Prestatiemeting als drijfveer voor resultaatgericht

management

Praktijkcase: MODO als managementsysteem binnen het

Departement Bestuurszaken

Delarue Anne1

Spanhove Jürgen2

Samenvatting

Ook binnen overheidsorganisaties klinkt de vraag naar prestatie-informatie, die gemodelleerd

kan worden naar verschillende specifieke gebruikswijzen (beleidsvoorbereiding, opvolging

van beheersovereenkomsten, strategische planning, budgetallocatie, enz.) steeds luider.

Binnen de Vlaamse administratie hebben verschillende entiteiten initiatieven opgestart om

een geschikt management- en prestatiemeetsysteem uit te bouwen om aan deze vraag

tegemoet te komen. In dit artikel wordt een praktijkcase voorgesteld. Er wordt een

beschrijving gegeven van het MODO-project (MOnitoring van DOelstellingen) dat binnen het

Departement Bestuurszaken wordt uitgewerkt om een kwaliteitsvolle monitoring van

doelstellingen en resultaten te realiseren. Het conceptueel design en de technische opbouw

en mogelijkheden worden toegelicht. Tenslotte wordt vanuit de ervaring van het werken met

een management- en prestatiemeetsysteem gewezen op een aantal risico’s en mogelijke

valkuilen.

1 Wat maakt prestatiemeting binnen een overheidscontext tot een

noodzaak?

Het meten van processen en resultaten in de publieke sector kreeg de laatste decennia

steeds meer aandacht. Dit hangt samen met veranderende verwachtingen ten aanzien van

de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid en van de beleidsmakers en managers in

organisaties die tot de publieke en non-profit sector behoren (De Peuter e.a., 2007, 13).

Prestatiemeting beoogt het ondersteunen van besluitvormingsprocessen, hetgeen finaal een

verbetering van de uitkomsten voor de maatschappij oplevert. Het ultieme doel is om de

publieke dienstverlening meer efficiënt en effectief te maken. Dit maakt dat er naast het

ondersteunen van het interne plannings- en rapporteringsproces nog andere concrete

motieven zijn voor prestatiemeting in een overheidscontext.

Bouckaert e.a. (2003, 19) geven een overzicht van mogelijke aanleidingen voor het opzetten

van prestatiemeting binnen overheidsorganisaties, zoals deze naar voor komen in de

literatuur. In wat volgt worden de verschillende ontwikkelingsfactoren besproken die een rol

1 Anne Delarue, Beleidsmedewerker Organisatieontwikkeling, Departement Bestuurszaken, Vlaamse

Overheid, anne.delarue@bz.vlaanderen.be 2Jürgen Spanhove, Beleidsmedewerker Organisatieontwikkeling, Departement Bestuurszaken,

Vlaamse Overheid, jurgen.spanhove@bz.vlaanderen.be

spelen bij het opzetten van meetinitiatieven. Waar mogelijk worden deze, met het oog op de

nog te presenteren praktijkcase, geconcretiseerd voor het Departement Bestuurszaken.

Een eerste factor is de internationalisering van het beleid. Binnen het Europese kader

worden met betrekking tot verschillende beleidsthema’s indicatoren gepubliceerd, wat een

benchmark tussen de lidstaten mogelijk maakt. De indicatoren van de top van Lissabon zijn

een voorbeeld van een internationaal proces dat administraties ertoe aanzet om

verschillende socio-economische parameters te gaan meten. De OESO heeft de voorbije

jaren verschillende initiatieven genomen om de monitoringsinstrumenten en de indicatoren

van de lidstaten op elkaar af te stemmen. Voor wat betreft Bestuurszaken vergelijkt de

OESO de werking van het Vlaamse overheidsapparaat met dat in andere landen. Rond

verschillende bestuurlijke thema’s (o.a. algemene overheidsuitgaven, tewerkstelling binnen

de overheid, HRM-praktijken, integriteit, reguleringsmanagement, e-government) werden

hiervoor indicatoren uitgewerkt. De analyse van deze gegevens resulteerde in het rapport

‘Government at a Glance’ dat beoogt het huidige gebrek aan empirische informatie over hoe

publieke administraties of ‘de machinerie van overheidsorganisaties’ werkt en hoe deze

bijdraagt aan de prestaties van overheden, weg te werken.

Een tweede belangrijke drijfveer voor het ontwikkelen van meetsystemen zijn politieke

factoren. Vooral voor wat betreft beleidsinformatie zou de politiek de eerste afnemer moeten

zijn. Er is een link met de strategische beleidsplanning, waarbij de beleidsintenties van de

minister worden vastgelegd in een vijfjaarlijkse beleidsnota en jaarlijkse beleidsbrieven. Het

systematisch opvolgen van de status van de doelstellingen en acties uit deze

beleidsdocumenten (regeerakkoord, beleidsnota, beleidsbrieven) moet het politieke niveau in

staat stellen om zicht te krijgen op de voortgang van de beleidsuitvoering.

Er zijn ook bepaalde grote projecten die een sterke politieke betrokkenheid kennen en die

vanuit een wervend politiek discours tot de ontwikkeling van meetsystemen nopen.

Vlaanderen in Actie (ViA) vormt hiervan een goed voorbeeld. De Vlaamse overheid en de

sociale partners ondertekenden in januari 2009 het Pact 2020. Dit ambitieuze toekomstplan

bevat doelstellingen met concrete streefcijfers over uiteenlopende gebieden, zoals meer

mensen aan de slag krijgen, een betere levenskwaliteit creëren en een efficiënt en

doeltreffend bestuur verzekeren. Om op dit laatste punt de nodige doorbraak te realiseren,

heeft het College van Ambtenaren-generaal in opdracht van de Vlaamse Regering een

Meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid uitgewerkt dat moet resulteren in permanente

efficiëntiewinsten binnen de publieke sector. Daarbij stelt de Vlaamse Regering als

voorwaarden dat de beoogde efficiëntieverhogingen significant, meetbaar en auditeerbaar

dienen te zijn en bovendien een vergelijking met de best presterende Europese regio’s

moeten kunnen doorstaan (Vlaamse Regering & College van Ambtenaren-generaal, 2011).

Het spreekt voor zich dat een nauwgezette opvolging van de doelstellingen binnen het

programma is aangewezen als men de streefwaarden tegen de vooropgestelde termijn wil

bereiken.

Een laatste ontwikkelingsfactor gelinkt aan het politieke niveau, betreft de parlementaire

vragen. Om de schriftelijke en mondelinge vragen die de volksvertegenwoordigers aan de

minister stellen snel en accuraat te kunnen beantwoorden, dient de administratie zich pro-

actief hierop te organiseren door op basis van eerder gestelde vragen over bepaalde

indicatoren systematisch gegevens bij te houden. Met betrekking tot Bestuurszaken wordt

zeer geregeld specifieke rapportering over personeelsaantallen, patrimonium,

administratieve vereenvoudiging, overheidsopdrachten, e-government enz. opgevraagd.

In sommige gevallen kunnen ook belangengroepen als rechtstreekse oorzaak van

meetinitiatieven gelden. Zij stellen vaak interesse in specifieke indicatoren (bv. milieunormen,

loonkosten,…). Met betrekking tot Bestuurszaken kan bijvoorbeeld verwezen worden naar de

VOKA-stuurgroep ‘efficiënte overheid’, die midden 2007 een project heeft opgestart met een

driedubbele doelstelling: motiveren waarom er nood is aan een efficiënter werkende

overheid, formuleren van macro-economische doelstellingen die door de regeringen,

provincie- en gemeentebesturen moeten worden overgenomen, en voorstellen van een

reeks strategische keuzes voor de overheidsorganisatie.

Prestatiemeting wordt vaak geïnitieerd door bestuurlijke hervormingen. De Beter Bestuurlijk

Beleid-reorganisatie van de Vlaamse overheid betekende een ingrijpende wijziging van de

bestaande organisatiestructuur. Een cruciaal instrument dat nauw verbonden is aan de

grotere verzelfstandiging van de beleidsuitvoering die wordt gecreëerd, zijn de beheers- en

managementovereenkomsten. De meeste agentschappen trachten de aangegane

engagementen in de praktijk om te zetten via het opmaken, uitvoeren en opvolgen van

jaarlijkse ondernemingsplannen. Aan het gebruik van deze sturingsinstrumenten is ook een

rapporteringsverplichting gekoppeld. Volgens het Kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid

worden alle agentschappen geacht op 31 maart van jaar X te rapporteren aan de functioneel

bevoegde minister over de uitvoering van de beheersovereenkomst in jaar X-1. Om te

kunnen sturen op output of outcome is het vereist dat de beheers- en

managementovereenkomsten en ondernemingsplannen naast kwalitatieve, waar mogelijk

ook kwantitatieve, cijfermatig meetbare doelstellingen bevatten.

Verder kunnen ook nog besparingsoverwegingen, legitimiteitsproblemen of specifieke

gebeurtenissen een directe aanleiding vormen om meetsystemen uit te bouwen. In de

nasleep van de financiële en economische crisis wordt vanuit verschillende hoeken het

aantal ambtenaren in vraag gesteld. In de ons omringende landen heeft men al stevig

gesnoeid in het overheidsapparaat en ook de verschillende regeringen in België hebben

maatregelen aangekondigd om binnen het overheidspersoneel het aantal VTE onder

controle te houden. In de tweede generatie beheers- en managementovereenkomsten

hebben alle entiteiten het engagement opgenomen om tegen het einde van de looptijd van

de overeenkomst het reëel aantal medewerkers, uitgedrukt in VTE, maximaal gelijk te

houden en bij voorkeur te verlagen ten opzichte van het reëel aantal VTE in de entiteit op het

moment van het ingaan van het Vlaams Regeerakkoord 2009-2014. De minister van

Bestuurszaken wil deze doelstelling VO-breed bewaken en hiervoor is een tussentijdse

monitoring onontbeerlijk.

Tenslotte zijn er de interne managementoverwegingen die overheidsorganisaties ertoe

aanzetten om doelstellingen en resultaten op te volgen. Management- en

prestatiemeetsystemen worden veelal op aangeven van en in eerste instantie ten behoeve

van leidend ambtenaren ontwikkeld, ter ondersteuning van het beheer van de eigen entiteit.

Het is dan ook een belangrijk aandachtspunt ervoor te zorgen dat de prestatie-informatie die

verzameld wordt maximaal wordt aangewend, zodat zowel interne (bv. in het kader van

organisatiebeheersing en risicomanagement) als externe behoeften worden afgedekt.

Uit bovenstaande mag duidelijk blijken dat, zoals de meeste overheidsorganisaties, ook het

Departement Bestuurszaken vanuit verschillende hoeken wordt aangespoord om meer en

beter te gaan meten. In wat volgt gaan we aan de hand van een praktijkcase dieper in op

hoe binnen een specifieke entiteit van de Vlaamse overheid vorm wordt gegeven aan

strategische planning en prestatiemanagement. Zowel het opzet en verloop van het project

rond prestatiemanagement als het conceptueel design en technisch ontwerp van

eenmonitoringsinstrument komen hierbij aan bod.

2 Opzeten verloop van het MODO-project

Tijdens verschillende seminaries in 2008 en 2009 werden bij het management en de

medewerkers van het Departement Bestuurszakenmet betrekking tot strategische planning

een aantal duidelijke behoeften voor de organisatie gedetecteerd: er was nood aan een

gezamenlijke strategische focus, meer samenhang tussen de doelstellingen van de

verschillende afdelingen, een beter overzicht over het geheel van projecten en processen,

een meer consistente formulering, meer resultaatgerichtheid, prioritering en een vlottere

rapportering.

Op vraag van het directiecomité werd in het najaar van 2008 gestart met een project dat de

opbouw van een systeem beoogt om doelstellingen op een geïntegreerde manier op te

volgen op het niveau van het Departement, en bij uitbreiding van het Beleidsdomein

Bestuurszaken. Het project kreeg de naam MODO (MOnitoring van DOelstellingen) en

omvat tee luiken, die evenwel onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Enerzijds is er het

conceptueel ontwerp van een managementsysteem dat toelaat om binnen de beleids- en

beheerscyclus een strategie te ontwikkelen en deze te vertalen in operationele acties.

Anderzijds moet deze structuur of cascade technisch vertaald worden in een

gebruiksvriendelijk en performant prestatiemeetsysteem dat het monitoringsproces

ondersteunt van het bepalen van indicatoren en normen, tot het verzamelen en rapporteren

van data. Beide luiken worden in de volgende paragrafen uitgebreid toegelicht.

Van bij de aanvang van het project treedt de secretaris-generaal van het Departement op als

sponsor van het project. Het directiecomité en de minister (vertegenwoordigd door het

kabinet) zijn de voornaamste klanten. Het projectteam kent een gemengde samenstelling,

met zowel mensen uit de business als ICT-experten.

In 2009 is MODOv1 als pilootversie opgezet en zijn de doelstellingen en resultaten van het

Departement een jaar lang opgevolgd. De scorecard-structuur werd stap voor stap

opgebouwd, op basis van behoeften van de gebruikers. Begin 2010 werd op basis van de

bevindingen en ervaringen MODO v2 gelanceerd, met een aangepaste scorecardstructuur

die opvolging van de beleids- én beheersdoelstellingen mogelijk maakt. In MODO v2 is

tevens een uitbreiding van het luik rapportering voorzien en de uitrol van het luik prestatie-

resultaten waarbij kwantitatieve resultaten uit andere bronbestanden

(managementinformatie zoals bv. personeelsgegevens, financiële gegevens,…) worden

opgeladen.

Finaal moet MODO het Departement toelaten om op prestaties te sturen, wat de efficiëntie

en de effectiviteit van de werking ten goede zal komen. Aan de realisatie van dit project is

een belangrijk luik veranderingsmanagement gekoppeld. In de opstartfase heeft het van het

Departement en de afdelingen een aanzienlijke inspanning gevergd om vanuit de

organisatiestrategie de kernopdrachten en sturende en ondersteunende processen af te

leiden en te vertalen naar meetbare doelstellingen, indicatoren en normen en deze

maandelijks op te volgen. Na verloop van tijd is het nut en de meerwaarde van deze

opvolging voor de gebruikers meer en meer duidelijk geworden. Rapportering over

doelstellingen wordt in sterke mate gefaciliteerd en het gebruik van de output van MODO in

de plannings- en evaluatiecyclus van medewerkers en afdelingshoofden betekent in de

praktijk een voelbare administratieve vereenvoudiging.

3 Conceptueel design van MODO

Het primaat van de politiek is een belangrijk uitgangspunt voor de werking van een

overheidsadministratie. Vanuit het politieke niveau wordt een eerste set van doelstellingen

voor de organisatie bepaald. De beleidscyclus legt aan de hand van de beleidsdocumenten

(regeerakkoord, beleidsnota, beleidsbrieven) vast welke inhoudelijke klemtonen er met

betrekking tot specifieke beleidsthema’s gelegd moeten worden. Het administratieve niveau

zal vervolgens de beleidsdoelstellingen uit de politieke documenten doorvertalen naar

strategische en operationele organisatiedoelstellingen in de beheers- of managementcyclus

(beheers- of managementovereenkomst en ondernemingsplannen).

Bij de ontwikkeling van deze beheerscyclus behouden de entiteiten binnen de Vlaamse

administratie een zeker mate van autonomie. Naast de opgelegde beleidsdoelstellingen kan

elke organisatie de doelstellingen met betrekking tot de eigen interne werking en

organisatiebeheersing zelfstandig bepalen. Het Departement Bestuurszaken heeft er

bijvoorbeeld voor geopteerd om hiervoor expliciet gebruik te maken van het Common

Assessment Framework (CAF) als strategisch raamwerk.

De vijf factoren van het CAF-kwaliteitsmodel(Leiderschap, Strategie en Planning,

Medewerkers, Partnerschappen en Middelen, Processen) en de vier

resultaatgebieden(Resultaten bij klanten, Resultaten bij Medewerkers, Resultaten in de

Maatschappij, Sleutelprestatieresultaten) bieden een bruikbaar kader om de volledige

werking van het Departement en alle doelstellingen uit zowel de beleids- als de

beheerscyclus te structureren en te integreren. Het Departement Bestuurszaken gebruikt het

CAF-model in eerste instantie om alle op te volgen richtlijnen (vertaald in doelstellingen) te

clusteren. Door de opbouw van het model kan het Departement snel analyseren of er op een

uitgebalanceerde manier gewerkt wordt. Het voorkomt bijvoorbeeld een te eenzijdige focus

op processen of op middelen en zorgt er eveneens voor dat overlap vermeden wordt. Het

principe dat gehanteerd wordt, is dat voor elke factor of ‘enabler’ doelstellingen moeten

bepaald zijn. Daarnaast gebruikt het Departement Bestuurszaken het CAF-model om binnen

de resultaatscriteria de behaalde resultaten op te volgen. Vanuit allerlei bevragingen verkrijgt

het Departement perceptieresultaten en vanuit allerlei rapporteringen heeft het Departement

zicht op prestatieresultaten. Dit alles wordt overzichtelijk geclusterd binnen het model.

De indicator-cyclus zorgt voor een verdere concretisering van de gestelde objectieven. Het

bepalen van de indicatoren en normen en het verzamelen van data, kan op zich echter ook

een invloed hebben op de doelstellingen die worden vooropgesteld. In een artikel over het

gebruik van indicatoren rond duurzame ontwikkeling maakt Brennin (2007, 14) een sterk

pleidooi om indicatoren te beschouwen als “processen” eerder dan als “eindproducten”. De

koppeling tussen wetenschap en beleid moet eigenlijk worden gerepliceerd in de vorm van

een koppeling tussen indicatoren en beleidsontwikkeling, en dit proces is fundamenteel

veranderlijk van aard en vraagt de nodige tijd om zich te ontwikkelen. Om aan deze vereisten

te voldoen, is het belangrijk dat een prestatiemeetsysteem wordt opgebouwd in een

dynamisch feedback-proces, waarbij zowel beleidsmakers, indicator-specialisten en

belanghebbenden betrokken worden.

De indicatoren stellen de organisatie in staat om de doelstellingen te monitoren en te

vergelijken met een afgesproken norm. De ontwikkeling en verzameling van data over de

indicatoren krijgt vorm door middel van de input van de projectleiders en medewerkers. Zij

volgen de status op van de aan hen toegeëigende doelstellingen. De beleidsdoelstellingen

uit de beleidsdocumenten zijn ook raadpleegbaar voor het politieke niveau en vormen op die

manier een bruikbare input voor de beleidsbepaling in de toekomst. Vanuit het politieke

niveau werd in 2010 gevraagd om het systeem verder te integreren binnen het hele

Beleidsdomein Bestuurszaken. Intussen zijn een aantal stappen in die richting gezet. In 2011

is MODO uitgerold binnen het Agentschap voor Overheidspersoneel voor de opvolging van

de beleids- en beheersdoelstellingen.

Het model in figuur 1moet beschouwd wordenals een geïntegreerd managementmodel.

Deze alomvattendheid is ook te percipiëren als een directe meerwaarde van het MODO-

instrument ten opzichte van klassieke instrumenten als de balanced scorecard. MODO gaat

verder dan het louter presenteren van resultaten; het functioneert als managementsysteem

voor de gehele organisatie. Zowel medewerkers en leidinggevenden, als de beleidsmakers

hebben permanent een actueel overzicht van de te bereiken doelstellingen, de indicatoren

en de evolutie naar het beoogde resultaat, waarbij de verschillende cycli kunnen worden

afgedekt (beleidscyclus, beheerscyclus, maar ook de HR-cyclus en de financiële cyclus).

Figuur 1. Integratie van de beleids- en de beheerscyclus in MODO

4 Technische opbouw en mogelijkheden

Voor de concrete uitwerking van het management- en prestatiemeetsysteem werd gekozen

voor een scorecard-toepassing in Cognos 8 Metrics Studio. De keuze voor deze software

werd grotendeels ingegeven door het feit dat deze voordien al gebruikt werd binnen de

organisatie voor andere BI- en rapporteringstoepassingen.

MODO is een soort dashboard dat aangeeft waar het in de organisatie goed gaat en voor

welke doelstellingen meer aandacht nodig is. MODO is gestructureerd volgens drie ‘hoofd’

scorecards (Beleid – Beheer – Organisatiestructuur)met onderliggende subscorecards, die

elk een specifieke set van doelstellingen en of indicatoren (KPI’s) weergeven. Elke scorecard

komt overeen met een specifieke invalshoek of benadering en groepeert alle informatie

gerelateerd aan een welbepaalde prioriteit die de werking van het Departement bepaalt. De

scorecard ‘Beleid’ stelt de gebruiker bijvoorbeeld in staat om alle operationele doelstellingen

en KPI’s die afgeleid zijn van de beleidsnota en de beleidsbrieven op te volgen. Maandelijks

wordt de status van doelstellingen opgevolgd aan de hand van een kleurcode (groen – geel

– rood) en bijgaande opmerking. De actuele status voor elke doelstelling of KPI wordt

ingegeven door de verantwoordelijke medewerker of ingelezen vanuit een ander

bronbestand, en afgezet ten aanzien van de vooraf bepaalde doel- en tolerantiewaarden. Het

systeem laat toe omKPI’saan meerdere scorecards te koppelen. Dit impliceert dat de status

van elke parameter op één plaats geactualiseerd wordt, maar dat deze informatie kan

hergebruikt worden voor verschillende rapporteervereisten. De software herkent elke KPI

aan de unieke sleutel, waardoor dubbele invoer en alle risico’s die hieraan verbonden zijn

kunnen vermeden worden (“single version of truth”).

Een scorecard bestaat uit verschillende onderdelen of secties, waarbij voor elke doelstelling

of KPI een waaier aan relevante gegevens wordt aangeboden in de vorm van een

statusindicatie (actuele status, historisch overzicht, trend), allerlei grafieken, oorzaak-gevolg

diagrammen, gekoppelde rapporten, benchmarks en andere detailinformatie. De software

laat toe om afhankelijk van de behoefte van de gebruiker een shift te maken tussen

geaggregeerde managementinformatie en detailopvolging. Door de hiërarchische relaties die

in het systeem kunnen gelegd worden (bv. overkoepelend project waarvan de statuskleur

automatisch wordt berekend op basis van de onderliggende deelprojecten), kan opgevolgd

worden of een bepaalde werkwijze of aanpak wel tot de gewenste meetbare resultaten leidt.

Verschillende soortenKPI’s worden gemonitord. Input-indicatoren geven zicht op de

financiële, personele en logistieke middelen die worden ingezet om de strategie te realiseren

(bv. de bestedingsgraad van het jaarlijks budget of het aantal VTE). Hoewel deze op zichzelf

misschien niet veel zeggen, spelen ze een belangrijke rol bij het bepalen van de

inspanningen en het engagement van de organisatie en het berekenen van de efficiëntie en

het rendement (return on investment). Proces- en output-indicatoren geven aan in welke

mate activiteiten, operaties en projecten naar behoren (doorgaans betekent dit: volgens de

vooropgestelde timing/planning) worden uitgevoerd. Tijdens de looptijd wordt de vooruitgang

maandelijks aangegeven door de projecteigenaar. Momenteel worden voor het Departement

in MODO vooral dergelijke outputindicatoren opgevolgd. Tenslotte kunnen ook zogenaamde

outcome-indicatoren worden opgevolgd (o.a. de sleutelprestatieresultaten in het CAF-

model). Hiermee worden lange termijn-effecten van specifieke beleidsmaatregelen met

betrekking tot bestuurszaken in kaart gebracht (bv. vermindering van de ziekteafwezigheidbij

de werknemers, reductie van administratieve lasten, daling van het energieverbruik bij

overheidsadministraties, enz.).

Een integratie proces is nodig om de data afkomstig van verschillende bronsystemen (project

management tool, personeelssysteem Vlimpers en specifieke datasets met gegevens over

outcome indicatoren) en van verschillende entiteiten en afdelingen binnen de ruimere

organisatie samen te brengen. Op basis van de data in MODO worden verschillende

rapporten ter beschikking gesteld aan de gebruikers. Alle informatie gelinkt aan het

management- en prestatiemeetsysteem wordt eerst gecentraliseerd en opgekuist in het

centrale datawarehouse. Dit draagt in sterke mate bij tot een vlottere centrale rapportering

over doelstellingen, indicatoren en resultaten. Het datawarehouse maakt ook rapportering

over historische data mogelijk, waardoor de stand van zaken op een bepaald moment in het

verleden snel en accuraat kan worden opgeroepen.

De ambitie van MODO reikt verder dan een simpele cockpit. Door indicatoren en

meetwaarden slechts één keer in het systeem in te brengen, maar ze te gebruiken om

tegemoet te komen aan verschillende opvolgings- en rapporteringsvereisten, kan alle

beschikbare informatie binnen de organisatie effectiever gebruikt worden. Algemeen gesteld

beoogt het MODO-instrument op drie vlakken een meerwaarde te bieden:

Integratie en communicatie

MODO reflecteert een model waarin alle doelstellingen, van strategisch tot operationeel

niveau worden samengebracht in eenzelfde kader. De doelstellingen en indicatoren relevant

voor verschillende belanghebbenden (politiek niveau, top management, middenkader,

individuele medewerkers) vormen één geheel, wat transparantie bewerkstelligt, losstaande

‘silo’-acties elimineert en een holistisch zicht op de werking van de organisatie in de hand

werkt.

In de MODO-toepassing wordt links op het scherm de scorecardstructuur weergegeven. De

inhoud van de (sub)scorecard die geselecteerd wordt, is zichtbaar op de rechterhelft van het

scherm. Alle KPI’s worden onder elkaar opgelijst, waarbij links telkens de meest recente

status wordt aangegeven aan de hand van een gekleurd symbool. Per KPI heeft de

verantwoordelijke of projectbeheerder ook de mogelijkheid om maandelijks de status te

verduidelijken aan de hand van een opmerking. Deze tekst wordt weergegeven als een soort

van ‘post-it’. Door over het gele vierkantje te scrollen, wordt de bijgaande tekst zichtbaar.

Reacties op deze opmerkingen van de hiërarchische lijn of van collega’s kunnen

rechtstreeks in het systeem toegevoegd worden. Binnen het Departement wordt het MODO

dashboard gebruikt als input bij strategische discussies in het directiecomité of in de

beleidraden of het maandelijks overleg tussen het kabinet en de administratie, maar ook in

de individuele prestatiemanagementcyclus (bij plannings – functionerings- en

evaluatiegesprekken) van de medewerkers.

Via verschillende views/filters in het systeem wordt mogelijk gemaakt dat verschillende

doelgroepen de gegevens op een andere manier clusteren (bv. naar oorsprong, eigenaar,

status, type doelstelling, enz.). Door bijvoorbeeld op ‘Eigenaar’ te klikken, kunnen de

doelstellingen/KPI’s per verantwoordelijke worden opgeroepen.

Figuur 2. Schermafbeelding MODO: Scorecardstructuur en KPI’s

Figuur 3. Schermafbeelding MODO: Scorecard Beleidsbrief BZ 2011

Resultaatgerichte aanpak en focus op meetbare resultaten

Doelstellingen worden maximaal gelinkt aan meetbare resultaten. De systematische analyse

van dergelijke indicatoren kan de aanleiding vormen voor het formuleren van nieuwe

doelstellingen. Het MODO-projectteam investeert heel wat tijd in het vertalen van de

strategisch kader in SMART doelstellingen en indicatoren. Oorzaak-gevolg diagrammen met

strategisch, tactisch en operationeel niveau geven de cascade in het planningsproces weer.

Wanneer deze hiërarchische afhankelijkheidsrelatie wordt meegegeven bij het inlezen van

de doelstellingen, faciliteert de toepassing zelf het (gewogen) “oprollen” of aggregeren van

de statuskleuren naar het eerstvolgende hogere niveau.

Figuur 4. Schermafbeelding MODO: Oorzaak-gevolg diagrammen weerspiegelen de doelstellingencascade

Er worden intern initiatieven genomen om projectmanagers te stimuleren en te ondersteunen

bij het schrijven van een project plan, met vooropgestelde deadlines, mijlpalen, op te leveren

resultaten, nodige middelen en risico’s.

Figuur 5. Schermafbeelding MODO: Projectplanning

Een andere belangrijke eigenschap is dat de scorecard-toepassing een onderdeel vormt van

de bredere Cognos BI-omgeving. Dit laat toe om vanuit MODO door te klikken naar

rapporten en kubussen om data meer diepgaand te analyseren vanuit andere invalshoeken

(“slice anddice”). In MODO kunnen ook links naar websites of naar het document

management systeem (achtergrondinformatie, projectplannen, enz.) worden voorzien.

Zoals eerder gezegd worden er in MODO ook sleutelprestatieresultaten opgevolgd. Het gaat

om kwantitatieve gegevens die vanuit andere bronbestanden worden ingelezen en die

worden afgezet ten aanzien van een vooraf bepaalde streefwaarde. Onderstaande

schermafbeelding geeft het ziekteafwezigheidspercentage van een afdeling binnen het

Departement weer. Als doel- of streefwaarde geldt hier het gemiddelde

ziekteafwezigheidspercentage voor de hele Vlaamse overheidsadministratie.

Figuur 6. Schermafbeelding MODO: Opvolging van sleutelprestatieresultaten –ziekteafwezigheidspercentage

Betere monitoring en vlottere rapportering

Een derde toegevoegde waarde van MODO ligt in het faciliteren van de rapportering. Het

management en de medewerkers van het Departement worden voortdurend geconfronteerd

met rapporteringsvereisten uit verschillende hoeken (zoals ook besproken in paragraaf 1).

Met MODO wil het Departement ertoe komen om al deze rapporten uit eenzelfde systeem te

halen. Doordat maandelijks de status van projecten, processen en indicatoren wordt

geactualiseerd (door projectbeheerders of automatisch vanuit andere bronsystemen), geeft

MODO op elk moment snel een eenduidig overzicht van de actuele stand van zaken met

betrekking tot de prestaties, waardoor verschillende statische rapporten die vroeger

periodiek werden aangemaakt overbodig worden. Door een doordacht beveiligingsbeleid met

groepen en rollen op te zetten, kunnen verschillende typen van gebruikers specifieke lees-

en of schrijfrechten toebedeeld krijgen.

Onderstaande schermafbeelding toont het kwartaalrapport over de uitvoering van de

beleidsbrief, dat het Departement aanlevert aan de minister. Alle informatie uit dit rapport

wordt uit het MODO systeem gehaald, dus projectbeheerders worden – anders dan in het

verleden het geval was - niet opnieuw geconsulteerd om een stand van zaken op te geven.

Figuur 7. Schermafbeelding MODO: Kwartaalrapportering Beleidsbrief BZ

De afbeeldingen hieronder maken duidelijk hoe de maandelijkse opvolging van

doelstellingen en KPI’s kan gebruikt worden om, in het kader van de jaarlijkse evaluatie,

automatisch een rapport te trekken per medewerker dat een overzicht geeft van al zijn of

haar doelstellingen en het verloop ervan over het voorbije jaar. Deze functionaliteit vormt een

duidelijke meerwaarde voor de gebruikers: wie doorheen het jaar op een accurate manier de

status van de doelstellingen opvolgt en documenteert, hoeft op het einde van het jaar deze

informatie niet opnieuw bij elkaar te zoeken.

Figuur 8. Schermafbeelding MODO: Rapportering in het kader van de individuele prestatiemanagementcyclus

5 Risico’s en valkuilen

Prestatiemeting mag dan wel van kapitaal belang zijn voor resultaatgericht management,

aan de opzet en implementatie er van zijn ook een aantal risico’s verbonden. Vanuit de

ervaring met het MODO-project binnen het Departement Bestuurszaken, worden een aantal

mogelijke valkuilen aangeduid.

Meten van prestaties zonder meer

Wanneer binnen overheden gekeken wordt naar prestaties, ligt de focus vaak op het meten

en systematisch bijhouden van allerhande gegevens, zonder hier enige vorm van

interpretatie en analyse aan te koppelen. Prestatiemeting wordt echter pas zinvol wanneer

de verkregen informatie ook effectief door het management en de medewerkers aangewend

wordt voor bijsturing en verbetering. In het veelgebruikte model voor strategisch

management van Kaplan en Norton (2008) wordt prestatiemeting beschouwd als een

onderdeel van prestatiemanagement. Uit onderzoek van Gartner blijkt dat business

intelligence de laatste vijf jaar als top prioriteit wordt aangeduid door managers en dat het

nemen van de juistebeslissingen hierbij een top reden is. Ondanks de ongekende

hoeveelheid aan informatie en investeringen in BI-technologieën, blijven grote blunders op

vlak van besluitvorming voorkomen, zowel in de private als in de publieke sector.

Beslissingsondersteuning mag dan de ‘heilige graal’ van BI zijn, in de meeste BI-oplossingen

ligt de nadruk op het aanleveren van informatie en analyses om op feiten gebaseerde

besluitvorming te ondersteunen, maar slagen er niet in om de BI inhoud te koppelen met de

beslissing zelf, de uitkomst van de beslissing of deze te gebruiken als input voor andere

beslissingen, waardoor goede praktijken op vlak van besluitvorming uit blijven. Dit vermindert

de kwaliteit en de transparantie van de uiteindelijke beslissingen in aanzienlijke mate

(Sallam, 2011, 2).

Verdrinken in details

Bij strategische planning gaat het in wezen om: de uitdagingen, de trends, de

omgevingsveranderingen, de prioriteiten, de gewenste richting. Men moet vermijden dat

deze focus ondergesneeuwd geraakt door een rigide, datagestuurd proces waarbij een hele

resem aan budgetten en financiële indicatoren wordt opgevolgd. Het weloverwogen

identificeren en bespreken van de strategische kwesties die de grootste impact zullen

hebben op de organisatieprestaties, moet altijd de eerste stap zijn voor het management.

Om te sturen op prestaties, moet men zich op een voldoende hoog strategisch niveau

bewegen. Medewerkers aan het werk zetten om over alles wat ze doen gegevens bij te

houden, werkt allerminst motiverend en vertroebelt eerder het zicht op de uiteindelijke

gewenste bestemming die men met de organisatie wenst te bereiken.

Meer ‘strategie en planning’ dan dat er behoefte aan is binnen de organisatie

Eens men begint aan het proces van planning en rapportering, loert het gevaar van een

‘overkill’ aan strategische initiatieven om de hoek. Het is meestal niet nodig om elk jaar een

strategische planningsronde te doen. Maar weinig organisaties zijn zo snel en veranderlijk

dat de strategische richting jaarlijks moet worden aangepast. Een meerjarenplan geeft

entiteiten de nodige ruimte om zich met essentiëlere zaken (zoals de implementatie van de

initiatieven uit de strategische planning) bezig te houden. Vaak zal een strategisch

meerjarenplan wel een jaarlijkse vertaling krijgen in operationele plannen op kortere termijn

(cfr. beleidsnota – beleidsbrieven en beheersovereenkomst – ondernemingsplannen binnen

de Vlaamse overheid).

Geïsoleerde aanpak door een ‘planningsclubje’

Om strategische planning uit te bouwen is het belangrijk dat de juiste mensen bij elkaar

worden gebracht. De mensen die aan het formele planningsproces werken, moeten goed

geïnformeerd zijn, elkaars denken prikkelen en eerlijke, open discussies kunnen voeren. Als

deze strategische conversaties alleen worden gevoerd door planners, schiet het echter

weinig op (Dye&Sibony, 2007, 43). Als hoofdregel geldt: diegenen die de strategie uitvoeren,

moeten hem ook ontwikkelen. De conversatie moet plaatsvinden tussen corporate

beslissers, businessunit-leiders en planningsdeskundigen. Vertaald naar het Departement

Bestuurszaken betekent dit dat de leidend ambtenaren, de afdelingshoofden en het

projectteam intensief bij het proces moeten betrokken worden.

De lat te laag leggen

Men moet zich ervoor behoeden om te werken met maatstaven waarbij de normen zo laag

worden gelegd dat de organisatie altijd goed presteert. Voor heel wat managers en

medewerkers vergt het een aanpassing om geconfronteerd te worden met lage scores en

normen die niet probleemloos gehaald worden. Eerder zullen ze een maatstaf verkiezen

waar ze gemakkelijk 95% of toch in elk geval ‘groen’ scoren (Hammer 2007). Door zo te

werken kan planning en rapportering echter nooit echte transparantie opleveren. De

meetinstrumenten worden meer een rookgordijn en zorgen voor een scheiding tussen

formele informatie en de werkelijke informatie. Managers en medewerkers vullen braaf de

formulieren in, maar het is geestdodend omdat steeds hetzelfde terugkomt. Dus vullen ze

ongeveer hetzelfde in of kopiëren uit een vorig document om er van af te zijn. Maar ze

signaleren niet de problemen die zich in de dagelijkse werkelijkheid voordoen en waar een

oplossing voor moet komen.

Bijkomend risico binnen de overheid is de heersende cultuur om elke informatie uit een

rapportage naar de buitenwereld toe te filteren die ongewenst of bedreigend is. Het resultaat

is keurige, officiële tekst die echter los staat van de werkelijkheid.

Geen aandacht voor cultuurverandering

Eens een organisatie beslist heeft om met prestatiemeting te starten, is het belangrijk dat er

een ‘metingsvriendelijke’ organisatiecultuur wordt gecreëerd: een cultuur die hecht aan een

gedisciplineerd gebruik van maatstaven voor continue prestatieverbetering en die effectieve,

zinvolle meting niet als een bedreiging ziet. Het prestatiemeetsysteem moet als tool effectief

gebruikt worden in het intern overleg op de verschillende niveaus binnen de organisatie.

Maandelijks de status van de doelstellingen van het beleidsdomein, het departement of een

afdeling bespreken, moet helpen om vertrouwd te geraken met het systeem en het echt als

kompas voor de organisatie te gebruiken. Er moet ook voldoende aandacht uitgaan naar de

‘governance’ van de geïmplementeerde systemen. Duidelijke afspraken, onder andere over

de verschillende rollen en bevoegdheden van afdelingshoofden, projectbeheerders en

medewerkers, de frequentie van rapportering en de kwaliteitsvereisten, zijn nodig en een

consequente opvolging hiervan is - zeker in de opstartfase - aangewezen.

Eenzijdige focus op het ‘wat’, waardoor het ‘hoe’ buiten beschouwing blijft

Bij de implementatie van een management- en prestatiemeetsysteem bestaat het gevaar dat

binnen de organisatie enkel nadruk wordt gelegd op het instrument en de feitelijke meetbare

output en dat er niet voldoende wordt gekeken naar de manier waarop deze resultaten

worden bereikt. Prestatiemanagement wordt ingevoerd om de prestaties van de

medewerkers en finaal de organisatie te verbeteren (anders hoeft het niet), maar prestaties

verbeteren zich niet vanzelf. In plaats van een mechanistische kijk op doelstellingen,

resultaten en indicatoren is het dus belangrijk om de link met competentiemanagement te

bewaken. De prestaties van de organisatie zullen pas verbeteren als de medewerkers zich

verantwoordelijk voelen voor het na te streven resultaat en zich inzetten en verder

ontwikkelen met als doel de vooropgestelde normen te behalen. In de individuele

prestatiemanagementcyclus moet dus gestreefd worden naar een combinatie van

resultaatgerichte en ontwikkelingsgerichte aansturing.

Efficiëntieparadox

Sommige auteurs maken met betrekking tot planning en controle zelfs gewag van een

efficiëntieparadox (Simons, 2008, 8). Een combinatie van een aantal van de voornoemde

problemen zorgt voor een beeld van strategische-planning-processen waar veel tijd, geld en

energie in wordt gestoken en die maar weinig impact hebben op het doen en laten in

organisaties en op hun strategische richting. Een slechte aanpak leidt niet tot betere

prestaties, maar wel tot veel extra werk, verkokering, systeemafhankelijkheid en naar-

binnen-gerichtheid. De paradox bestaat er in dat terwijl strategische planning oorspronkelijk

wordt ingezet om efficiënter te werken, er achteraf enkel méér instrumenten, rekenkamers,

audits en medewerkerszijn die deze instrumenten deskundig kunnen hanteren. De conclusie

is dan dat er per saldo juist minder efficiënt wordt gewerkt.

Wachten op perfectie en volledigheid

‘Er gewoon niet aan beginnen’ is nog het grootste risico. Wachten op perfectie en

volledigheid is een tijdverspillende strategie. Iets opzetten dat niet perfect is, is uiteraard niet

ideaal, maar zeker in deze context is perfectie een onbereikbaar gegeven. Soms is het beter

om in actie te schieten, iets gedaan te krijgen, daaruit te leren en later te perfectioneren. De

organisatie leert het meest vanuit de praktijk van het werken met een prestatiemeetsysteem.

De feedback van de gebruikers is cruciaal om systemen en instrumenten te optimaliseren.

Met MODO streeft het Departement Bestuurszaken naar een geïntegreerd

managementmodel en –instrument, maar dit kan enkel stapsgewijs gerealiseerd worden en

evolueert voortdurend.

Referenties

Bouckaert, G., Van Dooren, W. & Sterck, M.K. (2003).Prestaties meten in de Vlaamse

overheid: een verkennende studie. Leuven: Steunpuntbeleidsrelevantonderzoek –

bestuurlijkeorganisatieVlaanderen.

Brennin, R. (2007). Linking Indicator Information to the Policy Process for Sustainable

Development - Lessons Learned from Relevant International Examples, paper prepared for

The Strategic Information Integration Directorate, Environment Canada, Ottawa December 3,

2007.

De Peuter, B., De Smedt, J., Van Dooren, W. &Bouckaert, G. (2007), Handleiding

Beleidsevaluatie – Deel 2: Monitoring van beleid. Leuven: Steunpunt beleidsrelevant

onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen.

Dye R. &Sibony, O. (2007), How toimprovestrategic planning, The McKinsey Quarterly, 3,

40-48.

Hammer, M. (2007), The 7 Deadly Sins of Performance Measurement (and How to Avoid

Them), MIT Sloan Management Review, Spring 2007, 19-28.

Kaplan, R.S. & Norton, D.P. (2008), Mastering the Management System, Harvard Business

Review, January, 86(1), 62-77.

Sallam, R. (2011), Decision Support 2.0 — Fixing Poor Decisions With Collaborative

Decision Making, Gartner Business Intelligence Summit 2011, January 31 – February 1,

London, UK.

Simons, P. (2008). Overgang naar een nieuw tijdperk voor Planning & Control, TPC, 4, 8-10.

Vlaamse Regering & College van Ambtenaren-Generaal (2011). Meerjarenprogramma

Slagkrachtige Overheid. Brussel: Vlaamse overheid.

Wall, A. & Martin, G. (2003), The disclosure of key performance indicators in the public

sector. How Irish organizations are performing, Public Management Review, 5(4), 491-509.