Rechtsbescherming in de geschilbeslechting onder de Wet ...

Rechtsbescherming in de geschilbeslechting

onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Masterscriptie

Naam: Jeffrey Groen

Studentnummer: -

Master: Publiekrecht – track Gezondheidsrecht

Begeleider: mr. dr. W.I. Koelewijn

Tweede lezer: prof. mr. J. Legemaate

Datum: 27 juli 2018

2

Inhoudsopgave Afkortingenlijst ................................................................................................................................ 3

Abstract ............................................................................................................................................ 4

1. Inleiding........................................................................................................................................ 6

1.1 Achtergrond ............................................................................................................................ 6

1.2 Onderzoeksvraag en -opzet .................................................................................................... 7

2. Systematiek van het sociaal domein ....................................................................................... 10

2.1 Historische achtergrond .................................................................................................. 10

2.1.1 Van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd zorgstelsel ........................................ 10

2.1.2 Transitie in het sociaal domein: van de AWBZ naar (onder meer) de Wmo ................ 11

2.2 Sociaal domein: Wmo 2015 ................................................................................................. 13

2.2.1 Ideeën en doelen ............................................................................................................ 14

2.2.2 Procedures ...................................................................................................................... 15

2.2.3 Algemene en maatwerkvoorzieningen ........................................................................... 16

2.2.4 Persoonsgebonden budget.............................................................................................. 17

2.3 Rechtsbescherming en klachtrecht ....................................................................................... 18

2.3.1 Rechtsbescherming ........................................................................................................ 18

2.3.2 Klachtrecht ..................................................................................................................... 18

Beschouwing .............................................................................................................................. 19

3. Wmo 2015 in huidige praktijk: knelpunten ................................................................................ 20

3.1 Praktijk ................................................................................................................................. 20

3.3.1 Beleidsplan, verordening en beschikking ...................................................................... 20

3.2 Knelpunten in de rechtsbescherming .................................................................................... 22

3.2.1 Algemeen bestuursrechtelijke route ............................................................................... 22

3.2.2 Nadere knelpunten onder de algemene bestuursrechtelijke route .................................. 26

3.2.3 Cliëntondersteuning ....................................................................................................... 27

3.2.4 Ombudsman ................................................................................................................... 27

Beschouwing .............................................................................................................................. 28

4. Rechtsbescherming in de toekomst......................................................................................... 30

4.1 Verantwoordelijkheden ........................................................................................................ 30

4.2 Verbeterde rechtsbescherming met de huidige Awb als uitgangspunt ................................. 31

4.3 Verbeterde rechtsbescherming door wijziging van de Awb ................................................. 35

4.3.1 Voorprocedure: integrale behandeling bezwaar en klacht ............................................. 35

4.3.2 Integrale geschilbeslechting (advies-Scheltema) ........................................................... 38

4.3.3 Arbitrage ........................................................................................................................ 42

Beschouwing .............................................................................................................................. 43

Conclusie en aanbevelingen ........................................................................................................... 45

Literatuurlijst .................................................................................................................................. 50

3

Afkortingenlijst

Awb Algemene wet bestuursrecht

AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten

BW Burgerlijk Wetboek

CBS Centraal Bureau voor de Statistiek

CRvB Centrale Raad van Beroep

MvT Memorie van Toelichting

NAI Nederlands Arbitrage Instituut

NZa Nederlandse Zorgautoriteit

VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Wkkgz Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg

Wlz Wet langdurige zorg

Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning (2007)

Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

Wsnp Wet schuldsanering natuurlijke personen

Wvg Wet voorzieningen gehandicapten

Zvw Zorgverzekeringswet

4

Abstract

Dankzij de in 2015 ingevoerde decentralisaties in het sociaal domein werden zorgtaken die

voorheen tot de Rijksoverheid behoorden toebedeeld aan de gemeenten. De Wet

maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) is onderdeel van die

decentralisatieslag. De Wmo 2015 legt, voortbouwend op de Wmo uit 2007, de focus op

zelfredzaamheid en participatie met als doel om hen, die het op eigen kracht niet redden, zo

lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten wonen en te laten participeren in de

maatschappij, door hen, waar nodig, op juiste wijze te ondersteunen. Men gaat eerst in de eigen

sociale omgeving op zoek naar ondersteuning.

Voor de wijze waarop de gemeente haar zorgtaak in de praktijk uitvoert liggen de hoofdlijnen

vast. Wanneer een burger naar zijn idee hulp nodig heeft van de gemeente, doet de burger een

melding. Naar aanleiding daarvan organiseert de gemeente een onderzoek, waarbij een integraal

beeld van de situatie van de burger wordt vastgesteld. Uit het onderzoek kan volgen dat de

burger het met zijn eigen sociale netwerk wel redt, of dat hij is geholpen met een algemene

voorziening. Wanneer de burger recht heeft op een maatwerkvoorziening heeft het college van

de gemeente, het bestuursorgaan, daarover een besluit.

In deze beknopte weergave van de Wmo 2015-praktijk kunnen op verschillende momenten

problemen ontstaan. In dat kader ziet dit onderzoek op de vraag: “in hoeverre is de

rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet maatschappelijke

ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de (uitvoering van) zorg?”

Wanneer, al dan niet na een onderzoek, wordt vastgesteld dat de burger geen ondersteuning

nodig heeft of wordt doorverwezen naar een algemene voorziening, wordt er geen besluit in de

zin van de Awb genomen en kan de burger daartegen dus ook niet opkomen. Wanneer een

maatwerkvoorziening wordt toegekend komt het voor dat de gemeente een algemeen resultaat

toekent waarop de burger recht heeft, waarbij de concrete invulling daarvan, bijvoorbeeld een

schoon en leefbaar huis, wordt overgelaten aan een private aanbieder. In dat geval is er een

appellabel besluit, maar problemen zullen waarschijnlijk vooral ontstaan in de feitelijke

uitvoering door de private aanbieder. Ook dan kan de burger niet zonder meer zijn toevlucht

zoeken in de bezwaar- en beroepsprocedure bij de gemeente of de bestuursrechter. Aldus is er

op de rechtsbescherming in het sociaal domein nogal wat aan te merken.

5

Om die problematiek aan te pakken zet dit onderzoek verschillende oplossingen uiteen. In de

kern bestaat de gewenste rechtsbescherming uit een laagdrempelige voorprocedure waarin de

gemeente, vanuit diens eindverantwoordelijkheid voor de zelfredzaamheid en participatie van

de burger, het voortouw neemt in de klachtbehandeling. Daarbij staat het probleem van de

burger centraal in plaats van het besluit. Indien nodig wordt de private aanbieder in de procedure

betrokken, waarbij de gemeente handvatten heeft om de private aanbieder te sturen. Op die

manier wordt aangesloten bij de doelstellingen van de Wmo 2015: het treffen van een

voorziening op maat voor de burger. Wanneer partijen er onderling toch niet uitkomen dienen

dezelfde uitgangspunten te gelden in de beroepsfase, waarbij de private aanbieder naast of onder

de vleugels van de gemeente ook een rol speelt. Daarbij heeft de bestuursrechter de taak om

partijen door middel van een integrale behandeling, zij het met enkele processuele beperkingen,

tot elkaar te laten komen.

6

1. Inleiding

1.1 Achtergrond

Per 1 januari 2015 is de weten regelgeving in het sociaal domein ingrijpend veranderd. Zo zijn

de taken, bevoegdheden en middelen die voortvloeien uit de Participatiewet, Jeugdwet en Wet

maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) niet meer in handen van de

Rijksoverheid maar van de gemeenten. Daarnaast hebben de nieuwe en complexe regelingen

een grote weerslag op de zorgvrager, en zijn er gevolgen voor diens stelsel van

rechtsbescherming.

Dit onderzoek zal ingaan op deze omslag in het sociaal domein, meer specifiek op de

verhouding tussen overheid en burger onder de Wmo 2015. Op grond van die wet dient de

overheid op gemeentelijk niveau ondersteuning te bieden aan de burger om diens

zelfredzaamheid en participatie in de samenleving te bevorderen, indien die burger er in zijn

eigen sociale omgeving niet meer uitkomt. Binnen genoemde wetten in het sociaal domein komt

de integrale aanpak, dat wil zeggen de samenwerking tussen gemeenten en (private) aanbieders

die de feitelijke dienstverlening verrichten, het sterkst naar voren.

Het juridisch kader waarbinnen de gemeente dient te handelen bestaat naast de Wmo 2015 uit

de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In principe volgt uit die laatste wet dat het bevoegde

bestuursorgaan op een aanvraag een besluit of beschikking neemt. Onder de Wmo 2015 geldt

echter een afwijkende procedure. De burger doet, in plaats van een aanvraag, een ‘melding’ bij

de gemeente, waarna een onderzoek volgt met een verslag. Er volgt eventueel een aanvraag tot

ondersteuning, waarop een besluit wordt genomen, waarna de feitelijke uitvoering van de in dat

besluit toegekende voorziening in handen van een externe partij ligt. De gemeente heeft

doorgaans immers niet de kennis of capaciteiten om aan de zorgvraag van de burger te voldoen.

Daardoor zijn gemeenten overeenkomsten of subsidierelaties aangegaan met private

instellingen, die daadwerkelijk de zorg aan de burger gaan leveren. Het gaat hier bijvoorbeeld

om hulp in de huishouding en begeleiding om de zelfredzaamheid van de burger te bevorderen.

7

Maar wat als er een geschil ontstaat over de toekenning of de uitvoering van de toegekende

zorg. Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat in 2016 ruim 1 miljoen

personen één of meer maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 ontvingen.1 Dat er

geschillen ontstaan is met zulke aantallen onvermijdelijk. Geschillen dienen dan ook effectief

beslecht te worden. Zoals hierna zal blijken, is er echter niet altijd sprake van een besluit in de

zin van de Awb. Dat, terwijl het besluitbegrip de toegangspoort is tot de bezwaar- en

beroepsprocedures die voortvloeien uit de Awb. En wat als er problemen ontstaan tijdens de

uitvoering van de zorg, bijvoorbeeld omdat de burger het niet eens is met de werkwijze van de

zorgaanbieder. De bezwaartermijn van (slechts) zes weken is dan waarschijnlijk al verstreken.

De aanbieder staat in beginsel buiten de bezwaar- en beroepsprocedures, maar is wel degene

die de voorziening, waarvoor de gemeente eindverantwoordelijk is, moet verstrekken.

Uit deze korte introductie volgt al dat er verschillende problemen en vraagstukken bestaan in

de rechtsbescherming van de burger in het vernieuwde sociaal domein. De wetgever heeft (nog)

niet voorzien in een passende procedure van geschilbeslechting. De rechtsbescherming is nu

versnipperd en kan leiden tot meerdere procedures, die verschillende doelen dienen. De

bestuursrechter oefent kunstgrepen uit om de burger toch effectieve rechtsbescherming te

bieden, maar gaat hierbij soms over de grenzen van zijn bevoegdheid heen.

1.2 Onderzoeksvraag en -opzet

De hierboven geschetste problematiek is het onderwerp van dit onderzoek. Daarbij staat de

volgende onderzoeksvraag centraal:

“In hoeverre is de rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet

maatschappelijke ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de

(uitvoering van) zorg?”

Deze onderzoeksvraag zal door middel van de klassieke juridische methode beantwoord

worden, namelijk een kwalitatief onderzoek aan de hand van een juridische analyse,

literatuurstudie en jurisprudentieonderzoek.

1 In totaal schatte het CBS dat er 1.053.505 cliënten waren met een Wmo-maatwerkvoorzieningen. Sommige

cliënten hebben meerdere maatwerkvoorzieningen, waardoor het aantal verstrekte maatwerkvoorzieningen nog

hoger zal liggen. Zie www.cbs.nl/nl-nl/achtergrond/2017/49/cbs-schat-gebruik-van-wmo-

maatwerkvoorzieningen.

8

Ter uitvoering hiervan worden kamerstukken, rapporten en handreikingen, jurisprudentie en

kritieken in de juridische literatuur uiteengezet en geanalyseerd. Dit alles heeft tot doel

inzichtelijk te maken in hoeverre het klassieke Awb-stelsel niet meer passend is op de huidige

weten regelgeving en hoe we dat dan het beste zouden kunnen regelen. De aanbevelingen

zullen dan ook een prescriptief karakter hebben.

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden geeft hoofdstuk 2 een korte historische uiteenzetting

van de weg die is bewandeld van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten uit 1968 tot de

Wmo 2015. Voorts wordt de systematiek van het sociaal domein uiteengezet om diens juridisch

kader en de bedoelingen van de wetgever in beeld te krijgen.

Hoofdstuk 3 gaat in op de praktijk van de Wmo 2015. Welke methoden gebruiken gemeenten

om hun taken die zij op basis van de Wmo 2015 toegewezen hebben gekregen te

implementeren. Daarbij komt aan bod welke reacties daarop vanuit de (rechts)praktijk zijn

gekomen, waarbij de Centrale Raad van Beroep een belangrijke rol speelt. Voorts worden van

de vastgestelde knelpunten onder het huidige rechtsbeschermingsstelsel de juridische

implicaties besproken.

Hoofdstuk 4 brengt in kaart welke oplossingen er mogelijk zijn om de rechtsbescherming voor

de burger zo goed mogelijk te regelen. Daarbij wordt onderzocht of er binnen de kaders van de

Awb verder kan worden gewerkt, of dat een alternatief kader een meer passende oplossing

biedt, zoals het ambtelijk concept van regeringscommissaris Scheltema met betrekking tot

integrale geschilbeslechting of arbitrage.

Tot slot wordt in het afsluitende hoofdstuk antwoord gegeven op de onderzoeksvraag in

hoeverre de rechtsbescherming van de hulpvragende burger is gewaarborgd onder de Wmo

2015. Op basis daarvan worden tevens enkele aanbevelingen gedaan.

Voor de volledigheid merk ik hier op dat dit onderzoek zich concentreert op de

rechtsbescherming van de burger voor wat betreft maatschappelijke ondersteuning. Hoofdstuk

4 van de Wmo 2015, betreffende het advies- en meldpunt huiselijk geweld en

kindermishandeling, blijft dan ook buiten beschouwing. Daarnaast spreekt dit onderzoek van

‘de gemeente’, ‘het sociale wijkteam’, ‘de burger’. Ik realiseer mij dat dergelijke termen geen

recht doen aan de realiteit, gelet op het feit dat er onder gemeente verschillen bestaan in de

9

implementatie van de Wmo 2015. Een analyse van differentiatie van implementatie is echter

geen onderdeel van dit onderzoek en zal dus grotendeels buiten beschouwing blijven.

10

2. Systematiek van het sociaal domein

De gezondheidszorg is sinds jaar en dag onderhevig aan een veelheid van complexe en snel

veranderende weten regelgeving. Die veranderingen worden ook ingegeven door

veranderende levensstijlen en veranderende verwachtingen van de overheid. Daarom zal

allereerst een korte indruk gegeven van de grootse omslag in het zorgstelsel in 2006 en de

ontwikkelingen in het sociaal domein. In het bijzonder gaat het dan om maatschappelijke

ondersteuning, om vervolgens in te gaan op de huidige Wet maatschappelijke ondersteuning

2015.

2.1 Historische achtergrond

2.1.1 Van een aanbodgestuurd naar een vraaggestuurd zorgstelsel

Toegang tot de gezondheidszorg is een fundamenteel recht dat voortvloeit uit verschillende

internationale verdragen.2 Naast de geografische of fysieke toegankelijkheid omvat dat recht

ook de financiële toegankelijkheid van de gezondheidszorg. De kosten van gezondheidszorg

zijn vaak hoog en komen doorgaans onverwachts. Uit overwegingen van maatschappelijke

solidariteit wordt de gezondheidszorg in Nederland daarom collectief bekostigd, waaruit twee

hoofdvormen onderscheiden kunnen worden: verzekering en voorziening.

Na de Tweede Wereldoorlog bestond het Nederlandse zorgstelsel uit het zorgfonds voor

mensen onder een bepaalde loongrens, particuliere ziektekostenverzekeringen, en de Algemene

Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dankzij de sociale ziektekostenverzekeringen werd het

verband tussen betalen en gebruik van voorzieningen doorbroken, wat tot een sterke

kostenstijging leidde, die moeilijk te beteugelen bleek.

Na een langdurig politiek proces koos de wetgever voor een privaatrechtelijke verzekering en

trad op 1 januari 2006 de Zorgverzekeringswet in werking.3 De Zorgverzekeringswet (hierna:

Zvw) voorziet in een basispakket aan curatieve zorg. Naast de zorgverzekering voorziet het

Nederlandse zorgstelsel in – zo nodig langdurige – zorg en ondersteuning voor ouderen en voor

mensen met een lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke of psychische beperking. De huidige

2 Zie artikel 25 Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens; artikel 12 Internationaal Verdrag inzake

Economische Sociale en Culturele Rechten; artikel 35 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie;

artikelen 11 en 13 Europees Sociaal Handvest. 3 Zie voor een bespreking hiervan Leenen e.a. 2017, p. 643-647.

11

wettelijke grondslagen voor die zorg en ondersteuning vinden we in de Wet langdurige zorg

(hierna: Wlz), de Wmo 2015, de Zvw en de Jeugdwet. Ten derde bestaat er nog de vrijwillige

aanvullende ziektekostenverzekering.

De Wet langdurige zorg heeft de AWBZ uit 1968 vervangen. De AWBZ was oorspronkelijk

opgezet om moeilijk verzekerbare, zware geneeskundige risico’s te bekostigen, zoals de

verpleeghuiszorg en gehandicaptenzorg. Vanaf 1985 werd de AWBZ echter uitgebreid met

zorgprestaties die niet goed onder de paraplunorm van ‘onverzekerbare zorg’ vielen, zoals

kortdurende verpleging en dieetadvisering. Ook hier verdween het verband tussen betalen en

gebruik van voorzieningen. Om de kosten in te perken werd besloten de AWBZ-zorg terug te

brengen naar de kern uit 1968, namelijk onverzekerbare zorg. Daarnaast werd de focus gelegd

op langer thuis wonen met passende hulp of zorg. 4 Dat zou uiteindelijk op grond van de Wlz

geregeld worden. De extramurale zorg die uit de AWBZ werd bekostigd werd overgeheveld

naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (2007), de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet.

2.1.2 Transitie in het sociaal domein: van de AWBZ naar (onder meer) de Wmo

In het licht van maatschappelijke veranderingen op demografisch, sociaal-cultureel en

sociaaleconomisch gebied probeerde de regering ernaar te streven om samenhang tussen

voorzieningen in de directe leefomgeving te creëren, zodat mensen zo lang mogelijk zo

zelfstandig mogelijk kunnen participeren in de samenleving. Daarnaast streefde zij ernaar de

druk op de AWBZ te verlichten. Er werd een stijging van de AWBZ-kosten van jaarlijks €1

miljard tot €2,4 miljard in 2020 verwacht, die een premie van tussen de 20,7% en 25% van het

inkomen voor de burger oplevert. In 2003 bedroeg de AWBZ-premie nog 13,3% van het

inkomen. De wetgever introduceerde daarom de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

Deze wet bouwt voort op de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg), de Welzijnswet en delen

van de AWBZ.5 Met de Wmo gaf de wetgever aan de gemeenten de taak, ruimte en

verantwoordelijkheid om kwetsbare groepen burgers in hun beperkingen te compenseren door

middel van maatschappelijke ondersteuning. Op die manier zou minder behoefte zijn aan ‘dure’

zorg. Onder de Wvg en Welzijnswet hadden gemeenten al aanzienlijke beleidsvrijheid, onder

meer om verantwoorde voorzieningen te verstrekken voor gehandicapten ten behoeve van

4 Kamerstukken II 2004/05, 30131, 3, p. 2-3, 6 5 Kamerstukken II 2003/04, 29538, 1, p. 17-18.

12

deelneming aan het maatschappelijk verkeer.6 Daarbij werd door de Centrale Raad van Beroep

slechts soms een ondergrens van de zorgplicht gegeven.7 Zorg die in de loop der tijd vanuit de

AWBZ werd bekostigd maar niet als ‘onverzekerbaar’ kon worden aangemerkt, zou stapsgewijs

worden overgeheveld naar de Wmo.

Kenmerkend voor het verschil tussen de AWBZ en de Wmo was dat de verzekerde op grond

van de AWBZ recht had op concrete zorgaanspraken. Op grond van de Wmo heeft de burger

niet langer dergelijke aanspraken, maar dient de gemeente die beperkingen te compenseren.8

De primaire doelstelling van de Wmo was meedoen: “(…) het zo lang mogelijk zo zelfstandig

mogelijk kunnen functioneren en actief kunnen deelnemen aan de samenleving.” Er werd een

groter beroep gedaan op de eigen draagkracht van de burger. Centraal stonden zelforganisatie,

maatschappelijke binding en eigen verantwoordelijkheid. Voor gevallen waarin behoefte was

aan een professionele of grootschalige aanpak die door de burger onmogelijk zelf kon worden

georganiseerd diende de overheid, op gemeentelijk niveau, verantwoordelijkheid te nemen. De

gemeente werd geacht de burger ondersteuning te bieden om weer mee te kunnen doen in de

samenleving. De gemeente kreeg dus een resultaatsverplichting met grote beleidsvrijheid voor

de realisatie daarvan.9 Het is dus de gemeente die aan zet was en nog steeds aan zet is. Het Rijk

heeft slechts een systeemverantwoordelijkheid: het systeem van de wet moet het mogelijk

maken de maatschappelijke doelen te bereiken.

De beleidsvrijheid dient de gemeente in te vullen met een vierjaarlijks plan waarin zij aangeeft

wat zij op de terreinen van maatschappelijke ondersteuning gaat doen.10 Die terreinen omvatten:

“1) bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de

toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de

veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk

geweld; 2) ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een

beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de

eigen leefomgeving; en 3) bieden van beschermd wonen en opvang.11

6 Artikel 3 Wvg (vervallen). 7 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 1, 6. 8 Koelewijn & Schaake, De Gemeentestem 2014/2. 9 Kamerstukken II 2004/05, 30131, 3, p. 5-8. 10 Artikel 3 Wmo. 11 Artikel 1, tweede lid sub g, Wmo. Deze definitie van ‘maatschappelijke ondersteuning’ is in stand gebleven in

artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.

13

De wetgever beoogde dat de gemeente lokaal maatwerk aflevert en geeft zelf geen inhoudelijke

aanwijzingen over dit beleid. Op grond van artikel 5 Wmo dient de gemeente in een verordening

te regelen wanneer en aan wie individuele voorzieningen verleend zouden worden, zodat voor

de burger inzichtelijk is waarop hij recht heeft. De gemeente bepaalt dus welke voorzieningen

beschikbaar zijn, en welke burger daarop in welke gevallen recht heeft. De gemeente heeft dus

een grote beleidsvrijheid in het scala aan voorzieningen, alsook in de wijze van het borgen van

kwaliteit op dat gebied.12

Nu de Wmo per 1 januari 2015 is overgegaan in de Wmo 2015 wordt hier volstaan met een

uiteenzetting van de doelen en ideeën van de Wmo (2007).13

Afbeelding uit Van der Ham e.a. 2018, p. 24.

2.2 Sociaal domein: Wmo 2015

Het sociaal domein omvat hetgeen de lokale overheid doet op het gebied van werk, zorg en

jeugd conform de afbakening in de Participatiewet (werk), de Wmo 2015 (ondersteuning) en

de Jeugdwet (jeugd)14 en de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). Per 1

januari 2015 heeft in deze wetten een proces van verdergaande decentralisatie plaatsgevonden,

wat gevolgen heeft gehad voor de verhouding tussen overheid en burger. Nu dit onderzoek ziet

12 Kamerstukken II 2004/0505, 30131, 3, p. 1-22. 13 Zie voor een bespreking van het wetsvoorstel Wmo: M.F. Vermaat, “Wet maatschappelijke ondersteuning:

alles mag, niets moet?’ TvGR 2006, p. 16-28. 14 Definitie ‘sociaal domein’ door Pommel & Boelhouwer 2016, p. 10.

14

op rechtsbescherming onder de Wmo 2015, wordt op alleen die wet ingegaan.

2.2.1 Ideeën en doelen

Op 25 april 2013 berichtte de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de

Tweede Kamer dat de eisen die de burger stelt aan langdurige zorg veranderen, nu men een

hogere kwaliteit van leven heeft en langer thuis wil blijven wonen. Tegelijkertijd waren

opnieuw hervormingen nodig om de druk van de AWBZ te halen en steeds hogere premies te

vermijden. De Staatssecretaris merkte op niet terug te willen naar de tijd dat participatie

afhankelijk was van liefdadigheid, maar tegelijkertijd te willen vermijden dat betaalde en

verzekerde zorg de oplossing is voor eenzaamheid.15 Deze constateringen leidden tot de Wet

maatschappelijke ondersteuning 201516 die uiteindelijk op 9 juli 2014 werd aangenomen.

De doelen van de Wmo 2015 komen sterk overeen met die van de Wmo uit 2007. Het

maatschappelijke doel van de Wmo 2015 is bij te dragen aan het realiseren van een inclusieve

samenleving door de focus te leggen op de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een

beperking of een chronisch psychisch of psychosociaal probleem. Het doel is om hen, die het

op eigen kracht niet redden, zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten wonen en te

laten participeren in de maatschappij, door hen, waar nodig, op juiste wijze te ondersteunen.

Dat zou het welbevinden vergroten en onnodige medicalisering voorkomen.17 Zelfredzaamheid

en participatie zijn de kernelementen: men gaat eerst in de eigen sociale omgeving op zoek naar

ondersteuning.18 Zelfredzaamheid wordt gedefinieerd als in staat zijn tot het uitvoeren van de

noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd

huishouden. Met participatie bedoelt de wetgever deelname aan het maatschappelijk verkeer.19

Eigen verantwoordelijkheid is onder de Wmo 2015 dus het uitgangspunt. Pas als een

ondersteunende sociale omgeving niet of onvoldoende aanwezig is gaat de gemeente op zoek

naar maatschappelijke ondersteuning op maatwerk.

De reikwijdte van de gemeentelijke taak werd uitgebreid. Op basis van de Wmo 2007

ondersteunde de gemeente hulpbehoevende burgers al ten aanzien van sociaal vervoer, een

aanpassing in de woning, hulp bij het huishouden of bijvoorbeeld een rolstoel. Met de Wmo

15 Kamerstukken II 2012/13, 30597, 296, p. 1-2. 16 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 2. 17 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 14. 18 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 27. 19 Artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.

15

2015 gaat het bijvoorbeeld ook om een gestructureerd huishouden, waaronder ook het

organisatorische aspect zoals omgaan met geld valt, alsmede de algemene dagelijkse

levensverrichtingen, zoals aansporen onder de douche te gaan.20 Overigens kan

maatschappelijke ondersteuning ook maatschappelijke participatie betekenen, bijvoorbeeld het

organiseren van vervoer voor voorleesopa’s en -oma’s op basisscholen.21

Bestuurlijk gezien krijgt de gemeente beleidsruimte om te bepalen op welke wijze hij aan

bovenstaande taak invulling geeft. De gemeente wordt geacht kennis te hebben van lokale

problematiek en zo maatwerk te leveren, binnen de wettelijke kaders. Op grond van artikel 2.1.2

Wmo 2015 dient de gemeente een beleid op te stellen over de vormgeving van de

maatschappelijke ondersteuning en binnen welk kader ondersteuning kan worden toegekend.

Het college legt het beleid vast in een verordening.22 Daarin behoort het welbevinden centraal

te staan. Aangezien het doel het bieden van maatwerk is, stelt de verordening niet voor concrete

situaties het beleid vast, maar biedt de verordening de ambtenaar beleidsruimte.23 Hoe dit in de

praktijk uitwerkt is onderwerp van hoofdstuk 3.

2.2.2 Procedures

Wanneer de burger het alleen niet redt en naar zijn idee hulp van de gemeente nodig heeft, kan

hij zich bij de gemeente melden. Dan vindt ingevolge artikel 2.3.2 Wmo 2015 een onderzoek

naar de ondersteuningsbehoefte plaats, dat door de gemeente wordt georganiseerd, al dan niet

uitbesteed aan bijvoorbeeld een wijkteam of maatschappelijk werker, mits de gemeente de

benodigde deskundigheid en professionaliteit waarborgt. Wanneer de burger een melding doet

bij de gemeente voor een voorziening dient hij de gemeente actief en desgevraagd te informeren

over zijn sociale netwerk. In dat onderzoek dient tenminste een aantal onderdelen aan bod te

komen die leiden tot een integraal beeld van de situatie waarin de hulpvragende burger zich

bevindt.24 Het onderzoek bestaat altijd uit een gesprek met de cliënt om in samenspraak de

ervaren problematiek en mogelijke oplossingsrichtingen helder te krijgen. Dit gesprek wordt

ook wel het ‘keukentafelgesprek’ genoemd.25 Daarna worden in overleg afspraken gemaakt

over oplossingen. Tijdens het onderzoek kan de burger, zo hij wil, gebruik maken van gratis

20 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 26-28. 21 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 29. 22 Artikel 2.1.3 Wmo 2015. 23 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 20-21. 24 Zie artikel 2.3.2 Wmo 2015. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 32.

16

cliëntondersteuning.26

Na de melding start het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte dat zo spoedig mogelijk,

doch uiterlijk binnen zes weken wordt

afgerond met een schriftelijk verslag. Uit

het onderzoek kan volgen dat de burger het

met zijn eigen sociale netwerk wel redt, of

dat de burger met een algemene

voorziening voldoende ondersteuning

krijgt. Wanneer uit het onderzoek blijkt dat

de burger in aanmerking komt voor een

maatwerkvoorziening, kan hij daarvoor een

aanvraag indienen bij de gemeente. Op die

aanvraag beslist het bestuursorgaan binnen

twee weken. In dat geval is de

onderzoeksperiode dus binnen acht weken

afgerond.27 28

2.2.3 Algemene en maatwerkvoorzieningen

Op grond van de artikelen 2.2.1 tot en met 2.2.3 Wmo 2015 dient de gemeente zorg te dragen

voor algemene voorzieningen. Deze zijn voor alle hulpbehoevenden beschikbaar en dus niet

alleen voor burgers die ondersteuning op grond van de Wmo 2015 ontvangen. Ook deze

voorzieningen zijn gericht op onder andere het bevorderen van de zelfredzaamheid en

participatie, zoals sociaal vervoer, maaltijdvoorzieningen en sociaal-culturele voorzieningen.

Daarvoor kan de gemeente een bijdrage vragen. Deze algemene voorzieningen legt de gemeente

in haar bovengenoemde beleidsplan vast.29

Indien uit het onderzoek blijkt dat de burger er, al dan niet met inzet van zijn sociale netwerk

of met gebruikmaking van de algemene voorzieningen, niet uitkomt, dient de gemeente

26 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 29-30 en zie paragraaf 2.3.2 en 4.2. 27 Deze termijn van acht weken is gelijk aan de termijn die de Awb stelt voor het nemen van een beslissing op

een aanvraag. 28 Afbeelding: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/zorg-en-ondersteuning-thuis/vraag-en-

antwoord/ondersteuning-gemeente-wmo-2015-aanvragen. 29 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 33-34, 141.

17

ondersteuning te bieden in de vorm van een maatwerkvoorziening – ook wel individuele

voorziening genoemd – voor zover dat mogelijk is binnen het kader van het beleidsplan en de

verordening. De maatwerkvoorziening wordt, kort gezegd, in artikel 1.1.1 Wmo 2015

gedefinieerd als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon

afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: 1)

ten behoeve van de zelfredzaamheid, 2) ten behoeve van de participatie, 3) ten behoeve van

beschermd wonen en opvang. De beslissing op de aanvraag is een beschikking in de zin van de

Awb, aldus de memorie van toelichting. Daarop kan de reguliere bestuursrechtelijke rechtsgang

volgen.30

2.2.4 Persoonsgebonden budget

Het uitgangspunt is dat de maatwerkvoorziening “in natura” wordt verstrekt, maar deze kan

ook bestaan uit een persoonsgebonden budget (pgb) als de cliënt daarom vraagt. Met een pgb

houden mensen zelf de regie en kunnen zij zelf zorg inkopen al naargelang hun wensen. Als uit

het onderzoek blijkt dat de burger recht heeft op een maatwerkvoorziening, dient de gemeente

de burger te informeren onder welke voorwaarden de burger voor een pgb kan kiezen.

Om fraudepraktijken te voorkomen zijn er voor de toekenning voorwaarden geschapen in

artikel 2.3.6 Wmo 2015:

1. Het college acht de aanvrager in staat de aan het pgb verbonden taken te vervullen, zoals

het sluiten van overeenkomsten met en aanspreken van de hulpverlener op zijn

verplichtingen;

2. De aanvrager kan motiveren waarom de door de gemeente aangeboden zorg niet aan

zijn specifieke zorgvraag voldoet;

3. Naar het oordeel van de gemeente is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen,

woningaanpassingen en andere maatregelen van goede kwaliteit zijn.

Uit de verordening moet blijken hoe de gemeente toetst of de burger aan deze voorwaarden

voldoet en of de diensten en hulpmiddelen in redelijkheid geschikt zijn, bijvoorbeeld als met

het budget ondersteuning wordt ingekocht in het informele circuit, dat wil zeggen binnen het

sociale netwerk. Ook bepaalt de verordening op welke wijze de gemeente de hoogte van het

pgb vaststelt. Een mogelijkheid tot differentiatie bestaat. Wel dient het pgb een zodanig budget

30 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 34-35.

18

vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot

zelfredzaamheid en participatie.31 Om misstanden en oneigenlijk gebruik te voorkomen

beschikt de budgethouder niet zelf over het budget, maar betaalt de Sociale Verzekeringsbank

namens het college de vergoeding rechtstreeks aan de zorgaanbieder.32

2.3 Rechtsbescherming en klachtrecht

2.3.1 Rechtsbescherming

De bedoeling van het onderzoek naar aanleiding van de melding is om de gehele situatie van

de om ondersteuning vragende burger in kaart te brengen. Wanneer uit het onderzoek blijkt dat

de burger voldoende wordt ondersteund door zijn eigen netwerk of is geholpen met een

algemene voorziening is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb. De melding van de

burger is immers ook geen aanvraag in de zin van de Awb. Het idee is dat door het uitblijven

van een aanvraag de formele procedure die daarop volgt ook uitblijft. Wanneer de burger met

zo een uitkomst van het onderzoek ontevreden is heeft hij het recht om alsnog een aanvraag tot

een maatwerkvoorziening te doen. Ook kan hij een aanvraag doen wanneer het onderzoek traag

verloopt en een uitkomst uitblijft.33 Op de beslissing op een aanvraag staat de reguliere

rechtsgang van de Awb open.

Er zij op gewezen dat artikel 2.3.3 Wmo 2015 in een spoedvoorziening voorziet waarin het

college ‘onverwijld’ beslist tot verstrekking van een tijdelijke maatwerkvoorziening, zonder dat

al sprake is van een aanvraag en in afwachting van de uitkomst van het onderzoek.34

2.3.2 Klachtrecht

Wanneer de burger een klacht heeft over de zorgaanbieder is uiteraard de kortste route eerst te

klagen bij de zorgaanbieder zelf. Behandelt de zorgaanbieder de klacht niet voldoende of niet

naar wens, dan dient de burger bij de gemeente te kunnen klagen.

Uit de memorie van toelichting blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen de

destijds geldende Kwaliteitswet Zorginstellingen, de Wet klachtrecht cliënten zorgsector en de

Wet medezeggenschap cliënten zorg niet van toepassing te verklaren op de maatschappelijke

31 Artikel 2.3.5 Wmo 2015; Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 39. 32 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 37-39, 152. 33 Artikel 2.3.2, negende lid, Wmo 2015. 34 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 98-100.

19

ondersteuning zoals onder de Wmo 2015. De opvolger van de twee eerstgenoemde wetten, de

Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) is ook niet op de Wmo 2015 van

toepassing.35 De wetgever heeft met verschillende bepalingen in de Wmo 2015 getracht de

kwaliteitsbewaking en klachtafhandeling te waarborgen. Zo dient de gemeente op grond van

artikel 2.1.3, tweede lid, Wmo 2015 in de verordening te bepalen hoe de klachtenafhandeling

is vormgegeven, ook ten aanzien van klachten over een zorgaanbieder, en hoe de

medezeggenschap van cliënten is geregeld. Op grond van artikel 3.4, eerste lid, Wmo 2015

bestaat er een meldingsplicht van de zorgaanbieder in geval van calamiteiten of geweld bij de

verstrekking van de voorziening. De Minister heeft aangegeven voor toepassing van de Wkkgz

op de Wmo 2015 eerst de verschillende evaluaties van de Wmo 2015 af te willen wachten.36

Bij een klacht over een gedraging van een gemeenteambtenaar kan de burger op basis van

artikel 9:1 en verder Awb een klacht indienen bij de gemeente. Behandelt de gemeente de klacht

niet naar wens, dan kan de burger naar de ombudsman stappen. Een dergelijke klacht is

overigens niet ondenkbaar, nu uit onderzoek blijkt dat een gespreksverslag door de ambtenaar

niet altijd een weergave is van het gesprek zoals de burger dat heeft ervaren. Zo geven burgers

aan dat het ondersteuningsdoel of de mogelijkheid tot cliëntondersteuning niet zijn besproken.

Met name voor niet (meer) zo zelfstandige burgers is dit problematisch.37

Beschouwing

De Wmo 2015 bouwt voort op de ervaringen die zijn opgedaan onder de Wmo (2007). Vanuit

bestuurlijk perspectief is opvallend de omslag in het denken over ondersteuning. Eerst wordt in

het eigen sociale netwerk onderzocht wat de mogelijkheden zijn, alvorens de gemeente, indien

nodig, een maatwerkvoorziening toekent. Vanuit juridisch perspectief valt de afwijkende

volgorde van de procedurestappen op. Het reguliere model onder de Awb is aanvraag-

onderzoek-besluit. Onder de Wmo 2015 ligt dat complexer en lijkt sprake te zijn van melding-

onderzoek-verslag-eventueel aanvraag-besluit-bezwaar-beroep. Nu het besluitbegrip bepalend

is voor de toegang tot de rechtsbeschermingssystematiek van de Awb zijn de bezwaar- en

beroepsregelingen niet zonder meer gegarandeerd. De wetgever was van mening dat voldoende

te hebben ondervangen, maar hieronder zal blijken dat dit in de praktijk moeilijkheden oplevert.

35 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 52-3. 36 Kamerstukken II 2017/18, 32402, X. 37 Feijten 2017. Zie ook Linthorst, ‘De menselijke maat in de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015: ideaal

of instrument?’ NTB 2018/42.

20

3. Wmo 2015 in huidige praktijk: knelpunten

De uitbreiding van de gemeentelijke zorgtaak en de beleidsvrijheid die de gemeente daarbij

kreeg vereiste een omslag in het denken en werken van de gemeentelijk ambtenaren, aanbieders

en burgers.38 Die beleidsvrijheid leidde dan ook tot gedifferentieerde implementatie van de

taken onder gemeenten.

3.1 Praktijk

3.3.1 Beleidsplan, verordening en beschikking

De verdergaande zorgtaak met de bijbehorende verstrekking van financiële middelen vanuit de

Rijksoverheid heeft gemeenten gedwongen te zoeken naar innovatieve en efficiënte vormen

van implementatie. De gemeente is verplicht een beleidsplan op te stellen ten aanzien van

maatschappelijke ondersteuning en dient in een verordening vast te leggen hoe de uitvoering

van dat beleid plaatsvindt.39

Een aantal wijzen van invulling van de gemeentelijke taken heeft tot onrust geleid, zowel onder

gemeenten als onder de burgers die het betreffen, maar ook in de rechtspraak.40

‘Resultaatgericht indiceren’ is één van die werkwijzen. Een uitvoerige bespreking van deze

werkwijze gaat de reikwijdte van dit onderzoek te buiten, maar wordt hier kort besproken omdat

het tekenend is voor de problematiek die voor de cliënt is ontstaan voor wat betreft diens

rechtsbescherming. Bij resultaatgericht indiceren kent de gemeente, aan de hand van de

uitkomst van het onderzoek naar de ondersteuningsbehoefte van de cliënt, ondersteuning in

vorm van één of meerdere resultaatsgebieden toe. Zo een resultaatsgebied wordt vastgelegd in

een toekenningsbeschikking. In het geval van huishoudelijke hulp kan dit ‘een schoon en

leefbaar huis’ zijn. Vrijwel alle gemeenten besteden de feitelijke ondersteuning op basis van

bijvoorbeeld een overeenkomst of subsidierelatie uit aan een aanbieder,41 omdat de gemeente

doorgaans niet de kennis, capaciteit en expertise in huis heeft om zorg te verlenen. Dit kan

bijvoorbeeld een schoonmaakbedrijf zijn.

38 Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg, ‘De Wmo 2015 in praktijk,’ (januari 2018), p. 45. 39 Artikel 2.1.2 jo. 2.1.3 Wmo 2015. 40 Zie voor onrust in de rechtspraak met betrekking tot resultaatgericht indiceren ook Tollenaar & Vonk, TRA

2016/69, p. 10-15. 41 Van Eijkel e.a. 2015, p. 11, 15-16.

21

In overleg met de cliënt stelt de aanbieder een ondersteuningsplan op waaruit blijkt hoe de

aanbieder de ondersteuning concreet gaat verlenen om het resultaat dat de gemeente heeft

toegekend te bereiken.42 De gedachte achter resultaatgericht indiceren is maatwerk mogelijk te

maken en de zorgaanbieder de ruimte te geven om ondersteuning te bieden al naargelang de

zorgbehoefte van de cliënt dat vraagt. Die zorgbehoefte kan immers in de loop der tijd

veranderen. Zou de toekenningsbeschikking van het college concrete afspraken vastleggen, dan

dient steeds een nieuw besluit te worden genomen. Dat is bureaucratisch en omslachtig,43 en

sluit bovendien niet aan bij de doelstellingen van de wet.

De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft ingegrepen op de praktijk waarin aan de

aanbieder volledige vrijheid werd gelaten ten aanzien van de invulling van de ondersteuning

om het toegekende resultaat te bereiken. Uit de verordening en/of beleidsregels van de

betreffende gemeente, dan wel uit de toekenningsbeschikking moet duidelijk worden welke

concrete zorg aan de cliënt moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de

zelfredzaamheid en participatie van de cliënt. Dat dient immers de rechtszekerheid van de

cliënt.44 Deze zaak betrof ondersteuning in de vorm van huishoudelijk hulp onder de Wmo,

maar de algemene overwegingen zijn mutatis mutandis ook van toepassing op andere vormen

van maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015.45

Deze praktijk is in overeenstemming met de wet en zelfs uitdrukkelijk door de wetgever

beoogd. Op grond van artikel 2.6.4, eerste lid, Wmo 2015 kan het college de uitvoering van

deze wet, behoudens de vaststelling van rechten en plichten van de cliënt door derden laten

verrichten. De vaststelling van rechten en plichten van de cliënt, dat wil zeggen het nemen van

een besluit, kan het college op grond van artikel 2.6.3 Wmo 2015 wel mandateren aan een

aanbieder. Het gaat hier dan om een natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college

gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren.46 Wanneer de

aanbieder de concrete omvang van de toegekende zorg vaststelt is sprake van zo’n

mandaatsconstructie, al dan niet de facto. Dat betekent dat het ondersteuningsplan van de

aanbieder moet worden aangemerkt als een namens het college genomen besluit (eventueel tot

42 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326-8. 43 Scheltema, NTB 2018/3, p. 4. 44 CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1491, r.o. 4.5-4.8. 45 Zie Rb. Zeeland-West-Brabant, 3 februari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:561, m.nt. E.E. Schaake. 46 Blijkens de definitie van aanbieder in artikel 1.1.1, eerste lid, Wmo 2015.

22

wijziging van een eerder besluit), zo oordeelde de CRvB.47 De wetgever noemde als voorbeeld

zorgprofessionals zoals de huisarts of verpleegkundige.48 Zij zullen doorgaans echter niet zelf

de maatschappelijke ondersteuning bieden en lijken mij dan ook onjuiste voorbeelden.

Tegelijkertijd gaat het mij wat ver om een schoonmaakdienst of een maatschappelijk werker

rechten en plichten te laten bepalen. Een dergelijke (semi)private partij heeft immers eigen

belangen.49

3.2 Knelpunten in de rechtsbescherming

3.2.1 Algemeen bestuursrechtelijke route

Kenmerkend voor de toegang tot de reguliere bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en

beroep is het besluitbegrip zoals dat volgt uit artikel 1:3, eerste lid, Awb: een schriftelijke

beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Er dient

dus sprake te zijn van een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen dat er een

verandering plaatsvindt van of in de aanspraken die de burger op de gemeente heeft, gebaseerd

op een publiekrechtelijke grondslag. De rechtspositie van de burger verandert dus. Het hoeft

hier niet te gaan om tot in detail uitgewerkte aan- of afspraken. Voldoende is dat duidelijk is

welke aanspraak ontstaat.50 Privaatrechtelijke rechtshandelingen vallen in beginsel dus buiten

het besluitbegrip als bedoeld in artikel 1:3 Awb.51

Het bovenstaande in overweging nemende kunnen er in de procedure voor de hulpvraag onder

de Wmo 2015 op verschillende momenten problemen ontstaan. Mogelijke problemen worden

hier beschreven alsook de huidige mechanismen voor rechtsbescherming.

A. Zonder onderzoek geen toekenning van ondersteuning of doorverwijzing naar algemene

voorziening

Wanneer de burger contact opneemt met de gemeente met een verzoek tot maatschappelijke

ondersteuning komt het in de praktijk voor dat de gemeente de burger direct doorverwijst naar

een algemene voorziening. Het onderzoek blijft in dat geval dus uit. Er is dan ook geen besluit

waartegen de burger een rechtsmiddel kan aanwenden. De burger dient dan direct een aanvraag

47 CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, m.nt. C.W.C.A Bruggeman. 48 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 161-162 jo. Kamerstukken II 2013/14, 33841, 63. 49 CRvB 5 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1259, m.nt. M.F. Vermaat. 50 Zie CRvB 23 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8470. 51 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326.

23

voor een maatwerkvoorziening in te dienen, zodat het onderzoek alsnog plaatsvindt waarop het

college een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit neemt.52

Daarentegen is ook verdedigbaar dat een melding in de zin van de Wmo 2015 in bepaalde

gevallen materieel als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb kan worden

aangemerkt, namelijk als een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Er dient

dan sprake te zijn van een concrete vraag, bijvoorbeeld een verzoek tot plaatsing van een

traplift. Indien dat het geval is dient het college dus op die aanvraag een besluit te nemen. Nu

op grond van artikel 2.3.2, negende lid, Wmo 2015 een aanvraag tot een maatwerkvoorziening

niet kan worden gedaan dan nadat het onderzoek is uitgevoerd, dient dat onderzoek eerst plaats

te vinden.53

B. Na onderzoek geen toekenning van ondersteuning of verwijzing naar algemene

voorziening

Na de melding van de burger volgt het onderzoek door het college dat resulteert in een verslag.

Wanneer dit onderzoek ertoe leidt dat de betrokkene aanspraak kan maken op een

maatwerkvoorziening, wordt hij erop gewezen dat hij een aanvraag kan indienen.54 Maar

wanneer de uitkomst van het onderzoek is dat de betrokkene geen aanspraak maakt op een

maatwerkvoorziening, resulteert dat niet in een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is.

Degene die het verslag heeft opgesteld zal de betrokkene waarschijnlijk niet adviseren om toch

een aanvraag tot een maatwerkvoorziening in te dienen, met de bedoeling dat de burger in ieder

geval een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen krijgt. Gezien de uitkomst van het

onderzoek zal de aanvraag immers hoogstwaarschijnlijk worden afgewezen.55 Bovendien is een

dergelijke werkwijze onnodig bureaucratisch.

Toch heeft de staatssecretaris aangegeven dat het schriftelijk verslag van het onderzoek niet als

besluit kan worden aangemerkt, omdat het slechts een weergave van de uitkomst van het

onderzoek is. De staatssecretaris stelt dat de cliënt een aanvraag moet indienen, waarop binnen

twee weken beslist zal worden, wil hij een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen

52 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 324-5. 53 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12. 54 Artikel 2.3.5, tweede lid, Wmo 2015. 55 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12.

24

krijgen.56 Een dergelijke werkwijze is weliswaar begrijpelijk in het licht van het Awb-systeem

maar is mijns inziens bureaucratisch en onverenigbaar met het uitgangspunt dat de burger

centraal staat.

C. Na onderzoek aanvraag tot maatwerkvoorziening

a. Afwijzing aanvraag maatwerkvoorziening

Op grond van artikel 1:3, tweede lid, Awb is een beschikking een besluit dat niet van algemene

strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. Een afwijzing van de

aanvraag tot verstrekking van een maatwerkvoorziening valt dus onder de beschikking, dus de

reguliere bezwaar- en beroepsprocedures staan open voor deze burger.

b. Ontevreden met de inhoud van de toekenningsbeschikking voor

maatwerkvoorziening

Tenzij sprake is van een toekenningsbeschikking waaruit blijkt welke concrete ondersteuning

de cliënt toegewezen krijgt, zal de burger met de toekenningsbeschikking doorgaans tevreden

zijn. Het resultaat van bijvoorbeeld ‘een schoon en leefbaar huis’ zal de burger doorgaans

welgevallen. Wel kan de burger het nog oneens zijn met bijvoorbeeld de trede die aan hem

wordt toegewezen. Hoe dat ook zij, er is sprake van een beschikking dus de reguliere bezwaar-

en beroepsprocedure staat open.

D. Ontevreden over de nadere invulling (ondersteuningsplan) van de

toekenningsbeschikking en/of de uitvoering ervan

Wat het door het college toegekende resultaat inhoudt en hoe dat resultaat wordt bereikt bepaalt

de zorgaanbieder in het ondersteuningsplan, met inachtneming van de regels die het college op

dat gebied heeft gesteld. Wanneer de burger met de afspraken of de uitvoering daarvan

ontevreden is, is hij in feite van mening dat de gemeente geen passende bijdrage in de zin van

artikel 2.3.5, derde lid, Wmo 2015 levert. De cliënt kan zich allereerst wenden tot de aanbieder

zelf. Geprobeerd kan worden om, met inachtneming van de regels zoals gesteld door de

gemeente, er samen uit te komen.57

Een eventuele vervolgstap in de klachtenprocedure is afhankelijk van het standpunt over de

56 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 64, p. 11 en Kamerstukken I 2013/14, 33841, G, p. 84-85. Zie Klein Egelink

& Lunenberg, JBplus 2015/1, p. 42-70. 57 Zie paragraaf 2.3.2 over de verplichte klachtenregeling van de aanbieder.

25

status van het ondersteuningsplan. Wanneer het ondersteuningsplan niet als (onderdeel van het)

besluit wordt aangemerkt is het ondersteuningsplan een overeenkomst tussen de cliënt en de

aanbieder. In die uitgangspositie kan de cliënt zich wenden tot de burgerlijke rechter, met alle

kosten en procesrisico’s die daarbij horen. De bestuursrechter kan zich over dergelijke

overeenkomsten niet uitlaten.

Echter, vanuit haar integrale verantwoordelijkheid kan de gemeente de cliënt dus niet zomaar

naar de aanbieder verwijzen58 en dient zij er zorg voor te dragen dat de maatwerkvoorziening

is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.59 Dat geldt ook wanneer

de gemeente met de aanbieder is overeengekomen dat de aanbieder een klachtenprocedure

beschikbaar stelt. Voor klachten van bepaalde aard, zoals bejegeningsklachten of technische

mankementen, zal klagen bij de aanbieder zinvol zijn. Indien het resultaat, zoals een schoon en

leefbaar huis, niet behaald wordt, moet de cliënt zich toch naar de gemeente kunnen wenden.60

Op rechtsbescherming in het individuele geval legt ook de CRvB de nadruk in zijn uitspraken.

De CRvB laat kostentechnische argumenten van de gemeente in het kader van het onderzoek

en de invulling van het resultaat geen doorslag geven. Ten eerste kiest de bestuursrechter, zowel

in eerste aanleg als de CRvB, ervoor om het besluitbegrip op te rekken door ook private

afspraken zoals het ondersteuningsplan te toetsen, los van de mandateringskwestie. Ten tweede

probeert de bestuursrechter indirect invloed uit te oefenen op de invulling van de

toekenningsbeschikking door de private aanbieder. Zo stelde de Rechtbank Amsterdam dat de

gemeente niet slechts een resultaat in de beschikking mag opnemen, maar dat hij, in het kader

van rechtszekerheid, moet bepalen waarop de burger aanspraak kan maken, welke concrete zorg

wordt geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de zelfredzaamheid van de cliënt.61 Zo komt die

bevoegdheid niet (volledig) in handen van de aanbieder te liggen. Daarmee wil de

bestuursrechter effectieve rechtsbescherming voor de burger bewerkstelligen, nu de wetgever

geen mogelijkheid voor integrale toetsing heeft voorzien.62

58 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 56. 59 Artikel 2.3.5, vijfde lid sub a, Wmo 2015. 60 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 328-9. 61 Rb. Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920. Zie ook Rb. Oost-Brabant 12 juni 2015,

ECLI:NL:RBOBR:2015:3340 en Rb. Rotterdam 1 april 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:2196. 62 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 374.

26

3.2.2 Nadere knelpunten onder de algemene bestuursrechtelijke route

Bezwaar- en beroepstermijnen

In de Wmo 2015-praktijk zijn ook de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepstermijnen

problematisch, wederom afhankelijk van de status van de toekenningsbeschikking en het

ondersteuningsplan. De bezwaartermijn is zes weken, startend op de dag na die waarop het

besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.63 Voortbouwend op de visie dat de

toekenningsbeschikking en het ondersteuningsplan als één besluit moeten worden aangemerkt,

begint de bezwaartermijn dan ook pas te lopen wanneer het ondersteuningsplan is vastgesteld.

Pas dan is immers sprake van bekendmaking van het besluit zoals bedoeld in artikel 3:41, eerste

lid, Awb.64 In het geval alleen de toekenningsbeschikking als besluit in de zin van de Awb

wordt aangemerkt, zal de bezwaartermijn à zes weken waarschijnlijk verlopen zijn tegen de tijd

dat de concrete afspraken tussen aanbieder en cliënt tot stand zijn gekomen, of over die

afspraken of de uitvoering ervan onenigheid ontstaat. In dat geval is de gang naar de

bestuursrechter niet meer mogelijk en dient de cliënt zich tot de burgerlijke rechter te wenden.

Integrale behandeling van bezwaar en klacht

Overigens dient hier te worden opgemerkt dat het mogelijk is om in de bezwaarfase het geschil

integraal te beslechten, indien de bezwaar- en de klachtprocedure worden samengevoegd. De

klachtenregeling uit de Awb is zo opgezet dat de behandeling van de klacht ook onder de regels

voor behandeling van het bezwaar kan worden geschaard.65 Zo een geschilbeslechting moedigt

de overheid ook aan in het sociaal domein.66

Differentiatie onder gemeenten

Een derde problematisch punt is dat er grote differentiatie bestaat onder gemeenten, als gevolg

van hun beleidsvrijheid. Niet iedere gemeente heeft ervoor gekozen haar taken uit te besteden.

Daardoor kan het zo zijn dat in de ene gemeente beslissingen door de gemeente zelf worden

genomen en in de andere gemeente door een private aanbieder. In het eerste geval kan de

betrokkene naar de bestuursrechter, maar in het laatste geval moet betrokkene naar de

burgerlijke rechter. Dat leidt ertoe dat de burgerlijke en bestuursrechter over dezelfde

beslissingen oordelen, dat de kans op tegenstrijdige oordelen vergroot67 en de rechtseenheid in

63 Artikel 6:7 e.v. jo. artikel 3:41 Awb. 64 Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43, p. 326-7. 65 Kamerstukken II 1997/98, 25837, 3, p. 17. 66 Zie hierna in paragraaf 4.3.1. 67 Scheltema, NTB 2016/49, p. 372.

27

gevaar brengt.

3.2.3 Cliëntondersteuning

Op grond van artikel 2.3.2, derde lid, Wmo 2015 dient het college de cliënt voor het onderzoek

te wijzen op de mogelijkheid om over gratis cliëntondersteuning te beschikken. De

cliëntondersteuner heeft een onafhankelijke positie en dient te handelen vanuit het belang van

de betrokken cliënt. De cliënt dient het gevoel te hebben dat zijn ondersteuner naast hem staat.

De cliëntondersteuner dient de cliënt van informatie en advies te voorzien om een zo integraal

mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, aldus de

memorie van toelichting.68

Uit onderzoek blijkt dat de rol van de cliëntondersteuning onder gemeenten aanzienlijk kan

verschillen. Zo zijn de kerntaken van cliëntondersteuners niet duidelijk. Ten tweede zijn er als

vanzelfsprekend twijfels bij de onafhankelijkheid van de cliëntondersteuners. Het is immers de

gemeente die de werkzaamheden en de beschikbaarheid van menselijke en financiële middelen

bepaalt. Daarnaast geldt dat de gemeente ervoor kan kiezen de cliëntondersteuning neer te

leggen bij een sociaal wijkteam, dat mogelijkerwijs ook het onderzoek doet en daarmee

adviseert voor (of tegen) een maatwerkvoorziening. Wanneer de cliëntondersteuner van

datzelfde wijkteam deel uitmaakt bestaat er een drempel om het onderzoeksverslag te

bekritiseren. Ten derde is de betrokkene niet in alle gemeenten bekend met de beschikbaarheid

van de cliëntondersteuner. De gemeente informeert de burger over de mogelijkheid voor

cliëntondersteuning in de reactie op de melding, maar cliëntondersteuners zouden in het

voortraject al een rol kunnen spelen, om een melding dan wel aanvraag wellicht te voorkomen.69

3.2.4 Ombudsman

Ook de ombudsman is een instelling die de burger kan benaderen in het geval van een klacht

over een overheidsinstantie, bijvoorbeeld de gemeente. In Nederland bestaat de Nationale

ombudsman, maar sommige gemeenten hebben een lokale of regionale ombudsman of –

commissie.70 Indien de ombudsman de klacht van de burger in behandeling neemt onderzoekt

de ombudsman of het bestuursorgaan zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Daarbij krijgen

beide partijen de gelegenheid te reageren. De ombudsman kan aanbevelingen aan het

68 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 31. 69 Van Bergen 2016, p. 35-37. 70 Zie voor een lijst van ombudsvoorzieningen: https://www.nationaleombudsman.nl/ombudsvoorzieningen.

28

bestuursorgaan doen. Wanneer de ombudsman het onderzoek afsluit, kan hij dat doen middels

een rapport wanneer de gedraging van het bestuursorgaan meerdere mensen treft. Het

onderzoek kan ook resulteren in een brief aan partijen, wanneer er één of een beperkt aantal

belanghebbenden bij het onderzoek is.71 De uitkomst van het onderzoek door de ombudsman

levert de burger geen afdwingbare aanspraken op.

In dit kader doen zich vergelijkbare problemen voor als bij de bestuursrechter. Ook de

ombudsman, nationaal, regionaal of gemeentelijk, kan niet oordelen over private aanbieder aan

wie zorg is uitbesteed. Hij voert daarom kunstgrepen uit om de burger toch te kunnen helpen,

bijvoorbeeld over de band van de eindverantwoordelijkheid van de gemeente.

Ten aanzien van de Wmo 2015 heeft de Nationale ombudsman verschillende rapporten

uitgebracht. Het gaat dan bijvoorbeeld om onvolledige of onduidelijke informatieverstrekking

met betrekking tot de eigen bijdrage voor ondersteuning of een gebrek aan voortvarende

behandeling van het bezwaar.72 In zijn onderzoeksrapport geeft de Nationale ombudsman weer

dat het voor burgers lastig is het juiste loket te vinden en te bepalen of nu een bezwaar of juist

een klacht moet worden ingediend. Daarnaast bestaat onder gemeenten verschil in de

klachtafhandeling jegens aanbieders. De ene gemeente verwijst de burger door naar de

aanbieder zonder nazorg, de andere gemeente volgt de klacht tot aan de afhandeling. Ook de

Nationale ombudsman wijst erop dat de klachten bezwaarprocedure niet integraal wordt

benaderd, waardoor de gewenste informele aanpak en laagdrempeligheid van

klachtbehandeling uitblijft.73

Beschouwing

Gebleken is dat de burger in theorie in verschillende procedures kan belanden:

- Bezwaar bij de gemeente tegen het besluit, met eventueel beroep bij de bestuursrechter;

- Klachtprocedure bij de gemeente tegen ander handelen van de gemeente, zoals het

verloop van het keukentafelgesprek, met eventueel beroep bij de burgerlijke rechter;

- Klachtprocedure bij de ombudsman tegen het handelen van de gemeente;

71 Zie Titel 9.2 Awb en https://www.nationaleombudsman.nl/procedure. 72 Zie Nationale ombudsman, Gemeente Amersfoort informeert echtpaar niet voldoende over hoogte eigen

bijdrage, rapport 2016/124 en Nationale ombudsman, Gemeente Voorschoten laat zieke man te lang in

onzekerheid over behandeling bezwaar, rapport 2017/038. 73 Nationale ombudsman 2017, p. 54-58.

29

- Klachtprocedure bij de private aanbieder volgens diens regels voor klachtafhandeling,

met mogelijk een procedure bij de burgerlijke rechter tegen het handelen van die private

aanbieder.

Ten eerste moet worden opgemerkt dat de groep burgers die met Wmo 2015-voorzieningen te

maken heeft een kwetsbare groep is die niet voor niets ondersteuning zoekt. Dat de burger te

maken krijgt met verschillende partijen die er verschillende procedures op na houden, in plaats

van een integrale aanpak, is dan ook niet uit te leggen. Het gevaar van verwijzen van het kastje

naar de muur ligt op de loer. Juristen moeten erop bedacht zijn dat de burger niet denkt in een

systeem van besluit of feitelijke handeling en zal onder de Wmo 2015-systematiek de gemeente

en private aanbieder als een (samenwerkend) geheel zien.

Ten tweede is, zoals beschreven in hoofdstuk 2, het leveren van maatwerk op lokaal niveau een

uitgangspunt onder de Wmo 2015. Het zoveel mogelijk aansluiten bij lokale behoeften is toe te

juichen. Dat mag naar mijn mening echter geen gedifferentieerde bezwaar- en

klachtbehandeling onder gemeenten opleveren. In het kader van rechtseenheid dient het

opkomen tegen een besluit dan wel een feitelijke handeling in door de wetgever te worden

geregeld, mede om de bestuursrechter houvast te geven in geval van beroep.74

Ten derde doet de versnipperde rechtsbescherming geen recht aan de doelen van de Wmo 2015,

namelijk het bieden van maatwerk en integrale ondersteuning van de overheid waar dat nodig

is en dejuridisering. Het is een bewuste keuze dat de juridische bril naar de achtergrond

verschuift, maar dan moet de burger niet in een wirwar van procedures en regels verzanden

wanneer hij voor zijn rechten wil opkomen.

74 Zie daarover het volgende hoofdstuk.

30

4. Rechtsbescherming in de toekomst

Het vorige hoofdstuk heeft laten zien dat er op verschillende punten problemen kunnen ontstaan

in het al dan niet toekennen van een voorziening die voorziet in de ondersteuningsbehoefte van

de burger. Door versnipperde rechtsbescherming is het ondernemen van actie niet altijd

makkelijk, zeker nu het doorgaans een kwetsbare groep burgers betreft. Dit hoofdstuk zet uiteen

welke oplossingen voor die gefragmenteerde rechtsbescherming zijn aangedragen en verschaft

nieuwe inzichten daarop. Allereerst wordt ingegaan op maatregelen ter verbetering van de

rechtsbescherming die het huidige rechtsbeschermingsstelsel van de Awb als uitgangspunt

hebben. Vervolgens worden nieuwe vormen van rechtsbescherming, aanvullend op de Awb,

besproken.

Vooropgesteld moet worden dat aansluiting moet worden gezocht bij de doelen van de Wmo

2015, te weten integrale beoordeling van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt en effectieve

realisatie daarvan, die aansluit bij de veranderende zorgbehoefte van de cliënt. In de tweede

plaats wordt aansluiting gezocht bij het uitgangspunt van een responsieve in plaats van een

formeel-bureaucratische overheid. Ambtenaren dienen zich in het contact met de burger niet te

laten leiden door de regels, maar zij dienen te zoeken naar manieren om, met inachtneming van

de regels, het door de overheid beoogde doel te bereiken. Daarbij moet wellicht juist meer

worden ingezet op communicatieve in plaats van juridische vaardigheden. Op die manier

ervaart de burger een overheid waarbij de hijzelf centraal staat en waar beslissingen als juist en

rechtvaardig worden aangenomen, zelfs als hij niet krijgt wat hij wil.75

4.1 Verantwoordelijkheden

Alvorens over te gaan tot het bespreken van verbetervoorstellen ten behoeve van

geschilbeslechting onder de Wmo 2015, is het goed om eerst de verantwoordelijkheden van de

verschillende actoren te verduidelijken. De wettekst zelf is namelijk wat wazig. Artikel 2.1.1,

tweede lid, Wmo 2015 bepaalt namelijk dat de gemeente zorgdraagt voor de kwaliteit en

continuïteit van de voorzieningen. Vervolgens bepaalt artikel 3.1, eerste lid, Wmo 2015 dat de

aanbieder ervoor zorgdraagt dat de voorziening van goede kwaliteit is.

De toelichtingen op deze artikelen verschaffen duidelijkheid: gemeenten zijn verantwoordelijk

75 Scheltema, NTB 2015/37, p. 287-289. Zie ook Winter, NTB 2018/8.

31

voor het (bij verordening) stellen van regels over en het handhaven van de kwaliteit van de

ondersteuning, en aanbieders hebben zelf ook een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit

van de geleverde zorg. Bij het sluiten van overeenkomsten met aanbieders dient de gemeente

te toetsen of de aanbieder voldoet aan de gemeentelijke en wettelijke kwaliteitseisen en te

waarborgen dat de aanbieder daaraan blijft voldoen.76 Die gemeentelijke kwaliteitseisen kunnen

voortvloeien uit de gemeentelijke verordening of de rechtsrelatie tussen de gemeente en de

aanbieder.77

4.2 Verbeterde rechtsbescherming met de huidige Awb als uitgangspunt

A. Zonder onderzoek geen toekenning van ondersteuning of doorverwijzing naar algemene

voorziening

Problematisch in deze situatie is het uitblijven van een beslissing over de ondersteuning omdat

in dit geval de melding onvoldoende is om ondersteuning te verstrekken of een algemene

voorziening voldoende wordt geacht, zonder uitvoering van een onderzoek. Om toch een besluit

van de gemeente te krijgen dient de burger een aanvraag tot een maatwerkvoorziening te doen,

waarna onderzoek en besluit zullen volgen.78

B. Na onderzoek geen toekenning van ondersteuning of verwijzing naar algemene

voorziening

In deze situatie is problematisch dat een negatieve uitkomst van het onderzoek, in de vorm van

een verslag, niet als besluit wordt aangemerkt, waartegen dus geen bezwaar kan worden

ingediend. Om toch een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in handen te krijgen, dient ook

hier de burger een aanvraag tot een maatwerkvoorziening te doen, waarop binnen twee weken

zal worden beslist. Die aanvraag is echter, gezien de uitkomst van het onderzoek,

hoogstwaarschijnlijk kansloos.

Cliëntondersteuner

Binnen het huidige stelsel biedt in dit geval de rol van de cliëntondersteuner de snelste

oplossing. De cliënt kan aanspraak maken op gratis cliëntondersteuning.79 De ondersteuner

76 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 130 resp. Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 164. 77 Van Heukelom-Verhage, NTB 2018/4, p. 8-10. Zie ook Marseille, NTB 2018/12, p. 37. 78 Een aanvraag tot een maatwerkvoorziening kan alleen worden gedaan na het onderzoek, tenzij dat onderzoek

niet of niet binnen zes weken na de melding heeft plaatsgevonden. Zie artikel 2.3.2, eerste en negende lid, jo.

artikel 2.3.5, eerste en tweede lid, Wmo 2015. Zo’n aanvraag is een aanvraag in de zin van de Awb, waarop een

besluit volgt. 79 Artikel 2.3.2, derde lid, Wmo 2015.

32

dient de cliënt te informeren over vervolgstappen in geval van een negatieve uitkomst van het

onderzoek. In paragraaf 3.2.3 is echter al uiteengezet dat cliëntondersteuning in de praktijk

gecompliceerder verloopt dan gedacht, bijvoorbeeld wanneer de cliëntondersteuner en degenen

die het onderzoek naar aanleiding van de melding doen in hetzelfde sociale wijkteam zitten. Nu

de staatssecretaris uitdrukkelijk heeft aangegeven dat het verslag niet als besluit dient te worden

aangemerkt, valt het mijns inziens aan te bevelen dat standaard in het verslag informatie over

eventueel te nemen vervolgstappen staat, vergelijkbaar met een rechtsmiddelenclausule als

bedoeld in artikel 3:45 Awb.

In de tweede plaats zou de wetgever ervoor kunnen kiezen om het verslag toch als besluit aan

te merken, mits het verslag is opgemaakt door een ambtenaar van de gemeente. Inhoudelijk kan

het verslag immers een duidelijk standpunt behelzen over de noodzaak een

maatwerkvoorziening te treffen. Wanneer dat verslag negatief is, is het van belang dat het toch

als besluit wordt aangemerkt, zodat betrokkene daartegen kan opkomen met een bezwaar.80

C. Na onderzoek aanvraag maatwerkvoorziening (expliciet of impliciet op basis van het

verslag)

a. Afwijzing aanvraag maatwerkvoorziening

b. Ontevreden met de inhoud van de toekenningsbeschikking voor

maatwerkvoorziening

In deze gevallen zal niet gauw een probleem ontstaan in de rechtsbescherming, nu er op de

aanvraag tot maatwerkvoorziening een besluit is genomen door het college, dat voor bezwaar

en beroep vatbaar is.

D. Ontevreden over de nadere invulling (ondersteuningsplan) van de

toekenningsbeschikking en/of de uitvoering ervan

Deze situatie levert de meeste problemen op, nu sprake is van een derde die zich in de

rechtsbetrekking tussen overheid en burger voegt, namelijk de private aanbieder die de door het

college toegekende voorziening, binnen de door het college gestelde kaders, concreet invult, bij

voorkeur in samenspraak met de cliënt. Wanneer de burger het daarmee niet eens is en een

(klacht)procedure bij de aanbieder zelf niet de gewenste uitkomst heeft, volgt uit de

verantwoordelijkheidsverdeling dat de burger bij de gemeente terecht moet kunnen.81

80 Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1, p. 12. 81 Zie paragraaf 4.1.

33

Aanleiding tot heroverweging door de gemeente

Wanneer de burger er met de aanbieder niet uitkomt over de geboden en in de toekomst te

bieden ondersteuning en hij zich tot de gemeente wendt, hoeft dat niet direct tot (formele)

problemen te leiden. De gemeente kan deze ‘probleemmelding’ van de burger namelijk

aannemen als een aanleiding tot heroverweging van de toekenningsbeschikking, vergelijkbaar

met artikel 2.3.9, eerste lid, Wmo 2015 dat bepaalt dat het college periodiek onderzoekt of er

aanleiding is de beslissingen tot verstrekking van maatwerkvoorziening of het

persoonsgebonden budget te heroverwegen. Die heroverweging levert dan een nieuw besluit

op. De maatwerkvoorziening is een pakket aan maatregelen,82 en het is dus geen grote stap om

de heroverweging als bedoeld in artikel 2.3.9, eerste lid, Wmo 2015 uit te breiden naar het hele

pakket van maatregelen.83 Zolang de gemeente niet direct in de ‘bezwaarmodus’ schiet,

ontstaan er niet onmiddellijk formele problemen.

Private aanbieder aanmerken als b-orgaan?

In beginsel is de bestuursrechter niet bevoegd om beslissingen en handelingen van private

aanbieders te toetsen. Toch kan een private aanbieder onder omstandigheden onder de

rechtsmacht van de bestuursrechter gebracht worden, namelijk door de aanbieder aan te merken

als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b Awb (hierna: b-

orgaan). Op grond van dat artikel is een private rechtspersoon een bestuursorgaan voor zover

hij met enig openbaar gezag is bekleed, wat wil zeggen dat hij de bevoegdheid heeft de

rechtspositie van andere rechtssubjecten eenzijdig te wijzigen.84 Dat kan op grond van een

wettelijk voorschrift, maar ook op grond van de twee cumulatieve vereisten die gelden op basis

van de publieke taakjurisprudentie.

Ten eerste geldt dat de inhoudelijke criteria voor verstrekking van geldelijke uitkeringen of

voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als

bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a Awb (hierna: a-orgaan), waarbij de

beslissing in het individuele geval aan de aanbieder toekomt. Het tweede vereiste is dat één of

meer a-organen de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate,

dat wil zeggen in beginsel voor twee derde of meer, financiert. De uitvoering van de Wmo 2015

82 Zie artikel 1.1.1 Wmo 2015 en Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 155. 83 Vermaat & Homan, Handicap & Recht 2017/2, p. 38-9. 84 Zie paragraaf 3.2.1.

34

is uitdrukkelijk een publieke taak.85 Private aanbieders krijgen op basis van een

subsidieregeling of een contractuele relatie de financiële middelen om die taak uit te oefenen.

Op die manier kan de gemeente de aanbieder ook sturen.

De publieke taakjurisprudentie ziet echter alleen op beslissingen die zonder twijfel als

appellabel besluit zouden worden aangemerkt, wanneer zij zouden zijn genomen door een a-

orgaan. Wanneer de private aanbieder privaatrechtelijke uitvoeringshandelingen doet, zoals het

sluiten van een zorgovereenkomst met de cliënt, of feitelijke uitvoeringshandelingen, zoals het

verlenen van de ondersteuning, is geen sprake van een appellabel besluit omdat deze

handelingen ook niet appellabel zouden zijn wanneer zij zouden zijn verricht door de

gemeente.86 In die gevallen kan de private aanbieder dus niet als bestuursorgaan worden

aangemerkt en is ook geen sprake van appellabele besluiten.

Wanneer echter sprake is van het vaststellen van een ondersteuningsplan is naar mijn mening

wel sprake van een publiekrechtelijk rechtsgevolg, nu daarmee de rechtspositie van de cliënt

wordt gewijzigd. De (omvang van de) ondersteuning die de cliënt van de overheid ontvangt

wijzigt immers. In dat geval wordt ook aan het in de vorige alinea genoemde derde criterium

voldaan, waardoor betoogd kan worden dat de private aanbieder aangemerkt kan worden als b-

orgaan. De CRvB heeft zich echter niet gewaagd aan het al dan niet als b-orgaan aanmerken

van een private aanbieder, maar heeft overwogen dat de cliënt pas na vaststelling van het

ondersteuningsplan weet op hoeveel ondersteuning hij kan rekenen. De CRvB achtte de

overschrijding van de bezwaartermijn in deze zaak daarom verschoonbaar.

Met deze keuze verlaat de CRvB de lijn van de lagere rechtspraak die het door de private

aanbieder opgestelde ondersteuningsplan kwalificeerde als verlengde besluitvorming van de

toekenningsbeschikking van het college, zodat het ondersteuningsplan toch onder de

rechtsmacht van de bestuursrechter gebracht kon worden.87

Het aanmerken van private aanbieders als b-organen lost echter niet alle problemen op.

Voorkomen moet worden dat iedere beslissing van de private aanbieder om (de omvang van)

de voorziening een nieuwe bezwaar- en beroepstermijn laat starten. Bij het uitgangspunt van

85 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 161. 86 Zie bijvoorbeeld CRvB 24 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4409, r.o. 5.1. 87 Jak, NTB 2018/49, p. 268-271,

35

het leveren van maatwerk is een zekere mate van flexibiliteit noodzakelijk. De huidige bezwaar-

en beroepstermijn in de huidige Awb van elk zes weken staan daaraan in de weg. Mijns inziens

dient de bezwaartermijn gelijk te lopen aan de looptijd van de voorziening, aangezien

gedurende de gehele looptijd ontevredenheid kan ontstaan.88

Het al dan niet aanmerken van een private aanbieder als b-orgaan heeft consequenties voor de

normering van het handelen van die private aanbieder. Wanneer een private aanbieder op basis

van bovengenoemde publieke taakcriteria niet kan worden aangemerkt als b-orgaan betekent

dat strikt genomen dat de publiekrechtelijke normen niet op de aanbieder van toepassing zijn.

Ook de Hoge Raad is terughoudend bij toepassing van de publiekrechtelijke normen op private

partijen die geen bestuursorgaan zijn over de band van de schakelbepaling van artikel 3:14

BW.89 In deze gevallen is de bestuursrechter dus niet bevoegd en blijft de rechtsbescherming

problematisch.90

4.3 Verbeterde rechtsbescherming door wijziging van de Awb

4.3.1 Voorprocedure: integrale behandeling bezwaar en klacht

Uitgangspunten

Hierboven werd al aangestipt dat het de voorkeur heeft wanneer partijen samen tot een

oplossing komen, alvorens partijen naar de rechter stappen – in de voorprocedure dus. Wanneer

de burger aandacht vraagt voor zijn probleem, dient - mooi in lijn met de Wmo 2015-

systematiek – maatwerk te worden geboden: de burger is niet op zoek naar een juridisch

houdbare oplossing, maar naar een concrete oplossing voor de door hem ervaren gebreken in

zelfredzaamheid. Daarbij moet in het achterhoofd worden gehouden dat de burger niet zoals

een jurist denkt in besluiten of feitelijke handelingen, maar de gemeente en private aanbieder

als een samenwerkend geheel ziet. Geïnspireerd op het hierna te bespreken advies van

regeringscommissaris Scheltema moet het er niet toe doen welk soort probleem aan de orde is;

er moet sprake zijn van een integrale aanpak die verder gaat dan de bestuursrechtelijke toets

van rechtmatigheid en doelmatigheid. Ook de wetgever zag voor gelijktijdige behandeling van

bezwaar en klacht geen obstakels.91

88 Zie subparagraaf 4.3.2 onder ‘Termijnen’. 89 Zie HR 4 april 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2830 (RZG/ConforMED). Artikel 3:14 BW bepaalt dat een

bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met

geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. 90 Klein Egelink, NTB 2018/11, p. 33-36. 91 Kamerstukken II 1997/98, 25837, 5, p. 5.

36

Een goede geïntegreerde voorprocedure kenmerkt zich ten eerste door haar snelheid. De burger

heeft een probleem, dat in het sociaal domein vaak directe consequenties heeft. Daarom dient

zo snel mogelijk contact te worden gezocht met de burger. Voor de afhandeling van de

voorprocedure kan aansluiting worden gezocht bij de zes wekentermijn die geldt voor

klachtafhandeling door zorgaanbieders onder de Wkkgz.92 Ten tweede laagdrempeligheid: de

burger moet zonder te voldoen aan formele eisen, zoals die gelden in een gerechtelijke

procedure, bij de gemeente terecht kunnen. Daaruit vloeit voort, ten derde, dat de procedure

flexibel moet zijn en wordt ingericht rondom het probleem van de burger. Ten vierde dient het

probleem integraal te worden aangepakt en zich niet te beperken tot louter het besluit. Juist in

het sociaal domein gaat het niet om de juridische regels, maar om (sociaal) welzijn. In dit kader

is dan ook van belang dat procedurele rechtvaardigheid voorop staat: overeenstemming over de

inhoud van een besluit of handeling is niet noodzakelijk voor een tevreden burger. Belangrijker

is dat de burger zich serieus gehoord en eerlijk behandeld voelt93 en dat met hem wordt

meegedacht. Door de verschillende mogelijke procedures ligt het gevaar van het kastje naar de

muur te worden gestuurd op de loer. De Nationale ombudsman stelt dan ook voor een duidelijk

zichtbare en aanspreekbare persoon of instantie in te zetten die zich primair bezighoudt met

vroegsignalering van knelpunten, om formele procedures met vaak hoge drempels te

vermijden.94 De klachtafhandeling en geschilbeslechting dienen niet van begin af aan al

gefrustreerd te worden.95

Overigens kan de mate van betrokkenheid van de gemeente per geval verschillen. Een flexibele

procedure laat dat ook toe. Wanneer de burger bijvoorbeeld klaagt over technische problemen

met diens rolstoel, zal de gemeente de burger verwijzen naar de leverancier van die rolstoel.

Wel dient de gemeente in dergelijke gevallen op de hoogte te zijn van de afhandeling van die

klacht. Dat zou kunnen middels een gemeentelijk informatiesysteem waarin de private

aanbieder – in het voorbeeld de leverancier – binnengekomen klachten vastlegt, of door middel

van een jaarverslag.96 In ieder geval moet voorkomen worden dat de gemeente optreedt als een

geschilleninstantie die een bindend oordeel geeft over de vraag wie er gelijk heeft: aanbieder

92 Artikel 17 Wkkgz. Deze zes wekentermijn kan door de zorgaanbieder met vier weken verlengd worden. Een

dergelijke stap zou overigens een voorschot nemen op de mogelijk van toepassing verklaring van de Wkkgz op

de Wmo 2015, zie subparagraaf 2.3.2. 93 Winter, NTB 2018/8, p. 22-26. 94 Nationale ombudsman 2017, p. 54-58 95 Zie voor een goede oplossing hiervoor bijvoorbeeld de gemeente Kampen, waar één sociale ombudsvrouw als

centraal aanspreekpunt fungeert voor vragen over (de uitvoering van) een Wmo 2015-voorziening van welke

aard dan ook: https://www.kampen.nl/ombudsvrouw. 96 Zie ook Handleiding geschilbeslechting sociaal domein, VWS (juni 2016), p. 16.

37

of burger.97

Uitvoering

Voor de uitvoering van zo’n integrale voorprocedure dient wel het een en ander geregeld te

worden. Hierboven werd al genoemd dat de gedifferentieerde implementatie van de zorgtaken

door de verschillende gemeenten niet noodzakelijkerwijs tot gedifferentieerde

rechtsbescherming hoeft te leiden. Mijns inziens dient daarvoor rechtseenheid te bestaan.

Cruciaal uitgangspunt is dat het onderscheid tussen bezwaar en klacht in de zin van de Awb

vervalt. Daarom moeten de regels voor het behandelen daarvan worden aangepast. De relevante

bepalingen uit de Awb moeten buiten toepassing worden verklaard voor het sociaal domein om

samenloop te voorkomen en ruimte te bieden aan een nieuwe regeling onder de Awb, specifiek

voor het sociaal domein, althans de Wmo 2015. Voornaamste reden voor deze speciale

benadering voor de Wmo 2015 is dat de specifieke systematiek van die wet een ruimere

beleidsvrijheid toekent aan de gemeente dan andere weten regelgeving waar het meer gaat om

rechtmatigheid.98 Ten behoeve van de rechtseenheid dient er een regeling te worden getroffen

waarmee de buitengrenzen van de geïntegreerde voorprocedure worden geschetst, die ruimte

moet bieden aan een flexibele inzet van de procedure waarin de burger en zijn probleem centraal

staan. Daarbij gaat het onder meer om de termijnen die van toepassing zijn en de wijze van

verslaglegging. Ook dient het probleem aangevlogen te worden zoals het op dat moment aan

de orde is: een toetsing ex nunc. Op dergelijke onderwerpen kom ik hierna terug.

Zo een regeling zal de burger een idee geven van hetgeen hij van de gemeente en private

aanbieder kan verwachten, maar is naar mijn mening ook noodzakelijk aangezien het niet altijd

zal lukken om er samen uit te komen. Om de rechter houvast te bieden bij hetgeen zich in de

voorprocedure heeft afgespeeld en een herhaling van zetten in de beroepsprocedure te

voorkomen zijn dergelijke randvoorwaarden naar mijn mening noodzakelijk. Om maatwerk

mogelijk te maken is nadere invulling vervolgens toevertrouwd aan de gemeenten. Mogelijk

kan de Vereniging Nederlandse Gemeenten hierin een rol spelen. Voor concrete invulling van

deze procedure en best practices daaromtrent biedt de Handleiding Geschilbeslechting Sociaal

Domein van de Rijksoverheid handvatten.

97 Zoals gebeurde in Amsterdam. Op 5 april 2016 heeft de Rb. Amsterdam deze procedure met een beroep op de

verantwoordelijkheid van de gemeente afgekeurd, zie ECLI:NL:RBAMS:2016:1920. 98 Denk bijvoorbeeld aan vergunningenstelsels.

38

In de op te stellen regeling moet ook geregeld worden wat de rol van partijen in de

voorprocedure is en wat zij van elkaar kunnen verwachten. Wanneer het handelen van de

aanbieder ter discussie staat moet er duidelijkheid zijn over de vraag of en, zo ja, wanneer die

aanbieder bij de procedure betrokken is, alsook wat zijn rol hierin is en in hoeverre hij gebonden

is aan de uitkomst van de procedure. Dergelijke regels kunnen gedurende het

contracteringsproces al tot stand komen, maar dat zou per gemeente of zelfs per gecontracteerde

aanbieder een andere regeling opleveren. Het is daarom een meer rechtszekere route om de

roltoebedeling in de voorprocedure in de Wmo 2015 op te nemen. Dat zou kunnen op grond

van artikel 3.2 Wmo 2015 dat bepaalt dat een klachtenregeling bij de aanbieder verplicht is

voor bepaalde voorzieningen, of, op grond van het tweede lid, in het Uitvoeringsbesluit Wmo

2015.

4.3.2 Integrale geschilbeslechting (advies-Scheltema)

Uitgangspunten

Actueel ten tijde van het schrijven van dit onderzoek is het advies van regeringscommissaris

Michiel Scheltema over de geschilbeslechting in het sociaal domein dat hij heeft uitgebracht op

30 mei 2017. Het voorstel ziet op de Wmo 2015, de Participatiewet en de Wet schuldsanering

natuurlijke personen, en sluit – vooralsnog – de Jeugdwet uit. Om de problematiek zoals die in

hoofdstuk 3 van dit onderzoek is uiteengezet aan te pakken schetst Scheltema de contouren van

een mogelijke regeling om geschillen integraal te kunnen beslechten. Het zou daarbij moeten

gaan om een aanvulling van de Awb. Zijn uitgangspunt is een centrale rol voor de burger: de

burger kan een geschil over een voorziening in bezwaar en in beroep voorleggen in één

procedure aan één instantie, waarbij het niet van belang is of het gaat om een besluit of een

feitelijk handelen van gemeente of private aanbieder. Uitgangspunt is het wettelijk stelsel

waarin de gemeente verantwoordelijk is, zodat de gemeente in ieder geval partij is in de

procedure, met, indien van uitbesteding van taken sprake is, ook een rol voor de private

aanbieder. De bestuursrechter kan dus over zowel besluiten als feitelijke handelingen beslissen

en moet daarvoor aan beide partijen opdrachten kunnen geven. Daarbij stelt Scheltema een

bezwaartermijn van zes maanden voor, maar deze dient nog nader verkend te worden. Ook zal

het geschil beoordeeld worden naar het tijdstip van procederen (ex nunc).99 Om een ‘open

dossier’ te voorkomen kan de goede procesorde als grens dienen.100

99 Geschilbeslechting sociaal domein. Advies van regeringscommissaris prof. mr. M. Scheltema van 4 augustus

2017, www.internetconsultatie.nl/ geschilbeslechtingsociaaldomein. 100 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 377.

39

De invulling van deze voorgestelde contouren wordt in de literatuur en daarbuiten

bediscussieerd. Over het algemeen vullen auteurs de voorgestelde regeling in op basis van de

verzoekschriftprocedure als bedoeld in Titel 8.4 Awb.101 Een belanghebbende kan de

bestuursrechter onder voorwaarden verzoeken een bestuursorgaan te veroordelen tot

schadevergoeding voor schade die de belanghebbende lijdt als gevolg van onder andere een

onrechtmatig besluit of handeling van het bestuursorgaan. Het verzoek tot schadevergoeding

kan zelfstandig worden ingediend of hangende een (hoger) beroepsprocedure.102

Uitspraakbevoegdheden

In een verzoekschriftprocedure gaat het om een verzoek dat de rechter kan toe- of afwijzen. Het

hangt er dan vanaf hoe het verzoek is geformuleerd. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een

verbod, een gebod en een verklaring voor recht.103 De bevoegdheden van de bestuursrechter

worden dus uitgebreid, nu hij opdrachten kan geven aan zowel gemeenten als de private

aanbieder, zoals het gebod meer of andersoortige compensatie te verstrekken. Dat bevordert

volgens Scheltema de rechtsbescherming van de burger, want aan een dictum dat de gemeente

aan zijn compensatieplicht moet gaan voldoen heeft de burger niet zoveel. Hierbij zal dus een

beroep op de rechter worden gedaan, om, bij voorkeur al ter zitting, met partijen overeen te

komen op welke wijze de burger voldoende wordt gecompenseerd. Dat sluit aan bij de nieuwe

zaaksbehandeling, finale geschilbeslechting en het idee van een responsief bestuursrecht.104

Termijnen

Vergeleken met de huidige beroepsprocedure zal dus niet langer het genomen besluit centraal

staan, maar de vraag of de gemeente heeft voldaan aan zijn compensatieplicht. Een geschil

daaromtrent kan ontstaan over het besluit, bijvoorbeeld over de toegewezen trede, maar ook

over de feitelijke uitvoering ervan, of over de feitelijke uitvoering na enkele maanden of jaren,

bijvoorbeeld wanneer de cliënt een nieuwe hulp krijgt. Aangezien onenigheid gedurende de

hele periode van verstrekking van de voorziening kan ontstaan, dient naar mijn mening de

bezwaartermijn gelijk te lopen aan de looptijd van die voorziening, aangevuld met zes weken

na het einde van de voorziening, namelijk om bezwaar te maken tegen de beëindiging van de

101 Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, Stb. 2013, 50; Kamerstukken

32621. In werking getreden op 1 juli 2013, Stb. 2013, 162. 102 Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de rechtsbescherming.’

2018, p. 57-60. 103 Marseille, NTB 2018/12, p. 40. 104 Scheltema, NTB 2015/37, p. 287-289.

40

voorziening. Zo wordt voorkomen dat bij iedere beslissing van de gemeente dan wel de private

aanbieder een nieuwe bezwaartermijn begint te lopen. Nu de meest optimale situatie is dat de

burger en de gemeente er met elkaar uitkomen, al dan niet met betrokkenheid van de private

aanbieder, kan de beroepstermijn zes weken na het nemen van de beslissing op bezwaar

behouden blijven.

Rol private aanbieder en toetsingsmaatstaven

Opvallend in dit voorstel is de toewijzing van een eigen positie voor de private aanbieder in de

beroepsprocedure. Met hem heeft de burger uiteindelijk voor het grootste deel te maken, dus de

private aanbieder dient een eigen positie te krijgen in een procedure waarbij diens handelen in

het geding is. Dit zou vooral de rechtsbescherming van de burger ten goede komen.

Indien de private aanbieder een rol krijgt moet ook vastgesteld worden welke

toetsingsmaatstaven voor hem gelden. Hiervoor werd al opgemerkt dat publiekrechtelijke

normen zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet gelden voor een private partij,

en dat ook de Hoge Raad die normen aan private partijen niet via de schakelbepaling van artikel

3:14 BW heeft willen opleggen.105 Ten tweede is het ook te makkelijk om te stellen dat, in het

geval waarin de private partij een volledige positie zou krijgen, bijvoorbeeld door hem als b-

orgaan aan te merken, het niet meer dan logisch is de publiekrechtelijke normen zoals het

zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel op die partij van toepassing te verklaren.106

Immers, die normen zijn geschreven ter instructie bij het voorbereiden en nemen van besluiten

in de zin van de Awb, bevorderen dergelijke beginselen de gewenste flexibele uitvoering van

de toegekende voorziening niet en werken zij juist juridiserend en administratief belemmerend.

Als b-orgaan oefent de private aanbieder weliswaar een publieke taak uit, maar heeft hij ook

andere (financiële) belangen. Van die andere belangen profiteert de gemeente ook, namelijk in

(de prijzen van) de aanbesteding.

Ten derde geldt dat er bij de private aanbieder rechtsonzekerheid ontstaat wanneer de

bestuursrechter jurisprudentiële normen op hem van toepassing gaat verklaren, waarbij de

aanbieder in de contractering met de gemeente geen rekening heeft kunnen houden. Dat kunnen

we in het huidige zorgstelsel niet van de aanbieder verwachten, noch kunnen we die (financiële)

105 Zie voetnoot 89. 106 Huisman & Van Ommeren, NTB 2018/7, p. 20-1.

41

risico’s op hem afwentelen.107 Daarnaast moet voorkomen worden dat de bestuursrechter per

geval moet bekijken wat precies de verhoudingen in de betreffende gemeente zijn. Bovendien

staat die handelwijze in de weg aan de door mij bepleitte rechtseenheid in geschilbeslechting

onder de Wmo 2015.

Wel kan aansluiting worden gezocht bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur,

eventueel in samenhang met de normen die gelden voor bestuurshandelen zoals uitgewerkt door

de Nationale ombudsman. Voor de duidelijkheid in dit zo aan verandering onderhevige

rechtsgebied zou het echter de rechtszekerheid en rechtsbescherming van zowel de burger als

de private aanbieder ten goede komen wanneer een set normen zou worden ontwikkeld ter

toetsing van feitelijk handelen door de gemeente dan wel de private aanbieder.108 Voor een

constructieve opstelling van de private aanbieder is immers vereist dat ook hij weet waar hij

aan toe is en de regeling ook zijn rechtszekerheid en rechtsbescherming waarborgt.109

Toch moet naar mijn mening op de positie van de private aanbieder in de beroepsprocedure niet

te veel nadruk worden gelegd. De gemeente is immers eindverantwoordelijk en dient, blijkens

voornoemde toelichting op die verantwoordelijkheid, te waarborgen dat de aanbieder aan de

kwaliteitseisen voldoet. De burger moet dus naar de gemeente kunnen stappen.110 Het lijkt dan

ook beter om een scheidslijn te creëren tussen publieke verantwoordelijkheid en private

activiteiten, in plaats van de publiek-private mix zoals Scheltema voorstelt. De belangen in de

private sector zijn immers anders dan in de publieke. Waar deze belangen botsen, moet de

burger zijn heil kunnen zoeken bij één partij: de overheid.111

Betrokkenheid van de private aanbieder is mijns inziens wel nuttig. Nu de insteek van de

bestuursrechter zal zijn om ter zitting er met partijen uit te komen, dient ook de stem van de

private aanbieder gehoord te worden, zij het naast of ‘onder de vleugels van’ de gemeente. De

aanbieder kan immers aangeven wat er al dan niet mogelijk is in de praktijk. Uiteraard is van

belang dat gemeente en aanbieder dan voorafgaand aan de zitting daarover al gezamenlijk

107 Den Ouden, NTB 2018/10, p. 30-1. Over het afwentelen van risico’s op de zorgaanbieder heeft de burgerlijke

rechter gemeenten overigens al vaker teruggefloten, zie ECLI:NL:RBDHA:2016:11869;

ECLI:NL:RBNHO:2016:1730, ECLI:NL:GHDHA:2017:260, ECLI:NL:RBNHO:2017:9242 en

ECLI:NL:RBZWB:2017:7312. 108 Van Ettekoven, NTB 2016/50, p. 376-7. 109 Den Ouden, NTB 2018/10, p. 31. 110 Zie Brand, NTB 2018/5, die qua verantwoordelijkheid wat betreft aansluit bij Van Heukelom, NTB 2018/4. 111 Vonk, NTB 2018/43, p. 229-30.

42

gesproken hebben, om te voorkomen dat de partijen naar elkaar verwijzen. Door deze regeling

in de Awb op te nemen kan het dienen als experiment in de ontwikkelingen rondom een meer

effectieve rechtsbescherming in (andere gebieden van) het bestuursrecht.

4.3.3 Arbitrage

In de rechtsbetrekking tussen burger en overheid zoals de Wmo 2015 die regelt is het wenselijk

dat eventuele geschillen snel en effectief worden beslecht. Een gerechtelijke procedure zal aan

die snelheid niet bijdragen. Tevens gaat het niet in alle gevallen om een tweepartijen geschil.

Geïnspireerd door de nieuwe ontwikkelingen binnen geschilbeslechting op het gebied van

zorgcontractering, lijkt geschilbeslechting onder de Wmo 2015 mij bij uitstek een sector

waarbinnen arbitrage een mogelijke uitkomst zou zijn. Arbitrage is civielrechtelijk uitgebreid

geregeld in de artikelen 1029 tot en met 1069 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

In het (twee)jaarlijkse proces van zorgcontractering kopen zorgverzekeraars bij zorgaanbieders

zorg in voor hun verzekerden. Daarbij moeten afspraken worden gemaakt over prijzen en

volumes van zorg, met onder meer omzetplafonds, doorleverplichten en kwaliteitseisen. Op

zorginkoopcontracten die zijn ingegaan op 1 januari 2017 of later geldt de Regeling

Transparantie zorginkoopproces Zorgverzekeringswet op basis waarvan de Nederlandse

Zorgautoriteit kan handhaven in de contracteringsfase. In geval van geschillen toetst in beginsel

de overheidsrechter het contracteerbeleid van zorgverzekeraars in de precontractuele fase naar

maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Sinds 2 juni 2016 is er ook een Onafhankelijke

Geschilleninstantie voor Geschillenoplossing en -beslechting Zorgcontractering opgericht als

onderdeel van het Nederlands Arbitrage Instituut (hierna: NAI) die het contracteerproces in de

zorg moet versnellen en verbeteren. De instantie is bevoegd voor zowel precontractuele als

contractuele geschillen betreffende Zvw- en Wlz-zorg. De eisende partij kan ervoor kiezen naar

het NAI te stappen in plaats van naar de overheidsrechter, maar partijen kunnen dit ook

gezamenlijk doen.

Een procedure bij het NAI starten betekent dat de overheidsrechter zich onbevoegd dan wel

niet-ontvankelijk zal verklaren.112 Voordelen hiervan zijn dat de arbiter verstand heeft van zorg,

de procedure grotendeels naar wens van partijen kan worden ingericht en de procedure en

112 Kiest de eisende partij ervoor om het geschil voor te leggen aan de Geschilleninstantie, dan zal de rechter zich

onbevoegd verklaren, of de eisende partij niet-ontvankelijk verklaren als het geschil aan hem wordt voorgelegd

terwijl een beroep wordt gedaan op een arbitrage- of bindend adviesovereenkomst.

43

uitspraak vertrouwelijk zijn. Lagere kosten en snellere doorlooptijden van de procedure hoeven

niet zonder meer het geval te zijn.113

Helaas lijkt alternatieve geschilbeslechting in de vorm van arbitrage en/of bindend advies geen

geschikte oplossing voor bestuursrechtelijke geschillen. Hierboven is reeds op goede gronden

uiteengezet dat de procedure bij de bestuursrechter zich moet richten tot de gemeente, vanwege

diens primaire eindverantwoordelijkheid. Arbitrage impliceert dat het bestuursorgaan een

(deel)beslissing laat nemen door een derde, waaraan het bestuursorgaan vervolgens gebonden

is. Dat kan worden aangemerkt als delegatie van (een deel van) zijn bevoegdheid. Delegatie

vereist op grond van artikel 10:15 Awb een wettelijke grondslag. Daarnaast is het uitgangspunt

van arbitrage dat partijen de gang naar de overheids(bestuurs)rechter afsluiten en bezwaar- en

beroepsprocedures buiten toepassing laten. Die regelingen zijn echter regelingen van openbare

orde waarvan dus niet, althans niet afdwingbaar, kan worden afgeweken.114

Gelet op het bovenstaande zou er voor bestuursrechtelijke arbitrage dus een nieuwe wettelijke

regeling moeten worden opgesteld in de Awb. Meer specifiek ten aanzien van de Wmo 2015

zal in die wet een wettelijke grondslag moeten worden gecreëerd voor de overdracht van

bevoegdheid (delegatie) door de gemeente. Zo een verkenning gaat de reikwijdte van dit

onderzoek te buiten.

Beschouwing

In dit hoofdstuk zijn verschillende mogelijkheden verkend die een oplossing zouden kunnen

zijn voor de momenteel versnipperde geschilbeslechting in het sociaal domein. Daarbij is

vooropgesteld dat de primaire verantwoordelijkheid voor kwaliteit bij de gemeente ligt en zij

handhaven op de kwaliteitsregels. Daarnaast heeft ook de private aanbieder een eigen

verantwoordelijkheid voor kwaliteit.

Uitgaande van het huidige Awb-stelsel zijn er op grond van de Awb, in samenhang met de

Wmo 2015, meerdere mogelijkheden om zowel de besluitvorming omtrent voorzieningen als

de uitvoering daarvan door privaatrechtelijke derden te laten verrichten op een rechtmatige én

‘maatschappelijk acceptabele’ wijze, namelijk via de juiste mandateringsconstructie waarin de

113 Mingels, TvGR 2018/1, p. 23-35. 114 Kamerstukken II 1999/00, 27286, 1.

44

juiste afspraken zijn gesteld. In dat geval valt de private aanbieder, als zijnde b-orgaan, onder

de rechtsmacht van de bestuursrechter. Problematisch blijven dan nog wel de bezwaartermijn

en toetsingsmaatstaven. Bovendien is de private aanbieder niet altijd als b-orgaan aan te

merken.

De focus dient mijns inziens echter te liggen op een integrale behandeling van klacht en

eventueel bezwaar in een geïntegreerde voorprocedure. Nu zowel de gemeente als de aanbieder

gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de (kwaliteit van de) geleverde zorg, is het invoelbaar

dat de burger niet goed weet of hij zich tot de aanbieder of de gemeente moet richten. Een

integrale voorprocedure lijkt mij aldus een goede oplossing. Zo belemmeren verplicht

gedetailleerde, niet-flexibele beschikkingen het door gemeenten geboden maatwerk niet, maar

blijft effectieve rechtsbescherming voor de burger toch gewaarborgd.

In het geval partijen er toch niet uitkomen en men zich tot de bestuursrechter wendt, zijn er

mijns inziens (te) veel bezwaren om de private aanbieder een zelfstandige rol te geven in de

beroepsprocedure voor de bestuursrechter. Wel dient, wanneer diens handelen centraal staat in

het geschil, de private aanbieder een rol krijgen in de procedure, maar naast of onder de vleugels

van de gemeente. Cruciaal is dus dat, voor wat betreft het sociaal domein, het besluit niet langer

de toegangspoort is tot de bestuursrechter, maar dat de beroepsprocedure een integrale

geschilbeslechting behelst, die in het verlengde ligt van de geïntegreerde voorprocedure.

45

Conclusie en aanbevelingen

Dankzij de decentralisaties in het sociaal domein per 1 januari 2015 heeft er een grootschalige

omslag plaatsgevonden in de wijze waarop burgers ondersteuning vanuit de overheid

ontvangen. De Wmo 2015 streeft ernaar een inclusieve samenleving te realiseren waarbij de

focus ligt op de zelfredzaamheid en participatie van mensen. Zij die het op eigen kracht niet

goed redden moeten zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen en

participeren in de maatschappij. Op grond van de Wmo 2015 is nu de gemeente

verantwoordelijk voor het verlenen van maatschappelijke ondersteuning, in plaats van de

Rijksoverheid. De gemeente kreeg de ruimte om in te spelen en aan te sluiten op de lokale

problematiek, waarbij de te volgen procedure op hoofdlijnen werd vastgelegd.

In het licht van die nieuwe ontwikkelingen binnen het sociaal domein, meer specifiek de Wmo

2015, stond in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag centraal:

“In hoeverre is de rechtsbescherming ten aanzien van de burger die hulp vraagt onder de Wet

maatschappelijke ondersteuning 2015 gewaarborgd in geval van een geschil over de

(uitvoering van) zorg?”

Dit onderzoek heeft laten zien dat op verschillende momenten in de procedure ter verkrijging

van (wenselijke) maatschappelijke ondersteuning problemen kunnen ontstaan die naar

complexiteit verschillen. Wanneer de burger zich meldt bij de gemeente met een verzoek om

ondersteuning, kan het voorkomen dat wordt vastgesteld dat de burger geen ondersteuning

nodig heeft, of dat hij, al dan niet na het onderzoek, wordt verwezen naar een algemene

voorziening. Er is dan geen besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat. Het verdere verloop

van de procedure is afhankelijk van de inrichting van de cliëntondersteuning waarbij de

gemeente aanzienlijke beleidsvrijheid heeft. Die cliëntondersteuner moet de burger erop wijzen

dat hij een aanvraag tot een maatwerkvoorziening moet indienen om een appellabel besluit te

krijgen. Nog los van het feit dat de inrichting van de cliëntondersteuning problematisch kan zijn

aangezien cliëntondersteuners soms dezelfde mensen of collega’s zijn als degenen die het

onderzoek verrichten, is dit een bureaucratische en onwenselijke gang van zaken.

Wanneer de burger een maatwerkvoorziening toegekend heeft gekregen bestaat er op het eerste

46

gezicht geen probleem aangezien de maatwerkvoorziening wordt toegekend in de vorm van een

besluit in de zin van de Awb, waartegen de burger kan opkomen. De gemeente heeft echter

vrijwel altijd de feitelijke uitvoering van de zorg uitbesteed aan private aanbieders. Die private

aanbieders stellen, in het licht van het bieden van maatwerk, ook de concrete omvang van de

ondersteuning zoals die wordt geboden vast in een ondersteuningsplan. Gebleken is dat de

kwalificatie van dat ondersteuningsplan problematisch is. Afhankelijk van de

bevoegdheidsconstructie waarop het ondersteuningsplan is gebaseerd en de inhoud van het

ondersteuningsplan – is het een privaatrechtelijke en feitelijke uitvoeringshandeling of niet –

kan dit plan onder het bestuursrechtelijk regime vallen.

Los van de competentieproblematiek bestaan er nog andere formele knelpunten, zoals een

ongeschikte bezwaartermijn en uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter. Daarnaast zijn

er materiële knelpunten zoals de toetsingsmaatstaven waaraan het handelen van de private

aanbieder wordt getoetst, hetzij door de bestuursrechter, hetzij door de burgerlijke rechter.

De kern van de problematische rechtsbescherming onder de Wmo 2015 ziet eigenlijk op het

besluitbegrip dat centraal staat in het bestuursrecht, maar in de huidige overheidspraktijk niet

in alle gevallen goed werkt. Hierdoor is de afhandeling, oplossing of beslechting van de

problemen in de breedste zin van het woord onder de Wmo 2015 versnipperd. Zo werd al

opgemerkt dat een burger in zeker vier verschillende procedures kan belanden wanneer hij

aandacht vraagt voor zijn probleem. De door de wetgever bedoelde gedifferentieerde

implementatie van de Wmo-taken door de gemeenten kan naar mijn mening geen

gedifferentieerde rechtsbescherming tot gevolg hebben.

De rechtsbescherming ten aanzien van een burger die hulp vraagt onder de Wmo 2015 is, in

geval van een geschil over (de uitvoering van) zorg, dus niet gewaarborgd. In dat kader worden

in dit afsluitende hoofdstuk enkele aanbevelingen in de vorm van uitgangspunten gedaan. Deze

zijn mijns inziens cruciaal voor de gemeente, de private aanbieder dan wel de wetgever om een

meer effectieve geschilbeslechting onder de Wmo 2015 te realiseren.

Aanbeveling I - Laagdrempelig

In het denken over oplossingen voor gebreken in de geschilbeslechting dient continu in het

achterhoofd te worden gehouden dat de doelgroep van deze wet burgers betreft die

47

ondersteuningsbehoevend zijn, in welke vorm dan ook. Vaker niet dan wel zullen het juristen

zijn die goed de privaat- dan wel bestuursrechtelijke paden weten te bewandelen. Daarom dient

ernaar gestreefd te worden dat oplossingen toegankelijk en laagdrempelig zijn. De op grond

van de wet verplichte cliëntondersteuner kan daarin een grote rol spelen, mits diens positie in

de praktijk goed geregeld is. De cliëntondersteuner dient onafhankelijk te zijn, zoals ook is

bepaald in de toelichting, ongeacht hoe diens positie georganiseerd is. Zo dient hij los te staan

van het college die uiteindelijk de aanvraag tot een maatwerkvoorziening goed- of afkeurt, maar

ook van het sociaal wijkteam dat het onderzoek naar aanleiding van de melding uitvoert.

Aanbeveling II – Gemeentelijke eindverantwoordelijkheid

Wanneer de burger een probleem ervaart en daarvoor aandacht vraagt bij de gemeente, kan de

gemeente de burger niet zonder meer naar de private zorgaanbieder verwijzen, tenzij dat gezien

de aard van het probleem redelijk zou zijn. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij

bejegeningsklachten of een technisch mankement van een hulpmiddel. Over het algemeen dient

de gemeente echter de touwtjes in handen te nemen bij de afhandeling of beslechting van het

probleem.

Aanbeveling III – Geïntegreerde voorprocedure: los van het besluit

Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek, verdient het aanbeveling om in te zetten op een

geïntegreerde voorprocedure, geïnspireerd door het in het vierde hoofdstuk besproken advies

van regeringscommissaris Scheltema. Vanuit de Wmo 2015-gedachte dat de burger centraal

moet staan moet er sprake zijn van een integrale aanpak van de problematiek die de burger aan

de orde stelt en die verder gaat dan de bestuursrechtelijke toets op rechtmatigheid en

doelmatigheid. Belangrijke kenmerken van een dergelijke procedure zijn snelheid,

laagdrempeligheid, flexibiliteit en integraliteit.

Daarbij moet naar mijn mening de classificatie van het probleem als bezwaar en klacht zoals

de Awb die definieert worden losgelaten. Dat betekent dat er in de Awb een nieuwe regeling

moet worden gecreëerd en de bestaande regelingen buiten toepassing moeten worden gelaten

voor de Wmo 2015. De bestaande bepalingen dienen als uitgangspunt voor de behandeling van

het probleem, maar worden toegespitst op de problematiek in het sociaal domein vanuit het

perspectief van de burger. Deze regeling schetst slechts de buitengrenzen waaraan het

gemeentelijk beleid voor probleemoplossing moet voldoen, zoals termijnen en de wijze van

48

verslaglegging. De rol van de private aanbieder daarin dient in de Wmo 2015 of diens

Uitvoeringsbesluit te worden opgenomen. Op die manier leidt een gedifferentieerd beleid onder

gemeenten niet tot gedifferentieerde rechtsbescherming, maar bestaat tegelijkertijd ruimte om

in de probleemoplossing maatwerk te leveren. Tevens biedt het de betrokken partijen houvast

in hetgeen men van elkaar kan verwachten, alsook de bestuursrechter voor het geval partijen er

in de voorprocedure niet samen uitkomen.

Aanbeveling IV – Integrale geschilbeslechting door de bestuursrechter

Wanneer de partijen er in de geïntegreerde voorprocedure niet samen uitkomen moet de gang

naar de bestuursrechter openstaan. Nu van een bezwaarprocedure in de zin van de Awb geen

sprake is geweest, en dus niet het besluit van de gemeente centraal heeft gestaan, kan ook in de

beroepsfase het besluit niet de toegangspoort zijn. Dat hoeft ook niet, nu de op de Wmo 2015

toegesneden voorprocedure dat kan zijn. In lijn met ontwikkelingen als de nieuwe

zaaksbehandeling, finale geschilbeslechting en het idee van responsief bestuursrecht en

wederom geïnspireerd door bovengenoemd advies van Scheltema kan een

verzoekschriftprocedure in de zin van de Awb hier uitkomst bieden. Ook in deze fase, waarin

de bestuursrechter zich als onafhankelijke derde mengt, dient ernaar gestreefd te worden dat

partijen ter zitting tot een oplossing komen. Mocht dat niet het geval zijn, dan heeft de

bestuursrechter verdergaande uitspraakbevoegdheden.

Kenmerkend voor de problematiek van de geschilbeslechting onder de Wmo 2015 is de rol van

de private aanbieder. In beginsel strekt de rechtsmacht van de bestuursrechter zich niet uit over

de private aanbieder. Toch hoeft dat niet altijd bezwaarlijk te zijn voor diens betrokkenheid bij

de procedure. Wanneer het gaat om het handelen van de private aanbieder, kan hij, afhankelijk

van de (de facto) mandateringsconstructies, aangemerkt worden als b-orgaan waardoor de

aanbieder toch onder de rechtsmacht van de bestuursrechter komt. In het geval dat de private

aanbieder niet als b-orgaan kan worden aangemerkt, dient hij een rol in de procedure te krijgen,

maar dan naast of in samenwerking met de gemeente, omdat de gemeente eindverantwoordelijk

is en te allen tijde kan worden aangesproken door de burger. Wat betreft de toetsingsmaatstaven

die het handelen van de private aanbieder, niet zijnde een bestuursorgaan, normeren dient een

nieuwe set te worden gecreëerd, bij voorkeur bij wet.

Al het bovenstaande overwegende moet geconcludeerd worden dat de rechtsbescherming van

de om ondersteuning vragende burger onder de Wmo 2015 behoorlijke gebreken kent. Het

49

verdient daarom aanbeveling een nieuwe regeling zoals hierboven geschetst in de Awb op te

nemen, specifiek voor de Wmo 2015. Onderzocht dient te worden of een dergelijke regeling op

het gehele sociaal domein kan worden toegepast. Door deze regeling in de Awb op te nemen

kan het ook dienen als experiment in de ontwikkelingen rondom een meer effectieve

rechtsbescherming in (andere gebieden van) het bestuursrecht.

50

Literatuurlijst

Boeken

Leenen e.a. 2017

H.J.J. Leenen, J.C.J. Dute, J.K.M. Gevers, J. Legemaate, G.R.J. de Groot, M.E. Gelpke en

E.J.C. de Jong, Handboek Gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2017.

Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de

rechtsbescherming.’ 2018

A.T. Marseille, ‘Weg van het besluit en het bestuur in het sociaal domein: gevolgen voor de

rechtsbescherming’ in: R. J. N. Schlossels, B. A. Beijen, A. M. M. M. Bots, & J. A. F. Peters

(red.), In het nu... over toekomstig bestuursrecht, Den Haag: Wolters Kluwer 2018, p. 45-60.

Tijdschriften

Brand, NTB 2018/5

J. Brand, ‘Voldoet de gereedschapskist van de bestuursrechter in het sociale domein niet

langer?’ NTB 2018/5, afl. 1, p. 11-13.

Den Ouden, NTB 2018/10

W. den Ouden, ‘Toetsingsmaatstaven voor geschillen bij integrale besluitvorming: het

perspectief van de private zorgaanbieder,’ NTB 2018/10, afl. 1, p. 28-31.

Ettekoven, van, NTB 2016/50

B.J. van Ettekoven, ‘‘Herrie rond de keukentafel.’ Over de WMO 2015 en maatschappelijk

adequate rechtsbescherming,’ NTB 2016/50, afl. 10, p. 373-377.

Heukelom-Verhage, van, NTB 2018/4

S. van Heukelom-Verhage, ‘Integrale geschilbeslechting vanuit gemeentelijk perspectief,’

NTB 2018/4, afl. 1, p. 8-10.

Huisman & Van Ommeren, NTB 2018/7

P.J. Huisman & F.J. Van Ommeren, ‘De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking in het sociaal

domein,’ NTB 2018/7, afl. 1, p. 18-21.

Jak, NTB 2018/49

N. Jak, ‘Bestuursrechtelijke rechtsbescherming jegens private aanbieders: het sociaal domein

als proeftuin,’ NTB 2018/49, afl. 6, p. 267-277.

Klein Egelink, NTB 2018/11

E. Klein Egelink, ‘De toetsing door de bestuursrechter bij integrale besluitvorming in het

sociaal domein,’ NTB 2018/11, afl. 1, p. 32-35.

Klein Egelink & Vermaat, NTB 2015/43

E. Klein Egelink & M.F. Vermaat, ‘Mag ik wat vragen? De meldingsprocedure en de

besluitvorming in de Wmo 2015 nader beschouwd,’ NTB 2015/43, afl. 10, p. 324-329.

Koelewijn & Schaake, De Gemeentestem 2014/2

W.I. Koelewijn & E.E. Schaake, ‘De Wmo 2015: minder compenseren, meer participeren,’

De Gemeentestem 2014/2.

51

Marseille, NTB 2018/12

A.T. Marseille, ‘Aanpassing Awb ten behoeve van integrale geschilbeslechting in het sociaal

domein?’ NTB 2018/12, afl. 1, p. 37-40.

Marseille & Vermaat, Handicap & Recht 2017/1

A.T. Marseille & M.F. Vermaat, ‘Burgers op zoek naar rechtsbescherming in het sociaal

domein, Handicap & Recht 2017/1, afl. 1, p. 9-15.

Mingels, TvGR 2018/1

A.T.H.J. Mingels, ‘Alternatieve geschilbeslechting bij zorgcontractering: snel, laagdrempelig

en effectief?’ TvGR 2018/1, afl. 1, p. 23-35.

Scheltema, NTB 2018/3

M. Scheltema, ‘Advies integrale geschilbeslechting in het sociaal domein,’ NTB 2018/3, afl.

1, p. 4-7.


M. Scheltema, ‘Uitbesteding van overheidstaken: wegbestemming van rechtsbescherming?’

NTB 2016/49, afl. 10, p. 369-372.


M. Scheltema, ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat?’ NTB 2015/37, afl. 9,

p. 237-289.

Tollenaar & Vonk, TRA 2016/69

A Tollenaar & G.J. Vonk, ‘Decentralisaties in het sociale domein: de reactie van de Centrale

Raad van Beroep,’ TRA 2016/69, afl. 8/9, p. 10-15.

Vermaat & Homan, Handicap & Recht 2017/2

M.F. Vermaat & J.J. Homan, ‘Resultaatgericht indiceren binnen het sociaal domein: een

kronkelige weg. Moet de Algemene wet bestuursrecht worden aangepast?’ Handicap & Recht

2017/2, afl. 2, p. 35-39.

Vonk, NTB 2018/43

G. Vonk, ‘Privatisering en decentralisatie in het sociaal domein en de menselijke maat,’ NTB

2018/43, afl. 5, p. 228-230.

Winter, NTB 2018/8

H. Winter, ‘Geïntegreerde voorprocedures zijn óók nodig!’ NTB 2018/8, afl. 1, p. 22-26.

Jurisprudentie

Rb. Amsterdam 5 april 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:1920.

CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:1491, AB 2016/263.

Rb. Zeeland-West-Brabant 3 februari 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:561, m.nt. E.E. Schaake.

CRvB 5 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1259, m.nt. M.F. Vermaat.

CRvB 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, m.nt. C.W.C.A Bruggeman.

52

Rapporten en Evaluaties

Bergen, van, 2016

A. van Bergen, J.W. van de Maat & M. Hurkmans, Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg –

Onafhankelijke cliëntondersteuning: een kwalitatief onderzoek naar de ervaringen van

onafhankelijke cliëntondersteuners, Movisie & Vilans, november 2016.

Eijkel, van, e.a. 2015

R. van Eijkel, W. van Ommen, N. Uenk, Taken uitbesteed, maar dan? De gemeente als

inkoper binnen het sociaal domein, Centraal Planbureau, Den Haag: december 2015.

Feijten 2017

P. Feijten, R. Schellingerhout, M. de Klerk, A. Steenbekkers, P. Schyns, F. Vonk, A.M.

Marangos, A. de Boer, L. Heering, Evaluatie Hervorming Langdurige Zorg – Zicht op de

Wmo 2015: Ervaringen van melders, mantelzorger en gespreksvoerders, Sociaal en Cultureel

Planbureau, Den Haag: oktober 2017.

Ham, van der, e.a. 2018

L. van der Ham, M. den Draak, W. Mensink, P. Schyns, E. van den Berg, Evaluatie

Hervorming Langdurige Zorg – Wmo in de Praktijk, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den

Haag: januari 2018.

Nationale ombudsman 2017

Nationale ombudsman, Terug aan tafel, samen de klacht oplossen, Rapport 2017/035, 2 maart

2017.

Pommel & Boelhouwer 2016

E. Pommel & J. Boelhouwer, Overall rapportage sociaal domein 2015, Sociaal en Cultureel

Planbureau, Den Haag: mei 2016.

Raad van State 2016

Raad van State, En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke

verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, Advies, 30 september

2016.

Parlementaire bronnen

Kamerstukken I 2013/14, 33841, G.

Kamerstukken II 1999/00, 27286, 1.





Kamerstukken II 2012/13, 30597, 296.





Kamerstukken II 2017/18, 32402, X.

Website

www.cbs.nl

Rechtsbescherming in de geschilbeslechting onder de Wet ...

Documents

Transcript of Rechtsbescherming in de geschilbeslechting onder de Wet ...