Pre-master thesis Bestuurskunde

Studie naar de invloed van hybriditeit op

maatschappelijke legitimiteit woningbouwcorporaties

Lukas van den Boom, S#: 2500665

l.r.vanden.boom@student.vu.nl

Utrecht, juni 2012

Begeleidend docent: H.R. Koornstra

Coördinerend docent: L. Huberts

Vrije Universiteit Amsterdam

Faculteit Sociale Wetenschappen

Afdeling Bestuurswetenschappen

2

Inhoud

VOORWOORD .......................................................................................................................................... 3

ABSTRACT ................................................................................................................................................ 4

1. INLEIDING ............................................................................................................................................ 5

1.1 Aanleiding ................................................................................................................................ 5

1.2 Probleemstelling ..................................................................................................................... 5

1.3 Methode .................................................................................................................................. 6

1.4 Wetenschappelijke relevantie ................................................................................................ 6

1.5 Opbouw rapportage ................................................................................................................ 7

2. HYBRIDITEIT ........................................................................................................................................ 8

2.1 Verankering van corporaties in de maatschappij ................................................................... 8

2.2 Hybriditeit als fenomeen ....................................................................................................... 11

2.3 Visies op hybriditeit ............................................................................................................... 13

2.4 Maatschappelijke meerwaarde hybride organisaties ........................................................... 14

2.5 Hybride corporaties............................................................................................................... 15

3. LEGITIMITEIT ...................................................................................................................................... 17

3.1 Maatschappelijke legitimiteit ................................................................................................ 17

3.2 Legitimiteitzones ................................................................................................................... 17

3.3 Niveaus van legitimiteit ......................................................................................................... 18

3.4 Vormen van legitimiteit ........................................................................................................ 19

3.5 Meervoudige publieke verantwoording ............................................................................... 20

4.LEGITIMITEIT IN EEN HYBRIDE CONTEXT ........................................................................................... 21

4.1 Het verkennen en stellen van grenzen ................................................................................. 21

4.2 Trek- en duwkrachten ........................................................................................................... 21

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN..................................................................................................... 23

5.1 Conclusies .............................................................................................................................. 23

5.2 Aanbevelingen nader onderzoek .......................................................................................... 24

LITERATUURLIJST ................................................................................................................................... 26

3

Voorwoord

Deze premasterthesis is het resultaat van een literatuurstudie naar de samenhang tussen de

bestuurswetenschappelijke fenomenen hybriditeit en maatschappelijke legitimiteit. Met dit

onderzoek is getracht een bijdrage te leveren aan de kennis over de (maatschappelijke) legitimiteit

van hybride organisaties in de corporatiesector.

De afgelopen jaren is meermaals bericht over investeringen van woningbouwcorporaties in zaken die

niet veel met hun kerntaken te maken lijken te hebben, zoals een cruiseschip, een jachthaven,

bedrijfskantoren of een winkelcentrum over de grens (Kuiper, 2010, p. 20). Ik las over vrijheid die

corporaties klaarblijkelijk genieten en raakte geïnteresseerd in de vraag welke gevolgen dit voor de

legitimiteit in het uitvoeren van de publieke taken zou hebben. Om dit in een theoretisch concept te

vangen is gekozen voor een analyse van de totstandkoming van legitimiteit bij hybride corporaties.

Deze scriptie vormt het sluitstuk van de Premasterclass waarmee ik komend academisch jaar naar de

Master Bestuurskunde door zal stromen.

Utrecht, juni 2012

4

Abstract

The housing association sector provides an example of a long term experiment in achieving public

services in non- profit bodies. Since WWII, the process of institutional adaptation, the reforms in

terms of New Public Management and the rise of Governance changed the patterns of accountability

in a fundamental way. The housing association sector became a complex and dynamic institutional

environment, mixing characteristics of the non-profit sector, state and market. Since the

professionalization of Governance, the accountability of housing corporations to communities

generally weakened. From this perspective, housing associations became controversial with the

image of growth corrupting their community-based mission.

This paper highlights the sensitivity of legal challenges concerning the public function of housing

corporations. It focuses on the challenges and dilemmas corporations face justifying their acts

towards multiple stakeholders, including tenants, social partners and local communities. Every

housing corporation has to choose between the conflicting demands of the multiple target

audiences. Different concepts are used to illustrate the underlying tension between the achievement

of public services and various commercial interests. In conclusion, this paper argues the legitimation

process involves ongoing interaction with the institutional environment and continuous testing of the

legitimacy on an organizational scale.

5

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Woningbouwcorporaties vervullen de maatschappelijke taak kwetsbare doelgroepen huisvesting en

een leefbare woonomgeving te bieden. De afgelopen decennia is er echter veel veranderd aan de

context waarbinnen zij opereren. Ten gevolge van de verzelfstandigingsgolf in de jaren ’90 zijn

corporaties evenals veel andere maatschappelijke organisaties op afstand van de centrale overheid

komen te staan (Edderouzi, 2010). Corporaties verwezenlijken hun taken vanuit organisatievormen

op het raakvlak van markt, overheid en gemeenschap. Hierbij onderhouden zij relaties met een zeer

diverse groep stakeholders. Dit zijn partners en belanghebbenden zoals zorg- en welzijnsinstellingen,

scholen, gemeenten, maar ook commerciële partners zoals architectenbureaus,

vastgoedontwikkelaars en banken (de Jongh, 2009). De moderne corporatie is volgens Hoogendoorn,

de Koning, Opmeer, Veldheer en Witte (2007) verschoven van een primair maatschappelijke

instelling naar een ook op de markt gerichte organisatie. Corporaties geven inhoud aan de

oorspronkelijke doelstelling van de volkshuisvesting maar streven als maatschappelijke ondernemers

ook commerciële doelen na. Hier komt het fenomeen hybriditeit aan de orde. Organisaties zijn

hybride als ze niet meer omschreven kunnen worden als publiek of privaat, staat, markt of

middenveld alleen (Brandsen & Karré, 2010, p.71). De meervoudigheid leidt volgens Mennen (2011,

p. 29) tot allerlei dilemma’s en uitvoeringsproblemen. Volgens Karré (2011b, p. 121) is de essentie

van hybriditeit de constante afweging en het constant in balans houden van conflicterende belangen

en doelen.

1.2 Probleemstelling

Koning en Leuvensteijn (2010, p. 12) wijzen er op dat corporaties de afgelopen decennia een

dominante positie verworven hebben in een sector waar geen tucht van de markt, nauwelijks

politieke sturing en een zwakke toezichthouder actief is. Binnen deze context is het voor

woningcorporaties aantrekkelijk gebleken buiten de kerntaak om commerciële belangen na te

streven. Veelbesproken kritiekpunt is dat het publiek belang op de achtergrond zou zijn geraakt

(Kuiper, 2010, p. 20) en woningcorporaties te autonoom zijn geworden (Helderman, 2007b, p. 6). Tel

hier een verlies van duidelijkheid over de identiteit van corporaties bij op en het beeld dat volgens

Fleurke, Schaar en Wijk (2009, p. 9) toonaangevend zou zijn geworden is dat van de corporatie die

vooral met zichzelf bezig is. Volgens Dreimüller (2008, p. 9) is hiermee een toenemende spanning

tussen de wijze waarop de corporaties functioneren en het oordeel daarover vanuit de maatschappij

6

ontstaan. De sector staat met haar publieke taken in de schijnwerpers van politiek en media. Recente

kwesties als de investeringen in een universiteitscampus door Servatius (Maastricht), de zelfverrijking

bij Rochdale (Amsterdam), of het bijna- faillissement van Vestia, wijzen uit dat het voor de minister

moeilijk is in te grijpen (Crijns en de Voogd, 2011, p. 39).

In dit licht is het interessant om te bezien hoe de hybride positie tussen gemeenschap en markt en

overheid de maatschappelijke legitimiteit van corporaties beïnvloedt. De hoofdvraag wordt als volgt

gesteld: Wat is de invloed van hybriditeit op de legitimiteit van woningbouwcorporaties?

1.3 Methode

In dit literatuurreview wordt bezien wat legitimiteit inhoudt en hoe het in de corporatiesector wordt

verkregen. Beschouwd wordt welke ontwikkelingen er in de corporatiesector van invloed geweest

zijn op de vorming van hybriden en de daarbij passende vormen van legitimiteit. Bezien wordt in

welke mate er op basis van theorievorming inzicht kan worden verkregen in de invloed van

hybriditeit op processen van legitimatie bij woningbouwcorporaties. De beantwoording van de

vraagstelling is geplaatst in het licht van de verschuivingen die zich sinds de jaren tachtig in het

bestuurlijke landschap hebben voortgedaan: New Public Management (NPM) en de

Governancebeweging. Verondersteld wordt dat beide ontwikkelingen de context waarbinnen de

corporaties hun taken verwezenlijken aanzienlijk hebben veranderd. Centraal in dit onderzoek staan

de bestuurswetenschappelijke theorieën op het gebied van maatschappelijke legitimiteit bij hybride

organisaties. Dit rapport neemt de vorm van een literatuurreview aan waarbij het geen empirisch

deel kent. Wel wordt in de conclusies en aanbevelingen aangegeven op welke onderdelen nader

onderzoek wenselijk is.

1.4 Wetenschappelijke relevantie

Hybriditeit is in de wereld van de bestuurswetenschap een hot issue. In de wetenschappelijke

literatuur is veel gepubliceerd over het verenigen van publieke en private waarden (Jacobs, 1999;

Karré, 2011a; van Montfort, 2008) , het creëren van maatschappelijke meerwaarde (Karré & van

Montfort, 2011; Moore, 1995) en de toegenomen complexiteit bij overheidssturing (Brandsen, van

de Donk en Putters, 2005). Duidelijk is dat hybridisering de grenzen tussen de maatschappelijke

domeinen heeft laten vervagen (Kuiper, 2010, p. 12). Minder duidelijk is echter wat dit precies

betekent voor de taken van organisaties binnen en tussen deze domeinen. Bestaand onderzoek naar

legitimiteit in de corporatiesector is veelal empirisch van aard (zie: Edderouzi, 2010; de Jongh, 2009;

Mennen, 2011; Tesselhoff, 2007). Op het bredere niveau van maatschappelijke organisaties worden

7

verbanden tussen hybriditeit en maatschappelijke legitimiteit vanuit wetenschappelijk perspectief

beschouwd (zie: Brandsen, van de Donk & Putters, 2005; Joldersma & Winter, 2002; van der Torre,

Fenger & van Twist, 2012). Dit onderzoek spitst zich toe op de corporatiesector, maar verliest het

bredere perspectief van de maatschappelijke onderneming niet uit het oog. Omdat bezien wordt hoe

hybriditeit zich verhoudt tot de maatschappelijke legitimatie van de corporatiesector specifiek,

worden elementen belicht die voor de corporatiesector van toepassing zijn. Voor zover bekend is het

verband tussen hybriditeit en legitimiteit nog niet eerder specifiek op de Nederlandse

corporatiesector toegespitst met als doel bestaande theoretische concepten te verenigen. Om deze

reden is dit onderzoek in wetenschappelijk opzicht relevant.

1.5 Opbouw rapportage

Deze thesis kent een opbouw waarin de concepten hybriditeit en legitimiteit achtereenvolgens in

hoofdstuk twee en drie worden besproken. Om een duidelijk beeld te schetsen van de context

waarin de corporaties zich begeven worden in de eerste paragraaf van hoofdstuk twee de

maatschappelijke ontwikkelingen besproken die van invloed zijn geweest op het

legitimiteitvraagstuk. De uiteenzetting van de uitkomsten van het onderzoek volgt in hoofdstuk vier.

In het vijfde hoofdstuk volgen de conclusies en aanbevelingen.

8

2. Hybriditeit

2.1 Verankering van corporaties in de maatschappij

Woningcorporaties kennen een lange historie. Zij zijn ontstaan uit vrijwillige maatschappelijke

verbanden en hebben zich de afgelopen honderd jaar ontwikkeld tot de moderne maatschappelijke

ondernemingen die ze nu claimen te zijn (Helderman, 2007a, p. 10). Voor de corporaties geldt dat er

veel veranderd is aan de binding met de directe omgeving en de wijze waarop zij instructies krijgen

en verantwoording afleggen (Karré & van Montfort, 2011). Om een beeld te vormen bij de

maatschappelijke verankering en de later ontstane legitimiteitvraag worden ontwikkelingen

besproken die aan deze verschuiving ten grondslag liggen. Bezien wordt hoe corporaties in staat

gebleken zijn mee te bewegen met de verschuiving van de klassieke grenzen van maatschappelijke

domeinen.

Particulier initiatief: Oprichting woonstichtingen

Halverwege de negentiende eeuw was het slecht gesteld met de woon- en leefomstandigheden van

arbeiders in de grote steden. De overheid hield zich afzijdig van grootschalige interventie en

voorschiften over de kwaliteit van woningen waren er nauwelijks. Om goedkope huisvesting te

realiseren verenigden de eerste arbeiders zich in (woon)stichtingen en (woon)verenigingen (Kuiper,

2010). De overheid had geen invloed op de wijze waarop deze particuliere initiatieven invulling aan

hun taken gaven. De legitimiteit van handelen werd ontleend door de directe binding met de leden

van de gemeenschap (Edderouzi, 2010, p. 16).

Verstatelijking: Overheid verantwoordelijk maatschappelijk belang

In de twintigste eeuw veranderde het politieke klimaat en de maatschappelijke verhoudingen echter

aanzienlijk. Na de Tweede Wereldoorlog maakte de woningnood veelvuldig overheidsingrijpen

noodzakelijk (Beekers, 2010; Conijn, 2005; Edderouzi, 2010). De overheid trok de

eindverantwoordelijkheid voor de borging van maatschappelijke belangen naar zich toe. Corporaties

begonnen te fungeren als uitvoerders van de huisvestingstaken die zij van de overheid toebedeeld

kregen. In de literatuur wordt dit proces aangeduid als de verstatelijking van het maatschappelijk

middenveld (Tesselhof, 2007). Doordat corporaties zich uitsluitend op de overheid (als

vertegenwoordiger van het maatschappelijke belang) richtten, nam de betrokkenheid van de

gemeenschappen af (Mennen, 2011). Corporaties zochten hun legitimiteit niet meer bij de

oorspronkelijke afnemers, maar bij de overheid. Dit leidde tot meer anonimiteit in de relatie tussen

maatschappelijke organisaties en hun uiteindelijke afnemers, minder vraaggerichte productie, met

als gevolg oplopende kosten en meer bureaucratie (Tesselhof, p. 14).

9

Het veranderende karakter van relaties tussen de overheid en private dienstverleners in de jaren

hierop volgend zou aanleiding gegeven hebben voor de discussie over hybriditeit (Brandsen & Karré,

2010).

Vermarkting: New Public Management

Begin jaren negentig werd het idee van vertrouwen in een maakbare samenleving vervangen voor

vertrouwen in marktwerking en particulier initiatief. Geïnspireerd door Osborne en Gaebler’s:

Reinventing Government (1992) volgde een herbezinning op de overheidstaken. Beeldend metafoor

bij deze ontwikkeling was de roeiende overheid, die effectiever en krachtiger zou worden wanneer zij

zich tot het sturen zou beperken. De markt en gemeenschapssector zouden beter uitgerust zijn om te

roeien. Overheden verlegden hun aandacht van de directe levering van diensten naar de aansturing

van anderen. In de bestuurswetenschappelijke literatuur wordt deze trend alom aangeduid als: New

Public Management. Voor de woningbouwcorporaties kwam de nadruk te liggen op effectiviteit,

efficiëntie en het sturen op basis van de vraag vanuit de markt. Zij begonnen zich in toenemende

mate als ondernemingen op te stellen (Brandsen & Karré, 2010). Naast de gebruikelijke activiteiten

als het bouwen en beheren van huurwoningen, werden marktmogelijkheden benut om

koopwoningen te realiseren en te beleggen op de vastgoedmarkt. Door de taakverbreding raakte de

gedachte om na de verstatelijking de binding met de gemeenschappen weer te herstellen op de

achtergrond. Huurders waren consumenten geworden en niet meer de ‘dragers van het

corporatiewerk’ (Blessing, 2012, p. 202).

Vermaatschappelijking: Governance, dynamiek middenveld

In de tweede helft van de jaren negentig kwam het vertrouwen in het zelfsturend vermogen van de

corporatiebranche onder druk te staan (Fleurke, Schaar en Wijk, 2009, p. 45). Onderzoek in opdracht

van de Tweede Kamer concludeerde dat het Rijk, terugkijkend op de golf van verzelfstandiging te

veel en te gemakkelijk afstand genomen zou hebben van de maatschappelijke opgave ten aanzien

van het wonen (Remkes, 1999, p. 11).

Naast het New Public Management ontwikkelde er zich in deze periode geleidelijk een tweede

stroming in het denken over publieke dienstverlening: het governance paradigma. Men kwam tot

inzicht dat de overheid zich niet aan alle beloftes op maatschappelijk terrein kon houden, waarna

bevoegdheden van de centrale overheid naar decentrale organen en organisaties overgedragen

werden (Edderouzi,2010, p. 14). Mennen (2011) spreekt van horizontalisering, waarbij het

zwaartepunt van ‘government’ zich naar ‘governance’ verplaatst. Volgens Helderman (2007b, p. 3)

ondervinden maatschappelijke verbanden een heropleving nu overheidssturing over haar top heen is

en de markt haar grenzen heeft bereikt.

10

Voor corporaties is het de uitdaging geworden activiteiten zo te organiseren dat de betrokkenheid

van de samenleving een belangrijk onderdeel van de strategie zou worden. Verantwoording

verbreedde zich naar zowel formele als informele, horizontale en verticale vormen. Volgens Conijn

(2005) is de balans tussen corporatiesector en overheid door het wegvallen van het subsidie-

instrument verschoven naar vormen van zelfregulering, overleg, overtuiging en horizontaal bestuur.

Conijn (2005, p. 18) noemt de verschuiving die zich in de sector voorgedaan heeft de verschuiving

‘van gouden koorden naar horizontale verbanden’. De gouden koorden symboliseren het krachtige

sturingsinstrument subsidie, waarmee de overheid strikte voorwaarden kon stellen aan de

taakuitvoering van corporaties. Volgens Mennen (2011, p. 30) dient de corporatiesector in haar

huidige vorm te worden opgevat als een complex en meervoudig systeem, dat mede door een

cumulatie van systeemveranderingen en regels van buitenaf zo gevormd is. Corporaties zouden in

een onduidelijke positie terecht zijn gekomen, waarin zij laveren tussen een maatschappelijke functie

en een vastgoed functie: ‘De commerciële wereld van ontwikkeling en vastgoed versus de

leefbaarheid in achterstandswijken’ (Mennen, p. 22).

Met de verstatelijking beperkte verantwoordingsprocessen zich tot een ‘top-down’ verband waarbij

corporaties directe (verticale) verantwoording aan de overheid leverden (Mullings, 2006). Gevolg van

de verzelfstandigingsgolf en governanceprocessen was dat de staat haar positie als politieke

principaal zag verdwijnen. Corporaties moesten laten zien dat zij van maatschappelijke meerwaarde

waren door doelstellingen te verbinden aan wensen uit de samenleving.

2.2 Hybriditeit als fenomeen

Om het handelen van woningcorporaties te begrijpen dient inzicht geboden te worden in de

omgeving waarin zij opereren. Geconstateerd is dat corporaties door hun meervoudige omgeving

worstelen met verschillende trekkrachten. Hier komt het begrip hybriditeit aan de orde.

In de bestuurswetenschap zijn twee benaderingen te onderscheiden in het denken over hybriditeit

(zie: Blessing, 2012; Brandsen, 2006; van Hout, 2007; 2012; Karré, 2011; van Montfort, 2008; van der

Torre, Fenger & van Twist). In de jaren ‘90 volgde men de publiek- private benadering; de

bestuurskundige discussie over hybriditeit spitste zich toe op het snijvlak publiek- privaat en markt-

overheid. Deze opdeling, bekend als de dichotomie tussen overheid en markt kan volgens Karré

(2011a, p. 234) goed als middel dienen om een waardegedreven discussie te voeren over wat publiek

en privaat zou moeten zijn, maar is minder geschikt als beschrijving van wat er in de empirie gebeurt.

Sinds de eeuwwisseling wordt de dichotomie vaak ruimer getrokken en ingevuld als de trichotomie

markt - overheid en maatschappelijk middenveld (Brandsen & Karré, 2010, p. 72). Volgens deze

11

benadering bevinden hybride organisatievormen zich in de ‘derde sector’, te midden van de

ideaaltypische domeinen staat, markt en gemeenschap. Anders dan bij de publiek- private

benadering zou niet de scherpe tegenstelling, maar het vermengde karakter van staat, markt en

middenveld centraal staan. De driehoek overheid-markt-gemeenschap (Brandsen, van de Donk en

Putters, 2005; Karré, 2011a) toont dat met de samenkomst van domeinen in de derde sector een

drietal spanningsvelden gemoeid zijn: 1) formeel-informeel 2) profit- non profit en 3) publiek-

privaat.

Figuur 1, Driehoek overheid-markt-gemeenschap (Brandsen et al. 2005)

In het model van Brandsen et al. (2005) worden de ideaaltypische domeinen staat, markt en

gemeenschap in zone I, II en IV weergegeven. De derde sector bevindt zich te midden van deze

domeinen. De spanningsvelden: formeel- informeel, profit- non-profit en publiek- privaat, dienen

hierbij niet als scheidslijnen, maar als geleidelijke schalen van overgang te worden beschouwd. Zij zijn

onderhevig aan politieke of maatschappelijke ontwikkelingen en verschuiven naarmate taken en

verantwoordelijkheden tussen de overheid, de markt en non-profit veranderen.

Brandsen et al. onderscheiden in het hybride domein de kwadranten A tot en met D. Organisaties die

onder type A kunnen worden geschaard begeven zich dicht tegen het politieke domein en worden

gekenmerkt door hun non- gouvernementele aard. Zij maken gebruik van politieke procedures om

doelen te bereiken en anderen van hun idealen te overtuigen. Onder type B kan een zeer gevarieerde

groep van organisaties worden geschaard die allen de belangen van de eigen leden behartigen. Dit

type organisatie begeeft zich dicht bij het politieke domein en houdt zich bezig met lobbyen. In het

kwadrant C bevinden zich de minder geformaliseerde organisaties die zich primair op de

gemeenschappen richten, het domein waar de corporaties ontstaan zijn. Organisaties in het rechter

kwadrant D worden gekenmerkt door een hoge mate van professionaliteit. Naast de

gemeenschappen waar zij oorspronkelijk uit zijn ontstaan, hebben zij zich op een divers scala aan

12

klanten weten te richten. Voor de corporaties geldt dat zij verschoven zijn van domein C naar domein

D. Doordat figuur 1 de spanningsvelden: formeel- informeel, profit- non-profit en publiek- privaat

over het drietal ideaaltypische domeinen projecteert is zij geschikt het omslachtige begrip hybriditeit

te laten zien in relatie tot haar omgeving. Het onderscheid tussen het viertal hybride domeinen

maakt het hiernaast mogelijk om op basis van ideaaltypische organisatiesoorten een beeld te vormen

van de verscheidenheid aan organisaties in het hybride domein. Figuur 1 is hiermee zeer geschikt om

een algemeen beeld bij hybriditeit te vormen, maar geeft geen zicht op de overheersende

trekkrachten per domein. In de literatuur heeft men het moeilijk gevonden om tot consensus te

komen over de afbakening van de gemeenschapssector (non- profit). Reden hiervoor is dat veel

belangrijke kenmerken en activiteiten van non- profitorganisaties elkaar steeds meer overlappen en

concurreren met die van het bedrijfsleven. Het model van Van der Torre, Fenger en Van Twist (2012)

toont hybriditeit in verschillende zones, waarmee het meer recht doet aan de overlap tussen

gemeenschap en markt, maar ook de ogen opent voor andere mogelijke mengvormen van waarden

uit staat, markt en gemeenschap.

Figuur 2, Hybride zones (Van der Torre et al. 2012)

Van der Torre et al. (2012) onderscheiden binnen de derde sector een viertal hybride zones: 1) staat-

gemeenschap, 2) staat- markt, 3) markt- gemeenschap, 4) staat- markt en gemeenschap. Corporaties

begeven zich (afhankelijk van de eigen doelstellingen) in de hybride zones van het marktdomein (in

figuur 2 aangeduid als zones 2, 3 en 4). Hoewel dit onderzoek zich niet op de spanningsvelden van

individuele corporaties toespitst, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat zij in de praktijk van elkaar

verschillen in trekkrachten. Met deze veronderstelling doet het model van Van der Torre et al. (2012)

recht aan de verscheidenheid van trekkrachten in het hybride domein.

Volgens Joldersma en Winter (2002) houdt hybriditeit voor corporaties niet alleen in dat zij een

positie innemen tussen markt en overheid, maar ook tussen sociaal en commercieel. Kenmerkend

13

voor hybride organisaties is dat zij zowel bestuurlijk, maatschappelijk, bedrijfseconomisch door hun

klanten worden afgerekend (van Hout, 2007; Mennen, 2011).

2.3 Visies op hybriditeit

Voorstanders van hybriditeit achten hybride organisaties door hun mengeling van orden als geen

ander in staat de werelden van overheid en markt te verenigen. Volgens Edderouzi (2010, p. 14) is de

meerwaarde van een hybride positie dat op maatschappelijke vraagstukken een groot repertoire aan

mogelijke beleidsreacties kan worden geboden. Ook kan hybriditeit de publieke verantwoording van

een organisatie versterken wanneer er naast politieke principalen ook aan andere stakeholders

verantwoording af wordt gelegd (Karré, 2011a, p. 239). Criticasters waarschuwen dat het

combineren van private en publieke onderdelen tot strijdige loyaliteiten en een botsing van culturen

kan leiden. Jacobs (1992) ziet publieke belangen geen stand houden wanneer zij in competitie zijn

met winstbejag. Hybriditeit zou aanleiding geven tot opportunistisch gedrag wat ten koste van de

betrouwbaarheid en sturingsmogelijkheden van politieke principalen zou gaan. Tegenstanders stellen

dat hybride organisaties besmet zijn met het geldvirus en financieel gewin boven maatschappelijke

meerwaarde stellen (Karré, 2011a, p. 240).

Ondanks de grote ideologische tegenstellingen zouden volgens van Montfort (2008, p. 21) de meest

scherpe kantjes uit het Nederlands wetenschappelijk debat verdwenen zijn; angsten zouden zijn

weggenomen, enthousiasme getemperd en de grootste weeffouten rechtgezet. Met de trichotome

benadering (zie: Brandsen et al. 2005; Brandsen & Karré, 2010; van der Torre et al. 2012) hebben

verschillende ideologieën een plekje gekregen, waarmee niet langer meer alleen marktwerking, of

overheidssturing als uitgangspunt geldt, maar ruimte voor variatie en combinatie wordt gecreëerd

(van Montfort, p. 21).

2.4 Maatschappelijke meerwaarde hybride organisaties

Volgens Karré en van Montfort (2011) bestaat de taak van hybride organisaties niet uit het leveren

van output in de vorm van publieke goederen of diensten, maar dienen zij het doel maatschappelijke

meerwaarde te genereren. Het opleveren van een appartementencomplex is in termen van

maatschappelijke meerwaarde zo geen doel op zichzelf, maar een middel om de gestelde doelen,

zoals het verbeteren van de leefbaarheid te bereiken. Om de strategie voor het genereren van

maatschappelijke meerwaarde te bepalen dient volgens Moore (1995) de onderlinge samenhang

tussen drie elementen te worden bezien. Moore richt zich op de relatie tussen de missie van een

14

hybride organisatie, de legitimiteit en steun voor handelen in de omgeving en de (organisatorische)

randvoorwaarden.

Figuur 3, De strategische driehoek van Moore (1995)

Moore stelt dat een verandering in één van deze variabelen altijd op de anderen doorwerkt. De

strategische driehoek doet inzien dat alleen het veranderen van de missie niet voldoende is mee te

bewegen met veranderende omgevingsfactoren. Voor hybride organisaties is het noodzakelijk op

zoek te gaan naar vormen van legitimering en bronnen van steun die aansluiten bij veranderende

missies en randvoorwaarden. In dit onderzoek zien we dat de verbreding van de missie van

corporaties tot een grotere complexiteit bij het vinden van legitimatie en steun heeft geleid. Volgens

Geurtsen, Sprenger en Schoormans (2011, p. 68) zou een missie als: ‘Goed wonen voor iedereen’

voor onduidelijkheid zorgen door een speelveld met onnodig veel stakeholders te creëren. Met een

meer afgebakende missie kan een corporatie op voorhand aangeven welke taken en doelgroepen

wel of niet bij de organisatie passen.

Toen corporaties publieke instellingen waren, hoefden zij niet actief in te spelen op de verschillende

doelen die hun stakeholders nastreefden. Nu zij geen eenzijdige instructies meer van bovenaf krijgen

dienen doelen en missies zo te worden verwoord dat stakeholders zich met de organisatie

identificeren. De missie heeft een richtinggevende werking en legt het werkterrein en de

kernactiviteiten van een organisatie vast. Via deze weg maken corporaties de keuze voor welke

activiteiten zij wel of geen zorg willen dragen. Het model van Moore biedt managers hierbij

handvaten de missies af te stemmen met de context van de organisatie:

Specifically, it highlights three different aspects of their job (1) judging the value of their imagined

purpose; (2) managing upward, toward politics, to invest their purpose with legitimacy and support;

and (3) managing downward, toward improving the organization’s capabilities for achieving the

desired purposes. (Moore, 1995, p. 23)

Het onderdeel wat Moore the value of their imagined purpose noemt onder punt 1 is de

maatschappelijke meerwaarde; deze is door de ontwikkeling van Governance steeds centraler komen

15

te staan in processen van legitimiteit. In hoofdstuk 3 zal vastgesteld worden dat voor

maatschappelijke organisaties de afstemming met de politiek (managing upward) niet meer

voldoende toereikend is om een legitimiteit te verschaffen. Het door Moore als derde punt

benoemde managing downward maakt eveneens deel uit van het legitimiteitsproces. In hoofdstuk 3

wordt hierbij gesproken van de throughputlegitimiteit.

Het concept van de strategische driehoek van Moore, dat stelt dat vormen van legitimiteit en steun

altijd dienen te worden bezien in verhouding tot de context van missie en randvoorwaarden, zal in de

hiernavolgende onderdelen van dit onderzoek leidend zijn.

2.5 Hybride corporaties

Geconstateerd is dat corporaties door hun meervoudige omgeving worstelen met verschillende

trekkrachten. Om aan de wensen van de ene stakeholder tegemoet te komen kan het onvermijdelijk

zijn voorbij te gaan aan de wensen van de ander. Volgens Gruis (2012, p. 46) zijn zelfs de meest

basale doelstellingen in de voorziening en instandhouding van de (sociale) woningvoorraad al

meervoudig en tegenstrijdig. Zo zou de kwaliteit van huisvesting niet zelden op gespannen voet staan

met betaalbaarheid en beschikbaarheid. Daar waar de prestatievelden van corporaties bestaan uit

het huisvesten van de doelgroep, de leefbaarheid van buurten, de kwaliteit van woningen, de

afstemming van wonen en zorg, het betrekken van huurders bij beheer en beleid en het zorg dragen

voor de financiële continuïteit, wijst de praktijk uit dat de corporaties zichzelf extra maatschappelijke

doelen eigen gemaakt hebben (Gruis, 2012, p. 46). Een voorbeeld hier van is het bijdragen aan de

sociaal- economische ontwikkeling van burgers. Hiernaast beperkt de doelgroep zich niet altijd meer

tot huishoudens met lagere inkomens.

Wettelijk zijn corporaties als maatschappelijke onderneming verplicht hun vermogen in te zetten

voor de publieke taakstelling. Dit houdt paradoxaal genoeg niet in dat zij geen activiteiten met een

commercieel karakter mogen ontplooien (Brandsen, 2006, p. 188). Volgens Conijn (2005, p. 16-17)

zijn opbrengsten nodig om de continuïteit te waarborgen. Door activiteiten te combineren kan een

sterke financiële positie worden afgedwongen. Zo kunnen sociale investeringen in buurten

maatschappelijk gewenst, maar onrendabel zijn, toch worden bekostigd omdat corporaties deze in

combinatie met rendabele commerciële activiteiten worden gerealiseerd (Kuiper, 2010, p. 21).

Voorwaarde is dat de bestemming van de opbrengsten ten dienste van de volkshuisvesting moet

blijven; winstuitkeringen aan huurders, aandeelhouders of anderen zijn om deze reden ook niet

toegestaan. Om het kapitaal ten goede te laten komen aan het sociale, ideële doel van de

onderneming worden eventuele winsten geherinvesteerd in de maatschappelijke opgave (Crijns en

16

de Voogd, 2011, p. 33). Conijn (2005, p. 17) spreekt hierbij van een maatschappelijk gebonden

budget, dat in juridisch opzicht weliswaar aan de woningcorporaties toebehoort, maar beperkte

vrijheid kent in de besteding.

De spanning in afstemming tussen commerciële en publieke activiteiten heeft in de sector tot

versnippering geleid (Fleurke et al. 2009, p. 34). Sommige corporaties hebben gekozen voor een

bredere sociale taakstelling dan volkshuisvesting alleen, anderen richten zich uitsluitend op de

kerntaken en fungeren als klassieke verhuur- en beheerorganisaties. Ook zijn er corporaties die zich

bij voorkeur als vastgoedbedrijven profileren. Met ruim 500 corporaties in het Nederlands bestel,

loopt de wijze waarop zij aan hun taken invulling geven zeer uiteen. Corporaties denken verschillend

over de mate waarin zij beleidsvrijheid genieten om in commerciële projecten te investeren (Brans,

2009, p. 11). Het publieke perspectief dat op de woningcorporaties wordt geprojecteerd kan in

sommige gevallen zeer verschillen van de doelstellingen van corporaties. Volgens Conijn (2005, p. 10)

is dit punt in het bijzonder aan de orde wanneer corporaties naast publieke taken ook andere

activiteiten ondernemen.

17

3. Legitimiteit

3.1 Maatschappelijke legitimiteit

Vastgesteld is dat corporaties op verschillende wijze invulling aan hun taken geven. Als

maatschappelijke ondernemingen verwerven zij hun legitimiteit anders dan publieke of private

organisaties. Anders dan bij overheidsonderdelen zou de democratische legitimiteit bij corporaties

bijna geheel afwezig zijn (Conijn, 2005; Koning & Leuvensteijn, 2010; Sprenger & Schoormans, 2011).

Verkiezingen zouden slechts geringe invloed op de koers van de maatschappelijke organisatie

hebben. In tegenstelling tot reguliere bedrijven kennen maatschappelijke organisaties geen

legitimiteit via de aandeelhouders met invloed op de bedrijfsgang (Crijns & de Voogd, 2011;

Edderouzi, 2010). Omdat corporaties de maatschappij als bron van vraag gebruiken om publieke

doelen te verwezenlijken, dient niet de overheid maar de samenleving als aandeelhouder van de

maatschappelijke organisatie te worden beschouwd (Crijns & de Voogd, 2011, p. 38). Voor de

maatschappelijke organisatie geldt dat legitimiteit verkregen wordt door stakeholders invloed te

laten uitoefenen op de plannen en besluiten (Helderman, 2007b). In de bestuurswetenschap wordt

bij dit proces van maatschappelijke legitimiteit gesproken (zie: Gruis, 2012; RMO, 2009).

Maatschappelijke ondernemingen dienen de verantwoording toe te spitsen op het feit dat de

samenleving in de praktijk nooit definieerbaar is als één geheel, met eenzelfde, eenduidig belang. In

tegenstelling tot private ondernemingen kan de continuïteit van een maatschappelijke onderneming

niet gegarandeerd worden door winst alleen. Volgens Geurtsen, Sprenger en Scheffer (2011, p. 44)

zou in de corporatiesector niet de winst, maar legitimiteit de continuïteit van ondernemingen

waarborgen. Geurtsen, Sprenger en Scheffer stellen dat het winststreven zelfs als bedreiging kan

gelden wanneer corporaties hun maatschappelijke functie uit het oog verliezen.

3.2 Legitimiteitszones

Volgens de ‘double bottom’ theorie van Sprenger en Schoormans (2011) kent iedere

maatschappelijke onderneming haar eigen legitimiteitzone. Zolang corporaties activiteiten binnen de

‘bottomline’ en de ‘topline’ (Dart, 2004) realiseren, worden zij door hun omgeving herkend en

erkend. Voor het spanningsveld tussen het vervullen van publieke taken en het ontplooien van

commerciële activiteiten geldt dat het streven naar een voldoende sterke balans als

minimumvereiste kan worden beschouwd; dit is de ‘bottomline’. Ten aanzien van de ‘topline’ geldt

dat een corporatie zich moet beperken tot bescheiden winstcijfers, voldoende om de continuïteit van

het bedrijf te garanderen, niet veel meer (Sprenger & Schoormans, 2011, p. 13).

18

Om het begrip legitimiteit beter te doorgronden, zal het fenomeen vanuit verschillende niveaus

worden beschouwd.

3.3 Niveaus van legitimiteit

Volgens Kostova en Zaheer (1999) wordt de legitimiteit van een organisatie binnen een institutionele

omgeving gevormd door drie sets van factoren: 1. The characteristics of the institutional environment,

2. The organization's characteristics and actions,

3. The legitimation process by which the environment builds its perceptions of the

organization (Kostova en Zaheer, 1999, p. 66).

Kostova en Zaheer stellen dat naarmate de complexiteit in een van deze categorieën toeneemt,

organisaties meer moeite ondervinden hun legitimiteit te verwerven of te behouden. De Raad

Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) stelt toegespitst op de Nederlandse corporatiesector dat de

legitimiteit van een corporatie bepaald wordt door de mate waarin “haar handelen in

overeenstemming is met de verwachtingen, ideeën en belangen van haar stakeholders en met de

gedeelde normatieve en morele kaders van dit publiek” (RMO, 2009, p. 17). De Raad hanteert hierbij

onderscheid tussen de volgende niveaus:

1. De erkenning van sociale grondrechten,

2. De legitimiteit op het niveau van de sector,

3. De legitimiteit op het niveau van de organisatie (RMO, 2009, p. 15).

Op het niveau van de sociale grondrechten staat de vraag centraal of een vorm van dienstverlening

erkend wordt als publiek belang. Volgens de RMO bestaat er over het idee dat iedereen een dak

boven zijn hoofd moet hebben een brede maatschappelijke en politieke consensus, zelfs als men dat

niet volledig zelf kan betalen. Discussie over de legitimiteitpositie van corporaties spitst zich dan ook

toe op het door het RMO als laatst genoemde sector- en organisatieniveau. Volgens Edderouzi (2010,

p. 20) hebben hervormingen bij ontwikkelingen als verstatelijking en vermarkting het stelsel als

geheel onder druk gezet. Wanneer men zich richt op het niveau van het stelsel of systeem komt de

legitimiteit op sectorniveau ter sprake. Bij het organisatieniveau gaat het om de legitimiteit van de

individuele organisaties. Zij hebben een zogeheten ‘license to operate’ nodig, waarbij het niet alleen

gaat om het wettelijk bestaansrecht, maar vooral om de afstemming tussen organisatie en publiek

(RMO, 2009, p. 16). Volgens de Sociaal Economische Raad (SER) dient deze licentie telkens in

wisselwerking met de maatschappelijke omgeving van afnemers, overheden en andere

belanghebbenden te worden verdiend (SER, 2005, p. 28). Als een corporatie niet in staat is

betekenisvol en nodig te worden gevonden in haar omgeving, zal zij door de vergelijking met andere

19

organisaties in dezelfde sector overbodig raken en op termijn fuseren of verdwijnen (Geurtsen,

Sprenger en Scheffer, 2011, p. 44).

3.4 Vormen van legitimiteit

In de bestuurswetenschap wordt het fenomeen legitimiteit afwisselend op de niveaus van de sociale

grondrechten, de legitimiteit van de sector en de legitimiteit van de organisatie besproken. Met de

uiteenzetting van het fenomeen hybriditeit zijn in hoofdstuk 2 de veranderingen op het niveau van

het stelsel in kaart gebracht. Zij bieden context voor de analyse van corporaties op organisatieniveau.

Om ook de legitimiteit op het niveau van de organisatie hanteerbaar te maken wordt de ordening

van Scharpf (1999) gevolgd. Scharpf maakt onderscheid tussen de inputlegitimiteit, de

throughputlegitimiteit en de output/outcomelegitimiteit.

Bij inputlegitimiteit wordt het handelen van een organisatie als legitiem beschouwd wanneer

stakeholders in staat gesteld zijn visies, inzichten en belangen naar het proces van de besluitvorming

te brengen (Mennen, 2010, p. 38). Centraal staat de vraag hoe de wil van de burgers invulling krijgt in

het proces. Participatie van de betrokkenen en een goede representatie van hun belangen zijn

essentieel om dit te bereiken (Edderouzi, 2010, p. 19). In de fase waarin de input vervolgens wordt

verwerkt geldt de throughputlegitimiteit. Output/outcomelegitimiteit spitst zich in tegenstelling tot

de inputlegitimiteit niet toe op de totstandkoming, maar op de uitkomsten van het proces. Het gaat

hier om de vraag of de uiteindelijk behaalde resultaten in overeenstemming zijn met de wensen van

de burger (Van Tatenhove, 2008, p. 103). Vertaald naar de maatschappelijke legitimiteit van

woningcorporaties kan worden vastgesteld dat de inputlegitimiteit van een corporatie gaat over het

proces van betrokkenheid van de stakeholders en de mate waarin zij door middel van participatie

invloed kunnen uitoefenen op haar beleid. Outputlegitimiteit richt zich op de vraag in hoeverre

resultaten gerealiseerd zijn die voldoen aan de wensen en behoeften van deze stakeholders. In dit

verband wordt ook wel gesproken van de outcome van het beleid, de maatschappelijke meerwaarde

(Moore, 1995).

Volgens Mennen (2010, p. 38) is de effectiviteit en de legitimiteit aan de outputkant in het huidige

maatschappelijke klimaat meer dan ooit de toetssteen voor kwaliteit. Ondanks het feit dat de zojuist

benoemde vormen van legitimiteit op verschillende momenten in het proces plaatsvinden, kunnen

zij nooit los van elkaar worden gezien. Een voorbeeld hiervan is dat corporaties volgens Moore

(1995) bij het (her)ontwikkelen van een visie de gewenste maatschappelijke effecten (outcome) als

uitgangspunt hanteren. Om dit te bereiken dient concreet te worden gemaakt welke uitkomsten

hieraan kunnen bijdragen (output) zodat vervolgens het proces van betrokkenheid in gang kan

20

worden gezet om stakeholders invloed te geven op deze uitkomsten (input)(Edderouzi, 2010, p. 19).

De driehoek van Moore (1995), blijkt bijzonder toepasselijk te zijn wanneer het de samenhang tussen

legitimiteit en steun, randvoorwaarden en de missie beziet in het proces maatschappelijke

meerwaarde (outcome). Wat echter niet uit de theorie van Moore valt af te leiden is het traditionele

dilemma tussen input en output legitimiteit. Nieuw en doeltreffender beleid (output/outcome) zou

in ideale zin tot stand komen zonder afbreuk te doen aan vormen van inspraak/ participatie (input) of

de transparantie van procedures (throughput). In werkelijkheid blijken deze echter niet zelden met

elkaar op gespannen voet te staan (Van Tatenhove, 2008, p. 103).

3.5 Meervoudige publieke verantwoording

Het abstracte concept van de inputlegitimiteit (zie: Brandsen, 2010; Helderman, 2007b; Mennnen,

2010) krijgt in de praktijk gestalte wanneer de mogelijkheden voor stakeholders worden benoemd

om de activiteiten van corporaties af te stemmen op de eigen wensen; dit is beinvloedings- of

beslissingsmacht. Vragen die hier centraal staan zijn: wat zou de organisatie volgens haar

stakeholders moeten doen? En op welke wijze worden zij betrokken bij dit proces?

Anders dan de beslissingsmacht is de verantwoording gericht op de outputkant van legitimiteit

(Brandsen, Helderman & Honingh, 2010, p. 6). Bij maatschappelijke organisaties wordt in deze

context gesproken van meervoudige publieke verantwoording. De meervoudigheid slaat zowel op de

meervoudigheid van verantwoordingsvormen en verantwoordingsmomenten, als op de

meervoudigheid van de relaties waarin verantwoording plaatsvindt (Vijlder en Westerhuis, 2002, p.

11). Centrale gedachte is dat dienstverleners via verantwoording en dialoog tot verbetering van het

imago, meer draagvlak voor besluiten en kwaliteitsverbetering van de dienstverlening komen

(Schillemans & Oude Vrielink, 2009, p. 86).

Bij meer horizontale vormen van publieke verantwoording krijgen maatschappelijke

belanghebbenden een grotere rol toebedeeld. Als dit op een goede manier gebeurt, kan het de

binding en acceptatie herstellen, luidt het devies (RMO, 2009, p. 27). Brandsen, Helderman en

Honingh (2010) waarschuwen dat naarmate er aan meer partijen verantwoording afgelegd wordt, de

invloed van de belanghouders op de strategische besluitvorming (beslissingsmacht) afneemt. Volgens

Boedeltje en Cornips (2004) vindt om deze reden op vrijwel alle niveaus van de overheid uitruil plaats

tussen het versterken van de beslissingsmacht van belanghebbende en doelbereiking in algemene

zin. Hoewel het domein van de hybride corporatie verschilt met de context van een publieke

instelling, is het spanningsveld tussen de input- en outputlegitimiteit soortgelijk. Zo zou in het huidige

maatschappelijke klimaat de effectiviteit en de legitimiteit aan de outputkant in regel meer gewicht

in de schaal leggen dan de inputlegitimiteit (Boedeltje & Cornips, 2004).

21

4. Legitimiteit in een hybride context

4.1 Het verkennen en stellen van grenzen De ‘Double Bottom’ theorie van Sprenger en Schoormans (2011) biedt de mogelijkheid om

legitimiteitgrenzen en de daarbinnen liggende legitimiteitszones te bezien. Woningcorporaties die in

staat zijn binnen de opgespoorde grenzen te koersen zouden volgens Sprenger en Schoormans

minder blijven steken in slagen om erkenning. De grenzen bij wat stakeholders toelaatbaar vinden

zijn echter niet altijd zichtbaar en onderhevig aan externe ontwikkelingen. Verlies van legitimiteit kan

onopgemerkt blijven zolang betrokkenen hier geen consequenties aan verbinden (Fleurke et al. 2009,

p. 146). Corporaties moeten daarom kiezen voor verantwoording die aansluit bij de eigen

doelstellingen en laveren tussen de verschillende visies op legitimiteit. Omdat de missie en de daarop

afgestemde doelstellingen de functie van een corporatie weerspiegelen dienen zij volgens Moore

(1995) altijd in relatie tot de steun en legitimiteit en randvoorwaarden te worden bezien.

Het betrekken van stakeholders bij de activiteiten lijkt een logisch en vanzelfsprekend middel om de

(input) legitimiteit (zie: Bekkers, 2007; Scharpf, 1999) te versterken. Maar dit is ook een valkuil; het

betrekken van meer stakeholders leidt tot meer claims. Omdat het onmogelijk is overal aan

tegemoet te komen dienen vooraf duidelijke grenzen gesteld te worden waarbij alleen stakeholders

met wezenlijke invloed dicht bij het proces kunnen worden betrokken. Gruis (2012, p. 47) stelt dat de

belangrijkste beslissingen over doelstellingen gaan over het schrappen van zaken die niet langer

meer de moeite waard zijn. Breed gedefinieerde missies zouden tot een te breed

verwachtingspatroon leiden. De missie raakt de bestaansgrond van de organisatie en bakent daarbij

de aard en omvang van het eigen werkgebied af (Geurtsen, Schoormans en Spenger, 2011, p.67). Via

deze weg wordt richting gegeven aan de activiteiten waar corporaties wel of geen zorg voor dragen.

Ervan uitgaande dat de missie vijf tot tien jaar hetzelfde blijft; kunnen organisaties niet over een

nacht ijs gaan met het opstellen of herzien van de missie. Volgens van Montfort (2008, p. 36)

betekent het stellen en accepteren van grenzen ook het accepteren van de uitsluiting die met het

stellen van die grenzen gepaard gaat. Het eindeloos verbinden en combineren van publieke en

private elementen zou niet per definitie tot meer legitimiteit of effectiviteit leiden. Niet alles wat kan

is zinvol en niet alles wat mag dat moet (van Montfort, 2008, p. 36).

4.2 Trek- en duwkrachten Volgens Stotijn en Zunderdorp (2011, p. 154) wordt het profiel van de organisatie voor een belangrijk

deel bepaald door de verschillende trekkrachten uit de omgeving. Voor woningcorporaties gaat het

22

hier om partijen tegenover wie zij zich verantwoorden, of die simpel gezegd iets van de corporatie

willen. Trekkrachten zijn zo divers als het scala van stakeholders en zijn constant in beweging.

Volgens van Montfort (2008, p. 11) stralen trekkrachten de suggestie van passiviteit uit. Van

Montfort benadrukt dat managers van corporaties mensen zijn die innovaties teweeg brengen,

regels veranderen en grenzen verleggen. Van Montfort noemt om deze reden naast trekkrachten,

juist duwkrachten als een belangrijke verklaring voor het profiel van een organisatie. Duwkrachten

komen voort uit partijen met een interessant aanbod voor de corporatie of partijen aan wie de

corporatie zelf iets te beiden heeft. Redenerend vanuit duwkrachten kunnen nieuwe waardevolle

stakeholders ontstaan die buiten beeld zouden blijven wanneer alleen de trekkrachten in

beschouwing worden genomen (Stotijn en Zunderdorp, 2011, p. 154). Een voorbeeld van duwkracht

is dat corporaties brugfuncties zijn gaan vervullen tussen gemeente, bedrijven en wijkinitiatieven.

Vanwege hun hybride aard zouden zij bij uitstek geschikt zijn zowel private als publieke partijen aan

te spreken. Het samenbrengen van partijen kan de corporatie toegevoegde waarde brengen

wanneer dit past bij de eigen doelstellingen in de leefbaarheid van buurten, (Stotijn en Zunderdorp,

2011, p. 154).

De opvatting dat de corporatie geen speelbal is van de omgeving, maar daar invloed op kan

uitoefenen wordt in de bestuurswetenschappelijke literatuur breed gedragen (zie: Brandsen, 2007;

Stotijn en Zunderdorp, 2011). Volgens Brandsen (2007) is de hedendaagse verantwoording in

belangrijke mate nog gericht op de overheid, waarbij het legitimiteitsdenken nog te veel de vorm

aanneemt van een uitvoerende organisatie die aan de criteria van boven probeert te voldoen. Toch is

het uiteindelijk aan de maatschappelijke ondernemingen zelf strategie te kiezen om te anticiperen op

de tijdgeest en de hierbij geldende trends.

23

5. Conclusies en aanbevelingen

5.1 Conclusies Geconstateerd is dat corporaties met de vervaging van de klassieke grenzen tussen de domeinen

markt, gemeenschap en overheid vanuit hybride organisatievormen zijn gaan opereren. De

corporatiesector kan opgevat worden als een complex en meervoudig systeem, dat mede door een

cumulatie van systeemveranderingen en regels van buitenaf zo is gevormd (Mennen, 2011, p. 22).

Volgens Peeters, van der Steen en van Twist (2010, p. 35) wordt van organisaties in meervoudige

omgevingen verwacht dat zij als afspiegeling van deze variatie kunnen fungeren. De hybride aard van

corporaties maakt hen veelzijdig, in staat publiek- private elementen te combineren, maar

tegelijkertijd ook kwetsbaar. De praktijk wijst uit dat corporaties zeer verschillend gereageerd

hebben op de maatschappelijke verschuivingen; zo is een divers beeld aan organisaties ontstaan,

waarbij op uiteenlopende wijze vorm gegeven wordt aan publieke doelen (Brans, 2009, p. 57).

Woningcorporaties zijn in een onduidelijke positie terecht gekomen waarin zij laveren tussen een

maatschappelijke functie en een vastgoed functie: De commerciële wereld van ontwikkeling en

vastgoed, tegenover de leefbaarheid in achterstandswijken (Mennen, p. 22). Met het tegen elkaar

afwegen van financieel- en maatschappelijk rendement lopen corporaties onoverkomelijk tegen

dilemma’s aan.

Legitimiteit wordt in deze context verkregen door maatschappelijke meerwaarde te genereren en

stakeholders invloed uit te laten oefenen op de plannen en besluiten. Anders gezegd:

woningcorporaties verdienen hun legitimiteit met het oplossen van kwesties die wij met elkaar als

problematisch ervaren (Helderman, 2007b). De herverdeling van verantwoordelijkheden tussen

maatschappelijke organisaties en de overheid (Governance) heeft er toe geleid dat

verantwoordingsprocessen zich niet langer primair op de overheid, maar op de samenleving richten.

Geconcludeerd wordt dat corporaties door hun hybride aard kampen met tegenstrijdige

kernwaarden (Karré en In ’t Veld, 2007, p. 192) waarbij zij dienen te laveren tussen hun verschillende

visies op legitimiteit (Gruis, 2012, p. 47). Beslissingsmacht van stakeholders versterkt de

inputlegitimiteit, maar staat niet zelden op gespannen voet met het resultaat en de uiteindelijke

maatschappelijke meerwaarde. Wanneer de processen van beslissing en verantwoording in

beschouwing genomen worden in het huidige maatschappelijke klimaat de legitimiteit aan de

outputkant meer dan ooit toetssteen zijn voor kwaliteit (Mennen, 2010, p. 38). Uitgangspunt hierbij

is dat corporaties geen willoze uitvoerders van overheidsbeleid zijn, maar zelf hun doelstellingen,

doelgroepen en werkzaamheden definiëren (RMO, 2010). Anders dan bij private of publieke

24

ondernemingen in het schouwspel van publieke taakuitvoering van stakeholders afhankelijk

legitimatie te verkrijgen. Hier dient de verantwoording dan ook op afgestemd te worden. Juist omdat

corporaties worden gekenmerkt door hun hybride aard dienen zij grenzen te stellen, maar ook van

tijd van tot tijd te reflecteren op de legitimiteit en effectiviteit van die grenzen. Om draagvlak te

behouden dienen zij continu reflecteren op wat mag, wat werk, wat past en wat hoort (van

Montfort, 2008, p.36). De corporatie is geen speelbal is van de omgeving, maar kent duwkrachten

waarmee zij haar omgeving kan beïnvloeden, regels kan veranderen en grenzen kan verleggen.

5.2 Aanbevelingen nader onderzoek Onbeantwoord blijft de vraag of activiteiten van corporaties met een meer of minder hybride aard

ook door stakeholders als meer of minder legitiem worden beschouwd. Nader onderzoek is wenselijk

om meer inzicht in de relatie tussen de veelzijdigheid van de omgeving en de legitimiteit van

activiteiten te verwerven.

Zoals verondersteld in paragraaf 2.4 en 2.5 zouden de missies en doelen van de ruim 500 corporaties

in het Nederlands bestel zeer uiteenlopen. Met een inventarisatie naar de spreiding van de

doelstellingen over de hybride zones wordt de diversiteit aan trekkrachten in de sector zichtbaar.

Corporaties zouden op basis van de missie in het model van de hybride zones (van Van der Torre et

al. 2012) in een viertal hybride dimensies kunnen worden ingedeeld:

- Missie gericht op de hybride zone tussen gemeenschap en staat (1)

- Missie gericht op de hybride zone tussen markt en staat (2)

- Missie gericht op de hybride zone tussen markt en gemeenschap (3)

- Missie gericht op de hybride zone tussen staat, markt en gemeenschap (4)

Het is hierbij niet uit te sluiten dat sommige corporaties zich mogelijkerwijs bij voorkeur onttrekken

aan het hybride spectrum en zich op een van de ideaaltypische domeinen toespitsen

(marktgeoriënteerde missie, staatgeoriënteerde missie, missie georiënteerd op de gemeenschap).

25

Figuur 4, Hybride zones (Van der Torre et al. 2012)

Aan de hand van de inventarisering van missies kunnen corporaties uit verschillende hybride zones

verkozen worden voor een vergelijkende casestudy naar het ervaren verschil in publieke

verantwoording en de mogelijkheden tot beleidsbeïnvloeding van stakeholders.

Meerwaarde van empirisch onderzoek is dat het inzicht zal bieden in de inspanningen van

verschillende soorten corporaties waar het gaat om het legitimeren activiteiten en de wijze waarop

dit door stakeholders wordt ervaren. Inzicht in deze context zal het mogelijk maken corporaties

handvaten te bieden om te sturen op betrokkenheid en de legitimiteit.

26

Literatuurlijst

Beekers, W. (2010). Hoe woningcorporaties ontworteld raakten. Socialisme & democratie, 5/6, 54-60.

Bekkers, V. (2007). Imago en Legitimiteit. In Cachet, L., Kickert, W.J., Schaap, L., & Meer, F.B. van der

(Red.), Liefde voor het openbaar bestuur en liefde voor de bestuurskunde. Delft: Eburon.

Blessing, A. (2012). Magical or Monstrous? Hybridity in Social Housing Governance, Housing Studies,

27, 189-207 doi: 10.1080/02673037.2012.649469

Boedeltje, M., & Cornips, J. (2004). Input and output legitimacy in interactive governance.

Faculty of Social Sciences, Erasmus University Rotterdam: Rotterdam.

Brandsen, T. (2006). Naar een nieuwe professionaliteit voor woningcorporaties: Op zoek naar nieuwe

verbindingen in wijken en buurten. Tilburg: Futura.

Brandsen, T., van de Donk, W., & Putters, K. (2005). Griffins or Chameleons? Hybridity as a

Permanent and Inevitable Characteristic of the Third Sector, International Journal of Public

Administration, 28, 749-765. doi: 10.1081/PAD-200067320

Brandsen, T., Helderman, J.K., & Honingh, M.E. (2010). Maatschappelijke verantwoording en

beleidsbe nvloeding door belanghebbenden: een onderzoek naar de praktijk van de

Governancecode Woningcorporaties. Radboud Universiteit Nijmegen.

Brandsen, T., & Karré, P, M. (2010). Hybride organisaties: een overzicht van het onderzoek in de

Nederlandse Bestuurskunde. In Stout, H.D. (red.), Hybride organisaties: zegen of vloek?

Bestuurswetenschappen, 2, 71-85.

Brans, M. (2009). Wereld van Verschil. Een onderzoek naar het strategisch bestuur van

woningcorporaties. (Masterthesis, Universiteit Utrecht).

Crijns, R., & Voogd, M. de (2011). Focus op het begrip. In Camps, T., Schoormans, L., Sprenger, P.

(Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een maatschappelijke

onderneming. 31-40. Utrecht: Berenschot.

Conijn, J. (2005). Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en heldere sturing.

Amsterdam: RIGO Research en Advies.

Dart, R. (2004). The Legitimacy of Social Enterprise. Nonprofit Management & Leadership. 14, 411-

424. doi: 10.1002/nml.43

Dreimüller, A. P. (2008). Veranderen is voor anderen: Een onderzoek naar verandermanagement bij

woningcorporaties. Erasmus Universiteit Rotterdam.

Edderouzi, A. (2010). Lokale sturing in de praktijk: Een onderzoek naar de maatschappelijke

legitimiteit van woningcorporaties.(Masterthesis, Universiteit Utrecht, Utrecht).

27

Fleurke, F., Schaar, J., & Wijk, F. (2009). Ontwikkelingspaden voor woningcorporaties. Amsterdam:

RIGO Research en Advies.

Geurtsen, A., Sprenger, P., & Scheffer, H. (2011). Vier bouwstelen voor legitimiteit. In Camps, T.,

Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van

een maatschappelijke onderneming. 41-52. Utrecht: Berenschot.

Geurtsen, A., Sprenger, P., & Schoormans, L. (2011). Het legitimatiemodel. In Camps, T., Schoormans,

L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een

maatschappelijke onderneming. 63-74. Utrecht: Berenschot.

Gruis, V. (2012). Woningcorporaties bezien door de bril van Peter Drucker, Real Estate Magazine

2012-80, 46- 49.

Helderman, J.K. (2007a). Agenderende corporaties; een pragmatisch perspectief. Essay over het

onderzoeken, publiceren en politiseren van maatschappelijke kwesties. Kennisplatform

Maatschappelijk Ondernemen. Hilversum: Aedes.

Helderman, J.K. (2007b). De corporatie: tussen status en contract. In Sparenberg, S. (Red.), SEV

Essay-reeks Corporaties, eigenaardig volwaardig. 2, 7-27. Rotterdam: SEV.

Hoogendoorn, S., de Koning, P., Opmeer, W., Veldheer, V., & Witte, T. (2007). Woningcorporaties op

vrije voeten: halverwege staat en markt. Lectoraat en kenniskring Public Governance.

Inholland.

Hout, E.J. Th. van (2007). Zorg in Spagaat. Management van hybride, maatschappelijke organisaties.

Den Haag: Lemma.

Jacobs, J. (1992). Systems of survival: A dialogue on the moral foundations of commerce and

politics. New York: Random House Inc.

Joldersma, C., & Winter, V. (2002). Strategic Management in Hybrid Organizations, Public

Management Review, 4:1, 83-99. doi: 10.1080/14616670110101708

Jongh, M.E. de (2009). Stakeholdermanagement door woningcorporaties in Stedelijke Vernieuwing.

Delft: TU Delft, Architecture, Real Estate & Housing.

Karré, P. M. (2011a). Heads and tails: both sides of the coin: An analysis of hybrid organizations in the

Dutch waste management sector. The Hague: Eleven International Publishing.

Karré, P.M. (2011b). Leiderschap bij hybride organisaties. In Boonstra, J., & Muijen, J. (red.),

Leiderschap in organisaties: Crisis in leiderschap - op zoek naar nieuwe wegen. Deventer:

Kluwer.

Karré, P ., & Montfort, C.J. van (2011). Botsende waarden in de corporatiesector. Thema

Bestuurskunde 2011:2, 44-52. Universiteit van Tilburg.

Koning, P., & Leuvensteijn, M. (2010). De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek. Den Haag:

Centraal Planbureau.

28

Kostova, T., & Zaheer, S. (1999). Organizational Legitimacy under Conditions of Complexity: The Case

of the Multinational Enterprise. Academy of Management Review, 24:1, 64-81.

Kuiper, E.H.A. (2010). Kiezen en verdelen. Een onderzoek naar strategische reacties van

woningcorporaties op de Europese wetgeving staatssteun. (Masterthesis, Vrije Universiteit,

Amsterdam).

Mennen, G. (2011). Zeggenschap in Zicht. Een onderzoek naar het verbinden van

bewonersparticipatie bij woningcorporaties. (Masterthesis, Tilburg University, Tilburg).

Montfort, C.J. van (2008). Besturen van het onbekende. Goed bestuur bij publiek-private

arrangementen. Den Haag: Lemma.

Moore, M.H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Cambridge

Massachusetts: Harvard University Press.

Mullings, D. (2006). Competing Institutional Logics? Local Accountability and Scale and Efficiency in

an Expanding Non-Profit Housing Sector. Public Policy and Administration 21: 3, 6-24. doi:

10.1177/095207670602100302

Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is

transforming the public sector. Reading, Mass: Addison-Wesley Pub. Co.

Peeters, R., Steen, M. van der., & Twist, M. van (2010). De logica van het ongepaste: Over de

professionaliteit van wijkmanagers in de onvolkomen organisatie. Den Haag: NSOB

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

RMO (2009). Stem geven aan verankering. Over de legitimering van maatschappelijke

dienstverlening. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

RMO (2010). Terug naar de basis. Over legitimiteit van maatschappelijke dienstverlening. Den Haag:

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

SER (2005). Ondernemerschap voor de publieke zaak, Den Haag: Sociaal-Economische Raad.

Schillemans, T., & Oude Vrielink, M. (2009). Horizontale verantwoording in de praktijk: een empirisch

onderzoek in de sectoren wonen, zorg en onderwijs. Bestuurskunde, 2009:4.

Sprenger, P., & Schoormans, L. (2011). Inleiding en leeswijzer. In Camps, T., Schoormans, L.,

Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van een

maatschappelijke onderneming. 11- 18. Utrecht: Berenschot.

Stotijn, R., & Zunderdorp, M. (2011). Praktijkvoorbeeld: uitvoeringsallianties in de wijk. In Camps, T.,

Schoormans, L., Sprenger, P. (Red.), Verbinding verbroken. Actief sturen op de legitimiteit van

een maatschappelijke onderneming. 153- 160. Utrecht: Berenschot.

Tatenhove, J.P.M. van (2008). How to Deal with Legitimacy in Nature Conservation Policy? In

Keulartz, J., & Leistra, G. (red.), Legitimacy in European nature conservation policy: Case

studies in multilevel governance. 101–108. Dordrecht: Springer.

29

Tesselhoff, M. (2007). Woningbouwcorporaties over ‘grens’. (Masterthesis, Universiteit Twente).

Torre, L. van der., Fenger, M., & Twist, M. van (2012). Between State, Market and Community, Public

Management Review, 14:4, 521-540. doi: 10.1080/14719037.2011.649974

Vijlder, F. J., & Westerhuis, A. (2002). Meervoudige publieke verantwoording; een aanzet tot

conceptualisering en een verkenning van de praktijk. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum

voor Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie.