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PRONUNCIAMIENTO Nº 281-2019/OSCE-DGR

Entidad: Superintendencia Nacional de Educación Superior

Universitaria

Referencia: Concurso Público N°.2-2019-SUNEDU-1, convocado para la

“Contratación del Servicio de Emisión y Expedición de

Carnes Universitarios”.

1. ANTECEDENTES

Mediante el formulario de Solicitud de Emisión de Pronunciamiento correspondiente al

Trámite Documentario N° 2019-14548490-LIMA, recibido el 08.MAR.2019, el

presidente del comité de selección a cargo del procedimiento de selección de la referencia

remitió al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), la solicitud

de elevación de cuestionamientos al pliego absolutorio de consultas y/u observaciones,

presentada por el participante SALMON CORP S.A.C., en cumplimiento de lo dispuesto

por el artículo 21 de la Ley N° 30225, dispositivo que aprueba la Ley de Contrataciones

del Estado, en adelante la Ley, y el artículo 51 de su Reglamento, aprobado por el Decreto

Supremo Nº 350-2015-EF, en adelante el Reglamento; y, sus modificatorias aprobadas

mediante Decreto Legislativo N° 1341 y Decreto Supremo 056-2017-EF,

respectivamente.

Al respecto, cabe precisar que, en la emisión del presente pronunciamiento se utilizará el

orden establecido por el comité de selección en el pliego absolutorio1, y los temas materia

de cuestionamiento del mencionado participante, conforme al siguiente detalle:

Cuestionamiento N° 1: Respecto a la absolución de la consulta y/u observación

N° 2, referida a los “Términos de Referencia”.

Cuestionamiento N° 2: Respecto a la absolución de las consultas y/u

observaciones N° 14, N° 36, y N° 43, referidas al requisito de calificación

“Experiencia del postor”.

Cuestionamiento N° 3: Respecto a la absolución de las consultas y/u

observaciones N° 33 y N° 40, referidas a los “Requisitos para perfeccionar el

contrato”.

De otro lado, de la revisión de la solicitud de elevación del participante SALMON CORP

S.A.C., se advierte que refiriéndose a la consulta y/u observación N° 11 del participante

THOMAS GREG & SONS DE PERÚ S.A., cuestionó respecto “al plazo de duración del

servicio”, aspecto que no fue observado en la mencionada consulta y/u observación; por

lo que, al tratarse de una pretensión adicional que debió ser presentada en la etapa

pertinente, este extremo deviene en extemporáneo, razón por la cual, este Organismo

Técnico Especializado no se pronunciará al respecto.

1 La enumeración utilizará corresponde al formato de pliego absolutorio en versión EXCEL.

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Asimismo, de la revisión de la solicitud de elevación, se aprecia que se cuestiona la

absolución de las consultas y/u observaciones N° 17, N° 18, N° 19, N° 20, N°21, N° 22,

N° 23, N° 24, N° 25, N° 26, N° 27, N° 28, N° 29, N° 30, N° 31 y N° 32; sin embargo, de

la revisión del contenido de aquellas, no se aprecia el sustento respecto en qué medida lo

absuelto por el comité de selección vulneraría las disposiciones de la normativa de

contratación pública u otras normas conexas al objeto de convocatoria; por lo que, al

haberse configurado lo dispuesto en los literales b) y c) del numeral 8.1.32 de la Directiva

N° 004-2017-OSCE/CD, no corresponde que este Organismo Técnico Especializado se

pronuncie al respecto.

2. CUESTIONAMIENTOS

Cuestionamiento N° 1 Respecto a los “Términos de Referencia”

El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de la consulta y/u

observación N° 2, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente: “Se entiende que

en la etapa que se solicita la presentación de la herramienta tecnológica esta ya debe

estar instalada en la Entidad, por lo cual resulta absurdo el presente requerimiento. Sin

embargo, el observante pretende que se acredite posesión o propiedad de un software

que está en etapa de prueba cuando sabe que muy probablemente dicho software será

elaborado a medida o adecuado a las necesidades de la Entidad de manera que insistir

con un requerimiento de este tipo otorga clara ventaja para el actual proveedor, que es

quien insiste que la Entidad exija la propiedad de la herramienta”.

Pronunciamiento

Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,

corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a

contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o

Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las

características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de

la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse, lo cual incluye el

requisito de calificación “Experiencia del postor”.

Asimismo, en el numeral 8.3 del artículo 8 del Reglamento, se establece que al definir el

requerimiento no debe incluirse exigencias desproporcionadas al objeto de la

contratación, irrazonables e innecesarias referidas a la calificación de los potenciales

postores que limiten o impidan la concurrencia de los mismos u orienten la

contratación hacia uno de ellos.

En el presente caso, en el numeral 4.2 del “Formato de Resumen Ejecutivo del Estudio

de Mercado (servicios)”, se advierte, entre otros aspectos, que la Entidad ha declarado

que existiría pluralidad de proveedores con capacidad de cumplir con el requerimiento.

2 De conformidad con lo dispuesto en los literales b) y c) del numeral 8.1.3 de la Directiva N° 004-2017-OSCE/CD “Acciones de supervisión a pedido de

parte”, aprobada mediante Resolución Nº 004-2017-OSCE/CD, de fecha 31 de marzo de 2017, no corresponde atender la solicitud de emisión de

pronunciamiento cuando el participante no haya identificado la vulneración a la normativa de contratación pública u otras normas complementarias

o conexas que tengan relación con el procedimiento de selección o con el objeto de la contratación, en que habría incurrido el comité de selección al

absolver la consulta objeto de elevación; así como, el participante no sustente o no identifique la vulneración en que estaría incurriendo el comité de

selección al absolver la observación cuestionada.

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Por su parte, de la revisión de las Bases, se advierte que en el numeral 5.6.1 “De la

Herramienta Tecnológica Central” del Capítulo III de la Sección Específica, la Entidad

requiere que el postor oferte, lo siguiente:

CAPÍTULO III

3.1 TÉRMINOS DE REFERENCIA

(…)

5.6 INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO

5.6.1 De la Herramienta Tecnológica Central

El contratista deberá proveer todo el equipamiento de hardware, software, licencias,

instalaciones, infraestructura de seguridad y herramientas de administración para

implementar una plataforma de tecnologías de información que dará sustento al servicio

de emisión de carnés

(…)

10. SUBCONTRATACIÓN

Queda prohibida la tercerización y/u subcontratación bajo cualquier forma en cualquier

etapa de todo el proceso, por lo que la SUNEDU podrá tomar acciones legales si se

incumple esta condición.

Cabe señalar, que de la revisión de los requisitos de calificación consignados en el

numeral 3.2 del Capítulo de la Sección Específica de las Bases, se aprecia que la Entidad

no habría considerado el requisito de calificación “Equipamiento e Infraestructura

Estratégica”; por lo que, se entendería que con la presentación del Anexo N° 3

“Declaración Jurada de cumplimiento de los términos de referencia”, se acreditaría

dicho aspecto.

Ahora bien, mediante la consulta y/u observación N° 2, el participante THOMAS GREG

& SONS DE PERU S.A., solicitó que el contratista garantice que cuenta con una

herramienta tecnológica al momento de la ejecución del servicio y la resolución emitida

por INDECOPI otorgando el registro de la herramienta a favor del contratista, a fin de

evidenciar la propiedad de la herramienta y tener certeza que el servicio no se está

subcontratando; ante lo cual, el comité de selección señaló que “el contratista deberá

acreditar la disponibilidad de la herramienta tecnológica, mediante la presentación de:

copia de documentos que sustenten la propiedad, la posesión o de alquiler u otro

documento que acredite la disponibilidad de la herramienta tecnológica requerida (no

se aceptará declaración jurada)” y que “la presentación de esta documentación será al

finalizar la implementación de la segunda etapa de la herramienta tecnológica, según lo

indica el numeral 8.3.4 de los términos de referencia”, adicionalmente precisó que “está

prohibida la subcontratación y/o tercerización, de acuerdo a lo señalado en numeral 10

de los términos de referencia”.

En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de la

solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección ratificó que al finalizar

la implementación de la segunda etapa de la herramienta tecnológica, el contratista deberá

presentar copia simple de la documentación que sustente la propiedad, la posesión o

alquiler u otro documento que acredite la disponibilidad de la herramienta tecnológica en

los plazos señalados en las Bases (el plazo de implementación es de 60 días calendario

luego de la respectiva aprobación), con lo cual se iniciará la emisión y expedición de los

carnés universitarios.

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De lo expuesto en las Bases, se advertiría que la Entidad estaría requiriendo una

herramienta tecnológica (hardware, software, licencias, instalaciones, infraestructura de

seguridad y herramientas de administración) para la implementación de una plataforma

de tecnologías de información, siendo que, mediante el pliego absolutorio e informe

técnico, ratificó dicho aspecto y precisó que su acreditación será para la ejecución del

contrato correspondiente.

En ese sentido, considerando que el comité de selección habría ratificado en el informe

técnico la necesidad de contar con la documentación que acredite la disponibilidad de la

herramienta tecnológica, y que en el resumen ejecutivo declaró que existiría pluralidad

de proveedores con la capacidad de cumplir el requerimiento, este Organismo Técnico

Especializado ha decidido NO ACOGER el presente Cuestionamiento.

Cuestionamiento N° 2 Respecto al requisito de calificación

“Experiencia del postor”

El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de las consultas y/u

observaciones N° 14, N° 36 y N° 43, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente:

- Respecto a la consulta y/u observación N° 14: “Este pedido del observante denota

su clara intención de ser el único capaz de poder participar en el presente proceso, ya

que sabe que este tipo de requerimientos tradicionalmente han sido requeridos como

adquisición o suministro de bienes, y que pocas entidades como la SUNEDU lo han

requerido como servicio. De esta manera se asegura ser el único postor en capacidad

de presentarse al proceso. Con esta disposición se violenta abiertamente los

principios de libre competencia y concurrencia, limitándose la mayor participación

de postores”.

- Respecto a la consulta y/u observación N° 36: Señaló que los servicios considerados

como similares para acreditar la experiencia del postor, han sido contratados

mayormente por las Entidades como suministro de bienes, y toda vez que, se ejecutan

las mismas prestaciones del objeto convocado (emisión y expedición de carnés

universitarios), solicitó considerar como servicios similares para acreditar la

experiencia del postor “la experiencia en el suministro de insumos para la elaboración

de documentos con medidas de seguridad como los DNI, pasaportes, carnés de

extranjería, licencias de conducir, entre otros”.

- Respecto a la consulta y/u observación N° 43: Señaló que la Entidad habría acogido

parcialmente su observación, toda vez que, redujo el monto facturado acumulado para

acreditar la experiencia de postor a dos (2) veces el valor referencial; sin embargo, su

petitorio fue reducir dicha experiencia a una (1) vez el valor referencial, ello con el

objeto de promover la mayor participación de postores.

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Pronunciamiento

Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,

corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a

contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o

Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las

características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de

la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse, pudiendo además

incluir, los requisitos de calificación que se consideren necesarios.

Así, el artículo 28 del Reglamento establece que la Entidad verifica la calificación de los

postores conforme a los requisitos que se indiquen en los documentos del procedimiento

de selección, a fin de determinar que estos cuentan con las capacidades necesarias para

ejecutar el contrato. Estos se formulan en función de los requisitos y/o condiciones

establecidas en las Especificaciones Técnicas, los Términos de Referencia o el

Expediente Técnico. Asimismo, según este mismo artículo, los requisitos de calificación

que pueden adoptarse son: (i) Capacidad legal; (ii) Capacidad técnica y profesional; y (iii)

Experiencia del postor, siendo que la Entidad no puede imponer requisitos distintos a

los señalados en el Reglamento y los documentos estándar aprobados por el OSCE.

De otro lado, las “Bases Estándar de Concurso Público para la Contratación de Servicios

en General”, establecen que la Entidad puede requerir la “experiencia del postor”, y para

dicho efecto, deberá incluirse el requisito de calificación “Experiencia del postor”, siendo

que, su exigencia sería determinada a través de un monto facturado que no podría ser

mayor a tres (3) veces el valor referencial de la contratación o del ítem, por la contratación

de servicios en la actividad objeto de la convocatoria, durante los ocho (8) años anteriores

a la fecha de la presentación de ofertas que se computarán desde la fecha de la

conformidad o emisión del comprobante de pago, según corresponda, la cual podrá ser

acreditado con copia simple de contratos u órdenes de servicios, y su respectiva

conformidad o constancia de prestación, o comprobantes de pago cuya cancelación se

acredite documental y fehacientemente (Voucher de depósito, reporte de estado de

cuenta, cancelación en el documento, entre otros), correspondientes a un máximo de

veinte (20) contrataciones.

Asimismo, en las citadas Bases Estándar, se prevé que, excepcionalmente, debido a la

naturaleza de la contratación, la Entidad puede restringir la experiencia del postor a la

contratación de servicios iguales o similares.

En el presente caso, en el numeral 4.2 del “Formato de Resumen Ejecutivo del Estudio

de Mercado (servicios)”, se advierte, entre otros aspectos, que la Entidad ha declarado

que existiría pluralidad de proveedores con la capacidad de cumplir con el requerimiento.

De la revisión de las Bases, se advierte que en el numeral 3.2 “Requisitos de calificación”

del Capítulo III de la Sección Específica, la Entidad requiere que el postor cumpla, entre

otros, el siguiente requisito:

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CAPÍTULO III

(…)

3.2 REQUISITOS DE CALIFICACIÓN

(…)

B EXPERIENCIA DEL POSTOR

B.1 FACTURACIÓN

Requisitos:

El postor debe acreditar un monto facturado acumulado equivalente a TRES (03) EL

VALOR REFERENCIAL DE LA CONTRATACIÓN, en servicio iguales o similares

objeto de la convocatoria, durante los ocho (8) años anteriores a la fecha de la

presentación de ofertas que se computarán desde la fecha de la conformidad o emisión

del comprobante de pago, según corresponda.

Se consideran servicios similares a los siguientes: Servicios de impresión de licencias

de conducir y/o servicios de impresión de carnés de licencia de manipulación de

explosivos y/o servicios de impresión de licencias de uso de armas de fuego y/o

servicios de impresión de tarjetas de propiedad y/o servicios de impresión de carnés

de extranjería y/o servicios de impresión de documentos de identificación con medidas

de seguridad en general y/o servicios de impresión de documentos de identificación

con medidas de seguridad.

Acreditación:

La experiencia del postor se acreditará con copia simple de (i) contratos u órdenes de

servicios, y su respectiva conformidad o constancia de prestación; o (ii) comprobantes

de pago cuya cancelación se acredite documental y fehacientemente, con VOUCHER

DE DEPÓSITO O REPORTE DE ESTADO DE CUENTA, correspondientes a un

máximo de veinte (20) contrataciones (…).

Ahora bien, considerando los hechos cuestionados, se aprecia lo siguiente:

a) Respecto a la definición de los servicios similares:

Las “Bases Estándar de Concurso Público para la contratación del servicio en

general” indican que la Entidad puede adoptar, entre otros, el requisito de calificación

“Experiencia del postor”, en el que se prevé que la Entidad defina los servicios

similares al objeto de la convocatoria. Es así que, debe entenderse por servicio similar

a aquélla de naturaleza semejante a la que se desea contratar, entendiéndose por

semejante a aquello parecido y no igual. Así, para considerarse similar bastará que el

contrato que se proponga a efectos de la calificación de la experiencia del postor

contenga algunas de las características esenciales que definen la naturaleza del servicio

que se pretende realizar.

Por su parte, mediante la Opinión N° 088-2018/DTN, la Dirección Técnico Normativa

indicó lo siguiente:

“(…) en el marco de la manifestación de la libertad contractual, las partes

pueden establecer la denominación que consideren pertinente a las

transacciones comerciales que realizan. No obstante lo señalado, la

doctrina civil reconoce el ‘principio de la irrelevancia del nomen iuris’, en

virtud del cual se entiende que ‘las cosas son lo que son y no lo que las

partes dicen que son’. De esta forma, la denominación de un contrato no

resulta ser concluyente para determinar el contenido de una contratación,

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pues, para tal efecto, corresponde observar la naturaleza de las

prestaciones y/o actividades inherentes a dicho contrato.

En este punto corresponde indicar que la normativa de contrataciones del

Estado, es ajena a la regulación de los documentos contractuales que

puedan celebrar los privados y la denominación que éstos le puedan

otorgar; por lo que, en un procedimiento de selección la evaluación que

realiza la Entidad se ha de centrar en el contenido de los documentos

presentados por el postor.

(…)

2.1.3. De esta forma, en un procedimiento de selección para la ejecución de

un servicio de Consultoría de Obra, independientemente del ‘nomen iuris’

que se le atribuya a un documento contractual, (llámese ‘Órdenes de

Compra’), si con las prestaciones y/o actividades que las integran se

demuestra fehacientemente la destreza adquirida en servicios de

consultoría de obra iguales o similares al objeto de la convocatoria -en

concordancia con las definiciones consignadas en la normativa de

contrataciones del Estado-, éstas podrán ser valoradas por la Entidad para

evaluar la acreditación de experiencia del postor”.

Cabe señalar, que las referidas Bases Estándar indican como “Nota importante” que,

al calificar la experiencia del postor, se debe valorar de manera integral los documentos

presentados por el postor para acreditar dicha experiencia. En tal sentido, aun cuando

en los documentos presentados la denominación del objeto contractual no coincida

literalmente con el previsto en las Bases, se deberá validar la experiencia si las

actividades que ejecutó el postor corresponden a la experiencia requerida.

- Respecto de la consulta y/u observación N° 14:

Mediante la consulta y/observación N° 14, el participante THOMAS GREG &

SONS DE PERÚ S.A. solicitó que “la experiencia del postor deberá estar referida

necesariamente a ‘servicios’ ya que este es el objeto de la contratación, por lo que

los contratos y/o documentos que se refieran a adquisición de ‘bienes’ no deberán

ser tomados en cuenta para la acreditación de experiencia del postor”; ante lo cual,

el comité de selección indicó que “la acreditación de la experiencia, ya hace

referencia a servicios iguales o similares al objeto de la presente convocatoria

‘contratación del servicio de emisión y expedición de carnés universitarios’”.

En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de

la solicitud de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:

“Es necesario precisar que el objeto de la contratación es la emisión y

expedición de carnés universitarios. Definiéndose como servicios

similares: ‘Servicios de impresión de licencias de conducir y/o servicios

de impresión de carnés de licencia de manipulación de explosivos y/o

servicios de impresión de licencias de uso de armas de fuego y/o

servicios de impresión de tarjetas de propiedad y/o servicios de

impresión de carnés de extranjería y/o servicios de impresión de

documentos de identificación con medidas de seguridad en general y/o

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servicios de impresión de documentos de identificación con medidas de

seguridad’.

De lo anterior se desprende que la bases del Concurso Público N° 02-

2019-SUNEDU, cumple con las disposiciones establecidas en la Ley de

Contrataciones del Estado y su Reglamento, asimismo con las Directivas

emitidas por el OSCE. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario

mencionar que de acuerdo al resumen ejecutivo del estudio de mercado,

se indica la existencia de pluralidad de postores que cumplen con los

requisitos técnicos mínimos de los términos de referencia y los requisitos

de calificación.

Por consiguiente lo señalado por el participante carece de sustento y no

vulnera ningún extremo de la citada Ley”.

- Respecto de la consulta y/u observación N° 36:

Mediante la consulta y/u observación N° 36, el participante SALMON CORP

S.A.C. solicitó considerar para acreditar la experiencia del postor “aquella obtenida

en contratos de suministro de insumos para la elaboración de documentos de

identidad con medidas de seguridad, adquisición de formatos de certificados con

medidas de seguridad y suministros de materiales pre impresos con elementos de

seguridad para la emisión de documentos oficiales como las licencias de conducir;

ante lo cual, el comité de selección, decidió no acoger dicha consulta y/u

observación, indicando que “el sentido de lo señalado en los Términos de

Referencia en relación a la acreditación de la experiencia del postor deberá ser

servicios y no la provisión de insumos, según lo señala las Bases y lo precisa el

objeto de la convocatoria”.

En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de

las solicitudes de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:

“En base a lo anterior, es preciso indicar que, el presente participante

Salmon Corp SAC, participó en el estudio de mercado, remitiendo su

cotización, indicando que cumple con los términos de referencia,

remitidos vía correo electrónico. Asimismo, no formuló ninguna consulta

u observación en ningún extremo de los términos de referencia y requisitos

de calificación alcanzados.

En adición a lo antes señalado, se precisa que el servicio de emisión y

expedición de carnés universitarios considera la inclusión de la

información registrada y actualizada de los estudiantes por parte de las

universidades, a través de la herramienta tecnológica (servicio completo);

y no que la SUNEDU asuma la última etapa del proceso productivo.

Asimismo, precisar que la SUNEDU tiene plazos que cumplir para este

servicio, lo cual está señalado en el TUPA vigente, y con un servicio

parcial no sería posible. Además de no respetar dicho plazo le generaría

a la SUNEDU moras por incumplimiento. A esto, le sumamos que la

SUNEDU incluso busca reducir dicho plazo progresivamente.

Cabe recalcar que, la herramienta tecnológica es un soporte fundamental

tanto para el proceso de emisión y expedición de los carnés universitarios

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como para la trazabilidad de la información, lo cual nos permite disponer

de información en tiempo real ganando eficiencia y eficacia en el uso de

los recursos, además de contar con información validada por la

universidad.

En ese sentido, la SUNEDU ratifica lo señalado en el pliego de

absolución de consultas y/u observaciones.” (El subrayado y resaltado

es agregado).

De lo expuesto en las Bases del presente procedimiento de selección, se advertiría que

la Entidad estaría requiriendo la acreditación de la experiencia del postor en servicios

iguales o similares al objeto convocado, mediante la presentación de copia simple de

contratos u órdenes de servicios, y su respectiva conformidad o constancia de

prestación, o comprobantes de pago cuya cancelación se acredite documental y

fehacientemente (Voucher de depósito, reporte de estado de cuenta), lo cual, se

encontraría acorde con los lineamientos de las Bases Estándar del objeto convocado,

siendo que dicho aspecto habría sido ratificado mediante el pliego absolutorio e

informe técnico.

En ese sentido, considerando que la Opinión emitida por el OSCE y las Bases Estándar

para la presente contratación señalan que la experiencia del postor debe valorarse

conjuntamente con los documentos presentados en la oferta, a efectos que se evalué la

naturaleza de las prestaciones y/o actividades inherentes a los documentos

presentados, y en tanto, la pretensión del participante se encontraría referida a que,

necesariamente, se precise determinados aspectos en la definición de servicios

similares, este Organismo Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el

presente extremo del cuestionamiento.

Sin perjuicio de ello, se emitirá una disposición al respecto.

- Deberá tenerse en cuenta3 la nota importante de las referidas Bases Estándar,

en el que indica que “al calificar la experiencia del postor, se debe valorar de

manera integral los documentos presentados por el postor para acreditar dicha

experiencia. En tal sentido, aun cuando en los documentos presentados la

denominación del objeto contractual no coincida literalmente con el previsto en

las bases, se deberá validar la experiencia si las actividades que ejecutó el

postor corresponden a la experiencia requerida”.

b) Respecto al monto facturado acumulado para acreditar la experiencia del postor:

Mediante la consulta y/u observación N° 43, el participante SALMON CORP S.A.C.,

cuestionó que el monto facturado acumulado para acreditar la experiencia del postor

resultaría desproporcionado considerando las empresas en capacidad de acreditar

dicho requisito, por lo que, solicitó reducir la experiencia del postor a una (1) vez el

valor referencial del objeto convocado; ante lo cual, el comité de selección decidió

3 Resulta pertinente precisar que la presente disposición está dirigida a los miembros del comité de selección, a efectos

que esta sea tomada en cuenta en la calificación de las ofertas, no siendo necesaria su incorporación en las Bases

integradas del presente procedimiento de selección”.

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reducir “el monto facturado acumulado a acreditar, en la experiencia del postor, a

dos (2) veces el valor referencial de la contratación”.

En relación con ello, en el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión de las

solicitudes de elevación de cuestionamientos, señaló lo siguiente:

“(…) la experiencia que se debe de acreditar de parte de los potenciales

postores está referida a la prestaciones que se pueden realizar con las

entidades del estado y las empresa del sector privado, por consiguiente la

apreciación del participante carece de objetividad y sólo busca modificar los

términos de referencia para su propio beneficio.

En adición a lo antes señalado, se precisa que el valor referencial es de

S/. 4, 629,112.50, la SUNEDU pide como experiencia acreditada dos veces

el valor referencial, esto asciende a S/. 9, 258,225 y en un período de 8 años

nos da 1, 157,278.125 carnés por año y por mes alrededor de 96,440 carnés,

cantidad menor a la demanda real de carnés. Por lo tanto, el único objetivo

de esta medida es vincular la experiencia del postor con la capacidad de

atender la demanda real del servicio en cuestión.

En ese sentido, la SUNEDU ratifica lo señalado en el pliego de absolución

de consultas y/u observaciones.” (El subrayado y resaltado es agregado).

De lo expuesto por el comité de selección en el informe técnico, se advertiría que

ratifica su decisión de reducir a dos (2) veces el valor referencial para acreditar la

“Experiencia del postor”, ello, con la finalidad de propiciar una mayor participación

de proveedores, lo cual no resultaría contrario a la normativa de contratación pública4,

toda vez que dicho monto se encuentra dentro del rango establecido en las Bases

Estándar objeto de la convocatoria.

En ese sentido, considerando que la Entidad con ocasión de la absolución de las

consultas y/u observaciones adoptó la decisión de reducir el monto facturado

acumulado para acreditar la experiencia del postor, y en tanto, la pretensión del

participante se encontraría orientada a que se reduzca aún más, este Organismo

Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el presente extremo del

cuestionamiento.

Cuestionamiento N° 3 Respecto a los “Requisitos para el

perfeccionamiento del contrato”

El participante SALMON CORP S.A.C., cuestionó la absolución de las consultas y/u

observaciones N° 33 y N° 40, señalando en su solicitud de elevación lo siguiente:

- Respecto a la consulta y/u observación N° 33: “La Entidad con la respuesta dada

mantiene el direccionamiento al actual proveedor, quien no requeriría efectuar mayor

adecuación a su planta instalada, ya que viene dando el servicio. Con lo cual se

4 El artículo 51 del Reglamento, prevé la posibilidad que la Entidad modifique su requerimiento con ocasión de las consultas y/u observaciones realizadas por los participantes.

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estaría limitando abiertamente la participación de más postores, más aun cuando la

propia Entidad ha señalado que la producción no sería inmediata, ya que se requiere

previamente la instalación de las herramientas tecnológicas y las pruebas necesarias,

que incluso las han programado para el mes de octubre.

De esta manera se mantiene en una nebulosa cuáles son las reales etapas del proceso

que desean contratar, y cuándo se empezará la producción de los carnés, respuesta

que hasta la fecha la Entidad no ha podido contestar directamente.

Las empresas interesadas como en nuestro caso, contamos con una planta

debidamente acreditada para la producción masiva de bienes con elementos de

seguridad, como DNI, carnés de extranjería, licencias de conducir, y carnés

universitarios, para lo cual nuestra planta se encuentra debidamente acreditada, sin

embargo la Entidad pretende que específicamente se acredite que los postores tengan

acreditación de planta en el objeto del servicio.

Considerando el objeto del servicio, que no solo es la producción de los bienes (carnés

universitarios) sino que además exige una serie de herramientas tecnológicas para

dar soporte y atender requerimientos permanentes, lo cual se establece en las propias

Bases que para ello hay una plazo determinado y que se harán pruebas pilotos

previamente, lo cual supone necesariamente (salvo para el caso del actual proveedor)

que se tenga que adaptar la planta al requerimiento específico, como se justifica

entonces el requerimiento de la Entidad (…)”.

- Respecto a la consulta y/u observación N° 40: “La entidad ha acogido parcialmente

la observación, por lo que si bien se entiende que ya no se exige que la Licencia de

funcionamiento esté referida al objeto del proceso, si se exige esta con la presentación

de las ofertas, lo que sigue yendo en contra de lo dispuesto por el OSCE en reiterados

pronunciamientos. En este sentido, corresponde se efectúen las precisiones del caso

sobre la oportunidad de presentación de la Licencia, y que esta no debe ser objeto de

descalificación de ofertas por el giro del negocio”.

Pronunciamiento

Conforme al artículo 16 de la Ley, concordado con el artículo 8 del Reglamento,

corresponde a la Entidad formular el requerimiento de los bienes, servicios u obras a

contratar, y definir en las Especificaciones Técnicas, Términos de Referencia o

Expediente Técnico -según corresponda- la descripción objetiva y precisa de las

características y/o requisitos funcionales relevantes para cumplir la finalidad pública de

la contratación y las condiciones en las que esta debe ejecutarse.

Asimismo, en el numeral 8.3 del artículo 8 del Reglamento, se establece que al definir el

requerimiento no debe incluirse exigencias desproporcionadas al objeto de la

contratación, irrazonables e innecesarias referidas a la calificación de los potenciales

postores que limiten o impidan la concurrencia de los mismos u orienten la

contratación hacia uno de ellos.

Por su parte, las “Bases Estándar de Concurso Público para la contratación de

servicios en general”, señalan que como parte de los requisitos para perfeccionar el

contrato, la Entidad de acuerdo al objeto contractual convocado, puede requerir la

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presentación de otros documentos a los taxativamente señalados en las referidas

Bases Estándar.

En el presente caso, de la revisión de las Bases, se aprecia que en el numeral 2.4

“Requisitos para perfeccionar el contrato” del Capítulo II de la Sección Específica, se

aprecia que la Entidad, consignó, entre otros, lo siguiente:

CAPÍTULO II

(…)

2.4 REQUISITOS PARA PEFECCIONAR EL CONTRATO

(…)

i) Copia de Licencia de Funcionamiento emitido por la Municipalidad correspondiente e

indicando el giro del negocio, el cual debe coincidir con la actividad para la cual está

pretendiendo ser contratado.

(…)

m) El contratista deberá presentar un certificado expedido por alguna compañía inspectora

legalmente establecida en el país, donde acredite la infraestructura de la planta y la capacidad

de producción de documentos de alta seguridad (…).

Ahora bien, de acuerdo a los cuestionamientos, se aprecia lo siguiente:

Respecto de la consulta y/u observación N° 33:

Mediante la consulta y/u observación N° 33, el participante SALMON CORP S.A.C.

cuestionó la exigencia de presentar el certificado que acredite la infraestructura de la

planta y la capacidad de producción de documentos de alta seguridad, como parte de

los requisitos para el perfeccionamiento del contrato, debido a que “tal cual está

descrito el requerimiento pareciera que la Entidad pretende que se acredite que los

postores cuentan, a la firma del contrato con una planta que cuente con toda la

infraestructura y que tengan ya la capacidad de producir la totalidad de los eventuales

requerimientos de elaboración de carnés universitarios”; en razón a ello, solicitó que

“se precise que, en todo caso, lo que exige la entidad son las certificaciones o

constancias de que la planta tiene capacidad para emitir documentos de seguridad, y

no que tenga una capacidad determinada y menos que esté vinculada al presente

proceso”.

Ante lo cual, el comité de selección decidió acoger parcialmente dicha consulta y/u

observación, indicando que “el certificado a presentar deberá de acreditar la

infraestructura instalada especializada según el objeto del servicio y garantice la

capacidad de producir documentos valorados con medidas de alta seguridad”.

En relación con ello, mediante el Informe Técnico remitido por la Entidad con ocasión

de la solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección precisó que,

el ganador de la Buena Pro deberá presentar un certificado expedido por alguna

compañía inspectora legalmente establecida en el país, que acredite contar con

infraestructura instalada especializada según el objeto del servicio, el cual deberá

entenderse que se encontraría referido a la emisión de documentos valorados con

medidas de alta seguridad.

13

En ese sentido, considerando lo expuesto por el comité de selección en su informe

técnico y que la Entidad ha declarado en el resumen ejecutivo que existiría pluralidad

de proveedores con la capacidad de cumplir con el requerimiento, en tanto la

pretensión del participante se encontraría a que el certificado en cuestión señale que

“no tenga capacidad determinada y que no esté vinculada al presente proceso”, este

Organismo Técnico Especializado ha decidido NO ACOGER el presente extremo del

cuestionamiento.

Sin perjuicio de ello, en virtud del Principio de Transparencia, se emitirá una

disposición al respecto:

- Publicar en el SEACE el Informe Técnico N° 014-2019-SUNEDU-02-15.

Respecto de la consulta y/u observación N° 40:

Mediante la consulta y/u observación N° 40 el participante SALMON CORP S.A.C.

cuestionó la exigencia de la presentación de la Licencia de Funcionamiento como

requisito para la admisión de la oferta, adicionalmente, indicó que se estaría

requiriendo que el giro del negocio consignado en la Licencia de Funcionamiento

coincida con la actividad objeto de contratación; por lo que solicitó suprimir dicho

requisito de las Bases; ante lo cual, el comité de selección decidió acoger parcialmente

dicha consulta y/u observación, indicando que “se considerará una Licencia de

funcionamiento emitida por la Municipalidad correspondiente e indicando el giro del

negocio”.

En relación con ello, en el Informe Técnico, remitido por la Entidad con ocasión de la

solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección precisó que se

estaría requiriendo la presentación de la Licencia de Funcionamiento como requisito

para el perfeccionamiento del contrato, mas no, como requisito para la etapa de

admisión de ofertas.

De lo expuesto en las Bases, se advertiría que la presentación de la Licencia de

Funcionamiento sería una exigencia requerida al postor ganador de la Buena Pro para

el perfeccionamiento del contrato, aspecto que habría sido indicado por el comité de

selección en el pliego absolutorio y ratificado a través del informe técnico.

En ese sentido, considerando que las Bases del presente procedimiento, exigen la

presentación del documento “Licencia de Funcionamiento” como requisito para el

perfeccionamiento del contrato, más no, como documentación para la admisión de

ofertas, este Organismo Técnico Especializado ha decido NO ACOGER el presente

cuestionamiento.

3. ASPECTOS REVISADOS DE OFICIO.

Si bien el procesamiento de la solicitud de pronunciamiento, por norma, versa sobre

las supuestas irregularidades en la absolución de consultas y/u observaciones, a

pedido de parte, y no representa la convalidación de ningún extremo de las Bases, este

14

Organismo Técnico Especializado ha visto por conveniente hacer indicaciones

puntuales a partir de la revisión de oficio, según el siguiente detalle:

3.1. Términos de Referencia.

En el acápite 5.5 “Uso de sistema informático” y en el 8.3 “Consideraciones a tener

en cuenta” del numeral 3.1 del Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, se

aprecia que la Entidad consignó lo siguiente:

CAPÍTULO III

3.1 TÉRMINOS DE REFERENCIA

(…)

5.5 USO DEL SISTEMA INFORMATICO.

El Contratista deberá utilizar el Sistema Informático proporcionado por la SUNEDU cuando

sea requerido para la prueba piloto del Módulo de Emisión de Carnés Universitarios del

sistema.

Para dicho efecto SUNEDU proporcionará los datos de acceso al sistema mediante el cual

realizará las siguientes acciones:

Seleccionar las solicitudes de carnés enviadas a producción, se descargará en un

archivo conteniendo el listado de datos del estudiante y las fotos relacionadas

mediante el DNI del estudiante. En dicho listado se mostrará los datos a imprimirse

en los carnes, adicionalmente se mostrará el código de la solicitud y el código de los

paquetes que agruparán los carnés y la forma corno serán entregados a SUNEDU

Dichos códigos deben estar impresos en los paquetes para la recepción por parte de

SUNEDU.

Luego de la impresión de los carnés, el contratista seleccionará las solicitudes en

producción para su despacho registrando en el sistema la Guía de Remisión según

corresponda a cada solicitud.

El proveedor utilizará el Acta de Despacho generado por el sistema para recibir la

conformidad por parte de SUNEDU respecto a los carnés entregados por el

contratista.

(…)

8.3 Consideraciones a tener en cuenta:

(…)

8.3.4. El Contratista deberá presentar su propuesta para los parámetros de la herramienta

tecnológica en el plazo máximo de tres (3) días calendario, contados a partir del día siguiente

de suscrito el contrato. Por lo que, la aprobación de los mismos, por parte de la Entidad, se

dará en un plazo máximo de dos (2) dias calendario, contados a partir del día siguiente de

presentada la propuesta para los parámetros de la herramienta tecnológica por el Contratista.

El Contratista en un plazo de hasta sesenta (60) días calendario realizará la implementación

de la herramienta tecnológica, contados desde el día siguiente de aprobados los parámetros

por parte de la SUNEDU. Este plazo estará dividido de la siguiente forma:

- lera Etapa:

- Plazo de ejecución: 30 días calendarios.

- Entregable: Todas las funcionalidades asociadas a la Recolección de Datos de las

Universidades y sus Estudiantes, hasta la entrega de los Carnés Universitarios, según lo

indicado en los numerales 5.2, 5.3, 5.4 y 5.6.

- 2da Etapa:

Plazo de ejecución: 30 días calendarios.

Entregable: Todas las funcionalidades asociadas a los Reportes requeridos, según lo

indicado en el numeral 5.4.15.

Para el término de cada etapa, el contratista realizará una prueba de la Herramienta

Tecnológica propuesta para el proceso, cuya aprobación será a través de un Acta de

Aprobación en un plazo máximo de diez (10) días calendario, contados desde el día siguiente

de la culminación de cada etapa.

15

8.3.5 Aprobada la Herramienta Tecnológica por el área usuaria, el Contratista presentará una

muestra del carné universitario a la SUNEDU en un plazo de 3 días calendarios, la misma que

será aprobada mediante acta por el área usuaria, dentro de dicho plazo.

Al respecto, en virtud del Principio de Transparencia, las Entidades deben

proporcionar información clara y coherente con el fin de que todas las etapas

de la contratación sean comprendidas por los proveedores, garantizando la

libertad de concurrencia, y que la contratación se desarrolle bajo condiciones de

igualdad de trato, objetividad e imparcialidad.

En el presente caso, a través del Informe Técnico remitido con ocasión de la

solicitud de elevación de cuestionamientos, el comité de selección señaló, entre

otros aspectos, lo siguiente:

“Es oportuno aclarar al participante que el sistema informático de la

SUNEDU es distinto a la herramienta tecnológica que proveerá el

contratista para la emisión y expedición de los carnes universitarios,

luego de finalizada la etapa de implementación en los plazos indicados en

los términos de referencia.

En esa línea, la SUNEDU indicó que el sistema informático estará

disponible solo para la prueba piloto, el cual se realizará a partir del mes

de octubre de 2019, por el tiempo que las universidades se tomen para

cerrar los flujos solicitados, lo cual es paralelo al proceso de emisión y

expedición de carnés universitarios, que utiliza la herramienta

tecnológica. Esta última es utilizada para la producción de los carnés

desde su implementación y de forma continua. (…)”. (El subrayado es

agregado)

Al respecto, en la medida que Entidad en el referido informe habría señalado que

la prueba piloto se efectuaría de forma paralela al proceso de emisión y expedición

del carnet universitario, resultaría un aspecto impreciso debido a que en la

ejecución del contrato, se requeriría que el contratista preste el servicio en etapas

preclusivas; por lo que, deberá cumplirse con la disposición que se emita al

respecto.

- Publicar en el SEACE, un informe validado por el área usuaria, a través del

cual se indique expresamente el plazo de duración de la prueba piloto, debiendo

precisarse los alcances de aquella, desde su inicio hasta su culminación.

Adicionalmente, en el referido informe deberá señalarse si la realización de

dicha prueba condiciona alguna de las etapas de la prestación del servicio.

- Precisar en el acápite 5.5 “Uso de sistema informático” del numeral 3.1 del

Capítulo III de la Sección Específica de las Bases, lo señalado en el informe

técnico, respecto a la ampliación de la absolución de la consulta y/u

observación N°11.

16

4. CONCLUSIONES.

En virtud de lo expuesto, este Organismo Técnico Especializado ha dispuesto:

4.1 El comité de selección deberá cumplir con lo dispuesto por este Organismo Técnico

Especializado en el presente Pronunciamiento.

4.2 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 52 del Reglamento el Titular de la Entidad

es responsable de incorporar todas las modificaciones que se hayan producido como

consecuencia de las consultas, observaciones formuladas y la implementación del

pronunciamiento, así como las modificaciones dispuestas por este Organismo Técnico

Especializado en el marco de sus acciones de supervisión; constituyendo las mismas

las reglas definitivas del procedimiento de selección.

4.3 Conforme al mencionado artículo 52 del Reglamento, compete exclusivamente al

comité de selección implementar estrictamente lo dispuesto por este Organismo

Técnico Especializado en el presente Pronunciamiento, bajo responsabilidad, no

pudiendo continuarse con el trámite del proceso en tanto las Bases no hayan sido

integradas correctamente, bajo sanción de nulidad de todos los actos posteriores.

En caso el presente pronunciamiento requiera la presentación de un informe técnico,

deberá tenerse en cuenta que dicho documento es aquel que contiene información

adicional a la plasmada en el pliego absolutorio e informe remitido con ocasión de la

solicitud de elevación, que muestra el resultado de un análisis específico al tema

materia de cuestionamiento, validado por el órgano competente de la Entidad (área

usuaria, órgano encargado de las contrataciones u otra dependencia de corresponder),

siendo importante precisar que dicho documento es un texto expositivo y

argumentativo, que se basa no sólo en normas legales, sino también en normas

técnicas u otros sustentos, cuya finalidad es sustentar, de manera detallada, la decisión

adoptada por la Entidad.

4.4 Al momento de integrar las Bases el comité de selección deberá modificar las fechas

de registro de participantes, integración de Bases, presentación de ofertas y

otorgamiento de la buena pro, para lo cual deberá tenerse presente que los proveedores

deberán efectuar su registro en forma electrónica a través del SEACE hasta antes de

la presentación de propuestas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 del

Reglamento; asimismo, cabe señalar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 49

del Reglamento, entre la integración de Bases y la presentación de propuestas no

podrá mediar menos de siete (7) días hábiles, computados a partir del día siguiente de

la publicación de las Bases integradas en el SEACE.

4.5 Finalmente, se recuerda al Titular de la Entidad que el presente pronunciamiento no

convalida extremo alguno del procedimiento de selección.

Jesús María, 19 de marzo de 2019