UvA-DARE (Digital Academic Repository) Rechtsbescherming ... › ws › files › 3873393 ›...

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Rechtsbescherming tegen bestraffing : een onderzoek naar de rechterlijke toetsingsgrondenbij het opleggen van bestuurlijke boeten en de vergelijkbare beslissingen in strafzaken

Wiewel, P.G.

Link to publication

Citation for published version (APA):Wiewel, P. G. (2001). Rechtsbescherming tegen bestraffing : een onderzoek naar de rechterlijketoetsingsgronden bij het opleggen van bestuurlijke boeten en de vergelijkbare beslissingen in strafzaken.Nijmegen: Ars Aequi Libri.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 01 Aug 2020

https://dare.uva.nl/personal/pure/en/publications/rechtsbescherming-tegen-bestraffing--een-onderzoek-naar-de-rechterlijke-toetsingsgronden-bij-het-opleggen-van-bestuurlijke-boeten-en-de-vergelijkbare-beslissingen-in-strafzaken(c727ba7a-2b2e-4641-98ae-901b40aadc7b).html

Hoofdstukk 2

PROCEDURES S

11 De strafrechter

1.11 Voorbereidend onderzoek Vann strafbare feiten wordt aangifte gedaan of ze worden eigener beweging door de politie opge-spoord.. Van de opgespoorde strafbare feiten en hetgeen door de opsporingsambtenaren ter opspo-ringg is verricht of bevonden wordt proces-verbaal opgemaakt (art. 152 Sv). Nadat de processen-ver-baall van de opsporingsambtenaren zijn ingezonden naar het parket, beslist de officier van justitie zo spoedigg mogelijk over de vervolging (art. 167 Sv). Is vervolging haalbaar en wenselijk dan gaat hij daartoee over. Heeft het opsporingsonderzoek niet op alle relevante punten voldoende duidelijkheid gebrachtt dan kan de officier van justitie bij de rechter-commissaris in strafzaken een gerechtelijk voor-onderzoekonderzoek vorderen (art. 181 Sv). Na beëindiging daarvan beslist de officier over het dagvaarden van dee verdachte. Straf kan alleen worden opgelegd door de rechter na het strafgeding.

Hett gerechtelijk vooronderzoek is geen voorprocedure zoals de nog te bespreken bezwaar-schriftproceduree en het administratief beroep. In de administratiefrechtelijke voorprocedures ligt er all een besluit van het bestuursorgaan dat wordt heroverwogen op verzoek van de belanghebbende. Vraagtt de belanghebbende niet om die heroverweging dan wordt het besluit onherroepelijk en voor tenuitvoerleggingg vatbaar. Het gerechtelijk vooronderzoek is bedoeld om de mogelijkheden van ver-volgingg te onderzoeken en het onderzoek op de terechtzitting voor te bereiden. Daarnaast biedt het mogelijkhedenn voor toepassing van bepaalde dwangmiddelen, die vanwege de inbreuk op grond-rechtenn van de verdachte of derden door een rechter voorafgaand moeten worden getoetst. De ver-dachtee heeft een eigen inbreng in het verloop van het gerechtelijk vooronderzoek en ook hij kan ver-zoekenn bepaalde onderzoekshandelingen te verrichten. De definitieve beslissing tot vervolging wordt pass in de loop van of na beëindiging van het gerechtelijk vooronderzoek genomen. Na het gerech-telijkk vooronderzoek is de beslissing omtrent vervolging aan termijnen gebonden.

Zowell tijdens het opsporingsonderzoek als tijdens het gerechtelijk vooronderzoek kunnen jegenss de verdachte dwangmiddelen worden toegepast in het belang van het onderzoek. Behoudens dee bloedproef en ademanalyse bij verdenking wegens rijden onder invloed, bestaat voor de verdachte geenn verplichting om aan die onderzoekshandelingen zijn medewerking te verlenen. Hij heeft ze overigenss wel te dulden. Naar mate de dwangmiddelen een ernstiger inbreuk op de persoonlijke vrijheid,, levenssfeer of lichamelijk integriteit maken, moet het bevel tot toepassing van een hogere autoriteitt of een rechter komen. De bevoegdheid tot het toepassen van dwangmiddelen is nauw-keurigg geregeld bij wet.

Well enigszins vergelijkbaar met een administratiefrechtelijke voorprocedure is het bezwaar-schriftschrift tegen de dagvaarding in het strafrecht. De verdachte kan binnen acht dagen na betekening van dee inleidende dagvaarding een bezwaarschrift daartegen indienen. Deze procedure strekt ertoe om dee verdachte te behoeden voor een openbare terechtzitting in de gevallen dat de officier van justitie eenn onhaalbare of anderszins lichtvaardige vervolging heeft ingesteld (art. 262 j° 250 Sv). Deze pro-ceduree kenmerkt zich door een summier onderzoek met op onderdelen een marginale toetsing. De raadkamerr van de rechtbank beslist op het bezwaarschrift. Hoger beroep staat alleen open voor het OM,, indien het bezwaarschrift gegrond wordt verklaard en de verdachte buiten vervolging wordt gesteldd (art. 252, eerste lid Sv).

29 9

RechtsbeschermingRechtsbescherming tegen bestraffing

1.22 Het strafgeding Dee officier van justitie is in strafzaken dominus litis, hetgeen wil zeggen dat hij bepaalt waar het rechtsgedingg over gaat. De rechter kan slechts beslissen op grondslag van wat aan de verdachte ten lastee is gelegd (art. 348 en 350 Sv). De tenlastelegging is een beschrijving van de historische gebeur-tenis,, voor welke gebeurtenis de verdachte zich heeft te verantwoorden. Deze beschuldiging dient eenn feitelijke invulling van alle bestanddelen uit de delictsomschrijving te bevatten.

Doorgaanss wordt de verdachte gedagvaard voor de rechter in wiens rechtsgebied het feit begaan is,, waar hij woonplaats heeft of waar medeverdachten worden berecht (art. 2 en 6 Sv). Misdrijven wordenn in eerste aanleg behandeld door de rechtbank (art. 56, eerste lid RO). De belastingdelicten, zowell misdrijven als overtredingen, worden in eerste aanleg behandeld door de strafkamer van de arrondissementsrechtbank.. In beginsel worden alle misdrijvenn door een meervoudige kamer behan-deld.. Slechts als de zaken eenvoudig van aard zijn en de officier van justitie niet voornemens is om meerr dan zes maanden gevangenisstraf te eisen, kan hij zaken aanbrengen bij de enkelvoudige kamer, dee politierechter. In de praktijk is echter de politierechter de belangrijkste strafrechter. Gemiddeld genomenn wordt 90 % van alle misdrijven aan hem voorgelegd.' Hij heeft wel de mogelijkheid om zakenn naar de meervoudige kamer te verwijzen. De overtredingen in het verkeerstfra/recht dienen voorr de alleensprekende kantonrechter.

Vann alle misdrijfzaken staat hoger beroep open bij het gerechtshof (art. 56, vijfde lid RO). Vann alle uitspraken in hoger beroep staat beroep in cassatie open, behalve tegen vrijspraken (art. 95 enn 96 RO en 430 Sv). Van de overtredingen, aangebracht bij het kantongerecht staat afhankelijk vann de vordering van het OM en van de uitspraak hoger beroep open voor onderscheidenlijk het OMM en de verdachte (art. 44 RO). Staat geen hoger beroep open en is ook verzet uitgesloten, dan iss beroep in cassatie mogelijk. Voor de overtredingen in eerste aanleg aangebracht bij de rechtbank staatt alleen beroep in cassatie open, behoudens het geval van een minderjarige verdachte (art. 56, vijfdee lid, 95 en 96 RO).

Inn het strafrecht is het de rechter die de feiten onderzoekt en vaststelt. Partijen kunnen getuigen en deskundigenn naar voren brengen, maar de rechter kan ook ambtshalve daartoe besluiten (art. 315 Sv).. Uitgangspunt is dat de door partijen naar voren gebrachte getuigen en deskundigen moeten wordenn gehoord. In beginsel geldt het onmiddellijkheidsbeginsel, hetgeen wil zeggen dat de bewijs-leveringg op de terechtzitting moet plaatsvinden. Uitgangspunt is dat het OM het belastende mate-riaall naar voren brengt, maar bij gebreke daarvan kan de rechter zelfverder (onder) zoeken. Afgezien vann feiten van algemene bekendheid moeten de door de rechter vastgestelde feiten terug te voeren zijnn op de inhoud van wettige bewijsmiddelen, waarbij het aantekening verdient dat de verklaring vann de verdachte als bewijsmiddell geldt. De rechter kan niet varen op het ontbreken van (voldoen-de)) betwisting van feiten.

Nadatt de (zittings)rechter zijn eigen bevoegdheid heeft vastgesteld op basis van een rechtsgeldige dagvaarding,, onderzoekt hij ambtshalve en naar aanleiding van verweer de ontvankelijkheid van het OMM (art. 348 Sv). Naast de wettelijk gronden, zoals verjaring, aanwezigheid van een klacht, rede-lijk ee termijn, toetst hij de ontvankelijkheid ook aan de hand van beginselen van een goede proces-orde.. Acht de rechter het OM ontvankelijk en is er geen reden de vervolging te schorsen, dan komt hijj toe aan de beoordeling van het feit als zodanig (art 350 Sv). De rechter onderzoekt ambtshalve off het ten laste gelegde feit door de verdachte is begaan. Daarbij is hij gebonden aan het in het straf-rechtt geldende negatief-wettelijke bewijsstelsel (art. 338 Sv). Acht de rechter het feit niet bewezen,

11 Kerncijfers OM 1995/96, MvJ, 's-Gravenhage 1996, p. 16.

30 0

HoofdstukHoofdstuk 2 Procedures

dann spreekt hij de verdachte vrij (art. 352, eerste lid Sv). Komt de rechter tot een bewezenverkla-ringg dan dient hij te beslissen of het bewezenverklaarde feit een strafbaar feit is. Dit houdt in de eerstee plaats de vaststelling dat het bewezenverklaarde alle bestanddelen van een bepaald delict bevat. Doett de rechter die vaststelling dan komt hij tot kwalificatie van het strafbare feit. Valt het feit niet onderr te brengen bij een strafbepaling, dan is het bewezenverklaarde niet strafbaar en in dat geval ontslaatt de rechter de verdachte van alle rechtsvervolging (art. 352, tweede lid Sv). Hetzelfde geldt alss de rechter een rechtvaardigingsgrond aanwezig acht, het feit is dan niet strafbaar. Ook zal de rechterr ontslaan van alle rechtsvervolging, indien hij voor de verdachte een schulduitsluitingsgrond aanwezigg acht. Acht de rechter de verdachte schuldig, dan legt hij de straf en maatregel op het feit gesteldd op (art. 351 Sv).

Inn de straftoemeting heeft de rechter een bijzonder grote vrijheid. Hij is uiteraard gebonden aann het speciale strafmaximum op het feit gesteld (de sanctienorm uit de toepasselijke strafbepaling mett inachtneming van de algemene of bijzondere voorwaarden, die leiden tot verlaging of verho-gingg van de genoemde straf, zoals samenloop en recidive). Voorts geldt een algemeen minimum van 11 dag gevangenisstraf of hechtenis of een geldboete van vijf gulden, al dan niet voorwaardelijk. De rechterr kan ook volstaan met een schuldigverklaring zonder oplegging van straf of maatregel (art. 9aa Sr). Hij kan meer hoofdstraffen opleggen (art. 9, tweede lid Sr), maar ook volstaan met alleen eenn bijkomende straf (art. 9, derde lid Sr). In bepaalde gevallen kan worden volstaan met slechts een maatregel.. De officier van justitie vordert dat de rechter een bepaalde straf zal opleggen (art. 311, eerstee lid Sv). De rechter is aan die vordering niet gebonden. Legt hij een hogere straf op dan gevor-derd,, dan dient dat wel afzonderlijk en uitdrukkelijk te worden gemotiveerd (art. 359, zevende lidd Sv).

Komtt de rechter tot strafoplegging dan zal hij altijd de uitdrukkelijke beslissingen moeten gevenn dat het tenlastegelegde feit bewezen is, dat het feit strafbaar is, dat de verdachte strafbaar is en welkee de straf of maatregel zal zijn (art. 350 en 358, tweede lid Sv). De afzonderlijke beslissingen zijnn gemotiveerd, waarbij voor de bewezenverklaring en straftoemeting bijzondere vereisten gelden (art.. 359 Sv).

1.33 Kenmerken van rechterlijk e toetsing Uitt het gedetailleerde beslissingenschema van de rechter blijkt dat de rechter alle verantwoordelijk-heidd draagt voor de bestraffing. Het OM draagt de zaak aan, maar na aanvang van het onderzoek opp de terechtzitting is het zijn zaak niet meer. All e activiteit, al het onderzoek en alle beslissingen liggenn bij de rechter. Bestraffing is een zaak van de rechter.

Voorr dit rechtspraakonderzoek is van de processuele vragen van artikel 348 Sv van belang de vraagg naar de ontvankelijkheid van het OM. De rechter toetst de ingestelde vervolging aan de wet-telijkee vervolgingsbeletselen, verdragsrechtelijke bepalingen en de beginselen van goede procesorde. Daarbijj mag de rechter niet in de opportuniteit van de vervolging treden. Met andere woorden: het iss een toetsing op de rechtmatigheid van de vervolging als zodanig en niet op de doelmatigheid daar-van.. In de strafrechtelijke literatuur is discussie over de vraag of de werking van de beginselen van behoorlijkk bestuur in het bestuursrecht wel identiek is aan de beginselen van goede procesorde in hett strafrecht.2

Hett bewijsrecht wordt, zoals gezegd, gekenmerkt door de bewijsregel van artikel 338 Sv, het negatief-wettelijkenegatief-wettelijke bewijsstebeL Al wordt wel betoogd dat met name door de geringe betekenis die in dee rechtspraak aan de zogenaamde bewijsminima wordt toegekend, de facto een vrij bewijsstelsel

22 Cleiren 1990, p. 497-514.

31 1


vann kracht is.3 Het gaat daarbij wel om een aan de hand van de inhoud van bewijsmiddelen be-redeneerdee overtuiging. Voor een bewezenverklaring is overigens altijd meer dan één bron van bewijs noodzakelijk,, behoudens in het geval dat een bevoegde opsporingsambtenaar het feit zelfheeft waar-genomenn (art. 344, tweede lid Sv).

Bijj de bewijsbeslissing en de kwalificatie van het bewezenverklaarde is de rechter gebonden aann de grondslag van de tenlastelegging. Zodra hij om tot een bewezenverklaring en kwalificatie te komenn buiten de feitsomschrijving in de tenlastelegging moet treden, dient hij vrij te spreken of de verdachtee te ontslaan van rechtsvervolging. Ondanks alle kritiek op deze zogenoemde grondslagleer, heeftt de Hoge Raad haar onlangs nog expliciet bevestigd en overigens haar werking op onderdelen verzacht.4 4

Alss het feit kwalificeerbaar is onderzoekt de rechter ambtshalve en naar aanleiding van een daartoee gevoerd verweer of strafuitsluitingsgronden toepasselijk zijn. Feitelijk liggen de stelplicht en dee bewijslast voor de strafuitsluiting vooral bij de verdachte. Hij dient de feiten die de strafuitslui-tingg kunnen dragen aan te voeren en aannemelijk te maken. Hiervoor geldt niet het negatief-wette-lij kk bewijsstelsel; inzoverre is de bewijslast voor strafuitsluiting een lichtere dan voor het bewijs van hethet strafbare feit als zodanig.5

Inn de straftoemeting is de rechter vrij. Straftoemeting wordt gezien als waardering van feite-lijkee aard. De rechter moet bij oplegging van een geldboete rekening houden met de draagkracht vann de verdachte (art. 24 Sr). Voorts impliceert het schuldbeginsel dat naast evenredigheid tussen dee ernst van het feit, de straf behoudens bijzondere omstandigheden ook evenredig is aan het ver-wijtt dat de verdachte kan worden gemaakt. De door het strafbare feit veroorzaakte onrust of de noodzaakk tot beveiliging van de samenleving kunnen leiden tot een hogere straf dan strikt genomen gerechtvaardigdd is door de mate van schuld. De eenheid in de straftoemeting bij misdrijven, of lie-verr gezegd het ontbreken daarvan, is voorwerp van aanhoudende kritiek.6 De eenheid kan worden bevorderdd door een consistent requireerbeleid van het OM. Zo is in misdrijfzaken de straftoeme-tingg inzake rijden onder invloed op basis van de door de rechterlijke macht als juist geaccepteerde straftoemetingsrichtlijnenn voor het OM bijzonder consistent. Ten aanzien van de zeer veel voorko-mendee feiten van geringe ernst (in OM-jargon ook wel buikzaken) wordt de eenheid in straftoeme-tingg groter op basis van gedetailleerde richdijnen.. In de overtredingensfeer was dat altijd al het geval.

22 De bestuursrechter7

2.11 De bestraffingsprocedure Eenn louter punitieve boete opgelegd door een bestuursorgaan waarvoor geen specifieke rechtsgang iss opengesteld is eerst kort geleden in de wetgeving geïntroduceerd. Het ontbreken van een speci-fiekefieke rechtsgang betekent dat de gewone beroepsprocedure uit de Awb van toepassing is. Naar ver-wachtingg zal deze rechtsgang de gangbare worden bij de in de toekomst mogelijk te maken bestuur-lijkee boeten. Thans geldt zij reeds voor de boeten uit het sociale zekerheidsrecht.

Dee sociale-zekerheidswetgeving kende tot voor kort vrijwel geen boetebepalingen in de zin

33 Jörg & Kelk, p. 286 en de discussie tussen Gare en Nijboer in DD 26. 44 De uitdrukkelijke bevestiging: HR 27 iuni 1995, NJ1996, 126 en 127 m. nt MSG. De uitzonderingen betreffen onder

meerr het overgangsrecht (art. 1, tweede lid Sr) en de specialis bij klachtdelicten. Zie hiervoor o.a. Reijntjes, p. 77-84. 55 HR 28 november 1978, NJ 1979, 102 m. nt ThWvV. 66 Zie bijvoorbeeld het themanummer 'Gelijkheid van straffen', Trema 15 (1992) afl. 3. 77 De gegevens uit deze paragraaf zijn voornamelijk ondeend aan Van Wijk/Konijnenbelt&Van Male, Noordam 1996;

Noordamm 1995 en Boot.

32 2


vann afzonderlijk door de administratie op te leggen boeten voor in de regelgeving omschreven gedra-gingen.88 Wel waren in alle wetten strafbepalingen opgenomen. Daarnaast was voorzien in een admi-nistratievee sanctie, welke kort gezegd werd aangeduid met het begrip strafkorting? De strafkorting hadd een sterk reparatoir karakter. De Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zeker-heidheid(Wbmti)(Wbmti) is met ingang van 1 augustus 1996 in werking getreden. Voor de sociale voorzienin-genn waarvan de uitvoering aan de gemeenten is opgedragen, is hij eerst met ingang van 1 juli 1997 inn werking getreden.

Dee directe uitvoerders van deze sociaal-zekerheidswetten zijn het bestuur van het Landelijk instituutinstituut sociale voorzieningen (Lisv, in de plaats gekomen van de besturen van de bedrijfsverenigin-gengen en het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (Tica)), de Sociale verzekeringsbank en dee colleges van burgemeesters en wethouders van de gemeenten. De andere van belang zijnde organen zijnn de Minister van Sociale zaken en werkgelegenheid, de Minister van Volksgezondheid, welzijn enn sport en het College van toezicht sociale verzekeringen. Onder verantwoordelijkheid en toezicht vann het Lisv werken zelfstandige uitvoeringsinstellingen, zoals Gak Nederland b.v., Uitvoerings-instellingg Cadans, SFB Uitvoeringsorganisatie Sociale verzekeringen n.v. en GUO Uitvoerings-instellingg b.v. Zij zijn aan te merken als bestuursorganen.10

Omm de onderstaande beschrijving van de procedure minder abstract te maken, zal hier en daar wordenn verwezen naar de boetebepaling en bestraffingsprocedure uit de Werkloosheidwet (Ww), zoals diee is ingevoerd met de Wbmti.

Dee Wbmti maakt een onderscheid tussen maatregelen en boeten. De maatregelen zijn voorbehou-denn voor het niet nakomen van voorwaarden gericht op het vermijden van uitkeringsafhankelijk-heid,, alsmede op een actieve opstelling tijdens de periode van uitkering ten opzichte van de arbeids-marktt in ruime zin zoals het naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verwerven. De boetee is geïntroduceerd voor de gevallen waarin de belanghebbende zijn rechtsplicht tot het ver-strekkenn van alle inlichtingen die van belang kunnen zijn voor het recht op uitkering of de hoogte daarvan,, niet of niet behoorlijk is nagekomen.'' Informatiefraude kan overigens ook aanleiding geven tott het opleggen van maatregelen. Voor de belanghebbende (in de Ww: de werknemer) gelden alge-menee en ruim omschreven gedragsnormen. Hij mag zich niet dusdanig gedragen dat hij, naar hij redelijkerwijss moet begrijpen, afhankelijk van een uitkering zal worden (art. 24, tweede lid aanhef enn onder a Ww) en ook mag hij zich niet zodanig gedragen dat hij door zijn doen en laten de fond-senn benadeelt of zou kunnen benadelen (art. 24, vijfde lid Ww). Voor de informatiefraude geldt evenzeerr een ruim geformuleerde norm: de belanghebbende is verplicht op verzoek of onverwijld uitt eigen beweging alle feiten en omstandigheden aan de uitvoeringsorganen mede te delen, waar-vann hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed zijn op het recht op een uitkering en dee hoogte daarvan (art. 25 Ww).12 Deze normen zijn overigens lang niet alle voor het eerst geïntro-duceerdd bij de Wbmti. In de meeste van de sociale zekerheidswetten bestonden ze al. De Wbmti voorziett vooral in de reacties op de schendingen daarvan. Voor een deel overlappen de straf- en boe-tebepalingenn elkaar.

Voorr de samenloop van beboeting en strafvervolging zijn voorzieningen getroffen volgens het

88 Boeten op de leest van het fiscale boetestelsel bestonden wel al voor inhoudingsplichtigen, zoals de verhogingen voor de niett (tijdige) afdrachten van de ingehouden premieheffingen sociale verzekeringen (art. 12 Csv).

99 Zie voor een overzicht van de bestuurlijk e sancties en strafsancties, zoals die al eerder bestonden: Verheul, p. 52-86. 100 Oe bestuursorganen werden voorheen en ook nu nog wel spraakgebruikelijk de uitvoeringsorganen genoemd. Noordam

(1995)) wijst erop dat de twee begrippen echter niet identiek zijn, p. 14-20. 111 Kamerstukken 11, 1994/95, 23 909, nr 3, p. 1. 122 Kooijman wijst erop dat niet in alle wetten de norm gelijkluidend is (p. 5). Zo kan in de Abw, Ioaw en Ioaz het te laat

verstrekkenn van gegevens niet leiden tot beboeting.

33 3


una-via-beginsell (art. 27d Ww) en het verval van het recht op strafvervolging na beboeting (art. 135a Ww).. Een administratieve boete wordt niet opgelegd zolang de zaak door het OM wordt onder-zochtt en ze blijf t achterwege als strafvervolging is ingesteld en het onderzoek op de terechtzitting is aangevangen.. Het recht op strafvervolging vervalt zodra een boete is opgelegd, ongeacht of deze onherroepelijkk is geworden. Slechts indien het OM niet tot dagvaarden overgaat en geen transactie tott stand is gekomen, staat de administratiefrechtelijke weg weer open.13 Uiteraard kan een maatre-gell kan worden opgelegd naast een boete dan wel naast een strafvervolging ter zake van dezelfde gedraging. .

Dee maatregelen zijn weigering en beëindiging van de uitkering, geheel of gedeeltelijk, al dan niett tijdelijk. De boeten belopen ten hoogste vijfduizend gulden per gedraging. De wet is zodanig geformuleerdd dat voor de bestuursorganen een plicht tot het treffen van de maatregelen en het opleg-genn van de boeten bestaat. Slechts indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het bestuurs-orgaann afzien van het treffen van een maatregel (art. 22a, tweede lid Ww) of het opleggen van een boetee (art. 27a, derde lid Ww). Deze uitzonderingen zijn niet bedoeld voor categoriale toepassing, maarr zullen steeds per geval beoordeeld moeten worden.14 De maatregelen en boeten worden opge-legdd door de uitvoeringsinstellingen. De wetgeving voorziet niet in een scheiding van de functies inzakee de vaststelling van de uitkering en het treffen van maatregelen en het opleggen van boeten.

Dee wetten betreffende de werknemersverzekeringen dragen het Lisv (en voorheen het Tica) opp nadere regels te stellen met betrekking tot het treffen van maatregelen en het opleggen van boe-tenn (art. 27, laatste lid en 27a laatste lid Ww). Het Tica heeft daaraan uitvoering gegeven met enke-lee besluiten van 10 juni 1996.15 Het Lisv heeft deze Tica-besluiten gehandhaafd.16

Dee maatregelen en boeten kunnen worden opgelegd bij de primaire beslissing op een uitkerings-aanvraag,, bij een beslissing tot herziening ingeval van een bestaande uitkering dan wel bij afzon-derlijkee besluiten. Op het beroep tegen de beslissingen van de uitvoeringsorganen is naast de speci-fiekefieke verzekeringswet tevens de Awb van toepassing. Voorafgaand aan een voor belanghebbende negatievee beslissing - afwijzend op de aanvraag of bij een ambtshalve beslissing waartegen hij naar verwachtingg bedenkingen zal hebben - wordt de belanghebbende in de gelegenheid gesteld zijn zienswijzee naar voren te brengen, indien de gegevens waarop de beslissing steunt hem betreffen en afwijkenn van de gegevens die de belanghebbende zelf naar voren heeft gebracht (art. 4:7 en 4:8 Awb). Wordtt overwogen een boete op te leggen dan wordt de belanghebbende altijd die gelegenheid gebo-denn (art. 27b, vierde lid Ww).

Mett de invoering van de Awb is de bezwaarschriftprocedure de gewone voorprocedure gewor-denn in het sociale zekerheidsrecht. Bij het treffen van maatregelen of het opleggen van boeten staat derhalvee altijd bezwaar open bij het orgaan dat de beslissing a quo heeft genomen. In de bezwaar-schriftproceduree wordt het bestreden besluit getoetst op recht- en doelmatigheid.

Hett uitgangspunt van de wetgever is dat het bedrag van de opgelegde boete wordt verrekend met dee uitkering. Het boetebesluit is een voor tenuitvoerlegging vatbare titel in de zin van het tweede boekk van het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Rv). Bij niet tijdige betaling is rente verschul-digd.. De beboete is verplicht desgevraagd gegevens te verstrekken welke voor de incasso van belang zijnn op straffe van het verval van de aanspraak op het sociaal minimum dat ingeval van beslagne-mingg moet worden gerespecteerd (art. 27g, tiende lid Ww). In een verzetprocedure is niet voorzien.

133 Kamerstukken II, 1994/95, 23 909 , nr 3, p. 20-21. 144 Kooijman, p. 6. 155 Deze besluiten hebben alle hetzelfde nummer: M 96.76, Stcrt 1996, 141. 166 Besluit van 2 april 1997, Uitvoering richtlijnen en intrekking van circulaires en mededelingen, Stcrt 1997, 74.

34 4


Geschiedtt de incasso door beslaglegging dan heeft de belanghebbende daartegen civielrechtelijk ver-zet.. Dit verzet heeft doordat artikel 479e Rv niet van toepassing is verklaard geen schorsende wer-kingg (art. 27g, achtste lid Ww). Dit laatste wordt in de memorie van toelichting gerechtvaardigd mett het argument dat met de Wbmti nu juist wordt nagestreefd om zonder tussenkomst van de rechterr tot tenuitvoerlegging van het (terugvorderingsbesluit en het) boetebesluit te komen.17

2.22 Het geding voor de bestuursrechter Dee rechtsbescherming op het terrein van de beboeting in het kader van de sociale zekerheid is in eerstee aanleg in handen van de bestuurskamer van de arrondissementsrechtbank. Hoger beroep dient bijj de Centrale raad van beroep (Crvb). Beroep in cassatie staat niet open. Aan de rechtsgang is geen schorsendee werking verbonden. Daarvoor is een afzonderlijke voorlopige voorziening noodzakelijk. Hett procesrecht is de laatste jaren sterk gewijzigd en is thans geregeld in de Awb, RO en de Beroepswet, alsmedee in de wetten die de sociale zekerheid als zodanig regelen. Voor zover het gaat om enkele specifiekee voorzieningen kan de rechtsgang afwijken. Waar het gaat om terugvordering en verhaal opp derden in het kader van de door de gemeente uitgevoerde sociale zekerheidswetten heeft ook de rechterr in burgerrechtelijke zaken een rol. De premieheffing sociale zekerheid valt echter buiten de competentiee van de rechtbank, maar wordt behandeld als een belastingprocedure (art. 8:4, aanhef enn onder g Awb)> zie hiervoor dit hoofdstuk § 3.

Opp de procedure bij de rechtbank is de Awb onverkort van toepassing. Elke belanghebbende kann tegen een besluit na bezwaarschrift binnen zes weken beroep in stellen bij de rechtbank binnen wierr rechtsgebied het betrokken bestuursorgaan gevestigd is. Het beroepschrift moet de gronden waaropp het beroep rust bevatten (art. 6.5 Awb). Na het instellen van het beroep wordt griffierecht inn rekening gebracht, te voldoen binnen vier weken na verzending van de mededeling daarover. In sociale-zekerheidszakenn bedraagt het griffierecht voor natuurlijke personen ƒ60. Wordt het griffie-rechtt niet tijdig voldaan, dan zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, tenzij redelijker-wijss niet geoordeeld kan worden dat de betrokkene in verzuim is geweest (art. 8:41 Awb).

Naa ontvangst van het griffiegeld verzendt de griffi e het beroepschrift naar het uitvoeringsor-gaann voor het verweerschrift. Met het verweerschrift zendt het bestuursorgaan de op de zaak betrek-kingg hebbende stukken naar de rechtbank (art. 8:42 Awb). Als regel worden de zaken door een enkel-voudigee kamer behandeld met de mogelijkheid tot verwijzing naar de meervoudige. Het weer terug-wijzenn naar de enkelvoudige kamer behoort tot de mogelijkheden (art. 8: 10 Awb). De rechtbank kann tot aan het moment waarop de partijen zijn uitgenodigd om op een zitting te verschijnen het onderzoekk sluiten, indien voorzetting daarvan niet nodig is, omdat de rechtbank onbevoegd is, het beroepp kennelijk niet-ontvankelijk is, het beroep kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is (art. 8:: 54 Awb). Partijen kunnen schriftelijk verzet doen tegen de na deze vereenvoudigde procedure gegevenn uitspraak van de rechtbank.

Naa het verweerschrift kan de rechter repliek en dupliek toestaan (art. 8:43 Awb) dan wel de dagg voor het onderzoek op de zitting bepalen (art. 8:44 Awb). In geval van spoedeisendheid kun-nenn de termijnen van het hier beschreven onderzoek worden verkort of delen worden weggelaten (art.. 8:52 awb). Met toestemming van partijen kan het onderzoek op de zitting achterwege blijven (art.. 8:57 Awb).

Partijenn zijn verplicht om aan een door de rechtbank gelast deskundigenonderzoek mee te wer-kenn (art. 8:30 Awb). Indien een partij de door de rechtbank verlangde inlichtingen niet verschaft of weigertt mee te werken aan deskundigenonderzoek, dan kan de rechtbank daaruit de gevolgtrek-kingenn maken die haar geraden voorkomen (art. 8:31 Awb). Getuigen, deskundigen en tolken heb-

177 Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr 3, p. 65.

35 5


benn een verschijnings- en medewerkingsplicht (art. 8:33-35 Awb). Dit geldt zowel het vooronder-zoekk als het onderzoek op de zitting. Het onderzoek ter zitting is in beginsel openbaar (art. 8: 62 Awb). .

Dee rechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het ver-handeldee tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting (an. 8:69 Awb). De rechtbank vult ambtshalvee de gronden aan en kan ambtshalve de feiten aanvullen. Acht de rechtbank het beroep gegrondd dan vernietigt zij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk (art. 8:72, eerste lid Awb). Vernietigingg van het besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit mee, tenzij dee rechtbank anders bepaalt (art. 8:72, tweede en derde lid Awb). De rechtbank kan voorts het bestuursorgaann opdragen een nieuw besluit te nemen dan wel bepalen dat haar besluit treedt in de plaatss van het vernietigde besluit (an. 8:72, vierde lid Awb). Het bestuursorgaan kan een termijn gesteldd worden voor het nemen van een nieuw besluit of het verrichten van een andere handeling (an.. 8:72, vijfde lid Awb). De rechter heeft voorts de mogelijkheid om panijen te veroordelen in de proceskosten,, waaronder vergoeding van griffiegeld. Ten aanzien van natuurlijke personen is die mogelijkheidd beperkt tot het geval van misbruik van procesrecht (art. 8:74-75 Awb). Verklaart de rechtbankk het beroep gegrond dan kan zij tevens een schadevergoeding toekennen (art. 8:73 Awb).

Tegenn de uitspraak van de rechtbank kunnen partijen hoger beroep instellen bij de Crvb (an. 18, eerstee lid onder b Beroepswet). Het hoger beroep wordt niet beperkt door specifieke beroepsgron-den,, zodat de beslissing van de rechtbank in volle omvang aan de Crvb kan worden voorgelegd. De procesgangg in nagenoeg gelijk aan die van de eerste aanleg. Hoofdstuk 8 Awb is grotendeels van overeenkomstigee toepassing verklaard (an. 21, eerste lid Beroepswet). De Centrale raad beslist in de regell in meervoudige samenstelling (art. 21, tweede lid Beroepswet). Het rechtsmiddel schorst de tenuitvoerleggingg van de uitspraak in eerste aanleg (art. 19 Beroepswet). Dit heeft tot gevolg dat -nuu het instellen van beroep geen schorsende werking heeft — in de fase van hoger beroep het be-stredenn besluit van kracht blijft , behoudens voorlopige voorzieningen. Bij vernietiging van de uit-spraakk in eerste aanleg doet de Centrale raad wat de rechtbank had behoren te doen (art. 24 Beroepswet).. Tegen de uitspraak van de Centrale raad staat geen rechtsmiddel open.

Voorr de bestuursrechter is geen taak weggelegd bij de incasso en het verhaal van de opgeleg-dee boete.

2.33 Kenmerken van rechterlijk e toetsing Inn het administratieve procesrecht beperkt het geschil zich in het algemeen tot datgene wat wordt aangevochten.. Hiervoor is al opgemerkt dat het beroepschrift de grondslag van de beslissing is, zij hett dat de rechter ook de feiten kan aanvullen (art. 8:69 Awb). Uit deze bepaling wordt algemeen afgeleidd dat de rechter (in eerste aanleg) geen besluit kan nemen dat ongunstiger is voor de appel-lantt dan het besluit op het bezwaarschrift. Ten aanzien van de opgelegde boete is in afzonderlijke socialee zekerheidswetten uitdrukkelijk een uitzondering gemaakt. Het zogenaamde verbod van refor-matiomatio inpeius geldt niet voor de door de uitvoeringsorganen opgelegde boeten (an. 27f Ww). De regeringg verdedigde deze afwijking van het gewone bestuursrecht met de argumenten dat anders het verderr procederen voor de belanghebbende risicoloos zou zijn, hetgeen ongewenst werd geacht, als-medee met een beroep op de regeling in strafvordering waar de straftoemeting aan de rechter is voor-behoudenn en die dan ook uitdrukkelijk de mogelijkheid heeft om boven de eis van het OM uit te gaan.188 Voorts zou het de mogelijkheid aan de rechterlijke colleges bieden om de eenheid in straf-

188 Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr 3, p. 62-63.

36 6


toemetingg te bevorderen.19 Aanvankelijk had de regering ook in het belastingrecht de mogelijkheid willenn introduceren dat de rechter de bevoegdheid zou krijgen om een hogere boete op te leggen dann de belastinginspecteur had gedaan.20 Dit voorstel heeft het uiteindelijk in de Tweede Kamer niett gehaald.

Hett beroepschrift trekt de grenzen van het geschil. Dat brengt niet mee dat de rechter lijde-lij kk is. Hij is de actieve rechter, die het geding stuurt.21

Inn het bestuursrecht geldt het vrije bewijsstelsel. Aangenomen mag worden dat de bewijslast voorr de beboetbare gedraging in beginsel op het bestuursorgaan rust. Krachtens de wet en het Lisv-boetebesluitt wordt ingeval van verstrekking van onjuiste gegevens of het niet verstrekken van gege-venss dwingend voorgeschreven dat beboeting moet plaatsvinden. De vaststelling dat een gegeven onjuistt is, levert het vermoeden van schuld op dat toereikend wordt geacht als grondslag voor de beboeting.. In de memorie van toelichting wordt - met een verwijzing naar het Salabiaku-arrest van hett EHRM van 7 okotober 1988, NJ 1991, 351 m. nt EEA - opgemerkt dat het rechtsvermoeden voorr tegenbewijs vatbaar moet zijn. De gevallen waarin de vaststelling van misbruik minder een-voudigg is, kunnen om die redenen voor strafrechtelijke vervolging in aanmerking komen.22

Dee Awb en de Beroepswet geven geen maatstaven waaraan de betwiste besluiten moeten wor-denn getoetst. De rechter geeft een rechtmatigheidsoordeel. De doelmatigheidsbeoordeling ligt bui-tenn zijn competentie. Acht de rechter het beroep gegrond dan moet de uitspraak vermelden welke geschrevenn of ongeschreven rechtsregel of welk algemeen rechtsbeginsel is geschonden (art. 8:77 Abw).. Noordam ziet de beslissing tot het opleggen van een sanctie krachtens de Wbmti als een gebondenn beschikking. Dit leidt ertoe dat de beslissing volledig getoetst wordt, maar tevens dat slechtss één beslissing rechtens de juiste kan zijn.23

Dee besluiten van het Lisv ter nadere regeling van de op te leggen boeten zijn wettelijke voor-schriften.. Uiteraard zijn deze toetsbaar door de rechter en ambtshalve toe te passen. Noordam spreekt dee verwachting uit dat gezien de strakke regulering van het boetesysteem de rechter weinig moge-lijkhedenn heeft om boetebesluiten te toetsen aan het evenredigheidsbeginseI.M

33 Belastingrechter25

3.11 De bestraffingsprocedure Hett onderzoek naar de rechterlijke toetsing van fiscale boeten wordt beperkt tot de boeten welke wordenn opgelegd op grond van de Awr en voor de beoordeling waarvan het gerechtshof de bevoeg-dee rechter is.Voor zover belastingen niet rechtstreeks onder de Awr vallen is deze wijze van herring, beboetingg en rechtsbescherming voor vrijwel alle rijksbelastingen, de premieheffing volksverzeke-ringen,, gemeentebelastingen, waterschapsbelastingen, leges en departementale heffingen van over-eenkomstigee toepassing verklaard. Geen aandacht wordt besteed aan boeten op grond van de Douanewet,Douanewet, waarvoor de Tariefcommissie competent is en evenmin aan die heffingen waarvoor het

199 Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr 7, p. 22. 200 Kamerstukken II, 1993/94, 23 470, nr 3, p.9-11; het oorspronkelijk voorgestelde artikel 29a Awr. 211 Van Wijk/Konijnenbelt&Van Male, p. 572-574 en Noordam 1996, p. 348. 2222 Kamerstukken II, 1994/95, 23 909, nr 3, p. 14. 233 Noordam 1996, p. 348-349. 244 Noordam 1996, p. 95. 255 De gegevens in dit hoofdstuk zijn voornamelijk ondeend aan De Blieck e.a. 1995 (4C druk), alsmede 1999 (5e druk)

vanwegee de grote hoeveelheid wijzigingen in de laatste druk die in dit rechtspraakonderzoek nog geen rol spelen is ook dee oudere druk gebruikt, Feteris en Roording.

37 7


CollegeCollege van beroep voor het bedrijfsleven bevoegd is. Hett fiscale sanctiestelsel is met ingang van 1 januari 1998 ingrijpend gewijzigd.26 Het recht-

spraakonderzoekk heeft feitelijk uitsluitend betrekking gehad op de gevallen waarop de nieuwe wet-gevingg niet van toepassing is als gevolg van het ontbreken van gepubliceerde uitspraken over geval-lenn waarin het nieuwe sanctiestelsel is toegepast. Om die reden wordt in dit hoofdstuk het inmid-delss verouderde sanctiestelsel besproken waarbij voor zover nodig wordt aangegeven wat de wets-wijzigingg inhoudt. Voor een goed begrip zij vermeld dat de wijzen van belastingheffing, zoals hier-onderr besproken onveranderd zijn gebleven.

Dee Awr kende vijf boetebepalingen. Deze boetebepalingen waren toegesneden op de wijze van belas-tingheffing.. De vorm van de boete was een verhoging van de gewone heffing. De wet kende twee zwaree (hoge) en drie lichte (lage) verhogingen. Vier van deze boeten werden van rechtswege opge-legd.. In dit boek zal ik werken met het aan de nieuwe wettelijke regeling ontleende begrippenpaar vergrijpvergrijp boeten voor de zware verhoging en verzuimboeten voor de lichte.27 Het essentiële onderscheid tussenn beide typen zat niet in de hoogte van de boete, maar in de behandeling van de schuldvraag.28

Voorr de vergrij pboete was opzet of grove schuld bij de belastingplichtige voorwaarde voor bestraffing. Bijj een vergrijpboete diende de belastinginspecteur die de aanslag met verhoging had opge-

legd,, tevens een beslissing te geven, of en zo ja, in hoeverre hij de verhoging kwijtschold. In de loop vann de tijd was in de literatuur en de rechtspraak de betekenis van het begrip 'boete' verschoven van verhogingg naar het per saldo resterende bedrag van de verhoging na aftrek van de kwijtschelding. Volgenss het systeem van de wet waren de verzuimboeten altijd verschuldigd zonder vermindering off kwijtschelding ingeval was voldaan aan de gedragsomschrijving uit de boetebepaling.

Dee beboeting is opgehangen aan het systeem van belastingheffing. In de belastingheffing worden tweee wijzen onderscheiden, te weten oplegging van een aanslag en voldoening dan wel afdracht op aan-gifte.gifte. De belastingschuld vloeit van rechtswege voort uit een belastbare feit, zoals inkomsten of omzet. Zulkee feiten creëren een materiële belastingschuld bij de belastingplichtige. Na toepassing van het tarieff op de belastbare feiten ontstaat de formele belastingschuld die tevens een betalingsplicht mee-brengt. .

Bijj de heffing door middel van oplegging van een aanslag is de belastingadministratie verant-woordelijkk voor het vaststellen van de formele belastingschuld. Veelal aan de hand van een door de belastingplichtigee gedane opgave (inlichtingenstaat ofwel aangifte) stelt de inspecteur de belasting-schuldd vast bij wege van aanslag, zoals dit geschiedt bij de inkomsten-, vermogens- en vennoot-schapsbelasting. .

Indienn de aangifte niet binnen de gestelde termijn was gedaan en aan aanmaning geen gevolg wass gegeven dan werd de in de aanslag begrepen belasting met vijf percent verhoogd met een mini-mumm van vijf en een maximum van duizend gulden (art. 9, derde lid Awr oud).

Iss het bedrag van de aanslag lager dan het verschuldigde, of is de aanslag ten onrechte achter-wegee gebleven dan wel hebben verrekeningen of teruggaven tot een te hoog bedrag plaatsgevonden, dann kan de inspecteur belasting navorderen door het opleggen van een navorderingsaanslag. Deze navorderingsaanslagg is niet mogelijk indien de inspecteur bij het opleggen van de oorspronkelijke aanslagg bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn met de aan de navorderingsaanslag ten grondslagg liggende feiten behoudens het geval waarin de belastingplichtige te kwader trouw was (art. 16,, eerste lid Awr). Het tweede lid geeft een verruiming van de navorderingsbevoegdheid in be-

266 Wetten van 18 december 1997, S 737 en 738. 277 In de literatuur over de oude situatie wordt vooral gewerkt met het begrippenpaar vergrijpboeten en ordeboeten. 288 DeBliecke.a, 1999, p. 330.

38 8


paaldee gevallen van verrekening. De bij wege van navorderingsaanslag opgelegde belasting werd met honderdd percent verhoogd, behoudens voor zover het niet aan opzet of grove schuld van de belas-tingplichtigee was te wijten dat te weinig belasting was geheven (art. 18, eerste lid Awr oud). Niet voorr beboeting kwam in aanmerking de onjuiste aangifte, indien daarop een correcte aanslag was gevolgd.29 9

Bijj de voldoening dan wel afdracht op aangifte stelt de belastingplichtige zelf vast hoeveel de belastingschuldd is. Hij doet aangifte van de belastbare feiten en past het tarief toe en - als het goed iss - voldoet onverwijld de belastingschuld. Dit systeem wordt onder meer gebruikt bij de omzetbe-lastingg en met wat afwijkingen geldt het ook voor de inhoudingsplichtige werkgever voor loonbe-lastingg en premie volksverzekeringen. Blijk t dat ten onrechte geen ofte weinig belasting op aangif-tee is voldaan dan kan de inspecteur de te weinig geheven belasting naheffen door middel van een naheffingsaanslag. naheffingsaanslag.

Dee bij wege van naheffingsaanslag opgelegde belasting werd met honderd percent verhoogd. Dee verhoging bedroeg tien percent met een minimum van vijf gulden voor zover het niet aan opzet off grove schuld van degene tot wie de aanslag zich richt was te wijten dat te weinig belasting was gehevenn (art. 21, eerste lid Awr oud). Werd de te weinig geheven belasting alsnog betaald voordat dee naheffingsaanslag was vastgesteld, dan kon de inspecteur de belasting- of inhoudingsplichtige bij wijzee van verhoging een naheffingsaanslag opleggen ten bedrage van tien percent van het te laat betaaldee bedrag met een minimum van vijf gulden (art. 22 Awr oud). Deze naheffingsaanslag kon ookk worden opgelegd, nadat eerst een naheffingsaanslag met verhoging ex artikel 21 Awr (oud) na bezwaarr was vernietigd wegens de ontvangst door de fiscus van de te late betaling.30

Hett begrip aangifte heeft derhalve twee betekenissen. In de eerste plaats is het de inlichtin-genstaatt die dient om de inspecteur in de gelegenheid te stellen om de aanslag op te leggen. In de tweedee plaats is het de schriftelijke verantwoording van de door de belastingplichtige verschuldig-dee - en betaalde - belasting. Overigens bestaan op deze heffingsmethoden uitzonderingen en gel-denn per type belasting op onderdelen afwijkingen.

Dee beleidsvrijheid van de belastinginspecteur heeft betrekking op het opleggen van de navor-derings-- en de naheffingsaanslagen. Het opleggen van deze aanslagen is immers geformuleerd als bevoegdheidd en niet als plicht. Omdat de belastingschuld uit de wet voortvloeit, zou in beginsel kunnenn worden nageheven en gevorderd tot dat het juiste bedrag is bereikt. Eisen van rechtszeker-heidd stellen echter grenzen aan die onbeperkte bevoegdheid.31 Het resultaat is derhalve dat waar mogelijkk een dergelijke opslag wordt opgelegd.

Legdee de inspecteur een naheffings- of navorderingsaanslag op dan gold de verhoging van de heffingg van rechtswege. In dat geval moest de inspecteur tevens een in een voor bezwaar vatbare beschikkingg een besluit geven over het gebruik van de kwijtscheldingsbevoegdheid, waarin hij even-eenss beleidsvrijheid had. De beleidsvrijheid bestond niet ten aanzien van de verzuimboete op het te laatt doen van aangifte voor een belasting die bij wege van aanslag werd opgelegd. Voor de ver-zuimboetee had de inspecteur geen wettelijke bevoegdheid tot kwijtschelding. Het opleggen van de verzuimboetee voor de te late betaling van belasting die bij wijze van aangifte werd geheven (art. 22 Awrr oud) was weer wel een beleidskwestie voor de inspecteur, die op dit punt geen kwijtschel-dingsbevoegdheidd had.

Artikell 66 Awr kent de Minister van Financiën de algemene bevoegdheid toe om de in de aan-slagenn begrepen verhogingen geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden. De bevoegdheid strekt zich ookk uit tot de verzuimboeten. De minister heeft in algemene zin gebruik gemaakt van deze bevoegd-

299 Deze gedraging kon wel onder de strafbepaling van art. 68 Awr (oud) vallen. 300 Dit was geen tweede 'vervolging' voor hetzelfde feit: HR 30 augustus 1996, BNB 1996/353. 311 De Blieck ca. 1999, p. 184-185 en 203-204.

39 9


heidd door bij richdijn voor de inspecteurs aanwijzingen te geven omtrent kwijtschelding.32 Materieel bezienn bestond voor de belastingdienst beleidsvrijheid.

Degenee wie een aanslag is opgelegd, kan daartegen bij de inspecteur bezwaar maken binnen zes wekenn na dagtekening van de aanslag of die van de voldoening of afdracht. Hetzelfde geldt voor de inn de aanslag opgenomen verhoging. De belastinginspecteur moet uiterlijk ten tijde van de opleg-gingg van de aanslag in bijzonderheden aangeven dat en op welke grond hij een verhoging had opge-legd.333 Tegelijk met het bezwaar tegen de aanslag kon bezwaar worden gemaakt tegen het afzon-derlijkk genomen kwijtscheldingsbesluit. Op de bezwaarschriftprocedure was de Awb van toepassing voorr zover daarvan niet in hoofdstuk V van de Awr was afgeweken.

Sindss de invoering van de Awb moet tegen de oplegging van alle boeten eerst bezwaar wor-denn gemaakt. Tegen de beslissing op het bezwaarschrift staat beroep open bij de belastingkamer van hethet gerechtshof.

Sindss 1983 is dee regering doende geweest om het fiscale boetenstelsel te veranderen. De wijzigin-genn zijn in werking getreden op 1 januari 1998. In essentie komen de wetswijzigingen, voor zover inn dit hoofdstuk van belang, op het volgende neer. Een onjuiste aangifte kan beboet worden, ook indienn daarop wel een correcte - primitieve - aanslag is gevolgd. Het systeem van wettelijke ver-hogingenn van de aanslagen met een vast percentage met daarnaast kwijtschelding is vervangen door eenn eenvoudig sanctiestelsel. Bij de verzuimboeten is de boete uitgedrukt in het geldbedrag dat ten hoogstee kan worden opgelegd (art. 67a-67c Awr). Voor de vergrijpboeten is de sanctienorm ten hoogstee honderd percent van het bedrag van de aanslag waarbij met te verrekenen verliezen geen rekeningg is gehouden (art. 67d-67f)- De boete kan gelijktijdig worden opgelegd met de vaststelling vann een belastingaanslag of bij een afzonderlijke voor bezwaar vatbare beschikking (art. 69b Awr).

3.22 Het geding voor de belastingrechter Hett procesrecht in belastingzaken is neergelegd in de artikelen 22j en 26-30 Awr, de Awb en de Wet administratieveadministratieve rechtspraak belastingsaken (Warb). De laatste wet is ingetrokken met ingang van 1 septemberr 1999 en vervangen door hoofdstuk 8 van de Awb.34 Aangezien alle in het onderzoek betrokkenn uitspraken nog onder het oude procesrecht vielen, wordt hieronder het procedureverloop zoalss dat gold tot 1 september 1999 kort weergegeven.

Hett gerechtshof sprak en spreekt nog steeds recht in eerste en hoogste feitelijke aanleg (art. 1 Warb).. Tegen de uitspraken van het gerechtshof staat beroep in cassatie open. Binnen zes weken na dee uitspraak van de inspecteur op het bezwaarschrift staat beroep op de rechter open. Heeft het beroepp betrekking op een aanslag, de daarin begrepen verhoging en het daarbij behorende kwijt-scheldingsbesluit,, dan dient dat bij één beroepschrift aanhangig te worden gemaakt. Het beroepschrift moett zijn gemotiveerd en voorzien van een bepaalde conclusie aangaande het bedrag waarover het geschill loopt (art. 28 Awr). De vereiste mate van motivering van het beroepschrift wordt mede bepaaldd door de uitvoerigheid van de motivering van de beslissing op het bezwaarschrift.35 Het kwijt-scheldingsbesluitt behoeft ingevolge de Awr geen bijzondere motivering en dit werkte door in de uit-

322 Leidraad administratieve boeten 1984, beschikking van 28 maart 1984, nr 583-16855, Stcrt 1984, 65 en zoals nadien gewijzigd,, vervangen door Voorschrift administratieve boeten 1993, regeling van 28 september 1992, nr AFZ 92/6316, Stcrt.Stcrt. 1992,183 en zoals nadien gewijzigd, vervangen door Besluit bestuurlijke boeten belastingdienst 1998, Stcrt 1997, 248. .

333 HR 20 december 1989, BNB 1990/102 m. nt Ploeger. 344 Wet van 29 oktober 1998, 5 621 tot aanpassing van het fiscale procesrecht aan de Awb; inwerkingtredingsbesluit van

177 juni 1999, 5 265. 355 Feteris, p. 79-80.

40 0


spraakk op het bezwaarschrift in zoverre dat de inspecteur summier kon zijn in de motivering. Sinds dee invoering van de Awb (art. 3:46 (voorheen 4:16) en 7:12) kunnen deze besluiten niet meer zon-derr motivering. In het beroepschrift kan ten aanzien van de verhoging worden volstaan met de stel-lingg dat die dient te vervallen of anders te worden berekend en ten aanzien van de kwijtschelding behoeftt de appellant de conclusie niet te specificeren. Volgens Feteris is dat een 'kwestie van rech-terlijkee straftoemeting', hetgeen kennelijk redengevend is om te kunnen volstaan met het algemeen geformuleerdee bezwaar.36

Naa indiening van het beroepschrift moest op uitnodiging griffierecht worden voldaan op straf-fee van niet-ontvankelijkheid van het beroep (art. 5 Warb). Na ontvangst van het griffiegeld werd de inspecteurr uitgenodigd tot verweer, het vertoogschrift. De voorzitter van de kamer kon partijen repliek enn dupliek toestaan. De voorzitter kon onmiddellijk bij beschikking uitspraak doen indien het beroep kennelijkk niet-ontvankelijk is, dan wel indien nader onderzoek hem niet nodig voorkomt, omdat hethet beroep kennelijk ongegrond is, de aangevallen uitspraak kennelijk niet in stand kan blijven, dan well indien kennelijk aan bezwaren van de belanghebbende is tegemoet gekomen (art. 18a Warb). Partijenn konden schriftelijk verzet doen tegen deze beschikking. Onder het nieuwe procesrecht is hett niet anders.

Buitenn deze vereenvoudigde afhandeling om kan met toestemming van partijen worden afge-zienn van een mondelinge behandeling. De mondelinge behandeling geschiedt in de regel door de enkelvoudigee kamer. Uitgangspunt van de wetgever is dat de behandeling in beginsel niet in het openbaarr geschiedt, tenzij de belangen van partijen door een openbare behandeling niet worden geschaad.. Is het beroep (mede) gericht op een opgelegde boete, dan is de behandeling wel in het openbaar,, met overigens de gebruikelijke uitzonderingsgronden (11a Warb). De uitspraak is schrif-telijkk of mondeling. Tegen betaling kan de mondelinge uitspraak door een schriftelijke worden ver-vangen.. Beroep in cassatie kan alleen worden aangewend na uitgifte van een schriftelijke uitspraak.

Dee belastingrechter oordeelt slechts over hetgeen bij beroeps- en vertoogschrift aan hem is voorge-legd.. Waarover de partijen geen geschil hebben, blijf t buiten het geding. Inmiddels heeft de Hoge Raadd wel aanvaard dat een beroep tegen een aanslag tevens beroep tegen de verhoging en het kwijt-scheldingsbesluitt omvat. In dat geval is de rechter echter niet gehouden tot een ambtshalve toetsing vann de per saldo opgelegde boete.37 De rechter mag geen beslissing geven die nadeliger is voor de appellantt dan de uitspraak op het bezwaarschrift en dit geldt eveneens voor de hoogte van de boete.38

Dee rechter vernietigt bij gegrondbevinding van het beroep de uitspraak van de inspecteur en voorziett zelf in de zaak. Onder het oude procesrecht mocht de rechter behoudens enkele uitzonde-ringenn niet terugwijzen naar de inspecteur.39 Onder het regime van de Awb zijn die mogelijkheden ruimer,, maar die stellen hem ook in staat de praktijk zonder terugwijzing voort te zetten.40 Vernietigt dee rechter het kwijtscheküngsbesluit dan stelt hijzelf het bedrag van de kwijtschelding vast. In de zaakk die ten grondslag lag aan HR 4 december 1991, BNB 1992/221 m. nt Scheltens stelde de rech-terr het boetebedrag vast in plaats van een percentage van de enkelvoudige aanslag (de verhoging) mett daarnaast een kwijtschelding.

Opp grond van artikel 5a Warb kon de rechter een kostenveroordeling uitspreken; thans kan datdat krachtens artikel 8:75 Awb.

366 Feteris, p. 80. Kennelijk ziet hij dit argument als redengevend voor de acceptatie van de summiere onderbouwing van hett beroep op dit punt.

377 Roording, p. 45. 388 Feteris, p. 89 en Langereis, p. 249-250. 399 Langereis, p. 259, verklaart dit uit het ontbreken van vrijwel iedere beleidsvrijheid voor de belastinginspecteur in het

verleden.. Het betreft steeds vrijwel zonder uitzondering gebonden beschikkingen. 400 Feteris, p. 92.

41 1


3.33 Kenmerken van rechterlijk e toetsing Dee belastingrechter is lijdelijk . De stellingen van feitelijke aard moeten door partijen worden aan-gedragen.411 Dat neemt niet weg dat de rechter wel de vrijheid neemt om de feitelijke onderbouwing vann de stellingen van partijen nader uit te zoeken.42 Het oproepen van getuigen en deskundigen is aann het hof. Partijen hebben in deze geen bevoegdheid (art. 15 Warb). Binnen de grenzen van het geschill blijk t de belastingrechter actief. Na afronding van het feitenonderzoek door de rechter wordt voorr de dan nog open liggende kwesties de bewijslast verdeeld op basis van concrete redelijkheid.43

Volgenss een voormalige staatssecretaris hield de vrije bewijsleer in het fiscale recht in dat de bewijs-lastt wordt toegedeeld aan de meest gerede partij, dat wil zeggen aan degene die het beste in staat is hett bewijs te leveren.44 Volgens Koopman zijn in de rechtspraak van de belastingrechter maar twee algemenee regels te onderkennen: degene die stelt draagt het bewijsrisico en indien een partij de schijn tegenn heeft, kan daaraan een voor tegenbewijs vatbaar vermoeden worden ontleend.45 Koopman merktt op dat partijen pas bij einduitspraak vernemen hoe de bewijslast is verdeeld.46 De belasting-rechterr is bovendien niet erg geneigd om bij tussenuitspraak aan partijen bewijsopdrachten te ver-strekken.477 Verdeling van de bewijslast is een rechtskwestie en dus anders dan de waardering van het bewijss in cassatie toetsbaar.

Indienn de belastingplichtige de vereiste aangifte niet heeft gedaan of anderszins niet aan zijn verplichtingg tot het verschaffen van informatie heeft voldaan, wordt het beroep afgewezen tenzij blijk tt dat de aanslag of beslissing van de inspecteur onjuist is (art. 29 Awr). Deze laatste bewijsre-gelingg wordt in de wandeling wel delomkering van de bewijslast' genoemd. Uit de boetebepaling van dee zware boeten zou kunnen worden afgeleid dat de belastingplichtige is belast met het bewijs dat dee te weinig of niet geheven belasting niet aan zijn opzet of grove schuld is te wijten. Dit is ook lange tij dd zo geïnterpreteerd. De onschuldpresumptie uit artikel 6 EVRM brengt echter mee dat de inspec-teurr het (nagevorderde) bedrag van de te weinig geheven belasting dient te bewijzen evenals het feit datt dit te wijten is aan opzet of grove schuld van de belastingplichtige, mits de laatste in beroep een enn ander bestrijdt.48 Bij de beoordeling van de vraag of aan de gedragsomschrijving uit de boetebe-palingg is voldaan heeft de rechter volledige toetsingsvrijheid.

Voorr de bewijsvoering zijn geen nadere voorschriften gegeven.

Bijj de hoogte van de kwijtschelding stond de wetgever halverwege de jaren '50 slechts een margi-nalee toetsing door de rechter voor ogen. In het wettelijk kader van de Awr bestaat geen kwijtschel-dingg voor verzuimboeten, zodat op dat punt in het geheel geen taak voor de rechter was gelegd. In dee richtlijnen voor kwijtschelding op grond van artikel 66 Awr zijn daarover wel aanwijzingen gege-ven.. Bij de oplegging van vergrijpboeten is de rechter zich een meer integrale toetsing gaan veroor-loven,, terwijl de oplegging van verzuimboeten sinds 1979 wordt getoetst aan de beginselen van behoorlijkk bestuur.49 De vrijheid die de rechter neemt gaat inmiddels zover dat hij een zelfstandig oordeell geeft in hoeverre de per saldo resterende boete 'passend en geboden' is.50 In zijn algemeen-heidd toetst en zo nodig bepaalt de rechter de boete aan resp. op de evenredigheid met de ernst van

411 HR 26 november 1986, BNB 1987/32 m. nt Schellens. 422 Feteris, p. 88. 433 Koopman, p. 53. 444 Kamerstukken II, II, 1988/89, 21 058, nr 3, p. 11 met een beroep HR 2 januari 1980, BNB 1980/47 en 48. 455 Koopman, p. 106. 466 Koopman, p. 54 en 63. 4747 Koopman, p. 108. 488 Roording, p. 89. 499 Feteris, p. 90-91. 500 Feteris, p. 90.

42 2


hett feit.51 Hoewel de auteurs dit niet met zoveel woorden zeggen, neem ik aan dat met de ernst van hett feit wordt gedoeld op zowel de omvang van het geldelijk nadeel voor de fiscus als de mate van verwijtbaarheid.. Roording is van mening dat de belastingrechter zich wat betreft de straftoemeting steedss meer gaat gedragen als een strafrechter, dat wil zeggen dat de straf nauwgezet wordt afgestemd opp de individuele omstandigheden van het geval."

Hett draagkrachtbeginsel past niet in het kader van de Awr, hoewel in § 28 Voorschrift admi-nistratievenistratieve boeten 1993 (Vab 1993) daarvoor ruimte is gecreëerd. De hoogte van de boete wordt, zoalss gezegd, vooral beoordeeld en bepaald aan de hand van de evenredigheid naar de ernst van het feit.. In de algemene literatuur over de Awr en de fiscale boeten komt draagkracht als zodanig niet terr sprake, hoewel daarover wel al een enkele, wat oudere uitspraak is.53 Dit lijk t te verklaren door-datt de invordering van de belastingschulden inclusief de verhogingen afzonderlijk is geregeld in de InvorderingswetInvorderingswet 1990 (Iw). Artikel 26 Iw voorziet in een ministeriële regeling voor degenen die niet inn staat zijn de formele belastingschuld te voldoen.

Dee richtlijnen inzake de boeten (dat wil zeggen verhoging en kwijtschelding) zijn rechtsregels inn de zin van artikel 99RO, doch ondanks deze status behoeft de rechter ze niet ambtshalve toe te passen.544 Bij de beoordeling van de richtlijnen moet onderscheiden worden naar de gevalsomschrij-vingg (opportuniteit van de beboeting) enerzijds en de hoogte van de boete anderzijds. Het laatste wordtt gezien als een rechterlijke kwestie.

44 Verkeersrechter55

4.11 De bestraffingsprocedure Dee meeste overtredingen van verkeersvoorschriften zijn met de invoering van de Wet administra-tiefrechtelijketiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) geen strafbare feiten meer. Deze wet van 3 juli 1989,, S 300 is vanaf 1 september 1990 gefaseerd in Nederland ingevoerd en is sinds 1 juli 1992 in hett gehele land van kracht.56 De wet heeft inmiddels enkele wijzigingen ondergaan, waarvan de belangrijkstee zijn de wetten van 24 december 1993, S 690 (aanpassing aan de Awb) en van 15 mei 1997,, 5212. Bij deze wetten zijn veel uitspraken van de Hoge Raad verwerkt. De wet - ook wel naarr zijn ontwerper A. Mulder, de Lex Mulder genoemd - stelt op gedragingen in strijd met op het verkeerr betrekking hebbende voorschriften, gegeven bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw),, de Provinciewet en de Gemeentewet en die vermeld staan in de bijlage bij de Wahv, een admi-nistratievee sanctie (art. 2, eerste lid Wahv). De meeste en de belangrijkste aldus ingeval van over-tredingg van een sanctie voorziene bepalingen staan in de Wvw, het Voertuigreglement (Vr) en het ReglementReglement verkeersregels en verkeerstekens (Rw).

Iss ten gevolge van de gedraging letsel of schade ontstaan, dan valt de gedraging niet onder het afdoeningsregimee van de Wahv (art. 2, tweede lid Wahv). In dat geval levert de gedraging een straf-baarr feit op. Hetzelfde geldt voor de gedragingen in strijd met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften,, die niet vermeld zijn in de bijlage bij de Wahv. In die gevallen gelden de strafbepa-lingenn uit de Wegenverkeerswet, Provinciewet en Gemeentewet.

Dee met het toezicht opp de naleving van de in de Wahv bedoelde voorschriften belaste ambte-

511 Feteris, p. 90, Koopman, p. 141 en Roording, p. 49. 522 Roording, p. 50. 533 HR 8 december 1982, BNB 1983/50 m. nt Simons. 544 HR 28 maart 1990, NJ1991, 118 m. nt MS. Zie voor de ambtshalve toepassing rechtsoverweging 4.8. 555 De gegevens uit deze paragraaf zijn voornamelijk ondeend aan Barels, Van der Hulst in T&CSr, p. 1697-1720, Van

derr Hulst (red.) en Rogier. 566 Art. 43 Wahv j° het inwerkingtredingsbesluit van 29 augustus 1990, S 436.

43 3


narenn hebben de bevoegdheid voor de gedragingen in strijd met die voorschriften rechtstreeks aan dee overtreders een administratieve sanctie op te leggen (art. 3, tweede lid Wahv). Krachtens artikel 22 van het Besluit administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Bahv) zijn met toezicht belast de gewonee opsporingsambtenaren met uitzondering van de officier van justitie, alsmede enkele bui-tengewonee opsporingsambtenaren. Bij de laatste categorie kan de bevoegdheid beperkt zijn door-datdat zij niet bij of krachtens de drie genoemde wetten zijn belast met het toezicht op de naleving en opsporing.. Hun bevoegdheid beperkt zich dan tot de voorschriften van die wetten waaraan de com-missiee is ontleend. Voorts zijn de opsporingsambtenaren van de Dienst wegverkeer bevoegd sanc-tiess op te leggen ter zake van de voorschriften inzake keuringsbewijzen van motorrijtuigen tot 3.500 kilogramm (art. 2 tweede lid aanhef en onder c Bahv). Tot slot zijn opsporingsambtenaren van de Rijksdienstt voor het wegverkeer bevoegd ter zake van voorschriften inzake kentekens (art. 2 Besluit administratiefrechtelijkeadministratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften Rijksdienst voor het wegverkeer (BahvRw)).

Bijj constatering van een overtreding wordt zo mogelijk een aankondiging van de beschikking uitgereiktt aan degene tot wie zij zich richt (de bestuurder) dan wel op of in het motorrijtuig ach-tergelatenn (art. 4, tweede lid Wahv). De beschikking wordt binnen vier (voorheen drie) maanden naa constatering van de gedraging aan de betrokkene toegezonden. Heeft de gedraging plaatsgevon-denn met of door middel van een motorrijtuig waarvoor een kenteken is afgegeven en is niet vastge-steldd wie de bestuurder is, dan wordt de sanctie opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken iss ingeschreven (art. 5 Wahv). Voor de kentekenhouder zijn enkele uitzonderingen op deze aan-sprakelijkheidd in de wet opgenomen (art. 8 Wahv). De beschikking wordt naar het door betrokke-nee bij de constatering van de gedraging opgegeven adres of naar het adres dat vermeld is in het Kentekenregisterr gezonden. Blijk t de brief onbestelbaar dan wordt de gemeentelijke basisadminis-tratiee geraadpleegd. Geeft dit laatste register een afwijkend adres, dan wordt de beschikking naar dat adress verzonden (art. 4, tweede lid Wahv). Blijk t de beschikking op het laatste adres eveneens onbe-stelbaar,, dan wordt de beschikking geacht aan belanghebbende bekend te zijn (art. 4, tweede lid, laatstee volzin Wahv).

Dee administratieve sanctie wordt opgelegd bij gedagtekende beschikking. De beschikking bevat eenn korte aanduiding van de gedraging ter zake waarvan zij is gegeven, de plaats waar en datum en tijdstipp waarop de gedraging is geconstateerd. De beschikking geeft ook het bedrag van de sanctie aann (art.4, eerste lid Wahv). Voor elke gedraging is het bedrag van de sanctie bij algemene maatre-gell van bestuur bepaald. Periodiek wordt de hoogte van de onderscheiden sancties door middel van indexeringg verhoogd.57 De opsporingsambtenaren hebben geen bevoegdheid af te wijken van de gefixeerdee hoogte van de boete (art. 2, derde lid Wahv). De boete per gedraging kan ten hoogste zevenhonderdvijftigg gulden belopen (art. 2, derde lid Wahv). De sanctie kan niet worden opgelegd aann personen met een leeftijd jonger dan twaalf jaar (art. 3, tweede lid Wahv) en bij oplegging aan personenn jonger dan 16 jaar wordt het bedrag gehalveerd (art. 2, vierde lid Wahv).

Tegenn de oplegging van de sanctie kan degene tot wie die is gericht beroep instellen bij de officier vann justitie in het arrondissement waar de gedraging is verricht. Slechts indien niet valt vast te stel-lenn in welk arrondissement de gedraging heeft plaatsgevonden, is de officier in het arrondissement vann de woonplaats van de betrokkene de beroepsinstantie. Op de procedure bij de officier van jus-titiee zijn de bepalingen van het de administratief beroep uit de Awb van toepassing, zij het met enke-lee verschillen. In de eerste plaats is de verplichting om belanghebbenden de gelegenheid te bieden te wordenn gehoord beperkt tot de indiener van het beroepschrift (art. 7, tweede lid Wahv). Om die redenn worden het bestuursorgaan dat de sanctie heeft opgelegd (de opsporingsambtenaar) en andere

577 Laatstelijk bij Besluit van 23 september 1997, S 656, inwerkingtreding per 1 januari 1998.

44 44


belanghebbendenn niet op de hoogte gesteld van de gelegenheid tot het horen van de indiener (art. 7,, eerste lid Wahv j° 7:16, tweede lid Awb). Het bestuursorgaan wordt niet op de hoogte gesteld vann de beslissing van de officier van justitie (art. 7, eerste lid Wahv j° 7:26, vierde lid Awb). De Wahvv noemt tegenwoordig geen gronden meer voor het administratief beroep bij de officier van justitie.. De bepaling met specifieke beroepsgronden is ingetrokken met de invoering van de Awb. Algemeenn wordt aangenomen dat daardoor de officier geen beperking is opgelegd in de toetsing.58

Hijj kan derhalve een volledige toetsing, hetgeen in dit verband wil zeggen een rechtmatigheids- en eenn doelmatigheidstoetsing, uitvoeren en desgeraden een nieuw besluit nemen dan wel eventuele foutenn in de inleidende beschikking herstellen, zolang in de bestreden beschikking maar niet zoda-nigee onjuistheden hebben gestaan dat bij de belanghebbende redelijkerwijze misverstand kan zijn ontstaann met betrekking tot de gedraging waarop de sanctie betrekking heeft.59 Zoals Rogier het met eenn verwijzing naar de memorie van toelichting uitdrukt, is de hoofdregel bij het administratieve beroepp dat het hogere orgaan alle feiten en omstandigheden opnieuw overwegende, datgene doet watt het lagere orgaan had behoren te doen (art. 7:25 Awb).60 Uit de gronden voor het beroep tegen dee beslissing van de officier van justitie, in te stellen bij het kantongerecht, blijkt dat de officier de bevoegdheidd heeft de beschikking te vernietigen in het geval de omstandigheden waaronder de gedra-gingg plaatsvond het opleggen van een sanctie niet billijken, alsmede de boete te matigen gelet op de omstandighedenn waarin de betrokkene verkeert (art. 9, tweede lid onder b, Wahv). Voor de wets-wijzigingg per 1 januari 1994 stonden deze laatste gronden voor het administratief beroep in de wet. Dee officier van justitie heeft daarmee een bevoegdheid gekregen, die het lagere orgaan aan wie de bevoegdheidd tot het opleggen van een sanctie is geattribueerd, niet heeft. Rogier meent zelfs dat met hett schrappen van de opsomming van de beroepsgronden, de officier van justitie ook op andere grondenn de sanctie kan matigen.61 De Hoge Raad heeft geoordeeld dat de omstandigheden waar-onderr het feit is begaan, reden kunnen zijn om het bedrag van de sanctie te matigen.62 Wordt de beschikkingg door de officier vernietigd dan is de zaak daarmee afgedaan.

4.22 Het geding voor de verkeersrechter Dee behandeling van en beslissing op het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie is opgedragenn aan het kantongerecht binnen het rechtsgebied waar de gedraging is verricht (art. 9, eer-stee lid j° 6, eerste lid Wahv). Het procesrecht is geregeld in de Wahv en de Awb met dien verstan-dee dat hoofdstuk 6 Awb wel van toepassing is en hoofdstuk 8 niet (art. 8:5 j° bijlage onder A sub 2 Awb).. Tot de inwerkingtreding van de Wet van 15 mei 1997, 5 212 werd het beroepschrift inge-diendd bij de kantonrechter in plaats van bij de officier van justitie die op het administratief beroep heeftt beslist. De kantonrechter nam het beroepschrift niet in behandeling zolang de indiener geen zekerheidd had gesteld voor betaling van de sanctie (art. 11 Wahv oud). De griffier wees de indiener opp de verplichting de betaling te doen binnen twee weken na verzending van de mededeling. Die verplichtingg ligt nu bij de officier van justitie. Tenzij in redelijkheid niet kan worden geoordeeld dat dee indiener in verzuim is, wordt bij gebreke van betaling binnen de gestelde termijn het beroep niet-ontvankelijkk verklaard.63 Het bedrag van de zekerheidstelling is gelijk aan de opgelegde sanctie. De rechterr kan het bedrag van zekerheid lager vaststellen, indien binnen de voor betaling gestelde ter-mijnn de indiener een gemotiveerd verzoek daartoe doet en de rechter van oordeel is dat in verband

588 Van der Hulst 1994, p. 62; Rogier, aant. 4 bij art. 7, p. 73-74. 599 HR 20 juni 1995, NJ1995, 674. 600 Rogier, p. 71. 611 Rogier, aant. 5 bij art. 7, p. 76. 622 HR 15 juli 1993, DD 94.009. 633 Voor de wetswijziging per 1 januari 1994 (Wet van 24 december 1993, S 690) bleek de Hoge Raad ruime mogelijkheid

tee laten voor herstel van dit verzuim.

45 5


mett het financieel onvermogen van de indiener betaling van het totaalbedrag van de zekerheidstel-lingenn in redelijkheid niet kan worden gevergd. De rechter kan dan - al dan niet na de indiener te hebbenn gehoord - het bedrag van zekerheidstelling op een lager bedrag bepalen en een nieuwe ter-mijnn gunnen. In de rechtspraak wordt aangenomen dat een zekerheidstelling van honderdvijftig gul-denn in het algemeen geen onoverkomenlijke barrière is die toegang tot de rechter verhinderd.64 Naast dee zekerheidstelling is in de opvatting van de regering het heffen van griffierecht niet doelmatig (als drempell voor het instellen van beroep, neem ik aan) en bovendien verdraagt het karakter van sanc-tierechtt zich minder goed met een griffierecht.65

Inn het oude procesrecht werd het beroepschrift ter kennis van de officier van justitie, die de beslissingg had genomen, gebracht om hem in de gelegenheid te stellen daarover de nodige opmer-kingenn te maken. Bij antwoord legde de officier de op de zaak betrekking hebbende stukken over (art.. 10 Wahv oud). Met de wijzigingswet van 1997 is de procedure aangepast in die zin dat het bij dee officier van justitie ingediende beroepschrift met de overige op de zaak betrekking hebbende stuk-kenn door hem wordt gezonden aan de kantonrechter, nadat de indiener zekerheid heeft gesteld dan well nadat de termijn daarvoor is verstreken.

Dee indiener en de officier worden vervolgens in de gelegenheid gesteld op een openbare terechtzit-tingg hun zienswijzen nader toe te lichten (art. 12, eerste lid Wahv). De procedurevoorschriften voor dee behandeling op de terechtzitting zijn summier. De rechter is niet verplicht getuigen te horen en henn daartoe op te roepen.66 Partijen kunnen getuigen en deskundigen meenemen naar de zitting. Ookk in dat geval bestaat voor de rechter geen verplichting hen te horen, zij het dat hij de weigering zee te horen wel moet motiveren.67 Hoort hij ze wel, dan kan hij tot beëdiging overgaan alvorens ze tee horen. Voor de ambtshalve of op verzoek van één van de partijen opgeroepen getuigen en des-kundigenn bestaat geen verschijningsplicht.68

Iss de kantonrechter van oordeel dat de beslissing van de officier niet of niet volledig gehand-haafdd kan worden, dan verklaart hij het beroep geheel of gedeeltelijk gegrond. De bestreden beslis-singg wordt daarbij vernietigd of gewijzigd (art. 13 Wahv). Het staat de kantonrechter vrij om een misslagg in de inleidende beschikking te herstellen, tenzij door de misslag bij betrokkenen redelij-kerwijss een misverstand kan zijn ontstaan omtrent de verweten gedraging.69 De kantonrechter ver-nietigtt of stelt zijn beslissing in de plaats van die van de officier. Ingeval van vernietiging is de zaak afgedaann behoudens cassatie. Ingeval van wijziging voorziet hij in een nieuwe beslissing. De kan-tonrechterr die vaststelt dat de officier van justitie een door belanghebbende aangedragen beroeps-grondd niet voldoende heeft onderzocht, mag niet volstaan met de vernietiging van de beslissing van dee officier van justitie, maar moet dit onderzoek zelf verrichten.70 De zaak gaat niet terug naar de officierr van justitie.71 De beslissing wordt aangetekend in het proces-verbaal van de zitting. Afschrift vann de aantekening wordt aan partijen gezonden.

Dee wet voorziet pas sinds de wijzigingswet van 1997 in een kostenveroordeling (art. 13a Wahv). Nietteminn had een kantonrechter reeds voordien een kostenveroordeling opgelegd aan de Staat,

644 HR 9 november 1993, A? 1994, 198 en HR 31 januari 1995, NJ1995, 598 m. ntC. (NB De M geeft als jaar van uit-spraakk 1994).

655 Rogier, aant. 4 bij art. 11, p. 109. 666 HR 2 mei 1995, NJ 1995, 612. 677 Aldus Rogier, aant. 5 bij art. 12, p. 117, die dit afleidt uit de arresten HR 7 juni 1994, DD 94.376 en HR 27 septem-

berr 1994, DD 95.020. 688 Aldus Van der Hulst in T&C Sr, aant. 3 bij an. 12. Rogier merkt op dat de wet geen verschijningsplicht regelt, aant. 5

bijj art. 12, p. 117. 699 HR 20 april 1993, VR 1993, 109 en HR 22 februari 1994, DD 1994, 249. 700 HR 8 juni 1993, NJ 1994, 157 m. nt C. 711 HR 27 juni 1995, NJ 1996, 21.

46 6


omdatt de beroepsprocedure het gevolg was van onzorgvuldig handelen van de officier tijdens het administratieff beroep, zij het dat deze veroordeling zich niet uitstrekte tot de kosten voor rechtsbij-stand.72 2

Tegenn de beslissing van de kantonrechter stond voor partijen beroep in cassatie open. Het cas-satieberoepp is met ingang van 1 januari 2000 vervangen door het rechtsmiddel van hoger beroep dat geconcentreerdd is bij het Gerechtshof te Leeuwarden.73 Bij de laatste wetswijziging is tevens het aan-wendenn van een rechtsmiddel tegen de beslissingen van de kantonrechter beperkt tot de gevallen waarinn een boete van meer dan ƒ150 is opgelegd en die waarin op grond van artikel 11, derde lid Wahvv de belanghebbende niet ontvankelijk is verklaard (art. 14 Wahv).

Degenee tegen wie de opgelegde sanctie ten uitvoer wordt gelegd kan bij verhaal met of zon-derr dwangbevel verzet doen (art. 26, derde en 27, zesde lid Wahv). Bezwaar tegen de beslissing waar-bijj de sanctie is opgelegd is uitdrukkelijk van de verzetprocedure uitgesloten. Niettemin kan dege-nee bij wie verhaal wordt gehaald zich beroepen op onbekendheid met de beschikking. Indien aan-nemelijkk is dat betrokkene de beslissing niet heeft ontvangen zonder dat hem van de onbekendheid mett de beslissing een verwijt kan worden gemaakt, wordt het verzet opgevat als een beroep tegen de inleidendee beschikking.74 Hoe deze rechtspraak zich verhoudt tot de nieuw ingevoerde fictie van bekendheidd van de belanghebbende met de beschikking indien de beschikking niet bestelbaar blijkt opp het in de gemeentelijke basisadministratie opgenomen adres (art. 4, tweede lid Wahv) is voor-alsnogg niet zeker.

Bijj de tenuitvoerlegging zal de officier van justitie zich moeten laten leiden door algemene beginselenn van behoorlijk bestuur. Zo kan bij betrokkene het gerechtvaardigd vertrouwen zijn gewekt datt de sanctie niet ten uitvoer zal worden gelegd.75 En zo is het in strijd met deze beginselen wan-neerr de officier van justitie de inning doorzet van een ten onrechte opgelegde sanctie, omdat het verzett niet gericht zal kunnen zijn tegen de beschikking waarbij een sanctie is opgelegd.76

4.33 Kenmerken van rechterlijk e toetsing Artikell 9, tweede lid Wahv geeft een beperkt aantal beroepsgronden. Deze zijn tevens de toetsings-grondenn voor de kantonrechter. In de literatuur wordt met een beroep op de memorie van toelich-tingg algemeen aangenomen dat de rechter een volledige toetsing kan uitvoeren.77 Daarmee wordt gedoeldd op een volledige rechtmatigheidstoetsing. Om die reden is meermalen voorgesteld om dit tweedee lid van artikel 9 te schrappen.78 Opmerkelijk is dat bij de aanpassing van de wet aan de Awb perr 1 januari 1994 de beroepsgronden niet zijn aangepast. Met zoveel woorden heeft de Hoge Raad mett een beroep op de rechtsgeschiedenis de rechter bevoegd geacht zowel de beslissing van de offi-cierr van justitie als de inleidende beschikking volledig te toetsen op rechtmatigheid, dat wil zeggen medee aan de beginselen van behoorlijk bestuur.79

Artikell 9, tweede lid Wahv somt de beroepsgronden op. In de eerste plaats op de grond dat dee gedraging niet is verricht dan wel dat degene aan wie de sanctie is opgelegd de gedraging niet heeftt verricht (art. 9, tweede lid onder a Wahv). Deze laatste variant geldt niet indien de sanctie is

722 Kantongerecht 's-Gravenhage 30 november 1994, NJ1995, 382. 733 Wet van 28 oktober 1999, 5 469; inwerkingtredingsbesluit van 25 november 1999, S 508. 744 HR 10 november 1992, NJ 1993, 181 m. nt MS. Van der Hulst merkt op dat destijds teruggewezen werd naar de offi-

cierr van justitie, maar dat dit thans naar de kantonrechter zal moeten zijn, T&C Sr, aant. 8 bij art. 27. Terugwijzing naarr de kantonrechter gebeurde in HR 15 juli 1993, NJ 1994, 524 m. nt C. De kantonrechter zal het dwangbevel ver-nietigenn en daarna terugwijzen naar de officier van justitie om op het beroep ex art. 7 Wahv te beslissen.

755 HRójuni 1995, NJ 1995, 696 m. nt MS. 766 HR 17 juli 1995, NJ 1995,697 m. nt MS. 777 Kamerstukken II, II, 1987/88, 20 239, nr 3, p. 16 en 44. 788 Zie bijv. Crébolder, p. 37-799 HR 15 maart 1994, DD 1994, 275.

47 7


opgelegdd aan de kentekenhouder. Voorts geeft het tweede lid onder c de uitzonderingsgronden voor aansprakelijkheidd van de kentekenhouder. Tot slot noemt de wet als grond voor beroep de reeds besprokenn mogelijkheden de sanctie niet op te leggen of te matigen. Eigenlijk gaat het om twee gronden.. De eerste betreft, materieel bezien, een straruitsluitingsgrond: de officier had moeten beslis-senn dat de omstandigheden waaronder de gedraging heeft plaatsgevonden de oplegging van de sanc-tiee niet billijken. Deze omstandigheden kunnen echter ook aanleiding geven om het bedrag van de sanctiee te matigen.80 De tweede grond komt min of meer neer op het van toepassing verklaren van hett draagkrachtbeginsel: de officier had, gelet op de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, eenn lager bedrag van de sanctie moeten vaststellen (art. 9, tweede lid onder b Wahv). Het resultaat vann deze interpretatie is dat de rechter vrijheid heeft in de straftoemeting.

Rogierr houdt het voor mogelijk dat de rechter op andere dan de aangevoerde gronden de beslis-singg van de officier van justitie vernietigt.81

Hett bewijsstelsel is geheel vrij , althans dit kan worden afgeleid uit de bepaling dat elke voor-zieningg van strafrechtelijke en strafvorderlijke aard is uitgesloten (art. 2, eerste lid, laatste volzin Wahv).. De wet geeft geen aanwijzingen voor bewijslastverdeling.

55 Strafrechter en bestuursrechter

Naa de beschrijving van de procedures is het nodig iets te zeggen over de toepasselijke strafbepalin-genn op het gebied van belastingen en verkeer, over de verhouding tussen de boetebepaling en de strafbepaling,, alsmede over de verhouding tussen de vervolgende instanties. In het navolgende gaat hett voornamelijk over de situatie van vóór 1998.

Dee fiscale delicten, voor zover ze in dit onderzoek aan de orde komen, zijn de strafbepalingen uit dee artikelen 68 en 69 Awr (oud), 64 Iw en 225 Sr. De Hoge Raad had altijd al geoordeeld dat tus-senn de strafbepalingen uit de fiscale wetten en die uit het Wetboek van strafrecht geen verhouding vann een bijzondere tot een algemene bestaat, zoals bedoeld in artikel 55, tweede lid Sr.82 De oplos-singg zat in een anticumulatieregeling, die voorzag in het ongedaan maken van de fiscale verhoging indienn de strafrechter onherroepelijk een uitspraak over het feit had gedaan. Aan deze situatie is met dee invoering van het nieuwe fiscale sanctiestelsel met ingang van 1 januari 1998 een eind gekomen. Artikell 69, vierde lid Awr bepaalt dat indien de gedraging valt onder de delictsomschrijving van artikell 69, eerste of tweede lid, alsmede onder artikel 225, tweede lid Sr, vervolging op grond van dee laatste bepaling is uitgesloten. De nieuwe regeling bevat geen specialiteitsverhouding. De wet geeftt thans een vervolgingsbeletsel en spreekt niet over de toepasselijkheid van de onderscheiden bepalingen.. Dit is ook door de wetgever beoogd, omdat de door de strafbepalingen beschermde belangenn niet identiek zijn.83 Voorts heeft de wetgever het zogenaamde 'una-via-beginsel' in de hand-havingg geïntroduceerd: het opleggen van een boete sluit strafvervolging uit (art. 69a Awr), terwijl omgekeerdd als vervolging is ingesteld en het onderzoek op de terechtzitting is aangevangen geen boetee mag wordenn opgelegd (art. 67o Awr).

Voorr de strafbepalingen uit de sociaal-zekerheidswetten gold eveneens dat de Hoge Raad geen specialiteitsverhoudingg aannam.84 Dit gaf het OM een zekere vrijheid de vervolging in te kleden.

800 HR 29 september 1992, NJ1993, 32. 811 Rogier, aam. 2a bij an. 13, p. 122. 822 Wond, p. 123-131; Verheul, p. 126-132; Wattel 1989, p. 190-213. 833 Kamerstukken II, 1993/94, 23 470, nr 3, p. 24. 844 HR 15 april 1980, NJ 1980, 449; HR 14 oktober 1986, NJ 1987, 391; HR 7 april 1987, NJ 1988, 62. Zie Verheul,

p.. 126-130.

48 8


Indienn op één gedraging meer strafbepalingen van toepassing waren - bij een valse belastingaan-giftee en uitkeringsaanvraag was dat doorgaans het geval - dan zal in verband met de hogere straf-dreigingg van valsheid in geschrift (art. 225 Sr), deze bepaling de voorkeur genieten. Met de inwer-kingtredingg op 1 april 2000 van de wet tot concentratie van de strafbepalingen uit de sociaal-zeker-heidswettenn in het Wetboek van strafrecht zijn de problemen op het gebied van samenloop en spe-cialiteitt min of meer opgelost (art. 227a en 227b Sr).85 Met de Wbmti is voor een vrijwel gelijklui-dendee uitwerking van het una-via-beginsel gekozen als in het belastingrecht met als belangrijke aan-vullingg dat een boete niet kan worden opgelegd als de zaak bij het OM in onderzoek is (art. 27d Ww). .

Inn het verkeersrecht spelen deze problemen niet. Immers ingevolge de Wvw, de Gemeentewet enn de Provinciewet zijn nagenoeg alle overtredingen van verkeersvoorschriften strafbare feiten (art. 1777 Wvw, 154 Gemeentewet en 150 Provinciewet). De Wahv haalt de afdoening van het grootste deell van die feiten uit de strafrechtelijke sfeer. Immers, de gedragingen geplaatst in de bijlage bij de wett en voor zover door de gedraging geen letsel is ontstaan of schade is toegebracht, worden op admi-nistratiefrechtelijkee wijze afgedaan (art. 2, eerste en tweede lid Wahv).

Dee in het commune strafrecht strafbaar gestelde valsheid in geschrift is een misdrijf, bedreigd met geldboetee van ten hoogste ƒ100.000 of gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren. De strafbare fei-tenn uit de belastingen sociaal-zekerheidswetten, overtredingen en misdrijven, zijn bedreigd met geldboetee of vrijheidsbeneming. Is in de Awr de strafdreiging gevangenisstraf, dan levert het straf-baree feit een misdrijf op (72 Awr). De overtredingen uit de Awr kunnen worden bestraft met ten hoogstee zes maanden hechtenis of een geldboete van ƒ10.000. De misdrijven kunnen worden bestraft mett gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of een boete van honderdduizend gulden of, indien datt bedrag hoger is, eenmaal het bedrag van de te weinig geheven belasting (art. 68 en 69 Awr). Het niett doen aangifte kent een lichtere strafmaat dan het doen van een onjuiste aangifte. Volledigheidshalvee merk ik op dat het verbod op twee hoofdstraffen in het strafrecht is opgeheven: veroordeeltt de rechter tot vrijheidsbeneming dan kan hij tevens een geldboete opleggen (art. 9, twee-dee lid Sr). De fiscale verzuimboeten belopen ten hoogste ƒ10.000 en de vergrijpboeten 100 percent vann de te weinig geheven belasting. De nog niet in werking getreden artikelen 227a en 227b Sr ken-nenn eveneens een gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of een geldboete van ten hoogste hon-derdduizendd gulden. Met de inwerkingtreding van de laatstgenoemde bepalingen vervallen de arti-kelenn 133-135 Ww, die op het opzettelijke doen van valse aangifte of verklaring, alsmede het doen opmakenn van vervalste geschriften met het oog op een werkloosheidsuitkering een gevangenisstraf vann ten hoogste twee jaren en een geldboete van de vierde categorie (ƒ25.000) stelden. Dit betrof-fenn de misdrijven. Met de verhoging van deze laatste straffen wordt aansluiting gezocht bij de straf-dreigingenn uit de Awr en de commune valsheid. De overtredingsvarianten van de uitkeringsfraude kennenn strafdreigingen van ten hoogste zes maanden hechtenis en ƒ10.000 boete (art. 447c en 447d Sr).. De bestuurlijke boete beloopt ten hoogste ƒ5.000 (art. 27a Ww).

Dee strafbare feiten die gedragingen zoals bedoeld in de Wahv zijn geworden kunnen met ten hoogstee ƒ750 worden beboet. Is bij de gedraging letsel onstaan of schade toegebracht dan leveren zijj toch een strafbaar feit, een overtreding, op bedreigd met een geldboete van ten hoogste ƒ5.000 enn hechtenis van maximaal twee maanden.

Inn het verkeersstrafrecht zijn de criteria voor strafrechtelijke dan wel administratiefrechtelijke afdoe-ningg bij wet gegeven. Over de toepassing van de criteria kan uiteraard verschil van inzicht bestaan.

855 Wet van 20 januari 2000, 5 40.

49 9


Slechtss één afdoeningsysteem komt in aanmerking. Voor de ontvankelijkheid van het OM in straf-zakenn is bepalend hoe het feit ten laste is gelegd zoals bij snelheidsovertredingen, welke bij een over-schrijdingg van meer dan 40 kilometer per uur een strafbaar feit oplevert en bij een geringere over-schrijdingg een muldergedraging.86 In het geval dat de tenlastelegging niet meer bevat dan de feits-omschrijvingg van een muldergedraging en niet blijkt van schade of letsel ten gevolge van die gedra-ging,, dan behoort het OM in de strafvervolging niet-ontvankelijk te worden verklaard en kan de rechterr niet tot een bewezenverklaring komen en die vervolgens kwalificeren als gevaarzetting (art. 55 Wvw).87 Is het bestanddeel gevaarzetting of hinder in de tenlastelegging opgenomen dan is het OMM ontvankelijk, ook indien het gevaar of de hinder het gevolg is van gedragingen, welke tevens muldergedragingenn inhouden en waarbij geen letsel of schade is ontstaan.88 De Hoge Raad voegt daaraann toe dat het wettelijk stelsel zich ertegen verzet datt enerzijds, indien een strafrechtelijke ver-volgingg is ingesteld ter zake van overtreding van artikel 5 Wvw (gevaarzetting), nadien een admini-stratievee sanctie wordt opgelegd ter zake van een of meer gedragingen die deel uitmaken van het strafrechtelijkee verweten verkeersgedrag en anderzijds dat, indien ter zake van een gedraging een administratievee sanctie is opgelegd, die gedraging in aanmerking wordt genomen bij de beoorde-lingg van de vraag of het verkeersgedrag als een overtreding van artikel 5 Wvw zal worden vervolgd.89

Dee boetebepalingen en strafbepalingen uit de belastingwetten en de sociaal-zekerheidswetten overlappenn elkaar, in die zin dat de strafbepalingen een ruimer bereik hebben dan de boetebepalin-gen.. Dit brengt mee dat de beboetbare gedraging ook een strafbaar feit oplevert. De keuze tussen hett ene of het ander handhavingssysteem is derhalve een kwestie van beleid en afstemming tussen dee bevoegde organen. In het belastingrecht wordt sinds de jaren vijfti g een anticumulatieregeling toe-gepast,, die nadien in de wet is vastgelegd (art. 9, vierde lid, 18, derde lid en 21, tweede lid Awr oud).900 Zoals al opgemerkt is in het nieuwe fiscale sanctiestelsel het una-via-beginsel vastgelegd (art. 67oo en 69a Awr).

Dee anticumulatieregeling had strikt genomen alleen betrekking op gedragingen die (konden) wordenn gekwalificeerd onder de artikelen 68 en 69 Awr (oud) en 64 Invorderingswet. Was een trans-actieactie met het bestuur van 's Rijks belastingen tot stand gekomen (art. 76 Awr) of had de strafrech-terr een uitspraak over het feit gedaan, dan verviel de verhoging van de aanslag van rechtswege. Het oordeell van de Hoge Raad dat de artikelen 68 Awr en 225 Sr niet in een specialiteitsverhouding stonden,, werkte door in de toepassing van de anticumulatieregeling. Een veroordeling ter zake van valsheidd in geschrift deed de dwingend voorgeschreven verhoging van de aanslag niet vervallen. Daarvoorr was een afzonderlijke kwijtschelding vereist. Hierin werd overigens wel voorzien in § 30, eerstee lid Vab 1993.91 Hetzelfde gold voor de transactie met het OM. De Hoge Raad had dat al eer-derr uitgemaakt. Het initiatief tot de hernieuwde vaststelling van de aanslag lag bij de belangheb-bende.92 2

Dee regering heeft zich in het verleden verzet tegen de invoering van een anticumulatieregeling voorr sancties op het terrein van de sociale zekerheid.93 De oplossing moest altijd gevonden worden inn de straftoemeting door de strafrechter.

866 Zie o.a. HR 12 december 1995, NJ1996, nrs 397-399 en HR 23 januari 1996, NJ1996, 400 m. nt 'tH. 877 HR 16 december 1997, NJ 1998, 353; 888 HR 23 juni 1998, NJ 1999, 47 m. nt 'tH (in casu ging het om een vervolging op grond van art. 25 Wvw (oud). 899 Deze laatste overweging is herhaald in HR 12 januari 1999, NJ 1999, 289. 900 Feteris, p. 717. 911 Hierin was ook al voorzien in § 19, eerste lid Lab 1984, waarbij overigens het Ministerie van Financiën zich wel beleids-

vrijheidd had voorbehouden; zie hierover Feteris, p. 718. 922 HR 20 juni 1990, NJ 1990, 811 m. nt ThWvV (BNB 1991/29 m. nt Hofstra). 933 Zie hierover o.m. Verheul, p. 225-227.

50 0


Ookk op het punt van de organisatie van de opsporing en de vervolging verschillen de drie beleids-terreinenn nogal. Zoals gezegd zijn in het kader van de Wet Mulder bevoegde opsporingsambtena-renn aangewezen als het bestuursorgaan dat de sanctie kan opleggen onder verantwoordelijkheid'van dee korpschef en onder toezichtvan de officier van justitie (art. 3 Wahv). De opsporing en vervol-gingg van strafbare feiten voor zover in handen van opsporingsambtenaren geschiedt onder en op gezaggezag van de officier van justitie; hetzelfde geldt voor transactie door de politie aangeboden (art. 74c Srr en 148 Sv). De opsporing is wel een rechtstreeks aan de ambtenaren geattribueerde bevoegdheid (art.. 141 Sv). Het College van procureurs-generaal heeft de bevoegdheid aanwijzingen ter zake van dee handhaving van verkeersvoorschriften te geven (art. 3, vierde lid Wahv).

Inn belastingzaken is de opsporing voor een groot deel in handen van de fiscus. Het gezag over dee opsporingsambtenaren is aan het OM onttrokken (art. 80, vierde lid Awr) en slechts op verzoek vann het bestuur van 's Rijks belastingen kan vervolging worden ingesteld (art. 80, eerste lid Awr). Ditt verzoek bestaat uit het toezenden van de processen-verbaal met de in beslag genomen voorwer-penn aan de officier van justitie door het bestuur. Dit is slechts anders indien de dwangmiddelen inverzekeringstelling,, voorlopige hechtenis of het betreden van een woning is toegepast. In die geval-lenn herneemt de officier van justitie zijn positie van dominus litis. Zolang deze dwangmiddelen niet zijnn toegepast zenden de opsporingsambtenaren hun processen-verbaal ter zake van belastingdelic-tenn niet naar het OM, maar naar het bestuur van 's Rijks belastingen (an. 80, tweede lid Awr). In dee gevallen waarin genoemde dwangmiddelen niet zijn toegepast is het verzoek om vervolging van hett bestuur voorwaarde voor vervolging. Het ontbreken van een expliciet verzoek hoeft niet aan de ontvankelijkheidd van het OM in de weg te staan, mits blijkt dat er daden van vervolging zijn ver-richt.944 Zendt de Fiscale inlichtingen- opsporingsdienst (FIOD) de processen-verbaal rechtstreeks naar hett OM dan mag, volgens de Hoge Raad, worden aangenomen dat het bestuur van 's Rijks belas-tingenn daarmee instemt, behoudens aanwijzingen van het tegendeel.95 De bevoegdheid tot transac-tiee is eveneens aan het OM onttrokken en voorbehouden aan de fiscus (art 76 Awr). Dit alles geldt niett voor vervolging op basis van commune delicten.

Inn de sociaal-zekerheidspraktijk hebben de meeste uitvoeringsorganen eigen, buitengewone opsporingsambtenarenn in dienst. De regering streefde naar een verhouding van één controleur op dee zevenhonderdvijftig uitkeringsgerechtigden.96 De opsporingsactiviteiten vallen onder de norma-lee gezagsuitoefening van de officier van justitie. Voor de uitvoeringsorganen geldt voorts dat indien zijj in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf, zij verplicht zijn daarvan onverwijldd aangifte te doen (art. 162, eerste lid en met name onder c Sv). Deze verplichting kan wordenn beperkt in overleg met de officier van justitie en met inachtneming van algemene voor-schriftenn ter goede uitvoeringvan deze aangifteplicht. De interne richtlijnen voor de uitvoeringsor-ganenn zijn afgestemd op de richdijnen voor het OM. In die zin zijn de richtlijnen op te vatten als eenn inperking van de aangifteplicht en voor zover het betreft activiteiten van (buitengewone) opspo-ringsambtenarenn als een aanwijzing ter zake van de verplichting processen-verbaal op te maken en inn te zenden naar de officier van justitie. In het verleden is geconstateerd dat in strijd met de wet (art.. 156, 157, 162, eerste lid onder c, vierde en zesde lid Sv) en met de richtlijnen de processen-verbaall niet ingezonden worden naar de officier van justitie, maar in handen van het bestuur van hett uitvoeringsorgaan worden gesteld. Het bestuur beslist dan over de inzending van het proces-ver-baall of het doen van aangifte.97

944 HR 15 september 1986, NJ1987, 304. 955 HR 24 juni 1997, NJ 1997,724. 966 De Staatssecretaris van Sociale zaken en werkgelegenheid heeft aangekondigd de verhouding controleur-uitkeringsge-

rechtigdenn van één op de duizend te verhogen tot één op zevenhonderdvijftig, waarbij het huisbezoek weer moet wor-denn ingevoerd, Kamerstukken II, 1992/93, 17 050, nr 158.

977 Kamerstukken II, 1991/92, nr 22 457, nr 2, p. 11-13.

51 1

UvA-DARE (Digital Academic Repository) Rechtsbescherming ... › ws › files › 3873393 ›...

Documents

Transcript of UvA-DARE (Digital Academic Repository) Rechtsbescherming ... › ws › files › 3873393 ›...