“Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector”publiekrechtelijke EVA’s, (2) een sjabloon...

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT

LEUVEN

“Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector” Eindrapport

Een studie in opdracht van: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Prof. Dr. Geert Bouckaert Drs. Koen Verhoest

Lic. Joris Voets

September 2002

FACULTEIT SOCIALE WETENSCHAPPEN TEL: 0032 16 32 32 70 DEPARTEMENT POLITIEKE WETENSCHAPPEN FAX: 0032 16 32 32 67 E. VAN EVENSTRAAT 2 A - B-3000 LEUVEN - BELGIE E-mail: io@soc.kuleuven.ac.be

Inhoudsopgave I

INHOUDSOPGAVE

AFKORTINGEN III

FIGUREN EN TABELLEN IV

MANAGEMENTSAMENVATTING 1

INLEIDING 7

WAT VOORAF GING 8

DEEL I: INHOUD 11

§1 JURIDISCHE ASPECTEN 11 Aanbevelingen 13

§2 PARTIJEN 14 §3 DUUR 14

Aanbevelingen 17 §4 VERBINTENIS PER PARTIJ 17

A. Verbintenissen van de agent 17 B. Verbintenissen van de principaal 18 C. Normering 18 Aanbevelingen 24

§5 PLANNING 24 A. Relatie planning-overeenkomst 25 B. Structurering 26 Aanbevelingen 28

§6 MONITORING EN RAPPORTAGE 29 Aanbevelingen 31

§7 OPVOLGING, EVALUATIE EN AUDIT 32 A. Opvolging 32 B. Evaluatie 32 C. Audit 37 Aanbevelingen 38

§8 INCENTIVES, SANCTIES EN BELONINGEN 38 Aanbevelingen 40

§9 ARBITRAGE EN PROCEDURES VOOR WIJZIGING 40 A. Arbitrage 40 B. Wijziging 42

§10 ALGEMENE TIMING 42

DEEL II: RANDVOORWAARDEN 45

§1 VOORWAARDEN INZAKE STURINGSSYSTEMEN EN -PROCESSEN 45 A. Contractmanagement 45 Aanbevelingen 51 B. Prestatiemanagementsysteem (en link met financieel systeem) 51 Aanbevelingen 65 C. Integratie in een ruimere planningsomgeving 65

Inhoudsopgave II

Aanbevelingen 67 D. Aanwezigheid coördinatiemechanismen 68 Aanbevelingen 69

§2 VOORWAARDEN INZAKE STRUCTUUR 69 A. Autonomie en toezicht 70 B. Eenheid van aansturing 71 C. Middelenminister 72 Aanbevelingen 73

§3 VOORWAARDEN INZAKE CULTUUR 73 A. Cultural governance 73 B. Resultaatsgerichte managementcultuur 77 C. Wederzijds vertrouwen 77 Aanbevelingen 77

DEEL III: AFSTEMMING ALGEMENE EN SPECIFIEKE REGELGEVING EN OVEREENKOMST 79

§1 ALGEMENE REGELGEVING 79 §2 SPECIFIEKE REGELGEVING 79 §3 OVEREENKOMST 79

BESLUIT 91

BIBLIOGRAFIE 94

BIJLAGE I: SJABLONEN 96

BIJLAGE II: VOORBEELDBEPALINGEN 107

BIJLAGE III: MOGELIJKE OPTIMALISERING VAN DE ROL VAN VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN IN DE BELEIDSVOORBEREIDING 110

Afkortingen III

Afkortingen

ABP: Artistiek Beleidsplan Af-MvB&F: Afgevaardigde van de Vlaamse minister bevoegd voor Begroting en Financiën Af-MvC: Afgevaardigde van de Vlaamse minister bevoegd voor Cultuur Af-MvO: Afgevaardigde van de Vlaamse minister bevoegd voor Onderwijs AV: Algemene vergadering BA: Beëdigd accountant BB: Bestuurlijk Beleid BBB: Beter Bestuurlijk Beleid BO: Beheersovereenkomst BP: Beleidsplan BR: Beëdigd revisor BSC: Balanced Scorecard CR: Commissaris-revisor DMA: Doelmatigheidsanalyse GC: Gemeenschapscommissaris IVA: Intern verzelfstandigd agentschap JP: Jaarplan KD BB: Voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid MIS: Managementinformatiesysteem MvB&F: Vlaams minister bevoegd voor Begroting en Financiën MvC: Vlaams minister bevoegd voor Cultuur O: Overeenkomst OD: Operationele doelstelling OP: Ondernemingsplan OV: Ondervoorzitter Priv. EVA: Privaatrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap Publ. EVA: Publiekrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap RvB: Raad van Beheer/Bestuur RvT: Raad van Toezicht SD: Strategische doelstelling V: Voorzitter VG: Vlaamse Gemeenschap VP: Vlaams Parlement VR: Vlaamse Regering VVR: Vertegenwoordiger van de Vlaamse regering VZW: Vereniging zonder winstoogmerk

Figuren en tabellen IV

Figuren en tabellen FIGUUR 1: INITIEEL ONDERZOEKSPLAN.................................................................................................................... 8 FIGUUR 2: BEHEERSOVEREENKOMSTEN DIE VALLEN ONDER DE ADMINISTRATIE CULTUUR (PER CATEGORIE) ........ 9 FIGUUR 3: (RELATIES TUSSEN) VLAAMSE OVERHEID EN VERSCHILLENDE TYPES VAN ORGANISATIES................... 12 FIGUUR 4: VOORSTELLING GESCHILLENBESLECHTING .......................................................................................... 42 FIGUUR 5: DE VERSCHILLENDE RELATIES IN HET MAPE-MODEL (BOUCKAERT & AUWERS, 1999) ...................... 53 FIGUUR 6: DRIE EVALUATIEDIMENSIES VOOR EEN PRESTATIEMEETSYSTEEM (BOUCKAERT & AUWERS, 1999) .... 57 FIGUUR 7: ALGEMEEN STAPPENPLAN VOOR DE ONTWIKKELING VAN EEN MEETSYSTEEM (BOUCKAERT & AUWERS,

1999) ................................................................................................................................................... 62 FIGUUR 8: CASCADE VAN BELEID .......................................................................................................................... 66 FIGUUR 9: GRAAD VAN AUTONOMIE...................................................................................................................... 70 FIGUUR 10: AANSTURING VOI’S ........................................................................................................................... 71 FIGUUR 11: STURINGSRELATIES ............................................................................................................................ 72 TABEL 1: ALGEMENE VS. SECTORSPECIFIEKE ANALYSE: AANDACHTSPUNTEN ...................................................... 10 TABEL 2: VOORGESTELDE DUUR VAN DE OVEREENKOMST .................................................................................... 16 TABEL 3: SMART-PRINCIPE (BOUCKAERT E.A., 1998) ......................................................................................... 18 TABEL 4: DOELSTELLINGENSTRUCTUUR VAN DE AFDELING VOLKSONTWIKKELING EN BIBLIOTHEKEN

(BOUCKAERT E.A., 1998) ..................................................................................................................... 19 TABEL 5: DOELSTELLINGEN, INDICATOREN EN NORMEN ....................................................................................... 20 TABEL 6: VOORBEELD VAN MOGELIJKE VERTALING DERDE FUNCTIE VOOR HET STEUNPUNT ‘SOCIUS’ ................ 21 TABEL 7: RESULTAATSNORMEN (VERHOEST, 2001).............................................................................................. 21 TABEL 8: VERTALING VAN BELEID ........................................................................................................................ 26 TABEL 9: VOORBEELD JAARPLAN .......................................................................................................................... 27 TABEL 10: VOORBEELD INHOUDELIJKE RAPPORTAGE IN JAARVERSLAG ................................................................ 30 TABEL 11: OVERLEG- EN EVALUATIEMOMENTEN.................................................................................................. 33 TABEL 12: VOORSTEL VAN GESCHILLENBESLECHTING.......................................................................................... 41 TABEL 13: DRIE CYCLI – OOGPUNT VOOGDIJOVERHEID/DEPARTEMENT ................................................................ 43 TABEL 14: DRIE CYCLI – OOGPUNT ORGANISATIE ................................................................................................. 44 TABEL 15: KERNPROBLEMEN BIJ VOORBEREIDING EN ONDERHANDELINGEN......................................................... 48 TABEL 16: AANDACHTSPUNTEN EINDEVALUATIE.................................................................................................. 49 TABEL 17: OVERLEGMOMENTEN EN ROLVERDELING............................................................................................. 50 TABEL 18: DEFINITIES VAN DE MEETELEMENTEN IN EEN PMS (BOUCKAERT & AUWERS, 1999).......................... 53 TABEL 19: EVOLUTIE IN STANDAARDMODELLEN (BOUCKAERT, DE PEUTER & VAN DOOREN, 2002) .................. 54 TABEL 20: VERGELIJKING VAN ZES STANDAARDMODELLEN VOLGENS HET MAPE SPECTRUM (BOUCKAERT, DE

PEUTER & VAN DOOREN, 2002).......................................................................................................... 55 TABEL 21: KARAKTERISTIEKEN VAN ‘GOEDE’ INDICATOREN (BOUCKAERT & AUWERS, 1999) ............................ 56 TABEL 22: POSITIONERING VAN MEETSYSTEMEN IN FUNCTIE VAN DE DRIE SYSTEEMDIMENSIES (BOUCKAERT &

AUWERS, 1999) ................................................................................................................................... 58 TABEL 23: MEETPATHOLOGIEËN (BOUCKAERT & AUWERS, 1999) ....................................................................... 59 TABEL 24: FICTIEF VOORBEELD: INDICATOREN OP NIVEAU VAN OVEREENKOMST VOOR STEUNPUNTEN ............... 61 TABEL 25: EVOLUTIE IN FINANCIEEL SYSTEEM...................................................................................................... 64

Figuren en tabellen V

TABEL 26: MOGELIJKE AFSTEMMING ALGEMENE EN SPECIFIEKE REGELGEVING EN OVEREENKOMSTEN: VOI’S

(IVA & PUBLIEKRECHTELIJKE EVA)................................................................................................... 80 TABEL 27: MOGELIJKE AFSTEMMING ALGEMENE EN SPECIFIEKE REGELGEVING EN OVEREENKOMSTEN: VZW’S

(PRIVAATRECHTELIJKE EVA & VZW)................................................................................................ 86 TABEL 28: AANDACHTSPUNTEN UIT INTERVIEWS VERSUS BELANGRIJKSTE SUGGESTIES VOOR VERBETERING ...... 92

Managementsamenvatting 1

Managementsamenvatting KERNPROBLEEM: De Vlaamse overheid maakt steeds meer gebruik van overeenkomsten, overeenkomsten met organisaties via dewelke zij (delen van) haar beleid tracht te realiseren, ook binnen de culturele sector. Momenteel zijn de overeenkomsten echter onvoldoende op elkaar afgestemd, is er onvoldoende transparantie en is er ook onvoldoende garantie op een zekere kwaliteit van de overeenkomst. ONDERZOEKSVRAAG: Vertrekkende vanuit de huidige praktijk een aanpak voorstellen om het instrument ‘overeenkomsten’ binnen de culturele sector in de toekomst op een vereenvoudigde en meer performante wijze te kunnen gebruiken, met aandacht voor transparantie, afstemming en kwaliteit. METHODE EN TEKSTOPBOUW: DEEL I: INHOUD In het eerste deel worden een aantal elementen van de inhoud onderzocht en worden er suggesties voor verbetering geformuleerd. De volgende elementen worden behandeld: (1) juridische aspecten, (2) partijen, (3) duur, (4) verbintenissen per partij, (5) planning, (6) monitoring en rapportage, (7) opvolging, evaluatie en audit, (8) incentives, sancties en beloningen, (9) arbitrage en procedures tot wijziging en tenslotte (10) algemene timing. DEEL II: RANDVOORWAARDEN In het tweede deel worden de randvoorwaarden voor het werken met overeenkomsten onderzocht en worden er eveneens suggesties voor verbetering geformuleerd. De volgende randvoorwaarden komen aan bod: (1) voorwaarden inzake sturingssystemen en –processen (waaronder contractmanagement, prestatiemanagementsystemen, integratie in een ruimere planningsomgeving en de aanwezigheid van coördinatiemechanismen), (2) voorwaarden inzake structuur (waaronder autonomie en toezicht, eenheid van aansturing en de rol van de middelenminister) en (3) voorwaarden inzake cultuur (waaronder cultural governance, resultaatsgerichte managementscultuur en wederzijds vertrouwen). DEEL III: AFSTEMMING ALGEMENE EN SPECIFIEKE REGELGEVING EN OVEREENKOMST In het derde deel wordt een oefening gemaakt om het optimaliseren van het werken met overeenkomsten in een kader te vertalen en de onderdelen ervan onderling af te stemmen, aan de hand van (1) algemene regelgeving (kaderdecreet), (2) specifieke regelgeving (koepeldecreet) en (3) de overeenkomst. BESLUIT In het besluit worden een aantal belangrijke aandachtspunten kort in herinnering gebracht en worden aanbevelingen uit dit rapport gekoppeld met de resultaten van de interviews met kabinet, administratie en sector, teneinde te bepalen in welke mate de aanbevelingen al dan niet tegemoetkomen aan hun belangrijkste opmerkingen. BIJLAGE I: SJABLONEN

In bijlage I worden drie ontwerpen van sjablonen voorgesteld die als uitgangspunt kunnen gebruikt worden voor de culturele sector. Er is (1) een sjabloon voor de relatie met IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s, (2) een sjabloon voor de relatie met privaatrechtelijke EVA’s en private VZW’s en (3) een insteek voor de ontwikkeling van een sjabloon aangaande gebouwen en infrastructuur. Deze sjablonen kunnen verder verfijnd en aangevuld worden, bij voorkeur via overleg tussen de Vlaame overheid en de culturele sector onderling. VARIANTEN: Hoewel de suggesties en aanbevelingen aangaande de meeste aspecten gelden voor elke overeenkomst (zoals duur, betrokken partijen, enz.) zijn er ook een aantal aspecten waarvan de invulling zal verschillen naargelang de keuze van de Vlaamse overheid, namelijk (1) graad van detail van de overeenkomst, (2) planning, (3) evaluatie en (4) audit. Deze verschillen betreffen geen uitgewerkte modellen, maar wel twee varianten, namelijk de sturings- en de autonomievariant. Sturingsvariant Enerzijds is er de sturingsvariant, waarbij de nadruk ligt op een sterke(re) sturing door de Vlaamse overheid. Dit heeft implicaties betreffende de graad van detail in de overeenkomst, planning, evaluatie en audit. (1) De overeenkomst zal meer gedetailleerd zijn omdat de Vlaamse overheid sterker wil kunnen sturen en dit dan ook moet opnemen in de overeenkomst (bv. inhoudelijk of op het vlak van personeel, financiën, e.d.). (2) In de sturingsvariant zal de meerjarenplanning alsook de jaarplanning van de organisatie ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan de Vlaamse overheid. Op deze wijze kan de Vlaamse overheid de planning van nabij volgen en eventueel bijsturen indien deze volgens haar niet voldoende in overeenstemming is met de overeenkomst. (3) Voorts zal er naast de eindevaluatie op het einde van de overeenkomst ook een jaarlijkse tussentijdse evaluatie gebeuren. Op deze wijze wordt reeds tussentijds geëvalueerd in hoeverre de uitvoering van de overeenkomst op spoor zit en kan er tegelijkertijd input naar het beleid gegeven worden. In dat kader wordt er een jaarlijks opvolgingsrapport door de administratie opgemaakt, een jaarlijks verslag door de organisatie en eventueel een jaarlijks kwaliteitsrapport door de beoordelingscommissie (indien van toepassing). In het kader van de eindevaluatie wordt er door deze actoren telkens een eindverslag over de hele periode opgesteld. (4) Tenslotte is er een grondige audit van de organisatie vereist, alsook een regelmatige financiële audit. Autonomievariant Anderzijds is er de autonomievariant, waarbij de nadruk ligt op een grote(re) autonomie voor de organisatie. Dit heeft implicaties betreffende de graad van detail in de overeenkomst, planning, evaluatie en audit. (1) De overeenkomst zal minder gedetailleerd zijn omdat de Vlaamse overheid meer autonomie aan de organisatie laat betreffende de uitvoering van de overeenkomst (bv. geen bepalingen omtrent personeel, e.d.).

(2) In de autonomievariant zal enkel de meerjarenplanning ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan de Vlaamse overheid. De jaarplanning van de organisatie moet enkel ter kennisgeving ingediend worden, weliswaar volgens bepaalde vormvereisten. Deze variant veronderstelt dat de Vlaamse overheid een sterk vertrouwen in de organisatie heeft om de meerjarenplanning concreet te realiseren (of dat de organisatie over een hoge graad van autonomie beschikt). (3) Voorts zal er naast de evaluatie op het einde van de overeenkomst ook een tussentijdse evaluatie gebeuren na twee jaar. Op deze wijze wordt er niet jaarlijks maar tweejaarlijks tussentijds geëvalueerd over de uitvoering van de overeenkomst. In dat kader wordt er een opvolgingsrapport door de administratie opgemaakt over de te evalueren periode, een evaluatierapport door de organisatie en eventueel een kwaliteitsrapport door de beoordelingscommissie (indien van toepassing). De organisatie en de administratie maken elk jaar echter nog steeds respectievelijk een jaarverslag en een intern opvolgingsrapport op. Zodoende is er in de jaren dat er geen tussentijdse evaluatie gebeurt toch informatie beschikbaar en wordt er in die jaren een informeel overlegmoment voorzien. De eindevaluatie gebeurt analoog aan de sturingsvariant: een eindverslag van de administratie en de organisatie over de te evalueren periode en eventueel een eindkwaliteitsrapport door de beoordelingscommissie (indien van toepassing) en de gegevens van een vijfjaarlijkse organisatiedoorlichting. (4) Tenslotte is er een beperkte audit van de organisatie nodig. Zoals gezegd worden in dit rapport suggesties en aanbevelingen geformuleerd die gelden voor beide varianten. Enkel voor de vier eerder vermelde aspecten is er een onderscheid tussen beide varianten. OVERZICHT AANBEVELINGEN: Dit is een korte, puntsgewijze opsomming van de belangrijkste aanbevelingen (KT=korte termijn; LT=lange termijn) uit het rapport. In het rapport is er een meer uitgebreide beschrijving van de aanbevelingen en wordt ook het ruimere kader geschetst waarin deze aanbevelingen zich situeren. Deze opsomming is dan ook eerder informatief. 1. INHOUD A. Juridisch

KT • Bij voorkeur juridische basis voor een overeenkomst en deze vermelden • Richtlijnen voor overeenkomsten met organisaties (privaatrechtelijke EVA, niet-EVA

met overheidsparticipatie en private organisatie) LT • Kaderdecreet-koepeldecreet (met respect voor kaderdecreet BB) • Ondersteunende cel

B. Partijen C. Duur

KT • Binnen bestaande regelgeving harmoniseren • Herdefiniëren van overeenkomsten van onbepaalde naar bepaalde duur • Proefperiode indien 1ste overeenkomst • Nieuwe overeenkomsten richten op Vlaamse legislatuur

LT • Decretale verankering principe koppeling aan Vlaamse legislatuur (+eventuele

uitzonderingen) D. Verbintenissen per partij

KT • Wederzijdse belofte mbt tijdig informeren en systematisch overleg • Toetsen van bestaande doelstellingen, indicatoren en normen aan: SMART?

Systematisch? Niet bureaucratisch? Beleidsmatig relevant? Toekomstgericht? Rekening houden met beschikbare middelen?

LT • Poolen van mensen en middelen in ondersteunende cel

E. Planning

KT • Richtlijnen mbt planning: oa minimale inhoud, meerjarenplan en jaarplannen, enz. • Systematisch screenen planning op overeenstemming met beleidslijnen (beleidsnota,

beleidsbrief, enz.) LT • Integrale structuur voor planningsdocumenten (alsook jaarverslagen e.d.) om

informatie logisch te structureren om transparantie en leesbaarheid te bevorderen • Verankeren van belangrijkste elementen in decreten

F. Monitoring en rapportage

KT • Richtlijnen mbt rapportage: oa minimale inhoud jaarverslagen, enz. LT • Integrale structuur voor rapportagedocumenten (gekoppeld aan structuur planning)

om informatie logisch te structureren om transparantie en leesbaarheid te bevorderen • Verankeren van belangrijkste elementen in decreten

G. Opvolging, evaluatie en audit

KT • Consequente toepassing bestaande regelgeving omtrent tussentijdse en

eindevaluatie • Zoveel als mogelijk jaarlijks informeel overlegmoment LT • Ontwikkelen van sturings-/autonomievariant (ook in regelgeving) • Doelmatigheidsanalyse

H. Incentives, sancties en beloningen

KT • Harmonisering/afstemming sancties & consequente toepassing voor het hele

beleidsdomein LT • Grootte van financiële sancties decretaal vastleggen (voor zover nog niet gebeurt) • Ontwikkelen van nieuwe/andere wijzen van sanctionering, beloning, incentives voor

culturele sector I. Arbitrage en procedures voor wijziging

LT • Versterken mogelijkheid tot arbitrage

J. Algemene timing

KT-LT • Enten op Vlaamse legislatuur, verbinden van beleids- en beheerscyclus,

contractcyclus en financiële cyclus 2. RANDVOORWAARDEN A. Voorwaarden inzake sturingssystemen en –processen

1) Contractmanagement

KT • Handboek & richtlijnen aangaande roverdeling, rolomschrijving, informatie, evaluatie,

enz. • Overleg & systematische informatie-uitwisseling tussen betrokken kabinetten,

administraties en gemeenschapscommissarissen • Vorming betrokkenen LT • Ondersteunende cel • Zwaartepunt opvolging en ondersteuning naar functioneel bevoegde administratie • Formele en informele overlegmomenten (evt. draaiboek) • Intern overleg tussen minister van Cultuur en minister van Begroting

2) Prestatiemanagementsysteem (en link met financieel systeem)

KT • Systematisch overleg over doelstellingen, indicatoren en normen (SMART) • Capaciteit en knowhow verhogen, oa via vorming en onderzoek buitenland • Bestaande prestatie-informatie en financiële informatie minstens bundelen en aan

elkaar relateren LT • Doelmatigheidsanalyse • Integrale kostprijsboekhouding • Twee prestatiemeetsystemen, compatibel met elkaar

3) Integratie in een ruimere planningsomgeving

KT • Bestaande overeenkomsten screenen op planningsbepalingen en link met beleid

(evt. bijsturen) • Afspraken over systematische vertaling beleid naar (planning van) organisatie LT • Systeem om beleidsvertaling naar (planning van) organisatie te systematiseren (in de

mate van het mogelijke, taak van functioneel bevoegde administratie om hierop toe te zien, voorwaarde is duidelijke planning van Vlaamse overheid zelf)

• Systematisch inbouwen van ruimte (in planning) voor ad hoc beleid

4) Aanwezigheid van coördinatiemechanismen KT • Systematisch overleg tussen alle betrokken actoren binnen Vlaamse overheid

(strategisch en/of operationeel niveau) LT • Coördinatie van aansturing door bijvoorbeeld de beleidsraad en de

managementgroep (of eventueel via andere vorm of een ander orgaan)

• Versterkte coördinatie van organisaties onderling (cfr. steunpunten, confederaties van steunpunten)

B. Voorwaarden inzake structuur

KT • Afspraken tussen middelenminister en minister van Cultuur • Verdere categorisering organisaties, om relaties te systematiseren • Eenvormige relatie tussen hoofd/leidinggevend ambtenaar en raad van bestuur van

de organisatie (indien van toepassing) LT • Graden van (minimale en/of maximale) autonomie vastleggen voor elk type

organisatie en dit consequent toepassen C. Voorwaarden inzake cultuur

KT • Vertrouwen opbouwen via (bijkomend) overleg tussen Vlaamse overheid en

organisatie(s) • Pilootprojecten om na te gaan hoe een betere focus op prestaties gelegd kan worden

(extra ondersteuning) • Zelfscreening van organisaties aangaande veranderingsmechanismen (en deze

inbouwen) LT • Charter hoe een organisatie bestuurd moet worden (eventueel voorwaarde voor

overeenkomst) 3. AFSTEMMING REGELGEVING Oefening: Algemene regelgeving - Specifieke regelgeving - Overeenkomst

Inleiding 7

Inleiding De Vlaamse overheid werkt steeds meer met overeenkomsten om beleid ‘op afstand’ te laten uitvoeren en om op een meer professionele wijze (ex post controle, resultaatgericht, enz.) om te gaan met organisaties in het veld. Dit is ook meer en meer het geval in de culturele sector. In het kader van dit onderzoek werd een eerste tussentijds rapport afgeleverd met een algemene analyse van het werken met overeenkomsten (vaak gevat onder de noemer ‘contractmanagement’). In een tweede tussentijds rapport werd een sectorspecifieke analyse uitgevoerd, met aandacht voor bestaande overeenkomsten (en aanverwante documenten) en de ervaringen en ideeën van de betrokken partijen (kabinet, administratie, sector). Aangezien deze tussentijdse rapporten zelf niet opgenomen zijn in dit document, wordt na deze inleiding kort het onderzoeksverloop geschetst. Mede op basis van deze tussentijdse rapporten worden in dit eindrapport verbeteringsstrategieën voorgesteld op het vlak van de inhoud (deel I), de randvoorwaarden (deel II) en het algemeen kader (deel III). Het eerste deel rapporteert de bevindingen op het vlak van de inhoud. Daarna wordt in het tweede deel gefocust op de randvoorwaarden. Doorheen deel I en II wordt de bestaande toestand of praktijk als uitgangspunt genomen, waarna vervolgens de optimale toestand wordt beschreven. Tenslotte worden waar mogelijk aanbevelingen of suggesties op korte en lange(re) termijn geformuleerd die tot een optimalisering kunnen bijdragen. De aanbevelingen op korte termijn zouden relatief gemakkelijk uitvoerbaar moeten zijn, dus zonder zware hervormingen e.d. te moeten doorvoeren. De aanbevelingen op lange(re) termijn vragen vermoedelijk wel zwaardere en meer fundamentele ingrepen en zijn dan ook eerder onderdeel van een lange termijnstrategie. Voorts wordt in een derde deel een denkoefening gemaakt die illustreert hoe de algemene en specifieke regelgeving en de overeenkomst optimaal zouden kunnen worden afgestemd op elkaar. In bijlage I komen tot slot enkele (aanzetten tot) sjablonen van overeenkomsten aan bod. Bijlage II bevat ter illustratie een aantal mogelijke voorbeeldbepalingen. De ideeën in dit rapport zijn voorts in ruime mate gebaseerd op de bevindingen van het doctoraal onderzoek van drs. Koen Verhoest, getiteld “Verzelfstandiging en sturing van uitvoerende overheidsorganisaties: een exploratief onderzoek van de invloed van nieuwsoortige sturingsmechanismen op de resultaten van uitvoerende overheidsorganisaties” (oktober-november 2002). Ook met de relevante aanbevelingen uit het onderzoek omtrent subsidiestromen van de Vlaamse overheid naar de gemeenten en OCMW’s (Bouckaert & Van Dooren, 2000) werd rekening gehouden. Leuven, September 2002

Wat vooraf ging 8

Wat vooraf ging Het lijkt zinvol om kort het onderzoeksverloop te schetsen, aangezien het voorliggende document de eindresultaten van het onderzoek weergeeft maar mogelijk niet voldoende informatie bevat waarop deze resultaten gebaseerd zijn. Het uitgangspunt van het onderzoek is kernachtig samen te vatten als: “Hoe kan de Vlaamse overheid organisaties in de culturele sector aansturen, beter dan tot dan toe het geval was?” Het initieel antwoord op deze vraag was het gebruiken van (sjabloon-)overeenkomsten. Daarom zou het onderzoek zich initieel richten op het uitwerken van sjablonen. Figuur 1: Initieel onderzoeksplan

ALGEMENE ANALYSE

(binnen- en buitenlandsebeheersovereenkomsten enaanverwante documenten)

SECTORSPECIFIEKE ANALYSE

(op basis van bestaandebeheersovereenkomsten in culturele

sector)

SJABLOON-OVEREENKOMST

LUIK 1 LUIK 2

LUIK 3

contacten

Het onderzoeksopzet is schematisch weergegeven in figuur 1 en omvatte drie luiken. In het eerste luik werd een algemene analyse uitgevoerd, waarbij beheersovereenkomsten in het algemeen werden bestudeerd om tot een aantal aandachtspunten te komen voor het verdere onderzoek. Dit resulteerde in een eerste tussentijds rapport. In het tweede luik werd een sectorspecifieke analyse uitgevoerd, waarbij bestaande beheersovereenkomsten in de culturele sector werden bestudeerd en er een dertiental interviews met betrokkenen (kabinet, sector, administratie) werden afgenomen. Ter illustratie wordt in figuur 2 weergegeven welke beheersovereenkomsten in dit onderzoek betrokken werden. De bestudeerde beheersovereenkomsten omvatten de documenten die ons door de Cel voor Cultuurbeleid werden aangeleverd. Een eerste ruwe indeling van deze documenten leverde vier ‘categorieën’ op: (1) VOI’s (type B en ‘sui generis’), (2) culturele instellingen, (3) steunpunten en (4) (BO’s aangaande) gebouwen & infrastructuur. Voor alle duidelijkheid: deze categorisering doet geen uitspraak over de (werking van de) organisatie zelf, maar geeft enkel het beeld weer dat de lezing van de beheersovereenkomst als document oplevert.

Wat vooraf ging 9

Figuur 2: Beheersovereenkomsten die vallen onder de administratie Cultuur (per categorie)

Vlaamse GemeenschapAdministratie Cultuur

VOI(type B en 'sui generis') Culturele instellingen Gebouwen &

infrastructuurSteunpunten

Vlaams Fondsvoor de Letteren

Vlaamse Opera Koninklijk Balletvan Vlaanderen

Stichting OnsErfdeel

De Philharmonievan Vlaanderen

VlaamsOmroeporkest en

Kamerkoor

Vlaams TheaterInstituut

Muziekcentrum vande Vlaamse

Gemeenschap

Vlaams Centrumvoor de Culturele

Centra

Vlaams Centrumvoor OpenbareBibliotheken

Steunpunt voorsociaal-cultureel

Vlaams Centrumvoor Volksculltuur

IntercultureelCentrum voor

Migranten

Centrum voorAmateurkunsten

Kaaitheater

AncienneBelgique

Kunst in Huis

Museum voorHedendaagse Kunst

Antwerpen

Coördinatie-orgaan voorinternationale

jongerenwerking (JINT)

Algemene Dienstvoor Jeugdtoerisme

deSingel

5 specialebibliotheken

KANTC (?)

Andere of in ontwikkeling(niet betrokken in dit

onderzoek)

Poëziecentrum(niet onderzocht)

VlaamsAudiovisueel Fonds

De Rand

VlaamsArchitectuur

InstituutInstituut Beeldende

Kunsten (?)

Stichting LezenVlaanderen

Beurs-schouwburg

Het tweede luik resulteerde in een tweede tussentijds rapport met daarin een aantal aandachtspunten voor het verdere onderzoek, die beknopt gebundeld zijn in tabel 1. Meer concreet bevat tabel 1 aandachtspunten voor het derde luik, die voortvloeien uit het eerste luik (=algemene analyse) en het tweede luik (=sectorspecifieke analyse). Het spreekt voor zich dat het hier sterk geaggregeerde besluiten betreft. De meer getailleerde verwerking van de documentenanalyse en de interviews staan in het tweede tussentijds rapport. Op basis van de tussentijdse resultaten verschoof ook de focus van het onderzoek. Zoals gezegd lag initieel de nadruk op het uitwerken van sjabloon-overeenkomsten. Maar gedurende het onderzoek werd in overleg met de stuurgroep de focus verbreed: uit het eerste en tweede luik bleek immers dat het succesvol werken met overeenkomsten als centraal sturingsinstrument enkel mogelijk is indien het gebruik ervan gekaderd is in een algemene sturingsvisie. Vandaar kwam er in het derde luik meer aandacht voor andere aspecten, zoals onderhandelen, gebruik van planning, prestatiemeting, enz. Daarom is het uiteindelijk resultaat van dit onderzoek te beschouwen als een algemene sturingsvisie, in de lijn van Beter Bestuurlijk Beleid, met concrete aanbevelingen op korte(re) en lange(re) termijn. Het voorliggend document is de rapportering van het derde luik (= het eindrapport).

Wat vooraf ging 10

Tabel 1: Algemene vs. sectorspecifieke analyse: aandachtspunten

Algemene analyse Sectorspecifieke analyse Aandachtspunten Belang van BO Belangrijk sturings- en opvolgingsinstrument Verplicht op te stellen document

(vaak andere regelingen) Rekening houden met grote verscheidenheid (geen dubbel werk) Waarde BO eerder op het ‘inhoudelijke’

Juridische aspecten Onduidelijk Onduidelijk Duidelijkheid wenselijk Partijen Gelijkwaardige partners Geen gelijkwaardige partners: sturende actor

duidelijk dominante Moeilijk te wijzigen: daarom expliciteren van verbintenissen per partij (subsidiërende overheid vs. erg afhankelijke sector)

Inhoud (algemeen) Generiek en specifiek Sterk uiteenlopend(vaak andere regelingen)

Wensen van sector en afdelingen naar “open” sjabloon (ook wegens grote diversiteit en andere regelingen)

Duur Legislatuurgebonden (vijf jaar)

Uiteenlopend (twee tot zes jaar of onbepaalde duur)

Diverse decreten streven naar vier of vijf jaar (lineair vijf jaar lijkt niet meteen haalbaar)

Verbintenissen per partij

Expliciet voor beide partijen: Sturende actor: middelen Gestuurde actor: doelstellingen en normen (SMART)

Onvoldoende expliciet voor beide partijen: Sturende actor: middelen (formeel) Gestuurde actor: doelstellingen (niet-SMART)

Sturende actor: responsabilisering, duidelijker inschrijven van zijn verbintenissen Gestuurde actor: Expliciete doelstellingen en normen (SMART) gericht op kwaliteit

Planning Moderne planningscyclus Moderne planningscyclus (sturende actor onvoldoende feedback)

Nood aan duidelijke formulering wensen van sturende actor Meer feedback over planning vanwege gestuurde actor

Monitoring en rapportage

Goede indicatoren, systematische monitoring en rapportage (zelfmonitoring, derde actor of sturende actor)

Ontwikkeling en gebruik indicatoren in startfase (zelfmonitoring & sturende actor (GC)) Onvoldoende capaciteit bij sturende actor om hiermee om te gaan

Zelfmonitoring Nood aan opbouwen/Verhogen capaciteit aangaande prestatiemeting Rolbepaling administratie-beleid ivm rapportage

Opvolging, evaluatie en audit

Opvolging & evaluatie tussentijdse doelbereiking + eventuele bijsturing Audit

Opvolging en evaluatie: vaak nog gebrekkig & onvoldoende feedback (Formeel = vooral rol GC, zeer afhankelijk van persoon) Geen audits (enkel financiële controle)

Rolbepaling administratie-beleid ivm opvolging en evaluatie Ontwikkelen auditcapaciteit

Sancties en beloningen Negatieve en positieve Negatieve (financieel) Negatieve (misschien trachten te innoveren?) Positieve lijken moeilijk haalbaar

Arbitrage en procedure tot wijziging

Bemiddeling en eindoordeel bij objectieve derde partij

Sturende actor steeds laatste woord Mogelijke alternatieven onderzoeken, maar geen verandering in zicht (misschien via advies- en beoordelingscommissies)

Deel I: Inhoud 11

DEEL I: Inhoud De meeste aspecten van de inhoud van een beheersovereenkomst vloeien voort uit de twee tussentijdse rapporten geformuleerd. Daarom worden in dit deel de belangrijkste elementen hernomen en waar nodig aangevuld. Bijkomend worden aanbevelingen op korte termijn en lange termijn geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn erop gericht om het werken met overeenkomsten in de Vlaamse context in het algemeen en in de culturele sector in het bijzonder te optimaliseren.1

§1 Juridische aspecten In het algemeen bevinden de bestaande overeenkomsten zich in troebel water. Dit is o.a. te wijten aan begripsverwarring en het gebrek aan een duidelijk juridisch kader, wat aldus een handicap blijkt bij het werken met overeenkomsten. Voor alle duidelijkheid: de nood aan (het aanpassen van) een juridisch kader heeft niet tot doel de overeenkomsten juridisch afdwingbaar te maken, maar wel om meer rechtszekerheid, transparantie en afstemming te garanderen. Voor de betrokken partijen binnen de culturele sector, met name de Vlaamse overheid en de organisaties, lijkt juridische afdwingbaarheid overigens geen realistische (noch wenselijke) optie. Immers, door de bestaande afhankelijkheidsrelatie, waarbij de organisaties (minstens) financieel in sterke tot zeer sterke mate afhangen van de Vlaamse overheid (of zelfs door de Vlaamse overheid (mede-)bestuurd worden), zou bijvoorbeeld een juridische strijd van een organisatie tegen de Vlaamse overheid kunnen leiden tot het dichtdraaien van de financiële kraan, in sommige gevallen het opdoeken van de organisatie, enz. Omgekeerd lijkt de Vlaamse overheid ook geen vragende partij voor juridische afdwingbaarheid, juist omwille van het feit dat zij op de voornoemde wijzen reeds over voldoende macht lijkt te beschikken. De Vlaamse overheid lijkt dan ook niet geneigd om organisaties in de mogelijkheid te stellen om via juridische weg overeenkomsten af te dwingen. Dit alles neemt niet weg dat de transparantie, afstemming en rechtszekerheid door het voorzien van een juridisch kader voor overeenkomsten (decreet, besluit, …), met daarin minimale elementen die in een overeenkomst moeten geregeld worden, ten goede komt. Vervolgens word in elke overeenkomst best verwezen naar het desbetreffende juridisch kader. Momenteel bestaat reeds allerhande regelgeving, maar door de band genomen zijn deze niet gebaseerd op een algemeen kader. Desalniettemin wordt in het kader van de modernisering van de Vlaamse overheid werk gemaakt van een algemeen juridisch kader voor de relatie tussen de Vlaamse overheid en organisaties behorend tot het type ‘intern verzelfstandigde’ (IVA’s) en ‘extern publiekrechtelijk verzelfstandigde agentschappen’ (publiekrechtelijke EVA’s), waarbij ook de positie en inhoud van de overeenkomsten die tussen de partijen afgesloten worden, bepaald wordt. Dit is zonder twijfel een vooruitgang. Het is echter de uitdaging om ook voor de overige types van organisaties een kader uit te werken. Ten eerste is de relatie met de extern privaatrechtelijk verzelfstandigde agentschappen (privaatrechtelijke EVA’s) in het voorgestelde kaderdecreet slechts in algemene termen ingevuld. Daarnaast blijven er nog steeds organisaties bestaan die niet als IVA of EVA worden gecatalogeerd, maar waarin de Vlaamse overheid toch nog op één of andere wijze aanwezig is en waarmee overeenkomsten worden afgesloten. Tenslotte is er 1 Omwille van de begripsverwarring omtrent de term ‘beheersovereenkomsten’ en de diversiteit van organisaties waarmee de Vlaamse overheid overeenkomsten afsluit, wordt in dit document gesproken over ‘overeenkomsten’.

Deel I: Inhoud 12

ook nog de groep van louter private organisaties waarmee de Vlaamse overheid eveneens overeenkomsten afsluit. Er kunnen met andere woorden vijf types afgeleid worden waarmee overeenkomsten afgesloten worden (zie ook figuur 3): 1. IVA’s 2. Publiekrechtelijke EVA’s 3. Privaatrechtelijke EVA’s 4. Organisaties waarin Vlaamse overheid participeert, maar die noch IVA, noch EVA zijn 5. Louter private organisaties zonder participatie Vlaamse overheid Figuur 3: (Relaties tussen) Vlaamse overheid en verschillende types van organisaties2

Vlaamseoverheid("kern")

Pub.EVA

Priv.EVA Priv.

Priv.EVA

Participatie

Participat ie

Priv.Priv.

Beheersovereenkomst :Samenwerkingsovereenkomst:Andere overeenkomst:

2 Deze figuur is illustratief: deze geeft niet aan hoeveel organisaties er per type zijn en spreekt zich evenmin uit over de mogelijke relaties tussen de diverse types van organisaties onderling. Momenteel ontbreekt het aan de nodige gegevens om hierover een onderbouwde uitspraak.

Deel I: Inhoud 13

Beter Bestuurlijk Beleid geeft voor de eerste twee types aan dat er een beheersovereenkomst moet worden gesloten en wat daarin moet staan, voor het derde type dat er een samenwerkingsovereenkomst moet worden gesloten, en voor het vierde en vijfde type wordt er slechts in algemene termen gesproken of zelfs niets bepaald.3 Naast een aantal aanbevelingen op korte en lange termijn, kunnen nog een aantal tips meegegeven worden die belangrijk zijn voor het juridische (zie kader 1). Kader 1: Enkele juridische aandachtspunten (Ministerie van Justitie, Nederland,1996)

Keuze regelgeving of overeenkomst In gevallen waarin een keuze tussen regelgeving of een overeenkomst aan de orde is, wordt in beginsel voor

regelgeving gekozen. Indien daarvan een grotere effectiviteit en doelmatigheid mag worden verwacht, kan een overeenkomst

overwogen worden: - Als vaststaat dat er wetgeving komt, om vooruitlopend daarop alvast resultaten te boeken; - Als verwacht mag worden dat wetgeving op den duur overbodig zal worden, om het bereiken van die

situatie te bespoedigen en vooruitlopend daarop alvast resultaten te boeken; - Om de mogelijke vormgeving van wetgeving te verkennen en tegelijkertijd alvast inhoudelijk resultaat te

boeken; of - Ter ondersteuning van subsidieregelingen e.d. naar expliciteren van doelstellingen, enz.

Strijdigheid met recht of bevoegdheden Een overeenkomst bevat geen afspraken die:

- In strijd zijn met het nationale (federale) of internationale geschreven recht of ongeschreven recht; - De betrokken overheid tot meer verbinden dan zij gezien haar wettelijke bevoegdheden, beleidsvrijheid

of andere mogelijkheden kan waarmaken, of - De wettelijke bevoegdheden en beleidsvrijheid van andere bestuursorganen die partij zijn, te buiten

gaan. In de overeenkomst wordt zoveel mogelijk aangegeven hoe de daarin opgenomen afspraken zich

verhouden tot de voor die afspraken relevante wettelijke regelingen. Inspraak en advies Indien in een overeenkomst afspraken opgenomen zijn over het gebruik van publiekrechtelijke

bevoegdheden waarvoor regels van inspraak gelden, wordt met deze regels bij de uitvoering van de overeenkomst rekening gehouden.

In rechte afdwingbaar Indien partijen niet beogen met de overeenkomst in rechte afdwingbare rechten en verplichtingen in het leven

te roepen wordt dit uitdrukkelijk in de overeenkomst bepaald. Het is dus beter te expliciteren dat het een ‘gentlemen’s agreement’ betreft en indien de partijen uitdrukkelijk geen afdwingbaarheid in rechte beogen om een expliciete bepaling in de overeenkomst op te nemen die bepaalt dat met de overeenkomst of delen daarvan geen afdwingbare afspraken worden beoogd.

Aanbevelingen Korte termijn Op korte termijn kunnen de bestaande overeenkomsten gescreend worden op de

aanwezigheid van een juridische basis en de vermelding ervan in de overeenkomst. De Vlaamse overheid tracht, in afwachting van een algemene regelgeving (cfr. infra),

enkele richtlijnen uit te zetten voor de overeenkomsten met de privaatrechtelijke EVA’s, overige organisaties met overheidsparticipatie en louter private organisaties (cfr. Voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid voor IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s).

3 De indeling van de privaatrechtelijke EVA’s en andere organisaties met overheidsparticipatie is een oefening die op Vlaams niveau nog moet gemaakt worden.

Deel I: Inhoud 14

Lange termijn Als aanvulling op het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, zouden via een bijkomend

kaderdecreet/aanpassing kaderdecreet Bestuurlijk Beleid de belangrijkste aspecten geregeld moeten worden wat betreft de relatie van de Vlaamse overheid met privaatrechtelijke EVA’s, andere organisaties (niet IVA of EVA) met overheidsparticipatie en de louter private organisaties (in algemene lijnen). Dit kan vervolgens aangevuld worden met een koepeldecreet (met mogelijkheid tot sectorale hoofdstukken) dat voor het integrale beleidsdomein verdere invulling geeft aan het kaderdecreet. Deze decreten zouden een goed juridisch kader moeten bieden voor de relaties (en bijhorende overeenkomsten), waarbij een minimum aan kwaliteit en afstemming, alsook transparantie gewaarborgd is.4

Binnen de administratie wordt ter ondersteuning van het werken met overeenkomsten

een cel opgericht die de Vlaamse overheid ondersteunt in de relatie met de verschillende types organisaties (bv. door de overeenkomsten te screenen op de juridische aspecten, enz.).

§2 Partijen Op het eerste zicht lijkt er weinig onduidelijkheid over de partijen die betrokken zijn bij (de ondertekening van) de overeenkomst. Enerzijds is er namens de Vlaamse Gemeenschap steeds de functioneel bevoegde minister die (namens de Vlaamse Regering) de overeenkomst ondertekent. Anderzijds varieert dit wel bij de organisaties naargelang het type: bij een intern verzelfstandigd agentschap is dit het hoofd/leidinggevend ambtenaar van de organisatie, in het geval van een extern publiekrechtelijk of privaatrechtelijk verzelfstandigd agentschap (de gemandateerde vertegenwoordiger(s) van) de Raad van Bestuur van de organisatie en in de overige gevallen de gemandateerde vertegenwoordiger(s) van de organisatie. Dit betekent echter niet dat de partijen zelf zo eenduidig te definiëren zijn: binnen de Vlaamse Gemeenschap die als één partij ondertekent zijn er diverse actoren, zoals de functioneel bevoegde minister, de minister bevoegd voor financiën en begroting (de zogenaamde ‘middelenminister’), de respectievelijke administraties en kabinetten, enz. Ook binnen organisaties is het niet altijd eenduidig. Rolafbakening en dergelijke komen echter later nog aan bod, alsook suggesties hoe dit (al dan niet decretaal) geregeld kan worden.

§3 Duur Momenteel is de duur van de overeenkomsten in de culturele sector sterk uiteenlopend. Sommige overeenkomsten worden afgesloten voor twee tot drie jaar, andere voor onbepaalde duur, enz. De duur van de beheersovereenkomst is echter bij voorkeur aan de duur van de legislatuur van het Vlaams Parlement te koppelen, o.m. om na verkiezingen beleidsopties van een nieuwe regering systematisch te kunnen vertalen naar de overeenkomsten met de organisaties. De overeenkomst begint dan negen maanden tot een jaar later te lopen, om de nieuwe regering voldoende tijd te gunnen om haar beleidsprioriteiten te bepalen en de

4 Dit koepeldecreet dient vanzelfsprekend binnen de grenzen van het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid te blijven.

Deel I: Inhoud 15

nieuwe overeenkomst te onderhandelen. Voorts is er op deze wijze voldoende continuïteit op het moment van legislatuurwisselingen. Tenslotte verplicht de beperkte duurtijd tot reflectie op het einde van de duur (cfr. infra). Indien er pas gestart wordt met het werken met overeenkomsten, is het aan te raden een overgangsperiode te voorzien waarin een overeenkomst van korte duur wordt opgesteld. Dit laat toe systemen zoals prestatiemeetsystemen, normering enz. op punt te zetten. Argumenten tegen het vastleggen van deze duur, zoals de angst voor rigiditeit (vijf jaar vast zitten aan de overeenkomst) of een te zware werkbelasting (o.a. door de vijfjaarlijkse evaluatie en heronderhandeling), zijn relatief gemakkelijk te ondervangen. Om rigiditeit te voorkomen moet de mogelijkheid tot bijsturing van de overeenkomst voorzien worden. De angst voor een te zware werkbelasting lijkt ongegrond, aangezien een sterkere en meer transparante (en ook professionele) relatie tussen Vlaamse overheid en organisatie op middellange en lange termijn de werkbelasting vermindert (of dat minstens met eenzelfde werkbelasting betere/meer resultaten kunnen worden geboekt). In een indicatief tijdsschema gegoten, levert dit tabel 2 op. In deze tabel wordt enkel een vijfjaarlijkse evaluatie van de overeenkomst vermeld, namelijk op het einde van de overeenkomst. Er kunnen voorts ook jaarlijkse tussentijdse evaluaties plaatsvinden (indien focus op sturing) dan wel een tussentijdse evaluatie na jaar 2 en op het einde (indien focus op autonomie). De zogenaamde ‘sturingsvariant’ en ‘autonomievariant’ komen echter later nog aan bod. Deze tabel heeft vooral tot doel om te visualiseren wat een legislatuurgebonden duur kan betekenen.

Deel I: Inhoud 16

Tabel 2: Voorgestelde duur van de overeenkomst

Kalenderjaar-> Jaar t Jaar t+1 Jaar t+2 Jaar t+3 Jaar t+4 Jaar t+5 Jaar t+y Kwartaal-> 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de 4de 1ste 2de 3de …4de jaar van overeenkomst A

5de jaar van overeenkomst A

Verkiezingen Regeringsvorming Beleidsbepaling Evaluatie A Onderhandeling B Start overeen-komst B (jaar 1 B)

Jaar 2 B

Jaar 3 B

Jaar 4 B

Jaar 5 B

Verkiezingen Regeringsvorming Beleidsbepaling Evaluatie B OnderhandelingC Start overeen-komst C (jaar 1 C)

Deel I: Inhoud 17

Aanbevelingen Korte termijn Zoveel als mogelijk binnen bestaande regelgeving de duur van de overeenkomsten

harmoniseren, bij voorkeur gericht op de Vlaamse legislatuur. Het herdefiniëren van overeenkomsten van onbepaalde duur naar bepaalde duur.

Bij het afsluiten van een eerste overeenkomst een proefperiode inbouwen, na deze

proefperiode evalueren en voor de resterende duur van de legislatuur indien nodig een nieuwe overeenkomst afsluiten.

Op korte termijn zou er bij het afsluiten van nieuwe overeenkomsten zoveel als mogelijk

rekening kunnen gehouden worden met de Vlaamse legislatuur. Lange termijn Decretaal verankeren van de koppeling van de duur van de overeenkomst aan de

Vlaamse legislatuur, waarbij ook ingeschreven wordt in welke omstandigheden er van deze duur kan afgeweken worden (met dien verstande dat de afwijking de uitzondering moet zijn).

§4 Verbintenis per partij In essentie moet de overeenkomst stipuleren welke doelstellingen en normen de organisatie (=‘agent’) dient na te streven en welke middelen de organisatie daarvoor krijgt van de Vlaamse overheid (=’principaal’).5 In de huidige overeenkomsten in de culturele sector lijkt er nog ruimte voor verbetering wat de (explicitering van de) verbintenissen betreft.6

A. Verbintenissen van de agent De belangrijkste verbintenis van de agent is in algemene bewoordingen het bereiken van de doelstellingen die in de overeenkomst met de principaal zijn opgenomen. Hiervoor krijgt de agent middelen ter beschikking van de principaal. Naast de hoofdverbintenis (bv. kwalitatief modern theater brengen) kunnen er ook nog additionele verbintenissen opgenomen worden (bv. een regeling m.b.t tarieven t.a.v. de klanten: maximumprijs van een toegangskaartje, e.d.). In de overeenkomst worden doelstellingen op lange termijn opgenomen, die geconcretiseerd worden in planning. Deze doelstellingen worden idealiter volgens het SMART-principe bepaald en verder uitgewerkt in indicatoren en normen (cfr. infra).7 5 De principaal is hier te beschouwen als de Vlaamse overheid, die tracht om haar beleid via overeenkomsten met organisaties te realiseren. In ruil daarvoor levert zij middelen aan de organisaties. De agent is hier de organisatie, die met de middelen die de principaal ter beschikking stelt, tracht de in de overeenkomst overeengekomen doelstellingen te realiseren. 6 De uitvoering van het beleid van de principaal moet hier breed gezien worden, eerder in de betekenis dat de organisatie een rol vervult in de realisatie van beleidsopties. Het begrip is hier ook neutraal te hanteren, d.w.z. dat het een misvatting zou zijn om dit rapport te lezen alsof bijvoorbeeld de Vlaamse overheid bepaalt wat de organisaties moeten doen en de organisaties zelf enkel kunnen doen wat hen opgedragen wordt. 7 SMART= Specifiek, Meetbaar, Afgesproken, Realistisch, Tijdsgebonden.

Deel I: Inhoud 18

B. Verbintenissen van de principaal De verbintenissen van de principaal zijn eigenlijk de inspanningen die de Vlaamse overheid belooft te leveren om een organisatie in staat te stellen om de in de overeenkomst overeengekomen doelstellingen te realiseren. In de praktijk gaat het hier vaak om het leveren van financiële middelen (dotatie, subsidies) aan de agent. Vanuit het lange termijnperspectief van de overeenkomst gezien, is het van belang dat de organisatie (in de mate van het mogelijke) zekerheid krijgt over middelen voor de hele periode van de overeenkomst. Additioneel kunnen er ook andere middelen ter beschikking gesteld worden, zoals infrastructuur, personeel, e.d. Daarnaast kan de principaal zich er ook toe verbinden om een flankerend beleid te voeren (bv. cultuurcheques, al dan niet voor bepaalde doelgroepen), bepaalde informatie ter beschikking te stellen, een regeling m.b.t. additionele taken, enz. Het is verder ook van belang dat de doelstellingen in de overeenkomst gebaseerd zijn op het strategisch beleid van de Vlaamse overheid. De onderhandelaars van de principaal moeten de doelstellingen dus steeds toetsen aan het beleidskader (cfr. beleidsnota).

C. Normering Verbintenissen van de principaal en agent werden totnogtoe slechts in algemene termen beschreven (cfr. supra). Hier wordt dieper ingegaan op de bepaling van de doelstellingen, indicatoren en normen. Tabel 3: SMART-principe (Bouckaert e.a., 1998)

Specifiek Een effectieve doelstelling vereist specifieke en herkenbare resultaten. Het mag geen veralgemening zijn, want dit is moeilijk te implementeren. De doelstelling moet dus zo concreet mogelijk geformuleerd worden.

Meetbaar Een effectieve doelstelling beschrijft het resultaat dat bereikt moet worden. Het resultaat van een effectieve doelstelling moet een directe, herkenbare verbetering inhouden en is dus per definitie meetbaar of ten minste vaststelbaar.

Afgesproken Een effectieve doelstelling vereist instemming en acceptatie van alle betrokken actoren. Dialoog tussen beleidsbepalende en beleidsuitvoerende instantie is daarom een prioriteit.

Realistisch Een effectieve doelstelling houdt rekening met de realiteit, de mogelijkheden, de belemmeringen en met de veranderende omstandigheden. Het gestelde doel moet haalbaar zijn. Toch moet het, omdat de organisatie steeds moet streven naar een verbetering, ook een uitdaging inhouden. Te hoog gestelde doelen zijn niet effectief; omdat ze onhaalbaar zijn, worden de medewerkers van de organisatie erdoor ontmoedigd. Te voorzichtige doelen zijn niet uitdagend, dus niet motiverend en leiden uiteraard ook niet tot de gewenste resultaatsverbetering.

Tijdsgebonden Een effectieve doelstelling omvat altijd een tijdsschema: wanneer de doelstelling gerealiseerd zal zijn, eventueel wanneer tussenliggende actiestappen ondernomen zullen worden en wanneer er in een tussentijdse opvolging voorzien wordt.

Deel I: Inhoud 19

Eerst en vooral is er de bepaling van de doelstellingen. Enerzijds zijn er de strategische doelstellingen (voor de duur van de overeenkomst, bv. vijf jaar): dit zijn de door beide partijen overeengekomen doelstellingen die op lange termijn verwoorden wat de (door het beleid vooropgestelde) resultaten zijn die men wil bereiken. Anderzijds zijn er de operationele doelstellingen: deze verbijzonderen de strategische doelstellingen en geven meer concreet aan hoe de organisatie de strategische doelstellingen van de overeenkomst wil bereiken. Deze doelstellingen duiden dus bij voorkeur het te bereiken effect aan (of minstens de te leveren prestaties). De doelstellingen worden dus idealiter bepaald volgens het SMART-principe (d.w.z. Specifiek, Meetbaar, Afgesproken, Realistisch en Tijdsgebonden). Tabel 3 geeft een nadere toelichting bij dit principe. Om tot goede doelstellingen te komen, is het ook van belang dat ze in onderling overleg tot stand komen en er consensus over bestaat tussen de partijen. Tabel 4 geeft een voorbeeld van SMART-geformuleerde doelstellingen. Tabel 4: Doelstellingenstructuur van de afdeling Volksontwikkeling en Bibliotheken (Bouckaert

e.a., 1998)

Strategische doelstellingen Operationele doelstellingen Instrumenten Ruimtelijke spreiding promoten: de cultuurbeleving overal beschikbaar stellen.

Het oprichten en instandhouden van een Cultureel Centrum in een lokale (gemeente) of regionale (verschillende gemeenten of provincies) gemeenschap

regelgeving subsidiëring

Het ter beschikking stellen van cultuurproducten culturele manifestaties

Cultuurproducent en -consument met elkaar in contact brengen waardoor cultuurproducten toegankelijker worden

bemiddeling

Sociale spreiding promoten: de sociale diversiteit van het cultuurleven stimuleren.

Het selectief ondersteunen en stimuleren van het aanbod in functie van minder gekende en gespreide producten en in functie van bepaalde doelgroepen (bv. jeugd, werklozen,...)

Het formuleren van goede doelstellingen is slechts een eerste cruciale stap: vervolgens moeten indicatoren bepaald worden die de basis zullen vormen om te kunnen meten of en in welke mate de doelstellingen al dan niet bereikt worden. Het betreft hier dus het bepalen van kwantitatieve of kwalitatieve grootheden (indicatoren). Indicatoren komen echter later nog aan bod (cfr. luik rond prestatiemeting). Tenslotte moet er ook bepaald worden wat de norm is die de organisatie moet behalen. Zodoende zal er uiteindelijk op basis van objectieve gegevens kunnen geëvalueerd worden (tussentijds en op het einde van de overeenkomst) of de organisatie al dan niet de overeengekomen doelstellingen heeft bereikt. Net zoals bij de doelstellingen en de indicatoren moet er overeenstemming zijn over de normen. Deze normen kunnen gebaseerd zijn op (1) vergelijking met andere organisaties (benchmarking), (2) bepaalde schalen met minima en maxima en (3) historische gegevens (bv. nulmeting). In een overeenkomst kunnen de doelstellingen, indicatoren en normen volgens het stramien in tabel 5 geformuleerd worden. In de overeenkomst zal er weliswaar op een meer generiek niveau moeten gewerkt worden, waarbij vervolgens via planning (meerjarig en jaarlijks perspectief) verder geconcretiseerd wordt.

Deel I: Inhoud 20

Tabel 5: Doelstellingen, indicatoren en normen

Plaats Doelstelling Indicator Norm

Overeenkomst Strategische doelstelling 1

1A 1B …

Operationele doelstelling 1.1

1.1A 1.1B 1.1C …

1.2A 1.2B …

Meerjarenplan

Operationele doelstelling 1.x

… …

Overeenkomst

Strategische doelstelling 2

2A 2B …

2.1A 2.1B …

Meerjarenplan

Operationele doelstelling 2.x

… …

Overeenkomst

Strategische doelstelling x

… …

… … … Voorbeeld Wat betreft de culturele sector, beweren sommigen dat er moeilijk met duidelijke doelstellingen, indicatoren en normen gewerkt kan worden. Toch moet het ook mogelijk zijn om in deze sector, hoe gevarieerd ook, duidelijke, meetbare afspraken te maken in ruil voor overheidsmiddelen. Ter illustratie geven we hier een voorbeeld voor de zogenaamde steunpunten. Deze steunpunten zijn organisaties of instanties die voor een bepaald deel van het culturele landschap ondersteuning verlenen. Een steunpunt vervult vier functies (Anciaux, 2000)8: 1. Verzamelen: het opslaan en verwerken van alle gegevens die over de sector ter

beschikking zijn, zowel historische als actuele gegevens; 2. Stimuleren: bevorderen van de kennis over de sector en de ontwikkeling ervan

stimuleren door: bekendmaking bij het grote publiek, het stimuleren van reflectie en discussie, internationale uitstraling;

3. Begeleiding: dienstverlening, ondersteuning van de organisaties in de sector en deskundigheidsbevordering;

4. Onderzoek: studie en analyse van de sector, ontwikkelen van korte termijnprojecten op vlak van onderzoek; initiëren en stimuleren van onderzoek.

Het steunpunt voor het sociaal-cultureel werk bijvoorbeeld is de organisatie ‘SoCiuS’. We geven voor deze organisatie in tabel 6 een mogelijke invulling van de derde functie (‘begeleiding’) van een steunpunt, uitgewerkt naar een strategische doelstelling, enkele 8 Deze vier functies worden mogelijk vertaald in drie kerntaken, namelijk: praktijkondersteuning, praktijkontwikkeling en beeldvorming/communicatie. Het voorbeeld kan zodoende vertaald worden naar deze drie kerntaken.

Deel I: Inhoud 21

operationele doelstellingen, indicatoren en normen. Voor alle duidelijkheid: dit is slechts een korte illustratie, geen sterk uitgewerkt voorbeeld, maar het geeft toch een indruk hoe dit ingevuld kan worden. Het zijn echter de Vlaamse overheid en de organisatie die samen de oefening moeten maken. Tabel 6: Voorbeeld van mogelijke vertaling derde functie voor het steunpunt ‘SoCiuS’

Opdracht Strategische doelstelling

Operationele doelstelling

Indicator Norm

Begeleiding 1. Verhogen van deskundigheid organisaties

1.1 Het voorzien in een professioneel opleidingsaanbod, op maat van de potentiële cursist

1.1.1 Aantal opleidingsinitiatieven

1.1.1 Minimum 6 opleidingsinitiatieven (in totaal minstens 200u. vorming)

1.2 De kwaliteit en de diversiteit van het opleidingsaanbod waarborgen

1.2.1 Aantal nieuwe opleidingsinitiatieven 1.2.2 Beoordeling door deelnemers

1.2.1 Minimum 3 nieuwe opleidingsinitiatieven 1.2.2 Totaal aanbod positieve beoordeling van minimum 70 % van de deelnemers, waarbij elk initiatief minimum 60% moet scoren

1.3 Het maximaal bereiken van de doelgroep

1.3.1 Aantal deelnemers

1.3.1 20% van de organisaties moet deelgenomen hebben aan een vormingsinitiatief

… … … … Er kan echter ook gedifferentieerd worden op het vlak van normen: ze kunnen gericht zijn op effecten, prestaties of outputs, processen en activiteiten, middelen of inputs, efficiëntie, enz. Ter herinnering geven we de belangrijkste soorten normen en een korte toelichting ervan weer in tabel 7. Tabel 7: Resultaatsnormen9 (Verhoest, 2001)

NORMEN REGELS Effecten, effectiviteit

Normen inzake effecten veronderstellen dat de gestuurde actor enige autonomie heeft inzake de prestaties of outputs dat hij aanbiedt en de middelen die hij daarvoor inzet. Normen inzake effecten stellen veelal problemen inzake beheersbaarheid, daar effecten niet enkel worden beïnvloed door het gedrag van de gestuurde actor maar ook van de omgeving en andere (overheids)-actoren. Effectnormen zijn dan ook enkel aan te raden als deze invloed van de omgeving en andere actoren klein en gekend is. In het andere geval gebruikt men effectnormen best als additionele informatie. Zeker als het beheerscontract strenge sancties omvat zal het gebruik van effectindicatoren aanleiding geven tot het afschuiven van verantwoordelijkheden.

Prestaties, outputs (kwaliteit en kwantiteit)

Normen inzake prestaties of outputs veronderstellen dat de gestuurde actor enige autonomie heeft inzake de processen waarmee hij zijn outputs aanbiedt en de middelen die hij daarvoor inzet. Prestatienormen zijn in principe te verkiezen boven andere normen, daar deze niet zoveel problemen stellen inzake beheersbaarheid. Wel dienen de outputs meetbaar te zijn en dienen ze gekaderd te worden in strategische en operationele doelstellingen, zodat de algemene richting duidelijk is.

Processen, activiteiten (methodes)

Normen inzake uit te voeren processen en activiteiten zijn minder aan te raden, maar soms niet te vermijden omwille van de vereisten van het overheidshandelen inzake rechtmatigheid en gelijkberechtiging. Procesnormen beperken de vrijheid van de gestuurde actor om haar processen in te richten zoals zij het aangewezen acht in het licht van haar doelstellingen. Ze zijn dus hoogstens facultatief. Meestal nemen ze de vorm aan van procesverbeteringsnormen

9 Dit geldt ook voor indicatoren.

Deel I: Inhoud 22

NORMEN REGELS (bv. invoering van prestatiemeetsystemen en interne contractering, invoering van kwaliteitszorgsystemen) en zijn bedoeld om het management van de gestuurde actor in een bepaalde richting te sturen.

Middelen Normen inzake de inzet en de keuze van inputs (bv. inzake vorming van het personeel, of inzake de prioritaire aanwerving van bepaalde categorieën van werkzoekenden) beperken in se de (beheers-)autonomie van de gestuurde actor, maar zijn soms niet te vermijden in het kader van bv. het gelijke kansen beleid van de regering. Facultatief.

Efficiëntie en kostprijzen

Samen met prestatienormen te verkiezen boven de andere normen. Bij voldoende (beheers-)autonomie zijn deze normen beheersbaar en vrijwaren ze die autonomie. Dergelijke normen veronderstellen een kostenanalytische en bedrijfseconomische boekhouding, financiële en performantie-audits en eventueel ook benchmarking met andere organisaties. Kostprijzen kunnen fungeren als basisstenen voor de dotatie of subsidie van overheidswege.

Winst –kostendekkend-heid

Een dergelijke norm is enkel zinvol als de gestuurde actor zijn inkomsten vooral uit verkoop op de markt haalt en als er competitie door andere aanbieders is op die markt. Indien de sturende overheid geen andere doelstellingen dan financiële heeft t.o.v. de gestuurde actor, kan deze norm zelfs de enige zijn. Immers, op een perfect competitieve markt geeft winst ook de inschatting van de klant over de hoeveelheid en kwaliteit van de producten of dienstverlening weer.

Naast de soorten normen zijn er nog een aantal algemene principes die moeten nageleefd worden bij het bepalen van normen. Normen moeten (1) systematisch, (2) niet bureaucratisch, (3) beleidsmatig relevant, (4) toekomstgericht zijn en (5) rekening houden met de beschikbare middelen. (1) Systematisch Wat de normering betreft, is het van belang dat deze systematisch gebeurt. Hierbij ligt de nadruk op consistentie met het beleid. Er moet met andere woorden steeds getoetst worden of ze passen binnen de vereiste cascade van het beleid van boven naar beneden (beleidsnota-overeenkomst-meerjarenplan-jaarplan, enz.). Hierbij moet ook de vraag gesteld worden in welke mate de normen het beleid al dan niet afdekken. De systematiek in dit vertaaldenken moet er ook toe leiden dat er minstens één of meerdere indicatoren per doelstelling worden gedefinieerd. (2) Niet bureaucratisch De normering moet eveneens op een niet bureaucratische wijze gebeuren. Dit principe heeft betrekking op de beheersbaarheid en de efficiëntie van het meetsysteem. De beheersbaarheid slaat op het feit dat de organisatie zelf ook effectief macht moet hebben over wat er gebeurt. Normen die van meet af aan niet kunnen behaald worden omdat de organisatie op het gebeuren geen invloed kan uitoefenen, zijn met andere woorden te vermijden. De efficiëntie slaat dan op het plaatsen van de kosten tegenover de baten. Het is immers zinloos om normen af te spreken waarvoor de kosten zo hoog zijn dat ze de mogelijke baten overstijgen. Aansluitend moet er ook vermeden worden dat er teveel normen en indicatoren worden bepaald: het meten van elke indicator/het behalen van elke norm heeft immers een kostprijs. (3) Beleidsmatig relevant De doelstellingen, normen en indicatoren moeten zodanig opgesteld zijn, dat er ruimte blijft voor sturing door de principaal en tegelijkertijd de autonomie van de organisatie bewaard blijft. Dit betekent concreet dat deze niet zo gedetailleerd mogen zijn dat voor elke kleine

Deel I: Inhoud 23

wijziging of bijsturing die volgt uit nieuwe/gewijzigde beleidsopties een aanpassing van de overeenkomst noodzakelijk is. Ruimte voor detaillering is er immers via de planning van de organisatie. Voorbeeld: Doelgroepen De Vlaamse overheid stelt de participatie van bepaalde doelgroepen aan het cultuurgebeuren als beleidsprioriteit. Bijgevolg wordt dit ingeschreven in de overeenkomsten met een aantal culturele instellingen. Op vraag van de Vlaamse overheid wordt in de overeenkomst bepaald dat 5% van het werkingsbudget naar initiatieven voor het betrekken van doelgroepen moet gaan (bv. aandeel in bezoekers van voorstellingen, enz.), waarbij 2% wordt vastgelegd voor het betrekken van jongeren (-25 jaar) en 3% voor het betrekken van senioren (+ 65 jaar). Probleem: Indien de overheid een jaar later vaststelt dat er bv. andere behoeften zijn m.b.t. de doelgroepen of andere accenten wil leggen, moet zij de overeenkomst aanpassen om de percentages aan te passen. Oplossing: Indien de overheid in de overeenkomst zou bepaald hebben dat er 5% voor doelgroepenbeleid wordt gereserveerd en dat de Vlaamse overheid jaarlijks de verdeling van dit percentage tussen de doelgroepen mag bepalen, wordt dit vermeden. De mogelijkheid tot het schuiven met parameters kan dan gekoppeld worden aan de planning die jaarlijks opgemaakt wordt. Hier is het de uitdaging (en de moeilijkheid) om het optimale evenwicht te vinden tussen de SMART-formulering enerzijds en het bewaren van de nodige ruimte voor flexibele (bij-)sturing in de normering zonder telkens de overeenkomst te moeten aanpassen anderzijds. (4) Toekomstgericht Bij de normering moeten beide partijen steeds toekomstgericht denken. Dit betekent dat beide partijen ook fundamentele vragen moeten stellen bij de normering. Deze fundamentele afwegingen hebben betrekking op de waarde van de doelstellingen, indicatoren en normen, maar ook over de zin van het beleid, het in vraag stellen van de organisatie en van de overeenkomst zelf. Het spreekt voor zich dat deze laatste fundamentele overwegingen idealiter (minstens) op het einde van de overeenkomst worden gemaakt (dus vijfjaarlijks). Deze fundamentele afwegingen zijn nodig, omdat de neiging bestaat om beleid gewoon voort te zetten (=constant beleid, cfr. budgettair beleid). Indien voortzetting van het beleid na fundamentele afwegingen de beste optie blijkt, is dit natuurlijk een legitieme keuze. Vaak worden die fundamentele overwegingen echter niet of onvoldoende gemaakt, en wordt het een soort automatische voortzetting van beleid. De achterliggende redenering is om beide partijen te dwingen om een strategische visie te bepalen op lange termijn en hierover op bepaalde momenten te reflecteren. Dit is vanzelfsprekend moeilijk, maar een vijfjaarlijkse grondige evaluatie zou hen daartoe moeten dwingen. (Het gaat over vragen als hoe te evolueren? Hoe te organiseren? Enz.) De timing en grondigheid hangt van de gekozen vorm van evalueren af (cfr. infra).

Deel I: Inhoud 24

(5) Rekening houden met beschikbare middelen Vandaag gebeurt het al te vaak dat het samenspel tussen doelstellingen, indicatoren, normen en de planningsdocumenten enerzijds en beschikbare middelen anderzijds onvoldoende is. Dit heeft tot gevolg dat er soms doelstellingen worden opgesteld die niet in overeenstemming zijn met de beschikbare middelen (of omgekeerd). In een overheidscontext is het echter van groot belang om rekening te houden met de budgettair bepaalde middelen (middelen waarvan de afbakening overigens vaak volgens andere criteria verloopt dan de inhoudelijke component van een overeenkomst). Om de kans op onprettige verrassingen, misverstanden, niet-haalbare normen of te ambitieuze doelstellingen, enz. te vermijden is het met andere woorden noodzakelijk om op een systematische wijze terug te koppelen naar het begrotingsproces. In concreto betekent dit werk maken van een permanent overleg tussen Vlaamse overheid (alsook intern tussen Cultuur enerzijds en Begroting & Financiën anderzijds) en de organisatie in de aanloop naar een overeenkomst en de planning van de organisatie. Op deze wijze kunnen beleid (vertaald in plannen) en middelen continu bijgesteld worden en is de kans groter dat doelstellingen, indicatoren en normen passen in het budgettaire plaatje (en omgekeerd).

Aanbevelingen Korte termijn De belofte van de partijen aan elkaar om systematisch te overleggen en elkaar tijdig te

informeren. Het toetsen en eventueel aanpassen van bestaande doelstellingen, indicatoren en

normen aan de volgende aspecten: - Zijn ze SMART geformuleerd? - Zijn ze systematisch? - Zijn ze niet bureaucratisch? - Zijn ze beleidsmatig relevant? - Zijn ze toekomstgericht? - Houden ze rekening met de beschikbare middelen?

Lange termijn Ontwikkelen/samenbrengen van mensen en middelen binnen de functioneel bevoegde

administratie in een cel die op dit vlak technische (en eventueel inhoudelijke) ondersteuning biedt.

§5 Planning Planning is meer dan het louter opmaken van een document dat ‘plan’ genoemd wordt. Het is een onmisbaar proces en instrument bij het werken met overeenkomsten. Daarom is er systematische aandacht nodig voor planning en dient een minimumkwaliteit nagestreefd te worden.

Deel I: Inhoud 25

A. Relatie planning-overeenkomst Momenteel is er ook binnen de culturele sector steeds meer aandacht voor planning. Dit is zonder twijfel een positieve evolutie. De rol van planning is echter niet altijd even duidelijk afgebakend. Zo blijkt er soms een gebrek aan systematische afstemming tussen (de doelstellingen in) de overeenkomst en (de doelstellingen in) de planning. We stelden al eerder vast dat in de culturele sector soms overeenkomsten afgesloten worden zonder duidelijke doelstellingen, indicatoren of normen. In de praktijk blijkt dan dat dit doorgeschoven wordt naar de planning die de organisatie moet opstellen (en die meestal goedgekeurd moet worden door de Vlaamse overheid). Dit heeft tot gevolg dat het zwaartepunt bij de planning komt te liggen en de overeenkomst uitgehold wordt. Dit is in tegenspraak met het idee dat reeds in de overeenkomst duidelijke strategische doelstellingen, indicatoren en normen moeten afgesproken worden, en dat in functie daarvan de planning vervolgens aangeeft hoe de bepalingen in de overeenkomst concreet, dus operationeel, zullen worden gerealiseerd. Het meerjarenplan wordt dan ook best beschouwd als integraal deel uitmakend van de overeenkomst. Samengevat: planning moet voortbouwen op de overeenkomst maar mag niet betekenen dat er geen duidelijke doelstellingen, indicatoren en normen in de overeenkomst worden geformuleerd. Planning moet dan ook beschouwd als ‘volgend uit/invulling van’ de overeenkomst, en niet omgekeerd. Planning kan immers beschouwd worden vanuit twee invalshoeken: op basis van planning tot een overeenkomst komen of planning als de concrete invulling van afspraken die in een overeenkomst zijn gemaakt. We opteren voor de tweede optie, omdat op deze manier de overeenkomst (en de daarin gemaakte afspraken) centraal blijft staan en de planning in de uitvoering daarvan wordt ingeschakeld. De concrete rol van planning hangt samen met de focus van de overheid: (1) Sturingsvariant: Indien de nadruk ligt op sturing, kan de goedkeuring door de Vlaamse overheid van zowel meerjarenplan als jaarplannen verplicht worden. (2) Autonomievariant: Indien de nadruk ligt op autonomie, moet enkel het meerjarenplan goedgekeurd worden door de Vlaamse overheid en moeten de jaarplannen ter kennisgeving ingediend worden, weliswaar volgens bepaalde vormvereisten (opmaak cfr. tabel 9 + bepaalde timing, e.d.). In beide gevallen geldt de goedkeuring door de Vlaamse overheid van de planning van een organisatie (enkel meerjarenplan ofwel meerjarenplan en jaarplannen) enkel voor de aspecten/onderdelen die betrekking hebben op de elementen m.b.t. de overeenkomst en de middelen die in de overeenkomst zijn overeengekomen. De goedkeuring van de Vlaamse overheid is met andere woorden enkel vereist voor hetgeen waarover de organisatie en de Vlaamse overheid een overeenkomst hebben afgesloten. Daarnaast heeft de organisatie (naargelang de affiliatie met de Vlaamse overheid in meer of mindere mate) het recht om eigen doelstellingen (met andere middelen) na te streven zonder dat voor de planning hieromtrent de instemming van de Vlaamse overheid vereist is. Een expliciete bepaling in de overeenkomst moet de autonomie van de organisatie op dit vlak vrijwaren.

Deel I: Inhoud 26

B. Structurering Zoals gezegd, blijkt planning reeds ingeburgerd te zijn in de culturele sector. De bestaande planning verloopt echter op zeer uiteenlopende wijze, waardoor ook de kwaliteit en afstemming variëren. Los van de legitieme nood van elke organisatie aan flexibiliteit, maatwerk en een eigen invulling van de planning, lijkt het verdedigbaar om hierin meer lijn/structurering aan te brengen, onder andere om de mogelijkheid tot integraal beleid en afstemming en samenwerking tussen organisaties te vergroten enerzijds en een minimumkwaliteit van de planning te garanderen anderzijds. De gewenste planning valt uiteen in (1) een meerjarenplan (jaarlijks te actualiseren) en (2) jaarplannen. Enerzijds is er dus nood aan een meerjarig beleidsplan voor de duur van de overeenkomst (vijf jaar), dat jaarlijks geactualiseerd wordt. Dit meerjarenplan geeft aan hoe de organisatie de strategische doelstellingen van de overeenkomst vanuit een meerjarig perspectief zal nastreven. Hiertoe bepaalt de organisatie operationele doelstellingen in haar meerjarenplan. Verder bepaalt de Vlaamse overheid bij voorkeur de vervaldata en minimuminhoud, alsook het principe dat deze meerjarenplanning aan de Vlaamse overheid wordt voorgelegd ter goedkeuring. Deze planning moet voorts zoveel als mogelijk gelinkt worden aan de financiën (meerjarenbegroting). Anderzijds is er sprake van jaarplannen, waarin de acties in het kader van het meerjarenplan worden voorgesteld. Op deze wijze is er een trapsgewijze vertaling van de strategische doelstellingen in de overeenkomst, via een operationalisering in het meerjarenplan naar concrete acties in het jaarplan (zie tabel 8). Tabel 8: Vertaling van beleid

Niveau Instrument Looptijd Strategisch

Overeenkomst

Legislatuurgebonden (vijf jaar)

Operationeel

Meerjarenplan

Overeenkomstgebonden (vijf jaar, jaarlijks te actualiseren)

Acties

Jaarplan

Elk jaar (één jaar)

- Regeerverklaring- Beleidsnota - Strategisch plan

administratie

- Beleidsbrief - Projecten

Planning is overigens meer dan het opstellen van schema’s. In de planning komen ook methoden aan bod, de normatieve invulling, kwalitatieve aspecten, e.d. Planning en de documenten die eruit voortvloeien zijn met andere woorden meer dan een opsomming van doelstellingen, indicatoren, normen en acties. Tabel 9 geeft een voorbeeld hoe de jaarplanning schematisch kan worden weergegeven. Het spreekt voor zich dat in het uiteindelijke document een meer uitgebreide toelichting voor de erin opgenomen elementen wenselijk is.

Deel I: Inhoud 27

Tabel 9: Voorbeeld jaarplan

Naam: organisatie Z Periode: jaar X

Aanmaak: dd-mm-jjjj

SD OD Indicator Norm Actie Toelichting1. Verhoging deskundigheid organisaties

1.1 Het voorzien in een professioneel opleidingsaanbod voor de doelgroep (=organisaties in de sector)

1.1.1 Aangeboden aantal uren opleiding 1.1.2 Aantal verschillende opleidingen

1.1.1.1 min. 150 uur 1.1.2.1 min. drie thema’s

Opleiding: omtrent IKZ, omtrent PMS, omtrent HRM

We stellen vast dat er momenteel een grote vraag is naar vorming rond IKZ omwille van de kwaliteitscriteria die door diverse overheden aan de organisaties in het veld worden gevraagd. Verder is er nog steeds de vraag naar vorming rond PMS omwille van de vraag van diverse overheden naar het meten van de door organisaties te leveren prestaties en naar vorming omtrent HRM wegens de professionalisering van de organisaties.

1.2 De kwaliteit en de diversiteit van het opleidingsaanbod waarborgen

1.2.1 Aantal nieuwe opleidingsinitiatieven 1.2.2 De beoordeling door de deelnemers per opleiding

1.2.1.1 min. één 1.2.2.1 min. 70% van de deelnemers tevreden per opleiding

IKZ is een nieuwe opleiding Systematisch gebruik van gestandaardiseerde evaluatieformulieren

We hebben nog geen opleiding rond IKZ en willen hiermee ingaan op een nieuwe behoefte bij de organisaties Elke deelnemer zal gevraagd worden om een gestandaardiseerd evaluatieformulier in te vullen. De gegevens zullen systematisch elektronisch verwerkt worden

1.3 Het maximaal bereiken van de doelgroep

1.3.1 Het aantal deelnemende organisaties 1.3.2 Het aantal deelnemers

1.3.1.1 min. 30 % van de erkende organisaties in de sector moet deelnemen aan 1 of meerdere opleidingen 1.3.2.1 in totaal moeten er 200 personen deelnemen aan 1 of meerdere opleidingen

Er zal promotie gebeuren via het eigen tijdschrift, mailinglist, alsook via aankondiging op onze website en verspreiding via andere nieuwsbrieven De deelnemers zullen een attest krijgen van deelname

Deels via bestaande kanalen, deels via nieuwe kanalen (aankondiging via andere nieuwsbrieven) zullen de opleidingen bekend gemaakt worden Om de interesse te verhogen worden de deelnemers beloond met een erkend attest, dat bewijst dat ze deze opleiding gevolgd hebben en dat voor hun wettelijk verplichte bijscholing geldig is.

Deel I: Inhoud 28

Voorbeeld: minimuminhoud van planning Meerjarig beleidsplan (jaarlijks actualiseren):

1. Situatieschets, omgevingsanalyse met een kritische analyse 2. Probleemidentificatie 3. Prioriteitenstelling 4. (Herneming van) de algemene opdrachten/doelstellingen van de organisatie 10 5. (Herneming van) de strategische doelstellingen, indicatoren en normen die in de

overeenkomst werden overeengekomen (volgens SMART-principe) 6. Inhoudelijk: Formuleren van operationele doelstellingen, indicatoren en normen,

oftewel de inhoudelijke strategie hoe en via welke programma’s de organisatie de strategische doelstellingen van de overeenkomst zal trachten te verwezenlijken. Er is ook een koppeling naar de financiën (meerjarenbegroting)

7. Beheersmatig: waar, hoe, hoeveel middelen worden ingezet? Bv. naar financiën en personeel11

Jaarplan (zie ook tabel 8):

1. Inhoudelijk: Concrete acties die kaderen in het meerjarenplan met bepaling van normen; projecten en mijlpalen; rekening houdend met jaarlijkse beleidsbrief

2. Beheersmatig: nadruk op begroting: hoeveel middelen waarvoor?

Aanbevelingen Korte termijn Op korte termijn kunnen er richtlijnen worden opgesteld vanuit de Vlaamse overheid om

voor het integrale beleidsdomein eenzelfde lijn en minimale elementen (inhoud) in de planning te krijgen. In dat kader kunnen de huidige procedures gescreend worden: is er een meerjarenplan en jaarplan? Is dit afgestemd op de overeenkomst? Enz.

Aansluitend zou voor alle planningsdocumenten van organisaties die de Vlaamse

overheid momenteel moet goedkeuren, bij de goedkeuring steeds gekeken moeten worden naar de overeenstemming met beleidslijnen (beleidsnota, beleidsbrief, enz.)

Lange termijn Alle documenten worden opgehangen aan een gelijkaardige structuur: hierbij wordt de

indeling van de meerjarenplanning afgestemd waar wenselijk op de inhoud van de overeenkomst, worden de jaarplannen opgehangen aan de structuur van het meerjarenplan, enz. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld de jaarverslagen. Op deze wijze wordt de informatie immers logisch gestructureerd over verschillende documenten heen, wat de transparantie en leesbaarheid ten goede komt.

10 De organisatie kan een hogere activiteitenratio hebben dan hetgeen waartoe zij zich verbindt in de overeenkomst. Het spreekt echter voor zich dat hetgeen de organisatie in het kader van de overeenkomst in haar planning opneemt, niet los staat, laat staan tegengesteld is aan haar bredere opdrachten. Het is dan ook logisch dat er samenhang moet zijn. 11 (Vzw’s: waar, hoe middelen inzetten? In algemene termen (facultatief)) (VOI’s: hoe middelen daarbij inzetten: a) personeel, b) financieel (begroting), c) logistiek/ICT)

Deel I: Inhoud 29

Naargelang de focus op sturing dan wel autonomie is er goedkeuring van de Vlaamse overheid voor de meerjaren- en jaarplanning dan wel enkel de meerjarenplanning vereist. In dat laatste geval moeten de jaarplannen nog wel ter kennisgeving, volgens bepaalde vormvereisten en timing ingediend worden.

Het verankeren van de belangrijkste elementen in een kaderdecreet dat vervolgens wordt

ingevuld in een koepeldecreet met sectorale hoofdstukken.

§6 Monitoring en rapportage Monitoring en rapportage zijn essentieel, zowel voor de organisatie als voor de Vlaamse overheid, om de uitvoering van de overeenkomst te kunnen volgen. Er moet daarom systematisch werk gemaakt worden van beide. De rapportage moet voorts in verhouding staan tot de omvang en middelen van de organisatie en hetgeen onderwerp van de overeenkomst uitmaakt (bijvoorbeeld financieel belang en politiek/maatschappelijk belang). Een regelmatige rapportage is echter steeds noodzakelijk. Momenteel blijkt monitoring en rapportage van de overeenkomsten binnen de culturele sector op uiteenlopende wijze te verlopen. In concreto zijn de rollen van de diverse actoren niet altijd even duidelijk afgebakend en varieert de inhoud en vorm sterk. Met het oog op een kwaliteitsverhoging kunnen hieromtrent een aantal suggesties geformuleerd worden. Omwille van het eerdere pleidooi voor meerjarenplanning, geconcretiseerd in jaarplannen (cfr. supra) en gezien de voorkeur van de Vlaamse overheid en de culturele sector voor zelfmonitoring door de organisatie, ligt het voor de hand dat de organisatie (minstens) jaarlijks in haar jaarverslag rapporteert over de ondernomen acties in het kader van de uitvoering van het jaarplan. Om een minimale kwaliteit, transparantie en afstemming te verzekeren, is een vaste formattering van het jaarverslag en een afgesproken timing wenselijk. Met een vaste formattering wordt bedoeld dat een aantal elementen steeds terugkeren: de verwezenlijking t.a.v. de resultaatsnormen (indien mogelijk in een historisch vergelijkend perspectief), bij afwijking van die normen, de redenen waarom die norm niet bereikt werd en voorstel van eventuele bijsturingmaatregelen. Ook moet er in de mate van het mogelijke een link worden gelegd naar de financiën (jaarrekening). Het jaarverslag, opgesteld door de organisatie, heeft uiteindelijk drie functies, namelijk (1) de jaarlijkse rapportage over de realisatie van de doelstellingen, (2) het weergeven van het financiële beeld (bestedingen, e.d.) via de jaarrekeningen, bij voorkeur met koppeling naar de inhoud en (3) brede bekendmaking naar het publiek toe. Minimale inhoud rapportage: 1. Mate van bereiking van vooropgestelde doelstellingen en acties + toelichting 2. Indien normen niet of niet volledig bereikt: vermoedelijke oorzaken en eventueel 3. Suggesties voor verbetering/bijsturing Tabel 10 illustreert hoe de inhoudelijke rapportage in een jaarverslag er (schematisch) kan uitzien. Het spreekt voor zich dat verdere woordelijke toelichting in het jaarverslag, alsook het financiële luik noodzakelijk is. Ook hier is het van belang om de systematiek vanuit de overeenkomst naar planning en vervolgens naar rapportage te bewaken.

Deel I: Inhoud 30

Tabel 10: Voorbeeld inhoudelijke rapportage in jaarverslag12

Naam: organisatie Z Periode: jaar X Aanmaak: dd-mm-jjjj SD OD Indicator Norm Actie13 Realisatie

(=score) +/-14

Toelichting Voorstel verbeteractie(optioneel)

1. Verhoging deskundigheid organisaties

1.1 Het voorzien in een professioneel opleidingsaan-bod voor de doelgroep (=organisaties in de sector)

1.1.1 Aangeboden aantal uren opleiding 1.1.2 Aantal verschillende opleidingen

1.1.1.1 mi-nimum 150 uur 1.1.2.1 min. drie thema’s

Opleiding: omtrent IKZ (100u.) omtrent PMS (100u.)

1.1.1 200u. 1.1.2 twee thema’s

De uitgewerkte vormingscyclus rond IKZ bleek een schot in de roos (grote belangstelling). Ook de opleiding rond PMS werd opnieuw georganiseerd Door het plotse vertrek van onze specialist in HRM konden wij niet tijdig een oplossing vinden om de geplande HRM-cyclus aan te bieden.

Volgend jaar een HRM-cyclus organiseren

1.2 De kwaliteit en de diversiteit van het opleidingsaan-bod waarborgen

1.2.1 Aantal nieuwe opleidingsini-tiatieven 1.2.2 De beoordeling door de deelnemers per opleiding

1.2.1.1 min. één 1.2.2.1 min. 70% van de deelnemers tevreden per opleiding

IKZ nieuwe opleiding Systematisch gebruik gestandaardi-seerde evaluatie-formulieren

1.2.1 één 1.2.2 IKZ: 83 % tevreden, PMS 74% tevreden

Cfr. infra De tevredenheid van de deelnemers voldoet aan de norm. Het is wel zo dat een 20% van de deelnemers zijn evaluatieformulier niet invulde.

1.3 Hetmaximaal bereiken van de doelgroep

1.3.1 Het aantal deelnemende organisaties 1.3.2 Het aantal deelnemers

1.3.1.1 min. 30 % van erkende organisaties moet deel-nemen aan 1 of meerdere opleidingen 1.3.1.2 in totaal moeten 200 personen deelnemen aan 1 of meerdere opleidingen

Promotie via het eigen tijdschrift, mailinglist, aankondiging op website en verspreiding via andere nieuwsbrieven De deelnemers kregen een attest van deelname

1.3.1 67 % van de erkende organisaties in de sector nam deel 1.3.2 337 personen

De meerderheid van de erkende organisaties in de sector blijkt gebruik te maken van ons opleidingsaanbod. Dit bewijst volgens ons dat we de rol van steunpunt op dit vlak duidelijk vervullen Het deelnemersaantal nam met meer dan 50% toe in vergelijking met vorig jaar

12 De gegevens in deze tabel zijn volledig fictief. 13 Deze kolom omvat de gevoerde acties (dus van het afgelopen jaar). De geplande acties staan in het jaarplan maar kunnen eventueel hernomen worden in het jaarverslag (bv. extra kolom) indien dit nuttig wordt geacht.

14 ‘+’ betekent dat de norm behaald werd, ‘-‘ betekent dat de norm niet gehaald werd.

Deel I: Inhoud 31

Aangezien de monitoring en rapportage door de organisatie zelf gebeurt, kunnen er op vraag van/door de administratie steekproefsgewijze betrouwbaarheidsaudits uitgevoerd worden. Deze audits kunnen voor de Vlaamse overheid door drie instanties uitgevoerd worden, namelijk (1) door of via de administratie, (2) door de cel Interne Audit (bij VOI’s), en (3) als onderdeel bij de organisatiedoorlichting. Er zijn verder drie types mogelijk: 1. Deze die de relatie tussen de indicatoren en de doelstellingen onderzoekt (meten de

indicatoren wel de vooropgestelde indicatoren?) 2. Deze die de performantie van het systeem en de controle daarop onderzoekt (meet het

systeem juist en heeft de organisatie daar zelf een voldoende controle op?) 3. Deze die de accuraatheid van de gegevens toetst (zijn de scores op de indicatoren wel

juist?) Door het verplicht laten opnemen in het jaarverslag van de jaarrekening, met daarbij het verslag van de jaarlijkse financiële controle door de bedrijfsrevisor (behalve bij kleine organisaties) is er ook een financiële rapportage aanwezig.15 In de mate van het mogelijke moeten de financiële gegevens gekoppeld worden aan de prestaties, maar dit lijkt niet haalbaar op korte termijn. Naargelang de keuze voor de sturings- of de autonomievariant, wordt er voorts bij de tussentijdse en eindevaluatie een uitgebreid verslag over de voorafgaande periode gemaakt.

Aanbevelingen Korte termijn Op korte termijn kunnen er richtlijnen worden opgesteld vanuit de Vlaamse overheid om

voor het integrale beleidsdomein eenzelfde lijn en minimale elementen (inhoud) in de rapportage op te nemen. In dat kader kunnen de huidige procedures gescreend worden: is er een jaarverslag? Is dit afgestemd op het jaarplan? Enz.

Lange termijn Alle documenten worden opgehangen aan een gelijkaardige structuur: hierbij wordt de

indeling van de rapportage (bij tussentijdse en eindevaluaties) op de inhoud van de meerjarenplanning en de overeenkomst afgestemd, worden de jaarverslagen opgehangen aan de structuur van jaarplannen, enz. Op deze wijze wordt de informatie immers logisch gestructureerd over verschillende documenten heen, wat de transparantie en leesbaarheid ten goede komt (cfr. supra).

Het verankeren van de belangrijkste elementen (opbouw inhoud, timing, enz.) in een

kaderdecreet dat vervolgens wordt ingevuld in een koepeldecreet met sectorale hoofdstukken.

15 Voor de kleine organisaties die geen jaarlijkse controle door de revisor laten uitvoeren, kan de administratie dit eventueel zelf voor haar rekening nemen. (cfr. nieuwe en oude VZW-wetgeving) De vraag is in hoeverre dit wenselijk is bij kleine organisaties.

Deel I: Inhoud 32

§7 Opvolging, evaluatie en audit Naast monitoring en rapportage is er ook nood aan opvolging, evaluatie en audit.

A. Opvolging De opvolging is het proces waarbij (minstens) jaarlijks een bepaalde actor voor de Vlaamse overheid nagaat of de vooropgestelde doelen bereikt worden en daarover verslag uitbrengt. Momenteel betreft het binnen de culturele sector vaak één of meerdere gemeenschapscommissarissen/afgevaardigde(n) van de minister(s). Dit kan echter evenzeer door het departement/functioneel bevoegde administratie gebeuren. Zowel bij de sturings- als de autonomievariant maakt de gemeenschapscommissaris/functioneel bevoegde administratie een jaarlijks verslag. Het is immers van belang dat, hoewel er in de autonomievariant niet elk jaar formeel geëvalueerd wordt, de principaal een eigen beeld heeft dat actueel is. Bij de sturingsvariant wordt het jaarlijks opvolgingsverslag sowieso gebruikt voor de jaarlijkse tussentijdse evaluatie. In de autonomievariant wordt er een tussentijds verslag opgemaakt voor de te evalueren periode over de uitvoering van de overeenkomst (tweejaarlijks). In beide varianten wordt er voorts een eindverslag opgemaakt voor de eindevaluatie. Zoals gezegd, gebeurt de opvolging momenteel nog vaak door een gemeenschapscommissaris. Het lijkt aangewezen, ook in de geest van Beter Bestuurlijk Beleid, om op termijn de functioneel bevoegde administratie hiermee te belasten en tegelijkertijd meer systematiek in te brengen. Dit kan enkel indien de randvoorwaarden (cfr. infra) vervuld worden, zoals ex post controle, audit, resultaatsgerichte sturing, enz. Ook moet hiertoe het informatierecht (of ‘inlichtingenrecht’) ingeschreven worden (d.w.z. dat deze administratie steeds recht heeft op alle informatie en inzage in alle stukken aangaande de overeenkomst met de Vlaamse overheid). De functioneel bevoegde administratie stelt dan zoals gezegd jaarlijks een eigen opvolgingsverslag op voor de jaarlijkse tussentijdse evaluatie (sturingsvariant); aangevuld of uitgebreid over meerdere jaren voor de tweejaarlijkse tussentijdse evaluatie (autonomievariant); en voor de eindevaluatie (beide varianten). Via het eigen jaarlijks verslag houdt de Vlaamse overheid echter een permanente vinger aan de pols. Hoe dan ook, het is essentieel dat de Vlaamse overheid systematisch een eigen beeld krijgt over de uitvoering van de overeenkomst. Daarvoor mag zij immers niet enkel afhankelijk zijn van de rapportage en monitoring door de organisatie zelf (ook al wordt de betrouwbaarheid van deze gegevens in principe getoetst via de betrouwbaarheidsaudit).

B. Evaluatie Er is meestal wel sprake van een vorm van opvolging in de culturele sector, maar het ontbreekt soms aan een echte evaluatie door de sturende overheid.16 Daarbij lijkt de sturende overheid nog in te beperkte mate over de instrumenten en de cultuur te beschikken om een ernstige evaluatie door te voeren. Het ontbreken van een dergelijke evaluatie hypothekeert echter het proces omwille van de demotiverende werking t.a.v. de organisatie

16 Dit geldt ook in andere sectoren en voor het buitenland.

Deel I: Inhoud 33

als gestuurde actor. (Bouckaert & De Corte, 1999). Maar ook binnen de Vlaamse overheid kan dit demotiverend werken aangezien het nut van de opvolgingsrapportage op deze manier eveneens in twijfel getrokken wordt. Bij een meerjarige overeenkomst zouden er in de sturingsvariant jaarlijkse tussentijdse evaluatiemomenten worden ingeschreven. In de autonomievariant gaat het om tweejaarlijkse tussentijdse evaluatiemomenten, in de andere jaren gaat het om jaarlijkse informele overlegmomenten (op basis van het jaarverslag van de organisatie). De formele tussentijdse evaluatie (jaarlijks of tweejaarlijks) moeten retrospectief en prospectief gebeuren.17 In sommige overeenkomsten is tussentijdse en/of eindevaluatie voorzien, maar in de praktijk blijkt dit niet altijd systematisch te gebeuren. In dit kader moeten beide partijen duidelijke afspraken maken over de bij de evaluatie betrokken actoren, alsook over de bronnen en het omgaan met de resultaten van de evaluatie. Als kernidee moet de evaluatie gericht zijn op bijsturing via toekomstgericht overleg. Dat dit alles idealiter moet gebeuren in een vertrouwensrelatie, spreekt voor zich. Er zijn dus twee belangrijke opties: Autonomievariant: ofwel wordt de evaluatie geënt op de Vlaamse legislatuur en is er één

tussentijdse evaluatie na twee jaar en één eindevaluatie op het einde van de overeenkomst. De overige jaarlijkse overlegmomenten zijn informeel.

Sturingsvariant: Het is echter ook mogelijk om binnen de legislatuur een jaarlijkse

ernstige tussentijdse evaluatie te voorzien, met een eindevaluatie op het einde van de legislatuur.

Om verwarring te vermijden, maken we hier verder een onderscheid tussen (1) jaarlijkse informele overlegmomenten, (2) de tussentijdse evaluatie (jaarlijks of tweejaarlijks) en (3) de eindevaluatie (zie tabel 11). Tabel 11: Overleg- en evaluatiemomenten

Overlegmoment18 Tussentijdse evaluatie Eindevaluatie Wanneer? Jaarlijks Jaarlijks of tweejaarlijks Vijfjaarlijks Wie? Principaal en agent Principaal en agent Principaal en agent Hoe? Informeel moment Formeel moment, constructieve

sfeer Formeel moment, constructieve sfeer

Basis? 1. Jaarverslag agent

1. Jaarlijks verslag/uitgebreid opvolgingsverslag principaal

2. Jaarverslag/uitgebreid verslag agent

3. Evt. kwaliteitsrapport beoordelingscommissie

1. ‘Eindopvolgingsrapport’ principaal

2. Eindverslag agent 3. Organisatie-audit 4. Evt. ‘eindkwaliteitsrapport’

beoordelingscommissie Doel? 1. Stand van zaken

2. Beleidsinput 1. Uitvoering overeenkomst

zoals afgesproken? (tussentijds) (+evt. sancties), cfr. kwijting;

2. Aangepastheid binnen de omgeving, diverse evoluties, enz.

3. Bespreken van eventuele correctieve maatregelen

4. Beleidsinput

1. Einduitspraak over uitvoering overeenkomst (+evt. sancties)

2. Toekomstgericht (Nieuwe noden? Organisatie nog een belangrijke rol? Enz.)

3. Lessen voor nieuwe overeenkomst (Wat verliep niet goed? Moeilijke punten? Enz.)

4. Beleidsinput

17 Deze formele tussentijdse evaluatie kan bij de autonomievariant, omwille van praktische redenen, namelijk werkbelasting van de Vlaamse overheid, ook naar het derde jaar opgeschoven worden. 18 Informeel, enkel in de autonomievariant.

Deel I: Inhoud 34

Een andere vorm van evaluatie, namelijk de ‘a priori’-evaluatie van de ontwerpen van overeenkomsten, laten we hier verder buiten beschouwing. Doorheen de aanbevelingen in dit rapport wordt er immers al voldoende gewezen op de noodzaak om een ondersteunende cel binnen de administratie van Cultuur op te richten die zich bezighoudt met de voorbereiding, analyse en (vormelijke) evaluatie van de beheersovereenkomsten en die coördinerend en adviserend optreedt. (1) Jaarlijkse overlegmomenten Enkel in de autonomievariant wordt er in de jaren dat er geen formele tussentijdse evaluatie gebeurt, jaarlijks door beide partijen overleg gepleegd op informele wijze met elkaar hoe de uitvoering van de plannen verloopt. Dit overlegmoment is voorts gericht op het opbouwen en versterken van de relatie tussen beide partijen en het geven van input aan het beleid. Als basis wordt het jaarverslag van de organisatie gebruikt (en eventueel het jaarlijks opvolgingsrapport van de administratie). (2) Tussentijdse evaluatie Het doel van de tussentijdse evaluatie (jaarlijks of tweejaarlijks) is vierledig te noemen: 1. Formele uitspraken doen of de overeenkomst voldaan is (tussentijds) (+ evt. sancties); 2. Bespreken van eventuele correctieve maatregelen; 3. Overleg omtrent de passendheid/aangepastheid binnen de omgeving, diverse evoluties,

enz. (zijn de doelstellingen, acties e.d. nog relevant? zijn er belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen die tot een herziening van de overeenkomst nopen? Enz.);

4. Voorts kan op dit moment van beleidsevaluatie advies verleend worden en zodoende input inzake beleidsvoorbereiding gegeven worden.

De tussentijdse evaluatie door de Vlaamse overheid dient gemeenschappelijk te gebeuren met de organisatie. Namens de Vlaamse overheid is dit de functioneel bevoegde minister of zijn vertegenwoordiger, ondersteunt door zijn administratie. Door de gemeenschappelijke tussentijdse evaluatie kan er overeenstemming groeien over de mate van resultaatsverwezenlijking en de eventueel te nemen maatregelen. Ook kunnen de partijen op dat ogenblik de algemene situatie beschouwen en evalueren of de doelstellingen in de overeenkomst nog actueel zijn. Tenslotte kunnen er eventuele sancties en beloningen beslist worden. Het is belangrijk dat deze evaluatie in een constructieve sfeer gebeuren, gericht op het voortzetten van een vertrouwensrelatie. De tussentijdse evaluatie kan zoals gezegd leiden tot bijsturingen van doelstellingen, normen en het gedrag van de organisatie. Ook op het vlak van evaluatie is er nog ruimte voor verbetering. In de overeenkomst dient voorts beschreven te worden op welke bronnen deze evaluatie zich baseert, wie er bij betrokken is (ook best de functie van de betrokken personen), over wat ze uitspraak moet doen, en wanneer ze moet plaats te vinden (frequentie en tijdstip) (Verhoest, 2001). De frequentie hangt echter samen de gekozen optie: jaarlijks (sturingsvariant) of tweejaarlijks (autonomievariant). De bronnen voor de tussentijdse evaluatie kunnen de volgende zijn: 1. Jaarverslagen/uitgebreid verslag van de organisatie;

Deel I: Inhoud 35

2. Jaarlijks opvolgingsrapport/uitgebreid opvolgingsrapport van de gemeenschapscommissaris (minimalistisch)/de functioneel bevoegde administratie (maximalistisch);

3. Kwaliteitsrapport van de beoordelingscommissie (indien van toepassing)19 Verder is het van belang dat deze tussentijdse evaluatie door beide partijen samen gebeurt, dus gemeenschappelijk en in onderling overleg. Dit stimuleert immers de betrokkenheid, het wederzijds vertouwen en verkleint de kans op misverstanden zoals verschillende interpretaties e.d. Rol beoordelingscommissies De betrokken beoordelingscommissie (indien van toepassing) maakt een kwaliteitsrapport op bij de tussentijdse en eindevaluatie. Hun rol wordt beschreven in de sectorale hoofdstukken van het koepeldecreet (cfr. infra). In verband met de opvolging overleggen zij met de administratie. Concreet beoordelen de commissies de kwaliteit van programmatie, e.d. Zij baseren hun kwaliteitsrapport ook op twee bronnen: eigen informatie (door het bezoeken van activiteiten, voorstellingen, enz.) en jaarverslagen van de organisatie. De beoordelingscommissies zorgen zo voor een versterking op het vlak van (inhoudelijke) kwaliteitscontrole. Om een minimale kwaliteit van de rapportage van de beoordelingscommissies te garanderen, moet er in de opdrachtverklaring en het huishoudelijk reglement van de commissie duidelijk omschreven zijn wat de vereiste kwalificaties zijn, de parameters waarop ze moeten beoordelen, een minimum aantal voorstellingen /activiteiten die ze moeten bezoeken (bv. 2x jaar), alsook de interne werking, enz. Zodoende is er een garantie op een minimaal niveau aan controlerende activiteit per deelsector, waar een beoordelingscommissie bestaat of wordt opgericht. (3) Eindevaluatie Naast de jaarlijkse informele overlegmomenten en formele tussentijdse evaluatie is er op het einde van de looptijd van de overeenkomst een eindevaluatie. Deze volgt hetzelfde stramien als de tussentijdse evaluatie maar heeft toch een speciale invulling. Bij de eindevaluatie wordt immers uitspraak gedaan over de verwezenlijking van de globale doelstellingen van de overeenkomst en deze is bepalend voor de eventuele heronderhandeling van een nieuwe overeenkomst. Het doel van de eindevaluatie is eveneens vierledig: 1. Einduitspraak doen over de uitvoering van de overeenkomst (zijn de doelstellingen

behaald of niet? Waarom wel of niet? Enz) (+ evt. sancties); 2. Toekomstgericht (Zijn er nieuwe noden? Kan de organisatie nog een belangrijke rol

spelen? Enz.); 3. Lessen voor een nieuwe overeenkomst (Wat verliep niet goed? Waar lagen moeilijke

punten? Enz.); 4. Beleidsinput. De eindevaluatie is er met andere woorden op gericht om (1) op het einde van de looptijd van de overeenkomst uitspraak te doen over de verwezenlijking van de globale

19 Voor een aantal velden binnen cultuur zijn er beoordelingscommissies opgericht, zoals voor ‘Muziek’. Deze zouden dan een rol kunnen vervullen als kwaliteitscontrole.

Deel I: Inhoud 36

doelstellingen in de overeenkomst en is (2) bepalend voor de heronderhandeling van een (eventuele) nieuwe overeenkomst en moet (3) ook de eerder ‘existentiële’ vragen aansnijden en beantwoorden. Tenslotte kan er ook (4) beleidsinput gegeven worden. De evaluatie dient met andere woorden ook als input voor nieuwe onderhandelingen, voor een eventuele herstructurering van de organisatie (indien de Vlaamse overheid hiertoe bevoegd is) en soms voor de beslissing voor het al dan niet aanblijven van het topmanagement (bv. bij IVA’s). Het is ook op dit ogenblik dat er eventuele sancties genomen worden. Wat de toekomstgerichtheid betreft, gaat het over fundamentele overwegingen, zoals het al dan niet nog bestaan van de behoeften, het al dan niet aangepast zijn van de organisatie aan nieuwe behoeften, enz. De belangrijkste bronnen voor de eindevaluatie lijken de volgende: 1. Eindevaluatierapport van de organisatie zelf; 2. Eindopvolgingsrapport van de gemeenschapscommissaris (minimaal)/ de functioneel

bevoegde administratie (maximaal); 3. Het eindkwaliteitsrapport van de beoordelingscommissie (indien van toepassing); 4. De organisatie-audit. Eerst en vooral lijkt het nuttig te voorzien in een verplichte eindrapportering betreffende de uitvoering van de overeenkomst sinds de inwerkingtreding ervan (bv. zes maanden voor het aflopen van de duurtijd van de beheersovereenkomst) (1) door de organisatie zelf, (2) door de gemeenschapscommissaris/functioneel bevoegde administratie en eventueel (3) de beoordelingscommissie.20 Zoals bij de tussentijdse evaluatie is er ook bij de eindevaluatie nood aan een eigen informatiebron als basis voor de principaal, namelijk een soort van ‘eindopvolgingsrapportage’ door de administratie (maximalistisch)/ gemeenschapscommissaris (minimalistisch), die een eerste oordeel geeft op basis van de gerapporteerde gegevens over de verwezenlijking van de gestelde doelen door de agent. Ook kan dit document reeds uitspraak doen over eventuele correctieve maatregelen. Om bij de eindevaluatie ook een beeld te hebben van de kwaliteit van hetgeen de organisatie in uitvoering van de overeenkomst de afgelopen vijf jaar gepresteerd heeft, kunnen de beoordelingscommissies (indien van toepassing) een eindrapport inzake kwaliteit afleveren. Tot slot is het aangewezen om in de tweede helft van de overeenkomst een diepgaande organisatiedoorlichting door een interne of externe organisatieauditeur of desgevallend een extern adviesbureau te laten uitvoeren (cfr. infra). Deze organisatiedoorlichting dient betrekking te hebben op de omgeving, missie, strategie en functioneren van de organisatie en de rol van het management hierin. Deze organisatiedoorlichting kan dan samen met overige rapporten als insteek voor de eindevaluatie gebruikt worden. De eindevaluatie wordt bij voorkeur ook gerapporteerd aan het Vlaams Parlement. Op deze wijze beschikt de Vlaamse minister van Cultuur over een totaalbeeld op basis van drie of vier verschillende bronnen, wat meteen de basis vormt voor de eindevaluatie en (desgevallend) de onderhandeling van een nieuwe overeenkomst. Dit alles moet gekoppeld zijn aan en uitmonden in een proces van heroverweging.

20 De timing en het voorstel tot eindrapport door de organisatie zelf sluit aan bij het voorontwerp van kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. (Beter Bestuurlijk Beleid, 2001)

Deel I: Inhoud 37

C. Audit De audit is in essentie een controle-instrument. Momenteel wordt dit binnen de culturele sector niet systematisch gebruikt in het kader van het werken met overeenkomsten. De audit die we hier voor ogen hebben, is net zoals de opvolging en evaluatie tweeledig. Enerzijds is er sprake van een regelmatige betrouwbaarheidsaudit en anderzijds van een vijfjaarlijkse organisatie-audit. De functioneel bevoegde administratie kan dit zelf doen, maar kan ook de voorkeur geven aan een externe organisatie (adviesbureau, e.d.). In de overeenkomst moeten in elk geval de nodige bepalingen hieromtrent worden opgenomen. (1) Betrouwbaarheidsaudit Indien, zoals in de culturele sector de optie lijkt, de gegevens door de gestuurde actor zelf gemonitord en gerapporteerd (zullen) worden, dient er regelmatig een audit te gebeuren om de betrouwbaarheid van de gegevens en/of het monitoringsysteem vast te stellen. Dit betekent een systematische controle van de getrouwheid en volledigheid van de gerapporteerde uitvoeringsgegevens, door een externe instantie (dus niet de organisatie zelf). Een betrouwbaarheidsaudit heeft betrekking op een systematisch betrouwbaarheidsonderzoek (1) van de gerapporteerde resultaatsgegevens, (2) van het monitoringsysteem van de gestuurde actor of (3) van de gebruikte indicatoren in dat systeem, of (4) van het interne auditsysteem van de gestuurde actor. Een dergelijke audit gebeurt door de sturende overheid of door een derde actor (bv. het Rekenhof, privé-bedrijf, enz.). (Bouckaert & Van Nuffel, 2000) Het is verder van belang om deze audits te gebruiken op een positieve wijze. Audits hebben in de culturele sector immers vaak een negatieve connotatie, omdat deze in een sfeer van wantrouwen zouden gevraagd worden. Maar uit de audit kunnen bijvoorbeeld beide partijen leren, dus men moet ook oog hebben voor leereffecten (welke indicatoren moeten aangepast worden? Hoe kunnen we de rapportage verbeteren? Enz.). (2) Organisatie-audit Ook het gebruik van de organisatie-audit in het kader van overeenkomsten is momenteel nog braakliggend terrein binnen de culturele sector. Niet dat er tot op heden geen organisatie-audits gebeurden, maar deze waren zelden in het licht van de overeenkomst. Deze audit kan nochtans een grote meerwaarde bieden, vooral in het kader van de eindevaluatie. De organisatie-audit zoals wij deze wenselijk achten zou vijfjaarlijks gebeuren, door een onafhankelijke derde, op vraag van de bevoegde minister, en bij voorkeur in de tweede helft van de loop van de overeenkomst uitgevoerd worden. Op dat ogenblik zou de organisatie immers op volle kracht moeten draaien en is met andere woorden de startfase achter de rug vooraleer de organisatie grondig wordt doorgelicht enerzijds en hebben de auditgegevens nog voldoende actualiteitswaarde voor de eindevaluatie anderzijds. De doelstelling van de vijfjaarlijkse organisatiedoorlichting is (1) het kijken naar de organisatie zelf (=intern), alsook (2) naar de externe omgeving (behaalt de organisatie haar doelstellingen? Is ze nuttig/nodig? Is ze responsief naar verandering? Hoe is haar relatie met de administratie? Enz.). De focus van de audit ligt met andere woorden op de organisatie in haar omgeving en (3) desgevallend naar de organisaties die ze op hun beurt financieren. Het

Deel I: Inhoud 38

gaat verder om de sturingsrelatie tussen Vlaamse overheid en organisatie, meer bepaald de interactie met de administratie, minister, en de beoordelingscommissie (indien van toepassing). (3) Financiële audit De financiële audit is nog niet aan bod gekomen. Hier lijkt ons voor de meeste organisaties een belangrijk rol weggelegd voor de bedrijfsrevisor, die jaarlijks controle uitoefent. Voor de kleine organisaties kan, indien controle wenselijk is, dit mogelijk gebeuren door de functioneel bevoegde administratie. Indien de contractcyclus en de financiële cyclus geïntegreerd zijn, kan de financiële audit verder gekoppeld worden aan de overige audits. (Bouckaert & Van Nuffel, 2000).

Aanbevelingen Korte termijn De Vlaamse overheid tracht de bestaande regelgeving omtrent tussentijdse en

eindevaluatie consequent toe te passen. Er wordt zoveel als mogelijk een jaarlijks informeel overlegmoment tussen Vlaamse

overheid en organisatie belegd. Lange termijn De Vlaamse overheid ontwikkelt, naargelang haar voorkeur en eigen inzichten, de

sturings- en autonomievariant en giet deze in regelgeving. Indien wenselijk (en mogelijk) kan er ook een toetsing van het bereiken van de

doelstellingen met de ter beschikking gestelde financiële middelen (doelmatigheidsanalyse) gebeuren. Dit veronderstelt echter het beschikken over voldoende gegevens en voldoende expertise en moet in verhouding staan tot het belang van de doelstellingen en de omvang van de middelen. Bijsturingen in welke zin dan ook dienen altijd in overleg tussen de gestuurde en de sturende actor te gebeuren.

§8 Incentives, sancties en beloningen Sancties, beloningen en incentives zijn instrumenten die meestal deel uitmaken van het werken met een overeenkomst. Ook indien het een gentlemen’s agreement betreft, moet er bepaald zijn wat er gebeurt bij niet-naleving of onvoldoende naleving van de afspraken, al was het maar als spreekwoordelijke stok achter de deur. Omgekeerd kunnen er incentives zijn die de uitvoering stimuleren. Tenslotte kan er bij buitengewone prestaties ook beloond worden. Binnen de culturele sector gaat het in hoofdzaak om (negatieve) sancties, meer bepaald het herzien of terugvorderen van (een deel van) de subsidie of dotatie. Incentives en beloningen (in de zin van performantiebonus e.d.) daarentegen zijn zo goed als afwezig: het erkend blijven of de verlenging van subsidie wordt meestal als voldoende (of enig mogelijke) beloning beschouwd.

Deel I: Inhoud 39

Voorbeeld (fictief)

Jaar 1: Overeenkomst gaat van start (SMART-doelstellingen en –planning) Jaar 2: Tussentijds overlegmoment over jaar 1: alles verloopt naar wens Jaar 3: Tussentijds overlegmoment over jaar 2: alles verloopt naar wens21 Jaar 4: Tussentijdse evaluatie over jaar 1-3: volgens opvolgingsrapport van de administratie

werd de afgesproken norm van doelstelling X voor de afgelopen periode niet behaald: de organisatie geeft in haar jaarverslag geen bevredigende verklaring, maar belooft corrigerende maatregelen. De principaal beslist tot meer gebruik van haar inlichtingenrecht om de organisatie beter op te volgen gedurende jaar 4 en 5 en als sanctie de subsidie te verminderen vanaf het derde kwartaal van jaar 4.

Jaar 5: Eindevaluatie over jaar 1-5: over de hele periode werd doelstelling X toch behaald:

het eindopvolgingsrapport van de administratie toont aan dat de beloofde correctieve maatregelen uitgevoerd werden en de organisatie dus voldoet. Doelstelling Y blijkt niet behaald, maar de organisatie heeft hiervoor een plausibele verklaring die gesteund wordt door het eindopvolgingsrapport van de administratie. Als beloning voor het behalen van doelstelling X wordt (een deel van) de eerdere subsidievermindering met terugwerkende kracht terugbetaald.

Bijkomende mogelijkheden zijn: autonomie verminderen/vermeerderen, detail van rapportering en controle vergroten/verkleinen, de link met individuele sancties en beloningen van topmanagement (indien van toepassing), de macht van politici tot reorganisatie, afschaffing, of desgevallend ontslag bij organisaties waarin de Vlaamse overheid zeggenschap heeft, enz. Het is van belang om erop te wijzen dat negatieve sancties belangrijke nadelen met zich mee kunnen brengen, zoals (1) negatieve invloed op de dienstverlening, (2) negatieve invloed op het gedrag van de organisatie (te zeer gaan richten op de indicatoren) en (3) de geringe politieke opportuniteit in sommige gevallen (bv. 20% subsidie van de koepel van de Scouts of Chiro afnemen). Daarom zijn negatieve sancties niet de eerste optie binnen beter bestuurlijk beleid. De moeilijkheid ligt echter in het bedenken van alternatieven, een vraag waarop dit rapport ook geen antwoord geeft. Bij het omgaan met deze instrumenten is voorzichtigheid geboden: dialoog en verbeteringsstrategieën moeten centraal staan, waarbij de sanctie als ultieme stap wordt beschouwd met de overweging dat sancties een averechts effect kunnen hebben. Onzorgvuldig gebruik van sancties kan aanleiding zijn voor een neerwaartse spiraal (bv. financiële sancties: minder goede resultaten, dus minder subsidie, dus minder middelen om doelstellingen te behalen, dus minder goede resultaten, dus minder subsidie, enz.) Incentives, sancties en beloningen worden best expliciet opgenomen in de overeenkomst, zodat beide partijen weten waaraan ze zich kunnen verwachten. Verder kaderen deze bij voorkeur in een koepeldecreet (cfr. infra).

21 In dit voorbeeld schuift de tussentijdse evaluatie een jaar op wegens gebrek aan capaciteit bij de overheid.

Deel I: Inhoud 40

Opmerking: wat met verantwoordelijkheid & sanctionering t.a.v. personen? Wat sancties naar personen betreft, hangt dit af van de relatie met de overheid: IVA: bij een IVA wordt het hoofd aangesteld door de overheid, tekent het hoofd de

overeenkomst en is deze eindverantwoordelijke voor de uitvoering ervan. De Vlaamse regering kan het hoofd, indien wenselijk, rechtstreeks sanctioneren.

Publ. EVA: In het geval van publiekrechtelijke EVA’s lijkt de keuze binnen BBB nog niet gemaakt: er is sprake van twee opties; - ofwel (1) wordt de raad van bestuur aangesteld door de Vlaamse regering, waarna de

RvB de leidinggevende aanstelt. De overeenkomst wordt gesloten tussen de RvB en de Vlaamse regering en de RvB is eindverantwoordelijke: indien wenselijk, kan de Vlaamse regering de leden van de RvB sanctioneren en kan de RvB de leidinggevende sanctioneren,

- ofwel (2) stelt de Vlaamse regering in het midden van de RvB een afgevaardigd/gedelegeerd bestuurder aan. De overeenkomst wordt gesloten tussen de RvB en de Vlaamse regering en de RvB is eindverantwoordelijke: indien wenselijk, kan de Vlaamse regering de leden van de RvB en de afgevaardigd bestuurder sanctioneren.

Priv. EVA: bij privaatrechtelijke EVA’s is de mogelijkheid tot sanctionering van leidinggevende(n) vermoedelijk enkel onrechtstreeks (volgens rechtsvorm). Participatie: andere organisaties waarin de Vlaamse overheid participeert: zoals bij priv.

EVA. Privaat: Bij louter private organisaties lijkt er geen sanctionering mogelijk door Vlaamse

overheid ten aanzien van personen van de organisatie.

Aanbevelingen Korte termijn Streven naar harmonisering/afstemming van sancties. Er moet vermeden worden dat er

met twee maten en gewichten wordt gewerkt, er moet met andere woorden een consequente toepassing zijn van sancties en beloningen voor het hele beleidsdomein.

Lange termijn Het inschrijven in het sectoraal decreet wat de grootte van de financiële sancties kan zijn.

Indien wenselijk, het ontwikkelen van nieuwe/andere wijzen van sanctionering, beloning,

incentives voor de culturele sector.

§9 Arbitrage en procedures voor wijziging

A. Arbitrage Hoe goed een overeenkomst ook mag opgesteld zijn, er kan nooit uitgesloten worden dat er geschillen ontstaan. Omwille van de voorkeur van de Vlaamse overheid en organisaties om geschillen niet voor een rechtbank te beslechten, moet er echter een werkbare arbitrageprocedure bestaan.

Deel I: Inhoud 41

Tot op heden is er vaak een geschillenregeling te vinden in de overeenkomsten in de culturele sector, waarbij een commissie van deskundigen (twee vanwege de administratie, twee vanwege de organisatie) tot een oplossing trachten te komen. Lukt dit niet, is het uiteindelijk de functioneel bevoegde minister die de knoop doorhakt. Deze procedure zou volgens ons versterkt kunnen worden (zie tabel 12). Tabel 12: Voorstel van geschillenbeslechting

Stap Instantie Bestaande uit: Resultaat 1

Commissie van deskundigen

Twee afgevaardigden van de organisatie en twee afgevaardigden van de Vlaamse overheid (zoals nu)

Oplossing, zoniet naar 2

Beoordelingscommissie/ Ad hoc commissie

Beoordelingscommissie: voor sectoren waarin deze opgericht zijn of worden. Ad hoc commissie: bij afwezigheid van beoordelingscom-missie, bestaande uit vier externe deskundigen: twee aangeduid door de Vlaamse overheid en twee aangeduid door de organisatie.

Advies/Geen advies: naar 3

Minister

Vlaams minister van Cultuur

Beslissing (indien afwijkend van 2: grondige motivering noodzakelijk

In vergelijking met het bestaande model, wordt er een extra tussenstap gecreëerd (zie tabel 12): de inschakeling van de bestaande of nog op te richten beoordelingscommissies, in de andere gevallen een ad hoc commissie anderzijds. Indien het geschil niet intern kan worden opgelost (onderling tussen de betrokken partijen), gaat het geschil naar deze commissies. Deze brengen dan advies uit aan de Vlaams minister van cultuur. De minister neemt dan een beslissing: ofwel volgt hij/zij het advies, ofwel niet, maar in dat geval moet er voldoende gemotiveerd worden waarom er vanaf geweken werd. Indien er geen advies tot stand kwam, kan de minister vrij beslissen. Via het betrekken van externe deskundigen in de tweede stap, wordt er ook een objectieve, doch deskundige kijk op het geschil geformuleerd. Vanuit het primaat van de politiek is het de bevoegde Vlaams minister die de knoop doorhakt. Figuur 4 geeft de voorgestelde procedure schematisch weer. Om te vermijden dat dit proces van arbitrage teveel tijd in beslag zou nemen, moet er bij voorkeur een timing (met deadlines) aan gekoppeld worden.

Deel I: Inhoud 42

Figuur 4: Voorstelling geschillenbeslechting

1ste trap

2de trap

3de trap

Commissie van deskundigen

Beoordelingscommissie/Ad hoc commissie

Minister van Cultuur

Oplossing Geen oplossing

Advies

Beslissing X(Advies volgen)

Beslissing Y + motivatie(Advies niet volgen)

Geen advies

Beslissing Z(Afwezigheid advies)

INTERN

EXTERN

PRIMAAT VAN DE POLITIEK

GESCHIL

B. Wijziging Verder moet de mogelijkheid tot wijziging van de overeenkomst ook voorzien worden. Zo kan er immers rekening worden gehouden met onvoorziene omstandigheden of snelle veranderingen, ook eigen aan het culturele domein. Essentieel is dat de eventuele wijzigingen moeten gebeuren in onderling overleg en met instemming van beide partijen. Niettegenstaande dit laatste, moet er ook ingeschreven worden in welke ‘welomschreven gevallen’ er toch een wijziging aan de overeenkomst kan gebeuren, op vraag van één partij.

§10 Algemene timing Wanneer we spreken over de duur van de overeenkomst, kunnen we dit echter ook van naderbij bekijken vanuit de cycli, meer bepaald vanuit de beleids- en beheerscyclus, contractcyclus en financiële cyclus (zie tabel 13 en 14). Deze cycli kunnen dan ook nog eens bekeken worden vanuit het perspectief van de Vlaamse overheid (voogdijoverheid/departement) enerzijds en de organisatie anderzijds. Elk van deze cycli kent bepaalde stappen volgens een bepaalde timing. Deze stappen kunnen parallel lopen, elkaar onderling kruisen, enz. Uiteindelijk moeten deze stappen in de mate van het mogelijke op elkaar afgestemd worden. Voor alle duidelijkheid, in deze tabellen is er uitgegaan van de sturingsvariant. Gelijkaardige tabellen kunnen ook opgesteld worden voor de autonomievariant en zullen vooral verschillen op het vlak van evaluatie, (frequentie van) opvolging en planning.

Deel I: Inhoud 43

Tabel 13: Drie cycli – oogpunt voogdijoverheid/departement

J K Beleids- en beheerscyclus Contractcyclus Financiële cyclus 22

1ste Strategische beleidsopvolging door administratie voor het betrokken beleidsdomein

Jaarlijks opvolgingsrapport over T-1 Jaarlijks evaluatiemoment over T-1

Begrotingscontrole jaar T0 vorige VR

T0 2de Juni: Verkiezingen

Juni: Regeringsvorming

3de Juli: Regeerverklaring Sept-okt: Begrotingscontrole jaar T0; opmaak begrotingsdocumenten door nieuwe VR (indienen VP (<31/10) Publicatie BS (<31/12)

Juli-dec: Beleidsbepaling (< zes maanden na eedaflegging): Grondige eindevaluatie (T0 – T-4) overeenkomst, via eindverslag org., eindrapport admi. en rapport vijfjaarlijkse organisatie-audit (evt. sancties/beloningen), finaal in eindrapport over uitvoering BO aan VR (<zes maanden na einde duurtijd)

4 de Nov-dec: Beleidsnota T0-T5 Onderhandeling nieuwe overeenkomst Nov: Meerjarenbegroting T1-T3 Dec: Begrotingsopmaak jaar T1 + opmaak begrotingsdocumenten door VR Publicatie BS (<31/12)

1T1 ste Maart: Start nieuwe overeenkomst 2de 3de 4 de Nov-dec: Beleidsbrief voor jaar T2

jaarbegroting T2 (subsidiebedrag)

1ste Febr: Jaarlijks opvolgingsrapport over T1 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T1

T2 2de 3de 4 de Nov-dec: Beleidsbrief voor jaar T3

jaarbegroting T3 (subsidiebedrag)

1ste Febr: Jaarlijks opvolgingsrapport over T2 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T2

2de 3de 4de Nov-dec: Beleidsbrief voor jaar T4 jaarbegroting T4 (subsidiebedrag) 1

Febr: Jaarlijks opvolgingsrapport over T3 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T3

2de 3de

4de Nov-dec: Beleidsbrief voor jaar T5 jaarbegroting T5 (subsidiebedrag) 1ste Strategische beleidsopvolging door administratie voor het betrokken

beleidsdomein Febr: Jaarlijks opvolgingsrapport over T4 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T4

Begrotingscontrole jaar T5 vorige VR

2de Juni: VerkiezingenJuni: Regeringsvorming

3de Juli: RegeerverklaringJuli-dec: Beleidsbepaling (< zes maanden na eedaflegging):

Grondige eindevaluatie (T1 – T5) overeenkomst, via eindverslag org., eindrapport admi. en rapport vijfjaarlijkse organisatie-audit (evt. sancties/beloningen), finaal in eindrapport over uitvoering BO aan VR (<zes maanden na einde duurtijd)

Sept-okt: Begrotingscontrole jaar T5; opmaak begrotingsdocumenten door nieuwe VR (indienen VP (<31/10) Publicatie BS (<31/12)

4de Nov-dec: Beleidsnota Tx – Tx+4 Beleidsbrief voor jaar Tx

Onderhandeling nieuwe overeenkomst Nov: Meerjarenbegroting Tx-Tx+2 Dec: Begrotingsopmaak jaar Tx + opmaak begrotingsdocumenten door VR Publicatie BS (<31/12)

1ste x Maart: Start nieuwe overeenkomst 2de 3de

4de Beleidsbrief voor jaar Tx+1 jaarbegroting Tx+1 (subsidiebedrag)

22 In de autonomievariant zou er conform de tweejarige contractcyclus naar een tweejaarlijkse begroting kunnen worden geëvolueerd.

Deel I: Inhoud 44

Tabel 14: Drie cycli – oogpunt organisatie

J K Beleids- en beheerscyclus Contractcyclus Financiële cyclus 1ste Insteken voor nieuwe beleidsopties

Febr: Jaarverslag over T-1 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T-1

Febr: Financieel luik jaarverslag over T-1 (incl. verslag bedrijfsrevisor) Maart: begrotingscontrole (VOI, best ook voor VZW’s?)

2de Mei: Eindverslag over de afgelopen overeenkomst (T0-T-4) 3de Grondige eindevaluatie (T0 – T-4) overeenkomst (<zes maanden na

einde duurtijd)

4de Dec: ontwerpen van meerjarenplan voor nieuwe overeenkomst (T1-T5) Onderhandeling nieuwe overeenkomst Dec: Meerjarenbegroting T1-T5 Dec: Jaarbegroting T1 (<31/12)

1ste Meerjarenplan nieuwe overeenkomst (T1-T5) Jaaractieplan T1 nieuwe overeenkomst

Maart: Start nieuwe overeenkomst Febr: Financieel luik jaarverslag over T0 (incl. verslag bedrijfsrevisor) Maart: begrotingscontrole (VOI, best ook voor VZW’s?)

2de 3de

4de Dec: Actualisatie meerjarenplan + Jaaractieplan T2

Dec: Jaarbegroting T2 (<31/12)

1ste Febr: Jaarverslag over T1 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T1

Febr: Financieel luik jaarverslag over T1 (incl. verslag bedrijfsrevisor) Maart: begrotingscontrole (VOI, best ook voor VZW’s?)

2de 3de

1ste Insteken voor nieuwe beleidsopties

Febr: Jaarverslag over T4 Maart: Jaarlijks evaluatiemoment over T4

2de Mei: Eindverslag over de afgelopen overeenkomst (T1 - T5) 3de Grondige eindevaluatie (T1 – T5) overeenkomst, via eindverslag org.,

eindrapport admi. en rapport vijfjaarlijkse organisatie-audit (evt. sancties/beloningen)

4de Dec: ontwerpen van meerjarenplan voor nieuwe overeenkomst (Tx-Tx+4)

Onderhandeling nieuwe overeenkomst Dec: Meerjarenbegroting Tx-Tx+4 Dec: Jaarbegroting Tx (<31/12)

1ste Meerjarenplan nieuwe overeenkomst (Tx – Tx+4) Jaaractieplan Tx nieuwe overeenkomst

Maart: Start nieuwe overeenkomst Febr: Financieel luik jaarverslag over T5 (incl. verslag bedrijfsrevisor) Maart: begrotingscontrole (VOI, best ook voor VZW’s?)

2de 3de

4de Dec: Actualisatie meerjarenplan + Jaaractieplan Tx+1

Dec: Jaarbegroting Tx+1 (<31/12)

Deel II: Randvoorwaarden 45

DEEL II: Randvoorwaarden Hoe goed, duidelijk en ondubbelzinnig de inhoud van de overeenkomst ook geformuleerd mag zijn, een overeenkomst kan enkel functioneren indien een aantal randvoorwaarden vervuld zijn. Deze randvoorwaarden situeren zich op het vlak van (1) sturingssystemen en –processen, (2) cultuur en (3) structuur. In dit deel worden deze randvoorwaarden ingevuld en worden er aanbevelingen geformuleerd op korte en op lange(re) termijn voor het verbeteren van het werken met overeenkomsten binnen de culturele sector.

§1 Voorwaarden inzake sturingssystemen en -processen Een aantal belangrijke voorwaarden op het vlak van sturingssystemen en –processen zijn onder te verdelen in (A) het contractmanagement, (B) het prestatiemanagementsysteem en de link met het financieel systeem, (C) de integratie in een ruimere planningsomgeving en (D) de aanwezigheid van coördinatiemechanismen.

A. Contractmanagement Om resultaten te bereiken via het werken met overeenkomsten, is er meer nodig dan de overeenkomst zelf. Het betreft immers een cyclus, meer bepaald de contractcyclus, die reeds kort aan bod kwam in de tussentijdse rapportage van het onderzoek. Hier vertalen we enkele belangrijke aspecten van het proces naar de toepassing voor de culturele sector, meer bepaald voorbereiding en onderhandeling, gedurende de looptijd van de overeenkomst en de evaluatie. (Sommige elementen zullen ook in deel I reeds aan bod gekomen zijn.) Contractmanagement is hier toegespitst op interactie tussen interactoren gedurende de cyclus: bij (1) voorbereiding & onderhandeling, (2) tijdens en (3) bij de eindevaluatie (‘wie-wat-waar’). Voorbereiding en onderhandeling Vooraleer de overeenkomst uitgevoerd kan worden, is er nood aan een grondige en professionele voorbereiding en onderhandeling. Dat hierbij niet over één nacht ijs mag gegaan worden, lijkt evident. Momenteel stellen we vast dat binnen de culturele sector de voorbereiding en onderhandeling eerder ad hoc verlopen en dat er nog ruimte is voor verbetering.23 Dit is begrijpelijk, aangezien het werken met overeenkomsten nog een relatief nieuwe ervaring is voor de betrokken partijen. De culturele sector en de Vlaamse overheid bevinden zich met andere woorden in een leerfase. Dit mag echter geen voorwendsel zijn om de situatie niet bij te sturen. Om de leerfase te beperken in de tijd en vooral om de kansen te verhogen dat er in de toekomst een grotere systematiek en professionaliteit aan de dag gelegd kan worden, is er onder andere nood aan een versterkt overleg tussen de betrokken organisaties en de Vlaamse overheid enerzijds en binnen de betrokken partijen zelf anderzijds. Overleg met andere diensten met relevante ervaring op dit vlak binnen de administratie, alsook overleg

23 Dit is niet alleen het geval in de culturele sector.

van organisaties in de sector onderling, kan het leerproces enkel versterken. Opbouw van capaciteit, bijvoorbeeld door de nodige vorming, is op dit vlak ook wenselijk. Opbouw van knowhow en capaciteit kunnen als onderdeel van voorbereiding beschouwd worden, maar aangezien het ook deels ‘leren door te doen’ betreft, volstaat dit niet. Het proces van onderhandeling begint idealiter met het gezamenlijk uitwerken van missie, doelstellingen, indicatoren en normen, dus door beide partijen samen. Daarbij is niet alleen de betrokkenheid van de organisatie en de functioneel bevoegde minister en zijn administratie van belang, maar ook deze van de zogenaamde ‘middelenminister’. Eigenlijk kan dit als een proces van afstemming van belangen worden beschouwd: de organisatie en de Vlaamse overheid (en daarin de functioneel bevoegde en de middelenminister) hebben elk hun belangen, die niet noodzakelijk parallel lopen: Het primair belang van de organisatie bij de onderhandelingen is het bekomen van

voldoende middelen voor het te voeren beleid en een voldoende mate van autonomie ten aanzien van de Vlaamse overheid. In het onderhandelingsproces beschikt de organisatie over een belangrijke troef, namelijk een informatievoordeel.

De functioneel bevoegde minister daarentegen heeft als primair belang het leggen van

klemtonen in het beleid (effecten) en het beschikken over voldoende middelen. Zijn belangrijkste troef ligt in het instrument van regelgeving ten aanzien van de organisatie.

De middelenminister tenslotte heeft als primair belang zuinigheid, uniformiteit en

rechtmatigheid bij de besteding van de schaarse middelen. Zijn troef ligt dan ook voor de hand: de macht over de middelen.

Eenheid van aansturing Het feit dat er aan de kant van de Vlaamse overheid eigenlijk twee ministers een rol spelen, bemoeilijkt de eenheid van aansturing.24 Een minimale variant om tot een betere eenheid van aansturing te komen is voorafgaandelijk overleg tussen beide, om te vermijden dat de onderhandelingspositie van de functioneel bevoegde minister bij de onderhandelingen met de organisatie onvoldoende sterk is. Dit voorafgaandelijk overleg tussen de functioneel bevoegde minister en de middelenminister heeft tot doel om te komen tot een eenheid van aansturing. Een maximale variant is de getrapte onderhandeling (cfr. supra): eerst wordt door beide ministers onderling het budget voor Cultuur bepaald, waarna de enige sturing naar het veld door Cultuur zelf gebeurt, binnen de afgesproken enveloppe. Binnen haar budget is Cultuur ook alleen verantwoordelijk voor het controleren op financiën en inhoud. Dit zou bijvoorbeeld bij een lineaire besparingsmaatregel over de departementen heen betekenen dat de minister van Cultuur binnen het departement zelf bepaalt waar wel of niet gesnoeid wordt. Informatieasymmetrie Er werd al verwezen naar het informatievoordeel van de organisatie op de Vlaamse overheid. Dit wordt vaak omschreven als ‘informatieasymmetrie’ tussen de overheid en de organisatie. Nochtans is het beschikken over voldoende informatie een noodzakelijke voorwaarde voor de overheid om tot een goede overeenkomst te komen. Een aantal methoden om de informatieasymmetrie te reduceren staan in kader 2.

24 Deze problematiek speelt mogelijk minder sterk in de culturele sector omdat het vooral niet-VOI’s betreft.

Kader 2: Procedures voor het reduceren van informatieasymmetrie (Verhoest, 2002)

1. Ontwikkelingsscenario 2. Gefaseerde invoering van eerste prestatiemeting, dan contractmanagement 3. Hakbijlmethode of kaasschaafmethode (cfr. budgettaire besparingen) 4. Verzamelen van alle relevante informatie, bv. historische prestatiegegevens 5. Betrekken van andere actoren zoals klanten, belangengroepen 6. Controleren van gegevens op basis van externe gegevens 7. Oprichten van gespecialiseerd orgaan met expertise (bv. BIPT) 8. Gezamenlijke bepaling van missie, doelstelling, en normen 9. Diepgaande organisatiedoorlichting 10. Contractmenu’s: alternatieve norm-budgetcombinaties 11. Simultane contracten met soortgelijke organisaties, benchmarking Deze methodes worden hier niet verder uitgewerkt. De kern van deze methodes is dat de Vlaamse overheid erover waakt voldoende informatie te verzamelen. Hiertoe beschikt deze vaak wel over bepaalde instrumenten (o.a. via het toezicht), maar blijkt het aan kennis en middelen en soms aan voldoende interne communicatie te ontbreken.25 Bij de onderhandeling van de overeenkomst is het, zoals eerder gezegd, aangewezen dat beide partijen doorheen het onderhandelingsproces samen de in de overeenkomst op te nemen verbintenissen doorwerken: het in onderling overleg uitwerken van doelstellingen en indicatoren (ook wel normeringsproces genoemd) reduceert immers niet enkel de informatie-asymmetrie, maar verhoogt ook de betrokkenheid (‘eigenaarschap’) van de actoren. Het schept ook een sfeer van onderling vertrouwen. Relatie met beleidsvoorbereiding Indien het onderhandelingen betreft voor een nieuwe overeenkomst (d.w.z. dat er al een vorige/lopende overeenkomst is), is dit in optimale omstandigheden een proces van heroverweging en heroriëntatie in samenspraak tussen organisatie en overheid. Dit wil zeggen dat er ook fundamentele of ‘existentiële’ vragen gesteld worden (is de organisatie nog nodig? Is zij voldoende in staat om in te spelen op maatschappelijke evoluties? enz.) Het is overigens van belang om even stil te staan bij de relatie tussen Vlaamse overheid en de organisatie naar beleidsinhoudelijk vlak. Kader 3: Beleidsvoorbereiding (mogelijke werkwijze) • Er zou gestart kunnen worden met een organisatiedoorlichting, waarbij de resultaten als

input worden gebruikt bij de beleidsvoorbereiding. • Vervolgens kan de organisatie betrokken worden bij het opstellen van de beleidsnota en

de beleidsbrief. Haar expertise op een bepaald terrein is immers bijzonder waardevol. (cfr. betrokkenheid bij voorbereiding staten-generaal cultuur)

• Als de input geleverd is en de beleidsnota en –brief is opgesteld, kan vervolgens aan de

onderhandeling van de overeenkomst begonnen worden. • Eens het beleid bepaald, moet er een stapsgewijze bespreking van de rol van de

organisatie in beleidsdoelstellingen, missie, organisatiedoelstellingen, doelstellingen in overeenkomst, vertaling in indicatoren en normen gebeuren. Zo worden het beleid en de overeenkomst optimaal gekoppeld.

25 De mate waarin dit het geval is, varieert echter wel.

Zoals eerder gezegd, is het de bedoeling dat het beleid van de Vlaamse overheid vertaald wordt in de overeenkomst en zo (mee) wordt uitgevoerd door de organisatie. Maar de omgekeerde weg, namelijk hoe het beleid voorbereid wordt, is nog niet beschreven. Bijlage III bevat een tabel die de beleidsvoorbereiding illustreert. Kernidee is dat beide partijen komen tot een optimale afstemming van en interactie tussen beleidsdoelen (Wat is haalbaar/niet haalbaar? Wat kan gerealiseerd worden via een overeenkomst en wat niet? Welke input geven de organisaties aan het beleid? enz.) Binnen de scope van dit onderzoek kan dit thema niet tot in detail worden uitgewerkt, maar ter illustratie is er een mogelijke werkwijze weergegeven (zie kader 3). De interactie tussen Vlaamse overheid en organisatie in het kader van de beleidsvoorbereiding mag echter niet beperkt blijven tot de beginfase van de overeenkomst. Daarom moeten er voldoende vaste overlegmomenten ingebouwd worden: 1. Begin legislatuur (opmaken van de beleidsnota); 2. Onderhandeling overeenkomst; 3. Jaarlijkse informele overlegmomenten, kunnen dienen als input voor

beleidsvoorbereiding; 4. Tussentijdse/eindevaluatie, kunnen dienen als input voor beleidsvoorbereiding; 5. + Ad hoc overlegmomenten: voorafgaand aan planning nieuwe jaar, nieuwe decreten

moeten afgetoetst worden met het veld (uitvoeringstoets), enz. Continuïteit In dit alles is de continuïteit van personen zeer belangrijk. Indien er bij elke voorbereiding en onderhandeling (maar ook tijdens de overlegmomenten in de loop van de overeenkomst) steeds andere mensen aan de tafel verschijnen, is de kans op een gebrek aan voldoende kennis aanzienlijk. Daarom wordt doorheen dit rapport ook de nadruk gelegd op de belangrijke rol die de administratie moet vervullen in het contractmanagement, waarbij tegelijkertijd de rol van het kabinet wordt teruggebracht: de administratie vervult dan de rol van collectief geheugen. Om het collectief geheugen optimaal te kunnen gebruiken doorheen het proces, is er bijkomend nood aan managementinformatie- en prestatiemeetsystemen en goede databanken. Een goed kennismanagement is dus noodzakelijk. Tabel 15: Kernproblemen bij voorbereiding en onderhandelingen

Probleem Elementen van oplossing 1. Informatie-assymetrie (doelincongruentie) a) Organisatiedoorlichting

b) Verzamelen van informatie c) Gezamenlijk doorwerken van doelstellingen,

indicatoren en normen

2. Technische onderbouwing a) Continuïteit & kennismanagement b) Prestatiemeetsystemen c) Harmonisering, richtlijnen (minimalistisch) en cel

voor ondersteuning (maximalistisch)

3. Interactie van de actoren Rolafbakening, eenheid van aansturing: a) Minister van cultuur b) Minister van begroting & financiën c) Beleidsraad

De belangrijkste problemen bij de voorbereiding en onderhandelingen en mogelijke oplossingen staan samengevat in tabel 15. Het spreekt voor zich dat deze elementen niet exclusief beperkt zijn tot de voorbereiding en onderhandelingen, maar ook tijdens de looptijd en bij de eindevaluatie van de overeenkomst kunnen spelen. Gedurende de looptijd van de overeenkomst De correcte voorbereiding, onderhandeling en ondertekening van de overeenkomst is slechts een deel van goed contractmanagement. Tijdens de looptijd van de overeenkomst moeten de afspraken die in de overeenkomst opgenomen zijn, ook uitgevoerd worden. In dit kader is het van belang dat er een duidelijke rolomschrijving en rolverdeling wordt afgesproken, alsook dat de nodige capaciteit hiertoe bepaald wordt. De kern is dus dat de overeenkomst duidelijk omschrijft wie, wanneer wat doet en dat iedereen zich daaraan houdt. Net zoals bij de huidige toestand inzake het opstellen en onderhandelen van de overeenkomst, is er immers onvoldoende rolafbakening. De verhouding tussen minister, kabinet, functioneel bevoegde administratie, gemeenschapscommissaris(sen) en de administratie bevoegd voor begroting en financiën is met andere woorden niet voldoende uitgeklaard en levert in de praktijk talrijke problemen (gebrekkige communicatie, onduidelijke verantwoordelijkheden, enz.) op die een goede opvolging van de overeenkomst bemoeilijken of onmogelijk maken. Tijdens de looptijd van de overeenkomst is het van belang dat de interactie verloopt zoals deze afgesproken is: dit wil zeggen overleg wanneer er overlegmomenten ingeschreven zijn, evaluatie volgens de afgesproken evaluatietijdstippen, enz. Dit dient met andere woorden punctueel te gebeuren zoals afgesproken tijdens de voorbereiding en onderhandelingen. Dit neemt niet weg dat, indien de partijen het nuttig of nodig achten, er ook ad hoc overlegmomenten zullen zijn. Het belang van de interactie doorheen de looptijd is niet alleen de goede uitvoering van de overeenkomst opvolgen, maar ook het opbouwen en onderhouden van een vertrouwensrelatie tussen de Vlaamse overheid en de organisatie. Evaluatie De evaluatie die hier bedoeld wordt, is de eindevaluatie, dus op het einde van de overeenkomst. Hieraan wordt er soms onvoldoende aandacht besteed. Dit is nochtans noodzakelijk om uiteindelijk te beoordelen of en in welke mate de overeenkomst is uitgevoerd. Deze evaluatie moet gebeuren door beide partijen, ook met het oog op het (al dan niet) onderhandelen en afsluiten van een nieuwe overeenkomst. Tabel 16: Aandachtspunten eindevaluatie

Bespreking evolutie doorheen de overeenkomst Algemene lessen voor het beleid

Strategisch

Toekomstgericht, fundamentele vragen: - is de organisatie nog nodig? - Is de organisatie voldoende aangepast? Past de

organisatie nog in de omgeving? - Zijn er andere, betere mogelijkheden om beleid te

realiseren? … Per doelstelling: zijn de normen gehaald of niet? Eventueel waarom niet? Bij niet of onvoldoende behalen van de doelstellingen: al dan niet sancties, welke sancties? Welke indicatoren zijn goed, niet goed?

Operationeel

Binnen de culturele sector zullen binnen enkele jaren een aantal overeenkomsten aflopen en worden momenteel nog een aantal nieuwe onderhandeld en afgesloten. Het is dus zaak voor de Vlaamse overheid om werk te maken van (de voorbereidingen voor) een goede eindevaluatie waarna op basis van de conclusies een nieuwe overeenkomst (al dan niet) kan onderhandeld worden. Deze evaluatie kan ook een input geven naar het beleid van de Vlaamse overheid. Zodoende is de cirkel rond en zou er aan de start van de volgende overeenkomst duidelijke vooruitgang merkbaar moeten zijn. Opnieuw dient benadrukt te worden dat de evaluatie in een constructieve sfeer moet verlopen. In tabel 16 staan een aantal belangrijke aandachtspunten voor de eindevaluatie. Overlegmomenten en rolverdeling Twee aspecten hier zijn belangrijk doorheen het proces van contractmanagement, namelijk (1) de overlegmomenten en (2) de rolverdeling. Eerst en vooral is het aangewezen om afspraken te maken over de onderlinge relaties, meer bepaald naar rolverdeling en rolomschrijving. Verder moet er geëxpliciteerd worden hoe de informele en formele interactie verloopt, namelijk via overlegmomenten. Aangezien deze aspecten reeds behandeld worden in andere onderdelen van dit rapport, beperken we ons hier tot een overzicht in tabel 17. Tabel 17: Overlegmomenten en rolverdeling26

Moment Vlaamse overheid Organisatie Interactie Begin legislatuur: beleidsnota

Opmaak beleidsnota, gebaseerd op beleidsevaluatie

Wordt geconsulteerd en geeft advies voor hun specifiek beleidsveld en -materie

Werkgroepen Eventueel managementgroep & beleidsraad (IVA/EVA)

Voorbereiding & onderhandelingen overeenkomst

Verzameling informatie Expliciteren wat beleid wenst

Voorstellen van invulling op basis van de beleidsnota

Gezamenlijke verantwoordelijkheid en doorwerken van doelstellingen, indicatoren en normen

Meerjarenplanning organisatie

Toetsen meerjarenplanning aan beleidsopties en overeenkomst

Opmaak meerjarenplanning Goedkeuring door Vlaamse overheid of bijsturing

Jaarlijks: beleidsbrief Opmaak beleidsbrief, gebaseerd op beleidsevaluatie

Wordt geconsulteerd en geeft advies voor hun specifiek beleidsveld en -materie

Werkgroepen Eventueel managementgroep & beleidsraad (IVA/EVA)

Jaarlijks: tussentijds overlegmoment

Opmaak intern opvolgingsverslag

Opmaak jaarverslag Gezamenlijk gesprek

Jaarlijks: actualisering meerjarenplanning en jaarplan organisatie

Toetsen actualisatie meerjarenplanning aan beleidsopties en overeenkomst

Opmaak actualisatie en jaarplan

Goedkeuring door/kennisgeving aan Vlaamse overheid of bijsturing

Tussentijdse/ eindevaluatie

Opmaak eigen tussentijds of eindopvolgingsrapport, toets tussentijds of eindverslag organisatie Bron beleidsevaluatie

Opmaak tussentijds/eindverslag

Gezamenlijk evaluatiegesprek over (mate van) uitvoering overeenkomst Eventuele sancties

Ad hoc Belangrijke maatschappelijke, politieke gebeurtenissen, …

Belangrijke maatschappelijke gebeurtenissen, ontwikkelingen in beleidsveld

Gezamenlijk overleg over thema, eventuele bijsturing overeenkomst

26 Deze tabel kan verfijnd worden naar sturings- en autonomievariant.

Aanbevelingen Korte termijn Er wordt werk gemaakt van een handboek omtrent contractmanagement en richtlijnen

vanuit het centraal niveau (administratie Cultuur) aangaande de rollen, de informatie, evaluatie, enz.

Op korte termijn wordt door de betrokken leden van de betrokken kabinetten (minstens

Cultuur, liefst ook Begroting&Financiën), administraties (minstens Cultuur, liefst ook AZF) en de eventuele gemeenschapscommissarissen/afgevaardigden van de minister(s) systematisch overleg gepleegd per overeenkomst en de uitvoering ervan. Hiertoe wisselen zij ook systematisch alle informatie uit waarover zij beschikken en die hiertoe nuttig is. Zo zouden bijvoorbeeld verslagen van gemeenschapscommissarissen voortaan automatisch naar de functioneel bevoegde administratie worden gestuurd.

Verder kan er gepleit worden dat op korte termijn de nodige tijd en middelen worden

vrijgemaakt om de bij de overeenkomsten betrokken ambtenaren en kabinetsmedewerkers de nodige vorming te laten genieten.

Lange termijn Binnen het nieuwe ministerie in het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media wordt

een cel opgericht met als taak (het werken met) overeenkomsten te ondersteunen. Deze cel kan onder andere dossierbeheerders met technische vragen voorthelpen, alsook over de kwaliteit en afstemming waken, enz. Hiervoor zullen mensen met de nodige capaciteiten moeten gegroepeerd of aangetrokken worden. De capaciteiten houden o.a. in dat er voldoende juridische en financiële knowhow moet ontwikkeld of samengebracht worden. De inhoudelijke knowhow (dus over de sector/beleidsveld zelf) blijft echter ook noodzakelijk en situeert zich vooral bij de dossierbeheerders. Ook wordt er ondersteuning bij onderhandelingen via archivering van gegevens geboden.

Indien aan deze voorwaarden voldaan is, lijkt het logisch dat het zwaartepunt voor

opvolging en ondersteuning bij de functioneel bevoegde administratie komt te liggen. De figuur van gemeenschapscommissaris/afgevaardigde van de minister lijkt dan overbodig.

Er wordt werk gemaakt van informele en formele overlegmomenten, eventueel volgens

een draaiboek. Formalisme moet echter vermeden worden. Er wordt indien nodig door de functioneel bevoegde minister en de middelenminister een

gefaseerd verloop overeengekomen, éénduidig getrapt: minister van Financiën onderhandeld met minister en departement van Cultuur over middelen: vervolgens kan de minister van Cultuur zelf de middelen verdelen binnen het departement Cultuur.

B. Prestatiemanagementsysteem (en link met financieel systeem) Het is noodzakelijk dat de organisatie over een effectief prestatiemeetsysteem beschikt om de evolutie van de resultaten op te volgen. De Vlaamse overheid beschikt optimaal ook over een dergelijk prestatiemeetsysteem, of beschikt minstens over de capaciteit om gegevens uit een dergelijk systeem op te volgen, te evalueren of te auditen. Dit veronderstelt de geschikte ICT-tools om dataverzameling mogelijk te maken, alsook de nodige vaardigheden, enz. Voorts kunnen deze gegevens bij voorkeur gekoppeld worden aan het financieel systeem.

We bespreken nu beide onderdelen in meer detail. Prestatiemeting De uitvoering van de overeenkomst kan maar beoordeeld worden indien er op één of andere wijze gemeten wordt. Daarvoor is nood aan een prestatiemeetsysteem, hoewel de term soms een negatieve connotatie heeft alsof het steeds een duur, technisch ingewikkeld en arbeidsintensief instrument zou betreffen. Het kan echter ook op een meer eenvoudige wijze. Wegens de scope en timing van dit onderzoek is het hier niet de bedoeling, noch haalbaar, om een prestatiemeetsysteem uit te werken. Dit neemt niet weg dat er onder andere een aantal praktische tips en een stappenplan kunnen voorgesteld worden. Het bepalen van doelstellingen en de voorwaarden hieromtrent kwamen in dit rapport reeds voldoende aan bod (cfr. supra, luik over normering). Hoe goed de doelstellingen echter ook mogen zijn, zonder vertaling naar indicatoren en normen blijven zij weinig bruikbaar en niet meetbaar. De algemene stappen die gezet moeten worden in chronologische volgorde zijn de volgende: Op het niveau van de overeenkomst: 1. Bepalen van opdracht; 2. Bepalen van doelstellingen; 3. Bepalen van indicatoren in functie van de doelstellingen (categoriespecifiek, voor bv.

steunpunten: zie voorbeeld (cfr. infra); 4. Bepalen van normen op de indicatoren en in functie van de doelstellingen. Op het niveau van de meerjarenplanning: 1. Vertaling van de strategische doelstellingen in de overeenkomst naar operationele

doelstellingen op het niveau van de organisatie; 2. Bepalen van indicatoren in functie van deze geoperationaliseerde doelstellingen

(organisatiespecifiek niveau); 3. Bepalen van normen op de geoperationaliseerde indicatoren in functie van de

geoperationaliseerde doelstellingen. Op het niveau van het jaarplan: 1. Formulering van concrete acties om doelstellingen, gemeten via indicatoren en normen,

van het meerjarenplan te bereiken voor jaar X. Bij dit proces kunnen verschillende vragen gesteld worden (zie kader 4) Kader 4: Enkele mogelijke vragen bij het proces van prestatiemeting

In welke mate moeten organisaties betrokken worden bij de selectie van prestatie-indicatoren?

(Antwoord: bij voorkeur worden de indicatoren minstens op niveau van de overeenkomst in onderling overleg bepaald)

Welke incentives moeten in de overeenkomst opgenomen worden? (Antwoord: in te vullen naargelang de organisatie: blijkt niet eenvoudig in de culturele sector)

Hoe moet de omvang van de sancties en beloningen gerelateerd worden aan de effecten?

(Antwoord: bij voorkeur bepalen in onderling overleg, op voorhand. Moeten er wel sancties aan gekoppeld worden? Rekening houden met leerfase)

Welke rol moet de organisatie spelen in de gegevensverzameling? (Antwoord: de organisatie doet aan zelfmonitoring, de Vlaamse overheid volgt echter op een algemeen niveau op (bv. indicatoren in eigen MIS) en steekproefsgewijze betrouwbaarheidsaudits)

Hoe moeten externe factoren in overweging genomen worden wanneer beloningen en sancties bepaald worden (bv. verschoningsgronden)?

(Antwoord: in de mate van het mogelijke op voorhand redenen van overmacht bepalen, opnieuw in het achterhoofd houden van positieve benadering)

Hoe kunnen incentives gebruikt worden om de organisatie te stimuleren en te innoveren?(Antwoord: middelen voor vernieuwing reserveren, vernieuwing stimuleren)

Moeten prestaties tijdens vorige overeenkomsten mee in overweging genomen worden bij het bepalen van toekomstige overeenkomsten?

(Antwoord: bij voorkeur wel: indien historisch perspectief aanwezig, kan er beter gebruik van gemaakt worden, bijvoorbeeld naar normering)

… ‘Indicator‘ is overigens geen eenduidig begrip. Indicatoren kunnen immers verschillende zaken meten. Een vorm van indeling van indicatoren, voortvloeiend uit de doelmatigheidsanalyse, is het zogenaamde MAPE-model (zie tabel 18).

Tabel 18: Definities van de meetelementen in een PMS (Bouckaert & Auwers, 1999)

Element Indicator Synoniem

M Middelenindicatoren Kostenindicator, inputindicator

A Actitiviteitenindicator Procesindicator, throughput-indicator

P Prestatie-indicator Outputindicator

E Effectindicator Outcome-indicator Aan de hand van (combinaties van) deze indicatoren, kunnen er dan uitspraken gedaan worden over zuinigheid, effectiviteit, efficiëntie, doelbereiking en kosteneffectiviteit (figuur 5). Figuur 5: De verschillende relaties in het MAPE-model (Bouckaert & Auwers, 1999)

M A P E

zuinigheid doelbereiking

effectiviteit efficiëntie

kosteneffectiviteit

Middelenindicatoren (budget)

Activiteitenindicatoren (proces)

Prestatie-indicatoren (output)

Effectindicatoren ( outcome )

Deze gegevens moeten dan gekoppeld worden aan de behoeften en objectieven die gesteld zijn en die vertaald zijn via strategische doelstellingen en operationele doelstellingen. Ter informatie geven we kort weer op welke aspecten een aantal bekende modellen, die echter eerder gericht zijn voor gebruik op organisatieniveau, gericht zijn. De verschillende modellen hebben met andere woorden eigen accenten, hetgeen zich onder andere weerspiegelt in de indicatoren die de modellen vragen. Deze modellen zijn echter primair gericht op de organisatie zelf en kunnen daarom niet zonder meer gebruikt worden voor het bepalen van indicatoren in een overeenkomst tussen overheid en organisatie. Deze modellen vertrekken voorts vanuit een bepaalde bestuursvisie (nadruk op leiderschap, klantenoriëntatie, enz., zie ook tabel 20). Dit wil niet zeggen dat een organisatie voor haar interne werking niet één of meerdere modellen kan gebruiken (tabel 19). Tabel 19: Evolutie in standaardmodellen (Bouckaert, De Peuter & Van Dooren, 2002)

Generiek model Input Activiteit Output EffectISO

Balanced Scorecard (BSC)EFQM I

EFQM excellenceCAF

Public Sector ExcellenceDoelmatigheidsanalyse

Tabel 20 geeft op zijn beurt aan op welke manier de verschillende standaardmodellen invulling geven aan de verschillende componenten van het MAPE spectrum. Eerst en vooral, nadat de doelstellingen zijn bepaald, moeten er indicatoren opgesteld worden waarbij de telkens de vraag wordt gesteld of het meten van deze indicator informatie oplevert die gebruikt kan worden voor het beoordelen van de realisatie van de doeldoelstelling. Dit gebeurt bij voorkeur in onderling overleg door de betrokken partijen, zodat de kans op misverstanden of discussie eens de indicator gehanteerd wordt, beperkt wordt.

Tabel 20: Vergelijking van zes standaardmodellen volgens het MAPE spectrum (Bouckaert, De Peuter & Van Dooren, 2002)

Standaardmodel Doelstellingen Middelen (Middelenindicatoren)

Activiteiten (Procesindicatoren)

Prestaties (Prestatie-indicatoren)

Effecten (Effectindicatoren)

Omgeving (Omgevingsindicatoren)

ISO - Leiderschap - Permanent verbeteren - Feitelijke benadering

van de besluitvorming

- Betrokkenheid van medewerkers

- Aanbod relaties met wederkerig voordeel

- Betrokkenheid van medewerkers

- Proces management - Systeembenadering van

het management -

- Klantenoriëntatie - Klantenoriëntatie -

BSC - Strategy and vision - Financial perspective - Learning and growth

- Internal process perspective

- Learning and growth

- Financial perspective - Customer perspective

- Customer perspective -

EFQM - Leadership - Policy and strategy

- People - Partnerships and

resources

- Processes - Customer results - People results - Key performance

Results

- Society results - Key performance

Results

CAF - Leiderschap - Beleid en strategie

- Human Resources - Extern partnerschap en

middelen

- Management van: a) processen b) veranderingen c) van ‘burger-klant’ gerichtheid

- Resultaten op het vlak van personeel

- Resultaten gericht op de ‘burger-klant’

- Resultaten op het vlak van kernactiviteiten

- Invloed op de samenleving

- Resultaten op het vlak van kernactiviteiten

PSEM - Policy and Governance - Strategy and plans - Leadership

- Resources - People

- Processes - Resource results - Efficiency Results - People results - Service reporting - Service outputs - Service satisfaction

- Programme outcomes - Programme satisfaction

- Policy and Governance

DMA (Pro memorie) - - - - - -

Nadat er voor een doelstelling een aantal inhoudelijk goede indicatoren bepaald zijn, moeten zij ook een technische toets doorstaan. Een technische toets betekent onder andere het beantwoorden van vragen naar validiteit, betrouwbaarheid, transparantie, en dergelijke meer. Voor de technische evaluatie bestaan er allerhande checklists. Tabel 21 geeft een overzicht van een aantal checklists met criteria om indicatoren te beoordelen. Tabel 21: Karakteristieken van ‘goede’ indicatoren (Bouckaert & Auwers, 1999)

Criterium Usilaner & Soniat

Hatry Hurst Van de Kar

1. Meetbaar 2. Uniform over de tijd 3. Beschikbaarheid van gegevens 4. Accuraatheid 5. Begrijpbaar 6. Omvattend 7. Congruent met andere gegevens 8. Reproduceerbaar 9. Objectief 10. Keuzevrijheid 11. Tastbaar 12. Homogeen 13. Controleerbaar 14. Kost van de datacollectie 15. Directheid van de meting 16. Uniek, mutueel exclusief 17. Definieert proceskarakteristieken 18. Definieert kwaliteitskarakteristieken 19. Missiegeoriënteerd 20. Ontraadt ongewenst gedrag

X X X X X

X X X X X X X

Het is meteen duidelijk dat bij het opstellen van indicatoren noch de organisatie, noch de Vlaamse overheid zich de illusie moet maken dat elke individuele indicator aan elk van de vooropgestelde criteria zal kunnen voldoen. Sommige criteria zijn in de praktijk immers moeilijk met elkaar te verzoenen (bv. de criteria ‘kost van de datacollectie’ vs. ‘omvattend’, of ‘tastbaar’ vs. ‘definieert kwaliteitskarakteristieken’) (Bouckaert & Auwers, 1999) Verder is de keuze van een indicator ook nooit los te zien van de specifieke prestaties die in de betrokken organisatie moeten worden gemeten. Zo zal de validiteit van een indicator sterk variëren naargelang deze betrekking heeft op tastbare prestaties, relationele prestaties of ideële prestaties. Elk van deze soorten prestaties verwijst bovendien naar taken of opdrachten met eigen taakkarakteristieken. De impact van deze taakkarakteristieken op de waarde van specifieke prestatie-indicatoren mag niet worden onderschat. Sommige taken die een indicator wenst te meten zijn immers meer gestructureerd dan andere. (Bouckaert & Auwers, 1999) Hier komen we ook op het door sommigen gehanteerde argument tegen prestatiemeting binnen de culturele sector omwille van de moeilijke meetbaarheid ervan. De vraag naar een goed prestatiemeetsysteem (PMS) voor de culturele sector is niet eenvoudig te beantwoorden. Vaak blijft de beoordeling beperkt tot de voor de hand liggende technische criteria ten aanzien van individuele indicatoren en richt zich op technische validiteit en betrouwbaarheid van de meting. (Bouckaert & Auwers, 1999)

Eerst en vooral moet beslist worden waarvoor het PMS gebruikt zal worden: PMS als neutraal instrument Eens technisch op punt gesteld, geeft het volgens de voorstanders een exacte

weergave van de werkelijkheid (mechanistisch) PMS als instrument voor manipulatie

Meten is geen neutrale activiteit: het beïnvloedt het gedrag. De voorstanders koppelen dit aan een verbeteringsstrategie (manipulatief)

PMS als instrument voor sturing en opvolging

Meten heeft bepaalde effecten, deze onder controle houden en gunstig trachten te beïnvloeden (balanceren, steven naar functionaliteit)

De belangrijkste dimensies die uit de tabel naar voren komen zijn (1) technische validiteit en betrouwbaarheid, (2) legitimiteit en (3) functionaliteit. Een te grote nadruk op (1) of (2) leidt op termijn tot disfunctionaliteit van het PMS. Disfunctionaliteit van prestatiemetingen verwijst naar de mate waarin prestatie-informatie bepaalde gedragingen en beslissingen versterkt die tegengesteld zijn aan de doelstellingen van de organisatie en van de overeenkomst. Prestatie-informatie zou nochtans moeten bijdragen tot het behalen van de doelstellingen. Daarom moet er voor een PMS voldoende eigenaarschap zijn doorheen de organisatie: bij gebrek hieraan, zal het nut van het systeem beperkt of afwezig blijven. (Bouckaert & Auwers, 1999) Er moet dus opgepast worden voor een te eenzijdige visie op het prestatiemeten, waarbij de focus te zeer zou liggen op de evaluatie van individuele prestatie-indicatoren. Daarom is het beter om meerdere indicatoren op te nemen die elkaars disfunctionele effecten compenseren. Dit kan enkel slagen bij een continue evaluatie van het systeem. Figuur 6 kan gehanteerd worden om de eigen criteria die de Vlaamse overheid en de organisatie wensen te hanteren voor hun indicatoren af te toetsen. Optimaal is een mix van criteria over de drie dimensies heen, met een score ‘1’ als perfect en een score ‘0’ als niet voldoen aan die dimensie. Voorbeeld: aangezien het in de overeenkomst de bedoeling is om te komen tot voor beide partijen aanvaardbare indicatoren, kan het criterium ‘wordt door iedereen aanvaard’ gehanteerd worden: dit behoort tot de dimensie van legitimiteit. (Bouckaert & Auwers, 1999) Figuur 6: Drie evaluatiedimensies voor een prestatiemeetsysteem (Bouckaert & Auwers, 1999)

Legitimiteit

Technische validiteiten betrouwbaarheid

Functionaliteit

De consequentie van deze systeemgerichte benadering omtrent de opzet van PMS is dat wanneer één van de dimensies laag scoort, dit voldoende is om de waarde van het gehele systeem te verminderen. Het PMS is dus optimaal enkel en alleen wanneer alle drie de dimensies optimaal scoren. (Bouckaert & Auwers, 1999)

Aan de hand van de drie dimensies zijn er acht mogelijke posities om de diverse vormen van PMS onder te brengen (zie tabel 22). Tabel 22: Positionering van meetsystemen in functie van de drie systeemdimensies (Bouckaert

& Auwers, 1999)27

Validiteit Legitimiteit Functionaliteit Type PMS

Laag Laag Laag Doemscenario

Laag Laag Hoog Pragmatisch

Laag Hoog Laag Symbolisch

Laag Hoog Hoog Retorisch en pragmatisch

Hoog Laag Laag Technocratisch

Hoog Laag Hoog Technocratisch en pragmatisch

Hoog Hoog Laag Technocratisch en retorisch

Hoog Hoog Hoog Ideaaltype: Globaal optimum Bij de ontwikkeling van een PMS is een kosten/baten analyse aangewezen. Welke zijn bijvoorbeeld de kosten en de baten om te investeren in het ontwikkelen van betrouwbare indicatoren en aldus een meer technisch valide en betrouwbaar systeem te verkrijgen?

Vragen In het licht van de acht mogelijke posities kan de organisatie bepalen welk systeem zij wenst te gebruiken in het kader van de overeenkomst. Volgende vragen zijn hierbij aan de orde: 1. Welk meetsysteem verkiest de organisatie binnen het driedimensionale schema? 2. Waar wil de organisatie zich bevinden in dit schema, waar bevindt zich de

optimale situatie voor de organisatie in het schema? 3. Welke hinderpalen zijn er voor het bereiken van de gewenste optimale situatie? 4. Welke afwegingen moeten gemaakt worden voor het bereiken van de gekozen

optimale situatie? 5. Wat is de positie van de Vlaamse overheid ten aanzien van het meetsysteem van

de organisatie? 6. Wat is de door haar geprefereerde positie? 7. Hoe kan de Vlaamse overheid de indicatoren in de overeenkomst positioneren in

het eigen managementinformatiesysteem? 8. …

Er moet voorts ook opgelet worden voor een aantal zogenaamde ‘meetpathologieën’. Meetsystemen hebben immers zoals gezegd een invloed op het gedrag dat gemeten wordt en leiden dus tot disfunctionaliteiten. Deze staan kort samengevat in tabel 23.

27 Voor een toelichting van de scenario’s en meer praktische informatie omtrent prestatiemeting kunt u het boek in kwestie raadplegen: Bouckaert, G. & Auwers, T. “Prestaties meten in de overheid”. 1999. Brugge: Die Keure.

Tabel 23: Meetpathologieën (Bouckaert & Auwers, 1999)

De ziekte van Pangloss

Verwijst naar de overtuiging dat er geen nood is aan productiviteitsmetingen omdat er sowieso geen probleem is met de productiviteit (‘We hoeven niet te meten, want er loopt toch niets fout’). Het is de stellingname dat men niets moet proberen te meten dat niet bestaat.

Onmogelijkheids-ziekte

De kans is immers groot dat sommigen argumenteren dat de situatie van de eigen organisatie dermate complex en uniek is, dat het praktisch onmogelijk is om ooit geschikte indicatoren te vinden die deze realiteit zouden kunnen bevatten. Een argument dat men daarbij vaak aanhaalt is het feit dat de publieke sector niet hetzelfde is als de private sector en dat er rekening moet worden gehouden met zovele factoren dat de metingen onmogelijk betrouwbaar en valide kunnen zijn.

Hypochondrie Waartoe zouden deze metingen immers moeten dienen? Veel ambtenaren zijn er immers van overtuigd dat het zinloos is te spreken over efficiëntie en productiviteit in de publieke sector, omdat die toch altijd lager zal liggen dan bijvoorbeeld in de private sector.

Convexiteit/ concaviteitsziekte

Meetinstrumenten die aan deze kwaal lijden, brengen gegevens voort die verschillen met het werkelijk gemeten volume. De convexiteitsziekte leidt tot metingen die een klokvorm aannemen: men noteert hogere waarden van outputs en effecten dan er in werkelijkheid zijn. De concaviteitsziekte heeft het tegenovergestelde effect: ze resulteert in een holle distributie. Metingen met behulp van concave instrumenten geven een lagere waarde aan dan er in werkelijkheid zou moeten zijn.

Hypertrofie ziekte Wanneer een meetinstrument aan de hypertrofieziekte lijdt, dan zal hetgeen gemeten wordt in volume of intensiteit toenemen tengevolge van de activiteit van het meten. In tegenstelling tot de convexiteitsziekte, verandert nu door de meting het reële outputvolume. De meting verandert de werkelijkheid. Deze ziekte verwijst onder andere naar de effecten die invoerders van meetsystemen specifiek nastreven om bepaalde gedragingen aan te moedigen (cfr. het PMS als placebo).

Atrofieziekte Ook het tegenovergestelde effect kan als (ongewild) gevolg optreden bij de invoering van bepaalde indicatoren. Met de atrofieziekte wordt de situatie aangeduid waar de invoering van het meetsysteem leidde tot een daling of zelfs tot het verdwijnen van het volume of de kwaliteit van prestaties. Het opvolgen van outputvolumes alleen leidt door een te sterke focus op productie bijvoorbeeld al makkelijk tot een lagere kwaliteit van de afgeleverde producten en diensten. Meetinstrumenten die leiden aan de atrofieziekte zijn dus ook dysfunctioneel. Ze verminderen het werkelijke outputvolume of doen de aandacht voor andere criteria zoals kwaliteit of klantvriendelijkheid dalen.

Mandelbrot De ziekte van Mandelbrot verwijst naar een gekend meetfenomeen in de sociale wetenschappen. Het meten van een bepaald fenomeen leidt namelijk vaak tot een ogenschijnlijke toename van het voorkomen van dat fenomeen.

Pollutie ziekte

In vele meetsystemen loert het gevaar op de pollutieziekte om het hoekje. Wanneer een organisatie vanuit een systeemvisie wordt beschreven, dan veronderstelt dit voldoende aandacht voor de keten van middelen, activiteiten, prestaties en effecten (het bekende MAPE-model). Zo maakt het in verband brengen van inputs en prestaties bepaalde oordelen over efficiëntie en productiviteit mogelijk. Wanneer echter indicatoren voor inputs, activiteiten, outputkwantiteit, outputkwaliteit en effecten door elkaar gebruikt worden, dan ontstaat er pollutie. Outputs en effecten, net zoals outputs en kwaliteit, worden in de praktijk te vaak door elkaar gebruikt. Dit maakt de verkregen meetgegevens vaak zeer intransparant en geeft aanleiding tot een verwarrend beeld van de werkelijkheid.

Inflatieziekte De inflatieziekte heeft betrekking op meerdere indicatoren. De ziekte treedt op wanneer het meetsysteem niet langer onder controle is: er worden telkens meer en meer indicatoren aan het systeem toegevoegd. Mushrooming is het gekende gevolg. Alhoewel complexe maatschappelijke fenomenen waarschijnlijk een veelvoud aan indicatoren vereisen die deze complexiteit kunnen bevatten, overtreffen de negatieve gevolgen van de inflatieziekte vaak de positieve. Omwille van de vele meetpunten, groeit het meetsysteem langzaam buiten proporties. De verwerking en opslag vereist bovendien een steeds uitgebreider en waarschijnlijk ook steeds duurder informatiesysteem.

Ziekte van de ‘verlichte top’

Indicatoren lijden meestal aan de ziekte van de ‘verlichte top’ wanneer ze van buiten de organisatie of van bovenuit worden geïntroduceerd en opgelegd. Omwille van hun herkomst wantrouwt de organisatie deze indicatoren, vooral wanneer ze worden gebruikt voor evaluatiedoeleinden. Men ervaart ze als niet legitiem. De term ‘verlicht’ is hier op zijn plaats vermits de technocratische hiërarchie overtuigd is van de veronderstelde kwaliteiten en voordelen van de geïntroduceerde indicatoren.

Ziekte van de tijdsverkorting

Indicatoren die aan deze ziekte lijden maken dat de organisatie zich op kortetermijndoelen richt in plaats van op de soms meer belangrijke doelen op middellange of lange termijn.

Het waanbeeld Sommige indicatoren scheppen de illusie dat een bepaald fenomeen wordt gemeten terwijl in werkelijkheid iets anders wordt gemeten. De verschuivings-ziekte

Een indicator die leidt aan de verschuivingsziekte staat niet in het verlengde van de doelen en objectieven van de organisatie. Omwille van de meting ontstaat er een verschuiving weg van deze doelen, soms zelfs in de tegenovergestelde richting.

Culturele sector: Momenteel staat de culturele sector (zoals vele andere sectoren) op dit vlak nog in de kinderschoenen. Dit neemt niet weg dat een aantal organisaties reeds volop bezig zijn met het toepassen van vormen van prestatiemeting in hun organisatie. De overeenkomsten echter lijken hiervan nog los te staan en geven in sommige gevallen een eerste aanzet hiertoe, maar niet meer dan dat. Prestatiemeting vraagt, zoals het contractmanagement in het algemeen, de nodige mensen en middelen. De vrees die soms bestaat, dat het een dure en tijdrovende bezigheid zonder veel bijkomende voordelen zou betreffen is echter ongegrond. Prestatiemeting moet immers ook op maat van de organisatie gesneden zijn, dit wil zeggen dat een systeem voor een kleine organisatie (bv. 4 FTE’s, een subsidie van 300.000 Euro) anders is dan voor een grotere organisatie (bv. 251 FTE’s, een subsidie van enkele (tientallen) miljoenen Euro). Ook zal een prestatiemeting voor een steunpunt niet dezelfde zijn als voor een culturele instelling. Dit neemt niet weg dat de prestatiemeetcyclus toepasbaar is op elke organisatie en het principe in een of andere vorm vertaald moet worden naar de praktijk. Belangrijk hierbij is het afspreken van duidelijke doelstellingen (SMART) en indicatoren, en dit in onderling overleg. Om te illustreren dat het mogelijk is om op het niveau van de beheersovereenkomst een aantal algemene doelstellingen en indicatoren te formuleren, is er een korte oefening gemaakt voor de steunpunten in tabel 24. In de eerste rij staan de vier functies van de steunpunten, in de tweede rij de vertaling naar algemene doelstellingen, waarvoor vervolgens een aantal mogelijke indicatoren weergegeven zijn. Deze indicatoren zijn reeds een mix van de meetbare aspecten, d.w.z. naar input, activiteiten, output, impact en effecten. Voor alle duidelijkheid: elke functie of opdracht van een steunpunt werd opgesplitst in twee strategische doelstellingen die kunnen gelden voor alle steunpunten. Vervolgens worden een aantal mogelijke indicatoren bepaald per doelstelling. Deze oefening biedt geen uitgewerkt over te nemen model, maar heeft tot doel om aan te tonen dat er zelfs op het niveau van de categorie ‘steunpunten’ strategische doelstellingen en indicatoren kunnen bepaald worden. Het zijn echter de Vlaamse overheid en de organisaties, die samen dit soort oefeningen moeten maken om tot relevante doelstellingen, indicatoren en normen te komen.

Tabel 24: Fictief voorbeeld: indicatoren op niveau van overeenkomst voor steunpunten

Verzamelfunctie Stimulerende functie Begeleidende functie Onderzoeksfunctie Opslaan Verwerken Kennisbevordering

en ontwikkeling publiek

Internationale uitstraling

Ondersteuning Deskundigheid Werkvormen KT-projecten

Indicator T Indicator T Indicator T Indicator T Indicator T Indicator T Indicator T Indicator TBibliotheek: Artikels door

steunpunt: Info-

bijeenkomst: O Artikels door

steunpunt: Publiceren: Opleiding: Methode

opsporing & ontwikk. Nieuwe praktijken:

Onderzoek:

# volumes O # artikels O # deelnemers Im # artikels over buitenland

O # artikels over praktijk

O # nieuweopleidingsinitia-tieven

O J/N A Aantal Euro’snaar onderzoeksprojecten

# ontlening Im Mediabereik: Im Projecten: #abonnementen tijdschrift op totaal aantal organisaties

Im Appreciatie nutdeelnemers opleiding voor beroepsact.

% gevonden wat men zocht

E Artikels, TV, … O # internationale projecten door organisaties

E Website: Initiatieven rondkwaliteit

Databank: (hoe lang, welke krant/zender, enz.)

(evt. toename) J/N O

J/N O Publicaties groot publiek:

O Profiel: Webstatistieken Im

raadpleging Im Afname # ex. Im # webpagina’s in andere talen op het totaal aantal webpagina’s

O Aantal Euro’s naar ICT-ondersteuning

Databank over veld:

O Tevredenheid E

Kennis bij publiek Im Aard van informatie-aanvraag (nut)

… … … … … … … …

T= Type indicator: In = Input; A = Activiteiten; O = Output; Im = Impact (Korte termijn); E = Effect (Lange termijn)

Structureel gezien moeten er twee systemen zijn. Het eerste systeem is van de organisatie en meet op het operationele niveau. Het tweede systeem is van de Vlaamse overheid, dat op een meer geaggregeerd niveau informatie (zoals indicatoren) van verschillende organisaties verwerkt, om zo een algemeen beeld van evoluties over het hele beleidsdomein te kunnen geven (bv. ook om evolutie van indicatoren te kunnen aflezen, enz.). Voor de toepassing in de overeenkomsten in de culturele sector, kunnen we het volgende algemeen stappenplan voorstellen: 1. Bepalen wat het doel van de overeenkomst is; 2. indien het doel bepaald is: gezamenlijk de algemene doelstellingen afspreken die in de

overeenkomst worden opgenomen; 3. indien de algemene doelstellingen afgesproken zijn, de indicatoren afspreken die in de

overeenkomst worden opgenomen; 4. indien de indicatoren afgesproken zijn: de normen afspreken die in de overeenkomst

worden opgenomen; 5. concrete invulling van de algemene doelstellingen, indicatoren en normen in een

meerjarig beleidsplan door de organisatie (goed te keuren door de Vlaamse overheid) 6. jaarlijkse concretisering meerjarig beleidsplan in actieplan. Doorheen dit stappenplan wordt bij voorkeur rekening gehouden met de formuleringen van dit rapport inzake (1) normering (inclusief SMART) en (2) prestatiemeting. Figuur 7: Algemeen stappenplan voor de ontwikkeling van een meetsysteem (Bouckaert & Auwers, 1999)

1. Expliciteer de objectieven van de introductie van het meetsysteem

2. Omschrijf de concepten die moeten gemeten worden

3. Operationaliseer de concepten naar indicatoren

4. Verzamel gegevens om concrete waarden aan de indicatoren toe te kennen

5. Verwerk de gegevens

6. Interpreteer en evalueer de informatie die uit de indicatoren resulteert

7. Bepaal de impact van de evaluatie op het beleid en beheer

8. Kies de acties om de werking van de organisatie en het beleid te verbeteren

Een specifiek stappenplan inzake het opzetten van een prestatiemeetsysteem zelf staat in figuur 7.

Tot slot kunnen er nog enkele regels geformuleerd worden waarmee rekening gehouden moet worden bij het uitwerken van prestatiemeting (Bouckaert & Auwers, 1999): • De bottom-up benadering voor de ontwikkeling van indicatoren is meestal de beste

startpositie. • Vertrek van reeds bestaande boordtabellen en andere media die indicatoren bevatten. • De eigenlijke dienstverleners zijn het meest geschikt voor de identificatie en specificatie

van prestaties en activiteiten, op voorwaarde dat ze voldoende tijd krijgen. • Probeer niet te vlug tot een exacte formulering van de prestaties te komen, probeer eerst

voldoende te brainstormen zonder al te veel zorg te besteden aan grammatica en verwoording.

• Betrek zoveel personen als mogelijk, vooral in de fase van het vastleggen van de objectieven. Er is een representatieve groep nodig die organisatiewijd medewerkers raadpleegt zodat er voldoende identificatie ontstaat en het personeel over het eindresultaat voldoende eigenaarschap voelt en tevredenheid toont.

• De gedefinieerde beleidseffecten moeten steeds politiek goedgekeurd worden. • Er is een natuurlijke tendens om prestaties voor elke groep van activiteiten te definiëren

omdat prestaties als de kern worden aanzien van presteren en het afleggen van verantwoording.

• Beperk evenwel het aantal gekozen indicatoren tot het kleine aantal (de belangrijkste) • Verwacht niet te veel in het begin. De prestatie-indicatoren zullen immers evolueren na

verdere verfijningen. • Richtlijnen en vuistregels helpen veel, maar ze zullen niet alle moeilijkheden uit de weg

ruimen die optreden bij het definiëren van prestaties en indicatoren. Het zal niet steeds makkelijk zijn. Onthoud dat het om een iteratief proces gaat waarvan het succes pas na verloop van tijd blijkt.

• Ga te kijk bij andere organisaties die vergelijkbare prestaties leveren. • Start de eerste metingen steeds met een nulmeting. • Raadpleeg voldoende literatuur en overheidsverslagen die voorbeelden van prestatie-

informatie bevatten. • Eis geen succes of mislukking op voor gemeten feiten waarvoor u geen rechtstreekse

verantwoordelijkheid draagt. Voor alle duidelijkheid: prestatiemeting is een hulpmiddel, waarvan de realisatie moet nagestreefd worden. Het mag echter geen obsessie worden. Daarom moeten zowel Vlaamse overheid als organisatie oppassen voor de meetpathologieën. Tot slot is het belangrijk om erop te wijzen dat, hoewel indicatoren weliswaar kwalitatief als kwantitatief van aard kunnen zijn, niet alles eenvoudig meetbaar is. Daarom moet er ook ruimte zijn voor het formuleren van projecten. Hierbij worden dan mijlpalen geformuleerd waaraan bij tussentijdse of eindevaluatie de (mate van) uitvoering kan worden afgemeten. Link naar financieel systeem In een optimale situatie is er eveneens een link met het financieel systeem, waarbij de verbintenissen vertaald worden in een bedrijfseconomische prestatiebegroting, opgevolgd worden via de kostenanalytische bedrijfseconomische boekhouding en geaudit worden via de prestatieaudit. Dit veronderstelt een aanwezigheid van bedrijfseconomische accountingsystemen met kostprijsberekingsmogelijkheden bij de gestuurde actor en een capaciteit bij de gestuurde actor om de gegevens uit een dergelijk systeem te interpreteren. Het helpt ook als de Vlaamse overheid zelf deze systemen aanwendt. Bij een gemengd systeem (waarbij de organisatie bedrijfseconomisch werkt en de Vlaamse overheid met kassystemen werkt) dient te worden bewaakt dat de beide actoren over de nodige

vaardigheden en capaciteit beschikken om om te gaan met deze dualiteit. Indien het een overgangsperiode betreft, dient deze zo kort mogelijk gehouden te worden. Deze ideale situatie is binnen de culturele sector en de Vlaamse overheid momenteel echter niet aanwezig. Een bijkomend aspect dat de waarde van prestatiemeting verhoogt is dus de koppeling aan de middelen. Het is immers belangrijk voor de Vlaamse overheid en voor de organisatie zelf om een zicht te krijgen op de efficiëntie en de zuinigheid (twee van de drie E’s). Door beide systemen te linken kan er dan ook een duidelijker beeld gevormd worden welke kosten tegenover welke doelstellingen staan, zodat o.m. bij beleidskeuzes ook het financieel plaatje gekend is. Dit laatste lijkt aantrekkelijker dan een algemene subsidie voor een aantal (meestal vage) doelstellingen zonder duidelijke relatie tussen beiden, zoals nu vaak het geval is. Om tot een goede opvolging en evaluatie te komen en het kostenplaatje van afgesproken doelstellingen te kennen moet de prestatie-informatie dus gekoppeld worden aan de financiële informatie. Om dit te kunnen moet echter ook het financieel systeem aangepast zijn. De traditionele begroting, de kasboekhouding en de klassieke jaarrekening zijn hiervoor niet aangepast. Daarom moeten begroting, boekhouding en rekeningen zo opgesteld worden dat ze meer beleidsinformatie (zoveel als mogelijk) bevatten, gekoppeld aan de prestatiegegevens. Momenteel is dit niet evident, gezien de verschillende systemen die de Vlaamse overheid en organisaties in de culturele sector hanteren. Mogelijke etappes in de evolutie kunnen zijn (zie ook tabel 25): 1. Enkel financiële informatie; 2. Het verzamelen van prestatie- en financiële informatie door de organisatie (maar nog in

aparte circuits); 3. Het bundelen van beide vormen van informatie (vormelijk en naar timing, bv. in een

jaarverslag); 4. Het koppelen van de kosten of uitgaven aan de prestatiemeetgegevens; 5. Het linken van de prestaties aan middelen: aan directe kosten; 6. Het linken van prestaties aan alle kosten, ook indirecte kosten = integrale kostprijs. Tabel 25: Evolutie in financieel systeem

kasboekhouding Bedrijfseconomische boekhouding Kostensoort

Uitgaven

Kosten

Kostenplaats

Kostendragers:

- Doelstellingen - Prestaties

Kostenanalytisch

Het spreekt voor zich dat het optimum aan koppeling tussen kosten en prestatiegegevens de kostenanalytische bedrijfseconomische boekhouding is. Dit lijkt echter niet zonder meer

haalbaar, toch niet op korte termijn, binnen de culturele sector. Los van het gekozen systeem, is het van belang dat het systeem van de organisatie niet te sterk verschilt van dat van de Vlaamse overheid en dat de Vlaamse overheid intern hetzelfde systeem gebruikt. Indien er toch verschillende systemen blijven bestaan, wat niet onwaarschijnlijk is, moet er een minimum aan capaciteit zijn bij de Vlaamse overheid om de verschillende systemen te kunnen interpreteren.

Aanbevelingen Korte termijn De Vlaamse administratie tracht om in het kader van de bestaande overeenkomsten en

de plannen die in dat kader worden gevraagd aan de organisaties, systematisch te overleggen met de organisatie over de doelstellingen en indicatoren en deze steeds te toetsen aan de SMART-criteria. Dit gebeurt bij de onderhandeling en opstelling van de overeenkomst (en bij de eventuele tussentijdse evaluatie), alsook bij het opstellen en beoordelen van de planning van de organisatie.

De Vlaamse overheid voorziet middelen om de capaciteit en knowhow te verhogen,

zowel intern als bij de organisaties. Dit kan o.a. via relevante vorming voor medewerkers en het (laten) bestuderen van (vormen van) prestatiemeting in de culturele sector in het buitenland.

Proberen de aanwezige prestatie-informatie en financiële informatie minstens te

bundelen en aan elkaar te relateren in documenten zoals (jaar-)plannen en (jaar-)verslagen.

Lange termijn De Vlaamse overheid en de organisaties waarmee zij werkt kunnen zich tot het systeem

van doelmatigheidsanalyse richten. Dit voorziet immers in een beleids- en beheerscyclus, gelinkt aan de prestatiemeetcyclus en de financiële cyclus. Dit model vraagt wel het uitbouwen van de nodige expertise op o.a. financieel en bestuurskundig vlak. Een vereenvoudigd model of delen van het bestaande model kunnen uitgewerkt worden om kleine(re) organisaties niet te overbelasten.

Integrale kostprijsboekhouding introduceren.

Het gebruik van twee prestatiemeetsystemen: een systeem bij de agent en een systeem

bij de principaal, waarbij het systeem van de agent compatibel is met het MIS van de principaal: dit moet dan geharmoniseerd worden op het niveau van het beleidsdomein.

C. Integratie in een ruimere planningsomgeving Het contractmanagementsysteem dient ingebed te zijn in externe en interne planningsystemen. Externe dienen de doelstellingen in de overeenkomst te passen in een strategisch planningssysteem van het departement of het betrokken beleidsdomein. Dergelijke strategische planningsystemen zorgen voor de afstemming van de doelstellingen in overeenkomsten bij de verschillende betrokken actoren. Dergelijke planningsystemen omvatten ook meetsystemen. Daarbij komt dat de doelstellingen die vanuit diverse

planningsystemen naar voren gebracht worden en vertaald moeten worden in de overeenkomst ook onderling congruent en niet conflicterend mogen zijn. In de organisatie moet de overeenkomst vervolgens intern vertaald worden in een meerjarenplan en jaarplannen die bij voorkeur aansluiten bij de wijdere strategische planningssystemen van het betrokken departement of beleidsdomein. Alle inspanningen op het vlak van contract-, prestatie- en financieel management moeten dus gekaderd worden in een geheel en moeten onderling afgestemd worden. Zoniet, worden er allerlei systemen en processen opgezet of in stand gehouden zonder een meerwaarde naar het beleid toe, en dreigt het risico dat er veel informatie wordt verzameld die uiteindelijk niet gebruikt wordt of niet relevant is voor het eigenlijke beleid. Daarom moeten deze processen gekaderd worden binnen een ruimere planningsomgeving. Hiertoe moet er vanwege de Vlaamse overheid voldoende duidelijkheid geschapen worden (via eigen planning en via programmering) over de eigenlijke beleidslijnen die de Vlaamse overheid dan expliciteert (beleidsnota, beleidsbrief) en deze vervolgens duidelijk doorvertaald worden in de overeenkomsten. Indien dit onvoldoende gebeurt, kunnen de verschillende systemen moeilijk op een relevante wijze bijdragen aan het bereiken of realiseren van politieke beleidskeuzes. Momenteel lijkt dit nog beter te kunnen. Planning heeft weliswaar zijn ingang reeds gevonden binnen de culturele sector, maar de relatie met de planning van de Vlaamse overheid en afstemming van de inhoud van de planning van de organisatie zelf hierop vraagt nog werk. Figuur 8: Cascade van beleid28

Regeerakkoord en -verklaring

Beleidsnota

Beleidsbrief

Overeenkomst

Jaarplan

Meerjarenplan(jaarlijks geactualiseerd)

Strategisch plan administratie

Projecten

SYSTEMATISCH

AD HOC

VLAAMSE OVERHEID VLAAMSE OVERHEID+ORGANISATIE

ORGANISATIE

(cascade systematisch beleid (volle lijn) en ad hoc beleid (stippellijn))

28 De rol van het strategisch plan van de administratie is hier ook opgenomen. Het belang ervan met het oog op de overeenkomsten kan echter minder systematisch van aard zijn dan hier uitgetekend is.

Doorheen dit rapport is reeds aan bod gekomen dat de overeenkomst in een breder kader moet geplaatst worden en dat het een vertaling van het beleid van de Vlaamse overheid via de overeenkomst naar de organisatie moet zijn. Dit wordt geïllustreerd in figuur 8. De vertaling van het Vlaamse beleid (regeerverklaring -> beleidsnota) wordt van het politieke niveau naar het organisatieniveau vertaald door middel van de overeenkomst. Deze overeenkomst wordt daarna vertaald naar de organisatie via het meerjarenplan. Vervolgens kunnen er jaarlijkse vertalingen van het beleid (beleidsbrieven) gebeuren via de jaarlijkse actualisatie van het meerjarenplan en het jaarplan van de organisatie. Omwille van de politieke realiteit dat de Vlaamse overheid over voldoende speelruimte moet beschikken om beleidsmatig te reageren op onvoorziene trends of gebeurtenissen, moet er ruimte voorzien worden voor ad hoc initiatieven (projecten). Deze mogelijkheid moet voorzien zijn in de overeenkomst, het meerjarenplan en (eventueel) jaarplannen. Het expliciet rekening houden en opnemen van de mogelijkheid tot ad hoc beleid, vermijdt dat de systematische beleidsvertaling en –uitvoering in het gedrang komt. Dit zal overigens veel frustratie en ergernis kunnen voorkomen aan beide kanten: bij de Vlaamse overheid wegens het niet meer beschikken over enige beleidsruimte door het vastliggen van middelen in de planning enerzijds, bij de organisatie die anders toch geconfronteerd wordt met allerlei vragen vanwege de Vlaamse overheid tot initiatieven die de planning overhoop gooien anderzijds. Ook moeten de projecten zoveel als mogelijk geïntegreerd worden in de overeenkomst en planning, onder andere om te vermijden dat de projecten een soort parallel circuit gaan vormen en zo de overeenkomst uithollen. Projecten moeten met andere woorden zoveel als mogelijk gevat worden in de overeenkomst en de planning.

Aanbevelingen Korte termijn De bestaande overeenkomsten worden gescreend op hun bepalingen omtrent planning

en omtrent de link naar het Vlaams beleid. Indien hieromtrent gebreken worden vastgesteld, worden de overeenkomsten bijgestuurd.

De Vlaamse overheid en de organisaties maken afspraken hoe beleidsopties op

regelmatige basis in de planning van de organisaties kunnen worden vertaald. Lange termijn Er wordt een systeem ontwikkeld om de vertaling van Vlaams beleid naar de (planning

van) organisaties in de mate van het mogelijke te systematiseren. Dit vraagt vanwege de Vlaamse regering wel de inspanning om erover te waken dat de eigen planningsdocumenten voldoende duidelijk, ondubbelzinnig en tijdig bekend zijn. De functioneel bevoegde administratie ziet toe op de vertaling van de Vlaamse beleidslijnen in de overeenkomst en de planning van de organisatie (naargelang de keuze voor sturings- of autonomievariant verschilt o.a. het toezicht op de vertaling).

Er kan een systeem worden ontwikkeld om systematisch ruimte te voorzien voor projecten in de overeenkomst en planning, om vertaling van ad hoc beleid te vereenvoudigen gedurende de looptijd van de overeenkomst.

D. Aanwezigheid coördinatiemechanismen Afstemming beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering Beleidsvoorbereiding en –uitvoering zijn idealiter niet absoluut gescheiden. Hetgeen immers in de beleidsuitvoering gebeurt, in dit geval door organisaties in het veld, biedt een belangrijke input naar beleidsvoorbereiding toe. Het ligt met andere woorden voor de hand dat de beleidsuitvoerders vanuit hun expertise een inbreng hebben in de voorbereiding van het beleid. Daarom is het van belang om voldoende overleg tussen Vlaamse overheid en de organisatie (als beleidsuitvoerder) te verzekeren. Concrete invullingen en bepalingen hieromtrent kwamen reeds in dit rapport aan bod. Coördinatie van aansturing De problematiek omtrent de coördinatie van aansturing binnen de culturele sector kwam reeds aan bod. Momenteel is er niet altijd sprake van een duidelijke coördinatie binnen de Vlaamse overheid. Hierdoor kan verwarring ontstaan over wat van wie verwacht wordt en vooral wie voor wat verantwoordelijk en/of bevoegd is. Daarbij komt dat een gebrek aan duidelijke coördinatie de voordelen van het werken met een overeenkomst teniet kunnen doen, bijvoorbeeld indien de organisatie tijdens de uitvoering van de overeenkomst wordt geconfronteerd met verschillende (of zelfs tegengestelde) signalen en daden vanuit ‘de’ Vlaamse overheid. De aansturing binnen één beleidsdomein gebeurt best door één orgaan zoals een beleidsraad of een eenheid voor aansturing: zodoende wordt de aansturing gecoördineerd. De overeenkomsten met de diverse organisaties kunnen hier dan op hun onderlinge consistentie beoordeeld worden. Dit kan ook de taak worden van een nog op te richten ondersteunende cel voor overeenkomsten. Hieraan zal BBB veel kunnen verhelpen: wat IVA’s en EVA’s betreft, zullen de beleidsraad en de managementgroep centraal staan om de aansturing te coördineren, met daarbij de inbreng van afdelingshoofden, hoofden van IVA’s en EVA’s, enz. Voorts is er momenteel soms een gebrek aan systematisch overleg of een systematische samenwerking tussen de functioneel bevoegde administratie en de administratie bevoegd voor begroting & financiën. Dit kan bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat een organisatie een overeenkomst afsluit met de Vlaamse overheid in hoofde van de minister van Cultuur, maar dat vervolgens blijkt dat binnen die Vlaamse overheid verschillende actoren een rol spelen maar met andere opvattingen, een andere agenda, een andere cultuur, enz. Er is met andere woorden nood aan een goede coördinatie van aansturing. Er is echter ook nood aan de coördinatie van aansturing op het algemeen niveau van de Vlaamse overheid, namelijk de Vlaamse overheid tegenover alle organisaties waarmee ze overeenkomsten afsluit in het kader van de realisatie van haar beleid. Er dient met andere woorden ook centraal binnen de zogenaamde horizontale of ondersteunende ministeries een centraal punt te zijn waar de overeenkomsten geïnventariseerd worden en vergeleken worden op hun onderlinge consistentie tussen de beleidsdomeinen.

Coördinatie van organisaties Naast de interne coördinatie van de Vlaamse overheid om tot een eenduidige aansturing te komen, is er ook de nood om de organisaties zelf af te stemmen op elkaar. Zodoende wordt vermeden dat er chaos ontstaat waarbij elke relatie louter bilateraal is en er in het veld zelf geen onderlinge afstemming gebeurt. Een voorbeeld om tot coördinatie van organisaties binnen de culturele sector te komen is het inschrijven van de verplichting voor steunpunten om met elkaar samen te werken waar dat nuttig is. Hier is voorts mogelijk een rol weggelegd voor de nog op te richten confederaties van steunpunten. Er moet echter over gewaakt worden dat dit niet te sterk van bovenaf opgelegd wordt maar integendeel dat vooral zulke verbanden die van onderuit ontstaan ondersteund worden. Rol van de centrale ministeries Op het niveau van de Vlaamse overheid ontstaat het gevaar dat door de opsplitsing in integrale beleidsdomeinen en de één-op-één-relatie tussen ministerie en minister een nieuwe verkokering optreedt. Daarom is het de taak van de centrale ministeries (horizontaal) om te waken over de coördinatie tussen de beleidsdomeinen.

Aanbevelingen Korte termijn Een systematisch overleg tussen diegene die in de functioneel bevoegde administratie bij

de overeenkomst betrokken is en andere actoren binnen de Vlaamse overheid die ook bij het dossier betrokken zijn. Dit kan op het operationele niveau (per overeenkomst: de ‘dossierbeheerders’), maar zou evenzeer kunnen op een meer strategisch niveau (per sector/deeldomein: tussen de betrokken leidende ambtenaren), bijvoorbeeld om de uitbetaling van de voorschotten van subsidies/dotaties beter af te stemmen op afspraken en verwachtingen die daaromtrent bestaan in het kader van de overeenkomst.

Lange termijn Een coördinatie van aansturing door bijvoorbeeld de beleidsraad en de

managementgroep, of eventueel via een andere vorm of een ander orgaan. Een versterkte coördinatie van (verzelfstandigde) organisaties onderling. Dit zou

bijvoorbeeld een functie kunnen zijn van de (confederaties van) steunpunten.

§2 Voorwaarden inzake structuur Het optimaal werken met overeenkomsten kan evenmin indien de structuren onvoldoende afgestemd zijn. In deze structuren moeten respectievelijke bevoegdheden en bijhorende verantwoordelijkheden heel duidelijk toegewezen zijn. Voorts moet er een voldoende mate van (beheers-)autonomie zijn, die de organisatie in staat stelt een integraal management te voeren: de organisatie dient met andere woorden te beschikken over de middelen die zij nodig heeft voor de bereiking van de overeengekomen doelen. Doorheen dit rapport zijn er weliswaar al structurele elementen aan bod gekomen, maar enkele aspecten vragen om een verdere toelichting, zoals autonomie, toezicht, eenheid van aansturing en de rol van de middelenminister.

A. Autonomie en toezicht Het gebruik van een overeenkomst als sturings- en opvolgingsinstrument, veronderstelt een voldoende mate van autonomie voor de organisatie. De mate waarin verschilt wel tussen de sturings- en autonomievariant. Deze autonomie, onder andere op financieel en personeelsvlak, wordt ook bepaald door de aard van de organisatie. Voor de vijf types organisaties in figuur 9 is er een graduele toename van de autonomie. Als minimumautonomie zou een voorbeeld kunnen genomen worden aan de operationele autonomie zoals die in het voorontwerp van kaderdecreet bestuurlijk beleid is bepaald (Beter Bestuurlijk Beleid, 2002). “Er wordt in ieder geval operationele autonomie gewaarborgd inzake: 1. Het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap; 2. De organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de

afgesproken doelstellingen; 3. De uitvoering van het personeelsbeleid; 4. Het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor:

- De werking van het agentschap; - De uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap; - Het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het

agentschap; 5. De interne controle binnen het intern verzelfstandigde agentschap.” De IVA blijft echter wel rechtstreeks onder het gezag van de bevoegde minister staan. Dit is voor een EVA niet meer het geval. De maximale autonomie lijkt logischerwijs te worden bereikt door een louter private organisatie, die als enige band met de Vlaamse overheid de overeenkomst heeft. Toch moet erover gewaakt worden dat de Vlaamse overheid de autonomie niet te sterk beperkt door middel van die overeenkomst. Figuur 9: Graad van autonomie

Minimum aan autonomie

Publiekrechtelijke EVA

Privaatrechtelijke EVA

Organisatie met overheidsparticipatie(maar geen IVA of EVA)

louter private organisatie

Maximum autonomie

T O E N

Het ex ante toezicht zoals het nu bestaat, kan best verdwijnen indien aan een aantal voorwaarden voldaan is, namelijk de nadruk op ex post resultaatsturing in plaats van ex ante inputsturing, de responsabilisering van administratie en organisaties, e.d. Het toezicht wordt dan vervangen door een algemeen informatie- of inlichtingenrecht, waarbij de administratie steeds recht heeft op alle informatie en op alle stukken met het oog op de opvolging en de a posteriori controle in het kader van de overeenkomst. Dit veronderstelt het verdwijnen van de figuur van de regeringscommissaris ten voordele van de administratie.

B. Eenheid van aansturing Het probleem van de eenheid van aansturing kwam reeds eerder aan bod. Specifiek voor de VOI’s echter bestond tot op heden het probleem van een driehoeksrelatie tussen de leidend ambtenaar (LA), de Vlaamse regering (VR) en de Raad van Bestuur (RvB) (zie figuur 10). De RvB en de LA tekenen namens de VOI de beheersovereenkomst met de VR (pijl 2). De LA wordt aangesteld door de VR (pijl 1). De LA wordt echter ook aangestuurd door de RvB (pijl 3). Uiteindelijk wordt, bij de evaluatie van de uitvoering van de overeenkomst, bij het uitblijven van de resultaten, de rekening door de VR in eerste instantie gepresenteerd aan de LA. Het is echter mogelijk dat hij/zij niet het gewenste beleid heeft kunnen uitvoeren omwille van beslissingen of niet-beslissingen van de RvB. Dan is bijgevolg de RvB ook verantwoordelijk. Dit leidt met andere woorden tot een discussie over verantwoordelijkheid waarbij de LA en de RvB naar elkaar wijzen. De RvB ontspringt zo soms onterecht de dans bij de verantwoordelijkheidsvraag. Figuur 10: Aansturing VOI’s

arbeidsovereenkomst beheersovereenkomst

Vlaamse regering

Leidendambtenaar

Raad van Bestuur

(1) (2)

Een oplossing hiervoor is in het geval van de IVA’s duidelijk: de minister stelt de LA aan, en het is de LA die alleen de beheersovereenkomst tekent en eindverantwoordelijk is voor de uitvoering ervan. (zie 1. in figuur 11)

Voor de publiekrechtelijke EVA’s laat men de mogelijkheid open voor een zogenaamde eenheidsraad of een tweeledig model. De eenheidsraad omvat een RvB die door de VR wordt aangesteld en waaruit de VR ook een gedelegeerd bestuurder aanstelt die de managementfunctie uitoefent (2.b in figuur 11). In het tweeledig model wordt de RvB aangesteld door de VR en stelt de RVB een hoofd aan voor het vervullen van de managementfunctie (2.a in figuur 11). Deze persoon is dan verantwoording verschuldigd aan de RvB. In beide gevallen tekent de RvB de beheersovereenkomst met de VR en is zij eindverantwoordelijk. Voor de privaatrechtelijke EVA’s is er nog geen uitgetekend schema te maken, maar naar alle waarschijnlijkheid volgt dit de structuur van de privaatrechtelijke rechtsvorm (NV, VZW, enz.) (3. in figuur 11). Figuur 11: Sturingsrelaties

Vlaamse regering

Leidend ambtenaar

Vlaamse regering Vlaamse regering

Publ. EVA Publ. EVA

Raad van bestuur Raad van bestuur&

Afgevaardigd bestuurder

1. 2.a 2.b 3.

Vlaamse regering

Priv. EVA

Overeenkomst:Arbeidsovereenkomst:

C. Middelenminister Zoals eerder al gebleken is, is de Vlaamse overheid geen monoliet. Vooral de spanning tussen de functioneel bevoegde minister (minister van cultuur) en de middelenminister (minister van begroting & financiën) is merkbaar. Deze spanning kan tot gevolg hebben dat de overeenkomst die afgesloten wordt suboptimaal is. Momenteel is rol van de middelenminister dominant te noemen: de functioneel bevoegde minister is weliswaar bevoegd voor zijn beleidsdomein, maar de middelenminister heeft de macht over de middelen. Daarbij komt dat de functioneel bevoegde minister over zoveel mogelijk middelen voor zijn beleidsdomein wil beschikken, terwijl de middelenminister eerder bezig is met het zo weinig mogelijk uitgeven van middelen.

Een mogelijkheid om tot een oplossing te komen is een soort cascadesysteem. In essentie komt dit systeem erop neer dat in een eerste fase er een verdeling van de middelen wordt overeengekomen tussen de minister van financiën en begroting de minister van cultuur en zijn administratie. Eens de middelen voor cultuur bepaald zijn, is het enkel nog de minister van cultuur en zijn administratie die over de besteding van deze middelen. Ook indien er bijvoorbeeld in een later stadium besparingen noodzakelijk zijn, is het de minister en administratie die autonoom beslissen over de wijze waarop zij hun deel van de besparingen realiseren. Op deze wijze kan de minister van cultuur en zijn administratie ook echt als partij optreden in de overeenkomst tegenover de organisatie en verbintenissen aangaan.

Aanbevelingen Korte termijn De minister van cultuur en de middelenminister maken duidelijke afspraken over de

aansturing (wie, wat, hoe, enz.). De Vlaamse overheid kan (verder) aan een categorisering van de type (relaties met)

organisaties werken, ten einde de relaties op een meer systematische wijze te structureren.

De Vlaamse overheid bepaalt op eenvormige wijze de relatie met het

hoofd/leidinggevende ambtenaar en de raad van bestuur van de organisatie (in zoverre dit tot haar bevoegdheden hoort).

Lange termijn Het mogelijk vastleggen van de minimale (en eventueel ook maximale) graad van

autonomie voor elk type van organisatie en dit consequent toepassen op de relatie met de verschillende types organisaties.

§3 Voorwaarden inzake cultuur Naast randvoorwaarden op het vlak van sturingssystemen en –processen en op het vlak van structuur, zijn er een aantal voorwaarden inzake cultuur die van belang zijn.

A. Cultural governance Onrechtstreeks verbonden met het idee van responsabilisering via het werken met overeenkomsten is het toepassen van het zogenaamde ‘corporate governance’. Deze regels, afkomstig uit de bedrijfswereld, zijn echter niet zonder meer overdraagbaar naar andere sectoren zoals de overheid of de culturele sector. Toch worden er pogingen ondernomen om deze principes en regels te vertalen naar de culturele sector. Deze vertalingen worden gevat onder de noemer ‘cultural governance’. Ter illustratie geven we een aantal aspecten weer in een kader. De verhoogde aandacht spruit voort uit de verzakelijking bij organisaties in de culturele sector, mede als gevolg van een noodzaak tot hardere concurrentie op de subsidie- en

vrijetijdsmarkt enerzijds en de tendens tot ‘overheid op afstand’ anderzijds. Deze verhoogde aandacht gaat dan ook naar de grote verantwoordelijkheid die daaruit voortvloeit. De Vlaamse overheid van haar kant zou bijvoorbeeld de kwaliteit van het bestuur kunnen verhogen door een charter uit te werken en de ondertekening ervan als voorwaarde voor het afsluiten van een overeenkomst te laten gelden. Cultural governance29 (Egon Zehnder, 2000; Commissie Cultural Governance, 2000) Noot: Dit kader is een samenvatting van de belangrijkste elementen uit het rapport ‘Cultural governance in België’ van Egon Zehnder (2000) en uit het rapport van de Commissie Cultural Governance (2000) in Nederland. Beide rapporten behandelen de zogenaamde ‘kunsten’, zijn vooral gericht op de werking en samenstelling van de Raad van bestuur en maken in hun rapport gewag van een belangrijke input vanuit het veld. Voorts zijn er duidelijke gelijkenissen tussen de bevindingen in beide rapporten. Tenslotte hadden we uit onze eigen interviews indicaties dat sommige aspecten ervan ook voor de culturele sector in het algemeen relevant kunnen zijn. Dit kader is echter vooral gebaseerd op beide rapporten en de inhoud is voor rekening van de betrokken organisaties (daarom ook de notie ‘volgens het onderzoek’ doorheen de tekst). INLEIDING Organisaties in de culturele sector (zowel op breed socio-cultureel vlak als bij de ‘kunsten’) krijgen een steeds professioneler karakter. De structuren van de organisaties zijn hier echter niet altijd aan aangepast. Daarbij komt dat deze professionalisering aan de kant van de overheid niet altijd hetzelfde tempo volgt. Volgens het onderzoek vormen onaangepaste structuren en een trager evoluerende overheid zo soms een hinderpaal voor professioneel management en bestuur en doet organisaties soms op een suboptimaal niveau stagneren. RAAD VAN BESTUUR: EEN AANTAL AANDACHTSPUNTEN Volgens het onderzoek zijn sommige raden van bestuur/beheer eerder passief van aard. Dit wordt geïllustreerd door factoren als absenteïsme op vergaderingen, geringe vergaderfrequentie, inflatie en cumul van mandaten, slechte keuze van kandidaten enz. In de Vlaamse context komt de huidige diversiteit wat reglementering dienaangaande betreft er nog bovenop. Niet alleen bestaan er specifieke bepalingen allerhande over de aanwezigheid van de Vlaamse overheid in RvB’s, verder lijkt het Cultuurpact en de daaruit voortvloeiende wet van 1973 nog steeds van belang. Deze reglementering voor culturele organisaties die van de overheid afhangen (met name wat hun structurele financiering betreft), voorziet immers in een politiek evenwichtige vertegenwoordiging van alle politieke stromingen. Vandaag de dag lijkt dit in de meeste organisaties niet meer strikt nageleefd te worden of wordt er zelfs geen rekening meer mee gehouden, maar desondanks blijft de wetgeving van kracht. In de gevallen dat er toch nog rekening mee wordt gehouden, is de impact op o.a. de kwaliteit en de motivatie van (de leden van) de RvB uiteenlopend (soms in positieve, soms in negatieve zin) Voorts blijken volgens het onderzoek in sommige gevallen de RvB’s eerder de bediende te zijn van de dagelijkse leiding en heeft de directie de touwtjes in handen. Formeel gezien is de RvB nochtans het hoogste orgaan en legt de dagelijkse leiding verantwoording af aan de RvB. In sommige gevallen is de RvB is in zulke gevallen de facto meer een Raad van Toezicht, die toeziet op de werking, zonder dat deze rol expliciet daartoe is beperkt of omschreven. In die gevallen kan dit verband houden met een gebrek aan duidelijke afbakening van de functies van de RvB en aan duidelijke normen. Wegens afwezigheid van het ‘winst’-motief en de (meestal) afwezigheid van aandeelhouders in de culturele organisaties, is er dan ook nood aan een toezicht dat verschilt van dit in de privé-sector. Tot op heden werd dit toezicht vaak vertaald als het algemeen en specifiek administratief toezicht, veelal

29 Dit kader is vooral een samenvatting van de belangrijkste elementen uit beide studies, die beiden op de ‘kunsten’ gericht zijn (het ene in Vlaanderen, het andere in Nederland). Vooraf is het van belang om een belangrijke nuance aan te brengen: in veel organisaties in de culturele sector is ‘cultural governance’ reeds een feit zonder daarom zo genoemd te worden.

het werk van de gemeenschapscommissaris(sen) en de functioneel bevoegde administratie. In een moderne bestuursomgeving moet het toezicht echter aangepast worden. Volgens het onderzoek is de rol van de RvB soms beperkt tot (1) het optreden als klankbord van de leiding, (2) als specialist op een gebied dat buiten de deskundigheid van de directie valt (juridisch, financieel, enz.) of (3) het optreden als ambassadeur of lobbyist van de organisatie ten overstaan van subsidiërende overheden of privé-sponsors. Deze toestand blijkt soms rechtstreeks uit de samenstelling van raden en dit op het eerste zicht eerder binnen de ‘kunsten’. Toch vervullen de RvB’s in sommige gevallen wel degelijk een actieve rol van betekenis, namelijk (1) wanneer de directie moet worden vervangen, (2) wanneer de organisatie kampt met financiële moeilijkheden, of (3) wanneer er sprake is van een slechte verstandhouding binnen de top van de organisatie. SUGGESTIES VOOR VERBETERING 1. een heldere taakafbakening tussen toezichthouder en directie en in het verlengde daarvan helderheid over

hoe de toezichthouder en directie met elkaar omgaan; 2. een onderscheid tussen toezicht en support; 3. aandacht voor de werkgeversrol van de toezichthouder ten opzichte van de directie; 4. aandacht voor de samenstelling van het bestuur of de raad van toezicht; 5. transparantie over hoe de toezichthoudende rol wordt ingevuld. 1. Het bestuursmodel: Raad van bestuur vs. Raad van toezicht Momenteel kennen de meeste organisaties in de culturele sector een bestuur, een één- of tweehoofdige directie en werknemers. Het bestuur is formeel en wettelijk eindverantwoordelijk voor alle financiële, organisatorische en inhoudelijke aspecten van de bedrijfsvoering. De directie is beleidsvoorbereidend en –uitvoerend. Volgens het onderzoek zijn de taken en verantwoordelijkheden in de praktijk vaak anders verdeeld dan deze formele opdeling: (1) een uitvoerend model met directe betrokkenheid van het bestuur op operationeel niveau, (2) een beleidsvormend model waarin de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van het algemeen beleid bij het bestuur en voor de dagelijkse leiding bij de directie ligt, en (3) een toezichthoudend bestuursmodel waarbij de directie eindverantwoordelijk is voor het beleid en de uitvoering, terwijl een bestuur of raad van toezicht controleert en adviseert. In de Vlaamse praktijk komt vooral het derde model voor . De keuze voor dene of gene model kan bepaald worden door de volgende criteria: De missie van de organisatie; De aard van de organisatie; De fase van ontwikkeling; De omvang van de organisatie; De continuïteit van de organisatie; De kwaliteit van de directie; Een één- of meerhoofdige leiding. Voor welk model ook geopteerd wordt: het is van belang dat ook de formele (eventueel statutaire) structuur aansluit bij het verkozen model. Dit komt onder andere de transparantie alleen maar ten goede. Ook moeten er in dit verband duidelijke afspraken gemaakt worden over de wijze waarop de RvB/RvT en de directie met elkaar omgaan. Toezichthoudend model: In dit model heeft de raad van toezicht het volgende takenpakket: hij ziet toe op een doelmatige en controleerbare besteding van publieke middelen, hij adviseert de directie en ondersteunt waar nodig bij het leggen en onderhouden van externe contacten. De raad is tevens werkgever van de directie en dus ook verantwoordelijk voor de aanstelling, verloning, het functioneren en het ontslag van de directie.

Beleidsvormend model: Dit model houdt een grotere verantwoordelijkheid van de raad in. De RvB is dan eindverantwoordelijk voor alle aspecten van de bedrijfsvoering, zowel financieel, organisatorisch als inhoudelijk. In dit model is de directie verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering ervan. 2. Een onderscheid tussen toezicht en ‘support’ Volgens het onderzoek gebeurt het soms dat leden van de raad of de raad in zijn geheel de eigenlijke functie uit het oog verliest en teveel de kant van ‘support’ gaat kiezen. Op zich is het noodzakelijk dat de raad steun biedt aan het beleid van de directie, maar het valt voor dat ze daardoor hun objectiviteit die ze als lid van de RvB in het kader van het toezicht moeten behouden, verliezen. Er moet met andere woorden steeds een onderscheid zijn tussen legitieme steun aan de directie enerzijds en de rol van toezicht op de directie anderzijds. 3. Aandacht voor de werkgeversrol van de toezichthouder ten opzichte van de directie Er moeten duidelijke afspraken gemaakt worden tussen beiden. Verwachtingen voldoende uitspreken en beschrijven is hiertoe een goed instrument en kan mogelijke misverstanden bij voorbaat voorkomen. De directie heeft in elk geval als plicht de raad over alles te informeren. Wederzijds vertrouwen en openheid zijn sleutelbegrippen. Ook dient er minstens jaarlijks een functioneringsgesprek te gebeuren door enkele bestuurders en de directie. Zo worden verwachtingen en eventuele problemen tijdig gesignaleerd. 4. Aandacht voor de samenstelling van het bestuur of de raad van toezicht Zoals eerder gezegd bestaat in sommige gevallen nog de (inmiddels afgenomen) gewoonte van politieke benoemingen zonder oog voor deskundigheid of betrokkenheid. Voorts is er soms de gewoonte om raden samen te stellen via coöptatie, waardoor er vaak geput wordt uit het netwerk van zittende leden. Dit kan in sommige gevallen leiden tot een zekere ‘inteelt’ en uiteindelijk verstarring van de raad. Daarom is het volgens het onderzoek van belang om raden samen te stellen op basis van een vooraf vastgesteld profiel. Hierbij moet steeds in het achterhoofd gehouden worden dat er voldoende deskundigheid aanwezig moet zijn om het beleid in al zijn aspecten op zijn merites te beoordelen. Daarvoor moet door een lid ook voldoende tijd kunnen besteed worden, wat pleit tegen een sterke cumul van mandaten. Ook machtsconcentratie moet vermeden worden. Bij de rekrutering is het voorts aan te raden om ook buiten het eigen netwerk te kijken en naar een verdeling van leeftijd en geslacht te kijken. Voorts kan er best een systeem worden opgezet, waarbij vernieuwing van mandaten gespreid wordt in de tijd. Zodoende wordt een organisatie niet zomaar onthoofd maar is er geregeld een beperkte vernieuwing met voldoende leertijd voor nieuwkomers vooraleer de zeer ervaren bestuurders vertrekken. Begeleiding van nieuwkomers is ook te bepleiten. Tenslotte mag herbenoeming geen automatisme zijn zoals nu vaak het geval is, maar moet er een echte overweging zijn. Ook zouden mandaten in de tijd beperkt moeten zijn, zodat een raad verplicht is op gezette tijden nieuw bloed te zoeken. De bestuurders moeten bij voorkeur zetelen in onafhankelijkheid. De traditie wil voorts dat de meeste mandaten in de culturele sector onbezoldigd zijn. Dit lijkt normaal, al was het maar omwille van de schaarsheid van de middelen waarmee een organisatie zijn doelstellingen moet verwezenlijken. 5. Transparantie over hoe de toezichthoudende rol wordt ingevuld De raad moet de eigen werkwijze duidelijk ter discussie stellen en minstens enkele malen per jaar vergaderen. Thema’s die in de loop van het jaar zeker aan bod moeten komen, zijn de werkwijze en taakverdeling, het algemene beleid en de strategie van de organisatie, de financiële stand van zaken aan de hand van de jaarrekening en eventueel het verslag van de bedrijfsrevisor en het eigen functioneren, de omgang met de directie en een beoordeling van de directie, waarbij ook eventuele opvolgings- en salariskwesties aan bod kunnen komen.

B. Resultaatsgerichte managementcultuur Samenvattend is het van belang dat er zowel bij de Vlaamse overheid als bij de organisaties een resultaatsgerichte managementcultuur ontstaat (of verder versterkt wordt). Daarbij moet de Vlaamse overheid zich onthouden van operationele inmenging bij de organisatie, net zoals de organisatie de strategische beslissingen aan het overleg met de Vlaamse overheid moet overlaten. Raden van Bestuur moeten zich richten op de strategische beheersbeslissingen en op de controle van het dagelijks management. Ze moeten zich niet inlaten met het operationele beheer van de instelling. Sturing op afstand betekent echter niet dat de Vlaamse overheid geen actieve rol moet spelen. Sturing op afstand betekent immers niet geen sturing of sturing zonder overleg, samenwerking en interactie (vanuit eigen primaire verantwoordelijkheid). Dit hangt ook samen met de keuze van een sturings- of een autonomievariant. Voorts kan er, om het ingrijpen op een operationeel niveau te vermijden, projectsgewijze sturing in de lange termijnplanning ingeschreven worden. Zodoende wordt ruimte gelaten om projecten (ad hoc beleid) van de Vlaamse overheid te integreren binnen de overeenkomst en de planning van de organisatie, zonder dat de projecten deze in de war sturen of zelfs een parallel circuit gaan vormen (cfr. supra). Verder is er ook nood aan enige continuïteit en aan andere of bijkomende vaardigheden bij beide actoren.

C. Wederzijds vertrouwen Verder moet de relatie tussen Vlaamse overheid en organisatie gebaseerd zijn op vertrouwen. Hiervoor zijn naast de onderhandelingen zelf, ook de overlegmomenten en evaluaties (cfr supra) een bijkomende stimulans. Dit vertrouwen wordt ook versterkt door continuïteit en voldoende eigenaarschap bij beide partijen: het is dus van belang dat het gaat om een gemeenschappelijk project. In essentie hangt het wederzijds vertrouwen samen met (1) overleg en inspraak, (2) rolafbakening en rolconsistent gedrag (ieder speelt zijn rol) en (3) het goed omgaan met sancties en beloningen.

Aanbevelingen Korte termijn Om vertrouwen op te bouwen kan er (bijkomend) werk gemaakt worden van

systematisch overleg met de organisaties waarmee overeenkomsten lopen/afgesloten worden.

Er zouden enkele pilootprojecten kunnen opgezet worden om na te gaan hoe er een

betere focus op de prestaties kan gelegd worden. Hierbij kan de Vlaamse overheid extra ondersteuning bieden.

Organisaties met een raad van beheer/bestuur trachten zichzelf te screenen op de

aanwezigheid van veranderingsmechanismen en proberen deze in te bouwen (bv. op regelmatige basis gedeeltelijke vernieuwing bestuur, enz.).

Lange termijn Er zou een charter kunnen uitgewerkt worden over het besturen van een organisatie. Het

uitvoeren/naleven van dit charter zou dan als voorwaarde kunnen gesteld worden voor het afsluiten van overeenkomsten. Als vertrekbasis zouden bestaande rapporten over cultural governance gehanteerd kunnen worden.

Deel III: Afstemming algemene en specifieke regelgeving en overeenkomst 79

DEEL III: Afstemming algemene en specifieke regelgeving en overeenkomst Overeenkomsten, van welke aard dan ook, functioneren in een breder wettelijk kader. In dit deel worden de resultaten van een oefening weergegeven, waarbij getracht is om voor de VOI’s (IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s) aan te geven hoe dit kader uitgetekend kan worden. Het gaat meer bepaald om een oefening waarbij suggesties gedaan wordt welke aspecten waar aan bod kunnen komen. Hierbij is er sprake van algemene regelgeving, specifieke regelgeving en de overeenkomst.

§1 Algemene regelgeving De invulling van algemene regelgeving wordt hier opgevat als het hanteren van een kaderdecreet, dat een aantal aspecten omtrent het werken met overeenkomsten voor de hele Vlaamse overheid regelt. Het idee is om naar analogie van het voorontwerp van kaderdecreet bestuurlijk beleid, de algemene krijtlijnen uit te tekenen voor de verzelfstandigde organisaties (vooral uitgewerkt voor IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s). Deze oefening gaat verder, en tracht ook voor de privaatrechtelijke EVA’s en de overige organisaties (voornamelijk VZW’s) een regeling uit te werken.

§2 Specifieke regelgeving De algemene regelgeving, hier opgevat als een kaderdecreet, schetst echter de hoofdlijnen. Deze worden in deze oefening geconcretiseerd in een koepeldecreet, dat zou gelden voor het integrale beleidsdomein. Om maatwerk toe te laten, kan er in dit koepeldecreet wel met sectorale hoofdstukken gewerkt worden. Zodoende kan er minstens voor een periode van vijf jaar (legislatuur) meer zekerheid gegeven worden omtrent het reglementair kader waarin gefunctioneerd moet worden. Door het hanteren van een koepeldecreet, wordt de regelgever ook gedwongen tot het bekijken van het ganse plaatje en dit op lange termijn. Verder zijn er voor publiekrechtelijke EVA’s en IVA’s respectievelijk oprichtingsdecreten en –besluiten voorzien die eveneens een aantal aspecten regelen. Voor de privaatrechtelijke EVA’s en VZW’s (privaatrechtelijke EVA’s kunnen ook VZW’s zijn) zijn de statuten van belang.

§3 Overeenkomst Tenslotte wordt aangegeven welke elementen dan nog in de overeenkomst moeten worden geregeld. Beide tabellen (tabel 26 en tabel 27) bevatten de resultaten van deze denkoefening. Voor alle duidelijkheid: de tabellen bieden geen pasklaar ideaaltypisch model, enkel een kader dat gehanteerd kan worden om de belangrijkste elementen te plaatsen op de verschillende niveaus of als voorbeeld hoe zulk een oefening kan gebeuren. Deze oefening wordt bij voorkeur gemaakt door de Vlaamse overheid, in overleg met de sector.

Tabel 26: Mogelijke afstemming algemene en specifieke regelgeving en overeenkomsten: VOI’s (IVA & publiekrechtelijke EVA)

Kaderdecreet30 Koepeldecreet31 Oprichtingsdecreet32 Oprichtingsbesluit

Beheersovereenkomst33

Reglementair kader van de BO

het kader waarin de BO wordt afgesloten kan maar gewijzigd kan worden voor de volgende beleidscyclus (tenzij omwille van zwaarwichtige redenen)

Minstens in het laatste jaar van de BO wordt door de VR een evaluatie gemaakt over de betrokken regelgeving, in overleg met het veld. Dit gebeurt ook in het kader van de beleidsvoorbereiding Het reglementair kader waarin de BO is afgesloten wordt niet gewijzigd voor de lopende BO, tenzij omwille van zwaarwichtige redenen)

Verwijzing naar kaderdecreet/koepeldecreet

Verwijzing naar juridische basis

Timing (algemeen)

Het aangrijpingspunt, de vervaldata, de termijnen en de doorlooptijd (cfr. doorheen KD BB, en concretisering via koepeldecreet en/of besluiten VR)

Timing voor BO, beleidsplan, jaarplan/jaarlijkse actualisatie, jaarverslag, evaluatierapport, enz.

Verwijzing naar kaderdecreet/koepeldecreet, eventuele aanvullingen

Concreet hernemen van deze bepalingen in de BO (ter verduidelijking, ter herinnering)

Partijen De voorwaarden onder dewelke de VG BO’s kan aangaan en met wie Voor IVA: BO tussen VR en IVA (met kennisgeving binnen 30 dagen aan VP) Voor publiekrechtelijke EVA: BO tussen VR en RvB (met kennisgeving binnen 30 dagen aan VP)

Invulling verdere voorwaarden voor BO tussen VG en organisatie (indien wenselijk)

IVA: de leidinggevend ambtenaar/hoofd sluit een BO met de VR, vertegenwoordigd door de bevoegde minister Publ. EVA: de RvB sluit een BO met de VR, vertegenwoordigd door de bevoegde minister

Vertegenwoordiger VR Vertegenwoordiger organisatie

Duur De afstemming van de BO op de Vlaamse legislatuur, zijnde vijf jaar De BO wordt afgesloten voor een periode die eindigt uiterlijk 9 maanden na de beëdiging van een nieuwe VR na algehele vernieuwing van het VP Overgangsmaatregelen indien nog geen nieuwe BO in werking treedt bij het aflopen van de vorige (cfr. art. 10 KD BB)

De BO is gebonden aan de Vlaamse legislatuur (5 jaar)

/ Exacte duur (aanvang en einde)

Vorm BO Minimale inhoud BO (IVA cfr. art. 9 , publ. EVA cfr. art. 15 KD BB) VR kan dit verder concretiseren/aanvullen via

Concretisering minimale inhoud BO (evt. sjabloon) Aspecten m.b.t. gebouwen & infrastructuur: te

/ Concrete invulling van minimale aspecten, eventueel bijkomende

30 (bepaalt dat de genoemde aspecten moeten bepaald worden in nadere regelgeving, bij voorkeur in het koepeldecreet; het kaderdecreet moet hier gelezen worden als een kaderdecreet met uitvoeringsbesluiten) 31 (geeft invulling aan het kaderdecreet voor het integraal beleidsdomein, binnen het koepeldecreet kan er gediversifieerd worden in sectorale hoofdstukken, indien wenselijk; het koepeldecreet moet hier gelezen worden als een koepeldecreet met uitvoeringsbesluiten) 32 (bepalingen te regelen in het oprichtingsdecreet, in het geval van publiekrechtelijke EVA; bepalingen te regelen in het oprichtingsbesluit, in het geval van IVA) 33 (in te vullen elementen)

besluit of VP via koepeldecreet (maar nooit afwijken van minimale inhoud zoals in het KD is bepaalt)

regelen via aparte overeenkomst (wegens specifieke kenmerken)

Gebouwen & infrastructuur: aparte overeenkomst (wie welke kosten? Wie welke verantwoordelijkheden? Enz.)

Verbintenissen • VG Het omschrijven van de middelen die de VG

mag inzetten

De VG kan de volgende middelen inzetten: personele, financiële, materiële,… Onder bepaalde voorwaarden Concrete wijze waarop middelen verstrekt worden (bv. subsidieregeling, erkenningsregeling, enz.), hier zoveel als mogelijk economische en financiële voorwaarden (bv. kostenanalytisch), algemene bepalingen rond verantwoording, e.d.

Invulling middelen die IVA/publ. EVA ter beschikking krijgt onder welke voorwaarden

Concretisering welke middelen VG ter beschikking stelt onder welke voorwaarden Engagement voor hele duurtijd BO

• Organisatie De doelstellingen waarvoor een BO afgesloten wordt, deze moeten vertaald worden in meetbare indicatoren en normen

Algemene doel/opdrachten waarvoor BO’s gesloten kunnen worden Sectorale invulling algemene doel/opdrachten, invulling indicatoren, e.d. Regeling mogelijk bijkomende opdrachten

Bepaalt het maatschappelijk doel en de opdrachten van de organisatie

Concrete invulling van te realiseren doelstellingen/opdrachten/ functies Welke doelstellingen en vertaling strategisch naar tactisch, vastleggen van indicatoren, en behalen van normen: algemeen niveau acties door planning organiseren en verder invullen in planning

Planning Opstellen door organisatie van een voortrollend meerjarig beleidsplan in het kader van de BO voor de looptijd van de BO, met daaraan gekoppeld jaarplan Het voorleggen ter goedkeuring aan de VR van het meerjarenplan en minstens het voorleggen van het jaarplan volgens minimumvereisten (cfr. autonomievariant) De minimale inhoud en vorm van beide documenten, het meerjarig plan omvat de doelstellingen van de organisatie zelf en de inpassing van deze in de doelstellingen in de BO, de acties die hiervoor ontwikkeld worden, alsook de acties om normen en indicatoren die in de BO staan, te behalen

Bepaalt minimale inhoud en vorm van meerjarig beleidsplan, minimaal: - Situatieschets (+omgevingsanalyse) met

een kritische analyse en probleemidentificatie - Strategische doelbepaling en

prioriteitenstelling - Operationele doelbepaling - Financiële planning - Normen en indicatoren om effecten,

prestaties, activiteiten en middelen te meten, rekening houdend met de bepalingen hieromtrent in de BO

Het jaarplan moet aantoonbaar gebaseerd zijn op het beleidsplan en gelinkt aan de begroting van de organisatie en de bovenstaande elementen detailleren. Bepaling dat beleidsplan en jaarplannen/jaarlijkse actualisaties integraal deel uitmaken van de BO

/ Concrete invulling Eventueel bijkomende elementen

Het beleidsplan en jaarlijkse actualisaties/jaarplannen moeten duidelijk aangeven hoe ze tegemoet komen aan de beleidsnota en beleidsbrief van de bevoegde minister

Het opstellen van een jaarverslag door de organisatie als basis voor een jaarlijks overlegmoment/evaluatie, IVA & publ. EVA: jaarlijks vóór 15 maart indienen bij VR (en functioneel bevoegde administratie) de minimale inhoud en vorm van het jaarverslag De minister(s) stuurt binnen 30 dagen ter kennisgeving aan het VP

Concretisering van timing, Minimale inhoud en vorm:

- Voor elke doelstelling: resultaat - Scores op indicatoren - Indien niet behalen van norm: oorzaken

hiervoor - Voorstellen tot bijsturing - Een financieel luik in het jaarverslag, in de

mate van het mogelijke koppeling van financieel luik aan het inhoudelijke luik

Zelfmonitoring door organisatie Exacte timing

Opvolging Een opvolgingssysteem, zowel op Vlaams niveau als op niveau van de organisatie. Duidelijk maken wie, wanneer, welke gegevens op welke manier moet genereren

Concretisering betreffende bepalingen over mogelijke opvolgingssystemen op Vlaams niveau en organisatie Informatierecht VG: VG te allen tijde bijkomende informatie opvragen/alle stukken inkijken Door functioneel bevoegde administratie Deze maakt minstens jaarlijks opvolgingsverslag op over de uitvoering van de BO voor de bevoegde minister(s). Bevoegde minister bezorgt het voor (datum) ter kennisgeving aan het VP Jaarlijks overlegmoment/evaluatie door beide partijen samen

Evaluatie BO Wanneer de Vlaamse Regering en het Vlaams

Parlement bij de eindevaluatie betrokken worden Een evaluatierapport van de organisatie als basis voor een grondige evaluatie aan het einde van de looptijd, 6 maanden voor het aflopen van de duurtijd van de BO De minimale inhoud en vorm van de tussentijdse/eindevaluatie De evaluatieprocedures moet bepaald worden

Vlaamse Regering evalueert minstens jaarlijks/tweejaarlijks (cfr. sturings- of autonomievariant) en op het einde van de looptijd de uitvoering van de BO samen met de organisatie Deze evaluaties gebeuren minstens aan de hand van het tussentijds/eindverslag van de organisatie en het opvolgingsverslag opgemaakt door de functioneel bevoegde administratie Data bepalen

Audit Mogelijkheid tot audits bij de organisatie en de wijze waarop Interne Auditcel (cfr. Art.24 KD BB)

/ / Concrete invulling Eventueel bijkomende elementen

• Financieel Jaarlijks zal de organisatie door een beëdigd bedrijfsrevisor een financiële audit laten uitvoeren. Het verslag van deze audit wordt bij het jaarverslag gevoegd

• Organisatie Interne Auditcel en de functioneel bevoegde administratie is bevoegd om audits door te voeren en hebben recht op alle informatie en volledige medewerking

Sancties en beloningen

Sancties bij gebrekkige of niet-naleving van de BO en indien mogelijk beloningen bij bovenmaatse resultaten

Beschrijving (algemeen) van mogelijkheid tot sancties en (eventueel) beloningen

/ Concretisering sancties en (eventueel) beloningen

Arbitrage Procedure van geschillenregeling Principe van geschillenregeling door onafhankelijke derde Invulling onafhankelijke derde: bv. commissie, raad, VP, enz. Principe: minister kan enkel afwijken van beslissing onafhankelijke derde door motivatie Concrete wijze en timing

/ Herneming/verwijzing naar bepalingen koepeldecreet

Procedure tot bijsturing/wijziging BO

Wijze waarop bijsturing/wijziging van de BO mogelijk is

De BO kan bijgestuurd/gewijzigd worden mits wederzijds akkoord van beide partijen na evaluatie

/ Verdere concretisering, bv. jaarlijks

Samenwerking

Of en op welke wijze samenwerking mogelijk is met derden (EVA: cfr. art. 12 KD BB)

De organisatie kan voor de uitvoering van de BO samenwerken met derden, maar blijft eindverantwoordelijke voor de uitvoering van de BO Gevallen waarin voorafgaande machtiging VR en/of VP nodig is

/ Eventueel bijkomende elementen

Financiën34 Een enveloppefinanciering wordt gehanteerd voor apparaat en beleid. Voor investeringen wordt eventueel een aparte enveloppe voorzien De eventuele grenzen aan het verwerven van middelen Publ. EVA: bep. rond leningen (cfr. art. 25 KD BB) Bepalen van indieningsdata voor begroting, boekhouding en jaarrekening

Jaarlijkse aanpassing van subsidiebedrag aan het indexcijfer, bv. kostenindex De organisatie mag alle mogelijke bijkomende middelen verwerven, evt. bepalingen toegelaten aard of toelating bep. inkomsten Gevallen waarin voorafgaande machtiging VR en/of VP nodig is (bv. bepaalde leningen) (indien van toepassing) Engagement VR middelen voor duur overeenkomst

Er wordt een uitkeringsschema aan de middelenuitkering toegevoegd (indien van toepassing)

Jaarlijks gedurende looptijd BO Jaarlijks vier voorschotten, uit te keren à rato één per kwartaal en bepaling saldo Invulling vier voorschotten

Een systeem van reservevorming en voorwaarden daaromtrent

Bepalingen zoals minimale en maximale toegestane reservevorming, toegestane

34 (in zoverre dit niet door het comptabiliteitsdecreet en bijhorende uitvoeringsbesluiten wordt geregeld)

aanwending, enz. • Begroting Cfr. comptabiliteitsdecreet Cfr. comptabiliteitsdecreet

Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud

Eventueel bijkomende elementen

• Boekhouding Cfr. comptabiliteitsdecreet Cfr. comptabiliteitsdecreet Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud

Voorwaarden Eventuele bijkomende aspecten

• Jaarrekening Cfr. comptabiliteitsdecreet Cfr. comptabiliteitsdecreet Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud

Toezicht De wijze waarop toezicht uitgeoefend wordt Er is geen klassiek toezicht meer. De functioneel bevoegde administratie en de Cel Interne Audit of derden in opdracht van deze hebben steeds recht op alle informatie/stukken

Publ. EVA: opr.decreet bepaalt toezichtsregeling (te allen tijde alle info en doc en toelichting, cfr. art. 23 KD BB)

Autonomie Een IVA beschikt over operationele autonomie en wordt op eenvormige wijze door VR vastgelegd, minstens op een aantal domeinen (cfr. art. 7 KD BB) De VR is gemachtigd IVA’s op te richten De IVA’s zijn belast met beleidsuitvoering en beschikken over operationele autonomie VR stelt hoofd IVA aan De VR bepaalt de rechtspositieregeling van het personeel (raamstatuut cfr. art. 5 KD BB) Regeling publ. EVA

Bijkomende bepalingen, indien wenselijk Opsomming van de doelstellingen en taken die aan de IVA worden toevertrouwd, mogelijkheid voor raadgevend comité Besluit en eventuele wijziging, opheffing, intrekking binnen 30 dagen naar VP Specifieke delegaties aan een IVA, toegespitst op de opdracht en taakstelling van de betrokken IVA Opsomming van het maatschappelijk doel en de opdrachten van de publ. EVA, alsook toezichtsregeling en samenstelling en werking organen

Scheiding uitvoering en beleid

Invullen van scheiding beleid en uitvoering Inschrijven principe van uitwisseling van informatie (bv. op jaarbasis in beleidsraad)

Concretisering van samenwerking: jaarlijkse input naar beleid (minister)

Rol administratie Invulling van de rol van de administratie van de VG

De functioneel bevoegde administratie volgt de BO op in opdracht van de VR en heeft steeds recht op alle informatie/stukken Deze administratie maakt jaarlijks een opvolgingsrapportage op voor haar minister in het kader van de jaarlijkse overlegmoment/evaluatie van de uitvoering van de BO

Eventuele concretisering (welke dienst, e.d.)

opname informatierecht administratie concretisering rol naar beleidsvoorbereiding: bepalingen rol mbt planning, mbt financiën, enz.

Bestuursorganen Bepalingen omtrent bestuursorganen van Eventueel bijkomende bepalingen Publ. EVA: bepaalt de /

organisatie: Raad van Bestuur publ. EVA (mandaten, onverenigbaarheden, enz. cfr. art. 17-22 KD BB)

samenstelling en werking van de organen (onverenigbaarheden, duur mandaat, enz. verdere modaliteiten te regelen door VR via besluiten, cfr. art. 17-22 KD BB)

Overgangsbepa-lingen

overgangsbepalingen voor de bestaande regelgeving

overgangsbepalingen /

Tabel 27: Mogelijke afstemming algemene en specifieke regelgeving en overeenkomsten: VZW’s (Privaatrechtelijke EVA & VZW)35

Kaderdecreet36 Koepeldecreet37 Overeenkomst38 Statuten39 Reglementair kader voor overheidspartici-patie in organisaties40

Het kader geeft aan wanneer en op welke wijze de overheid kan participeren in een organisatie (al dan niet decretale machtiging vereist, cfr. Taylordecreet) Rekening houden met principe van niet denatureren van zuiver private rechtsvormen

Indien wenselijk, verfijning voor beleidsdomein, eventueel sectorale bepalingen hieromtrent

/ Feitelijke regeling aanwezigheid overheid (aantal mandaten, verdeling, enz.), maar met respect voor basisregels VZW-wetgeving

Reglementair kader van de O

Het kader waarin de O wordt afgesloten wordt na elke beleidscyclus overwogen het kader waarin de O wordt afgesloten kan maar gewijzigd kan worden voor de volgende beleidscyclus (tenzij omwille van zwaarwichtige redenen)

Minstens in het laatste jaar van de O wordt door de VR een evaluatie gemaakt over de betrokken regelgeving, in overleg met het veld Het reglementair kader waarin de O is afgesloten wordt niet gewijzigd voor de lopende O, tenzij omwille van zwaarwichtige redenen)

Verwijzing naar juridische basis

Timing (algemeen)

Het aangrijpingspunt, de vervaldata, de termijnen en de doorlooptijd: deze houden rekening de VZW-regelgeving (cfr. doorheen KD BB, en concretisering via koepeldecreet en/of besluiten VR)

Concrete timing voor O, beleidsplan, jaarplan/jaarlijkse actualisatie, jaarverslag, evaluatierapport, enz. Eventuele fijne afstelling, met respect voor VZW-regelgeving

Concreet hernemen van deze bepalingen in de O (ter verduidelijking, ter herinnering)

Wettelijke rol RvB en rol van de AV in VZW-wetgeving respecteren

Partijen De voorwaarden onder dewelke de VG O’s kan aangaan en met wie Concreet: tussen VR en wettelijke vertegenwoordiger(s) van privaatrechtelijke EVA’s, andere organisaties met overheidsparticipatie en louter private VZW’s (optioneel: met kennisgeving binnen 30 dagen aan VP)

Invulling verdere voorwaarden voor O tussen VG en organisatie (indien wenselijk)

Vertegenwoordiger VR, meestal de functioneel bevoegde minister Vertegenwoordiger(s) organisatie (bij voorkeur RvB)

Afbakening bevoegdheden, met respect voor VZW-wetgeving: (bv. wie kan welke daden stellen en welke verbintenissen aangaan namens de organisatie?)

Duur De afstemming van de O op de Vlaamse legislatuur, zijnde vijf jaar De O wordt afgesloten voor een periode die eindigt uiterlijk 9 maanden na de beëdiging van een nieuwe VR na algehele vernieuwing van het VP Overgangsmaatregelen indien nog geen nieuwe O in werking treedt bij het aflopen van de vorige (cfr. art. 10 KD BB)

De O is gebonden aan de Vlaamse legislatuur (5 jaar)

Exacte duur (aanvang en einde)

Vorm O Minimale inhoud O VR kan dit verder concretiseren/aanvullen via besluit of VP via koepeldecreet (baseren op KD

Concretisering minimale inhoud O (evt. sjabloon) Aspecten m.b.t. gebouwen & infrastructuur: te

Concrete invulling van minimale aspecten, eventueel bijkomende

35 (deze tabel is in eerste instantie gericht op VZW’s met overheidsparticipatie, voor louter private organisaties zal deze eerder versoepeld moeten worden) 36 (bepaalt dat de genoemde aspecten moeten bepaald worden in nadere regelgeving, bij voorkeur in het koepeldecreet) 37 (geeft invulling aan het kaderdecreet voor het integraal beleidsdomein, binnen het koepeldecreet kan er gediversifieerd worden in sectorale hoofdstukken, indien wenselijk) 38 (in te vullen elementen) 39 (bepalingen te regelen in het oprichtingsdecreet, in het geval van publiekrechtelijke EVA; bepalingen te regelen in het oprichtingsbesluit, in het geval van IVA) 40 Dit kan een aparte regelgeving vereisen.

Kaderdecreet36 Koepeldecreet37 Overeenkomst38 Statuten39 BB) Bepalingen m.b.t. de O mogen geen inbreuk betekenen op de essentiële bepalingen van de rechtsvorm van de organisatie

regelen via aparte O (wegens specifieke kenmerken)

Gebouwen & infrastructuur: aparte O (wie welke kosten? Wie welke verantwoordelijkheden? Enz.)

Verbintenissen • VG Het omschrijven van de middelen die de VG

mag inzetten

De VG kan de volgende middelen inzetten: personele, financiële, materiële,… Onder bepaalde voorwaarden Concrete wijze waarop middelen verstrekt worden (bv. subsidieregeling, erkenningsregeling, enz.), hier zoveel als mogelijk economische en financiële voorwaarden (bv. kostenanalytisch), algemene bepalingen rond verantwoording, e.d. maar zonder inbreuk op de rechtsvormen, bv. vzw-wetgeving Decretale machtiging voor middelen voor duur van O & bedragen invoegen

Concretisering welke middelen VG ter beschikking stelt onder welke voorwaarden Engagement voor middelen voor hele duurtijd O

• Organisatie De doelstellingen waarvoor een O afgesloten wordt, deze moeten vertaald worden in meetbare indicatoren en normen

Algemene doel/opdrachten waarvoor O’s gesloten kunnen worden Sectorale invulling algemene doel/opdrachten, invulling indicatoren, e.d. Regeling mogelijk bijkomende opdrachten/projecten

Concrete invulling van te realiseren doelstellingen/opdrachten/ functies en ruimte voor projecten Welke doelstellingen en vertaling strategisch naar tactisch, vastleggen van indicatoren, en behalen van normen: algemeen niveau acties door planning organiseren en verder invullen in planning

Bepaalt het maatschappelijk doel en de opdrachten van de organisatie Statuten aanpassen aan verbintenissen waar nodig, zolang het geen essentiële bepalingen van rechtsvorm betreft.

Planning Opstellen door organisatie van een voortrollend meerjarig beleidsplan in het kader van de O voor de looptijd van de O, met daaraan gekoppeld jaarplan Het voorleggen ter goedkeuring aan de VR van de meerjarenplanning en minstens indiening van jaarplan volgens vormvereisten wat betreft de overeenkomst (respect voor autonomie organisatie om andere doelstellingen met andere middelen na te streven en hiervoor te plannen) De minimale inhoud en vorm van beide documenten, het meerjarig plan omvat de doelstellingen van de organisatie zelf en de inpassing van deze in de doelstellingen in de O, de acties die hiervoor ontwikkeld worden, alsook de acties om normen en indicatoren die in de O

Bepaalt minimale inhoud en vorm van meerjarig beleidsplan, minimaal: - Situatieschets (+omgevingsanalyse) met

een kritische analyse en probleemidentificatie - Strategische doelbepaling en

prioriteitenstelling - Operationele doelbepaling - Financiële planning - Normen en indicatoren om effecten,

prestaties, activiteiten en middelen te meten, rekening houdend met de bepalingen hieromtrent in de O

Het jaarplan moet aantoonbaar gebaseerd zijn op het beleidsplan en gelinkt aan de begroting van de organisatie en de bovenstaande elementen detailleren.

Concrete invulling Eventueel bijkomende elementen

Kaderdecreet36 Koepeldecreet37 Overeenkomst38 Statuten39 staan, te behalen Respecteren VZW-regelgeving (rol AV, rol RvB bij jaarplan, begroting, enz.)

Bepaling dat beleidsplan en jaarplannen/jaarlijkse actualisaties integraal deel uitmaken van de O Het beleidsplan en jaarlijkse actualisaties/jaarplannen moeten duidelijk aangeven hoe ze tegemoet komen aan de beleidsnota en beleidsbrief van de bevoegde minister

Het opstellen van een jaarverslag door de organisatie als basis voor de jaarlijkse evaluatie/overlegmoment van de uitvoering van de O: jaarlijks vóór 1 maart indienen bij VR (en functioneel bevoegde administratie) de minimale inhoud en vorm van het jaarverslag

Concretisering van timing, Minimale inhoud en vorm:

- Voor elke doelstelling: resultaat - Scores op indicatoren - Indien niet behalen van norm: verklaringen

hiervoor - Voorstellen tot bijsturing - Een financieel luik in het jaarverslag, in de

mate van het mogelijke koppeling van financieel luik aan het inhoudelijke luik

Zelfmonitoring door organisatie

Opvolging Een opvolgingssysteem, zowel op Vlaams niveau als op niveau van de organisatie. Duidelijk maken wie, wanneer, welke gegevens op welke manier moet genereren

Concretisering betreffende bepalingen over mogelijke opvolgingssystemen op Vlaams niveau en organisatie Informatierecht VG: VG te allen tijde bijkomende informatie opvragen/alle stukken inkijken met relevantie voor de O. Door functioneel bevoegde administratie Deze maakt jaarlijks opvolgingsverslag op over de uitvoering van de O voor de bevoegde minister(s) en een definitief opvolgingsrapport op het einde van de overeenkomst. Jaarlijks overlegmoment/evaluatie door beide partijen samen

Inschrijven aanvaarding informatie-/inlichtingenrecht van de Vlaamse overheid

Evaluatie O Wanneer de Vlaamse Regering bij de evaluatie betrokken worden Een tussentijds/eindevaluatierapport van de organisatie en een tussentijds/eindopvolgingsrapport van de administratie als basis voor een grondige tussentijdse evaluatie/evaluatie aan het einde van de looptijd, beiden in te dienen 6 maanden voor het aflopen van de duurtijd van de O De minimale inhoud, vorm en procedure van de tussentijdse en eindevaluatie

Vlaamse Regering evalueert minstens tweejaarlijks en op het einde van de looptijd de uitvoering van de O samen met de organisatie Data bepalen De tussentijdse/eindevaluatie gebeurt op basis van een tussentijds/eindopvolgingsrapport door de functioneel bevoegde administratie en een tussentijds/eindevaluatierapport door de organisatie, en wanneer aanwezig het rapport van de organisatiedoorlichting Optioneel: rol van beoordelingscommissies (kwaliteitsrapportage tussentijds en op het einde van de overeenkomst, mede basis voor eindevaluatie)

Kaderdecreet36 Koepeldecreet37 Overeenkomst38 Statuten39 Audit41 Mogelijkheid tot audits bij de organisatie en de

wijze waarop / Concrete invulling

• Financieel Jaarlijks zal de organisatie door een beëdigd bedrijfsrevisor een financiële audit laten uitvoeren. Het verslag van deze audit wordt bij het jaarverslag gevoegd

Deadline verslag bedrijfsrevisor / Jaarlijks gebeurt een financiële audit door een beëdigd bedrijfsrevisor

• Organisatie De Vlaamse overheid kan in het kader van de overeenkomst een organisatiedoorlichting laten uitvoeren door een onafhankelijke derde.

/ / Inschrijven aanvaarding mogelijkheid tot organisatiedoorlichting door onafhankelijke derde op vraag van Vlaamse overheid

Sancties en beloningen

Sancties bij gebrekkige of niet-naleving van de O en indien mogelijk beloningen bij bovenmaatse resultaten

Beschrijving (algemeen) van mogelijkheid tot sancties en (eventueel) beloningen

Concretisering sancties en (eventueel) beloningen

Arbitrage Procedure van geschillenregeling Principe van geschillenregeling, drietraps: commissie van deskundigen, beoordelingscommissie of ad hoc commissie, eindbeslissing minister (cfr. supra) Principe: minister kan enkel afwijken van beslissing door motivatie Concrete wijze en timing

Herneming/verwijzing naar bepalingen koepeldecreet

Aanvaarding van de geschillenregeling

Procedure tot bijsturing/ wijziging O

Wijze waarop bijsturing/wijziging van de O mogelijk is

De O kan bijgestuurd/gewijzigd worden mits wederzijds akkoord van beide partijen na evaluatie

Verdere concretisering, bv. jaarlijks

Samenwerking

/ De organisatie kan voor de uitvoering van de O samenwerken met derden, maar blijft eindverantwoordelijke voor de uitvoering van de O

Financiën Een enveloppefinanciering wordt gehanteerd voor apparaat en beleid. Voor investeringen wordt eventueel een aparte enveloppe voorzien Bepalen van indieningsdata voor begroting, boekhouding en jaarrekening (relatie met VZW-wetgeving?)

Decretale machtiging voor hele duur van O (in bijlage van decreet worden per organisatie de exacte bedragen opgenomen) Jaarlijkse aanpassing aan het indexcijfer, bv. kostenindex Engagement Vlaamse overheid voor middelen voor duur overeenkomst

Er wordt een uitkeringsschema aan de middelenuitkering toegevoegd (indien van toepassing)

Jaarlijks gedurende looptijd O Jaarlijks vier voorschotten, uit te keren à rato één per kwartaal en bepaling saldo Invulling vier voorschotten

Mogelijkheid tot reservevorming Bepalingen zoals minimale en maximale toegestane reservevorming, toegestane aanwending, enz.

• Begroting Volgens VZW-wetgeving Volgens VZW-wetgeving Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud en

41 (de wenselijkheid van audits wordt bepaald door de Vlaamse overheid en is afhankelijk van de grootte van de organisatie (VZW) en de betrokken middelen)

Kaderdecreet36 Koepeldecreet37 Overeenkomst38 Statuten39 moment van neerlegging

• Boekhouding Volgens VZW-wetgeving Volgens VZW-wetgeving Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud

• Jaarrekening Volgens VZW-wetgeving Volgens VZW-wetgeving Verdere bepalingen inzake vorm en inhoud en moment van neerlegging

Toezicht De wijze waarop eventueel toezicht uitgeoefend wordt

Er is geen klassiek toezicht meer. De functioneel bevoegde administratie of derden in opdracht van de Vlaamse overheid hebben steeds recht op alle informatie/stukken door een informatie/inlichtingenrecht

Inschrijven in statuten van inlichtingenrecht Vlaamse overheid of derden in opdracht er van

Autonomie42 / / / / Scheiding uitvoering en beleid

/ / / /

Rol administratie Invulling van de rol van de administratie van de VG

De functioneel bevoegde administratie volgt de O op in opdracht van de VR en heeft steeds recht op alle informatie/stukken mbt de O Deze administratie maakt minstens jaarlijks een opvolgingsrapportage op voor haar minister in het van de uitvoering van de O

opname informatierecht administratie concretisering rol naar beleidsvoorbereiding: bepalingen rol mbt planning, mbt financiën, enz.

Inschrijven in statuten van inlichtingenrecht Vlaamse overheid

Bestuursorganen Bepalingen omtrent vertegenwoordiging/participatie in bestuursorganen van organisatie (dit kan ook via aparte regelgeving over wijze van participatie van Vlaamse overheid in organisaties) met respect voor VZW-wetgeving

Eventueel bijkomende bepalingen / Statuten bepalen concreet hoe Vlaamse overheid vertegenwoordigd is in bestuursorganen van de organisatie Bevoegdheden, onverenigbaarheden, duur mandaat, enz. (rekening houdend met VZW-wetgeving)

Overgangsbepa-lingen

overgangsbepalingen voor de bestaande regelgeving

42 Geen beperking van autonomie: geen denaturatie van private rechtsvorm.

Besluit In dit rapport is getracht om een consistente sturingsvisie naar voren te schuiven, gericht op ex post controle, resultaatgerichte sturing en vertrouwen. In deel I werden op het vlak van de inhoud problemen geanalyseerd en waar mogelijk suggesties voor verbetering op korte en lange termijn geformuleerd. In deel II werd een gelijkaardige oefening gemaakt voor de randvoorwaarden die bij het werken met overeenkomsten idealiter moeten vervuld worden. In deel III werd tenslotte getracht om te illustreren hoe een algemene visie in regelgeving vertaald kan worden. Zonder hier alle elementen die in dit rapport aan bod kwamen opnieuw te gaan overlopen, zijn er een aantal aandachtspunten die in herinnering kunnen gebracht worden. Vooreerst is er nood aan consistentie, aangezien het gebrek aan een algemeen kader ertoe heeft geleid dat er geen algemene lijn doorheen de overeenkomsten bestaat. Noch voor de organisaties, noch voor de Vlaamse overheid is dit een goede zaak. De organisaties staan individueel vanuit hun afhankelijkheidspositie tegenover de Vlaamse overheid onvoldoende sterk om voldoende garantie op een goede overeenkomst te hebben. De Vlaamse overheid zelf heeft door het gebrek aan een algemeen kader onvoldoende transparantie betreffende het beleid dat via overeenkomsten naar organisaties vertaald wordt. Dit bemoeilijkt de mogelijkheid tot eenduidige sturing en afstemming binnen het integrale beleidsdomein. Verder is er nood aan het expliciteren en formaliseren van een aantal aspecten, zonder te sterk te juridiseren, en zo tot een algemeen kader met voldoende eenvormigheid en tegelijkertijd autonomie te komen. Hierbij is het van belang dat er voldoende interactie is met het veld en dat dit in de mate van het mogelijke gebeurt in partnerschap. Doorheen het werken met overeenkomsten is gezond wederzijds vertrouwen een sleutelbegrip. Dit is immers de basis voor het bereiken van resultaten bij het werken met overeenkomsten: er moet voldoende tijd geïnvesteerd worden, voldoende continuïteit zijn, ook flexibiliteit aan beide kanten en tenslotte wederzijdse erkenning en openheid. Hieraan blijkt het momenteel soms te schorten. Voorts zijn de houding en de capaciteit van de Vlaamse overheid belangrijk. Haar objectieve dominante positie mag niet leiden tot een houding waarbij zij zich (te sterk) als ‘de meerdere’ opstelt in de relatie met de organisaties. De houding is er bij voorkeur een waarbij de Vlaamse overheid de knowhow en capaciteiten van de organisatie erkend, dit naar waarde weet de schatten en helpt deze verder te ontwikkelen. Tot slot is er de factor waarmee alles staat of valt maar die nog niet expliciet aan bod is gekomen: mensen (en hun vaardigheden). De huidige praktijk binnen de culturele sector toont immers aan dat, hoewel het kader niet optimaal is, er reeds veel bereikt kan worden door de houding en de vaardigheden van de betrokken personen binnen de Vlaamse overheid en de organisaties. In een moderne maatschappij mag het echter niet louter een kwestie van personen zijn om al dan niet op succesvolle wijze met overeenkomsten te werken en zo uiteindelijk beleid te realiseren. Daarom moet er zowel naar inhoud als naar randvoorwaarden geïnnoveerd worden om een minimum aan kwaliteit, afstemming en transparantie te garanderen. In tabel 28 worden de belangrijkste suggesties voor verbetering in dit rapport gekoppeld aan hetgeen uit de interviews tijdens dit onderzoek naar voren kwam, met een argumentatie voor de suggesties voor verbetering.

Tabel 28: Aandachtspunten uit interviews versus belangrijkste suggesties voor verbetering

Opmerkingen administratie, sector en kabinet43 Suggesties in dit rapport Verantwoording Rekening houden met grote verscheidenheid in culturele

sector (geen dubbel werk) Waarde overeenkomst ligt eerder op het ‘inhoudelijke’ vlak

Overeenkomst als centraal instrument: bepaling minimale elementen naar inhoud en naar randvoorwaarden

met het oog op meer transparantie, mogelijkheid tot afstemming en een minimale kwaliteit

Het gevaar van een te grote autonomie m.b.t. tot het zelf regelen (bilateraal) van de overeenkomsten is dat huidige problemen blijven bestaan. Om succesvol met overeenkomsten te werken moeten er immers een aantal voorwaarden naar inhoud en randvoorwaarden vervuld zijn. Daarbinnen blijft echter voldoende autonomie over, ook voor maatwerk

Duidelijkheid op juridische vlak wenselijk

Pleidooi voor algemeen juridisch kader Steeds verwijzen naar de juridische bron Overeenkomst beschouwen als gentlemen’s agreement

Een juridische basis wordt steeds voorzien, zodoende de rechtszekerheid te verhogen. Juridische afdwingbaarheid lijkt geen goede noch haalbare optie (o.a. door afhankelijkheidspositie sector).

Geen gelijke partijen en vaak geen gelijkwaardige partners: dominante positie van de Vlaamse overheid tegenover de organisaties waarmee overeenkomsten worden afgesloten

(subsidiërende overheid vs. erg afhankelijke sector)

Samen bepalen van duidelijke afspraken Vaste en ad hoc overlegmomenten om eigenaarschap te creëren en

zodoende meer tot partnerschap te komen.

De facto zal de Vlaamse overheid een dominante positie blijven innemen tegenover organisaties. Dit neemt niet weg dat via het samen bepalen en het systematisch inbouwen van overleg (eigenaarschap creëren) er naar gelijkwaardigheid kan gestreefd worden.

Wensen van sector en afdelingen naar “open” sjabloon (ook wegens grote diversiteit en andere bestaande

regelingen)

Sjabloon met minimale elementen Verplichtingen inzake aantal aspecten

Minimale elementen en verplichtingen nemen niet weg dat de organisatie en de Vlaamse overheid zelf verdere afspraken kunnen maken. De concrete invulling is overigens ook de zaak van beide partijen. Een minimumkader is echter noodzakelijk om huidige problemen mee te verhelpen

Duur verschilt: Diverse decreten streven naar vier of vijf jaar. Er is slechts in beperkte mate interesse voor lineair vijf jaar voor elke overeenkomst

Pleidooi voor vijf jaar, volgens timing Bestuurlijk Beleid Overeenkomsten worden uiteindelijk afgesloten als vertaling van beleid. Daarom is de afstemming op de Vlaamse legislatuur wenselijk.

Sturende actor: responsabilisering, duidelijker inschrijven van zijn verbintenissen

Gestuurde actor: Expliciete doelstellingen en normen (SMART) gericht op kwaliteit

Vlaamse overheid: engagement over middelen voor duur overeenkomst, actieve rol voor administratie & eigen opvolgingssysteem, eenheid van aansturing

Het is van belang dat de organisatie in ruil voor haar engagementen voor vijf jaar ook naar middelen toe in de mate van het mogelijke zekerheid krijgt.

In de overeenkomst moeten SMART-verbintenissen afgesloten worden, maar ook doorheen uitvoering overeenkomst is er nood aan overlegmomenten e.d.

Op het vlak van planning is er nood aan duidelijke formulering wensen van de Vlaamse overheid en voldoende feedback hierover van de Vlaamse overheid

Planning wordt ook gestructureerd, steeds als ‘volgend uit’ de overeenkomst, met aandacht voor beleidsnota en beleidsbrief: zoals bij overeenkomst: meerjarenplan en jaarlijkse actieplannen, minimuminhoud bepaalt alsook timing, goedkeuring Vlaamse overheid noodzakelijk, vaste momenten voor overleg

Responsabilisering Vlaamse overheid mbt planning: de Vlaamse overheid moet de meerjarenplanning van de organisatie goedkeuren

Noodzaak om principe dat planning kadert in de overeenkomst voorop te stellen.

Om tot professionele planning te komen kan een vaste vorm en timing gevolgd worden: de concrete invulling blijft echter autonoom te bepalen. De goedkeuring van de Vlaamse overheid is steeds vereist voor het meerjarenplan, zodoende heeft zij

43 Hier worden de belangrijkste aandachtspunten hernomen die in het tweede rapport naar voren kwamen op basis van de interviews.

Opmerkingen administratie, sector en kabinet43 Suggesties in dit rapport Verantwoording de mogelijkheid om de overeenkomst te toetsen aan haar beleid

Zelfmonitoring Nood aan opbouwen/Verhogen capaciteit aangaande

prestatiemeting Rolbepaling administratie-beleid ivm rapportage

Zelfmonitoring door de organisatie, gecontroleerd doorbetrouwbaarheidsaudits

De organisatie is zelf best geplaatst om te monitoren, dit past ook het kader van vertrouwen in de organisatie. Controle via betrouwbaarheidsaudits blijft echter wenselijk

Bijkomende vorming, opbouw capaciteit, samenbrengen kennis Jaarlijkse rapportage via jaarverslag met minimale inhoud en timing

en eindrapport op het einde van de overeenkomst met duidelijke rolafbakening en rolbepaling

De jaarlijkse rapportage is de basis voor overlegmomenten (jaarlijkse reflectie). Vijfjaarlijkse eindrapport van de organisatie moet de globale evaluatie mogelijk maken. Dit steeds in onderling overleg

Onduidelijke rolbepaling administratie-beleid ivm opvolging en evaluatie

Ontwikkelen auditcapaciteit

Duidelijke rolbepaling: functioneel bevoegde administratie staat in voor opvolging: stelt jaarlijks intern opvolgingsrapport op, heeft hiervoor inlichtingenrecht en uitgebreid opvolgingsrapport bij evaluaties. De functioneel bevoegde administratie zou ook garant meten staan voor voldoende continuïteit

Auditcapaciteit van overheid versterken: Cel Interne Audit (BB) en externen

Huidige ambiguïteit kan verholpen worden door een duidelijke rol voor de functioneel bevoegde administratie, die met kennis van zaken opvolgt voor de minister in kwestie en die garant staat voor continuïteit (kennis, knowhow) over legislaturen heen.

Voor IVA’s/publ. EVA zal de Cel Interne Audit de capaciteit verhogen, voor de overige organisaties zou de functioneel bevoegde administratie dit kunnen ontwikkelen, maar lijkt het eerder haalbaar om met externen te werken

Negatieve (misschien trachten te innoveren?) Positieve lijken moeilijk haalbaar

Voorzichtigheid met negatieve sancties wegens mogelijke nadelen, maar geen oplossing/voorstellen naar beloningen e.d.

Geen oplossingen gevonden, mede wegens scope en timing van dit onderzoek

Mogelijke alternatieven arbitrage onderzoeken, wordt echter zelden gebruikt

Toevoeging van stap: eerst intern trachten op te lossen, indien niet succesvol externe deskundigen betrekken en uiteindelijk de minister knoop laten doorhakken, met motivering indien afwijkend van advies

Idealiter oordeelt een onafhankelijke derde bij geschillen. De eerste bekommernis is het oplossen van het conflict intern tussen de partijen. Indien nodig, komt het geschil bij externe deskundigen voor een objectief advies. In het kader van het huidige primaat van de politiek beslist de minister, die wel moet motiveren indien hij afwijkt van het advies

Gebrekkige communicatie Vaste en ad hoc overlegmomenten inbouwen Eenheid van aansturing

Om de aangekaarte gebrekkige communicatie te verbeteren lijkt het ons zinvol om de partijen te dwingen tot systematisch overleg. De kans op slagen blijft natuurlijk afhangen van de goodwill van de personen in kwestie, maar de druk is hoger om effectief te overleggen

Binnen de Vlaamse overheid wordt werk gemaakt van afspraken tussen minister van cultuur en minister van begroting & financiën

Bibliografie 94

Bibliografie

Literatuur Baeten, S., De Bock, P., Lemmens, K., Leus, K. & Olivier, J., (XXX) Status questionis “bestuursconvenanten. Brussel. Beter Bestuurlijk Beleid (2002). Voorontwerp van kaderdecreet bestuurlijk beleid. Brussel. Bressers, J. Th. A. (1993). Ontwikkelingen in het onderzoek naar beleidsinstrumenten. J. Th. A. Bressers, P. J. Klok, & A. Korsten Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd (pp. 203-210). Assen/Maastricht: Van Gorcum. Bouckaert, G. (1997) Overview and Synthesis. In OECD, In Search of Results: Performance Management Practices. Paris: Public Management Committee, OECD, pp. 7-30. Bouckaert, G. & Auwers, T. (1999) Prestaties meten in de overheid. Brugge: Die Keure. Bouckaert, G. & De Corte, J. (1999) Contractmanagement en Management van Contracten. Brugge: Die Keure. Bouckaert, G. & De Corte, J. & Verhoest, K. (1999) Public Sector Performance Contracting in Belgium and Flanders. Paris: OECD. Bouckaert, G., Hoet, D. & Ulens, W. (2000) Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking. Brugge: Die Keure. Bouckaert, G. & Ulens, W. (1998) Prestatiemeting in de Overheid: Internationale Lessen voor de Belgische Overheid. Brussel: Federale Diensten voor Wetenschappelijke, Technische en Culturele aangelegenheden. Bouckaert, G. & Van Dooren W. (2000) Subsidiestromen van de Vlaamse overheid naar de gemeenten en OCMW’s. Leuven: Instituut voor de Overheid. Bouckaert, G. & Van Dooren, W. (2001) Subsidiëren van Nederlands-Vlaamse samenwerking: Hindernissen en oplossingen. Brussel: Commissie cultureel verdrag Vlaanderen-Nederland. Bouckaert, G., Van Reeth, W., Auwers, T., & Verhoest, K. (1998). Handboek Doelmatigheidsanalyse: prestaties begroten. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Bouckaert, G. & Voets, J. (2001). Vermindering van de planlast van de Vlaamse OCMW’s. Leuven: Instituut voor de Overheid. Buurma, H., & Jacobs, C. W. J. M. (1996). Integraal management in overheid en publieke sector. Utrecht: Lemma. Commissie Cultural Governance. (2000). Kwaliteit van bestuur en toezicht in de culturele sector: een pleidooi voor zelfregulering. Amsterdam: Springer & Lippes Velsen Noord. D’Hooghe, D. & Vandendriessche, F. (2001). Nota betreffende de rechtskracht van beheersovereenkomsten. Brussel. Egon Zehnder International. (2000). Cultural Governance in België. Brussel: Landmarks. Hood, C. & Schuppert, G. (1990) Para-Governmental Organization in the Provision of Public Services: Three Explanations. In Comparative Studies of Nonprofit Organizations (Eds. Anheier, H.K., Seibel, W. & de Gruyter), pp. 93-105 Jones, B. (1996). Financial management in the public sector. London: McGraw-Hill.

Bibliografie 95

Ministerie van Justitie (1996). Aanwijzingen voor de regelgeving: aanwijzingen voor convenanten. Den Haag: Sdu Uitgevers. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement Algemene Zaken en Financiën (1997). Studienota beheersovereenkomsten. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. MOVI (2001). Jaarverslag 2000. Brussel: MOVI. OECD (1997) In Search of Results: Performance Management Practices in Ten OECD Countries. Paris: Public Management Committee, OECD. OECD (1999) Performance contracting: Lessons from Performance Contracting Case Studies. A Framework for Public Sector Performance Contracting. Paris: PUMA, OECD. Pollit, C. & Bouckaert, G., (2000) Public Management Reform: a comparative analysis. Oxford: Oxford University Press. Rekenhof (1996). Vlaamse Openbare Instellingen. Brussel: Rekenhof. Rekenhof (1999). Verslag over het onderzoek naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap. Brussel: Vlaams Parlement. Rekenhof (2001) Het convenantenlandschap in de Vlaamse Gemeenschap. Een descriptief onderzoek naar het gebruik van convenanten. Brussel: Rekenhof. Rekenhof (2001) Beheersovereenkomsten met Vlaamse Openbare Instellingen. Brussel: Rekenhof. Stroobants, E. & Victor, L. (2000) Beter bestuur: Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Taylor, J., e.a., Resolutie betreffende het juridisch kader, het financieel belang en de audit van het controlesysteem van de Vlaamse Openbare Instellingen –stuk 644 (1996-1997) nr. 1. Brussel: Vlaams Parlement, 1997. Taylor, J., e.a., Resolutie betreffende de beheersovereenkomst voor 1997-2001 met de Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn (VVM) – stuk 1259 (1998-1999) nr.1. Brussel: Vlaams Parlement, 1999. The Treasury (2001) Guidelines for Contracting with Non-Government Organisations for Services Sought by the Crown. Wellington: The Treasury. Verhoest, K. (2002). Verzelfstandiging en sturing van uitvoerende overheidsorganisaties: een exploratief onderzoek van de invloed van nieuwsoortige sturingsmechanismen op de resultaten van uitvoerende overheidsorganisaties. (voorzien oktober-novermber 2002) Verhoest, K. (2002). Regels voor contractmanagement binnen de publieke sector. (niet gepubliceerd) e.a.

Interviews Een dertiental interviews met mensen uit de administratie Cultuur, het kabinet Cultuur en de culturele sector zelf.

Bijlage I: Sjablonen 96

Bijlage I: Sjablonen 1. Sjabloon VOI’s (IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s)44 DEEL I. VAST/GENERIEK GEDEELTE 1. Algemene bepalingen en beleidskader

1.1. Partijen Er wordt op gelet dat alle personen, organen en instellingen voor wie de BO verplichtingen bevat als partij, al dan niet via vertegenwoordiging gebonden worden. Als een persoon, orgaan of instelling door middel van een vertegenwoordiger optreedt, wordt erop gelet dat deze gevolmachtigd is om de vertegenwoordigde te binden. De vertegenwoordigingsbevoegdheid dient uit de BO of daarbij gevoegde stukken te blijken. De facto: functioneel bevoegde minister namens Vlaamse regering en Vlaamse Gemeenschap (minstens) voorzitter raad van bestuur/beheer van organisatie hoofd/leidinggevende van de betrokken organisatie 1.2. Voorwerp van de overeenkomst Hier wordt (in algemene termen) weergegeven wat deze overeenkomst regelt. 1.3. Duur van de overeenkomst De BO bepaalt het tijdstip van inwerkingtreding en de duur waarvoor deze is gesloten. Dit is bij voorkeur bepaalde duur (om zodoende de partijen op het einde tot bezinning over BO te dwingen) en bij voorkeur vijf jaar (Vlaamse legislatuur) om in het kader van primaat van de politiek een nieuwe regering de mogelijkheid te bieden om nieuwe beleidslijnen uit te zetten en anderzijds om tijdens een regeerperiode continuïteit te bieden aan de organisaties. Concreet zou de BO zes tot negen maanden moeten doorlopen na start van de nieuwe legislatuur: zodoende wordt voldoende ruimte gelaten voor evaluatie van de oude BO en voldoende tijd voor de nieuwe regering om beleid te bepalen en te vertalen naar de nieuwe BO. Bij BO’s die voor bepaalde tijd zijn aangegaan overwegen partijen of en zo ja, op welke wijze, verlenging mogelijk is. Bepaald kan worden dat een BO stilzwijgend verlengd wordt voor een bepaalde of onbepaalde tijd of dat op het einde er een ontbinding van rechtswege is, dat er eerst overleg en overeenstemming nodig is tussen partijen vooraleer een BO wordt verlengd, e.d. 1.4. Beleidskader Indien aanwezig, wordt duidelijk de juridische basis van de BO vermeld. De beleidsmatige basis moet aan bod komen door het (minstens) verwijzen naar de regeringsverklaring, de strategische analyse van de (meerjarige) beleidsnota van de functioneel bevoegde minister, de jaarlijkse beleidsbrief, die specifieke accenten met betrekking tot de opdrachten van de organisatie kan bevatten, en de missie en kernopdrachten van de organisatie.

2. Engagementen/verbintenissen van de organisatie

1.5. Algemene principes en waarden Hier kunnen algemene principes en waarden (principe van openbaarheid van bestuur, van behoorlijk bestuur, cultural governance, enz.) ingeschreven worden. Deze principes mogen echter niet te vaag zijn en onzekerheid of onduidelijkheid creëren.

44 Dit sjabloon is het (lichtjes aangepast) sjabloon dat wordt voorgesteld door de werkgroep Beter Bestuurlijk Beleid (Werkgroep Beter Bestuurlijk Beleid, 2001).

2.1. Opdrachten van de organisatie Partijen geven elkaar duidelijkheid over hun bedoelingen en verwachtingen en brengen deze zo duidelijk mogelijk in de BO tot uitdrukking. In de BO worden de doelen en de rechten en verplichtingen van partijen zo duidelijk mogelijk omschreven. Daarbij wordt in ieder geval aangegeven: Welke partij welke rechten en verplichtingen heeft; Wat de inhoud van de rechten en verplichtingen is; Wat de eventuele termijnen zijn waarbinnen rechten kunnen worden geldend gemaakt of

verplichtingen moeten worden nagekomen. (ook van toepassing voor opdrachten van de Vlaamse Gemeenschap)

Zeer belangrijk: opdrachten kunnen hier best verregaand geconcretiseerd worden via doelstellingen t.e.m. indicatoren. Er kan echter ook geopteerd worden om dit eerder algemeen te houden en meer nadruk te leggen op de planningsdocumenten om het inhoudelijke te regelen. De vermelding dat deze planningsdocumenten integraal deel uitmaken van de BO lijkt dan aangewezen om de planning te verankeren in de BO. De organisatie maakt stelt een jaarlijks te actualiseren meerjarenplan op en jaarplannen. Het meerjarenplan moet goedgekeurd worden door de Vlaamse overheid, het jaarplan ook (sturingsvariant) of ter kennisgeving ingediend worden volgens bepaalde vormvereisten (autonomievariant).

3. Engagementen/verbintenissen van de Vlaamse gemeenschap 3.1. Verplichtingen ten aanzien van de kernopdrachten van de organisatie (Bv. Beslissingen aangaande financiering (principe van engagement voor de gehele duur van de beheersovereenkomst, dotatie- en toelageregelingen voor de algemene- en bijzondere opdrachten voor de organisatie); facility (personeel, logistiek,…); machtigingen, vergunningen, samenwerkingsakkoorden (vb. met andere overheden, steunpunten),… 3.2. Additionele verbintenissen en initiatieven (Bijkomende beleidsinitiatieven die aanleiding geven tot additionele opdrachten en/of een herschikking van de opdrachten van de organisatie)

4. Personeel (Bv. Onderdelen m.b.t. toepasselijk personeelsstatuut (in voorkomend geval); Personeelsbehoeftenplan voor de duur van de beheersovereenkomst; Competentie- en ontwikkelingsbeleid; Regelingen in verband met pensioenlasten (in voorkomend geval). Deze rubriek bevat enkel de concretisering inzake personeelsbeleid, gelet op de autonomie van de organisatie in deze materie.)

5. Financiële betrekkingen tussen de organisatie en de toezichthoudende overheid (Dit luik bevat de soort van financiële middelen (dotaties, toelagen,…), alsmede de wijze waarop de financiële middelen aan de organisatie worden toegekend. De gebeurlijke eigen inkomsten van de organisatie (ingevolge tarifering van geleverde diensten wordt apart als 'specifieke rubriek' ingevoegd in de beheersovereenkomst (zie verder). Een financieel plan, dat de middelenvoorziening voor de organisatie over de volledige looptijd van de beheersovereenkomst weergeeft, wordt als bijlage bij de beheersovereenkomst gevoegd.) bepalingen omtrent begroting, boekhouding, jaarrekening (inhoud), omtrent BR of niet, …

6. Toezicht op de uitvoering van de opdrachten, via opvolging, rapportering, controle en meting

De systematische opvolging van de uitvoering van de algemene en bijzondere opdrachten door de organisatie dient te worden vastgelegd in een vooraf vastgelegd stramien. - de beheersovereenkomst moet de wijzen en de frequenties waarop toezicht op de activiteiten van de organisatie worden uitgeoefend, meedelen. Deze acties beslaan volgende terreinen: Monitoring en controle van de strategische en operationele doelstellingen op basis van vooraf

bepaalde meetcriteria en indicatoren, alsmede, in voorkomend geval, op basis van de definiëring van indicatoren, ter verduidelijking;

De vastlegging van de wijze, tijdstip en doelgroep voor de rapportering. Een gestructureerde systematische controle. De invoering van een periodiek overleg tussen vertegenwoordigers van beide partijen – dit

dient enerzijds te kaderen in de (eventueel) tussentijdse evaluatie van de overeenkomst op zich en de behaalde resultaten en anderzijds in de opmaak van de meerjarenplannen met bijhorende begroting. In dit kader kan ook de relatie beleid-administratie verduidelijkt worden. Voorts wordt er een jaarlijks overlegmoment ingebouwd.

Opmerking: in het kaderdecreet ‘Bestuurlijk Beleid’ worden reeds enkele beginselen inzake rapportering (doelgroep, tijdstip, aard document) als algemeenheden bepaald. Deze dienen dan uiteraard niet in de beheersovereenkomst te worden herhaald, tenzij deze worden gespecificeerd. De organisatie rapporteert in elk geval jaarlijks in een jaarverslag. Wat betreft de auditing voorziet het voorontwerp van kaderdecreet ‘Bestuurlijk Beleid’ reeds het beginsel van de autonomie van de organisatie ten aanzien van de intern te organiseren controle. Dit belet niet dat andere instanties eveneens gemachtigd zijn hun bevoegdheden inzake controle uit te oefenen, zo voorziet het hetzelfde voorontwerp van kaderdecreet de bevoegdheid van de entiteit Interne Audit over de publiekrechtelijke EVA’s45.

7. Evaluatie en sanctionering Deze rubriek bevat de evaluatiebasis, de modaliteiten en de procedure, evenals het tijdstip waarop de evaluatie zal plaatsvinden. Het is van belang om aan te geven welke rol de administratie in deze hoort te spelen en welke de rol van het “beleid” (GC, kabinet) in deze moet spelen. De wijze waarop gesanctioneerd wordt, wordt vooraf duidelijk aangegeven (vb. vermindering dotatie, vermindering van delegatie (negatieve sanctionering), beloning (positieve sanctionering,...)), net als de modaliteiten (procedure, modaliteiten, actoren….). De tussenkomst van een neutraal arbitrageorgaan wordt in deze vooropgesteld. Dit geeft de partijen de mogelijkheid om eventuele geschillen inzake de niet-naleving van gemaakte engagementen te laten beoordelen door – afhankelijk van de samenstelling van de commissie – een onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

8. Aanpassing van de beheersovereenkomst - opschortende voorwaarden De beheersovereenkomst wordt voorzien van een bepaling die stipuleert dat de beheersovereenkomst moet worden herzien bij een ingrijpende wijziging van omstandigheden. In globo (en niet gedetailleerd) wordt voorzien op welke wijze en tengevolge van welke omstandigheden de beheersovereenkomst wordt aangepast.

9. Bijlagen Memorie van toelichting; Beleidsbrief en beleidsnota; meerjarenplan; …;

DEEL II. VARIABEL/SPECIFIEK GEDEELTE Algemeen 45 De bevoegdheid van de entiteit Interne Audit op de publiekrechtelijke rechtspersonen, opgericht bij of krachtens een wet of decreet is trouwens reeds voorzien in art. 24 t/. 27 Decr. 08/12/2000 ‘houdende diverse bepalingen’.

Het tweede, specifiek luik van de beheersovereenkomst bevat rubrieken die niet noodzakelijk gelden voor elke organisatie en daardoor een facultatief karakter krijgen, doch aangewezen kunnen zijn bij de uitvoering van het beleid, zoals wordt vastgelegd in de beheersovereenkomst. Meerbepaald zijn het rubrieken eigen aan het specifiek karakter van de organisatie waarop de beheersovereenkomst slaat. Mogelijke differentiatiecriteria zijn: Financieringswijze (overheidsdotatie, eigen financiële inkomsten door tarifering van dienstverlening,…); Aard van de activiteiten (bijzondere opdrachten); Personeelsbeleid; Regelgeving (Europese regelgeving inzake vergunningen en machtigingen,…) Informatieverstrekking; Samenwerkingsovereenkomsten; Investeringen inzake roerende en onroerende goederen;

… 1. Verplichtingen van de organisatie inzake tarieven

Deze rubriek bevat bepalingen inzake de tariefstructuur, de soorten tarieven, de tarificatiebasis, de tariefwijzigingen (aantal wijzigingen per jaar, percentage van de wijziging, de procedure tot wijziging van de tarieven), specifieke bepalingen ten aanzien van bepaalde doelgroepen (jongeren, kansarmen), controlemechanismen, enz.

2. Samenwerkingsovereenkomsten

Afhankelijk van de aard van de activiteiten van de organisatie, kan worden bepaald dat er samenwerkingsovereenkomsten kunnen worden afgesloten, hetzij met andere overheden (ingeval van gebiedsoverschrijdende activiteiten (cfr. busdiensten), hetzij met andere rechtspersonen. De rubriek 'Samenwerkingsovereenkomsten' geeft melding van de concretisering van de gevolgen die voor de organisatie uit samenwerkingsovereenkomsten vloeien. Overwogen wordt of in de BO een regeling wordt opgenomen op grond waarvan anderen dan de bij het sluiten van de BO betrokken partijen tot de BO kunnen toetreden. Het verdient aanbeveling in een toetredingsregeling aan te geven wie, op welke wijze en onder welke voorwaarden kunnen toetreden.

3. Investeringen 4. Aanvullende bepalingen De Vlaamse regering kan de organisatie bijzondere opdrachten die in de lijn liggen van de doelstellingen, toewijzen. Gezien de voorwaardelijke factor, worden deze opdrachten geconcretiseerd in het specifiek gedeelte van de beheersovereenkomst. De wijze en de modaliteiten waarop, in voorkomend geval, dient te worden voorzien in de dienstverlening ten aanzien van de klanten, worden ook gespecificeerd in de beheersovereenkomst. 5. Overgangsbepalingen tussen lopende en nieuwe BO …

2. Sjabloon Privaatrechtelijke EVA’s en VZW’s46 DEEL I. VAST/GENERIEK GEDEELTE 1. Algemene bepalingen en beleidskader

1.1. Partijen Er wordt op gelet dat alle personen, organen en instellingen voor wie de overeenkomst verplichtingen bevat als partij, al dan niet via vertegenwoordiging gebonden worden. Als een persoon, orgaan of instelling door middel van een vertegenwoordiger optreedt, wordt erop gelet dat deze gevolmachtigd is om de vertegenwoordigde te binden. De vertegenwoordigingsbevoegdheid dient uit de overeenkomst of daarbij gevoegde stukken te blijken. De facto: functioneel bevoegde minister namens Vlaamse regering en Vlaamse Gemeenschap (minstens) voorzitter raad van bestuur/beheer van organisatie (optioneel) hoofd/leidinggevende van de betrokken organisatie 1.2. Voorwerp van de overeenkomst Hier wordt (in algemene termen) weergegeven wat deze overeenkomst regelt. 1.3. Duur van de overeenkomst De overeenkomst bepaalt het tijdstip van inwerkingtreding en de duur waarvoor deze is gesloten. Dit is bij voorkeur bepaalde duur (om zodoende de partijen op het einde tot bezinning over overeenkomst te dwingen) en bij voorkeur vijf jaar (Vlaamse legislatuur) om in het kader van primaat van de politiek een nieuwe regering de mogelijkheid te bieden om nieuwe beleidslijnen uit te zetten en anderzijds om tijdens een regeerperiode continuïteit te bieden aan de organisaties. Concreet zou de overeenkomst zes tot negen maanden moeten doorlopen na start van de nieuwe legislatuur: zodoende wordt voldoende ruimte gelaten voor evaluatie van de oude overeenkomst en voldoende tijd voor de nieuwe regering om beleid te bepalen en te vertalen naar de nieuwe overeenkomst. Bij overeenkomsten die voor bepaalde tijd zijn aangegaan overwegen partijen of en zo ja, op welke wijze, verlenging mogelijk is. Bepaald kan worden dat een overeenkomst stilzwijgend verlengd wordt voor een bepaalde of onbepaalde tijd of dat op het einde er een ontbinding van rechtswege is, dat er eerst overleg en overeenstemming nodig is tussen partijen vooraleer een overeenkomst wordt verlengd, e.d. 1.4. Beleidskader Indien aanwezig, wordt duidelijk de juridische basis van de overeenkomst vermeld. De beleidsmatige basis moet aan bod komen door het (minstens) verwijzen naar de regeringsverklaring, de strategische analyse van de (meerjarige) beleidsnota van de functioneel bevoegde minister, de jaarlijkse beleidsbrief. 1.5. Algemene principes en waarden Hier kunnen algemene principes en waarden (principe van openbaarheid van bestuur, van behoorlijk bestuur, cultural governance, enz.) ingeschreven worden. Deze principes mogen echter niet te vaag zijn en onzekerheid of onduidelijkheid creëren.

2. Engagementen/verbintenissen van de organisatie 2.1. Opdrachten van de organisatie

46 Dit sjabloon heeft dezelfde basis als het sjabloon voor IVA’s en publiekrechtelijke EVA’s, maar is aangepast waar nodig.

Partijen geven elkaar duidelijkheid over hun bedoelingen en verwachtingen en brengen deze zo duidelijk mogelijk in de overeenkomst tot uitdrukking. In de overeenkomst worden de doelen en de rechten en verplichtingen van partijen zo duidelijk mogelijk omschreven. Daarbij wordt in ieder geval aangegeven: Welke partij welke rechten en verplichtingen heeft; Wat de inhoud van de rechten en verplichtingen is;

Zeer belangrijk: opdrachten kunnen hier best verregaand geconcretiseerd worden via doelstellingen t.e.m. indicatoren. Er kan echter ook geopteerd worden om dit eerder algemeen te houden en meer nadruk te leggen op de planningsdocumenten om het inhoudelijke te regelen. De vermelding dat deze planningsdocumenten integraal deel uitmaken van de overeenkomst lijkt dan aangewezen om de planning te verankeren in de overeenkomst. Hieronder kunnen de planningsaspecten uitgewerkt worden, dit kan echter ook in een apart punt.

De organisatie maakt stelt een jaarlijks te actualiseren meerjarenplan op en jaarplannen. Het meerjarenplan moet goedgekeurd worden door de Vlaamse overheid, het jaarplan ook (sturingsvariant) of ter kennisgeving ingediend worden volgens bepaalde vormvereisten (autonomievariant).

3. Engagementen/verbintenissen van de Vlaamse gemeenschap

3.1. Verplichtingen ten aanzien van de kernopdrachten van de organisatie (Bv. Beslissingen aangaande financiering (principe van engagement voor de gehele duur van de overeenkomst, dotatie- en toelageregelingen voor de algemene- en bijzondere opdrachten voor de organisatie); facility (personeel, logistiek,…); machtigingen, vergunningen, samenwerkingsakkoorden (vb. met andere overheden, steunpunten),… 3.2. Additionele verbintenissen en initiatieven (Bijkomende beleidsinitiatieven die aanleiding geven tot additionele opdrachten en/of een herschikking van de opdrachten van de organisatie)

4. Financiële betrekkingen tussen de organisatie en de toezichthoudende overheid (Dit luik bevat de soort van financiële middelen (dotaties, toelagen,…), alsmede de wijze waarop de financiële middelen aan de organisatie worden toegekend. Een financieel plan, dat de middelenvoorziening voor de organisatie over de volledige looptijd van de overeenkomst weergeeft, wordt als bijlage bij de overeenkomst gevoegd.) bepalingen omtrent begroting, boekhouding, jaarrekening (inhoud), omtrent BR of niet, …

5. Toezicht op de uitvoering van de opdrachten, via opvolging, rapportering, controle en meting

De systematische opvolging van de uitvoering van de algemene en bijzondere opdrachten door de organisatie dient te worden vastgelegd in een vooraf vastgelegd stramien. - de overeenkomst moet de wijzen en de frequenties waarop toezicht op de activiteiten van de organisatie worden uitgeoefend, meedelen. De voorkeur gaat naar zelfmonitoring door de organisatie. Deze acties beslaan volgende terreinen: Monitoring en controle van de strategische en operationele doelstellingen op basis van vooraf

bepaalde meetcriteria en indicatoren, alsmede, in voorkomend geval, op basis van de definiëring van indicatoren, ter verduidelijking;

De vastlegging van de wijze, tijdstip en doelgroep voor de rapportering. Een gestructureerde systematische controle. De invoering van een periodiek overleg tussen vertegenwoordigers van beide partijen – dit

dient enerzijds te kaderen in de (eventueel) tussentijdse evaluatie van de overeenkomst op zich en de behaalde resultaten en anderzijds in de opmaak van de meerjarenplannen met bijhorende begroting. In dit kader kan ook de relatie beleid-administratie verduidelijkt worden. Voorts wordt er een jaarlijks overlegmoment ingebouwd.

De organisatie erkent het inlichtingenrecht van de Vlaamse overheid m.b.t. informatie en/of stukken die op de overeenkomst betrekking hebben.

Opmerking: in het kaderdecreet ‘Bestuurlijk Beleid’ worden reeds enkele beginselen inzake rapportering (doelgroep, tijdstip, aard document) als algemeenheden bepaald. Deze dienen dan uiteraard niet in de overeenkomst te worden herhaald, tenzij deze worden gespecificeerd. De organisatie rapporteert in elk geval jaarlijks in een jaarverslag. Auditing kan door de administratie of door een derde.

6. Evaluatie en sanctionering Deze rubriek bevat de evaluatiebasis, de modaliteiten en de procedure, evenals het tijdstip waarop de evaluatie zal plaatsvinden. Het is van belang om aan te geven welke rol de administratie in deze hoort te spelen en welke de rol van het “beleid” (GC, kabinet) in deze moet spelen. De wijze waarop gesanctioneerd wordt, wordt vooraf duidelijk aangegeven (vb. vermindering dotatie, vermindering van delegatie (negatieve sanctionering), beloning (positieve sanctionering,...)), net als de modaliteiten (procedure, modaliteiten, actoren….). De tussenkomst van een neutraal arbitrageorgaan wordt in deze vooropgesteld. Dit geeft de partijen de mogelijkheid om eventuele geschillen inzake de niet-naleving van gemaakte engagementen te laten beoordelen door – afhankelijk van de samenstelling van de commissie – een onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

7. Aanpassing van de overeenkomst - opschortende voorwaarden De overeenkomst wordt voorzien van een bepaling die stipuleert dat de overeenkomst moet worden herzien bij een ingrijpende wijziging van omstandigheden. In globo (en niet gedetailleerd) wordt voorzien op welke wijze en tengevolge van welke omstandigheden de overeenkomst wordt aangepast.

8. Bijlagen Memorie van toelichting; Beleidsbrief en beleidsnota; meerjarenplan; …;

DEEL II. VARIABEL/SPECIFIEK GEDEELTE Algemeen Het tweede, specifiek luik van de overeenkomst bevat rubrieken die niet noodzakelijk gelden voor elke organisatie en daardoor een facultatief karakter krijgen, doch aangewezen kunnen zijn bij de uitvoering van het beleid, zoals wordt vastgelegd in de overeenkomst. Meerbepaald zijn het rubrieken eigen aan het specifiek karakter van de organisatie waarop de overeenkomst slaat. Mogelijke differentiatiecriteria zijn: Financieringswijze (overheidsdotatie, eigen financiële inkomsten door tarifering van dienstverlening,…); Aard van de activiteiten (bijzondere opdrachten); Personeelsbeleid; Regelgeving (Europese regelgeving inzake vergunningen en machtigingen,…) Informatieverstrekking; Investeringen inzake roerende en onroerende goederen;

… 1. Verplichtingen van de organisatie inzake tarieven

Deze rubriek bevat bepalingen inzake de tariefstructuur, de soorten tarieven, de tarificatiebasis, de tariefwijzigingen (aantal wijzigingen per jaar, percentage van de wijziging, de procedure tot

wijziging van de tarieven), specifieke bepalingen ten aanzien van bepaalde doelgroepen (jongeren, kansarmen), controlemechanismen, enz.

2. Aanvullende bepalingen De Vlaamse regering kan de organisatie bijzondere opdrachten die in de lijn liggen van de doelstellingen, toewijzen. Gezien de voorwaardelijke factor, worden deze opdrachten geconcretiseerd in het specifiek gedeelte van de overeenkomst. De wijze en de modaliteiten waarop, in voorkomend geval, dient te worden voorzien in de dienstverlening ten aanzien van de klanten, worden ook gespecificeerd in de overeenkomst. 3. Overgangsbepalingen tussen lopende en nieuwe BO …

3. Sjabloon ‘Gebouwen en infrastructuur’47 Gezien de juridisch-technische aard van deze thematiek, kan dit sjabloon eerder beschouwd wordt als een aanzet waarbij een aantal elementen worden opgesomd die minstens geregeld moeten worden in een overeenkomst. De uitwerking zal bij voorkeur gebeuren door juridisch-technische experten op het vlak van gebouwen en infrastructuur. Belangrijk is dat ook in deze materie vanuit een brede beleidsvisie wordt gewerkt en de minimale inhoud wordt vastgelegd met het oog op afstemming, transparantie en kwaliteit (ook juridisch). 1. Algemene bepalingen en beleidskader

1.1. Partijen Er wordt op gelet dat alle personen, organen en instellingen voor wie de overeenkomst verplichtingen bevat als partij, al dan niet via vertegenwoordiging gebonden worden. Als een persoon, orgaan of instelling door middel van een vertegenwoordiger optreedt, wordt erop gelet dat deze gevolmachtigd is om de vertegenwoordigde te binden. De vertegenwoordigingsbevoegdheid dient uit de overeenkomst of daarbij gevoegde stukken te blijken. De facto: functioneel bevoegde minister namens Vlaamse regering en Vlaamse Gemeenschap (minstens) voorzitter raad van bestuur/beheer van organisatie hoofd/leidinggevende van de betrokken organisatie 1.2. Voorwerp van de overeenkomst Hier wordt (in algemene termen) weergegeven wat deze overeenkomst regelt. 1.3. Duur van de overeenkomst De overeenkomst bepaalt het tijdstip van inwerkingtreding en de duur waarvoor deze is gesloten. Enerzijds is het in het geval van gebouwen en infrastructuur is het denkbaar dat deze voor onbepaalde duur wordt afgesloten, wegens het langetermijnperspectief dat hiermee gepaard kan gaan m.b.t. investeringen e.d. Anderzijds is het denkbaar dat deze overeenkomst eveneens voor bepaalde duur wordt afgesloten indien deze overeenkomst gekoppeld is aan een inhoudelijke (cfr. supra). In beide gevallen moet er een voldoende lange overgangsperiode worden voorzien bij opzegging/einde van de overeenkomst. Bij de overeenkomst voor bepaalde tijd overwegen partijen of en zo ja, op welke wijze, verlenging mogelijk is. Bepaald kan worden dat een overeenkomst stilzwijgend verlengd wordt voor een bepaalde of onbepaalde tijd of dat op het einde er een ontbinding van rechtswege is, dat er eerst overleg en overeenstemming nodig is tussen partijen vooraleer een overeenkomst wordt verlengd, e.d. 1.4. Beleidskader Indien aanwezig, wordt duidelijk de juridische basis van de overeenkomst vermeld. Er wordt in algemene termen bepaald in welk kader de overeenkomst wordt afgesloten (bv. verwezenlijking van doelstellingen in statuten van de organisatie, bepaalde doelstellingen van Vlaamse overheid, enz.) 1.5. Algemene principes en waarden Hier kunnen algemene principes en waarden aangaande het beheer/exploitatie/e.d. worden geformuleerd, bijvoorbeeld:

47 Voor gebouwen en infrastructuur wordt momenteel mogelijk een aparte regelgeving uitgewerkt.

Onroerende goederen zoals, (invullen) als een goed huisvader beheren en onderhouden; De duurzame gebruiksgoederen die nodig zijn voor de exploitatie en die ter beschikking

worden gesteld door de Vlaamse overheid, met zorg te gebruiken en te onderhouden; Bij de dagelijkse werking en opstelling van reglementen en voorschriften uitgaan van de

wettelijke voorschriften en gebruiken in de sector; Principe van gezond financieel beheer na te streven bij (invullen) …

Deze principes mogen echter niet te vaag zijn en onzekerheid of onduidelijkheid creëren.

2. Engagementen/verbintenissen 2.1. Algemeen Partijen geven elkaar duidelijkheid over hun bedoelingen en verwachtingen en brengen deze zo duidelijk mogelijk in de overeenkomst tot uitdrukking. In de overeenkomst worden de doelen en de rechten en verplichtingen van partijen zo duidelijk mogelijk omschreven. Daarbij wordt in ieder geval aangegeven: Welke partij welke rechten en verplichtingen heeft; Wat de inhoud van de rechten en verplichtingen is; Wat de eventuele termijnen zijn waarbinnen rechten kunnen worden geldend gemaakt of

verplichtingen moeten worden nagekomen. (ook van toepassing voor opdrachten van de Vlaamse Gemeenschap)

2.2. Specifiek In de context van gebouwen en infrastructuur gaat het hier vooral om technische afspraken: Van welke onroerende goederen wordt het beheer/exploitatie/onderhoud/e.d. aan de

organisatie overgedragen? (concrete beschrijving van het goed, adres, enz.) Wie neemt welke uitgaven/kosten voor zijn rekening? Bv. de uitgaven van

infrastructuurwerken, inrichting, technische en mechanische apparatuur (onroerend door bestemming), eigenaarsonderhoud, energiekosten, enz. Wijziging van bestemming van onroerende goederen; Verzekeringen: wettelijk verplicht zoals burgerrechterlijke en objectieve aansprakelijkheid als

beheerder of eigenaar, verzekering risico’s van brand, bliksem en stormschade als beheerder of eigenaar (al dan niet in eigen beheer) Inventarisopmaak Al dan niet overdraagbaarheid naar derden, vervreemden, .. Al dan niet mogelijkheid tot verhuren Toezicht van Vlaamse overheid Concessie/Huur/enz. Al dan niet verbouwen, slopen, bebouwen,… Belastingen, taksen, retributies, heffingen, registratiekosten,… Hypotheek Vervallen van overeenkomst bij rechtswege bij ontbinding organisatie …

3. Financiële betrekkingen tussen de organisatie en de toezichthoudende overheid

Dit luik bevat de soort van financiële middelen (dotaties, toelagen,…), alsmede de wijze waarop de financiële middelen aan de organisatie worden toegekend. Een financieel plan, dat de middelenvoorziening voor de organisatie over de volledige looptijd van de overeenkomst weergeeft, wordt als bijlage bij de overeenkomst gevoegd.) bepalingen omtrent begroting, boekhouding, jaarrekening (inhoud).

4. Toezicht op het beheer/exploitatie/onderhoud/e.d. Het toezicht op de naleving van de afspraken gebeurt bij voorkeur volgens een vooraf vastgelegd stramien. Het lijkt zinvol dat de organisatie in elk geval jaarlijks rapporteert in een jaarverslag met een financieel luik.

5. Evaluatie en sanctionering

Deze rubriek bevat de evaluatiebasis, de modaliteiten en de procedure, evenals het tijdstip waarop de evaluatie zal plaatsvinden. Het is van belang om aan te geven welke rol de administratie in deze hoort te spelen en welke de rol van het “beleid” (GC, kabinet) in deze moet spelen. De wijze waarop gesanctioneerd wordt, wordt vooraf duidelijk aangegeven, net als de modaliteiten. De tussenkomst van een neutraal arbitrageorgaan wordt in deze vooropgesteld. Dit geeft de partijen de mogelijkheid om eventuele geschillen inzake de niet-naleving van gemaakte engagementen te laten beoordelen door – afhankelijk van de samenstelling van de commissie – een onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

6. Aanpassing van de beheersovereenkomst - opschortende voorwaarden De beheersovereenkomst wordt voorzien van een bepaling die stipuleert dat de overeenkomst moet worden herzien bij een ingrijpende wijziging van omstandigheden. In globo (en niet gedetailleerd) wordt voorzien op welke wijze en tengevolge van welke omstandigheden de beheersovereenkomst wordt aangepast.

7. Bijlagen Memorie van toelichting; Technische documenten; Opdrachten van organisatie; …;

8. Overgangsbepalingen tussen lopende en nieuwe BO

Bijlage II:Voorbeeldbepalingen 107

Bijlage II: Voorbeeldbepalingen Deze bijlage geeft een aantal voorbeelden hoe bepalingen uit het eerste sjabloon concreet ingevuld kunnen worden. DEEL I: VAST/GENERIEK GEDEELTE Partijen Voorbeeld 1 De Vlaamse Gemeenschap, hier vertegenwoordigd door de minister(s) van… De vereniging zonder winstoogmerk ‘Cultuur in Vlaanderen’48, hier vertegenwoordigd door haar voorzitter VOORNAAM NAAM… VOORNAAM NAAM, directeur van de vereniging zonder winstoogmerk ‘Cultuur in Vlaanderen’… Voorwerp van de overeenkomst Voorbeeld 1 Deze overeenkomst heeft tot doel… Voorbeeld 2 Deze overeenkomst regelt… Duur Voorbeeld 1 Deze overeenkomst is geslote voor (de) bepaalde duur (van…). Deze treedt in werking met ingang van de dag na ondertekening (of: datum) (en eindigt met ingang van…). Voorbeeld 2 Deze overeenkomst treedt in werking…(zie voorbeeld 1) en wordt voor onbepaalde tijd aangegaan Voorbeeld 3 Deze overeenkomst treedt in werking…(zie voorbeeld 1) en eindigt op… (datum). Partijen treden uiterlijk …voor laatstgenoemde datum in overleg over voortzetting van deze overeenkomst. Voorbeeld 4 …(bepaling van de duur) Na afloop van de in het eerste lid genoemde duur wordt deze overeenkomst telkens voor dezelfde duur voortgezet, tenzij een partij het met inachtneming van een opzegtermijn van …weken (maanden) schriftelijk en aangetekend heeft opgezegd. Beleidskader Voorbeeld 1 (Juridische basis) Deze overeenkomst is gebaseerd op…(artikels, decreet, datum) (Beleidsmatige basis) Deze overeenkomst kadert in de uitvoering van… (artikels/hoofdstukken/…, regeringsverklaring/beleidsnota/beleidsbrief/…)

48 Dit is een fictieve vereniging.

Algemene principes en waarden Voorbeeld 1 Deze overeenkomst onderschrijft het principe van de openbaarheid van bestuur, zijnde… Opdrachten van de organisatie Voorbeeld 1 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ zal de volgende doelstellingen trachten te realiseren: Doelstelling 1 Doelstelling 2 Doelstelling X … Voorbeeld 2 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ verbindt er zich toe om… Opdrachten van de Vlaamse Gemeenschap Voorbeeld 1 De Vlaamse Gemeenschap zal een jaarlijkse subsidie ten bedrage van…(bedrag) betalen aan vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ om de in deze overeenkomst overeengekomen doelstellingen te behalen. Voorbeeld 2 De Vlaamse Gemeenschap stelt gebouw X ter beschikking van de vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ om de in deze overeenkomst overeengekomen doelstellingen te verwezenlijken. Additionele verbintenissen (Vlaamse Gemeenschap) Voorbeeld 1 De Vlaamse Gemeenschap verbindt zich ertoe om een cultuur te promoten bij de Vlaamse bevolking, door… Voorbeeld 2 De Vlaamse Gemeenschap verbindt zich ertoe om inspanningen te leveren op het vlak van cultuur in de Vlaamse rand rond Brussel, door… Personeel Voorbeeld 1 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ kan enkel personeel aanwerven middels arbeidscontracten volgens privaat recht. Voorbeeld 2 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ zal de weddeschalen van het personeel ter goedkeuring voorleggen aan de functioneel bevoegde administratie van de Vlaamse Gemeenschap, zijnde… Financiële betrekkingen tussen de organisatie en de toezichthoudende overheid Voorbeeld 1 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ zal jaarlijks een begroting opmaken en ter goedkeuring/ter kennisgeving voorleggen aan de minister van…vóór…(datum) van het jaar voorafgaan aan het jaar waarop de begroting betrekking heeft Voorbeeld 2 De Vlaamse Gemeenschap zal het jaarlijks subsidiebedrag uitbetalen in vier voorschotten van 22,5 procent. Het eerste voorschot in het eerste trimester, het tweede voorschot in het tweede trimester, het derde voorschot in het derde trimester en het vierde voorschot in het vierde trimester van het

kalenderjaar. Het resterende saldo van 10 procent wordt uitbetaald na uitoefening van het toezicht/na de jaarlijkse evaluatie… Toezicht op de uitvoering van de opdrachten via opvolging, rapportering, controle en meting Voorbeeld 1 De vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ staat in voor de monitoring en controle van de strategische en operationele doelstellingen en rapporteert…(maandelijks, driemaandelijks, zesmaandelijks, jaarlijks,…) aan…(de functioneel bevoegde minister, de functioneel bevoegde administratie, de commissie…, …) Voorbeeld 2 De Vlaamse Gemeenschap en de vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ overleggen…(maandelijks, driemaandelijks, zesmaandelijks, jaarlijks,…) om het al dan niet nakomen van de verbintenissen in deze overeenkomst te evalueren… Evaluatie en sanctionering Voorbeeld 1 De Vlaamse Gemeenschap en de vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ zullen jaarlijks de BO evalueren vóór…(datum). Voorbeeld 2 Indien de vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’ …(norm) voor doelstelling…niet behaald, kan de Vlaamse Gemeenschap overgaan tot…(negatieve sanctie) Voorbeeld 3 Indien vzw ‘Cultuur in Vlaanderen’…(norm) voor doelstelling…behaald, heeft ze recht op een performantiebonus (positieve sanctie) ten bedrage van…(of …% van de dotatie,…). Aanpassing van de BO – opschortende voorwaarden Voorbeeld 1 Indien er een nieuwe Vlaamse regering wordt aangesteld, wordt de BO uiterlijk negen maanden na aantreden van deze nieuwe regering waar nodig aangepast in wederzijds overleg tussen beide partijen. Bijlagen Voorbeeld 1 In bijlage wordt…(documenten, bv. het strategisch meerjarenplan) gevoegd en maakt/maken integraal deel uit van deze overeenkomst. DEEL II. VARIABEL/SPECIFIEK GEDEELTE …

Bijlage III:Mogelijke optimalisering van de rol van verzelfstandigde agentschappen in de beleidsvoorbereiding 110

Bijlage III: Mogelijke optimalisering van de rol van verzelfstandigde agentschappen in de beleidsvoorbereiding (Door Koen Verhoest m.m.v. Diederik Van Coppennolle, 2002) 1. Mogelijke taakverdeling inzake beleidsvoorbereiding BELEIDSVOORBEREIDENDE

PROCESSEN DEPARTEMENT INTERACTIE TUSSEN

DEPARTEMENT EN AGENTSCHAP

AGENTSCHAP

Begin legislatuur: Beleidsnota per beleidsdomein - Omgevingsanalyse - Algemene

doelstellingen en gewenste effecten

- Instrumentarium

- Primaire verantwoordelijkheid voor opmaken van beleidsnota

- Gebaseerd op beleidsevaluatie: evaluatie van effectiviteit van instrumenten en prestaties per beleidsveld/beleidsdomein

- Gezamenlijke werkgroepen per beleidsveld onder voorzitterschap van departement

- Bespreking in managementgroep per beleidsveld

- Bespreking in beleidsraad voor het beleidsdomein

- Beslissing door minister/Vlaamse Regering

- Worden geconsulteerd/Adviseren bij de opmaak van beleidsnota’s aangaande de gedetailleerde omgevingsanalyse voor hun beleidsveld, de verwoording /geschiktheid/uitvoerbaarheid van doelstellingen en effecten en hun voorkeur voor instrumentarium voor hun specifiek beleidsveld en –materie

- Via beleidstoets/adviesrecht / betrokkenheid in werkgroepen t.a.v. departement

- Gebaseerd op uitvoeringsevaluatie van hun processen, prestaties en indicaties van effecten in hun beleidsveld

Beheersovereenkomst - Concretisering van

doelstellingen op niveau van organisatie

- Definiëren van indicatoren, normen en inzetbare middelen

- Toetsen van voorstellen van agentschap op conformiteit beleidsnota, regelgeving, en niveau van uitdagendheid

- Tegensprekelijke voorstellen voor invulling beheersovereenkomst

- Gezamenlijke verantwoordelijkheid

- gezamenlijke werkgroepen ter concretisering van doelstellingen en instrumenten in gewenste prestaties (ev. effecten) en kwaliteitsvereisten (definiëring van indicatoren en normen)

- Bespreking in managementgroep per beleidsveld (passendheid met andere beheersovereenkomsten)

- Tegensprekelijke voorstellen voor invulling beheersovereenkomst

BELEIDSVOORBEREIDENDE DEPARTEMENT INTERACTIE TUSSEN AGENTSCHAP PROCESSEN DEPARTEMENT EN

AGENTSCHAP

Jaarlijks Beleidsbrief - Actualisering van

beleidsnota: vooruitgangsrapportage, bijstellingen beleid…

- Primaire verantwoordelijkheid voor opmaken van beleidsbrief

- Gebaseerd op beleidsevaluatie: evaluatie van effectiviteit van instrumenten en prestaties per beleidsveld/beleidsdomein

- Gezamenlijke werkgroepen per beleidsveld onder voorzitterschap van departement

- Worden geconsulteerd/Adviseren bij de opmaak van beleidsnota’s aangaande de gedetailleerde omgevingsanalyse voor hun beleidsveld, de verwoording /geschiktheid van doelstellingen en effecten voor hun beleidsveld en hun voorkeur voor instrumentarium voor hun beleidsveld

- Via beleidstoets/adviesrecht / betrokkenheid in werkgroepen t.a.v. departement

- Gebaseerd op uitvoeringsevaluatie van hun processen, prestaties en indicaties van effecten

Ad hoc Decreten, besluiten - Concretisering van

beleidsvoorbereiding in document dat door beleidsbepaler dient te worden vastgesteld

- Primaire verantwoordelijkheid voor opmaken van decreet, besluiten

- Gezamenlijke ad hoc werkgroepen per beleidsveld onder voorzitterschap van departement

- Beslissing door minister/Vlaamse Regering/Vlaams Parlement

- Kunnen ten allen tijde ideeën aan het departement leveren vanuit hun kennis van processen en actoren op hun beleidsveld

- Kunnen departement adviseren m.b.t. te nemen of te verbeteren regelgeving vanuit hun ervaringen in hun specifiek beleidsveld of –materie

- Participeren in ad hoc werkgroepen voor de opmaak van decreten/besluiten vanuit hun specifieke kennis

- Verantwoordelijkheid voor uitvoerbaarheidstoets (geschiktheid van decreet en besluit

BELEIDSVOORBEREIDENDE DEPARTEMENT INTERACTIE TUSSEN AGENTSCHAP PROCESSEN DEPARTEMENT EN

AGENTSCHAP

voor uitvoering) Uitvoering van beheersovereenkomst (in de beheersovereenkomst wordt aangegeven welke inspanningen het agentschap moet leveren bij de uitvoering van de beleidsnota’s en –brieven, en bij de uitvoering van decreten en besluiten)

- Recht op Interpretatietoets: blijft de verdere normering in de geest van decreet of besluit

- Informatie-uitwisseling over concretere uitvoeringsnormen

- Primaire verantwoordelijkheid voor het agentschap:

- Het verder vertalen van bepalingen in de beheersovereenkomst, decreten of besluiten in specifieke uitvoeringsnormen (bv. verfijning van spreidingsnormen voor te subsidiëren instellingen) waarbij de interpretatie van decreten of besluiten bij departement wordt afgetoetst

- De uitvoering zelf (primaire processen)

- Beheer van de middelen

Monitoring en evaluatie - pro memorie - pm - pm Capaciteit - volgt uit

bovenstaande - personeelsuitwisselin

g - gezamenlijke

vorming - andere instrumenten

gericht op het creëren van een gezamenlijke cultuur en beleidsvisie

- volgt uit bovenstaande

2. Conclusies: de afbakening tussen primaire verantwoordelijkheid van departement en agentschap

inzake beleidsondersteuning wordt bepaald door de graad van detaillering van uit te voeren decreten en besluiten en de inhoud van de beheersovereenkomst. De beheersovereenkomst trekt immers de lijnen van de verantwoordelijkheid door de opdrachten te bepalen van het agentschap. De ‘uitvoering’ als deelfase begint bij de afsluiting van de beheersovereenkomst. Los van de primaire verantwoordelijkheid hebben beide partijen het recht om ideeën of

voorstellen te doen gedurende het ganse beleidsproces vanuit hun primaire verantwoordelijkheid. Deze communicatielijnen lopen tussen departement en agentschap (eventueel via managementgroep of beleidsraad), en zijn niet gericht naar de ministerof regering an sich! Er dient te worden gestreefd naar de opbouw van kennisnetwerken, waarbij de ontwikkeling van een gezamenlijke, gedeelde beleidsvisie centraal dient te staan. Daartoe worden instrumenten zoals beleids-, uitvoerbaarheids-, en interpretatietoets, overleg- en werkgroepen, ketenonderzoek, adviesrecht, personeelsrotatie en gezamenlijke vorming ontwikkeld en ingezet.

3. Bron 1

Bouckaert G., Verhoest K., Wauters, A., Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Die Keure, 2000 Verzelfstandiging van de beleidsuitvoering vermeerdert de coördinatiebehoefte tussen beleidsontwikkelende en beleidsuitvoerende diensten. Het is echter noodzakelijk dat de beleidsuitvoerende diensten hun beleidsexpertise kunnen inbrengen in de beleidsvoorbereiding. Mogelijke instrumenten voor het verzekeren van een dergelijke inbreng zijn: De uitvoerbaarheidstoets, de beleidstoets, het adviesrecht (Nederland); Het verplicht rondsturen van beleidsvoornemens naar andere actoren voor commentaar

(Zweden); Het samenbrengen van relevante overheids- en maatschappelijke actoren in

beleidsvoorbereidende onderzoekcommissies (Zweden); Het voorzien van een beleidsinhoudelijke link tussen de verzelfstandigde organisatie en

het betrokken (kern)departement (Verenigd Koninkrijk: Fraser-figuur); Het stimuleren van competitie m.b.t. Beleidsvoorbereiding en -advisering aan ministers

tussen kerndepartementen, beleidsuitvoerende diensten en andere actoren (Nieuw-Zeeland). Dit instrument belemmert echter het ontstaan van overleg en samenwerking tussen de beleidsvoorbereidende en beleidsuitvoerende diensten. Het proces van concurrerende beleidsadvisering, waarbij de betrokken minister het volgens hem beste advies kiest, resulteert noodzakelijkerwijs in een éénzijdige visie op het beleidsprobleem, met name de visie van die dienst waarvan het advies door de minister geselecteerd wordt. Via deze methode wordt er geen integratie van de expertise van de verschilende actoren in het aangenomen beleidsadvies gerealiseerd.

4. Bron 2 Artikel Van Twist en Mayer: Ervaringen met het toetsen van uitvoerbaarheid van nieuw beleid. Problemen in uitvoering kunnen deels opgelost worden door uitvoerende instantie zelf, maar deel van de problemen overstijgt het niveau van dat uitvoeringscircuit. Uitvoeringsproblemen door ondoordachte/inconsistente/voorbijgestreefde regelgeving. Kans op conflicten en negatieve spiraal. Daarom uitvoeringstoetsen naar consequenties van nieuw beleid. Typologie uitvoeringstoetsen: voor of na vaststelling beleid en door beleidsdirectie of door uitvoeringsinstantie. Wie/Moment in beleidsproces

Door beleidsdirectie Door uitvoeringsinstantie

Voor vaststelling Integraal ketendenken en handhaafbaarheids-toets. Risico op blinde vlekken, beleidsdirectie immers te weinig zicht op uitvoeringspraktijk.

Uitvoerbaarheidstoets in ruime zin Reden: Kwaliteitsverbetering door vroegtijdige inbreng van de uitvoeringsinstantie. Risico: Politisering, mobilisatie van tegenkrachten, voortijdig sneuvelen van beleidsvoornemens en politisering onderlinge verhoudingen (mogelijkheden tot beïnvloeding van de beleidsbepaling immers aanzienlijk versterkt). Veel ruimte voor dynamisch conservatisme dus.

Na vaststelling Evaluatieonderzoek en beleidstoets Reden: Inzicht krijgen in de praktijk van

Uitvoeringstoets in beperkte zin. Wat: Inschatten van de operationele

Wie/Moment in beleidsproces

Door beleidsdirectie Door uitvoeringsinstantie

beleidsuitvoering en de consequenties voor beleid. Risico: Reparatie achteraf

consequenties van een beleidsvoorstel of beleidsverandering voor en door de uitvoeringsinstantie. Directe gevolgen van beleidsmaatregel voor PIOFHA-functies (personeel, informatie, organisatie, financiën, huisvesting en automatisering) Reden: Inzicht krijgen in de operationele gevolgen van éénmaal vastgesteld beleid. Risico: verstrikking (halsstarrig vasthouden aan maatregelen), mobilisatie van chagrijn (discussies in middelensfeer), verstoorde verhoudingen.

Kennis en informatie van uitvoeringsinstantie moeten benut worden. In samenspraak om draagvlak bij uitvoerder te creëren.

“Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector”publiekrechtelijke EVA’s, (2) een sjabloon...

Documents

Transcript of “Beheersovereenkomsten binnen de culturele sector”publiekrechtelijke EVA’s, (2) een sjabloon...

Faculteit Rechtsgeleerdheid - Ghent University · privaatrechtelijke regel die kan bijdragen tot het vermijden van een kredietcrisis? Masterproef van de opleiding ‘Master in de

Handleiding Beheersovereenkomsten Managementsamenvatting ...steunpuntbov.be/rapport/s1305001_samenvatting.pdf · Met andere woorden, het is een cruciaal instrument in de ‘government

Toepassing van de regelgeving overheidsopdrachten op VZW’s , verenigingen,…

GEBRUIKERSHANDLEIDING VAN DE UBO APPLICATIE...Op grond van artikel 58/11 van de wet van 27 juni 1921, heeft de communicatie verplichting van de UBO’s ten laste van de (i)Vzw’s

Commerciële gesprekspartners · 2004 De Nationale Delcrederedienst richt, in overeenstemming met de Europese regelgeving, een privaatrechtelijke naamloze vennootschap op om de continuïteit

Oproep gelanceerd op 20 december 2017 voor het sluiten van ... · 2. Juridische context van deze oproep Het sluiten van beheersovereenkomsten na een oproep wordt geregeld door: -

Breng je VZW 100% in orde met de huidige VZW-wetgeving ...test.assistonline.eu/faq/Assist_VZWHelper.pdfverplichtingen voor VZW’s Je wordt op elk moment op de hoogte gebracht van

Mobiliteit voor scholen - Stad Gent · mobiliteit te bevorderen. De Stad Gent ondersteunt deze initiatieven met een subsidie. Verenigingen zonder winstoogmerk (vzw’s) en feitelijke

Aanvullingen en/of afwijkingen op de UAV-GC...(v) PPT: Publiek- en Privaatrechtelijke Toestemmingen, waaronder begrepen vergunningen, ontheffingen, beschikkingen en eventuele andere

ARCHIEF VAN DE VZW’S DIE AAN HET KONINKLIJK · PDF fileKONINKLIJK BELGISCHE INSTITUUT VOOR ... informatiebeheer te ontwikkelen en de nodige menselijke, ... waardevolle adviezen en

Memorandum - Medimmigrant · 6 Methodologie De vzw’s JES, Pigment, Medimmigrant, Samenlevingsopbouw Brussel en Dokters van de Wereld schreven mee aan dit memorandum. Zij werden

€ 1,50 Ciao! · 2014-05-28 · De lente is sinds 21 maart een feit. De bomen komen in knop, ... tarieven voor clubs en vzw’s. Leden hebben recht op een gratis zoekertje. ... plaat

Het UBO-register voor samen slim VZW’s ondernemen UBO...het witwassen van geld, de financiering van terrorisme en/of gerelateerde criminele activiteiten elke andere persoon die een

Studiedag ‘Het autonome gemeentebedrijf (AGB) in het lokaal cultuur-, jeugd-, sport- en toerismebeleid’ Beheersovereenkomsten Jeroen Windey – Kenniscentrum.

Scriptie Privaatrechtelijke rechtspraktijk

Toepassing van de regelgeving overheidsopdrachten op VZW’s, verenigingen,… Interpretatieve omzendbrief Christof Impens, jurist Afdeling Overheidsopdrachten.

De werking van het EG-Verdrag in privaatrechtelijke ... · De werking van het EG-Verdrag in privaatrechtelijke verhoudingen Opmerkingen over directe en indirecte horizontale werking

MANDAATBESLUIT West Maas en Waal...De wettelijke basis voor het verrichten van privaatrechtelijke (rechts)handelingen is gelegen in de artikelen 160 en 171 Gemeentewet. Er dient een

Hoe kan de huidige Brand Extensions-strategie van de VRT … · 2018-07-02 · Voor mijn onderzoek raadpleegde ik voornamelijk de jaarverslagen en beheersovereenkomsten die de VRT

Besluit routinematige vervanging analoge archiefbescheiden … · 2017. 7. 27. · ondergebracht in samenwerkingsverbanden met andere overheden of privaatrechtelijke organisaties.