 1984 ingevoerd.
Inbreng en rol van milieuorganisaties
Meteen in haar eerste publicatie in 1972 luidde N&M de noodklok over de intensieve veehouderij. Door haar industriële karakter hoorde deze activiteit niet thuis in het landelijk gebied. In het geruchtmakende rapport vergeleek de milieuorganisatie de intensieve veehouderij met een Augiasstal en hekelde zij de toenemende bodem- en watervervuiling door het ongecontroleerd uitrijden van grote hoeveelheden dierlijke mest, met name op de zandgronden.8
Met het rapport zette N&M de verhoudingen tussen het landbouwfront en de milieubeweging op scherp. De landbouwwereld reageerde verontwaardigd: “Schande dat een welvarende sector in haar groei wordt belemmerd.” Het rapport leidde tot Kamer- vragen. Veel Kamerleden waren bezorgd over de komst van “mammoetbedrijven” waarvoor het rapport waarschuwde. Ze waren bevreesd dat het gemengde gezinsbedrijf zou plaatsmaken voor reusachtige industriële varkensfabrieken die het milieu nog meer zouden aantasten.9 N&M agendeerde met de publicatie de gevolgen van de bio-industrie en het dumpen van mest. De overheid moest wat doen. N&M besteedde ook veel aandacht aan de visies van NAJK en WBZ. Er was bij deze organisaties van boeren kritiek op de trend van schaalvergroting en de veronachtzaming van de negatieve gevolgen daarvan, niet alleen voor de boer maar ook voor het milieu. Een ander landbouwbeleid was volgens hen nodig, met aandacht voor midden- bedrijven, productiebeheersing en het laten betalen van een goed beheer in het landelijk gebied. Dat spoorde met milieudoelen. Milieubeweging en
sommige parlementariërs zagen in de discussies over de Landbouwvestigingswet een mogelijkheid de intensieve veehouderij aan banden te leggen. Daarbij speelde ook het behoud van werkgelegen- heid een belangrijke rol. Niet voor niets legde ook de Voedingsbond FNV, een van de leden van het Landbouwschap, een eigen visie neer in een rapport dat in 1981 uitkwam (De landbouw een verhaal apart, Voedingsbond FNV, 1981). Er was overleg tussen N&M en andere actoren op zoek naar verandering, maar het kwam niet tot een breed gedragen visie van meer partijen.
Persoonlijke interpretatie
Als ik ‘De Augiasstal’ herlees, spreekt daar vooral onvrede uit over de zichtbare ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijk gebied. Daarnaast moesten de nieuwe, onzichtbare milieuproblemen, zoals stank en de vervuiling met nitraat en fosfaat, worden bestreden. De overheid moest iets doen om de vervuiling door teveel mest tegen te gaan. Bijvoorbeeld met mestbanken die vraag en aanbod bij elkaar moesten brengen.10 Volgens N&M konden de problemen van de intensieve veehouderijbedrijven ook worden opgelost met ruimtelijke instrumenten, zoals een goede zonering rond natuurgebieden door de spreiding van mest, en daarmee van stallen. De veehouderij moest worden ingepast in de reguliere democratische planvorming voor de ruimtelijke ordening. Omdat er een zeker risico was om de ontwikkelingen over te laten aan de plaatselijke wethouder met een agrarische achtergrond moest er allereerst een beleidskader komen op landelijk niveau.
De commotie rond het rapport ‘De Augiasstal’ was wel iets heel nieuws. Het toonde aan dat landbouwsector en natuurbeweging destijds volkomen gescheiden werelden waren. Het natuur- en milieuwereldje was een opkomende beweging. Protesten werden met geruststellende woorden weggewimpeld: “het loopt zo’n vaart niet.” En anders zouden technische ontwikkelingen wel een oplossing bieden. Een mantra die later vaker zou worden gehanteerd. Toen ik in 1980 als dienstweigeraar bij N&M sollici- teerde vond mijn professor in Wageningen dat maar raar. Hij zag geen toekomst in een milieuorganisatie als derde partij tussen landbouw en overheid.
“Schande dat een welvarende sector in haar groei wordt belemmerd.”
Aanvankelijk was niet de mest, maar stankhinder het meest opvallende negatieve aspect van de intensieve veehouderij. In november 1981 werd de Hinderwet aangepast en moest iedere boer een hinderwetvergunning hebben. Het Landbouwschap riep toen alle boeren op snel een vergunning aan te vragen. ‘Voor de regen binnen zijn’, heette dat.11 Waarop veel veehouders begin jaren ‘80 besloten snel een paar extra stallen neer te zetten en hun veestapel (nog verder) uit te breiden. Maar nadat Staatsbosbeheer Noord-Limburg al eerder de verschijnselen van stervende bomen signaleerde, werd eind 1982 definitief de relatie tussen ammoniak en bossterfte door zure regen gelegd. De nationale overheid moest wel iets doen met dit gegeven. Boven- dien ontstond, met de invoering van de Europese melkquotering in 1984, het gevaar dat melkveehouders zich ook op het houden van varkens en kippen zouden storten, wat het mestprobleem zou vergroten. Dat gold trouwens in mindere mate ook voor akker- bouwers.
In 1983 waren de problemen van een teveel aan nitraat, fosfaat en koper uit mest in brede kring bekend, ook bij de landbouw.12 Maar het ministerie van Landbouw en Visserij bleef de groeiende mestoverschotten negeren. De overheid kwam pas langzaam tot daden omdat er een competentiestrijd gaande was tussen het landbouwministerie en het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne dat vanaf 1972 in omvang en belang was gegroeid. Die strijd ging over de vraag of beperkende rege- lingen in de Meststoffenwet of in een nieuwe wet Bodembescherming moesten worden opgenomen. Informatie over de verontreiniging van drinkwater-
putten gaf de doorslag voor de Interimwet, die bij de aankondiging per 2-11-1984 onmiddellijk van kracht werd. Landbouwminister Gerrit Braks ging overstag en presenteerde, samen met milieuminister Pieter Winsemius, de Interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderijen, onder boeren beter bekend als ‘de bouwstop’. Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.” 13 De Interimwet ging onaangekondigd van kracht om snelle bouwaanvragen te vermijden. Grote heibel ontstond dan ook toen bleek dat, vooral in het zuiden van het land, de voorafgaande avond gemeentehuizen speciaal waren geopend voor bouwaanvragen. Zo werden nog tientallen aanvragen voor vergunningen ingediend. De Interimwet regelde de invoering van concentratiegebieden waar slechts beperkte uitbrei- dingen werden toegestaan en een verbod op nieuwe bedrijven. De wet kende echter ook uitzonderingen voor boeren die al een vergunning hadden of een vergunningaanvraag hadden ingediend. Door die uitzonderingen bereikte de Interimwet haar doel niet en kon de groei van de intensieve veehouderij ‘ gewoon’ doorgaan. Maar ondanks die aanzienlijke ruimte voor - legale - groei ging er een schok door de sector: de grenzen van de groei waren in zicht. Tegelijk met de mestoverschotten van de intensieve veehouderij speelden op Europees niveau de overschotten in de zuivel, die met de invoering van de superheffing op 1 april 1984 werden gereguleerd. De superheffing werd ingevoerd met een korting van 8,65% t.o.v. het jaar ervoor.
De rol van de milieubeweging was in deze periode vooral agenderend. N&M kaartte de problemen van mestoverschotten en ammoniakemissies aan, de bijdrage hiervan aan zure regen en de mogelijke maatregelen daartegen. Dat er een noodwet, de interimwet Beperking varkens- en pluimveehouderijen, aan zou komen was echter voor N&M, net zoals voor de meeste boeren, totaal onverwacht.
Het was in brede kring bekend dat met name mais grote hoeveelheden mest in de grond kon verdragen.
Begin jaren ‘80 vond wetenschappelijk onderzoek plaats naar het verhogen van de mestgift (de
hoeveelheid mest die mag worden uitgereden) tot het niveau waarop de mais nog net geen schade
leed. Mestgiften tot zelfs 800 kg stikstof (per ha per jaar) waren mogelijk, dat is zeker viermaal meer
dan voor de teelt zelf nodig was! Wat de effecten van de overtollige mest in de bodem of in het grond-
water waren, was onbekend; vragen hierover en mogelijke milieuproblemen werden tot de komst
van de Interimwet eenvoudigweg genegeerd.
2. Begin jaren ‘80 de bodem als mestvat: mestdumpingen leiden tot kentering in beleid
Braks liet zich ontvallen: “er komt geen varken of kip bij.”
N&M richtte zich vooral op visievorming en netwerken, onder meer met ‘bevriende’ ambtenaren en onderzoekers. Tot in 1982 was natuur een onder- deel van het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) en milieu van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Daarna kwam natuur bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en milieu bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu- hygiëne (VROM). In de werkgroep Landbouw werkte N&M samen met de provinciale milieufederaties en met onderzoekers van onder meer het Rijksinstituut voor Natuurbeheer. Dit instituut leverde een integrale basisstudie over de effecten van de intensieve veehouderij (Bemesting, waterhuishouding, inten- sivering in de landbouw en het natuurlijk milieu, Rijksinstituut voor Natuurbeheer, 1980). Hiermee lag voor het eerst een integraal en wetenschappelijk beeld van de milieueffecten van veehouderij op tafel. Met de Nota Naar een milieuvriendelijke landbouw van de Werkgroep Landbouw (1981, herzien in 1982) bracht N&M een eigen visie op de landbouw uit.
Natuur- en milieubeschermers overlegden intensief over de strategie om de problemen aan te pakken. Er waren veel dwarsverbanden tussen milieubeweging, onderzoeksinstituten en universiteiten. Befaamd zijn de Woudschotenconferenties in 1979 en in 1982. Resultaat was de samenwerking met kritische boerenorganisaties. Kritische wetenschappers slaagden erin het landbouwvraagstuk breed te agenderen, met name in het rapport van de Weten- schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over geïntegreerde landbouw. Milieudefensie gaf eerder al een visie op geïntegreerde landbouw uit.14 Boeren specialiseerden zich en de melkproductie op het bedrijf nam toe. De bouw van ligboxenstallen raakte in zwang. Boeren werden gedwongen over te stappen van melkbussen naar de melktank. De effecten van verplichte invoering van de melktank leidden tot een gedwongen schaalvergroting en daarmee ook tot negatieve gevolgen voor het milieu. Verschillende wetenschappers trachtten een kritische milieuvisie te formuleren.15 De boodschap was dat
milieubeschermers kritisch moesten zijn op technolo- gische ontwikkelingen die geen rekening hielden met maatschappelijke omstandigheden. Aan N&M werd de rol toegekend om die kritiek te kanaliseren en het overleg te voeren met de rijksoverheid. Dat kwam overeen met de praktijk: op mestgebied werd N&M al geconsulteerd door de interdepartementale Stuurgroep Mestproblematiek.
Ik herinner me van deze periode vooral de onkunde en totale onwetendheid bij boeren over de gevolgen van grote hoeveelheden mest op maispercelen. Dat bleek bijvoorbeeld in een gesprek, in juni 1984, met de vice-voorzitter van de landinrichtingscommissie Sint-Oedenrode, die tevens boer was. De effecten en mogelijke problemen van al die mest in de bodem werden weggewuifd. Ik denk niet dat het onwil was, er was gewoon te weinig kennis bij de boer. Milieuproblemen bestonden niet, ook niet in het landbouwkundig onderzoek, voorlichting of onderwijs. Er was een gesloten cultuur, het zogeheten OVO-drieluik: Onderzoek bij de Landbouwuniversiteit en proefstations, Voorlichting door een uitgebreid apparaat van voorlichters in dienst bij de overheid, Onderwijs aan de diverse landbouw(hoge)scholen en de Landbouwuniversiteit. Deze gesloten organisatie voedde eenzijdig het vooruitgangsgeloof van meer productie.16 Het was lange tijd bijna onmogelijk om hier aandacht voor de schadelijke neveneffecten tegenover te zetten. Er was ook weinig zicht op de ontwikkeling van de landbouw.
Hoe moest het conflict met de landbouw dan wel worden aangepakt? Milieuorganisaties zochten verbinding met oppositiebewegingen en lokale boeren- initiatieven, maar de nadruk lag op het formuleren van een brede milieuvisie en het vertolken van het milieugeluid. N&M was de organisatie bij uitstek die zich toelegde op overleg en zich op tal van terreinen een plaats aan de vergadertafel verwierf. ‘Actievoeren met de pen’ heette dat. N&M was bijvoorbeeld betrokken bij het geïnstitutionaliseerd overleg over ruilverkavelingen; destijds waren dat grote projecten met centrale sturing en veel overheidsgeld. De belangen van natuur en milieu moesten in de ruilverkavelingen een plaats krijgen. Gedurende vele jaren was mijn belangrijkste werkterrein de ondersteuning van de vertegenwoordigers van de natuur- en milieuorganisaties in ruilverkavelings- en landinrichtings- commissies.
Met de nota ‘Naar een milieuvriendelijke landbouw’
bracht Natuur& Milieu een eigen visie op de landbouw uit
Voor de boeren bleek de soep van de bouwstop uit 1984 niet zo heet te worden gegeten als ze werd
opgediend. De Interimwet had de vergunningverlening voor goedgekeurde uitbreidingsplannen en
plannen in de pijplijn niet kunnen voorkomen. Een definitieve regeling voor uitbreiding van veehoude-
rijen trad pas met de Meststoffenwet van 1987 in werking. Intussen groeide de varkensstapel tussen
1984 en 1987 door met ruim 3 miljoen dieren.
3. 1985- 1990 mest op de politieke agenda, tegelijk de grootste groei aantal varkens ooit
Veestapel
Mest
Compost, dierlijke mest, kunstmest
Krachtvoer
Uitstoot van ammoniak
Aan- en afvoer van de mineralen stikstof, ammoniak en fosfaat op een veehouderijbedrijf
Voor de Meststoffenwet gold de omvang van de veestapel in 1986 als referentie: alle dieren werden meegeteld waarvoor veehouders nog goedgekeurde uitbreidingsplannen, en dus stalruimte, hadden. Dat verklaart waarom de varkensstapel tussen 1984 en 1987 niet kromp, maar juist doorgroeide met ruim 3 miljoen dieren naar bijna 14 miljoen stuks: de sterkste groei ooit! Weliswaar was er dus beleid ontwikkeld, maar dit werkte niet door in de praktijk. Bovendien gaven veehouders meer dieren op dan er in werkelijkheid waren om daarmee ontwikkelruimte voor hun bedrijf voor later te creëren, de zogenoemde latente ruimte. De groei in de landbouwproductie was daardoor sterker dan menigeen had voorzien.17 Ook andere maatregelen om de mestproductie te beperken zetten geen zoden aan de dijk, of het nu ging om een heffing op het mestoverschot, het instellen van mestbassins waarin de mest van het bedrijf voor
langere tijd opgeslagen moest kunnen worden of het aanwijzen van provinciale grondwaterbeschermings- gebieden in het kader van de Wet Bodembescherming. Niets werkte afdoende. Wel stelde het ministerie van VROM in 1985 voor om het principe van fosfaatonttrekking door het gewas toe te passen. Er mag dan niet meer fosfaat op het land worden gebracht dan voor de gewenste gewasopbrengst noodzakelijk is. De stikstofnorm voor bemesting zou tot een grote overdosering leiden. De landbouw voelde zich overvallen, maar slikte de fosfaatgebruiksnorm omdat een stikstofnorm voor de landbouw nog veel nadeliger zou uitpakken.18 In november 1985 onthulde Braks deze fosfaatnormen. Die waren vooralsnog zeer ruim gesteld: 250 kg voor grasland en 350 kg voor maïs (zie tabel). Eindnormen voor na 2000, toen nog het streefjaar voor evenwichtsbemesting, waren nog niet bekend.19
In mei 1989 presenteerde landbouwminister Braks - tegelijk met het ontwerp-Natuurbeleidsplan - de Structuurnota Landbouw. Dit stuk gaf weliswaar een beschrijving, maar geen sturing aan de ontwikkelingen. Het ministerie van Landbouw geloofde meer in technische oplossingen voor het mestoverschot dan in maatregelen om de productie te verminderen. De overheid volgde hiermee het bedrijfsleven, in casu het machtige Landbouwschap. Het met enige ophef aangekondigde Milieuactieplan van het Landbouw- schap (Integraal Milieu Actieplan voor de landen tuinbouw, mei 1989) beoordeelden de milieuorganisaties als teleurstellend. Alle inzet was gericht op mestverwerking, ondanks het advies van de commissie Van der Stee in 1989 dat stelde dat indus- triële mestverwerking slechts in geringe mate kon bijdragen aan de oplossing van het mestprobleem.20 Uitgangspunt van het bedrijfsleven was en bleef dat de veestapel niet mocht worden ingekrompen om de mestproductie aan banden te leggen. Wel kregen boeren te maken met extra heffingen op hun mestoverschot en zouden de bedrijven worden verplicht om zich aan te sluiten bij een mestaanvoerorganisatie, een organisatie die de mest bij de boer zou ophalen en aan de fabriek leveren.21
1990 1995 2000 2006 2009 2011 2013 2015 MINAS NAP3 NAP4 NAP5 250 175 110 100 95 95 90 35 25 5 125** 125 95 85 75 65 60 35 25 5
Een ander probleem was de schade aan het milieu door emissies van ammoniak, vooral uit de stallen van de intensieve veehouderij. De richtlijn Ammoniak en Veehouderij (1987) uit de Hinderwet moest gemeenten hiervoor een praktisch handvat bieden. Rond veehouderijen die wilden uitbreiden werd een denkbeeldige cirkel getrokken die aangaf tot hoever de ammoniak mocht neerslaan. Zo kon vrij eenvoudig de cumula- tieve schade op natuurgebieden worden berekend en beperkt. Pas later bleek de ammoniakemissie van rundveebedrijven ook groot te zijn.
De berg van het mestoverschot rees. Er waren zelfs wilde plannen om mest in bossen uit te rijden of in zee te dumpen. N&M ageerde hiertegen met succes. Ook waarschuwde N&M voor een nieuwe golf van mestoverschotten (zoals in reactie op de Wet Bodembescherming en de Meststoffenwet) of de verschuiving van het mestprobleem naar het buitenland. N&M bepleitte beleid om het aantal dieren in te perken. Daarbij hoorde een rechtvaardige structuurpolitiek voor de omvang van landbouwbedrijven en een goed inkomensbeleid, gecombineerd met een ontwikkeling naar extensievere en dier- vriendelijkere productiemethoden. Dit als aanvulling op mestverwerking en het gebruik van veevoer met minder fosfaat. Een vestigingswet voor nieuwe bedrijven en herverdeling van productierechten (het maximaal aantal dieren per bedrijf) zouden deel moeten uitmaken van het beleid, aldus N&M. Het Landelijk Milieu Overleg, een koepelorganisatie van milieuorganisaties, bepleitte heffingen op het gebruik van fosfaat en stikstof, evenals op nutriëntenrijk veevoer.22 De milieubeweging dacht constructief mee met het ministerie en trachtte met goed onderbouwde voorstellen de kern van het mestprobleem, namelijk het overschot aan mineralen in water, bodem en lucht aan te pakken. N&M agendeerde niet alleen de landbouw- en mestproblemen, maar reikte ook alternatieven aan, vaak in samenwerking met andere maatschappelijke organisaties. Zo hekelde N&M samen met Vewin (de Vereniging van drinkwaterbedrijven) de verontreiniging van grondwater en wees op de overschrijding van de normen van de Europese Nitraatrichtlijn.23 De overheersende mening bij N&M was weliswaar dat het beheersen van het mestprobleem niet zou lukken
zonder inkrimpen van de veestapel, maar er was ook het besef dat een realistisch voorstel nodig was om tot inperking van de veestapel te komen.24 Naast de bemoeienis met het intensieve veehouderijen mestdossier steunde N&M de biologische landbouw. Deze is beter voor het milieu omdat de bedrijfsvoering extensiever is en de kringloop van mineralen beter wordt gesloten. N&M wees vanaf 1990 steeds meer op de voordelen van biologische landbouw als alternatief voor de gangbare landbouw. Want biologisch, zowel biologisch/dynamisch als ecologisch, vormde met haar regels over het exten- sieve karakter en dierwelzijn een concreet alternatief voor boer en milieu. Biologisch leverde ook de inspiratie voor lespakketten en educatief materiaal.
Wat mij opvalt is dat de veehouderijsector in deze periode gewoon is doorgegaan met uitbreiden, terwijl steeds meer signalen op rood stonden. De milieubeweging daarentegen deed in deze periode haar best het probleem van het mestoverschot over de volle breedte voor het voetlicht te brengen, via bewustwording, het agrarisch onderwijs, voorstellen voor maatregelen, coalitievorming met boeren en maatschappelijke organisaties, en het ondersteunen van alternatieve landbouw. In 1987 schreven 23 organisaties, waar- onder N&M, een brief aan de minister van Landbouw voor meer steun aan biologische landbouw. De organisaties benoemden niet alleen milieuargumenten, maar vestigden ook de aandacht op financiële instrumenten om de biologische landbouw te stimuleren en de maatschappelijke kosten van gangbare veehouderij. Bij veel milieubeschermers leefde de verwachting dat een ander overheidsbeleid kon worden afgedwongen met kennis en kracht van alle argumenten. Aanvankelijk leverde dat weinig op, maar er kwamen wel veranderingen op gang. Landbouw en natuur waren in 1982 bij de kabinetsformatie bij één ministerie van Landbouw gekomen. Dat loste weliswaar de tegenstellingen niet op, maar creëerde wel de verwachting dat een integrale benadering van landbouw en natuur voor beide goed zou uitpakken.25
De toenmalige directeur van N&M, Peter Nijhoff, was als geen ander in staat positieve ankerpunten te gebruiken voor de standpunten van zijn organisatie. Daarmee belichaamde hij bij uitstek de constructief- kritische grondhouding van N&M.
Maximale fosfaatgebruiksnormen voor fosfaat neutraal (P-neutraal) grasland en bouwland in kg fosfaat/ha
Bron: Mestbeleid waarmee de natuur kan leven, N&M 2000 en respectieve Nitraatactieprogramma’s NAP3,4,5. * Verliesnormen zijn nooit wettelijk vastgelegd. Na NAP3 zijn ook geen verliesnormen meer opgesteld. Men is sindsdien gaan rekenen met excretienormen en werkingscoëfficienten voor dierlijke mest die forfaitair werden vastgesteld. De te bereiken evenwichtsbemesting in 2015 is in het NAP3 wel gedefinieerd als een bemestingsniveau met een onvermijdelijk verlies van 5 kg /ha. ** mais zelfs 350 kg fosfaat!
Gebruiksnorm P-neutraal Grasland Verliesnorm grasland* Gebruiksnorm P-neutraal Bouwland Verliesnorm bouwland*
Sinds het NMP zijn verzuring en vermesting bekende begrippen geworden. Dat was ook nodig want de overbemesting liep de spuigaten uit. Er moest echt wat gebeuren. Het NMP, in 1989 ondertekend door vier ministers, beoogde binnen de duur van één generatie de milieuproblemen op te lossen dan wel beheers- baar te maken. Het gebruik van dierlijke mest moest volgens het NMP drastisch afnemen om vermesting van het oppervlaktewater te beperken en de aquatische
ecologie te beschermen. In 2000 zou een situatie van ‘evenwichtsbemesting voor het gehele landbouw- areaal’ bereikt moeten zijn, waarbij ‘bemesting met fosfor wordt teruggebracht tot het niveau van de onttrekking door het gewas’.28 Hierop presenteerde het Landbouwschap in 1991 ‘Mineraal Centraal’. Dit rapport was een afscheid van generiek beleid en een pleidooi voor individueel maatwerk op basis van een mineralenboekhouding, inclusief kunstmest, gecombineerd met een regulerende heffing.29 Het systeem van een mineralenboekhouding was door het in 1981 opgerichte Centrum Landbouw en Milieu, een onafhankelijk kennis- en adviesbureau, ontwikkeld.30 Gaandeweg werden mineralen de spil in het mestdebat. Hoeveel mineralen de grond kon verdragen, was afhankelijk van teelt en bodem. Er moest worden gedefinieerd wat evenwichtsbemesting was met de daarbij horende aanvaardbare verliezen die het gewas niet bereiken, de zogenoemde verliesnormen. Deze fundamentele benadering van het mestprobleem leverde jaren werk op voor onderzoekers. De bedoeling was dat het overschot aan mest zou worden verwerkt. De nieuwe fabriek van Promest in Helmond kon 100.000 ton mest verwerken door mest te vergisten, te scheiden, te drogen en te persen. Daarmee konden korrels worden geproduceerd voor de export. Technisch gezien lukte dat met vallen en opstaan, totdat voor de varkenshouders de mestafzet elders goedkoper werd, Promest daardoor zonder mest kwam te zitten en failliet ging. Een investering van miljoenen ging hierdoor verloren.
Principes van milieubeleid gegrondvest Intussen nam de kennis van milieuproblemen toe. Waterkwaliteit en nutriënten (vooral stikstof en fosforverbindingen) werden een terugkerend onderwerp op de landbouwagenda, mede dankzij de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren. Deze wet die al in 1970 in werking was getreden, bleek ook van
Bossterfte door zure regen was een actueel internationaal probleem waarnaar veel onderzoek werd
gedaan, in Nederland door het RIVM. In 1988 had Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) in
Petten de uitstoot van ammoniak uit dierlijke mest aangewezen als de belangrijkste oorzaak van de
bossterfte in Nederland.26 Op de golf van aandacht voor milieu verscheen in 1989 het eerste Nationaal
Milieubeleidsplan (NMP). In dit plan kwamen voor het eerst kwantitatieve omschrijvingen van de
vereiste milieuvoorwaarden, uitmondend in weten regelgeving met maximale normen voor fosfaat
en voorschriften voor het verminderen van de ammoniakuitstoot. In 1990 bevestigde de Algemene
Rekenkamer het beeld dat de afzetmogelijkheden van mest te optimistisch waren ingeschat. Het besef
groeide dat verdere regulering van de veestapel nodig was.27
4. 1990-1995 milieubeleid groeit, maar mestdebat verzandt
Foto uit het verslag van veldsymposium Rouwkuilen met Ria Beckers. Uit ‘Mestdiscussie in de natuur, verslag van een veldsymposium over ammo-
niakschade in de natuur’ op 30 aug 1995. Van tevoren stond het zandpad naar Rouwkuilen vol met veewagens, vrachtauto’s en personenwagens, een onver-
wachte demonstratie van boeren. Spanborden met als tekst: “wij vrezen dat over de rug van de agrarische ondernemer een enorme discussie wordt uitgevochten
die uiteindelijk enkel verliezers zal kennen.”
belang te zijn voor het verminderen van de uitspoeling van mest.31 Fosfaat was de belangrijkste oorzaak van eutrofiëring van oppervlaktewateren, met onder andere overmatige algengroei als gevolg. Bovendien was in 1991 de Europese Nitraatrichtlijn van kracht geworden. De Nitraatrichtlijn reguleerde het gebruik van stikstof in de landbouw om watervervuiling van oppervlaktewater en grondwater te voorkomen. Deze richtlijn vormde het kader voor een scherper milieubeleid en zou in de jaren daarna bepalend worden voor het mestbeleid: Nederland moest aantonen dat het kon voldoen aan de Nitraatrichtlijn via zogenoemde gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften: normen voor de mestgift op het land en de wijze van toediening, die in de Meststoffenwet werden geregeld. De eerste gebruiksnormen waren ruim gesteld en lieten nog een zware overbemesting toe. Men probeerde hiermee de landbouwkundige praktijk enigszins bij te sturen. Maar tegelijk kwam er een nieuw, door mest veroorzaakt milieuprobleem aan: de Landbouwuniversiteit Wageningen wees begin 1988 al op het gevaar van grootschalige fosfaatuitspoeling van bodem naar oppervlaktewater. De Technische Commissie Bodembescherming (TCB) schatte dat 300.000 ha grond het verzadigingspunt voor fosfaat had bereikt. Wanneer deze gronden niet of minder
konden worden bemest, zou het mestoverschot aanzienlijk groter worden. Maar de mogelijke schade- vergoeding voor de boer was een van de redenen waarom de aanwijzing van fosfaatverzadigde gronden niet werd doorgezet. De provincies zouden wel maatregelen kunnen nemen, maar eind 1991 zagen deze af van een beleid voor fosfaatverzadigde gronden.32
Poging tot ruimtelijke sturing veehouderij op landelijke niveau mislukt De kans op meer ruimtelijke sturing – bijvoorbeeld het aanwijzen in welke gebieden varkens of kippen mochten worden gehouden – verdween daarentegen. In 1993 stelde het ministerie van VROM in de Vierde nota ‘Ruimtelijke Ordening extra’ het koersenbeleid voor (zie kader). Dat was de laatste poging om vanuit de ruimtelijke ordening op landelijk niveau grip te krijgen op de ontwikkelingen in de landbouw. Daarna werd het stil. In feite had VROM de competentiestrijd tussen de ministeries verloren van LNV. Het landbouwministerie gaf voorkeur aan sectoraal werkende wetten en regelgeving, dus met wetten voor mest en veehouderij. Een wet ‘Verplaatsing mestproductie’ was van kracht geworden in 1993. Deze maakte het mogelijk dat varkensbedrijven vanuit Limburg en Oost-Brabant zich verplaatsten of een tweede bedrijf begonnen, bijvoorbeeld in Zeeland of het westen van Brabant. Gemeenten konden er met hun eigen ruimtelijk beleid weinig tegen doen. Gelukkig werd er weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid van verplaatsing van varkens en pluimvee; de wet werd uiteindelijk eind 2005, tegelijk met de Wet herstructu- rering varkenshouderij, weer ingetrokken.
Mest en ammoniak behoren tot de afdeling onmogelijk Ondanks het voorstel van VROM voor een koersenbeleid en ondanks de Europese inkadering van milieubeleid, kreeg de overheid geen greep op de ontwikkelingen in de landbouw. De concentratie van veehouderijen, zoals in de Peelregio, zette onver- minderd door, met het risico van onbeheersbare mestoverschotten. Daarnaast was er nog de milieu- belastende erfenis van overbemesting uit het verleden, waardoor onder meer de uitspoeling van mest uit fosfaatverzadigde gronden dreigde. De mestoverschotten bleven. De rijksoverheid (niet het ministerie van Landbouw, maar het ministerie van VROM!) liet vanwege de onzekerheid over mest- fabrieken onderzoek verrichten naar de toekomst van de veehouderij met allerlei varianten, zelfs inkrimpingsmaatregelen.33 Maar specifiek beleid op
Het koersenbeleid in de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening extra
Het ontwerp van de Vierde nota over de Ruimtelijke Ordening extra (1991) van het Ministerie van VROM bevatte met het koersenbeleid ruimteclaims voor de gewenste ontwikkeling van de landbouw. De relevante koersen waren de: • bruine koers: in dit gebied moest de landbouw grondgebonden worden • blauwe koers: in dit gebied moest de landbouw combinaties zoeken met
recreatie, beheer van natuur en landschap, bosbouw of waterwinning • gele koers: in deze gebieden mocht de landbouw in zeer intensieve en
sterk geconcentreerde vorm plaatsvinden.
Uiteindelijk zwakten de bruine en de blauwe koers af tot respectievelijk ‘plattelandsvernieuwing’ en ‘mozaïek van landbouw en andere functies’. De ontwikkeling van de intensieve landbouw in de gele koers bleef wel overeind (Vinex deel d planologische kernbeslissing 1993). Waarom mislukte het koersenbeleid en liet de landbouw VROM links liggen? Niet de Ruimtelijke Ordening zou de ontwikkelingen op het platteland bepalen, maar het ministerie van Landbouw. Het PBL formu- leert het zo: “Niet zozeer de integrale ruimtelijke concepten bepaalden de dynamiek in het landelijke gebied, maar de machtsbalans tussen de sector landbouw aan de ene kant en de natuurbescherming aan de andere.” Het ministerie van Landbouw had eigen beleidsinstrumenten die als sturing- en afwegingskader konden dienen. Maar de rol van het ministerie werd na het Verdrag van Maastricht (1992) wel kleiner, omdat het Europese landbouw- en milieubeleid voorrang kreeg boven nationale wetgeving.
Bron: De ruimtelijke metamorfose van Nederland 1998 – 2015, Planbureau voor de Leefomgeving en nai010 uitgevers, juni 2015
mestgebied kwam er niet. Achteraf erkende minister Bukman van Landbouw “met weinig succes” het ammoniakdossier en het mestoverschot te hebben aangepakt. “Mest en ammoniak horen tot de afdeling onmogelijk”… “Ik was die dossiers op het laatst spuugzat”.34 Op 26-08-1994 kwam wel de Interim- wet Ammoniak en Veehouderij (een noodwet van milieuminister Alders van VROM) van kracht die de verplichting bevatte tot het emissiearm uitrijden van drijfmest via mestinjecteurs om de uitstoot van ammoniak tegen te gaan. Hierbij werd de mest in de bodem geïnjecteerd, het zogeheten ‘onderwerken’ van de mest. Dit injecteren van mest in de bodem ontmoette de nodige kritiek van weidevogelbescher- mers. De zware mestinjecteurs op het veld zouden de doodsteek voor de nesten van de grutto bete- kenen. Een duivels dilemma leek zich aan te dienen: bossterfte tegengaan of weidevogels beschermen? 35
N&M was tegen verplaatsing van mestproductie via een systeem van mestquota, omdat schone gebieden schoon moesten blijven. N&M rekende voor dat de capaciteit van mestverwerking geen gelijke tred zou houden met de ontwikkeling van het mestoverschot. De problemen met het mestoverschot zouden dan slechts worden uitgesmeerd. Dolf Logemann van N&M maakte de balans op van 20 jaar na ‘De Augiasstal’. Hij constateerde dat pas na jaren de landbouwvoormannen erkenden dat de milieusignalen te lang zijn genegeerd. “Er is nu (in 1992) wel aandacht voor milieuproblemen door mest. En inmiddels is er draagvlak voor milieubeleid, maar dit is nog niet hetzelfde als “feitelijk anders handelen”.36 N&M trok de conclusie dat inkrimping van de veestapel onvermijdelijk was, wel met als gevolg dat de landbouwsector N&M wegzette als niet serieuze gesprekspartner. 37
Juridische actie bleef over. N&M steunde bezwaarpro- cedures van lokale milieugroepen zoals het beroep op de Natuurbeschermingswet in De Peel (samen met de Brabantse Milieufederatie en werkgroep Behoud de Peel): in 1993 slaagde het beroep voor de Hoge Raad. Dat was mede aanleiding voor de Interimwet Ammoniak en Veehouderij. N&M was sceptisch hierover: “Een bestuurlijke chaos vanwege ontbreken van vergunningen: sanering had tot doel in 1995 alle boeren wel een vergunning te geven.” Maar dat loste voor het milieu natuurlijk niets op. Met veld- symposia liet N&M intussen aan beleidsmakers en belangenvertegenwoordigers de gevolgen zien van verzuring, vermesting en verdroging. Onder meer in De Rouwkuilen, een natuurreservaat in de Peelregio, dat zichtbaar leed onder de gevolgen van ammoniakuitstoot door de vele intensieve veehouderijbedrijven in de omgeving. Dit reservaat fungeerde als een perfect demonstratiegebied. Boeren vonden het maar bedreigend en kwamen demonstreren, maar konden ook niet om de feiten heen. Ria Beckers, voorzitter
van N&M, leidde de bijeenkomst en riep de landbouw op om in overleg tot een oplossing te komen. N&M was dan wel meer in een oppositierol terecht gekomen, maar bleef kritisch-constructief. Onder meer door onderzoek naar het niet doorrekenen van de milieu- kosten van intensieve veehouderij. 38
N&M was ook voorstander van het principe van een mineralenboekhouding (MINAS), en pleitte daarbij voor een maximum aantal koeien per ha, de graas- diernorm. Hiermee moesten naast varkens, ook de aantallen koeien worden beperkt want “regulering van mineralenstromen is heel moeilijk te controleren en stelt boeren voor grote problemen”, aldus Jeroom Remmers. De norm zou op maximaal 2 graasdier- eenheden per ha moeten uitkomen ofwel 1,3 tot 1,6 melkkoe/ha.39 Daarnaast pleitte N&M in zijn reactie op de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening voor het niet belasten van relatief schone gebieden. En benoemde de mogelijkheden van waterschappen en provincies voor beïnvloeding van de veehouderij.
Het was een verwarrende tijd, met voorstellen die elkaar inhaalden. N&M noemde in zijn jaarverslag 1995 ‘een crisisjaar voor het mest- en ammoniakbeleid’. Maar het was ook de tijd van het Natuurbeleidsplan met de Ecologische Hoofdstruc- tuur. Deze moest worden verankerd in ruimtelijk beleid, zodat natuurontwikkeling nieuwe kansen kreeg. Er zouden weliswaar ook gebieden komen voor agrarisch natuurbeheer, maar in de planvorming prevaleerden ideeën voor natuurontwikkeling boven bijvoorbeeld de bescherming van weidevogels. Mestverwerking bleef intussen wel een groot probleem. Ik herinner me een bezoek aan de fabriek van Promest met de werkgroep Landbouw. We waren benieuwd hoe het verwerken van mest tot korrels eruit zou zien. Die korrels zouden worden geëxpor- teerd. We waren sceptisch of dat zou werken, maar blanco over de economische kant ervan. Promest ging uiteindelijk failliet door een verkeerde aanname van de aanbodzijde van mest; doordat de boeren de mest niet verplicht hoefden te leveren aan de fabriek was er geen garantie op een stabiele mestaanvoer. De verplichting was tegengehouden door de liberale landbouwvoormannen. De grote varkensboeren lieten dus zelf de mestverwerking kapot gaan toen zij elders, zoals bij boomkwekerijen of vlak over de grens, met minder kosten hun mest kwijt konden raken. Indi- viduele korte termijnbelangen prevaleerden boven het collectieve belang van de sector om mestverwerking van de grond te krijgen.
‘Mest en ammoniak horen tot de afdeling onmogelijk. Ik was die dossiers op het laatst spuugzat.’
In 1995 verscheen ‘Het Mestmoeras’ van journalist Frits Bloemendaal; volgens het Centrum
Landbouw en Milieu “een pijnlijk gedetailleerde kroniek van het uit de hand lopende mestprobleem,
het mislukken van voorgestelde verbeteringen en het vooruitschuiven van beslissingen”. Al die jaren
was er, behalve met het verplichte onderwerken van mest, nauwelijks een stap gezet in het beteugelen
van de problemen van mestoverschotten. In 1997 — bij het uitbreken van de varkenspest — was de
veestapel zelfs groter dan ooit.40
5. 1995 – 2000 Mineralen centraal; en de ramp van de varkenspest
Toch waren er al vóór 1997 enkele (mislukte) pogingen geweest om de mestproblemen aan te pakken. In 1994 probeerde de eerste niet-CDA- minister van Landbouw, Jozias van Aartsen, meteen dierrechten (lees: maximaal aantal dieren per bedrijf) in te voeren. Deze dierrechten moesten verhandelbaar worden, maar wel zou bij elke transactie 25 procent worden afgeroomd zodat het aantal dieren geleidelijk zou worden ingeperkt. Juridisch gezien kon dat want de Meststoffenwet bood die mogelijkheid. Maar omdat er weinig handel was, leverde dit te weinig op. En in 1995 verscheen de Integrale Notitie Mest- en ammoniakbeleid. Voornaamste constatering hieruit: met het op mineralen gebaseerde mestbeleid zou het allemaal langer duren: De reden was dat “bleek uit gezamenlijk wetenschappelijk onderzoek van overheid en bedrijfsleven dat voor 2000 het verschil tussen wat landbouwkundig met bemesting haalbaar is en milieukundig noodzakelijk niet te overbruggen is.” Het beleidsdoel «evenwichtsbemesting in het jaar 2000» was niet te concretiseren. De doelstelling evenwichtsbemesting voor fosfaat was niet haalbaar.41 Parallel hieraan liep een onderzoek naar de mate waarin de veehouderij kon voldoen aan de stikstof- doelstelling uit de Nitraatrichtlijn. De Commissie Koopmans studeerde lang hierop en adviseerde het kabinet over grondgebonden melkveehouderij (lees: maximaal aantal dieren per ha). Uiteindelijk kwam zij in 2000 met haar advies.42
Toen brak in februari 1997 de varkenspest uit. En toen deze leek te zijn bedwongen, volgde begin 1998 opnieuw een uitbraak die ruim een jaar duurde. In deze periode werden in totaal 11 miljoen varkens
‘geruimd’.43 Op 1.647 bedrijven werden alle varkens gedood. De beelden hiervan hadden een enorme impact op het publiek en op beleidsmakers, tot vele jaren erna. De varkenspest maakte de misstanden in de intensieve veehouderij pijnlijk zichtbaar. 44 Tegelijkertijd was het politieke klimaat voor inkrimping van de veestapel nu gunstig: na jaren van CDA-landbouwministers was er nu een kabinet met een VVD-minister op landbouw. Landbouwminister Van Aartsen lanceerde in juli 1997 een plan voor inkrimping van de varkenssector met 25 procent. Later in dat jaar werd dit afgezwakt tot 15 procent. De rechter hield deze inkrimping echter tegen. In plaats hiervan werd een warme sanering doorgevoerd die miljarden euro’s heeft gekost door de opkoopregeling van dierrechten en de sloopregeling voor oude stallen in het kader van de Reconstructiewet.45 Hoewel de verplichte inkrimping in 1999 buiten werking werd gesteld en vervangen door een vrijwillige opkoopregeling, kromp de varkensstapel door het opkopen van rechten toch nog met 25%.46 De pluimveestapel kromp veel minder. Daarnaast werd om het mestoverschot te verkleinen, met een enorme subsidie, voortaan een groot deel van de kippenmest verbrand. De stikstof verdween in de lucht. De as, die het fosfaat uit de mest bevat, werd buiten de landbouw afgezet.
Als het om de mineralen op het boerenbedrijf ging werd in 1998 eindelijk het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) ingevoerd, het boekhoudsysteem om de hoeveelheid mest op een bedrijf te kunnen reguleren. Centraal stonden maximale verliesnormen (zie tabel op pag 15): in vergelijking met de hoeveelheid mineralen die via het veevoer werden aangevoerd, mocht een bepaalde hoeveelheid mineralen worden benut via de mest. Wie de verliesnorm overschreed, moest een boete betalen. Bedrijven zonder grond moesten hun mest via mestafzetcontracten afzetten.
De varkenspest maakte de misstanden in de intensieve veehouderij pijnlijk zichtbaar.
Veestapel op landbouwbedrijven Index (2000 = 100)
Bron: CBS
Rundvee
Kippen
Varkens
De landbouwsector had er altijd voor gepleit het mestprobleem via mineralen in het ‘voerspoor’ op te lossen. Als er minder stikstof en fosfaat in het voer zat, kwam het ook niet uit het dier en zou er geen mestprobleem zijn. Maar tegelijk voldeed het MestActieProgramma niet aan de eisen van de Europese Nitraatrichtlijn: volgens N&M zouden milieunormen met het MAP blijvend worden overschreden.47 N&M stelde daarom voor om een deel van de mestproductierechten van varkenshouders op te kopen en tegelijk emissiearme stallen en het gebruik van andere voersystemen te stimuleren. Dat lukte ook.48 Nog mooier zou zijn geweest als de kosten uit een BTW-verhoging op vlees zouden worden betaald. N&M pleitte ook voor ‘slim’ saneren: als veehouders dichtbij natuurgebieden zouden stoppen, leverde dat ook winst op voor een betere natuurkwaliteit. Aanvankelijk had N&M zich constructief opgesteld ten aanzien van het Minas-systeem. Maar de overheid had N&M buiten de afspraken gehouden over de (ruime) verliesnormen voor MINAS. Desondanks pleitte N&M in 1999 voor snellere invoering van de mineralenbalans en - samen met Waterpakt en Vewin - voor verplichte mestafzetcontracten. Daarmee moest duidelijk worden waar het mestoverschot van een bedrijf bleef.
Tegelijk pleitte N&M opnieuw voor een graasdier- norm, als aanvulling op MINAS. Ook gebruikte N&M het argument van complexiteit van regelgeving om boeren mee te krijgen in een vorm van directe productiebeheersing. Want toen eenmaal de dierziektes
waren uitgebroken, werd het belangrijk om milieu te laten meeliften met de herstructureringsvoorstellen.50 Naast lobby om het mestbeleid te beïnvloeden was N&M actief op juridisch gebied. Nederland voldeed namelijk niet aan de grondwaternorm uit de Europese Nitraatrichtlijn. En Nederlandse boeren mochten van de overheid in 1998 en 1999, met 120 kg fosfaat per ha, 60 procent meer dierlijke mest over hun akkers uitrijden dan hun collega’s in andere landen. Samen met Waterpakt en de Consumentenbond lichtte N&M daarom de Europese commissie in en voerde tal van processen tegen de Nederlandse staat die zich niet aan de Europese Richtlijn hield. Aanvankelijk was het beroep succesvol, maar in hoger beroep werd het bezwaar op formele gronden afgewezen.51
Daarnaast bleef er de promotie van biologische landbouw die N&M namens een brede coalitie van 26 organisaties trok. Dolf Logemann: “De visie van N&M richt zich op biologische landbouw als de voorhoede voor gangbaar”.52 In 1998 ging ook het platform Biologische landbouw van start, een initiatief voort- gekomen uit de actie Concurrentievervalsing van de biologische sector. Motief hiervoor waren de maatschappelijke kosten van de gangbare landbouw die niet werden meegerekend in de prijzen, terwijl de voor de consument duurdere producten uit de biologische landbouw beter waren voor dier en milieu.
N&M ageerde niet alleen tegen de maatschappelijke kosten van intensieve veehouderij, maar ook tegen het verkeerd inzetten van subsidies, zoals de verbranding van fosfaatrijke kippenmest. En maakte bij de
Het dempende effect van dierrechten en melkquota (superheffing). NB melkquota zijn per 1 april 2015 afgeschaft. Hierdoor is in 2014 en 2015 de melkvee- stapel met 120.000 koeien toegenomen. Dit is in de figuur nog niet zichtbaar.
Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind maken aan het afwentelen van milieulasten op de generaties na ons en op mensen in arme landen.
minister van Landbouw en de Europese Commissie bezwaar tegen deze (gesubsidieerde) staatssteun voor mestverwerking. 53 Tevergeefs. De trendbreuk naar ecologisch duurzame bedrijven was nog ver weg. Het bleef vooralsnog nodig de gaten in de mest- regelgeving bloot te leggen, de schadelijke gevolgen voor de natuur te laten zien en te blijven komen met bewijsmateriaal om de noodzaak van een andere veehouderij te onderstrepen. Met de zuivelsector kwam er zelfs overleg over bovenwettelijke eisen voor nitraat, ammoniak en water. 54
Deze periode stond niet alleen in het teken van de varkenspest en de gevolgen daarvan. Waren er pogingen om het mestbeleid concreet te maken. De boerenlobby slaagde erin om telkens op de rem te trappen als een mogelijke oplossing zich aandiende, niet alleen bij de ministeries, maar ook in de politiek. Maatregelen om de mestproductie te beperken, werden onnodig gefrustreerd. Die frustratie is terug te vinden in het jaarverslag 1996 van N&M. Daar staat het kopje ‘Mest, mest en nog eens mest’, waar dit onderwerp in de jaren daarvoor nog neutraal het Mestvraagstuk heette. Ook werd de behandeling van MINAS pas na een vertraging van twee jaar in de Tweede Kamer behandeld. Ondanks deze frustraties was de productie van nota’s en brieven van N&M ongekend hoog en ondanks de toegenomen complexiteit bleef die inzet inhoudelijk en concreet. N&M volgde een strategie van coöperatie waar mogelijk, en confrontatie waar nodig, aldus Theo Vogelzang, indertijd landbouwmedewerker bij N&M. Er was ook optimisme. Opvallend voor de tijdgeest vind ik het vierde NMP (zie kader). Ideeën voor een duurzamere landbouw werden in concrete plannen vertaald. Voor het eerst sprak het kabinet de wil uit om een eind maken aan het afwentelen van milieulasten op de generaties na ons en op mensen in arme landen. In het NMP4 stond ook de erkenning dat de huidige westerse wijze van produceren en consumeren dit afwentelen in de hand werkt. De verwachtingen van het NMP4 waren echter niet altijd doordacht. Zo werd er van uitgegaan dat de koeien in de toekomst op stal moesten, want dat zou de uitstoot beperken. Later bleek dat juist koeien in de wei minder ammoniakuitstoot veroorzaken.
Landbouw in het vierde Nationaal MilieubeleidsPlan uit 2001 (NMP4)
In 2001 verscheen de kabinetsnota ‘Een wereld en een wil: werken aan duurzaamheid’. Dit vierde Nationaal MilieubeleidsPlan (NMP4) heeft een reikwijdte tot 2030. Een van de hoofdstukken in het NMP4 behandelt de transitie naar een duurzame landbouw. Opvallend is het geloof in ruimtelijke zonering als oplossing voor de problemen met de veehouderij. Er worden intensiverings- en extensiveringsgebieden onderscheiden. En voor de grondgebonden landbouw wordt een rol gezien voor de instandhouding van natuur, biodiversiteit en landschap. Erg concreet is dat nog niet, wel doet het NMP4 de uitspraak: “Op plekken waar de natuur kwetsbaar is voor landbouwemissies zal de landbouw moeten produceren binnen de kaders die volgen uit deze natuurambities.” Daarnaast stelde het NMP4 dat de niet-grondgebonden landbouw als een gewone economische sector wordt behandeld.
Als milieudoel voor ammoniak noemt het NMP4: “De totale emissie mag in Nederland in 2030 niet hoger zijn dan 30-55 kton NH3. Naast dit generieke plafond is een gebiedsgerichte inzet nodig om de bescherming van de natuur tot stand te brengen.” Opvallend is de consequentie die hieruit in het NMP4 werd getrokken: “De melkkoeien zullen emissiearm gehuisvest moeten worden; er zal dan nog slechts een beperkte weidegang voor melkkoeien mogelijk zijn. Alle dierlijke mest wordt bewerkt tot goed doseerbare meststof. De veestapel is in 2030 ruim 50% kleiner dan nu ten gevolge van autonome ontwikkelingen en beleid.” Ook werd in het NMP4 beleid voor zware metalen in voer en mest aangekondigd: “De gehalten aan zware metalen in gronden oppervlaktewater zullen verder verlaagd moeten worden tot de streefwaarden om tot een duurzaam functionerend ecosys- teem te komen. Dat betekent het terugdringen van zware metalen uit het veevoer en het drastisch verminderen van additieven.” … “Een verdere verscherping kan bereikt worden door de grens te leggen bij de essentiële behoefte van dieren.” Ten slotte meldt het NMP4 dat vanwege fosfaat en cadmium het wenselijk is vooral fosfaatkunstmest onder te brengen in het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS).
“Dat nooit meer” riepen overheid en bedrijfsleven in koor, na het bedwingen van de varkenspest.
Daarom werden rond de eeuwwisseling onder de Herstructuringswet rechten op het houden van
varkens en pluimvee ingevoerd (de zogenoemde dierrechten voor varkens in 1998 en pluimvee in
2001). Een ambitieus plan tot hervorming van de Nederlandse varkenshouderij volgde.
De belangrijkste ingrediënten hiervan waren: naast de krimp van het aantal varkens met 25 procent,
aanscherping van hygiënemaatregelen, beperking van onderlinge contacten tussen bedrijven en de
aanleg van varkensvrije zones van minstens 1 km breed.
6. 2000 – 2005 Dierrechten varkens en kippen; meer beleid maar integrale aanpak strandt
De instelling van varkensvrije zones om de besmet- ting van dierziektes te verminderen was een van de onderdelen van de Reconstructiewet Concentratie- gebieden 2002. De wet was al sinds de varkenspest in voorbereiding en kreeg vooral betekenis voor de integrale herinrichting van plattelandsgebieden in het zuiden en oosten van het land omdat hier de meeste varkens leefden. De opdracht om varkensvrije zones in te stellen is niet letterlijk uitgevoerd. De Recon- structiewet werd in 2014 weer ingetrokken.55
Geen alternatief voor dierrechten varkens en pluimvee De dierrechten voor varkens en pluimvee zijn er nog steeds. Met de dierrechten werden plafonds ingesteld
voor de omvang van de grootste takken van intensieve veehouderij, de varkens- en pluimveesector. Dierrechten, het maximum aantal dieren dat een boer mag houden, zijn in feite vrij verhandelbare productierechten. Zij houden de groei van een bedrijf niet tegen, want dierrechten kunnen worden aangekocht van bedrijven die stoppen. Dat was en is tegelijk het bezwaarlijke van het systeem, want het levert slechts een verschuiving van productie op tegen kosten voor rechten waarvoor geen feitelijke (milieu)prestatie wordt geleverd.
Dierrechten werden dan ook als een noodmaatregel gezien. Men was van begin af aan op zoek naar iets fundamenteel anders. Wijffels, voorzitter van de SER, velde een hard oordeel over de Nederlandse
Dierrechten werden als een noodmaatregel gezien
veehouderij: “Een systeem dat – als systeem – amoreel omgaat met dieren en dat de exploitatie ervan heeft opgevoerd tot een niveau waarop een storing desastreuze gevolgen heeft” (lees: de varkenspest 1997/1998 en de mkz-crisis in 2001; de vogelpest van 2003 moest toen nog komen). De commissie Wijffels stelde in 2001: “Koeien horen in de wei, kippen moeten kunnen scharrelen en varkens moeten kunnen wroeten”.56 Landbouwminister Laurens-Jan Brinkhorst was enthousiast: “Dit rapport wordt uitgevoerd, punt”. Maar hij stond tegelijk onder grote druk van de veehouderijsector en werd zelfs beticht van etnische zuiveringen onder boerengezinnen. Uitein- delijk is met het rapport helemaal niets gedaan. Met het aantreden van het kabinet Balkenende I in 2002 was het enthousiasme voor de integrale aanpak van Wijffels verdwenen. Wat inmiddels wel had gewerkt was de warme sanering van bedrijven via de opkoopregeling. Zo kon het gebeuren dat de krant het NRC op 31-10-2001 kopte: ‘Mestbeleid na vele jaren opgelost’. Inderdaad telde Nederland in 2003 22 procent minder varkens dan medio jaren negentig. Er was één maar: er was geen garantie dat de mestmarkt ook stabiel genoeg zou zijn om het ontduiken van regels, bijvoorbeeld bij het uitrijden van mest, te vermijden. Bovendien was de bemesting van akkers en weiden nog lang niet op het niveau van evenwichtsbemesting.
MAO’s mislukken, MINAS afgewezen door Europa Drie jaar lang (tussen jan 2002 en jan 2005) was het stelsel van MestAfzetOvereenkomsten (MAO’s) van kracht, een regeling om alle afzet van mest buiten
het bedrijf te registreren. Maar het had geen effect op de mestmarkt en omdat er geen termijnen aan verbonden waren, gingen boeren met hun mestoverschotten speculeren. Het MAO-stelsel werkte dus niet en voegde niets toe aan de dierrechten.57 Andermaal bleken individuele belangen het te winnen boven het collectieve belang van een stabiele mestmarkt, lees: het terugdringen van het mestoverschot.58
Voor de controle op bemesting dacht Nederland met het boekhoudsysteem MINAS een sluitende aanpak te hebben. Maar het in 1998 ingevoerde MINAS haalde het niet in Brussel omdat dit systeem niet voldeed aan de milieudoelen van de Europese Nitraatrichtlijn (zie bijlage 2). Er werd niet voldaan aan de gebruiksnorm van 170 kg stikstof/ha en de landbouwkundige verliesnormen werden te ruim ingevuld. Er verdween simpelweg teveel nitraat in bodem en water. In oktober 2003 werd Nederland formeel veroordeeld door het Europese Hof van Justitie voor het in gebreke blijven bij de uitvoering van de Nitraatrichtlijn. Het eerdere optimisme van Brinkhorst veranderde in frustratie. Zijn opvolger Veerman kwam met de beroemd geworden uitspraak: “We importeren voer, exporteren varkens en houden de rommel hier. Dat systeem is vastgelopen.”59 Hij startte het debat Toekomst intensieve veehouderij (2004). Toch kwam er in 2004 een akkoord met de Europese Commissie. MINAS werd afgeschaft, en een nieuwe Meststoffenwet ingevoerd (per 1 januari 2006) die onder meer de Herstructureringswet verving. Het Derde Nitraatactieprogramma zou vanaf 2006 via fosfaatgebruiksnormen de maximale bemestings-
Bron: Emissieregistratie
Kunstmest
0
100
200
300
400
Deze figuur laat een drastische reductie van de ammoniakuitstoot zien. In werkelijkheid blijkt de berekende reductie te zijn overschat. Er is een verschil tussen berekende en gemeten reductie: het ammoniakgat. De werkelijke reductie van ammoniakemissies uit de landbouw sinds 1990 bedraagt daardoor niet 64-70, maar eerder 40-60%. 60 Tot nu toe heeft echter geen herberekening van de ammoniakuitstoot door de landbouw plaatsgevonden.
niveaus bepalen, rekening houdend met een onvermijdelijk verlies van maximaal 5 kg fosfaat/ ha (zie Tabel op pag 15). Door de overschakeling van MINAS op deze (aanvankelijk ruim gestelde) gebruiksnormen nam de fosfaatproductie eerst toe, om vanaf 2010 weer te dalen.
Met de invoering van de Meststoffenwet waren er in 2006 drie landelijke sporen voor de beheersing van mestoverschotten: • Maximale mestgiften per hectare door gebruiks-
normen voor stikstof en fosfaat • Productierechten per bedrijf (dierrechten) voor
varkens en pluimvee • Mestverwerking door de verbranding van kippen-
mest, c.q. subsidie op energiewinning Daarnaast waren er de in Europa vastgelegde melkquota.
Voor N&M ging het niet hard genoeg (Mestoverschot nog zee te hoog, persbericht mei 2001). N&M coördi- neerde in 2001 een brede coalitie van organisaties, met boegbeelden als schrijver en natuurliefhebber Koos van Zomeren en de Wageningse hoogleraar Jan Douwe van der Ploeg, voor het Houden van vee. Ze boden het gelijknamige manifest aan de Tweede Kamer aan. Het geloof in een oplossing via het geijkte mestbeleid was verloren.
Het onderbouwde pleidooi van N&M voor minder vee leidde niet tot succes, maar scherpte wel de discussie. “Twee jaar geleden pleitte N&M voor halvering van het aantal dieren.” Gijs Kuneman: “Wat ons betreft is dat nog steeds het uitgangspunt”.61 En toen MINAS werd afgeschaft was N&M blij omdat deze boekhouding niet effectief was genoeg was om de doelen (van minder mineralenuitstoot) te halen. N&M verwachtte toen nog dat de boeren door Europa verplicht zouden worden om domweg minder koeien per hectare te houden.62
Aan het front van het mestbeleid ging het hard tegen hard. Na de teleurstellend verlopen juridische procedure tegen de staat klaagden N&M, Waterpakt, Consumentenbond en drie individuele personen de staat aan vanwege de milieuschade door het overschrijden van de norm van 50 mg nitraat in grondwater. In oktober volgde de buitengewoon teleurstellende uitspraak van het Gerechtshof: de Nitraatrichtlijn had geen rechtstreekse werking: de richtlijn was alleen bindend voor overheden. Boven- dien was er geen vermogensschade bij de eisers. Opvallend argument van de vertegenwoordiger van de Staat was onder meer dat, door een ander mestbeleid, Nederland in 2009 (!) wel zou voldoen aan de Nitraatrichtlijn.
2000-2015 Ammoniakbeleid in de steigers
Al sinds eind jaren ‘80 was er wetenschappelijke onderbouwing voor de schadelijke gevolgen van stikstofdepositie voor de natuur, vooral in de vorm van ammoniak. De landbouw was voor 80% verantwoordelijk voor de uitstoot. Door de verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden, verminderden de ammoniakemissies. Ook door de invoering van het mineralenaangiftesysteem (MINAS) nam de stikstofproductie af. Daarmee bleef Nederland weliswaar onder het plafond dat was vastgesteld in de NEC-Europese richtlijn (zie bijlage 2), maar kwetsbare Natura 2000-gebieden zijn hiermee nog niet afdoende beschermd.
Al in 2000 stelde de Europese Commissie Nederland in gebreke vanwege het niet voldoen aan de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Weliswaar vereiste de Natuurbeschermingswet 1998 vergunning voor schadelijke activiteiten, maar dat was nog geen ‘goede instandhouding’ zoals de Habitatrichtlijn eist. Op 8 mei 2002 kwam met de wet Ammoniak en Veehouderij zicht op de verdere beperking van ammoniakemissies. Doel van de wet was onder meer het instellen van beschermingszones rond de natuurgebieden. De wet werd na jaren vertraging behandeld en in sterk afgezwakte vorm aangenomen door de Tweede Kamer. Deze had uitgesproken dat groei- mogelijkheden van bedrijven in stand moesten blijven, zij het rekening houdend met een stand still voor het milieu (Tweede Kamer, 22-11-2001). Ondanks een akkoord op hoofdlijnen werden op grond van de Natuurbe- schermingswet ta

Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid

Documents

Transcript of Kroniek van ruim 42 jaar Nederlands mestbeleid