Handleiding Beheersovereenkomsten Managementsamenvatting...

1

Spoor HRM & Veranderingsmanagement

Handleiding Beheersovereenkomsten

Managementsamenvatting

Suggesties voor het werken met beheersovereenkomsten

Dr. Koen Verhoest

Amaury Legrain

i.s.m. Line Putseys

Rapport D/2005/10106/020

Maart 2005

Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE

Tel: 0032 16 32 36 10 Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: [email protected] www.steunpuntbov.be

Handleiding Beheersovereenkomsten: Managementsamenvatting

ABSTRACT

In het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid wordt een geheel nieuw overheidslandschap uitgetekend, waarbij de beleidsuitvoerende taken worden verzelfstandigd in agentschappen. Het centrale sturings- en opvolgingsinstrument voor de minister en de regering om deze agentschappen aan te sturen is de beheersovereenkomst. Het is dan ook cruciaal om de invoering en de toepassing van die beheersovereenkomsten optimaal te laten verlopen, − waarbij iedere actor overtuigd is van het nut en het doel van dergelijke

sturingsinstrumenten, − waarbij iedere actor de betrokken procedures en documenten kent, waarbij iedere actor de noodzakelijke competenties bezit of opbouwt. De implementatie van de beheersovereenkomsten als sturings- en opvolgingsinstrument zal waarschijnlijk vrij decentraal verlopen. In een dergelijke setting is het nuttig suggesties aan te bieden met betrekking van te volgen procedures, methoden en sjablonen. Deze tekst vat de belangrijkste suggesties samen, die in eigen en internationaal onderzoek naar voren geschoven worden inzake contractmanagement en het gebruik van beheersovereenkomsten voor de aansturing van de beleidsuitvoering door verzelfstandigde agentschappen. De suggesties zijn nader uitgewerkt door het Instituut voor de Overheid (in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen) in een uitgebreide ‘Handleiding Beheersovereenkomsten’, dat als vrijblijvend hulpmiddel en inspiratiebron wordt aangeboden aan de betrokken ambtenaren van de Vlaamse overheid. De handleidingen en deze managementsamenvatting zijn opgemaakt overeenkomstig de volgende formeel goedgekeurde documenten: − het kaderdecreet bestuurlijk beleid van 18 juli 2003 (verder aangeduid met ‘BB’), − het Comptabiliteitsdecreet van 7 mei 2004 dat begin 2007 in werking treedt (verder

aangeduid met ‘CD’), − de ‘Visienota Beheersovereenkomsten’, goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 22

maart 2002, voor wat betreft de inhoudelijke punten die binnen het kader van de hogervermelde decreten passen (verder aangeduid met ‘VB’).

De voorliggende tekst dient dan ook met deze formeel goedgekeurde kaders samen te worden gelezen. Bovendien houdt de tekst rekening met de beslissingen van de Vlaamse regering inzake BBB voor 1 maart 2005. Eerst wijzen we op het nut en de principes van de beheersovereenkomst als sturingsinstrument. Vervolgens gaan we beknopt in op een mogelijke invulling van de verschillende fasen in het management van de beheersovereenkomst, de bijbehorende documenten en de mogelijk te gebruiken methoden. Tenslotte wordt stilgestaan bij de wenselijke competenties van iedere actor (m.n. de verantwoordelijke minister, het agentschap en het ondersteunend departement) in het sturingspel. Voor een verdere uitwerking van alle suggesties in deze tekst verwijzen we de lezer graag naar de ‘Handleidingen Beheersovereenkomsten’.

K. Verhoest & A. Legrain 1


INHOUDSTAFEL

HOOFDSTUK 1 Het nut, de principes en de randvoorwaarden van een beheersovereenkomst............... 5

HOOFDSTUK 2 Enkele belangrijke kaders .................................................................................................. 7

2.1 Government governance: de samenhang tussen sturing, beheersing, en verantwoording .................. 7 2.2 De samenhang van de beleids-, contracten financiële cyclus............................................................ 8 2.3 Doelstellingen, indicatoren en contractuele verbintenissen .............................................................. 10

Enkele belangrijke definities ....................................................................................................................... 10 Beleidsdoelstellingen en organisatiedoelstellingen................................................................................. 10 Contractuele verbintenissen en de inhoud van een beheersovereenkomst versus een ondernemingsplan................................................................................................................................................................ 14

HOOFDSTUK 3 Het management van de beheersovereenkomst: basisprocedures en methoden.......... 19

3.1 De voorbereiding en onderhandeling van de beheersovereenkomst.................................................. 19 3.2 De jaarlijkse concretisering van de beheersovereenkomst en de beleidsbrief in het ondernemingsplan ........................................................................................................................................................... 26 3.3 De rapportering over de uitvoering door het agentschap.................................................................. 29 3.4 De opvolging door het departement................................................................................................... 35 3.5 De evaluatie van de uitvoering van de beheersovereenkomst............................................................ 35 3.6 De sanctionering en bemiddeling....................................................................................................... 37

Bijlage 1: De interne organisatie en competenties bij de actoren ................................................................... 39

Bijlage 2: Algemene kwaliteitsvereisten voor beheersovereenkomst en rapporteringsdocumenten ........... 45 Kwaliteitsvereisten inzake de beheersovereenkomst .............................................................................. 45 Kwaliteitsvereisten inzake het rapporteren over prestaties ..................................................................... 47


Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

LIJST VAN FIGUREN

Figuur 1 – De samenhang van de beleids-, contracten financiële cyclus ................................ 9

Figuur 2 - Terugvalposities voor normen en indicatoren in de beheersovereenkomst (geïnspireerd uit Van Dooren & Bouckaert, 2002) .......................................................... 14

Figuur 3 - De jaarlijkse operationalisering via het ondernemingsplan................................... 27

Spoor HRM & Veranderingsmanagement 4


HOOFDSTUK 1 HET NUT, DE PRINCIPES EN DE RANDVOORWAARDEN VAN EEN BEHEERSOVEREENKOMST

De beheersovereenkomst is “een wederzijdse overeenkomst tussen (de bevoegde Vlaamse minister gemachtigd door) de Vlaamse regering en een verzelfstandigde (uitvoerende of dienstverlenende) publieke organisatie als geheel, handelend over de bijzondere regels en voorwaarden waaronder die organisatie openbare opdrachten zoals omschreven in haar oprichtingsbepalingen moet uitvoeren. Zij regelt de wederzijdse verantwoordelijkheden en verwachtingen in het kader van de vooropgestelde doelstellingen. De overeenkomst wordt tevens opgevat als een stuur- en opvolgingsinstrument binnen de volledige beleids- en beheerscyclus, alsmede de financiële cyclus, en in het bijzonder gericht op een doelmatige uitvoering of dienstverlening, opvolging en evaluatie.” (VB). In de OESO-landen wordt het gebruik van beheersovereenkomsten in de sturingsrelatie tussen minister en agentschap gezien als een positieve evolutie. Het gebruik van beheersovereenkomsten heeft duidelijke voordelen: 1. het laat toe de sturing, beheersing en verantwoording van de agentschappen vorm te

geven. Met andere woorden, het is een cruciaal instrument in de ‘government governance’,

2. het combineren van het politieke primaat met de responsabilisering van de beleidsuitvoerders. Enerzijds krijgen de ministers weer meer sturingsmogelijkheden voor wat de hoofdlijnen betreft. Anderzijds kunnen de agentschappen de operationele taken meer flexibel uitvoeren doordat verschillende operationele beslissingen aan hen zijn gedelegeerd of gedecentraliseerd,

3. duidelijke verantwoordelijkheden voor de betrokken partijen: verbeteringen in de rolafbakening tussen de politieke verantwoordelijken en de uitvoerende agentschappen en de invoering van duidelijkere verantwoordelijkheids- en verantwoordingsstructuren,

4. het bevorderen van duidelijke doelstellingen, met als gevolg een grotere resultaatsgerichtheid, kostenbewustzijn en klantenoriëntatie bij het agentschap,

5. meer zekerheid inzake de continuïteit van middelen voor het agentschap, 6. meer lange termijn gerichtheid bij de verschillende partners, 7. een hogere specialisatie van de verschillende actoren (minister, departement en

agentschap) m.b.t. hun kernactiviteiten, 8. een verbeterde samenwerking en dialoog tussen de verschillende partners, 9. het verbeteren van de informatiestroom naar en het afleggen van verantwoording aan het

Parlement, door het voorzien in informatie over effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid. De structurele en procedurele hervormingen van de Vlaamse overheid laten toe dat het gebruik van beheersovereenkomsten als sturingsinstrument deze voordelen genereert. Niettemin moet voldaan zijn aan een aantal kernprincipes en voorwaarden opdat het contractmanagement optimaal kan functioneren (cfr. de ‘visienota beheersovereenkomsten’, zie onder meer handleiding 3): 1. in plaats van een hoofdzakelijk juridisch document, dient de beheersovereenkomst vooral

als sturings- en opvolgingsinstrument in de relatie tussen minister en agentschap beschouwd te worden, dat toelaat de wederzijdse verantwoordelijkheden en interactie van de partners te managen,

2. de beheersovereenkomst dient een lange-termijn perspectief weer te geven inzake de te verwezenlijken doelstellingen en de ter beschikking gestelde middelen, teneinde



planmatig werken mogelijk te maken. Anderzijds dient een beheersovereenkomst via de normering en procedures voor overleg en wijziging voldoende flexibiliteit op beleidsmatig vlak in te houden om nuttig te zijn voor de beleidsverantwoordelijken. Voor wat het agentschap betreft dient zijn operationele autonomie voldoende groot te zijn om uitvoering te geven aan de beheersovereenkomst. Operationele autonomie betekent enerzijds het vrij inzetten van de middelen (personeel, financiën, organisatie en logistiek) en anderzijds het vrij structureren van de uitvoeringsprocessen, binnen een aantal algemene principes en regels teneinde de tussen het agentschap en de minister onderhandelde doelstellingen en (de globale én jaarlijkse) prestatienormen te verwezenlijken (BB art. 7 en toelichting),

3. een beheersovereenkomst richt zich specifiek op de aansturing van een individueel agentschap door de minister. Echter, de effectiviteit van het beleid is evenzeer een zaak van het coördineren van de verschillende actoren binnen een beleidsdomein of over beleidsdomeinen heen. Daarom moet een beheersovereenkomst vergezeld gaan van de nodige aandacht voor coördinatie op de volgende vlakken: afstemming tussen beleidsvoorbereiding en –uitvoering; afstemming tussen verschillende agentschappen en afstemming tussen verschillende vormen en instrumenten van aansturing. Enkele mogelijke instrumenten zijn de beleidsraad, de managementsgroep, de afstemming van de beheersovereenkomsten (ondernemingsplannen) op beleidsnota’s (beleidsbrieven) en op elkaar, generieke en beleidsdomeinoverschrijdende doelstellingen in beheersovereenkomsten, bilateraal overleg en beleidsdomeinoverschrijdende overleg- en projectwerkingsplatformen,

4. zowel het agentschap (inclusief haar leiding en Raad van Bestuur), als de minister als regisseur met ondersteuning van het departement, dienen de nodige functies, managementsystemen, expertise en competenties te bezitten (of te ontwikkelen) om een effectief contractmanagement en een tegensprekelijk debat mogelijk te maken bij de opmaak, opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomst (zie handleiding 3 hoofdstuk 3)1,

5. een belangrijk facet van beter bestuurlijk beleid is de visie van departement en agentschappen als evenwaardige partners, waarbij ze vanuit elk hun eigen primaire opdracht, focus en eigenheid samenwerken onder regie van de minister.

1 Het onvoldoende aanwezig zijn van dergelijke competenties en –systemen aan de kant van de sturende overheid is dé centrale vaststelling in recent internationaal vergelijkend onderzoek inzake agentschappen (OECD 2002, Pollitt and Talbot 2004) en recent binnenlands onderzoek (Verhoest 2002). Het is dan ook zaak die problemen te vermijden voor de Vlaamse overheid.



HOOFDSTUK 2 ENKELE BELANGRIJKE KADERS

Het werken met beheersovereenkomsten in de context van de Vlaamse overheid steunt op enkele bredere kaders. Enerzijds is er de noodzakelijke samenhang van sturing, beheersing en verantwoording – m.a.w. het geheel van government governance - teneinde de ministeriële beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Anderzijds is er de noodzakelijke samenhang van de beleids-, contracten financiële cyclus op verschillende niveaus.

2.1 GOVERNMENT GOVERNANCE: DE SAMENHANG TUSSEN STURING, BEHEERSING, EN VERANTWOORDING

Volgens de Handleiding Government Governance van het Nederlandse Ministerie van Financiën kan “Government governance (gogo), naar analogie van de definitie van governance, worden gedefinieerd als het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden”. “De samenhang tussen sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording afleggen is van wezenlijk belang. Het doel van governance is het scheppen van waarborgen voor de realisatie van doelstellingen. Bij de rijksoverheid zijn dit de door het parlement vastgestelde beleidsdoelstellingen. De minister is verantwoordelijk en ook aanspreekbaar voor het realiseren van deze doelstellingen. Het gaat derhalve om het primaat van de politiek”. De meerwaarde van het government governance-model ligt vooral op de samenhang van de elementen gericht op de realisatie van de doelstellingen, en de daarbij benodigde transparantie. De cyclus van het afsluiten van de beheersovereenkomst, de jaarlijkse operationalisering, de rapportering, en de opvolging en evaluatie is cruciaal om ervoor te zorgen dat: − de beleidsdoelstellingen van de minister/Vlaamse Regering in beleidsnota’s en

beleidsbrieven optimaal worden vertaald naar meerjarige en jaarlijkse uitvoeringsverbintenissen van het agentschap (sturing),

− door de opvolging en evaluatiemechanismen de minister toezicht kan houden op de uitvoering van de beleidsdoelstellingen en kan beheersen,

− het agentschap voldoende verantwoording aflegt over de verwezenlijking van haar verbintenissen via tussentijdse en jaarlijkse rapporten.

Een verbindend element doorheen deze contractcyclus zijn de met het agentschap onderhandelde organisatiedoelstellingen en de set van indicatoren die toelaten de uitvoering van te verwezenlijken doelstellingen op te volgen. De beheersovereenkomst moet toelaten de wederzijdse relatie te laten ontwikkelen in de zin van een ‘gefundeerd vertrouwen’, eerder dan te vervallen in wantrouwen of goedgelovig vertrouwen. Dit gebeurt door het formaliseren van ieders verantwoordelijkheid, het expliciteren van mechanismen van rapportering, opvolging, evaluatie en sanctionering, en het voorzien van flexibele overleg-, bemiddelings- en wijzigingsprocedures. Ex post controle- en auditsystemen vanwege de sturende overheid moeten in eerste instantie gericht zijn op de geschiktheid en doeltreffendheid van de interne controlesystemen binnenin het agentschap.



Echter, het gaat niet alleen over procedures, instrumenten en mechanismen. Het volgen van bepaalde gedragsregels inzake ‘relatiemanagement’ laten toe een sterke lange termijn relatie uit te bouwen op basis van samenwerkingsgericht gedrag, formalisering, voldoende interactie en wederzijdse informatie-uitwisseling (zie handleiding deel 3). De ervaringen in andere landen (onder meer Nederland en het Verenigd Koninkrijk) leren dat een goed relatiemanagement mee bepalend is voor het welslagen van de doelstellingen op niveau van een agentschap en (dus ook) op het niveau van het hele beleidsdomein.

2.2 DE SAMENHANG VAN DE BELEIDS-, CONTRACT- EN FINANCIËLE CYCLUS

De beheersovereenkomst is een onderdeel van de contractcyclus, die de voorbereiding, onderhandeling, opvolging en evaluatie omvat (ondernemingsplan, tussentijdse rapportering, jaarrapport…). Echter, deze cyclus moet optimaal gekoppeld worden met de beleids- en beheerscyclus en bijbehorende documenten (beleidsnota, beleidsbrief, beleidseffectenrapport) en de financiële cyclus (meerjarenbegroting, jaarlijkse machtigende begroting met toelichting, algemene rekening). Figuur 1 geeft de drie cycli met de bijhorende documenten weer. Er is een samenhang binnenin deze respectievelijke cycli en tussen de cycli. De beleidsnota, die de vooropgestelde beleidsdoelstellingen en beleidseffecten beleidsprestaties bepaalt, op het niveau van het beleidsdomein wordt budgettair vertaald en omkaderd via de meerjarenbegroting, dat de ontvangsten en uitgaven over de volgende zes jaar aangeeft. Op het niveau van het agentschap behelst de beheersovereenkomst de vertaling van de beleidsnota in organisatiedoelstellingen en te realiseren normen inzake prestaties. De budgettaire onderbouwing hiervan in meerjarenperspectief is gevat in de indicatieve meerjarenbegroting van het agentschap (ontvangsten en uitgaven), die op zijn beurt rekening houdt met de richtlijnen vanwege de meerjarenbegroting op het niveau van de Vlaamse Overheid (en het beleidsdomein). Binnen deze meerjarige cyclus worden deze plannings- en begrotingsdocumenten jaarlijks verder geconcretiseerd en geactualiseerd. De jaarlijkse plannings- en begrotingsdocumenten hangen op de verschillende niveaus ook samen.



RegeringsverklaringVlaam se regering

beleidsnotafunct ioneel

bevoegde m inist er

Sept em berverklaring Vlaam se regering

jaarlijkse beleidsbrieffunct ioneel

bevoegde minist er

beheersovereenkomst m inist er-agent schap

m eerjarenbegro t ing opniveau van Vlaam se

Gem eenschap

m eerjarenbegro t ingop niveau van

agent schap

Meerjarigesturing

Jaarlijkseoperationa-lisering enactualisering

jaarlijksondernem ingsplan

agent schap

jaarlijks m acht igendebegrot ing

beleidsdom ein

jaarlijks macht igendebegrot ing agent schap

Beleids-en beheerscyclus Contractcyclus Financiële cyclus

Tussentijdsemonitoring enrapportering

Jaarlijkseopvolging enevaluatie

beleidseffect enmonit oring door

depart em ent

prest at iemonitoringdoor agent schap entussent ijdse st at en

(ST AP )

tussent ijdseboekhoudkunidge

rapport eringagent schap

beleidseffect enrap-port van Vlaam se

regering aan VlaamsP arlement

jaarrekeningagent schap

jaarrapport m etzelfevaluat ie door

agent schap

evaluat ie doorm inist er van

agent schap enagent schapshoofd

langeterm ijndoelst ellingen agent schapshoofd

operat ionaliseringvan lange in kort e

t erm ijndoelst ellingenagent schapshoofd

Meerjarigeopvolging enevaluatie

laat st ebeleidseffect enrap-port van Vlaam se

regering aan VlaamsP arlement

eindrapport m etzelfevaluat ie door

agent schap

eindevaluat ie doorm inist er van

agent schapshoofd

jaarrekeningbeleidsdom ein en

VlaamseGem eenschap

Legende vormt basis/element voor

onderling gekoppelde documenten

individuele cyclus vooragentschapshoofd

(1)

(2)

(3)

(4)

(6)

(7)

(8)

(5)

(9)

(10)

(14)

(14)

(13)

(12)

(12)

(11)

(15)

(16)

Figuur 1 – De samenhang van de beleids-, contracten financiële cyclus

De beleidsbrief van een bepaald beleidsdomein, als jaarlijkse vertaling en actualisering van de beleidsnota, bepaalt de beleidsdoelstellingen en –projecten voor het betrokken jaar. De budgettaire vertaling ervan is weergegeven via de machtigende begrotingen voor het betrokken beleidsdomein (ontvangsten en uitgaven). Die machtigende begrotingen bevinden zich normalerwijs binnen de grenzen gesteld door de meerjarenbegroting. Op het niveau van het agentschap wordt de kredieten van machtigende begroting gekoppeld met de te verwezenlijken prestaties en acties in de ramingstaten en de toelichting bij de begroting. Deze



toelichting is nauw verbonden met het ondernemingsplan dat de acties van het agentschap aangeeft om te voldoen aan de beheersovereenkomst en de beleidsbrief. Tijdens de loop van het jaar worden beleid en uitvoering gemonitord, respectievelijk op het niveau van het departement en van het agentschap. Op het niveau van de entiteiten levert het prestatiemeetsysteem en de economische boekhouding met analytische component de noodzakelijke gegevens. Via de tussentijdse rapportering rapporteert het agentschap over de vooruitgang inzake de geleverde prestaties, met verwijzing naar de actieplannen, en over boekhoudkundige informatie inzake de ingezette middelen (op kas en bedrijfseconomische basis). Dit betekent dat er een nauwe koppeling is tussen de semesteriële staten (via STAP) en de tussentijdse boekhoudkundige rapporten. De evaluatiefase binnen de drie cycli situeert zich op jaarlijkse en meerjarige basis. De gehele set van documenten en procedures moet gericht zijn op het zo economisch mogelijk koppelen van de beleids-, contract-, en financiële cyclus en de bijbehorende informatie. Dit impliceert onder meer dat de noodzakelijke financiële en niet-financiële rapportage door het agentschap aan de verschillende toezichthoudende actoren zoveel mogelijk gebundeld wordt in één rapporteringsdocument en informatiestroom. Idem dito voor wat betreft de planningsdocumenten (bv. ondernemingsplan, procesplan, personeelsplan). Bovendien moeten de formele overlegmomenten en –documenten in het kader van de contractcyclus optimaal niet enkel een belang hebben voor de opmaak en opvolging van de beheersovereenkomst, maar ook voor beleidsuitwisseling en budgettaire afspraken. Dit principe vormt mee de basis van de uitgewerkte procedures in hoofdstuk 3.

2.3 DOELSTELLINGEN, INDICATOREN EN CONTRACTUELE VERBINTENISSEN

Enkele belangrijke definities

Beleidsdoelstellingen en organisatiedoelstellingen

Voor voorbeelden en een verdere uitwerking van de principes, zie handleiding deel 2 hoofdstuk 2. Doelstellingen kunnen eerst gerangschikt worden volgens hun niveau van abstractie: − beleidsdoelstellingen geven aan wat de politieke verantwoordelijke (regering of minister)

wil bereiken op het betrokken beleidsdomein. Deze zijn gericht op maatschappelijke beleidseffecten en betrekken meestal meerdere overheidsorganisaties (soms ook private organisaties). Deze beleidsdoelstellingen worden omschreven in de ministeriële beleidsnota en jaarlijks geconcretiseerd en geactualiseerd in de beleidsbrief.

Hypothetisch voorbeeld van beleidsdoelstellingen in de beleidsnota: In zijn beleidsnota 2005-2009 geeft de minister van Welzijn en Volksgezondheid de volgende doelstellingen en bepalingen opgenomen inzake het beleid t.a.v. de bejaardenzorg.



Strategische beleidsdoelstelling : “De minister wil de zelfredzaamheid en de kwaliteit van het leven van de bejaarden verhogen door ze in staat te stellen langer in hun eigen thuis- en/of familiale omgeving te laten verblijven. In concreto wil de minister tegen eind 2009 een verhoging van het aandeel van thuis- of familiale zorg in de totale zorgverstrekking aan bejaarden (d.i. thuis of familiaal, ambulant en residentieel) verhogen met 10%. Daartoe zullen ondermeer de volgende maatregelen worden genomen (met vermelding van de betrokken overheidsactoren): 1. Operationele beleidsdoelstelling 1: Het verder verlenen van een persoonlijk assistentiebudget voor iedere

bejaarde afhankelijk van zijn medische situatie en zijn pensioen, waarbij 85% van de rechthebbende bejaarden gedurende de periode 2005-2009 effectief meent dat dit budget hen in staat stelt om aanzienlijk langer (minimum + 1 jaar) thuis te blijven.

Met dit persoonlijk assistentiebudget kunnen de rechthebbende bejaarden diensten aankopen van lokale buurtdiensten en thuiszorgdiensten (PWA, non profit en profit dienstverleners) die hen ondersteunen in hun thuissituatie. Ingeschakelde actoren: • de jaarlijkse normering van hoogte budget per groep bejaarden: beleidsdepartement Welzijn en

Volksgezondheid’ (met beleidsinput van het agentschap TZB), • de jaarlijkse vaststelling van hoogte van budget per groep bejaarden: besluit van de minister/Vlaamse

Regering, • regelmatig overleg met federale niveau rond koppeling met pensioenen: beleidsdepartement Welzijn en

Volksgezondheid, • de voldoende informering van de bejaarden over hun recht op het persoonlijk assistentiebudget: agentschap

ThuisZorg voor Bejaarden (TZB), • de stipte, snelle, efficiënte uitbetaling van persoonlijk assistentiebudget aan de aanvragers: agentschap

TZB. 2. Operationele beleidsdoelstelling 2: Het uitbreiden van het aanbod van thuiszorgdiensten voor bejaarden

met 4000 bijkomende thuisverzorg(st)ers voor bejaarden tegen eind 2009. 3. Operationele beleidsdoelstelling 3: Alsook het verhogen van de kwaliteit van deze thuiszorgdiensten voor

bejaarden, waarbij 90% van de zorgontvangende bejaarden tevreden tot heel tevreden is met de verstrekte diensten.

In de jaarlijkse beleidsbrieven kunnen deze beleidsdoelstellingen verder geconcretiseerd en aangevuld worden met normen voor dat jaar. Ook kunnen nieuwe beleidsdoelstellingen omwille van nieuwe prioriteiten worden toegevoegd. De agentschappen dienen in hun werking bij te dragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van het betrokken beleidsdomein. Daartoe worden in organisatiedoelstellingen de specifieke bijdrage van dat agentschap aan bepaalde beleidsdoelstellingen omschreven in de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan. Drie bijkomende niveaus zijn dus te onderscheiden: − strategische organisatiedoelstellingen zijn door het beleid vooropgestelde algemene

resultaten die het agentschap moet bereiken en omschrijven de bijdrage van het agentschap aan de gestelde beleidsdoelstellingen,

− operationele organisatiedoelstellingen zijn de diverse concrete aspecten en resultaatsnormen voor de duur van de beheersovereenkomst (globaal en jaarlijks) waaraan de verwezenlijking van de betrokken strategische organisatiedoelstelling kan worden gemeten. Deze operationele organisatiedoelstellingen verwijzen hoofdzakelijk naar de te leveren prestaties (impact, volume of bereik) van het agentschap. Ze



omschrijven de kritische prestatie-indicatoren op basis van dewelke het agentschap zal worden opgevolgd en stellen ook een globale en jaarlijkse normering voorop,

− actieplannen geven de activiteiten aan die door het agentschap gepland worden om een of meerdere operationele organisatiedoelstellingen te bereiken.

Daarnaast kunnen doelstellingen onderscheiden worden op basis van hun onderwerp. Het voornaamste onderscheid is tussen organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering en inzake het management van de middelen: − de organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering zijn een concretisering van de

beleidsdoelstellingen tot op het niveau van het agentschap en hebben betrekking op de prestaties die het agentschap moet leveren vanuit zijn primaire opdracht als beleidsuitvoerder,

− de organisatiedoelstellingen inzake inputbeheer en management hebben betrekking op resultaten die het agentschap dient te boeken op het vlak van personeels-, financieel, logistiek, informatie- en organisatiemanagement (cfr. generieke doelstellingen in het kader van de managementcode). In het kader van de beheersovereenkomst dienen deze beperkt gehouden te worden in aantal en in reikwijdte teneinde de operationele autonomie van het agentschap te vrijwaren.

Het geheel van organisatiedoelstellingen die worden gedefinieerd in het kader van de beheersovereenkomst moeten zoveel mogelijk (handleiding deel 2 hoofdstuk 2): − specifiek Meetbaar Afgesproken Realistisch Tijdsgebonden (SMART) gedefinieerd zijn, − bij voorkeur een resultaatsverbintenis zijn, eerder dan een activiteitsgerichte, inspannings-

of middelenverbintenis, − éénduidig gekoppeld zijn aan beleidsdoelstellingen op het niveau van het beleidsdomein, − intern coherent en afdekkend zijn m.b.t. de opdrachten en de taken van het agentschap, − de basis en het referentiepunt vormen van de interne sturing en interne controle binnenin

het agentschap, − gekoppeld zijn aan een indicatorenset die relevant, doelgericht, geschikt, evenwichtig,

robuust, geïntegreerd en kosteneffectief zijn. De keuze van indicatoren is zeer belangrijk. Daarom is het van belang dat de keuze verantwoord wordt bij de planning en in de kader van de opmaak van de beheersovereenkomst. Idealiter dient voor alle indicatoren een antwoord te worden geformuleerd op volgende vragen: • waarom werd deze indicator gekozen? (vraag naar de link met de gemeten doelstelling), • wat meet de indicator? Hoe wordt de te verkrijgen informatie aangewend ? (vraag naar de betekenis van de

indicator), • hoe wordt de informatie voor de indicator verzameld? (vraag naar het te gebruiken meetsysteem en de

databron), • hoe accuraat is de geregistreerde en gerapporteerde informatie? • welke zijn de nadelen en beperkingen van de indicator? • hoe worden de verantwoordelijkheden voor de dataverzameling, voor de verwerking en rapportering van de

informatie binnen het agentschap toegewezen? Hypothetisch voorbeeld van organisatiedoelstellingen in beheersovereenkomst: Teneinde bij te dragen aan de beleidsdoelstellingen van de minister van Welzijn en Volksgezondheid gaat het Agentschap ‘ThuisZorg voor Bejaarden’ de volgende verbintenissen aan: (1) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de informering van de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget:



Strategische organisatiedoelstelling 1. Het agentschap zorgt ervoor dat 95% van de rechthebbende bejaarden tegen eind 2009 voldoende is geïnformeerd over hun recht op een persoonlijk assistentiebudget Operationele organisatiedoelstelling 1.1. Het agentschap ontwikkelt in respectievelijk 2005 en 2006 minstens één grote informatiecampagne waarbij minstens 80% van alle bejaarden gewezen worden op hun eventuele recht op persoonlijk assistentiebudget Operationele organisatiedoelstelling 1.2. De maximale responstijd op een individuele vraag naar informatie van een bejaarde m.b.t. het persoonlijk assistentiebudget bedraagt 2 werkdagen. TZB engageert zich dat vanaf 2006, ten minste 95 % (op jaarbasis) van de aanvragen binnen deze termijn behandeld worden. (2) Het Agentschap verbindt er zich toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van de snelle, stipte en efficiënte betaling aan de rechthebbenden van het persoonlijke assistentiebudget: Strategische organisatiedoelstelling 2. Het agentschap verzekert een snelle, stipte en efficiënte betaling van het persoonlijk assistentiebudget aan de rechthebbenden die een aanvraag indienen, waarbij 87% van de aanvragers tevreden is over de snelheid van betaling. Operationele organisatiedoelstelling 2.1. Tegen eind 2009 is minstens 86 % van de nieuwe aanvragen binnen de drie maanden onderzocht op hun gegrondheid. Het percentage stijgt ieder jaar met minstens 1 % t.o.v. het voorgaande jaar. Ter vergelijking: in 2004 bedroeg het reële percentage 78% Operationele organisatiedoelstelling 2.2. Op jaarbasis ontvangt 97% van de rechthebbenden waaraan een tussenkomst is toegekend, zijn bedrag op de 10e van de maand. (3) Het agentschap verbindt zich er toe om de volgende doelstellingen te realiseren op het vlak van het management van haar personeel : Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 1: Het agentschap zal haar personeelsuitgaven binnen het afgesproken budget houden. Organisatiedoelstelling inzake personeelsmanagement 2: Het agentschap zal haar personeel op zodanige wijze evalueren dat 95 % van de medewerkers - weten op welke criteria ze zullen worden geëvalueerd, - weten hoe hun direct chef over hun functioneren denkt, -hun eigen evaluatie als billijk ervaren. De normering van organisatiedoelstellingen richt zich vooral op de prestaties (volumes, bereik en directe impact) van het agentschap, maar omwille van problemen inzake meetbaarheid, voorspelbaarheid, homogeniteit en afhankelijkheid van andere actoren kan het in bepaalde gevallen onvermijdelijk terug te vallen op normen inzake kwaliteit, processen, en/of middelen (zie figuur 2 en handleiding deel 2, hoofdstuk 2). Cruciaal is dat het agentschap slechts verantwoordelijk gesteld wordt voor die normen die ze zelf kan beheersen en beïnvloeden, via haar operationele autonomie. Verdere kenmerken van goede resultaatsnormen in beheersovereenkomsten zijn systematiek, beperktheid in aantal, beleidsmatige relevantie, een zekere flexibiliteit voor het beleid en voor het agentschap, toekomstgerichtheid, en rekening houdend met de beschikbare middelen. Resultaatsnormen kan men vanuit verschillende bronnen vaststellen: − norm vanuit een bron: historische resultaten, technische standaarden, − inhoudelijke norm : klantenfeedback, − norm als specifiek type: Beste praktijken; gemiddelde prestaties op landelijk, regionaal,

gemeentelijk niveau; huidige prestaties plus een verhogingspercentage; boven- en ondergrens; tussentijdse outputs in een project.

Bij de resultaatsnormering wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de mogelijke invloed van omgevingsfactoren bij de verwezenlijking van de contractuele verbintenissen (zie handleiding deel 2, hoofdstuk 2).



Nee

Nee

Ja

Ja Zijn de effecten

meetbaar ?

Kan de causaliteit worden vastgesteld ?

Zijn de output meetbaar ? Zijn de output voorspelbaar ? Zijn de output homogeen ? Zijn de output afhankelijk van ander e actoren ?

Resultaatnorm inzake beleidseffecten

Resultaatnorm inzake Ouput (kwantiteit)

Actienorm

Middelennorm

Inspanningnorm

Resultaatnorm inzake Ouput (kwaliteit)

Figuur 2 - Terugvalposities voor normen en indicatoren in de beheersovereenkomst

(geïnspireerd uit Van Dooren & Bouckaert, 2002)

“Normeren is een kwestie van leren In een organisatie die nog weinig ervaring heeft met prestatiemeting en met afrekening hierop, kan een bruuske invoering van een strakke normering belangrijke weerstanden oproepen die in het ernstigste geval de werking van de gehele organisatie hypothekeren. Om die reden is een stapsgewijs proces dikwijls aangewezen. Hierbij wordt begonnen met weinig ambitieuze normen die daarna geleidelijk worden aangescherpt. Een dergelijk proces kan in drie fasen verlopen: Fase 1: de norm wordt bepaald op grond van historische gegevens over een vorige periode. Fase2: de norm wordt vastgesteld op grond van historische gegevens aangevuld met een verbeteringsdoelstelling of verhogingspercentage. Fase 3: de norm is het resultaat van kwalitatief of technisch onderzoek of van benchmarking”2.

Contractuele verbintenissen en de inhoud van een beheersovereenkomst versus een ondernemingsplan

De ‘contractuele verbintenissen’ zijn de engagementen, doelstellingen en resultaatsnormen dat het agentschap met de toezichthoudende overheid onderhandelt en waarop ze naderhand wordt geëvalueerd en beoordeeld. Dit is het voorwerp van onderhandeling bij de beheersovereenkomst (en bij de jaarlijkse overlegmomenten met de minister). Niet alle organisatiedoelstellingen (bv. inzake inputmanagement of inzake respect voor gedragsregels) hoeven contractuele verbintenissen te zijn. Sommige kunnen behoren tot de interne doelstellingen van het agentschap.

2 Bron: Van Sprundel Paul (1999). Rapport Doelmatigheidsanalyse – Prestaties begroting. Een kijk op de doelmatigheidsanalyse en prestatiebegroting vanuit de inspectie van Financiën. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, p.120.



Bij het bepalen van organisatiedoelstellingen als ‘contractuele verbintenissen’ zijn de volgende vragen van belang: − wenst de minister het agentschap verantwoordelijk te stellen voor het bereiken van

bepaalde doelstellingen en wil het agentschap die verantwoordelijkheid op zich nemen en hierop afgerekend worden?

− wordt de verwezenlijking van de doelstellingen vooral door de acties van het agentschap beïnvloed of leveren omgevingsfactoren en/of andere beleidsactoren hieraan een niet te onderschatten bijdrage?

In het kader van de contractcyclus dienen de strategische organisatiedoelstellingen, de operationele organisatiedoelstellingen, hun resultaatsnormering voor de gehele duur van de beheersovereenkomst, én de jaarlijkse resultaatsnormen terzake als contractuele verbintenissen beschouwd te worden, ongeacht of ze bepaald worden in de beheersovereenkomst of het jaarlijkse ondernemingsplan. Dat betekent dat ze voorwerp zijn van onderhandeling tussen minister en agentschap en de basis zijn voor de evaluatie van het agentschap. Actieplannen ter uitvoering van organisatiedoelstellingen daarentegen zijn geen contractuele verbintenissen en dus geen basis voor evaluatie en afrekening. Volgens het kaderdecreet BB bepaalt de beheersovereenkomst onder meer “de kwantitatieve en kwalitatieve wijze waarop het agentschap zijn taken in het kader van de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen in de beleidsnota moet vervullen met strategische en operationele doelstellingen, beschreven aan de hand van meetbare criteria” (BB art 8 en 15). Er zijn verschillende opties voor de invulling en de koppeling van de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan met elk voor- en nadelen, zoals aangegeven in de tabel 1.

Opties

Voordelen en Nadelen Noodzakelijke voorwaarden

Optie 1. -Beheersovereenkomst omvat strategische organisatiedoelstellingen -Ondernemingsplan definieert operationele organisatiedoelstellingen + jaarlijkse resultaatsnormen + informatieve actieplannen

+: grote flexibiliteit m.b.t. de jaarlijkse operationalisering en vertaling van de beheersovereenkomst +: gemakkelijke integratie van nieuwe beleidsopties van jaarlijkse beleidsbrieven -: gevaar voor gebrek aan continuïteit en samenhang van doelstellingen door mogelijke jaarlijkse wijziging van operationele doelstellingen en indicatoren (cfr. praktijk in Verenigd Koninkrijk met jaarlijkse targets, los van vijfjaarlijks framework document) -: jaarlijkse onderhandelingen minister-agentschap over definiëring operationele doelstellingen en normen -: beperking van inspraak van parlement (BB art. 8)

-Expliciete goedkeuring door minister van contractuele verbintenissen in ondernemingsplan -Bewaking van continuïteit en samenhang van operationele doelstellingen -niet conform het kaderdecreet BB

Optie 2. -Beheersovereenkomst omvat strategische organisatiedoelstellingen + operationele organisatiedoelstellingen + globale resultaatsnormen -Ondernemingsplan definieert jaarlijkse resultaatsnormen voor operationele

+: matige flexibiliteit m.b.t. de jaarlijkse resultaatsnormering en vertaling van de beheersovereenkomst & integratie van nieuwe normen van jaarlijkse beleidsbrieven + : verzekering van continuïteit en samenhang van doelstellingen +: vrijwaring van rol van parlement (BB art.8) -: gevaar voor inflexilibiliteit en moeilijke integratie van nieuwe beleidsopties van jaarlijkse beleidsbrieven door omslachtige procedure voor

-Expliciete goedkeuring door minister van contractuele verbintenissen in ondernemingsplan -Snelle procedure voor wijziging van operationele organisatiedoelstellingen in beheersovereenkomst



Opties

Voordelen en Nadelen Noodzakelijke voorwaarden

organisatiedoelstellingen + informatieve actieplannen

wijziging van beheersovereenkomst (BB art. 8) -: jaarlijkse onderhandelingen minister-agentschap over definiëring jaarlijkse normen

Optie 3. -Beheersovereenkomst omvat strategische organisatiedoelstellingen + operationele organisatiedoelstellingen + globale resultaatsnormen + jaarlijkse resultaatsnormen -Ondernemingsplan definieert enkel informatieve actieplannen

-: inflexilibiliteit en moeilijke integratie van nieuwe beleidsopties en normen van jaarlijkse beleidsbrieven door omslachtige procedure voor wijziging van beheersovereenkomst (BB art. 8) + : verzekering van continuïteit en samenhang van doelstellingen +: vrijwaring van rol van parlement (BB art.8)

-Ter kennisgeving van ondernemingsplan aan minister volstaat -Snelle procedure voor wijziging van operationele organisatiedoelstellingen in beheersovereenkomst

Tabel 1 - De mogelijke koppeling van beheersovereenkomst en ondernemingsplan

De keuze tussen deze drie opties kan op twee niveaus gebeuren, afhankelijk van de noodzaak aan beleidsdomeinspecifieke afwijkingen en rekening houdend met het kaderdecreet BB: − door de Vlaamse regering waarbij één bepaalde optie inzake de verhouding

beheersovereenkomst-ondernemingsplan wordt weerhouden voor de ganse Vlaamse overheid,

− door de minister van een bepaalde beleidsdomein waarbij men kan opteren voor één bepaalde optie, optimaal rekening houdend met de eigenheid van het beleidsdomein en de betrokken agentschappen.

In de geest van het kaderdecreet suggereert de onderzoeksgroep optie 2 mits invulling van de noodzakelijke randvoorwaarden. Onze suggestie houdt het volgende in: In de beheersovereenkomst worden vanuit de beleidsnota de organisatiedoelstellingen omschreven, waarbij men ook de operationele organisatiedoelstellingen en hun resultaatsnormering voor de gehele duur van de beheersovereenkomst omschrijft. Indien mogelijk (bijvoorbeeld bij de operationele organisatiedoelstellingen met een zekere ‘statische’ aard) omschrijft de beheersovereenkomst ook de jaarlijkse resultaatsnormering t.a.v. de organisatiedoelstellingen (b.v. jaarlijkse minimale progressie van 1 %). Bij de omzetting van de jaarlijkse beleidsbrief naar het niveau van het agentschap wordt nagegaan of: • eventueel nieuwe beleidsopties een aanpassing vergen van de strategische en operationele

organisatiedoelstellingen en globale resultaatsnormeringen in de beheersovereenkomst3, • in het jaarlijkse ondernemingsplan van het agentschap resultaatsnormen voor het betrokken jaar m.b.t. de

operationele organisatiedoelstellingen met een meer ‘dynamische’ aard worden vastgelegd. Immers, indien het omwille van flexibiliteitsredenen aangewezen is om de jaarlijkse resultaatsnormen tijdens de contractperiode te definiëren, kan de beheersovereenkomst expliciet stipuleren dat jaarlijkse resultaatsnormen zullen worden bepaald in het ondernemingsplan, waarbij ze tussen de partijen onderhandeld worden en uitdrukkelijk als contractuele verbintenissen beschouwd worden. Deze jaarlijkse normen dienen door de functioneel bevoegde minister te worden goedgekeurd. Een zekere flexibiliteit inzake de jaarlijkse resultaatsnormen is niet enkel aangewezen omwille van beleidsmatige redenen (bv. verschuiving van beleidsprioriteiten), maar ook omwille van mogelijke wijzigingen in de kredieten die aan

3 Er moet expliciet gewaakt worden over de continuïteit en consistentie van de doelstellingenstructuur doorheen de periode van de beheersovereenkomst. Daarom moeten wijzigingen aan de doelstellingenstructuur expliciet worden goedgekeurd.



het agentschap worden toegekend (cfr. koppeling van het ondernemingsplan aan de jaarbegroting van het agentschap),

• de jaarlijkse actieplannen zijn geen ‘contractuele verbintenissen’ en worden dus opgenomen in een informatieve bijlage van het jaarlijkse ondernemingsplan.

Immers, de jaarlijkse opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomst vanwege de minister moet zich primair richten op de verwezenlijking van de organisatiedoelstellingen en bijbehorende globale en jaarlijkse resultaatsnormen, als contractuele verbintenissen. Er moet vermeden worden dat de opvolging, evaluatie en afrekening zich zou richten op de punctuele uitvoering van de jaarlijkse actieplannen op inhoudelijk en beheersmatig vlak, zoals deze omschreven zijn in het informatieve luik van het jaarlijkse ondernemingsplan. Wel kan de uitvoering van de actieplannen als supplementaire informatie gehanteerd worden in de evaluatie als blijkt dat de uitvoering van de beheersovereenkomst problematisch verloopt.



HOOFDSTUK 3 HET MANAGEMENT VAN DE BEHEERSOVEREENKOMST: BASISPROCEDURES EN METHODEN

De contractcyclus omvat verschillende fasen die inhoudelijk en procedureel verbonden zijn: de voorbereiding en opmaak van de beheersovereenkomst en meerjarenbegroting; de jaarlijkse opmaak van het ondernemingsplan en begroting; de tussentijdse en eindrapportering over de voortgang; de tussentijdse en eindevaluatie van de beheersovereenkomst en de uitvoering ervan; en de sanctionering, bemiddeling en wijziging. In dit hoofdstuk gaan we per fase in op de hoofdlijnen, de noodzakelijke stappen, de inhoud van de betrokken documenten4 en de mogelijk te gebruiken methoden. Hierbij wordt verwezen naar de procedures en data die juli 2004 neergelegd zijn in decreten, besluiten en door de Vlaamse regering goedgekeurde visieteksten. In handleiding 1 wordt een voorstel tot mogelijke procedures door het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen uitgewerkt. Daarbij wordt vertrokken van een meerjarige, legislatuurgebonden tijdslijn en een jaarlijkse tijdslijn (cfr. ‘visienota beheersovereenkomsten’). Dit voorstel tot procedures is gebaseerd op het efficiënt koppelen van momenten en documenten ten einde de integratie van de beleids- contract- en financiële cyclus te bevorderen.

3.1 DE VOORBEREIDING EN ONDERHANDELING VAN DE BEHEERSOVEREENKOMST

De contractcyclus start met de voorbereiding en de onderhandeling van de beheersovereenkomst tussen de minister en het betrokken agentschap. De beheersovereenkomst vertaalt de beleidsmatige en budgettaire doelstellingen, zoals omschreven in respectievelijk de beleidsnota en de meerjarenbegroting op beleidsdomeinniveau naar het niveau van het agentschap. Via de beheersovereenkomst wordt de bijdrage van het agentschap aan de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen, die in de ministeriële beleidsnota geformuleerd zijn, en de middelen die het agentschap daarvoor ontvangt, omschreven voor de duur van de legislatuur5. De beheersovereenkomst omschrijft de strategische (en operationele)organisatiedoelstellingen die het agentschap moet verwezenlijken in de periode van de beheersovereenkomst, alsook de indicatoren en eventuele resultaatsnormen ter zake (afhankelijk van de gekozen optie, zie tabel 1)6. De inhoudelijke focus van de indicatoren en normen die in de beheersovereenkomst worden gedefinieerd, richt zich vooral op de prestaties (kwantiteit en kwaliteit) die het agentschap moet verwezenlijken op het vlak van beleidsuitvoering, en in mindere mate op het vlak van beheer van de middelen (cfr. de generieke doelstellingen inzake beheer). 4 In handleiding 4 zijn sjablonen voor de verschillende documenten in de contractcyclus opgenomen. 5 Dit is een maximale duur. Het kaderdecreet BB sluit niet uit dat beheersovereenkomsten een kortere duur kunnen hebben. 6 Daarnaast omschrijft de beheersovereenkomst ook nog een aantal procedurele afspraken als de wijze en frequentie van rapportering, evaluatie, sancties…, voor zover deze zaken nog niet in het kaderdecreet BB of het oprichtingsdecreet/besluit van het agentschap is omschreven.



Ook expliciteert de beheersovereenkomst de financiële middelen en eventuele andere middelen die haar daartoe ter beschikking zullen worden gesteld. Gekoppeld aan de beheersovereenkomst, maakt het agentschap een meerjarenbegroting op, die indicatief het meerjarig financieel kader (uitgaven en ontvangsten) aangeeft waarbinnen het agentschap zijn organisatiedoelstellingen dient te verwezenlijken. De nieuwe beheersovereenkomst dient in werking te treden uiterlijk 9 maanden na het aantreden van de nieuwe Vlaamse Regering (behoudens verlenging, schorsing of wijziging) (BB art. 8), hetgeen impliceert dat de beheersovereenkomst wordt afgewerkt binnen drie maanden na het neerleggen van de beleidsnota aan het parlement. De voorbereidingen dienen tijdig te worden aangevat teneinde deze strakke timing te halen. Centraal in de voorbereidingsfase staat de omzetting van de beleidsdoelstellingen in de beleidsnota van de minister naar organisatiedoelstellingen en verbintenissen in de beheersovereenkomst, binnen een meerjarig financieel kader. Dit gebeurt via een onderhandeling tussen de minister (ondersteund door het departement) en het agentschap. Teneinde de onderhandelingen voor te bereiden nemen beide actoren voorbereidende stappen7. − Het departement initieert op het niveau van het beleidsdomein voor de verkiezingen de

voorbereidingen voor de Bijdrage van de Administratie aan de nieuwe Vlaamse regering, met inspraak van de betrokken actoren (incl. de agentschappen) op het beleidsdomein. Na de verkiezingen bereidt zij via de methode van strategische planning de beleidsnota van de minister voor, opnieuw met voldoende terugkoppeling naar en inspraak van de betrokken actoren (incl. de agentschappen) op het beleidsdomein. De beleidsraad is hierbij een belangrijk forum. Mede op basis van die informatie wordt de ministeriële beleidsnota en de meerjarenbegroting van het betrokken beleidsdomein gefinaliseerd en neergelegd bij het Vlaams Parlement (november van jaar n en uiterlijk zes maanden na het aantreden van de nieuwe regering). Hiermee zijn de beleidsdoelstellingen die de minister gedurende de legislatuur wil verwezenlijken, alsook de budgettaire kaders gekend. Vervolgens speelt het departement een rol in (de kwaliteitsbewaking van) de verdere vertaling van de beleidsdoelstellingen naar de organisatiedoelstellingen in de beheersovereenkomst en in het ontwerp van de beheersovereenkomst8.

7 Hierbij kan gekozen worden voor een gemeenschappelijk voorbereidingstraject, waarin in samenspraak en via gezamenlijke vergaderingen de verschillende stappen (onder meer inzake doelstellingenformulering) worden gezet (zie handleiding 2 hoofdstuk 1). Een dergelijke intensieve gemeenschappelijke voorbereiding is heel nuttig in die gevallen waar de informatie-asymmetrie groot is en het vertrouwen tussen de partners eerder laag (bv. de opmaak van een eerste beheersovereenkomst of van een beheersovereenkomst die fundamenteel verschilt van de vorige beheersovereenkomst). 8 Volgens het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid is het ontwerpen van beheersovereenkomsten met verzelfstandigde agentschappen (en het verlenen van advies bij de onderhandelingen daarover) een taak van het departement (toelichting bij artikel 4). Hoe de precieze interactie tussen departement en agentschap inzake het ontwerp van de beheersovereenkomst plaatsvindt, is een zaak van onderlinge afspraak. Het spreekt voor zich dat in deze fase er minstens een intense betrokkenheid is van het agentschap ten einde de agentschapspecifieke verbintenissen te formuleren. Anderzijds is de betrokkenheid van het departement belangrijk m.b.t. de omzetting van beleidsdoelstellingen, voor het definiëren van generieke verbintenissen en gemeenschappelijke bepalingen inzake procedurele elementen met het oog op éénvormigheid van de beheersovereenkomsten op hetzelfde beleidsdomein.



− Het agentschap doorloopt ter voorbereiding van de beheersovereenkomst op zijn niveau (beleidsveld en operationele bedrijfsvoering) een proces van strategische planning, dat het toelaat om vanuit de omgevingsanalyse als beleidsuitvoerder een mening te vormen over noodzakelijke wijzigingen aan het beleid, de uitvoering ervan en aan zijn eigen organisatie. Op die manier kan ze met kennis van zaken een inbreng hebben bij de opmaak van de beleidsnota (bv. toekomstgerichte insteken, uitvoerbaarheid van strategische opties) en bij de vertaling van de beleidsdoelstellingen naar verbintenissen in de beheersovereenkomst. Gedurende dit proces houdt ze rekening met alle beschikbare informatie over: • haar decretale opdrachten, • de beleidsmatige krijtlijnen en opties die neergelegd zijn in de regeringsverklaring en

vervolgens worden uitgewerkt in de beleidsnota, • de financiële ruimte zoals die blijkt uit de meerjarenbegroting op beleidsdomeinniveau

en uit de begrotingsrichtlijnen. De tussentijdse producten van de strategische planningsoefening op beleidsdomeinniveau en op agentschapsniveau moeten voldoende wederzijds gecommuniceerd worden, teneinde te leren van elkaar en dubbel werk te vermijden. De strategische planning op agentschapsniveau kan zelfs een onderdeel vormen van de strategische planning op beleidsdomeinniveau. Het proces van strategische planning op het niveau van het agentschap omvat de volgende stappen (voor gedetailleerde methodes voor deze stappen, zie handleiding deel 2 hoofdstuk 2): (a) de analyse van de voortgang van de voorbije periode inzake beleidsuitvoering met indicaties van beleidsrealisatie; (b) de omgevingsanalyse op niveau van beleidsveld en operationele bedrijfsvoering met een analyse van Kansen en bedreigingen (Opportunities and Threaths); (d) een organisatie-interne analyse met een sterkte –zwakte vergelijking en een risico-analyse; (e) de eigen positionering in het beleidsdomein met aanduiding van de missie, visie en de waarden die men na wil streven; (f) het formuleren van strategische organisatiedoelstellingen en concretere operationele organisatiedoelstellingen: hierbij formuleert ze doelstellingen inzake beleidsuitvoering en inzake beheer. Een aantal van die organisatiedoelstellingen zullen eerder een ‘continue’ status hebben omwille van hun link met de kernopdrachten van het agentschap. Andere organisatiedoelstellingen zullen gericht zijn op het mee realiseren van specifieke beleidsdoelstellingen zoals neergelegd in de beleidsnota. (g) het formuleren van indicatoren om die organisatiedoelstellingen te meten en het formuleren van resultaatsnormen (voor kwaliteitscriteria voor indicatoren en normen: zie hoger): De indicatoren moeten op een zodanig abstractieniveau gesteld zijn dat een goede externe rapportage verzekerd is over de verwezenlijking van de doelstellingen, zonder dat de operationele autonomie te zeer beperkt wordt. Reeds bestaande informatiesystemen op basis van rapporteringsmodellen zoals Balanced ScoreCard, CAF, EFQM, ISO, Doelmatigheidsanalyse vormen een uitgelezen bron voor mogelijke indicatoren bij de voortgangsmonitoring van de uitvoering van de beheersovereenkomst. (i) het onderbouwen van de gewenste en beschikbare financiële middelen9 op meerjarige basis hetgeen resulteert in een meerjarig financieel plan op het niveau van het agentschap.

9 Op entiteitsniveau maakt iedere agentschap een meerjarenbegroting of meerjarig financieel plan op als onderdeel van of als toelichting bij de meerjarige beheersovereenkomst. Hierbij volgt het agentschap de algemene budgettaire krijtlijnen van de Vlaamse Regering (d.i. wisselwerking met de meerjarenbegroting van de Vlaamse Regering). De inschatting van ontvangsten en uitgaven (op kasbasis) op lange termijn voor de duur van de beheersovereenkomst binnen het globale budgettaire kader van de Vlaamse Regering laat toe een bepaald



De specifieke formulering van de organisatiedoelstellingen, de bijhorende indicatoren en resultaatsnormen, en de financiële engagementen zijn voorwerp van de onderhandelingen rond de beheersovereenkomst tussen de minister (ondersteund door het departement) en het agentschap. Pas na de onderhandelingen kunnen deze elementen definitief worden bepaald. (j) het uitwerken van de strategie en belangrijkste acties (op hoofdlijnen) in afzonderlijke plannen op middellange termijn teneinde de vooropgestelde operationele organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering en inzake beheer (op vlak van organisatie, personeel, ICT, meerjarig financieel plan…) te verwezenlijken. De jaarlijkse ondernemingsplannen worden afgeleid van deze plannen op middellange termijn. Op basis van die voorbereidende stappen wordt een ontwerp van beheersovereenkomst voorbereid10. Hierbij wordt optimaal een eenvormig model gebruikt, zoals uitgewerkt in de visienota beheersovereenkomsten (zie ook Handleiding deel 4 Sjablonen, voor een verdere uitwerking zie de leidraad zoals ontworpen door E. Rummens). Dit model omschrijft actoren, duur, beleidskader, de contractuele verbintenissen van het agentschap inzake uit te voeren organisatiedoelstellingen en te bereiken resultaatsnormen, verbintenissen van de overheid inzake financiële middelen en andere verbintenissen, procedurele afspraken inzake planning, rapportering, opvolging, evaluatie, sancties, bemiddeling en wijziging. De algemene kwaliteitsvereisten van beheersovereenkomsten zijn opgenomen in bijlage 2. De contractuele verbintenissen van het agentschap inzake uit te voeren organisatiedoelstellingen en te bereiken resultaatsnormen worden best in tabelvorm samengevat in of als bijlage bij de beheersovereenkomst. SOD OOD Indicator Resultaatsnorm SOD 1: …………………………………………. indien van toepassing indien van toepassing

OOD1.1. :……………………….. OOD1.2. : …………………….. OOD1.n. : ……………………….. ………………. ……………….

………………. SOD 2: …………………………………………. indien van toepassing indien van toepassing OOD2.1. : ……………………..

krediet als verbintenis van de overheid in de beheersovereenkomst in te schrijven. De meerjarenbegroting dient als richtinggevend kader voor de jaarlijkse begrotingen van de agentschap (VB). 10 De beheersovereenkomst is gelijk te stellen met een strategisch plan voor het agentschap (‘Visienota Beheersovereenkomsten’). Echter, men kan ook opteren voor het maken van een afzonderlijk meerjarenplan (cfr. kaderdecreet BB art. 9 4° en art. 15, 4°), dat als informatieve bijlage bij de beheersovereenkomst gaat. Het agentschap kan enkel worden afgerekend op de contractuele verbintenissen zoals opgenomen in de beheersovereenkomst. Een meerjarenplan heeft de minister meer informatie over hoe het agentschap zijn strategie voor de komende 5 jaar ziet binnen de specifieke evoluties binnen de omgeving, het beleidskader en haar eigen zwaktes/sterktes. Het beschrijft de strategie voor de uitvoering van de beheersovereenkomst op het vlak van de beleidsuitvoering en op het vlak van het beheer (met een strategie per input – personeel, financiën, logistiek…). De opmaak van een dergelijk meerjarenplan dwingt het agentschap de voorbereiding van de beheersovereenkomst te kaderen in een eigen strategisch planningsproces (inclusief een eigen omgevings- en SWOT-analyse) en een geïntegreerde lange termijn strategie op inhoudelijk én beheersmatig vlak te ontwikkelen. De voordelen van een dergelijk afzonderlijk meerjarenplan in de onderhandelingen rond de beheersovereenkomst zijn legio.



OOD2.1. : ……………………….. ……………………..

SOD 3: ………………………………………….

…………………………………. ………………………………….

SOD : Strategische organisatiedoelstelling OOD : Operationele organisatiedoelstelling De onderhandelingen tussen minister, ondersteund door het departement, en het agentschap (rond de achtste maand na de beëdiging van de nieuwe Vlaamse Regering) hakken de resterende knopen door inzake de beheersovereenkomst (b.v. exacte doelstellingenformulering, indicatoren en normering) en de bijbehorende meerjarenbegroting op niveau van het agentschap. Box 1: Mogelijke methoden om de informatie-asymmetrie bij onderhandelingen van beheersovereenkomsten te verminderen (zie handleiding deel 2, hoofdstuk 3 en 4) gaande van ‘zachte’ tot ‘harde’ methodes: • Ontwikkelingsscenario: eerste kortlopende beheersovereenkomst met als één van de hoofddoelen het

vaststellen van nulmeting voor mogelijke indicatoren, • gefaseerde invoering eerste prestatiemeting , dan contractmanagement, • gezamenlijke bepaling van missie, doelstelling, en normen, • betrekken van andere actoren zoals klanten, belangengroepen, • verzamelen van alle relevante informatie, bv. historische prestatiegegevens, • controleren van gegevens op basis van externe gegevens, • oprichten van gespecialiseerd orgaan met expertise (BIPT), • diepgaande organisatiedoorlichting, • contractmenu’s: alternatieve norm-budgetcombinaties, • simultane contracten met soortgelijke organisaties, benchmarking, • hakbijlmethode of kaasschaafmethode. Hierbij kunnen verschillende methodes gebruikt worden voor het terugdringen van de informatie-asymmetrie tussen de partners (zie box 1). Het gebruik van hardere methodes kan de vertrouwensbasis voor de lange termijn relatie onder druk zetten. Box 2: Suggesties voor de onderhandelingen van beheersovereenkomsten (zie handleiding deel 2, hoofdstuk 3 en 4) • Hou rekening met de algemene gedragsregels inzake relatiemanagement tussen agentschappen en de

sturende overheid (zie handleiding deel 3 ‘samenwerkingsgericht gedrag’ ). • Bepaal vooraf het aantal ontmoetingen teneinde een zekere tijdsgrens op de onderhandelingen te zetten

waarbinnen men tot een beheersovereenkomst moet komen. • Wissel tijdig voor de start van de onderhandelingen met de andere partij de voorbereidingsdocumenten uit

en becommentarieer deze voorafgaand aan de onderhandelingen. • Duidt vaste onderhandelaars met een voldoende hoge rang aan voor de loop van de onderhandelingen • Verzeker een vertegenwoordiging van of sluitende feedback naar de beslissende instanties (d.i. Raad van

bestuur in het geval van het agentschap en de minister voor de overheid).



• Communiceer belangrijke informatie voor de andere partner doorheen het proces, zodra ze beschikbaar geworden is (bv. budgettaire instructies, beleidsmatige opties).

• Als een regeringscommissaris (tijdens de overgangsperiode van maximum drie jaar dat de regeringscommissaris behouden kan blijven – BB art. 2311) via zijn deelname aan de raad van bestuur tijdens de voorbereiding van de onderhandelingen kennis neemt van de voorstellen van het agentschap, dient hij best op dat moment (voor de onderhandelingen) zijn kritische mening te geven, eerder dan pas op de onderhandelingen zijn positie kenbaar te maken.

• Onderhandelingen voor een beheersovereenkomst zijn meer dan ‘vermomde’ begrotingsonderhandelingen: de inhoud (vnl. de na te streven doelstellingen en resultaatsnormen) moeten centraal staan en de discussie over de benodigde en beschikbare financiële middelen zijn er een afgeleide van.

• De voorbereiding en onderhandelingen van de beheersovereenkomst zijn een moment om de opdrachten en doelstellingen fundamenteel te beschouwen, eerder dan gericht op het louter voorzetten van constant beleid.

• Bereik eerst overeenstemming over de algemene principes van de nieuwe beheersovereenkomst, om in tweede instantie verder in detail te gaan (zie ook het onderscheid tussen vooronderhandelingen en definitieve onderhandelingen)

• Bepaal onderling de regels inzake communicatie en confidentialiteit naar andere partijen dan de onderhandelingspartijen.

• Zoek een goed evenwicht tussen sluitendheid van de bepalingen in de beheersovereenkomst en de nood aan een zekere flexibiliteit.

• Zorg voor interne stabiliteit en continuïteit bij de onderhandelingspartners tijdens de onderhandelingen (b.v. onderhandelingen tijdens de vervanging van het agentschapshoofd of van de raad van bestuur of tijdens verkiezingen zijn te vermijden).

• In het geval van onderhandelingen met een agentschap dat op een concurrentiële markt ageert, dient duidelijk aangegeven te worden op welke wijze de belangen van de (private) concurrenten zullen meespelen tijdens de onderhandelingen van de beheersovereenkomst van het agentschap. Optimaal wordt tijdens de onderhandelingen de instantie die de markt reguleert (d.i. de marktregulator) betrokken12 om na te gaan of er geen negatieve invloed is op de marktwerking (door ofwel het agentschap ofwel de private actoren te bevoordelen). Een andere mogelijkheid is een breder politiek debat (b.v. via de betrokken parlementaire commissie).

• In het geval van een agentschap dat voor meerdere ministers diensten levert (b.v. een onderzoeksagentschap), dient eerst met de inhoudelijk bevoegde minister (en de Vlaamse regering) de algemene principes en voorwaarden zoals generieke opdrachten, algemene performantie, tarifiëring, te worden onderhandeld. De verdere invulling van de dienstverlening voor de andere ministers wordt vervolgens uitgewerkt (b.v. via SLA’s).

Bij de afsluiting van de beheersovereenkomst hebben de volgende actoren nog een expliciete rol: − de beleidsraad: In de eindfase wordt de ontwerp beheersovereenkomst met bijbehorende

meerjarenbegroting voorgelegd ter advisering aan de beleidsraad (inzake afstemming op beleidsdoelstellingen en op de beheersovereenkomsten van andere agentschappen) (BB),

− de Inspectie van Financiën: In de eindfase wordt de ontwerp beheersovereenkomst met bijbehorende meerjarenbegroting voorgelegd ter advisering aan de budgetcontrolling inzake de financieel-budgettaire aspecten (CD),

11 Handleiding 3 (hoofdstuk 1) gaat in op hoe in een dergelijke overgangsfase van maximum drie jaar het toezicht door de regeringscommissaris optimaal kan aansluiten bij de verschuiving naar ex post gerichte controle. 12 Bijvoorbeeld via het verlenen van een advies over de beheersovereenkomst.



− het parlement: De beheersovereenkomst, evenals elke verlenging, wijziging, schorsing of onbinding, wordt, voor de ondertekening ervan, ter bespreking en ter aftoetsing aan de beleidsnota voorgelegd aan het Vlaamse Parlement. Het Vlaams Parlement toetst binnen de maand de overeenstemming tussen de beheersovereenkomst en de doelstellingen van de goedgekeurde beleidsnota (BB art. 8),

− het agentschapshoofd: Het agentschapshoofd (N-niveau) wordt aangesteld in een mandaatfunctie voor maximum zes jaar. Binnen de zes maanden na zijn aanstelling, sluit het agentschapshoofd een beheersovereenkomst of een managementcontract met zijn opdrachtgever (d.i. zijn functioneel bevoegde minister of de raad van bestuur bij die EVA’s die krachtens hun oprichtingsdecreet zelf het agentschapshoofd aanstellen) (zie Besluit van de Vlaamse Regering 4 juni 2004 betreffende de aanduiding en uitoefening van de management- en projectleiderfuncties en van de functie van algemeen directeur bij de diensten van de Vlaamse overheid), De persoonlijke lange termijndoelstellingen van het agentschapshoofd worden bepaald tussen de minister en het agentschapshoofd op basis van de beheersovereenkomst voor de termijn van die laatste (d.w.z. doelstellingen die meer dan één jaar duurtijd hebben). De mate waarin de verwezenlijking van deze persoonlijke lange termijn doelstellingen doorheen de contractperiode als zeer goed of uitstekend worden beoordeeld, zal deze beoordeling resulteren in een beheerdertoelage voor het betrokken agentschapshoofd (zie synthesenota – een modern beloningsbeleid voor de Vlaamse overheid, 10/05/2004).

Het management van het agentschap koppelt voor goedkeuring van tussentijdse stappen terug aan de eventuele raad van Bestuur. Het management van het agentschap overlegt ook met de personeelsvertegenwoordiging via het tussenoverlegcomité, en met het eventuele raadgevend comité. Bij een intern verzelfstandigd agentschap wordt de beheersovereenkomst ondertekend door het agentschapshoofd. Het agentschap beschikt over de nodige operationele autonomie om de beheersovereenkomst uit te voeren. Opdat de verschillende geledingen van het agentschap voldoende gericht worden op de verwezenlijking van de vooropgestelde doelstellingen moeten de organisatiedoelstellingen, indicatoren en normen in de beheersovereenkomst de basis en het richtpunt worden van alle relevante interne management- en beheerstechnieken binnen het agentschap, te weten: − het HRM systeem met planning, beloning en evaluatie van het personeel, − het financieel management systeem met begrotings-, boekhoudings-, en auditsystemen,

alsook kostprijsberekeningsystemen (b.v. Activity Based Costing). Dit impliceert een kostenanalytische boekhouding waarbij de set van doelstellingen en indicatoren in de beheersovereenkomst als basis voor de allocatie van de kosten en opbrengsten dienen,

− het interne monitoringsysteem (b.v. volgens vaste schema’s zoals EFQM, BSC), − interne risicomanagementsystemen binnen de interne controle…



3.2 DE JAARLIJKSE CONCRETISERING VAN DE BEHEERSOVEREENKOMST EN DE BELEIDSBRIEF IN HET ONDERNEMINGSPLAN

De jaarlijkse vertaling van de meerjarige beheersovereenkomst gebeurt via het ondernemingsplan, dat door het agentschap wordt opgesteld in het jaar voorafgaand aan het betrokken jaar. Het ondernemingsplan heeft het volgende doel en inhoud: − hierbij worden eventuele nieuwe beleidsopties, die in de beleidsbrief van de minister voor

het betrokken jaar worden uitgezet, geïntegreerd en geconcretiseerd, alsook nieuwe opdrachten van de Vlaamse regering en omgevingsevoluties. Bovendien worden de eventuele correctieve acties die noodzakelijk zijn omwille van de eventuele tegenvallende resultaten van het lopende jaar ook opgenomen in het ondernemingsplan voor het volgende jaar. Gebaseerd op de analyse van de omgeving, het beleid en de performantie van het agentschap dient het agentschap na te gaan of de oorspronkelijke premissen en invulling van de meerjarenplanning nog geldt en of deze aanpassing behoeft. Hieruit kunnen ook eventuele voorstellen volgen tot aanpassing van de doelstellingen of resultaatsnormen in de beheersovereenkomst. “Het ondernemingsplan wordt jaarlijks aangepast in functie van de opdrachten vanwege de Vlaamse Regering, gewijzigde marktomstandigheden, politieke beslissingen (met een impact op de meerjarenbegroting van het agentschap), algemene trends en technische ontwikkelingen binnen het beleidsveld” (Visienota Beheersovereenkomsten 2001/2002, 21),

− het inhoudelijke luik van het jaarlijkse ondernemingsplan omvat per (operationele) organisatiedoelstelling, die vervat is in de beheersovereenkomst: • als dusdanig de jaarlijkse en bindende normen inzake de (operationele)

organisatiedoelstellingen van het agentschap, (voor zover deze normen nog niet in de beheersovereenkomst zijn opgenomen, afhankelijk van de gekozen optie inzake samenhang beheersovereenkomst-ondernemingsplan; zie tabel 1),

• daarnaast omvat het de (niet-bindende) concrete actieplannen om de organisatiedoelstellingen van de beheersovereenkomst en de vooropgestelde prestaties te verwezenlijken.

− het beheersmatige luik van het ondernemingsplan omvat de concrete actieplannen m.b.t. het beheer van de middelen door het agentschap, zijnde personeel, financiën, logistiek, ICT en andere voor het betrokken jaar. Optimaal worden hierin het door het agentschapshoofd op te maken procesplan en personeelsplan geïntegreerd dat vanuit de managementscode wordt opgelegd (BBB – management code personeel en organisatie. Verdere implementatie – stand van zaken VR/2004/04.06/DOC.0833),

− het jaarlijkse ondernemingsplan omvat een budgettair luik, dat de aangevraagde kredieten inhoudelijk onderbouwt. Dit kan op termijn gebeuren aan de hand van budgettaire draaiboeken en (op termijn) operationele prestatiebegrotingstabellen die beiden de relatie leggen tussen de te verwezenlijken doelstellingen, instrumenten en prestaties van de agentschappen en de in te zetten middelen (op kas- of bedrijfseconomische basis) en bijbehorende kostprijzen (VB).

Elk van die plannen en luiken hebben een voortschrijdend karakter: ze geven voor de resterende jaren van de duur van de beheersovereenkomst aan hoeveel van de normen/actieplannen nog dient te worden gerealiseerd. Zo behoudt het agentschap en de minister zicht op de invloed van de keuzes voor het betrokken jaar op de inspanningen in latere jaren.



Een voorbeeldsjabloon voor een ondernemingsplan vindt men in ‘handleiding deel 4: sjablonen’. Het ontwerp ondernemingsplan met budgettair luik (incl. budgettaire draaiboeken en op termijn een operationele prestatiebegrotingstabel) wordt neergelegd door het agentschap bij de begrotingsopmaak voor het betrokken jaar (dus in juni van het voorgaande jaar). Het ondernemingsplan kan beschouwd worden als de inhoudelijke toelichting bij de jaarbegroting van het agentschap.

ondernemingsplan

Inhoudelijk luik(beleidsuitvoering)

beheersmatigluik

personeelsplanacties

procesplanacties

ICT planacties

normen enactieplannen perorganisatiedoelstelling

beheersovereen-komst

doelstellingen inzakebeleidsuitvoering en

inzakebeheer v/d middelen

jaarlijksebeleidsbrief omgevingsevolu

ties

evoluties inzakeperformant ie en

werking

budgettairerichtlijnen

financieel planals toelichting bij

jaarbegroting

jaarlijksmachtigendebegroting

doelstellingen ennormen perorganisatiedeel

financiëlemiddelen perorganisatiedeel

doelstellingen ennormen voormiddenmanagement perorganisatiedeel

doelstellingen ennormen perpersoneelslid(PLOEG cyclus)

jaarlijkseoperationalisering inkorte termijndoelstellingenvan hetagentschaps-hoofd

Figuur 3 - De jaarlijkse operationalisering via het ondernemingsplan

Voor de opstelling van het ondernemingsplan van het jaar n houdt het agentschap rekening met de gegevens uit: − de rapportering van het agentschap over de uitvoering van de beheersovereenkomst voor

het jaar n-2, de hieruitvolgende nood aan eventuele correctieve acties voor het jaar n-1, en reacties van de minister hierop,

− de beleidsbrief voor het betrokken beleidsdomein voor het jaar n, − evoluties vanuit de omgeving, de markt, de gebruiker en de eigen organisatie zoals die

blijken uit de eigen geactualiseerde omgevingsanalyse, − de algemene rekening van het agentschap voor het jaar n-2, − de uitkomst van de begrotingscontrole in het voorjaar van het jaar n-1 en − de bijstelling van de meerjarenbegroting op het niveau en instructies inzake de

begrotingsopmaak. Het agentschap dient haar budgettaire vraag in te schatten en te onderbouwen via het financiële luik van het jaarlijkse ondernemingsplan (cfr. ramingstaten bij de jaarlijks machtigende begroting van het agentschap). Deze onderbouwing wordt in deze paragraaf kort behandeld13. 13 Voor een volledige handleiding en voorbeelden m.b.t. het opmaken van een prestatiebegroting verwijzen we de lezer graag naar Bouckaert, Geert; Van Reeth, Wouter, Auwers, Tom; Verhoest Koen (1997). Prestaties begroten. Handboek Doelmatigheidsanalyse. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, module VI, p. 197-245.



Een onderbouwing van de financiële middelen in het kader van de beheersovereenkomst en de planning gebeurt optimaal door het koppelen van de prestaties aan de integrale kosten. Met andere woorden, het noodzakelijke budget wordt gevormd door ‘integrale kostprijs per prestatie * hoeveelheid prestaties’. Deze kostprijzen worden dan weergegeven in een operationele prestatiebegrotingstabel, waarbij kosten (werking, investeringen, personeel) en opbrengsten worden gekoppeld aan de instrumenten die het agentschap inzet, de activiteiten en de geleverde prestaties. Het agentschap zou jaarlijks 25% van zijn middelen via een dergelijke prestatiekostentabel dienen te onderbouwen (visienota beheersovereenkomsten 2001/2002). Om een dergelijke operationele prestatiebegrotingstabel te kunnen opmaken moet het agentschap over de volgende zaken beschikken: 1. een duidelijke en eenduidige structuur van doelstellingen, instrumenten, activiteiten en

prestaties: de doelstellingenstructuur met bijhorende indicatoren dient aan te sluiten bij de doelstellingenstructuur van de beheerovereenkomst,

2. meetgegevens over de geleverde prestaties uit een prestatiemeetsysteem en een managementinformatiesysteem,

3. informatie over kosten en opbrengsten uit een bedrijfseconomische boekhouding, 4. een koppeling van de informatie over kosten en opbrengsten aan doelstellingen,

instrumenten en prestaties: dit veronderstelt een kostenanalytische boekhouding met omschrijving van kostenplaatsen (beleidsveld, organisatieonderdeel, doelstellingen), kostendragers (vnl. prestaties), en kostensoorten (werking, personeel en investeringen). Een activity-based costing systeem (of als ‘second-best’ optie, een kostenplaatsenmethode) moet het mogelijk maken om directe en indirecte kosten te versleutelen. Sluitende en uniforme kostenversleutelingsregels moeten de uniformiteit en vergelijkbaarheid tussen de agentschappen bewaken inzake kostprijsberekening,

5. een inzicht in de prestatiedrijvers (d.i. factoren die de hoeveelheid te leveren prestaties beïnvloeden) en budgettaire parameters die in een budgettair draaiboek zijn opgenomen.

Uiteraard is het ontwikkelen van een operationele prestatiebegroting een werk van lange adem. Er zijn echter tussenfasen mogelijk waarbij in de ontwikkelingsfase een begrotingsvoorstel in toenemende mate onderbouwd kan worden met relevante informatie rond de beleidsuitvoering enerzijds en financiële middelen anderzijds. Hieronder halen we een aantal mogelijkheden aan (in orde van afnemende mate van onderbouwing: 1. Prestaties * directe eenheidskostprijs + globaal overhead (niet versleuteld) = budget (zie

VDAB beleids- en beheersbegroting vanaf 1999) 2. Budgetverantwoording op basis van kostenversleuteling naar doelstellingen, opdrachten,

of organisatieonderdeel (zonder een directe koppeling aan gemeten eenheden) of projecten.

3. Onderbouwing op basis van standaardkosten voor personeelsfuncties en werking, waarbij deze standaardkosten voor soortgelijke organisaties binnen één beleidsdomein gelden. Bij deze wijze van onderbouwing volgt de budgettering uit de personeelsaantallen en –functies.

− Benodigde personeelsfuncties gekoppeld aan vaste personeelskostprijs − Een vast werkingsbudget gekoppeld aan een bepaalde personeelsfunctie 4. Het samenbrengen van begrotingsinformatie met prestatie-informatie in één document,

zonder dat er een verband wordt gelegd tussen de allocatie van de middelen en de



prestatie-informatie. Het spreekt voor zich dat dergelijke documenten slechts beperkt voor een onderbouwing van de gevraagde financiële middelen kunnen zorgen.

De interactie tussen het agentschap en minister m.b.t. het ondernemingsplan kan gekoppeld worden aan twee overlegmomenten tussen minister en agentschap gedurende het jaar (zie handleiding 1). Het definitieve ondernemingsplan, dat besproken is met het personeel en in voorkomend geval met het raadgevend comité of de raad van Bestuur, wordt voor december van het jaar n-1) ter kennisgeving of ter goedkeuring (afhankelijk van de gekozen optie inzake de samenhang beheersovereenkomst-ondernemingsplan, zie tabel 1). Op basis van het engagementen in het ondernemingsplan en de voorziene resultaatsnormen worden de persoonlijke korte termijn doelstellingen voor het agentschapshoofd (d.w.z. doelstellingen met de duurtijd van maximum één jaar) vastgesteld voor het betrokken jaar. Dit gebeurt rond het begin van het betrokken jaar. De ‘zeer goede’ tot ‘uitstekende’ beoordeling van deze korte termijn doelstellingen na afloop van het betrokken jaar leidt tot een managementtoelage voor het betrokken agentschapshoofd. Intern dient het agentschap op een systematische en coherente wijze de uitvoering van de (operationele) organisatiedoelstellingen en de jaarlijkse resultaatsnormen te vertalen naar: − doelstellingen, acties en resultaatsnormen per organisatieonderdeel zodat elk

organisatieonderdeel weet wat haar bijdrage is aan de verwezenlijking van de organisatiedoelstellingen,

− doelstellingen, acties en resultaatsnormen per personeelslid via jaardoelstellingen en personeelsevaluaties,

− specifiek gedefinieerde verantwoordelijkheden voor het middenmanagement in het agentschap, met passende beloningen en sancties,

− verdeling van de financiële middelen naar de interne organisatieonderdelen op basis van de verwachte prestaties.

3.3 DE RAPPORTERING OVER DE UITVOERING DOOR HET AGENTSCHAP Gedurende een bepaald begrotingsjaar monitort een agentschapsleiding de vooruitgang van de uitvoering van de beheersovereenkomst/ondernemingsplan via een prestatiemeetsysteem en economische boekhouding met analytische component. Daartoe zet ze een interne rapporteringsysteem op. Hierbij kan ze gebruik maken van boordtabellen en de STAP-formattering (zie verder) (voor sjablonen zie handleiding deel 4). Deze interne managementrapportage zal gedetailleerder en frequenter zijn dan de externe managementrapportering aan de minister, die een selectie omvatte van de informatie in de interne rapporteringsdocumenten. Een dergelijke interne managementrapportering laat toe na te gaan hoe de resultaten evolueren, of de gestelde resultaatsnormen zullen gehaald worden, en zo niet, welke correctieve acties nodig zijn en wie er intern de verantwoordelijkheid voor draagt. Op basis van de noodzakelijke correctieve acties, worden de actieplannen in het ondernemingsplan voor het lopende jaar en voor het volgende jaar ingevuld en aangepast. Als standaard voor de opvolging van beleidsuitvoering schuift de Visienota Beheersovereenkomsten, de STAP-rapportering naar voor; dit staat voor rapportage over de uitvoering van de strategie (S), de toekomstige verwachtingen (T) en de actieplannen (AP).



Enkele centrale vragen die een STAP-rapportage beantwoordt, zijn: 1. Presteert een afdeling of agentschap volgens de verwachtingen uit een voorafgaande periode ? 2. Zijn er, omwille van interne of externe ontwikkelingen, redenen om deze verwachting voor een komende periode bij te stellen ? 3. Zijn er acties nodig om de (bijgestelde) verwachting voor een komende periode te realiseren, en zo ja, welke ? Het sturende idee achter de STAP-methode is dat op basis van kritische succesfactoren (elementen die van strategisch belang zijn voor de realisatie van de ondernemingsstrategie) prestatie-indicatoren (meeteenheden van kritische succesfactoren) ontwikkeld worden. De dagelijkse gang van zaken wordt zo voortdurend getoetst aan verwachtingen die eerder zijn uitgesproken. Tegenover de uitvoeringsautonomie van het agentschap staat een verantwoordingsplicht m.b.t. de voortgang van de uitvoering van de beheersovereenkomst en de doelmatigheid van

atsnormen voor het betrokken jaar in

het eigen functioneren. Een dergelijke omvattende en regelmatige rapportering laat de overheid toe om een effectieve a posteriori controle en eventuele bijsturingen uit te voeren. In het kader van deze rapportering zijn verschillende documenten voorzien met verschillende tijdshorizonten (tussentijds, jaarlijks en vijfjaarlijks). Telkens wordt er naar gestreefd financiële en niet-financiële resultaatsinformatie zoveel mogelijk te koppelen teneinde de informatiestromen te beperken. Voor meer details over methoden voor rapportering en zelfevaluatie: zie handleiding deel 2 - hoofdstuk 5 en 6. Een agentschap dient gedurende de looptijd te rapporteren aan de betrokken minister over de uitvoering van de organisatiedoelstellingen en de resultade beheersovereenkomst. Dit dient volgens het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid minstens jaarlijks en op het einde van de beheersovereenkomst te gebeuren (BB). De Visienota Beheersovereenkomsten stelt voor ook semesterieel tussentijdse staten neer te leggen (VB). In deze tussentijdse staten rapporteert ze op een beknopte wijze over de gerealiseerde resultaten, met aanduiding van de toekomstige evolutie t.a.v. de gestelde normen, alsook voor de eventueel noodzakelijke acties ter verbetering in de toekomst (cfr. de STAP-formattering, handleiding deel 2 hoofdstuk 5). Inhoudelijk ligt de focus vooral op de tussentijdse resultaten m.b.t. de te verwezenlijken organisatiedoelstellingen (inzake beleidsuitvoering en beheer) en resultaatsnormen door het agentschap, zoals deze gedefinieerd zijn in de beheersovereenkomst en/of het ondernemingsplan14. Er is een integratie of minstens een sterke koppeling − met de tussentijdse boekhoudkundige rapporteringen door de agentschap (cfr. CD)15,

alsook

ierbij kan 14 H indien nodig, facultatieve informatie over de uitvoering van de actieplannen (zoals uiteengezet in het ondernemingsplan) ter beschikking gesteld worden. Het agentschap kan ook indicaties over realisaties inzake beleidseffecten doorgeven, maar kan daar niet op worden afgerekend. 15 Per kwartaal is een agentschap volgens het comptabiliteitsdecreet gehouden te rapporteren over de

groting in kastermen). De agentschappen

tussentijdse resultatenrekening op basis van kosten en opbrengsten (in bedrijfseconomische termen), de tussentijdse balans (de vermogensbestanddelen in bedrijfseconomische waarde), en de uitvoering van de machtigende begroting (tussentijdse uitvoeringsrekening van de bevoeren een economische boekhouding met een analytische component, waarbij permanent de mogelijkheid bestaat tot begrotingsopvolging en –rapportering (in kastermen). Op basis van die economische boekhouding en begrotingsrapportering brengen de entiteiten tijdens en na afloop van een begrotingsjaar verslag uit over de wijze waarop ze met de beschikbare financiële middelen zijn omgegaan.



− met de rapportering over het gebruik van de gedelegeerde bevoegdheden in het geval van een IVA (zie het delegatiebesluit m.b.t. de hoofden van de intern verzelfstandigde agentschappen) of

− met de eventuele rapportering van de agentschappen aan de horizontale beleidsdomeinen over de naleving van horizontale standaarden en normen, die de Vlaamse Regering generiek kan voorzien (BB art. 9 memorie van toelichting). De rapporteringsverplichtingen inzake de uitvoering van de managementcode door het agentschapshoofd wordt ingeschreven in de beheersovereenkomst of in het managementcontract. Deze rapportering gebeurt naar de functioneel bevoegde minister enerzijds met kopie –in geaggregeerde vorm naar de minister bevoegd voor Bestuurszaken (zie Afdeling Statutaire Aangelegenheden – nota aan de Vlaamse Regering betreft: managementcode –eerste principiële goedkeuringen 15 juli 2003). Optimaal kan deze rapportering geïntegreerd worden in de semesteriële staten op basis van STAP-formattering.

Daartoe omvat de externe managementrapportering in de vorm van de semesteriële staat op basis van de STAP-formattering de volgende informatie: − De basistabellen omvatten per contractuele verbintenis (strategische en operationele

organisatiedoelstelling) de voortgang van de betrokken indicator t.a.v. de in de beheersovereenkomst en het ondernemingsplan gestelde resultaatsnorm. Hierbij wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten resultaten indien geen bijkomende maatregelen genomen worden en de discrepantie nagegaan met de gestelde normen. Vervolgens worden eventuele correctieve acties weergegeven met hun verwachte effect op de evolutie van de indicatoren. Hierbij worden de resultaten, verwachtingen en acties weergegeven op het vlak van de organisatiedoelstellingen inzake beleidsuitvoering enerzijds en de organisatiedoelstellingen inzake beheer (cfr. verplicht te rapporteren informatie op basis van generieke doelstellingen uit de managementcode) anderzijds. Mogelijk kan men voor dit deel een globale performantie-index berekenen, die een totaalbeeld heeft over de mate van verwezenlijking van de betrokken resultaatsnormen en organisatiedoelstellingen (voor de techniek zie handleiding deel hoofdstuk 6).

− In een tweede deel kan facultatieve informatie worden opgenomen over omgevings- en effectindicatoren. Hieraan is geen normering en extrapolatie naar de toekomst toe gekoppeld, noch kan aan de omgevings- en effectindicatoren een actieplan gekoppeld worden, gezien de gedeelde, beperkte en moeilijk toewijsbare verantwoordelijkheid van het agentschap in deze. Toch biedt het opnemen van een dergelijke facultatieve rubriek van omgevings- en effectindicatoren de mogelijkheid tot het aan de beleidsverantwoordelijken verschaffen van relevante beleidsinformatie die anders uit het oog verloren wordt.

− In een derde deel zou optimaal de boekhoudkundige informatie worden opgenomen, die het agentschap volgens comptabiliteitsdecreet moet neerleggen. Indien het agentschap beschikt over de boekhoudkundige systemen om haar financiële middelen te koppelen aan de organisatiedoelstellingen en resultaten, kan in dit derde deel ook de financiële



informatie gelinkt worden aan de niet-financiële informatie (cfr. Door middel van een prestatiekostentabel)16.

de tussentijdse rappor Bij tering op basis van een STAP-formattering kan op een vrij envoudige wijze informatie vanuit andere, reeds gebruikte, rapporteringsmodellen (zoals

eren over de voortgang, eventueel reigende ontsporingen en de eventuele acties die het agentschap voorziet om te corrigeren.

vindt men in “handleiding deel 4: sjablonen”.

gelegd aan de inister. De semesteriële staat en de hieruitvolgende noodzakelijke correctieve acties kunnen

en begrotingsjaar legt het agentschap voor 31 maart een jaarrapport neer t.a.v. ijn minister, dat een zelfevaluatie18 van de uitvoering van de beheersovereenkomst in het

ingen en t.a.v. de te verwezenlijken prestaties (kwantiteit en kwaliteit),

− 25% van de kredieten van het agentschap een

eBSC, CAF, EFQM, DMA en ISO) geïntegreerd worden17. Deze tussentijdse rapportering laat toe de minister te informdDit laat ook toe om eventuele (mogelijke suggesties tot) bijsturingen te doen, indien dit mogelijk mocht blijken. Het beperken van de focus van de informatie in de staten op de contractuele verbintenissen in beheersovereenkomst/ondernemingsplan verzekert dat de opvolging en eventuele bijsturing vanwege de minister op hoofdlijnen zal gebeuren. In handleiding 1 suggereert het SBOV de semesteriële staten en over eventuele bijsturingen te bespreken tijdens een twee jaarlijks overlegmoment tussen de minister (ondersteund door het departement) en het agentschap. Het sjabloon van de rapportering De semesteriële staat wordt voor 1 september van het betrokken jaar n voormbesproken worden op het tweede jaarlijkse, facultatieve, overlegmoment tussen minister en agentschap. Volgend op ezbetrokken jaar omvat. − Hierbij wordt de mate van doelrealisatie aangegeven: de resultaten t.a.v. de

organisatiedoelstellmet vermelding van de bijzondere randvoorwaarden en ontwikkelingen die de uitvoering van de beheersovereenkomst hebben beïnvloed. Ook in dit document kan de STAP-formattering gevolgd worden. In deze zelfevaluatie kan eventueel een tweede deel19 gevoegd worden waarint het agentschap voor minstens

16 Hierbij wijzen we op het niet samenvallen in de tijd van beide rapporteringsverplichtingen: STAP-rapportage over de beleidsuitvoering van de beheersovereenkomst wordt in de visienota semestrieel voorzien, de boekhoudkundige rapporteringen zijn volgens het comptabiliteitsdecreet een trimestriële verplichting.

g gestelde

achte effecten” (toelichting BB punt 2.2.5. het proces van toezicht en controle in het licht

basis van de doelmatigheidscriteria (Rekenhof 2001).

17 Zie: Verhoest Koen, Conings Veerle, en Bouckaert Geert, STAP en andere rapporteringsmodellen. SBOV rapport, juni 2004. 18 Het lijnmanagement dient “verantwoording af te leggen over het beheer van de ter beschikkinoverheidsgelden en –middelen”. Het dient “de efficiëntie van haar optreden aan te tonen in relatie tot de vooropgestelde/verwvan een grotere responsabilisering). 19 Volgens de ‘Visienota Beheersovereenkomsten’ stelt maakt het agentschap jaarlijks een dergelijke analyse ten behoeve van de minister (VB p. 29-30, 57-58). Het rekenhof wijst erop dat de evaluatie van de beheersovereenkomst best gebeurt op



doelmatigheidsanalyse uitvoert, met inbegrip van zuinigheids-, efficiëntie- en effectiviteitsanalyse (zie handleiding deel 2 hoofdstuk 6). In dit eventuele tweede deel koppelt het agentschap financiële (bedrijfseconomische) informatie over de ingezette middelen, aan prestatie-informatie en beschikbare informatie over beleidseffecten (eventueel via een prestatiekostentabel). Bovendien toetst ze de definiëring van de organisatiedoelstellingen, normen, indicatoren en meetsystemen aan bepaalde kwalite

− itscriteria en suggereert ze eventueel bepaalde

− or het agentschap tegelijkertijd wordt neergelegd (voor

Het tiviteit en de zuinigheid van het agentschap

verbeteringen of actualisaties (VB p. 57). De analyses in het eventuele tweede deel van dit rapport zijn dienstig voor de eventuele toekomstgerichte bijsturing en bijstelling van (doelstellingen en indicatoren in) de beheersovereenkomst, de verleende kredieten en het gevoerde beleid door de minister. Via het budgettaire luik van het jaarverslag is er een koppeling met de jaarlijkse algemene rekening van het agentschap dat do1 maart) bij de minister20. Een mogelijk sjabloon voor het jaarrapport vindt men in ‘handleiding deel 4: sjablonen’.

analyseren van de efficiëntie, de effecDeze techniek kan gebruikt worden door het agentschap in het kader van de zelfevaluatie of door de minister bij de evaluatie. Naast de vastlegging van de doelrealisatie dient er ook nagekeken worden of het agentschap haar toegewezen middelen correct gebruikt heeft en of haar resultaten enige invloed heeft gehad op de geviseerde doelgroep. Met het oog op de mogelijke invoering van de prestatiebegroting dienen deze elementen geanalyseerd worden om de link tussen begroting en strategische planning te verstevigen. Voor verdere uitwerking van methoden en noodzakelijke kwaliteitsvereisten, zie handleiding 2 hoofdstuk 6). De efficiëntieanalyse baseert zich vooral op de analyse van de middelen die met andere elementen van de doelmatigheidscyclus gerelateerd worden. De analyse van de efficiëntie houdt de volgende vergelijkingen in21

• Vergelijking middelen/doelstelling: per doelstelling analyseert het departement de evolutie van de ingezette middelen. Daarmee kan het duidelijk gezien welke doelstelling effectief de prioriteit gekregen heeft en als dit conform is met de vooropgestelde verdeling;

• Vergelijking middelen/instrument: hier wordt de evolutie van de ingezette middelen per beleidsinstrument aangegeven.

• ogelijk de middelen per prestatie te berekenen en op basis Vergelijking middelen/prestatie: hiermee is het mhiervan vergelijkingen te maken tussen verschillende instrumenten en prestaties.

20 Die algemene rekeningen van de entiteiten omvatten ten eerste een uitvoeringsrekening van de machtigende begroting, die rapporteert over de uitvoering van de begroting in dezelfde vorm als de begroting. Deze uitvoeringsrekening richt zich op de ingezette middelen in kastermen opgedeeld naar personeel, eigen werking en uitvoering van beleid (opgedeeld in beleidsvelden). Ten tweede omvat de algemene rekening een jaarrekening bestaande uit een balans en een resultatenrekening, die beiden in bedrijfseconomische termen zijn opgesteld. Ten derde omvat de algemene rekening een toelichting bij al die documenten alsook bij de realisatie van de ramingstaten bij de begroting. Dit houdt in dat in dit document de ingezette middelen (in kas en bedrijfeconomische termen) gekoppeld worden aan de doelstellingen en instrumenten van de entiteit en eventueel de behaalde resultaten t.a.v. de gestelde normen. Bij een agentschap is er een sterke koppeling tussen die toelichting enerzijds en het budgettaire luik van het jaarrapport anderzijds, dat op termijn een operationele prestatiekostentabel omvat met een koppeling van de ingezette middelen aan de gerealiseerde prestaties van het agentschap (VB). 21 Bouckaert G., Van Reeth W., Auwers T. en K. Verhoest, Het gebruik van prestatiebegroting bij planning en begroting, opvolging en evaluatie van beleid, Leuven, 1997, pp.17-19.



• Onderzoek naar de verhouding tussen directe kosten en overheadkosten: een maximaal aandeel van overheadkosten in de kostenstructuur van een agentschap kan worden bepaald door de overheid. Het effectieve aandeel kan met die norm worden vergeleken.

De analyse van de effectiviteit, zal voor zover ze betrekking heeft op de effectiviteit van de inspanningen van het agentschap eerder handelen over de directe resultaten die het agentschap moet halen volgens zijn orga idseffecten zijn de verantwoordelijkheid van het nisatiedoelstellingen. Immers, het bereiken van de belepolitieke niveau, eerder dan van het agentschap. Indien de analyse wel degelijk over het bereiken van beleidseffecten gaat, dan mag hieraan geen gevolgen voor het agentschap inzake sancties en verantwoordelijkheid gekoppeld worden. Aan het einde van de analyse moet de evaluator in staat zijn om de volgende vragen te beantwoorden: • Heeft het agentschap zijn doelstellingen bereikt en de verwachte effecten geleverd? • Waarom is er een verschil tussen de geplande en verwachte effecten ? Is dit te wijten aan slechte prestaties,

aan een onverwachte externe factor of aan een valse strategische theorie ? He onderzoek van de zuinigheid bestaat erin na te gaan of de aangewende financiële, t menselijke en materiële mi delen, zowel kwalitatief als kwantitatief, werden ingezet op het geschikte tijdstip en aan de laagst mogelijke dprijs. De volgende zaken kunnen hierbij aan bod komen: • Evolutie van het personeelsbestand naar aantal en samenstelling • Analyse van de mogelijkheden om de aanschaf van de middelen zuiniger te laten verlopen (b.v.

samenaankoop, uitbesteding, besparingen…) • Een analyse van de benuttiging van de financiële kredieten (in welke mate werden de gealloceerde kredieten

uitgegeven?) en • Een analyse van de herverdeling (in welke mate werden de gealloceerde kredieten tussen de verschillende

budgettaire posten herverdeeld en motivatie?).

jaarverslag meH t bijbehorend evaluatie van de beheersovereenkomst wordt voorgelegd aan de minister (tegen 1 maart van het volgende jaar), ondersteund door het departement, waarna

e rapportering achtereenvolgens besproken

et

ez wordt door de beleidsraad, en door het

g richt

dministerie van Financiën en Begroting (voor wat betreft het budgettaire luik). De jaarverslagen of een consolidatie ervan worden ook overgemaakt aan het Vlaams Parlement, in het kader van de jaarlijkse verslaggeving door de Vlaamse Regering aan het Parlement over de activiteiten van de agentschappen en over de uitvoering van de beheersovereenkomsten (BB art. 36). De boekhoudkundige rapportering in de vorm van de algemene rekening, na financiële controle en certificering, wordt voor 1 maart neergelegd bij de minister en bij het ministerie van Financiën en begroting (in het kader van de consolidatie). Na consolidatie worden ze voor 31 maart verzonden naar het Rekenhof, die op zijn beurt voor 31 mei zijn opmerkingen laat geworden aan het Vlaams Parlement, de Vlaamse Regering en desgevallend aan de Raad van Bestuur van de betrokken EVA. Het Vlaams Parlement stemt uiteindelijk (uiterlijk op 31 oktober) de ontwerp decreten van de algemene rekening goed, die is opgemaakt door de Vlaamse Regering of desgevallend door de Raad van Bestuur van de betrokken EVA. Zes maanden voor het aflopen van de duurtijd van de beheersovereenkomst legt het agentschap een eindrapport neer t.a.v. de minister betreffende de uitvoering van de

eheersovereenkomst over de gehele duurtijd (BB art. 15 §1). Deze eindrapporterinbzich voornamelijk naar de formulering van elementen van de beheersovereenkomst, de realisatie van de vooropgestelde prestatienormen in de beheersovereenkomst en de ter beschikking gestelde middelen. Als dusdanig vormt het een consolidatie en integratie van de jaarlijkse rapporteringen en zelfevaluaties van de uitvoering van de beheersovereenkomst door het agentschap, aangevuld met relevante informatie van bijvoorbeeld audits door de



interne auditdienst. Dit eindrapport is dienstig als insteek voor de opmaak en onderhandelingen van de nieuwe beheersovereenkomst. De algemene kwaliteitsvereisten van rapporteringsdocumenten zijn opgenomen in bijlage 2.

3.4 DE OPVOLGING DOOR HET DEPARTEMENT Voor meer details over methoden voor opvolging: zie handleiding 2 - hoofdstuk 6. Binnen het

l sterk op zelfevaluatie door het mt de basis van de uiteindelijke

graaf 3; zie ook VB p. 57) zal de evaluatie van de beheersovereenkomst kunnen ebeuren “op basis van het (jaar)rapport opgemaakt door het agentschap en op basis van de

ezen, wat de financiële en budgettaire specten betreft, bij die evaluatie van de uitvoering van de met de verzelfstandigde

ING VAN DE BEHEERSOVEREENKOMST

evaluatiemoment van de contractcyclus ligt de nadruk heeagentschap: deze zelfevaluatie (via de jaarverslagen) vorevaluatie door de minister/Vlaamse Regering. Het departement als ondersteuner van de minister als regisseur speelt ook een rol in de opvolgings- en evaluatieprocedure (BB toelichting bij art. 4), waarbij de zelfevaluatie door het agentschap als uitgangspunt wordt genomen. Volgens memorie van toelichting bij het kaderdecreet bestuurlijk beleid (BB toelichting bij art. 9 paragevaluatie die het departement maakt in het kader van zijn beleidsondersteunende taak” Het jaarlijkse evaluatiedocument ten behoeve van de beleidsmatige evaluatie van de beheersovereenkomst wordt, voor de minister, voorbereid door het departement, desgevallend met betrokkenheid van relevante diensten uit de ‘horizontale’ beleidsdomeinen (VB p. 80). In handleiding 1 werkt het SBOV een suggestie uit waarbij deze opvolgingsrol gekoppeld wordt aan de opmaak van het beleidseffectenrapport. Ook de Inspectie van Financiën in het kader van de budgetcontrolling ondersteunt de evaluatie door onder meer het verstrekken van adviaagentschappen afgesloten beheersovereenkomsten (CD art. 39 §2).

3.5 DE EVALUATIE VAN DE UITVOER

Voor meer details over methoden voor evaluatie: zie handleiding 2 - hoofdstuk 622. De jaarlijkse evaluatie tijdens de loop van de beheersovereenkomst omvat in wezen drie aspecten. 22 In de handleiding 2 worden twee bijkomende sets van evaluatiemethoden aangehaald die gebruikt kunnen worden door de minister en zijn departement ter optimalisering van de beheersovereenkomst: (1) De evaluatie van de agentschapsvorm als geëigende dienstverleningsvorm voor de uitvoering van de

betrokken taak: deze evaluatietechniek kan worden toegepast door de minister in het kader van de eindevaluatie van de beheersovereenkomst van een agentschap of in het kader van de strategische planning

n door de minister

het

op het niveau van het beleidsdomein (de voorbereiding van de beleidsnota). De evaluatie van de strategische organisatie van het beleidsdomein: deze evaluatietechniek kaen zijn departement worden toegepast in het kader van het beleidseffectenonderzoek door het departement of in

kader van de strategische planning op het niveau van het beleidsdomein (de voorbereiding van de



Het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid voorziet dat de Vlaamse Regering jaarlijks de uitvoering van de beheersovereenkomst dient te evalueren. In handleiding 1 werkt het SBOV hierrond een suggestie van procedure uit. Een tweede belangrijke aspect van de evaluatie is de evaluatie op het niveau van het beleidsdomein/beleidsveld van de effectiviteit van de ingezette instrumenten en de relatie tussen de prestaties en de vooropgestelde effecten. Het beleidsdomeinspecifieke gedeelte van het beleidseffectenrapport wordt voorbereid door het departement en wordt besproken op de beleidsraad in mei. Nadien wordt het beleidseffectenrapport geconsolideerd door de diensten van de minister-president om tegen 31 mei voorgelegd te worden aan het Vlaams Parlement. Een derde aspect is de jaarlijkse evaluatie van het agentschapshoofd over de prestaties in de uitvoering van de beheersovereenkomst en omtrent de wijze waarop dit gebeurde. Deze evaluatie gebeurt door de betrokken minister of desgevallend door de Raad van Bestuur, bijgestaan door het Vlaams Agentschap voor Rekrutering en Selectie. Meer bepaald wordt er een uitspraak gedaan over enerzijds de wijze waarop de functie wordt uitgeoefend (d.i. aanwezigheid van de noodzakelijke competenties) en anderzijds de mate waarin de betrokkene zijn persoonlijke korte termijndoelstellingen heeft behaald die voor dat jaar op basis van het ondernemingsplan bepaald zijn. Deze evaluatie wordt onder meer gemaakt op basis van een zelfevaluatie van het agentschapshoofd en een 360° evaluatie inclusief de informatie van de personeelsleden, die onder het gezag van het agentschapshoofd staan. Ook maakt men gebruik van de uitkomst van de uitkomst van de jaarlijkse evaluatie van de uitvoering van de beheersovereenkomst. Indien de jaarlijkse persoonlijke evaluatie van het agentschapshoofd eindigt met een vermelding “onvoldoende”, dient bekrachtigd te worden door de Vlaamse Regering. Hierbij heeft het agentschapshoofd het recht te worden gehoord. Ten laatste zes maanden voor het einde van het mandaat van het agentschapshoofd volgt een globale eindevaluatie met het oog op het opnemen van een volgend mandaat. Deze eindevaluatie gebeurt door de Vlaamse Regering op voorstel van de functioneel bevoegde minister of desgevallend de raad van bestuur die wordt bijgestaan door het Vlaams Agentschap voor Rekrutering en Selectie. Hierbij wordt rekening gehouden met de jaarlijkse evaluaties. Bij deze eindevaluatie van het agentschapshoofd wordt nagegaan in hoeverre de lange termijn-doelstellingen, zoals bepaald op basis van de beheersovereenkomst, zijn behaald. De evaluatie van het agentschapshoofd gebeurt dus ondermeer op basis van de verwezenlijking van lange / korte termijndoelstellingen, die gebaseerd zijn op de verbintenissen in de beheersovereenkomst / het jaarlijkse ondernemingsplan. Het is belangrijk dat een dergelijke evaluatie voldoende rekening houdt met interfererende omgevingsfactoren, die de verwezenlijking van de verbintenissen in de beheersovereenkomst / ondernemingsplan beïnvloeden. Een

beleidsnota). Indirect maakt een dergelijke analyse een betere taakomschrijving van het agentschap t.o.v. andere actoren op hetzelfde beleidsdomein mogelijk, alsook de omschrijving van de noodzakelijke samenwerkingsverbanden. Hierdoor kan de inhoud van de beheersovereenkomst van een bepaald agentschap worden verfijnd en geoptimaliseerd.



belangrijke omgevingsvariabele in het geval van een Extern Verzelfstandigd Agentschap is de houding en beslissingen van de raad van bestuur. Indien men ervoor opteert voor een sterke koppeling tussen beheersovereenkomst/ondernemingsplan en persoonlijke lange/korte termijndoelstellingen omwille van sanctiemogelijkheden t.a.v. het agentschapshoofd, dienen de volgende voorwaarden te worden voldaan: 1. een sterke koppeling tussen sancties voor het agentschapshoofd en sancties voor de raad van bestuur in het

geval van een EVA (in het geval de Vlaamse Regering de evaluator is), 2. de persoonlijke doelstellingen verwijzen naar de contractuele verbintenissen (met jaarlijkse normering van

de organisatiedoelstellingen) van het agentschap, niet naar de punctuele uitvoering van de concrete actieplannen als onderdeel van het jaarlijkse ondernemingsplan als dusdanig

De jaarlijkse evaluatieprocedure dient vooral gericht te zijn op voortgangsbewaking en bijsturing, eerder dan een sanc n door ze te laten voeden door de tie-gerichte beoordeling. De procedure dient voldoende licht te zijn, dit kajaarlijkse evaluatie van de uitvoering van de beheersovereenkomst zelf.

Beleid en de Visienota eheersovereenkomsten worden een aantal zaken bepaald inzake de sanctionering en

niet bereiken van de vooropgestelde

3.

(cfr. beloningssysteem).

Box

3.6 DE SANCTIONERING EN BEMIDDELING het kader van het kaderdecreet bestuurlijkIn

Bbemiddelingsprocedures: 1. De sanctionering die het gevolg kan zijn van het

doelstellingen, op het moment van de eindevaluatie van de beheersovereenkomst, moet in de positieve zin worden aanschouwd: curatief op het ogenblik van de beslissing terzake, doch hoofdzakelijk ontwikkelingsgericht naar de toekomst.

2. De sanctiebevoegdheid is voorbehouden aan het politiek niveau. Sancties ingevolge de niet-naleving door een partij van haar verbintenissen worden in de

beheersovereenkomst vastgelegd (BB art. 9 memorie van toelichting). De vormen van sanctionering kunnen generiek of agentschapspecifiek zijn. De sanctionering kan gericht zijn op het agentschap als organisatie of op het agentschapshoofd In dat laatste geval dient men bij een EVA oog te hebben voor de verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur. Financiële sancties t.a.v. het agentschap als organisatie (bv. budgetvermindering) zijn minder gewenst omwille van de politieke inopportuniteit en de gevolgen voor de gebruikers. De beheersovereenkomst kan ook vastleggen welke positieve sancties mogelijk zijn bij vervulling van de beheersovereenkomst.

2: Negatieve en postieve sancties t.a.v. het agentschapshoofd • Indien de jaarlijkse evaluatie of de eindevaluatie van het agentschapshoofd afsluit met een beoordeling

“onvoldoende” wordt het agentschapshoofd respectievelijk ontheven uit zijn huidig mandaat of geen hernieuwing van het mandaat voor een volgende, in principe éénmalige, termijn van zes jaar toegekend (zie Besluit van de Vlaamse Regering 4 juni 2004 betreffende de aanduiding en uitoefening van de management- en projectleiderfuncties en van de functie van algemeen directeur bij de diensten van de Vlaamse overheid, art. 16 en 17).

• Bij een beoordeling “zeer goed” of “uitstekend” van zijn persoonlijke korte termijndoelstellingen wordt het agentschapshoofd een managementstoelage toegekend bovenop zijn basissalaris (naast een eventuele managementtoelage die wordt toegekend voor het behalen van de persoonlijke korte termijn doelstellingen) (zie synthesenota – een modern beloningsbeleid voor de Vlaamse overheid, 10/05/2004).

• ling “zeer goed” of “uitstekend” van zijn persoonlijke lange termijndoelstellingen wordt het Bij een beoordeagentschapshoofd een beheerdertoelage toegekend bovenop zijn basissalaris (naast een eventuele managementtoelage die wordt toegekend voor het behalen van de persoonlijke korte termijn doelstellingen) (zie synthesenota – een modern beloningsbeleid voor de Vlaamse overheid, 10/05/2004).



4. In voorkomend geval geeft de (onvoldoende of niet-)uitvoering van de beheersovereenkomst aanleiding tot een geschil. Het hoofddoel van een bemiddelingstussenkomst mag niet sanctionerend zijn, doch dient een ontwikkelingsgericht karakter te hebben (gericht op het formuleren van

6.

d.

verbeteringsvoorstellen). 5. Volgens de ‘visienota beheersovereenkomsten’ wordt de bemiddeling wordt

geformaliseerd, hetzij door creatie van een ad hoc-bemiddelingsorgaan, of door een vast bemiddelingsorgaan, dat, naast de opdracht om op opduikende moeilijkheden te anticiperen of te remediëren, ook voor andere taken in verband met de uitvoering van de beheersovereenkomst kan worden ingezet, bijvoorbeeld, in de rol “second opinion”-leverancier bij een geschil tussen de partijen (zie hoger). De bemiddelingsprocedure wordt geformaliseerd via een generiek stappenplan:

a. interpellatie door benadeelde partij + verzoek tot intern overleg; b. intern overleg leidt tot afspraken, bijsturingen en verbeteringsvoorstellen en

tussentijdse evaluatiemomenten (eventueel met een striktere opvolging en rapportering); in voorkomende fase wordt het bemiddelingsorgaan verzocht bijstand te verlenen;

c. voor zover het bemiddelingsorgaan wordt verzocht voorstellen te formuleren, wordt door de partijen de bijstand van het orgaan en het bindend karakter van deze voorstellen aanvaard; niet-naleving van deze afspraken leidt tot sancties die door het politieke niveau worden beslist.



BIJLAGE 1: DE INTERNE ORGANISATIE EN COMPETENTIES BIJ DE ACTOREN

Bij de verschillende fasen van het management van de beheersovereenkomst zullen voornamelijk (maar niet exclusief) de minister, het departement en het verzelfstandigd agentschap betrokken worden. Ook een aantal andere diensten worden betrokken: − De visienota beheersovereenkomsten voorzag een kenniscel beheersovereenkomsten in

het ministerie van Bestuurszaken met een vrijblijvend aanbod van generieke kennis voor de voorbereiders (de stafdienst in de departementen, beperkte ministeriële kabinetten en agentschappen) van beheersovereenkomsten. In de beslissing van de Vlaamse Regering inzake voorlopige consolidatie van de toekomstige organisatiestructuur van de Vlaamse overheidsadministratie (2 april 2004) wordt echter deze kenniscel momenteel niet voorzien in het Beleidsdomein Bestuurszaken. De rol van die eventuele kenniscel zou louter dienstverlenend en niet sturend zijn. Ze zou ondersteuning op de volgende vlakken bieden (VB p. 34-35): de opvolging en evaluatie van de juridische en vormelijke uniformiteit van de beheersovereenkomsten (kwaliteit, inhoudelijke volledigheid en vergelijkbaarheid), de analytische boekhouding (i.s.m. het ministerie van Financiën en begroting), de koppeling van de beheersovereenkomst en het managementcontract van het agentschapshoofd, en het aanbieden van een procedurehandboek. De kenniscel zou over hoogwaardige competenties dienen te beschikken inzake contractmanagement, kennis inzake verzelfstandiging en autonomie, juridische expertise, expertise inzake prestatiegericht financieel management, en inzicht in de beleidscyclus die ze ter beschikking stelt van de overige partijen. Een dergelijke ondersteunende kenniscel zou de expertise opbouw in de departementen en in de agentschappen inzake contractmanagement kunnen faciliteren.

− De doorlichting van interne controlesystemen in het kader van financiële, overeenstemmings- en operationele audits is een taak van de dienst Interne Audit van de Vlaamse Gemeenschap (en/of van bestaande interne auditfuncties bij bepaalde agentschappen). Hierbij wordt onder meer nagegaan in hoeverre de interne controle verzekert dat de verstrekte beheersinformatie betrouwbaar is, alsook dat de bedrijfsprocessen, en activiteiten erop gericht zijn de doelstellingen van het agentschap te bereiken in het licht van efficiëntie en effectiviteit.

− De Inspectie van Financiën in het kader van de budgetcontrolling ondersteunt de besluitvorming door onder meer het verstrekken van adviezen, wat de financiële en budgettaire aspecten betreft, bij de totstandkoming en bij de evaluatie van de uitvoering van de met de verzelfstandigde agentschappen afgesloten beheersovereenkomsten of samenwerkingsovereenkomsten (CD art. 39 §2). Vanuit het ministerie van Financiën en Begroting wordt het instrument beheersovereenkomsten opgevolgd in het kader van de financiële en budgettaire controle (VB).

Het werken met beheersovereenkomsten stelt een aantal eisen inzake competenties (zie handleiding 3 hoofdstuk 3) aan



− de minister: aandacht voor sturing op hoofdlijnen, voldoende interactie en interesse, een zekere planmatigheid en een strategische gerichtheid, besef van verschillende rollen als eigenaar, opdrachtgever en toezichthouder…

− de raden van bestuur: bestuurdersverantwoordelijkheid en professionalisering inzake selectie, samenstelling (bv. onafhankelijke bestuurders) en vaardigheden (strategie en toezichtsrol); eenduidige sturingsrelatie tussen minister, Raad van Bestuur en agentschapshoofd bij eenledige en tweeledige raden…

− het agentschapshoofd23: een geschikte vorm van leiderschap naargelang omgeving, cultuur en activiteiten van het agentschap; inschatting van risico’s en sensitiviteit voor politieke gevolgen; geen check-list gedrag; ambtelijk integer gedrag in context van sancties; technische onafhankelijkheid in context van mandaatfuncties; gericht op ‘corporate identity’ en op samenwerking met departement en minister.

Het agentschap moet in het kader van de contractcyclus intern de volgende systemen, kennis en expertise uitbouwen: bedrijfsplanning; prestatiemeting; resultaatsgericht financieel management (bedrijfseconomische en analytische boekhouding, prestatiebegroting); risicomanagement; contractmanagement (management en juridisch) ; procesmanagement (bv. onderhandelingstechnieken en spelregels in netwerken); en stakeholdersmanagement (bv. het betrekken van personeel, klanten en belangengroepen). Intern kan het nuttig zijn een aantal taken op stafniveau dicht bij de agentschapsleiding te plaatsen: − Het coördineren en bundelen van de beleids- en beheersinformatie binnen het agentschap

(zowel bedoeld voor de opmaak en planning dan voor de rapportering en evaluatie); − De operationele ondersteuning bij de opmaak en zelfevaluatie van de

beheersovereenkomst; − De operationele ondersteuning van de agentschapsleiding bij de betrekkingen met het

departement en de minister; − Het bewaken van het methodologische aspect in de opmaak van documenten en rapporten

door het agentschap. Inzake het contractcyclus zijn de voornaamste taken van het departement volgens de toelichting van art. 4 van het kaderdecreet BB: − De omzetting van de strategische doelstellingen uit het regeerakkoord, de beleidsnota’s en

de jaarlijkse beleidsbrieven in operationele doelstellingen op het niveau van het beleidsdomein of van de beleidsvelden;

− Het ontwerpen van beheersovereenkomst met de verzelfstandigde agentschappen en het verlenen van advies bij de onderhandelingen daarover;

− De opvolging en monitoring van de beleidsuitvoering (ingezette instrumenten en middelen, gegenereerde effecten, ondersteuning bij het toezicht op de beleidsuitvoering)

Daartoe kan een per beleidsdomein een cel of functie voor beheersovereenkomsten opgericht worden zoals deze voorzien is in de visienota beheersovereenkomsten en zoals

23 De leidend ambtenaren van het agentschap en departement moeten voldoen aan het competentieprofiel van de leidende ambtenaren (2002) en de daarin gedefinieeerde waardegevonden, gedrags- en vaktechnische competenties.



gesuggereerd is door het rekenhof. Deze functie of groep van opdrachten kan deel uitmaken van de entiteit die de beheersopvolging voor het beleidsdomein waarneemt24, kan toevertrouwd worden aan de staf bij de leidende ambtenaar van het departementof aan de dienst die instaat voor het (strategische) beleid van het beleidsveld waarop het agentschap actief is. Het is aan te bevelen deze functie op hoog niveau te plaatsen. Het is ook mogelijk die opdrachten toe te kennen aan verschillende diensten. Indien gekozen wordt voor één cel, kan deze cel of functie de volgende opdrachten omvatten volgens de ‘Visienota Beheersovereenkomsten’ (VB p. 35): − Aanleg van een volledig (voorbereiding, analyse, evaluatie, rapportering) historisch

opvolgingsdossier van de beheersovereenkomst binnen het beleidsdomein; − De terreinafbakening van de actoren binnen één beleidsdomein en in relatie met de

overige instanties (bv. studiedienst Vlaamse Regering) op niveau van het strategisch plan, teneinde tegenstellingen inzake doelstellingen tussen entiteiten te vermijden en synergieën tussen beheersovereenkomsten binnen één beleidsdomein te stimuleren. Dit omvat onder andere ook de coördinatie van een regelmatige mondelinge dialoog tussen de verschillende partijen (entiteit – departement –minister - (regeringscommissaris) - externe partij);

− De opvolging, controle en evaluatie van de concretisering van het inhoudelijke – en instellingsspecifieke aspect in doelstellingen met bijbehorende timing, de kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren en toetsing aan de meetbare norm (de bijsturing); de specifieke randvoorwaarden en externe invloeden; de koppeling van de budgetcyclus van de regering aan bijbehorende randvoorwaarden (o.a. financiële input) en eventuele omschreven externe invloeden. Dit alles maakt deel uit van de inhoudelijke opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomsten volgens de hoofdlijnen van de doelmatigheidsanalyse;

− (Co-) sturing interne/externe controle. In het kader van een goed relatiemanagement is het bovendien aan te bevelen een aantal extra opdrachten toe te wijzen: − Het voorzien van een vast contactpunt per agentschap m.b.t. de bilaterale communicatie

tussen de agentschappen en het departement; − Het beheren en coördineren van de relaties tussen het agentschap en de verschillende

diensten binnen het departement (verschillende beleidsdiensten en verschillende beheersdiensten), ook ‘algemeen relatiebeheer’ genoemd;

24 “De beheersopvolging op het niveau van het beleidsdomein: deze functie ondersteunt de beleidsraad op een proactieve manier: - In het formuleren, het bereiken en eventueel aanpassen van de doelstellingen van het beleidsdomein; - In het nagaan waar de belemmeringen, de risico’s en de uitdagingen liggen voor het bereiken van de doelstellingen van het beleidsdomein; - Door het uitvoeren van de beheerscontroleactiviteiten op het niveau van het beleidsdomein op het vlak van beleids- en beheerscyclusmanagement, beheer van de budgetcyclus, beheer van management accounting, risicomanagement en het beheer van de beheersovereenkomsten.” (Arthur D. Little, Hallemeersch & Coutuer, en Cognos: De beheersovereenkomst- exponent van geïntegreerde beheerscontrole. Een presentatie voor MOVI. 1 maart 2004, p. 5). De ‘ cel agentschappen’ zou binnen het kader van deze consultants samenvallen met wat zij noemen: de functie ‘beheer van beheersovereenkomsten’ binnen de enititeit ‘beheersopvolging op het niveau van het beleidsdomein’.



− De coördinatie van de departementale ondersteuning aan de onderhandelingen en de evaluatie van de beheersovereenkomst tussen agentschap en minister;

− De ondersteuning van de regeringscommissarissen, voor zoverre deze toezichtsfiguur nog wordt voorzien in de overgangsperiode (max. drie jaar) die het kaderdecreet BB voorziet;

− Het bewaken van het methodologische aspect in de opmaak van documenten en rapporten door de agentschappen.

Deze taken kunnen toegewezen worden aan de hoger vermelde cel of functie (of ‘beheersopvolging’) of aan een andere entiteit25. Het moet vermeden worden dat in de communicatie tussen agentschap en departement, het agentschap geconfronteerd wordt met verschillende boodschappen langs verschillende communicatiekanalen (Bv. vanuit de beleidsdiensten en de beheersdiensten van het departement). Dit sluit rechtstreekse communicatie tussen het agentschap en de minister niet uit (via overlegmomenten in de contractcyclus en via de beleidsraad). Indien al deze taken inzake beheersovereenkomsten gebundeld worden in één departementale cel of functie, dan wordt de taakstelling van deze cel of functie uitgebreid tot deze van interface tussen departement en agentschappen m.b.t. de wederzijdse communicatie tussen deze twee actoren en tot deze van belangrijkste ondersteuner van de minister en van de beleidsraad (en eventuele managementsgroep) in de sturing van de agentschappen26. Het departement moet gaandeweg de volgende competenties in het kader van de opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomsten opbouwen (onder meer door ondersteuning van een eventuele kenniscel beheersovereenkomsten en andere diensten op de horizontale beleidsdomeinen en door het aantrekken van externe expertise): − Technische competenties inzake ‘goed begrepen opvolging’: inzicht in beleidsdomein en

–veld, analyse- en evaluatiemethoden ter zake, budget- en beheerscontrole, kennis van essentiële managementtechnieken (contract-, resultaatsgericht prestatiegericht financieel management, procesmanagement, inzicht in risicomanagement, planning en prestatiemetingsystemen) en constructief-kritisch interpretatievermogen van de bijbehorende documenten ;

− Persoonlijke vaardigheden: communicatie en info-uitwisseling, integriteit, autoriteit, resultaatsgerichteid, constructief samenwerkingsgericht, organisatievermogen, flexibiliteit

Tenslotte dient er op gewezen te worden dat bij de mate waarin een departement effectief en zinvol de minister kan ondersteunen bij de opmaak, opvolging en evaluatie van de beheersovereenkomst ook samenhangt met de precieze taakverdeling tussen departement en

25 Zie ook handleiding 3, punt 1.1.1.3. Een andere mogelijkheid is de aanduiding van een coördinerende hoge ambtenaar per agentschap, zodat het agentschap een vast en een hoog aansprekingspunt heeft en zodat de coördinatie van interacties met de beleids- en de beheersdiensten verzekerd is t.a.v. het agentschap en t.a.v. de aansturende minister. Deze coördinerende hoge ambtenaar kan ondersteuning vragen aan de stafdienst ‘beheersovereenkomsten’, die de rol vervult zoals voorzien in de visienota ‘beheersovereenkomsten’. Een bijkomende mogelijkheid is dat deze hoge ambtenaar zetelt in de beleidsraad en de managementsgroep, net als het topmanagement van het agentschap. 26 Deze suggestie steunt onder meer op ervaringen en ontwikkelingen in de Nederlandse context en in de context van de federale sociale zekerheidsinstellingen. In de derde handleiding over de randvoorwaarden voor contractmanagement wordt er verder op ingegaan.



agentschap inzake beleidsondersteunende taken en de bijbehorende beleidsinhoudelijke expertise. Het kaderdecreet BB zet daartoe de bakens uit (BB algemene toelichting punt 3.3.3. wisselwerking tussen departement en verzelfstandigde agentschappen en toelichting bij art. 4)27. Het departement in brede zin moet dus de noodzakelijke competenties uitbouwen om t.a.v. de minister en de beleidsraad zinvol, constructief-kritisch en vanuit een strategische en beleidsondersteunende focus − te kunnen reageren op voorstellen inzake elementen van beheersovereenkomsten,

doelstellingen, rapporteringen en zelfevaluaties vanwege de agentschappen; en − een eigen ondersteuning te bieden inzake de voorbereiding en evaluatie van de

beheersovereenkomsten. Als dusdanig is dit ruimer dan een puur consoliderende opdracht t.a.v. rapporteringen vanwege de agentschappen ten behoeve van de minister, de beleidsraad en eventueel andere betrokken instanties (cfr. ministerie van Financiën en Begroting).

27 Brans M., Vancoppennole D., Verhoest K. & Legrain A. De inirichting van de beleidsondersteunende taak in een verzelfstandigd overheidslandschap. SBOV 2003.



BIJLAGE 2: ALGEMENE KWALITEITSVEREISTEN VOOR BEHEERSOVEREENKOMST EN RAPPORTERINGSDOCUMENTEN

Kwaliteitsvereisten inzake de beheersovereenkomst

Naast de discussie rond de beleidsopportuniteit van de in de ontwerpen beheersovereenkomst voorgestelde opdrachten en operationele doelstellingen kan de overheid de ontwerpen beheersovereenkomst controleren op het formele aspect, m.a.w. op het respecteren van drie regels: − De regel van strategische congruentie; − De regel van duidelijkheid; − De regel van normering. Regel van strategische congruentie − De opdrachten en doelstellingen van de beheersovereenkomsten moeten met de

oprichtingsdecreet overeenstemmen. Tegelijkertijd moeten zij de politieke prioriteiten kunnen inlassen van de regering op het moment van de onderhandelingen van de beheersovereenkomst.

− De opdrachten en doelstellingen dienen in voldoende mate geoperationaliseerd te worden, d.w.z. omgezet te worden in diverse concrete aspecten en resultaatsnormen voor de duur van de beheersovereenkomst waaraan de verwezenlijking van de betrokken strategische organisatiedoelstelling kan worden gemeten.

− Er dient een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen de bepalingen i.v.m. de contractuele engagementen van het agentschap en de bepalingen die ter informatie gegeven worden (strategische en beleidsmatige context, al gevoerde prestaties, omgevingsfactoren en verwachte effecten).

− De opdrachten en doelstellingen van de beheersovereenkomsten moeten logisch met elkaar verbonden zijn : er dient een duidelijke link aangetoond te worden tussen de strategische en operationele doelstellingen van de instelling.

Regel van duidelijkheid De contractueel vastgelegde engagementen van het agentschap dienen SMART opgesteld te worden, d.w.z. … − Specifiek: de te bereiken objectieven moeten zodanig concreet geformuleerd worden dat

het mogelijk wordt zonder enige twijfel een verifieerbaar evaluatiecriterium (de norm) hieruit te halen en daarmee de concrete realisatie van de objectieven te kunnen vaststellen;

− Meetbaar: de vooropgestelde objectieven moeten een directe, herkenbare verbetering inhouden en dus per definitie meetbaar of ten minste vaststelbaar zijn;

− Afgesproken: het gaat om afgesproken doelstellingen. De overheid moet ervoor zorgen dat de door het agentschap voorgestelde engagementen aan deze voorwaarden voldoen;

− Realistisch: de doelstellingen moeten rekening houden met de omgeving en de sterkten en zwakten van het agentschap. D.w.z. dat zij niet te veel of te weinig ambitieus opgesteld



moeten worden. De geleverde prestaties voor het eerste jaar van de doorlooptijd geven meestal aan of het ambitieniveau goed ingeschat was;

− Tijdsgebonden: ieder objectief moet ten minste één streefdatum inhouden of ten minste de periode aanduiden waarop de doelstelling betrekking heeft.

Regel van normering − De operationele doelstellingen dienen altijd genormeerd te worden, d.w.z. een concrete

engagement waaruit een beoordelingscriterium afgeleid kan worden om de (jaarlijkse of uiteindelijke) toetsing van de uitvoering van de doelstelling mogelijk te maken.

− De operationele doelstellingen dienen maximaal genormeerd in termen van resultaatnormen. Bij de normering van de doelstelling moet men altijd van de resultaatnorm starten. Enkel als die resultaatnorm niet mogelijk is mogen andere soorten normen gebruikt worden.

− De normen dienen de volgende criteria te respecteren: o Consistent: zoals de doelstelling moet de norm steeds getoetst worden of ze

past binnen de vereiste cascade van beleid (d.w.z. dat zij de strategische doelstellingen van de instelling en van de minister invullen);

o Meetbaar en voorspelbaar: de norm moet realistisch zijn, d.w.z. gebaseerd zijn op vorige prestaties (nul-metingen). Ervaring in het meten van de prestaties verfijnt de normering;

o Rekening houdend met beschikbare middelen: om de kans op onprettige verrassingen, misverstanden, niet-haalbare normen of te ambitieuze doelstellingen, enz. te vermijden is het met andere woorden noodzakelijk om op een systematische wijze rekening te houden met de gealloceerde kredieten door de normering terug te koppelen naar het begrotingsproces.

o Beheersbaar : de beheersbaarheid slaat op het feit dat de organisatie zelf ook effectief macht moet hebben over wat er gebeurt. Ofwel dient de norm afhankelijk te zijn van de invloed van de beleidsomgeving en de beleidsactoren, ofwel dient deze invloed zodanig in kaart gebracht te worden zodat een doordachte marge (inzake deze invloed) ontwikkeld wordt waarbinnen de norm kan worden bereikt;

o Efficiënt : De efficiëntie slaat op het plaatsen van de kosten tegenover de baten. Het is immers zinloos om normen af te spreken waarvoor de kosten zo hoog zijn dat ze de mogelijke baten overstijgen. Aansluitend moet er ook vermeden worden dat er teveel normen en indicatoren worden bepaald: het meten van elke indicator/het behalen van elke norm heeft immers een kostprijs.

o Beleidsmatig relevant en flexibel: De normen en indicatoren moeten zodanig opgesteld zijn, dat er ruimte blijft voor sturing door de principaal en dat tegelijkertijd de autonomie van de organisatie bewaard blijft;

o Betrekking hebbend op homogene producten: als een norm een instelling verbindt om meerdere resultaten te bereiken (vb. het behandelen van aanvraagprocedures of het verstrekken van adviezen aan de regering) dienen de resultaten homogeen te zijn in aard en in vereiste inspanningen.



Kwaliteitsvereisten inzake het rapporteren over prestaties Om een maximale toetsing door de Voogdijoverheid mogelijk te maken dienen drie hoofdregels bij de opmaak van rapporteringdocumenten gerespecteerd te worden: − De regel van leesbaarheid; − De regel van consistentie; − De regel van betrouwbaarheid. Regel van leesbaarheid − Er dient een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen de rapportering over de

resultaten i.v.m. de contractuele engagementen van het agentschap en de bepalingen en resultaten die ter informatie gegeven worden (gevoerde acties om de resultaten te bereiken, gevolgen van de prestaties, planning voor het volgende jaar, invloed op en van omgevingsfactoren en bereikte effecten).

− De rapportering moet zo eenduidig mogelijk verwijzen naar het onderdeel van de beheersovereenkomst waarop deze betrekking heeft;

− Bij de rapportering moet de volgorde van de beheersovereenkomst zoveel mogelijk gerespecteerd worden;

− Vooral het systematisch gebruik van boordtabellen vergroot de overzichtelijkheid voor de lezer.

Regel van consistentie − De rapportering dient zo accuraat mogelijk opgesteld te worden. Interne audit- en interne

controleprocedures moeten tot stand komen om de accuraatheid en nauwkeurigheid van de gerapporteerde informatie te waarborgen;

− De wijze van rapportering moet afgestemd worden op de wijze waarop de doelstelling en norm is geformuleerd, d.w.z. dat de informatie over de prestaties moet zo accuraat en duidelijk mogelijk aangeven in hoeverre de vooropgestelde objectieven bereikt werden;

− Er dient gerapporteerd te worden over alle doelstellingen die in de beheersovereenkomst vastgelegd worden;

− Er dient een gecumuleerd resultaat berekend te worden, d.w.z. een resultaat dat zowel het ganse jaar als alle facetten van de doelstelling dekt;

− Het weergeven door het agentschap van een eigen beoordeling over de uitvoering van de gerapporteerde doelstelling vergemakkelijkt de toetsing door de overheid. Desondanks ontslaat dit de instelling niet om accurate en duidelijke prestatie-informatie door te geven. De lezer moet altijd in staat zijn om een eigen beoordeling te ontwikkelen over de realisatiegraad van de instelling.

Regel van betrouwbaarheid − De wijze van rapportering moet betrouwbaar zijn: er moeten voldoende waarborgen

worden gegeven opdat het onderliggende meetsysteem valide, betrouwbare en correcte informatie levert;

− De wijze van rapportering moet constant zijn over de verschillende rapportageperiodes heen: zowel de structuur, als de gebruikte indicatoren en berekeningswijzen dienen zoveel



mogelijk constant te blijven. Wijzigingen dienen expliciet te worden aangegeven en gemotiveerd;

− De wijze van rapportering moet relevant zijn en afgestemd op de noden van diegene aan wie de rapportering gericht is. De inhoud en het niveau van detail van een rapportering aan een AG verschilt van een rapportering van een instelling aan de minister. Een rapport aan de minister moet de minister toelaten om een eigen beoordeling te formuleren rond de doelrealisatie;

De wijze van rapportering moet tijdig gebeuren


Handleiding Beheersovereenkomsten Managementsamenvatting...

Documents

Transcript of Handleiding Beheersovereenkomsten Managementsamenvatting...