Poldermodel waterschap, - IFV · 2016. 4. 8. · 3 Samenvatting Door deelnemers in de...
63
Transcript of Poldermodel waterschap, - IFV · 2016. 4. 8. · 3 Samenvatting Door deelnemers in de...
2
Poldermodel waterschap, van bureaucratie naar infocratie?
Over bureaucratisme in de calamiteitenorganisatie.
Master thesis Martijn Korpel Master Crisis and Public Order management (MCPM) NIFV/Politieacademie Begeleider: Menno van Duin Tweede lezer: Erie Braakhekke versie datum wijzigingen
0.1 jun 2011 Onderzoeksopzet
0.2 nov 2011 Onderzoeksopzet en theoretisch kader (herschreven)
0.3 jan 2012 +Theorie Veerkracht (Wildavsky) +Theorie Bureaupolitisme (Rosenthal) +Theorie Bureaucratisme (Hoogerwerf) +Theoretisch model verbeterd Operationalisering aangepast
0.4 25 jan 2012 H1-H6 af H1-H5 verbeterd Correctie op stijl en typefouten
0.5 29 jan 2012 Concept stuk Begeleider met opmerkingen akkoord Stuk naar tweede lezer
0.6 5 feb 2012 Opmerkingen verwerkt Tekstuele aanpassingen Tweede lezer met opmerkingen akkoord
1.0 10 feb 2012 Definitief
Dit onderzoek dient als thesis, ter verkrijging van de Mastergraad ‘Crisis and Public order management’
(MCPm), aan het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV) en de Politieacademie. Het onderzoek is
uitgevoerd in opdracht van het Hoogheemraadschap van Delfland. De scope van het onderzoek is primair het
Hoogheemraadschap van Delfland en de Zuid Hollandse waterschappen. Bevindingen kunnen slechts ten dele
worden geprojecteerd op waterschappen in het algemeen.
3
Samenvatting
Door deelnemers in de calamiteitenorganisatie van een waterschap werd eens gesteld dat de
organisatie ‘bureaucratische trekjes’ zou vertonen. Besluitvorming werd als ‘traag’ ervaren en de
informatievoorziening is naar mening van deelnemers niet adequaat. Zijn dit negatieve uitwassen
van een bureaucratische organisatiestuur en zo ja, hoe is dit op te lossen?
In dit onderzoek zijn aan de hand van diverse theorieën de structuurkenmerken van een
bureaucratische organisatie in beeld gebracht. Er is geanalyseerd waar bureaucratisme kan optreden:
negatieve uitwassen van een bureaucratische organisatiestructuur. Aan de hand van een theoretisch
model is bovendien beschreven hoe bureaucratisme kan worden voorkomen. Dit model wordt ‘het
ideaaltype van de bijgestelde infocratie’ genoemd. In dit organisatiemodel wordt de bureaucratische
hiërarchie vervangen door een informatiegestuurde netwerkorganisatie.
Er zijn drie vergelijkbare calamiteitenorganisaties van waterschappen vergeleken met beide
modellen: ‘bureaucratie’ en ‘bijgestelde infocratie’. Uit de analyse blijkt dat er bureaucratisme
bestaat in de calamiteitenorganisaties. Dit bureaucratisme is het meest aanwezig in:
a. een sterk aanwezige hiërarchische ‘gelaagdheid’ in de organisatie, die leidt tot een
afnemende kwaliteit en actualiteit van informatie, hogerop in de organisatie;
b. het niet beschikbaar hebben van een accuraat en actueel totaalbeeld, terwijl die informatie
wel beschikbaar is;
c. een sterk gespecialiseerde en in afdelingen gescheiden organisatie, waardoor belangrijke
organisatiebrede risico’s bij calamiteiten niet altijd worden herkend.
Dit leidt tot een vertrouwensbreuk tussen de bestuurlijke sturing van de organisatie en de
operationele uitvoering. In reactie op deze vertrouwensbreuk ontstaat er juist méér bureaucratie.
Van bovenaf wordt er sterker (hiërarchisch) gestuurd. Van onderaf neemt de bureaucratie toe omdat
er meer wordt geformaliseerd en gestandaardiseerd.
Als op deze vlakken het model van de bijgestelde infocratie wordt ingezet, kan het in beeld gebracht
bureaucratisme worden verminderd. Daartoe zal (1) de hiërarchie moeten worden losgelaten.
Decentrale vakgebieden nemen verantwoordelijkheid voor hun vakgebied. Ze hebben geen
inhoudelijke sturing nodig. Operationele vakmensen moeten informatie delen en het management
moet de aanpak van de calamiteit decentraal laten. Er zal (2) meer aandacht moeten zijn voor
integraliteit en dit mag ten koste gaan van specialisatie. Operationele vakgebieden moeten
vakgebiedoverstijgende risico’s herkennen en samen weten aan te pakken. Dit wordt belangrijker
omdat de technisch inhoudelijke verantwoordelijkheid geheel decentraal ligt. Aan de hand van (3)
centrale managementinformatie moet er organisatiebreed een gedeeld beeld ontstaan van de
werkelijkheid. Door het management wordt deze informatie beheerd en er wordt mee gestuurd.
Doelen, resultaten en resources worden door hetmanagement gekoppeld aan deze
managementinformatie. Aan de hand van dit centrale beeld wordt de organisatie gericht op kritische
succesfactoren.
4
Inhoud
Samenvatting ........................................................................................................................................... 3
Inhoud ..................................................................................................................................................... 4
Verwondering .......................................................................................................................................... 6
Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet ............................................................................................................. 7
1.1 Aanleiding ................................................................................................................................ 7
1.2 Probleemstelling ...................................................................................................................... 7
1.3 Doelstelling .............................................................................................................................. 8
1.4 Vraagstelling ............................................................................................................................ 8
1.5 Methode van onderzoek ......................................................................................................... 8
1.6 Leeswijzer .............................................................................................................................. 10
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader .......................................................................................................... 11
2.1 Keuze voor de theorie ........................................................................................................... 11
2.2 Wat is ‘bureaucratie’? ........................................................................................................... 12
2.3 Crisis in de bureaucratie! ....................................................................................................... 15
2.4 De benadering met ‘Infocratie’ ............................................................................................. 17
2.5 De benadering met de ‘Multidimensionale organisatie’ ....................................................... 19
2.6 De benadering met ‘Veerkracht’ ........................................................................................... 21
Hoofdstuk 3 Theoretisch model ......................................................................................................... 23
3.1 Een vergelijking aan de hand van twee ideaaltypen ............................................................. 23
3.2 Ideaaltype ‘bureaucratie’ ...................................................................................................... 24
3.3 Theoretisch model: ‘Bijgestelde infocratische calamiteitenorganisatie’ .............................. 24
3.4 Operationalisering van het theoretische model ................................................................... 26
3.5 Werkwijze .............................................................................................................................. 27
Hoofdstuk 4 Hoe bureaucratisch zijn de calamiteitenorganisaties? ................................................. 28
4.1 Hiërarchie .............................................................................................................................. 28
4.2 Centralisatie ........................................................................................................................... 29
4.3 Specialisatie ........................................................................................................................... 31
4.4 Standaardisatie ...................................................................................................................... 33
4.5 Formalisering ......................................................................................................................... 33
5
Hoofdstuk 5 Analyse: de calamiteitenorganisaties vergeleken ......................................................... 34
5.1 Hoe ‘bureaucratisch’ zijn de calamiteitenorganisaties? ....................................................... 34
5.2 Hoe infocratisch zijn de calamiteitenorganisaties? ............................................................... 35
Hoofdstuk 6. Conclusie: Doorbreken van bureaucratisme ............................................................. 38
6.1 Bureaucratisme in de calamiteitenorganisatie ..................................................................... 38
6.2 Aanbevelingen: Infocratie als inzet tegen bureaucratisme ................................................... 39
6.3 Aanbeveling 1: Loslaten van hiërarchie................................................................................. 41
6.4 Aanbeveling 2: Minder specialisatie, meer integraliteit ....................................................... 42
6.5 Aanbeveling 3: Gedeelde managementinformatie ............................................................... 42
Definities................................................................................................................................................ 44
Literatuur ............................................................................................................................................... 45
Bijlagen: ................................................................................................................................................. 47
A. Theoretisch model: twee ideaaltypen ....................................................................................... 48
B. Leidraad kwalitatief interview (structuurkenmerken organisatie) ........................................... 50
C. Leidraad kwalitatief interview: (structuurkenmerken informatie) ........................................... 52
D. Overzicht brongegevens ............................................................................................................ 53
E. Waarnemingen .......................................................................................................................... 54
F. Schematisch overzicht resultaat................................................................................................ 59
G. Artikel: Bureaucratisme in Tolbert? .......................................................................................... 60
H. Plan van aanpak ......................................................................................................................... 61
6
Verwondering
Als beheerder van oppervlaktewater hebben waterschappen de kerntaak om ervoor te zorgen dat er
voldoende water is, dat de dijken stevig zijn en het water schoon. Omdat er in polderland-Nederland
veel mis kan gaan, hebben waterschappen een calamiteitenorganisatie. Deze
calamiteitenorganisaties oefenen regelmatig.
In mijn rol als waterschapper, werd ik begin 2010 uitgenodigd om in een korte periode bij drie
oefeningen aanwezig te zijn, bij drie verschillende waterschappen. De oefenleiding had me gevraagd
de oefening te observeren en terugkoppeling te geven. Keurig voorbereid toog ik naar de
oefeningen, notitieblok in de aanslag. Tussentijds vroeg ik de deelnemers hoe ze de oefening vonden
gaan.
Tijdens deze oefeningen hoorde ik operationele medewerkers - licht geïrriteerd - vertellen dat ze zo
lang moesten wachten op een besluit van het bestuur; de betrokken bestuurders vertelden - licht
gepikeerd - dat ze naar hun beleving niet snel en vaak genoeg werden geïnformeerd door de
organisatie. De calamiteitenorganisatie werd verrassend vaak getypeerd als groot, traag en log. Het
woord ‘bureaucratisch’ viel meerdere keren.
Enkele maanden later had ik college van de masteropleiding ‘crisis and public order management’
(MCPM). Een wiskundig socioloog zou ‘iets’ komen vertellen over ‘informatiemanagement’. Nog
verwonderd over de opmerkelijke combinatie van deze twee vakgebieden, toog ik met pen en papier
naar Arnhem. Arre Zuurmond stelde zichzelf voor en startte met een inspirerend verhaal over “het
‘infocratiseren’ van bureaucratische organisaties”. De koppeling was gelegd; het onderwerp van mijn
masterthesis was bepaald.
Arre, dank voor de inspiratie. Dank aan mijn begeleiders Menno van Duin en Erie Braakhekke, voor
jullie kundige begeleiding. En tot slot: ook deze masterthesis blijkt een ‘praktijkproef in
crisisbeheersing’ door de combinatie van studie, werk en privé: Susan, dank je wel voor het meelezen
en je grote steun! Op een fijne toekomst samen.
Martijn Korpel
7
Hoofdstuk 1 Onderzoeksopzet
1.1 Aanleiding Na geconfronteerd te zijn geweest met grootschalige wateroverlast heeft het Hoogheemraadschap
van Delfland een calamiteitenzorgsysteem ontwikkeld voor waterschappen. Dit model is
overgenomen door de unie van waterschappen en landelijk uitgerold bij de waterschappen. Tien jaar
na de ontwikkeling van dit systeem is het een goed moment om te reflecteren. De tijd is veranderd.
Er zijn veiligheidsregio’s gekomen en het belang van informatie is toegenomen.
In oefeningen en bij calamiteiten wordt regelmatig in evaluaties gezegd dat de
calamiteitenorganisatie ‘bureaucratische trekjes’ vertoont. Besluitvorming duurt lang omdat het over
meerdere lagen gaat. Informatievoorziening aan de top is regelmatig beperkt, waardoor de Dijkgraaf
niet goed weet wat de actuele stand van zaken is. Een hypothese is dat dit te maken heeft met (het
ontbreken van ) goede informatiestromen in de calamiteitenorganisatie.
Er blijkt een theorie te bestaan over het ‘infocratiseren van bureaucratische organisaties’ (Zuurmond
A. , 1994). Hierbij wordt de bureaucratie als organisatievorm gemoderniseerd en wordt informatie de
sturende factor in de organisatie. Hoewel deze theorie uit 1994 stamt, lijkt de gedachte erachter nog
volop actueel. Recente theorieën van het multidimensionaal organiseren van Strikwerda (2008) gaan
verder in op deze ontwikkeling. Biedt deze theorie een verklaring voor de ondervonden gebreken in
de calamiteitenorganisaties van waterschappen? Biedt het wellicht een oplossing om eventuele
negatieve ‘bureaucratische trekjes’ in de calamiteitenorganisatie te verbeteren?
1.2 Probleemstelling Het huidige calamiteitenzorgsysteem heeft een ‘drie lagen structuur’, waarbij vergaderingen na
elkaar plaatsvinden. Informatie wordt na een vergadering doorgestuurd naar een hoger niveau en
besluiten worden doorgaans pas genomen als de vergadering van het hogere niveau gereed is. Twee
zaken vallen op uit de ervaringen van mensen in deze systematiek: (a) het duurt lang voordat
besluiten op een hoger (beslissingsbevoegd) niveau worden genomen en (b) de
informatievoorziening naar het hoogste bestuurlijke niveau, is naar mening van betrokken
bestuurders op dat niveau onvoldoende. Het snel nemen van kwalitatief goede besluiten op basis
van actuele en volledige informatie wordt als lastig ervaren. Daarmee is de (subjectieve) effectiviteit
van de calamiteitenorganisatie laag. De waterschappen zijn op zoek naar snellere besluitvorming, die
plaatsvindt op basis van goede interne en externe informatiedeling.
Feit is dat waterschappen van oudsher ‘bureaucratische’ organisaties zijn. Bureaucratie heeft
tegenwoordig vooral een negatieve connotatie (‘traag’ en ‘log’). Maar wat is de organisatievorm
‘bureaucratie’ precies en is dat wel negatief? Een tweede gehoorde stelling is dat trage
besluitvorming te maken heeft met het ontbreken van goede informatiestromen. Maar wat zijn
informatiestromen precies en wat maakt ze goed? Kunnen de problemen worden opgelost met beter
informatiemanagement en is hiervoor een andere organisatiestructuur nodig?
8
1.3 Doelstelling Doelstelling is om aan de hand van de theorie van ‘De infocratie’:
- te onderzoeken of signalen van ‘bureaucratisme’ in calamiteitenorganisaties gegrond zijn;
- indien aanwezig, te verklaren hoe bureaucratisme in calamiteitenorganisaties ontstaat; en
- te exploreren of de calamiteitenorganisatie verbeterd kan worden, door de theorie van de
‘infocratie’ toe te passen.
1.4 Vraagstelling Hoofdvraag:
Is het mogelijk en wenselijk om aan de hand van de theorie van de ‘Infocratie’ de
calamiteitenorganisatie van waterschappen te verbeteren, zodat de mensen in de organisatie
over actuele en accurate informatie beschikken en er vlotter besluiten kunnen worden
genomen?
Deelvragen: i. Wat is ‘bureaucratie’ en wat is ‘bureaucratisme’?
ii. Hoe bureaucratisch is de calamiteitenorganisatie van een waterschap?
iii. Is trage besluitvorming en beperkte informatievoorziening ‘bureaucratisme’?
iv. Wat is ‘infocratie’?
v. Kan infocratie bureaucratisme tegengaan, informatievoorziening verbeteren en
besluitvorming versnellen en zo ja, hoe?
1.5 Methode van onderzoek
Literatuuronderzoek: Bureaucratie en bureaucratisme (deelvraag 1)
Allereerst wordt dieper in gegaan op de begrippen ‘bureaucratie’ en ‘bureaucratisme’: Wat maakt
een organisatie bureaucratisch? Welke kenmerken zijn op te stellen voor een bureaucratie? Wanneer
ontstaat bureaucratisme in een bureaucratie? De vragen worden beantwoord met
literatuuronderzoek aan de hand van het eerste (theoretische) deel van het onderzoek van
Zuurmond (1994), die een theoretische heroriëntatie heeft gedaan op de beginselen van de
bureaucratie van Weber. Resultaat van dit gedeelte is (a) een overzicht van kenmerken van een
bureaucratische organisatie en (b) inzicht in de vraag of een bureaucratie (in theorie) negatieve
gevolgen heeft voor de informatievoorziening en de snelheid van besluitvorming.
Literatuuronderzoek: Infocratie (deelvraag 4)
Vervolgens wordt met literatuuronderzoek in beeld gebracht wat een infocratische organisatie is en
uit welke elementen een ‘infocratie’ zou moeten bestaan. Hiervoor wordt het tweede (empirische)
gedeelte gebruikt van het onderzoek van Zuurmond (1994). Centrale vraag zal zijn hoe een in
beginsel bureaucratische organisatie in theorie verbeterd kan worden, zodat informatievoorziening
verbeterd en besluitvorming versnelt. Resultaat van dit onderdeel zijn (a) kenmerken van een
infocratische organisatie en (b) hoe een ‘infocratie’ in theorie de zwakke (gedateerde) punten van
een klassieke bureaucratische organisatie kan verbeteren.
9
Literatuuronderzoek: actualiseren infocratie (deelvraag 4)
De theorie van de Infocratie van Zuurmond stamt uit 1994. Een bijstelling op actualiteit is
noodzakelijk. De theoretische heroriëntatie op de bureaucratie van Weber wordt in dit onderzoek
nog als actueel aangenomen; de theorie van de infocratie is echter sterk ontwikkeld in de laatste 15
jaar. Als onderdeel van het theoretisch literatuuronderzoek wordt daarom gekeken naar de meest
recente ontwikkeling in het verlengde van de theorie van de Infocratie: de theorie van de
‘multidimensionale organisatie’ (Strikwerda, 2008).
Theoretisch model (deelvragen 1 en 4)
Aan de hand van het literatuuronderzoek wordt een model opgesteld om de aanwezigheid van
bureaucratische en infocratische elementen te meten. Hierbij ligt de nadruk of deze elementen
aanwezig zijn, niet in welke mate.
Onderzoeksmodel (operationalisering)
Het doel is om bureaucratische en infocratische elementen te meten in de bestaande
calamiteitenorganisaties. Er moet worden gemeten ‘of’ ze er zijn; niet ‘in welke mate’, bijvoorbeeld
in vergelijking met andere organisaties. Er is gekozen voor een kwalitatieve operationalisering. Van
beide onderdelen van het theoretisch model (‘Bureaucratie’ en ‘Bijgestelde Infocratie’) worden in de
bijlage kwalitatieve onderzoeksvragen geformuleerd, die de kenmerken kunnen meten.
Empirisch onderzoek
De kwalitatieve onderzoeksvragen worden getoetst in de calamiteitenorganisaties van drie
vergelijkbare waterschappen. Hiervoor werden geografische buurwaterschappen gekozen met een
vergelijkbare terminologie van teams, functies en informatiehuishouding. De onderzoeksvragen
worden door middel van vijf verschillende methodieken beantwoord:
a. Observaties van systeemoefeningen van de calamiteitenorganisatie (2010 en 2011);
b. Observaties van oefeningen tussen drie waterschappen en de (zelfde) veiligheidsregio (2011);
c. Korte interviews met deelnemers aan de calamiteitenorganisaties (2011);
d. Kwalitatieve interviews met de betreffende calamiteitencoördinatoren (2011);
e. Analyse van evaluaties van daadwerkelijke calamiteiten (2011).
Toelichting:
a. Per waterschap wordt minimaal één systeemoefening geobserveerd (bij voorkeur twee);
b. Dit betreft een oefencyclus van de veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond met alle gemeentes
en het bijbehorende waterschap. Deze oefeningen zijn voor het bestuurlijke en tactische
niveau (Regionaal Operationeel Team en de Gemeentelijke Veiligheidsstaf). Het scenario gaat
over watergerelateerde dilemma’s bij een zeer grote brand met gevaarlijke stoffen;
c. Interviews zijn gekoppeld aan de betreffende systeemoefening. Per waterschap worden
medewerkers van alle niveaus (bestuur, tactisch en operationeel niveau) bevraagd;
d. Per waterschap wordt één calamiteitencoördinator geïnterviewd.
e. De genoemde analyse kan slechts plaatsvinden als zich calamiteiten voordoen.
10
Analyse en conclusie (deelvragen 2 en 3)
In de analyse van de onderzoeksresultaten worden de tweede en derde onderzoeksvraag
beantwoord: (ii.) Hoe bureaucratisch is de calamiteitenorganisatie van een waterschap? (iii.) Is trage
besluitvorming en beperkte informatievoorziening een gevolg van bureaucratisme?
Aanbevelingen (deelvraag 5)
In het laatste hoofdstuk worden de kenmerken van de ‘Infocratie’ uit het theoretische model
toegepast op de calamiteitenorganisaties van de waterschappen.
1.6 Leeswijzer Hoofdstuk 1 beschrijft de problematiek, de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet. Hoofdstuk 2
vormt het theoretisch kader. Hier worden begrippen bureaucratie, bureaucratisme en infocratie
gedefinieerd. Er wordt beschreven wanneer bureaucratie overgaat in bureaucratisme en wat
theoretisch gezien oorzaken zijn hiervan. In hoofdstuk 3 wordt de theorie samengevoegd. Het
theoretisch model van de ‘bijgestelde infocratie’ wordt opgebouwd en gedefinieerd hoe
‘bureaucratie’ en ‘infocratie’ worden gemeten. In hoofdstuk 4 zijn de resultaten vermeld van de
bureaucratische toets. In hoofdstuk 5 wordt een analyse gemaakt op basis van de resultaten. Het
bureaucratisme in de calamiteitenorganisatie wordt beschreven, waarop in hoofdstuk 6 in een
conclusie wordt vastgesteld hoe dit in beeld gebrachte bureaucratisme voorkomen kan worden.
Hiertoe worden in het tweede deel van hoofdstuk 6 drie aanbevelingen gedaan.
11
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de begrippen ‘bureaucratie’, ‘bureaucratisering’ en ‘infocratie’.
Allereerst worden kenmerkende elementen van de bureaucratie beschreven en een proces van
‘bureaucratisering’ in organisaties zichtbaar gemaakt. Bureaucratie slaat door een veranderende
omgeving steeds vaker om in bureaucratisme. Het ideaaltype ‘infocratie’ wordt beschreven als
doorontwikkeling van de bureaucratie met als doel om bureaucratisme te voorkomen. In plaats van
‘hiërarchie’ wordt ‘informatie’ de sturende factor. De abstracte ‘infocratie’ wordt aangevuld met een
recentere theorie van de ‘multidimensionale organisatie’ en theorie van een veerkrachtige
crisisorganisatie.
2.1 Keuze voor de theorie In dit onderzoek wordt het onderzoek van Zuurmond als leidraad gebruikt. In deze paragraaf een
korte toelichting op de achtergrond van de keuze voor zijn onderzoek en wat deze op hoofdlijnen
inhoudt.
Aanleiding
Zoals in de inleiding beschreven, was de betiteling van ‘bureaucratie’ (of eigenlijk ‘bureaucratisme’)
in de calamiteitenorganisaties door deelnemers in die calamiteitenorganisaties de aanleiding om in
de organisatievorm te verdiepen. De relevantie van dit onderzoek is de combinatie van het
theoretische onderzoek naar de beginselen van ‘bureaucratie’ aangevuld met empirisch onderzoek in
bureaucratische organisaties. De problematiek en de ‘crisis in de bureaucratische organisatie’ die hij
beschrijft (Zuurmond A. , 1994, p. 273 e.v.) is vergelijkbaar met de probleemstelling bij
calamiteitenorganisaties van waterschappen. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 2.4.
Gebruikte theorie: ‘De Infocratie’
De term ‘infocratie’ is afkomstig uit het promotieonderzoek genaamd ‘Infocratie, een theoretische en
empirische heroriëntatie op Weber's ideaaltype in het informatietijdperk’ van Arre Zuurmond. Hij
constateerde een proces van bureaucratisering binnen organisaties en zag tegelijkertijd dat met de
toepassingen van computers en informatiesystemen de ‘informatisering’ opkwam en vroeg zich af of
het klassieke Weberiaanse model houdbaar was.
In een theoretisch deel van zijn onderzoek blikt hij terug op de klassieke en ideaaltypische
bureaucratie van Weber en stelt een ideaaltypische beschrijving op van bureaucratie. Een aantal
elementen blijkt kenmerkend voor deze organisatiestructuur. De omgeving van het openbaar
bestuur is sinds de tijd van Weber sterk veranderd. Zuurmond veronderstelt dat de bureaucratie in
zijn oorsprong mogelijk niet meer voldoet als organisatievorm en onderzoekt dit door naast de
‘bureaucratie’ andere ideaaltypische organisatiestructuren op te stellen op basis van
‘informatisering’. In een empirisch deel onderzoekt hij met praktijkstudies in hoeverre deze
ideaaltypische theoretische structuren zichtbaar zijn in situaties waar informatie en
organisatiestructuur een grote rol spelen. De conclusie is dat de basisbeginselen van de bureaucratie
niet verworpen moeten worden, maar dat een modernisering van de klassieke bureaucratie
noodzakelijk is. Informatie speelt hierin een centrale rol. Zuurmond noemt dit de ‘infocratie’. De
kenmerken hiervan zullen in paragraaf 2.5 worden opgesteld.
12
Actuele aanvullingen
De theorie wordt aangevuld met recente publicaties en aanvullingen van Zuurmond, gedaan in een
collegereeks in 2010 en met bevindingen van Strikwerda over ‘De mulitidimensionale organisatie’
(2008). Omdat calamiteitenorganisaties worden onderzocht, wordt literatuur van Wildavsky
(veerkracht versus anticipatie) en Beck (risicosamenleving) bestudeerd en opgenomen in het model.
2.2 Wat is ‘bureaucratie’? Het woord ‘bureaucratie’ als organisatievorm wordt vaak verwisseld met ‘organisatorische
inefficiëntie’. Dat laatste wordt in dit onderzoek gedefinieerd als ‘bureaucratisme’. In deze paragraaf
worden beide begrippen voor dit onderzoek gedefinieerd.
Bureaucratie en bureaucratisme
Van oorsprong is er een historische betekenis van de ‘heerschappij door het ambtelijk apparaat’. ‘De
bureaus hebben de macht’ (Albrow, 1971, p. 9, overgenomen uit Zuurmond, 1994). In de loop der
tijden is het mede onder invloed van de Duitse socioloog Weber een term voor een
organisatiestructuur geworden. Bureaucratie wordt regelmatig gebruikt als betiteling van
‘organisatorische inefficiëntie’ (Albrow, 1971, p. 99, overgenomen uit Zuurmond, 1994). Dit wordt
ook wel ‘bureaucratisme’ genoemd (Hoogerwerf, 1985). Voor dit onderzoek wordt het
bureaucratisme in de bureaucratie onderzocht.
De bureaucratie als organisatievorm is door velen beschreven. Het technische organisatiemodel is
nog steeds sterk aanwezig in diverse organisaties, omdat er van oudsher druk is tot het ontwerpen
van routinematig werkende organisaties (Perrow, 1986, overgenomen uit Zuurmond, 1994).
Bureaucratisering was volgens de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) een absolute noodzaak
om organisaties te laten overleven in een complexer wordende samenleving en een groeiende
massaliteit. Zuurmond stelt op basis van Weber dat het huidige kapitalistisch democratisch bestel,
met zijn massaproductie en consumptie dermate complex is, dat zij slechts kan functioneren bij de
gratie van een uiterst hoge graad van bureaucratisering (Zuurmond A. , 1994, pp. 43-44). Perrow
schrijft dat veel maatschappelijke en organisatorische problemen juist ontstaan door een tekort aan
bureaucratische structuren (Perrow, 1986, p. 47).
Normatiek van bureaucratie
De beginselen van de bureaucratie zeggen dat een organisatie een centrale aansturing heeft en een
hiërarchische lijn. De structuren zijn formeel beschreven, waardoor ze controleerbaar zijn. De
organisatie werkt met gecalculeerde werkwijzen om een hoge productie te kunnen halen.
Werkprocessen zijn geoptimaliseerd om aan de toegenomen werkdruk en massaliteit te kunnen
voldoen. Er is sprake van verantwoording achteraf, vanwege formeel beschreven structuren en
werkwijzen die controleerbaar zijn. De splitsing van taken in gespecialiseerde functies en afdelingen
vergroot de productiegraad. Zo kan een hoge effectiviteit worden behaald en is efficiency de norm.
“De centrale normatiek die achter de structuur van rationeel legale bureaucratie ligt, is die van
gehoorzaamheid en ondergeschiktheid. Deze onderwerping van de bureaucratie is geen doel op zich.
De bureaucratie is een instrument in handen van de meester. De onderwerping is nodig om van de
bureaucratie een krachtig wapen te maken, waarmee de strijd om het bestaan kan worden
13
aangegaan.” (Zuurmond A. , 1994, pp. 27-53). In de hiërarchische lijn van de bureaucratie gaat
sturing dus boven eigen verantwoordelijkheid. De normatiek van de bureaucratie is samengevat:
- Gehoorzaamheid (ondergeschiktheid),
- controleerbaarheid,
- gecalculeerdheid,
- efficiency, en
- effectiviteit.
Structuurkenmerken van bureaucratie
De rationeel legale bureaucratie wordt gekenmerkt door “..een monokratische structuur met een
strikte hiërarchie en een hoge mate van formalisering, centralisatie, specialisatie en standaardisatie.
Deze mechanische structuur belichaamt een absolute gehoorzaamheid aan het rationeel legale
gezag. Deze gehoorzaamheid waarborgt de continuïteit van het gezag. Zij maakt calculatie mogelijk,
waardoor beheersing ontstaat” (Zuurmond A. , 1994, pp. 43-44).
Figuur 1, formele hiërarchie als organisatie-‘harkje’
Weber onderscheidt ten aanzien van het ideaaltype ‘rationeel legale bureaucratie’ de volgende
structuurkenmerken voor het 'microniveau' van de organisatie (Perrow, 1986):
- Er is een continu, aan regels gebonden bedrijf van ambtshandelingen;
- Er is een competentie verdeling; taken zijn begrensd; er zijn bevelsbevoegdheden; er is een
begrenzing van de dwangmiddelen;
- Er is een organisatie van bureaus volgens het principe van hiërarchie;
- Het handelen wordt gereguleerd volgens technische regels of normen;
- Er is een volledige scheiding tussen ambtsvermogen en particulier vermogen;
- Toe-eigening van de ambtelijke positie is onmogelijk;
- Bestuur (handelingen, beslissingen en regels) geschiedt door schriftelijke stukken.
De hierboven gepresenteerde structuurkenmerken kunnen als volgt worden vertaald (Zuurmond A. ,
1994, p. 76):
- Centralisatie: het niveau van besluitvorming in een organisatie, de mate waarin vanuit één
centraal punt de besluitvorming plaatsvindt.
- Hiërarchie: het proces van verticale rangschikking, waarbij één of meer functies
ondergeschikt zijn aan een hogere functie.
- Formalisering: de mate van het schriftelijk vastleggen van handelingen, beslissingen en
regels.
directie
beleid techniek uitvoering
staf
14
- Standaardisatie: betreft de routinematigheid van de werkwijze door middel van regels.
- Specialisatie: betreft de begrenzing van taken, op basis van kennis- en
efficiencyoverwegingen.
In de jaren zestig onderzocht een Britse onderzoeksgroep van de universiteit van Aston het
verschijnsel ‘bureaucratie’. De onderzoekers (Pugh et al., 1976) gingen er van uit dat de bureaucratie
een verzameling organisatiekenmerken is. Ze gebruikten enkele technieken (‘factoranalyse’ en
samenhang op basis van covariantie) om de variabelen terug te brengen tot twee hoofdfactoren:
a. ‘structuring of activitities’, ofwel de ‘organisatiegraad’ en
b. ‘concentration of authority’, ofwel de beslissingsmacht.
Figuur 2, structuurkenmerken volgens de Aston-groep (Pugh et al., 1976)
Het in beginsel geoperationaliseerde model van de twee assen zijn voor dit onderzoek bruikbaar om
‘bureaucratie’ zichtbaar te maken op basis van structuurkenmerken:
Figuur 3, relatie structuurkenmerken (Zuurmond, 1994) en Astongroep factoren (Pugh et al, 1976)
De factoren ‘centralisatie’ en ‘hiërarchie’ geven een indicatie van de concentratie van
beslissingsmacht in de organisatie. De factoren ‘standaardisatie’, ‘specialisatie’ en ‘formalisering’
geven een indicatie van de organisatiegraad in de organisatie.
workflow bureaucracy
full bureaucracy
implicitly structured
organization
personnel bureaucracy
concentratie beslissingsmacht
centralisatie hiërarchie
organisatiegraad
standaardisatie
specialisatie
formalisatie
Concentration of authority
Stru
ctu
rin
g o
f ac
tivi
ties
15
2.3 Crisis in de bureaucratie! Er is op verschillende manieren sprake van crisis in de bureaucratische organisatiestructuur. De
oorzaken staan niet los van elkaar. Deze oorzaken vormen bureaucratisme in de bureaucratie.
Bureaucratisering
De bureaucratisering van organisaties is zichtbaar binnen organisaties en in het dagelijkse werk van
‘de professional’ (Zuurmond A. , 1994, pp. 259-264). De wereld is complexer geworden. De
professional is voor het welslagen van zijn werk steeds meer afhankelijk van anderen. Deze
afhankelijkheden leiden tot een grotere behoefte aan afstemming. Er worden steeds hogere
kwaliteitseisen aan het werk van de professional gesteld. Dit maakt een zekere standaardisatie en
formalisering van het werk nodig: bureaucratie neemt toe. Het werk wordt soms zelfs
‘getayloriseerd’: waarbij een organisatie strikt centraal wordt aangestuurd en sterk hiërarchisch is
georganiseerd (Taylor, 1911, overgenomen uit Zuurmond, 1994). Voorbeeld van een Tayloriaanse
organisatie is de lopende band productielijn van de T-Ford.
Deskundigheidsbeginsel
De hiërarchische structuur kan botsen met het ‘deskundigheidsbeginsel’ (Rosenthal U., 1987). De
verhouding tussen discipline en deskundigheid kan onder druk worden gezet door technische
ontwikkelingen. Door de operationele werkvloer wordt de verandering bijgebeend, maar door de
leiding niet. De werkvloer gebruikt complexe techniek en kan dat (bijvoorbeeld) tijdens een
calamiteit niet eenvoudig overbrengen. Informatiestromen komen onder druk te staan door een
kennisachterstand van de hiërarchische leiding.
Veranderende omgeving
Er zijn grote veranderingen in de omgeving van het openbaar bestuur, waardoor klassieke hantering
van de bureaucratie tot problemen leidt (Zuurmond A. , 1994, p. 270). De massaliteit is toegenomen.
Zowel organisaties, de productie, hoeveelheid klanten en takenpakketten zijn ten opzichte van het
begin van de twintigste eeuw vergoot. Bovendien is de complexiteit van het werk toegenomen. Er
zijn veel afhankelijkheden waar rekening mee moet worden gehouden, zoals regelgeving, individuele
klantenwensen en imago. Een logisch gevolg is dat de verbindingen tussen organisaties toenemen:
organisaties zijn steeds meer van elkaar afhankelijk. Gecombineerd met de schaalvergroting van
organisaties neemt de druk op de organisatie toe. Van het openbaar bestuur wordt daarnaast
verwacht dat het zorgvuldig handelt en rekening houdt met uitzonderingen en afwijkende
gebeurtenissen. De druk op de leiding van de organisatie neemt toe. Er is een grotere behoefte om
de organisatie te sturen; tegelijkertijd is het te groot en te complex om op het gewenste detailniveau
te worden bestuurd. De structurering van Weber voldoet in deze gevallen niet meer. Er ontstaat een
beheersprobleem, ofwel een crisis. De ‘toenemende massaliteit’ en ‘complexiteit’ blijken de
verstorende factoren voor het bureaucratische systeem te zijn, terwijl dit in beginsel juist de factoren
waren die tot de bureaucratisering leidden.
Bureaupolitisme
Er ontstaat ‘bureaupolitisme’ in politiek getinte organisaties (Rosenthal, 1988). Bureaucratische
organisaties nemen toe in grootte en het aantal mensen dat met besluitvorming te maken hebben
neemt toe. Er zijn vele lagen en afdelingen die allen gekend willen worden bij een besluit. Er ontstaat
een netwerkorganisatie, waarbij interne en externe verhoudingen tussen spelers in het netwerk een
16
grote rol speelt in de besluitvorming. Dit zijn reguliere bureaucratische kenmerken. Er zijn echter
vaak uiteenlopende belangen van spelers en er worden ook andere belangen nagestreefd dan slechts
het algemene belang. Geen van de spelers in het netwerk heeft een overheersende invloed: er
worden compromisbeslissingen genomen, doordat niet altijd het organisatiebrede belang wordt
nagestreefd. Het gevolg van negatief bureaupolitisme is dat de kwaliteit van besluiten afneemt.
Multiplier-effect
De beheersing van het management over de organisatie blijkt in alle gevallen steeds
problematischer. Vanuit het management gezien lijkt het alsof de werkvloer zich er niet aan lijkt te
houden. Er is een falende apparaatbeheersing (Zuurmond A. , 1994, p. 271). De crisis van deze
organisatorische beheersing wordt bestreden door extra sturing aan te brengen. Op het falen van de
bureaucratische beheersing, wordt méér bureaucratie ingezet. Er ontstaat een vicieuze cirkel. De
organisatorische sturing wordt steeds verder uitgebouwd. Elke beheersmaatregel lokt weer nieuwe
beheersmaatregelen uit, totdat er sprake is van zoveel beheersmaatregelen dat de organisatie
bezwijkt onder zijn eigen gewicht. Zuurmond noemt dit het ‘multipliereffect’.
Figuur 4, 'multipliereffect' (Zuurmond, 1994): beheersmaatregelen destabiliseren de organisatie
Grenzen van de bureaucratie
De extra maatregelen die de organisatie nodig heeft om meer sturing te geven, dwingen de
organisatie om veel met zichzelf bezig te zijn (Zuurmond A. , 1994, p. 271). Er is meer interne sturing
nodig, dat moet worden geformaliseerd en gecontroleerd. Er is minder aandacht voor de
buitenwereld, terwijl de gekoppeldheid tussen organisaties dat juist vraagt. De organisatiegrootte
heeft tegelijkertijd een fysieke grens (idem, p. 272). Waar de organisatie afhankelijk is van een groot
aantal schakels en radertjes, worden hoge eisen gesteld aan elk van de onderdelen. Dit geldt ook
voor strikt formele (bureaucratische) organisaties, waarin onderdelen precies zijn beschreven en
weinig ruimte is voor flexibiliteit.
Figuur 5, de foutmarge van elke schakel cumuleert
primair proces
17
Herijking noodzakelijk
Als antwoord op de crisis in de bureaucratische organisatie, zou een bijstelling in ambitie
noodzakelijk zijn. We zouden minder moeten willen (idem, p. 280). Maar deze terugtred is niet altijd
mogelijk (idem, p. 275). Regelgeving wordt van boven opgelegd; van onderen stelt de samenleving
hoge eisen. Het wordt niet geaccepteerd dat een overheid minder doet. We accepteren geen lagere
efficiency, snelheid of kwaliteit meer. De normatiek is niet veranderd, maar sterk geïntensiveerd. Het
ideaaltype van de bureaucratie kan niet meer voldoen aan deze hoge verwachtingen. De
bureaucratie verkeert in crisis. Het nut van Weber’s organisatiestructuur neemt dus af (idem, p. 268).
Organisaties worden ‘platter’ en volgen minder de organisatiestructuur. Er wordt minder schriftelijk
vastgelegd (de-formalisering) en medewerkers krijgen een breder takenpakket (de-specialisatie).
Maar daarmee is het probleem van de gebrekkige beheersing niet opgelost: een andere vorm van
sturing is noodzakelijk.
2.4 De benadering met ‘Infocratie’ De ‘infocratie’ is een ideaaltypisch model dat is gebaseerd op de ‘bureaucratie’. De bureaucratie
wordt niet vervangen, maar wordt aangepast. Er wordt op een andere wijze sturing gegeven aan de
organisatie en dit gaat op basis van informatie. Informatie wordt ingezet om het ontstane
beheersingsprobleem in de bureaucratie op te lossen. Informatie wordt de sturende factor in de
organisatie. De infocratie heeft gewijzigde structuurkenmerken. Het model van de infocratie is erg
abstract en niet direct toepasbaar in een organisatie. Daarom wordt het theoretisch model in de
komende paragrafen opgebouwd uit verschillende elementen die elkaar aanvullen.
Sturing op basis van informatie
Door de strategische inzet van informatietechnologie kan de organisatie tot andere en sterkere
beheersing komen. Daarvoor moet de leiding de hiërarchische structuur loslaten. Met andere
sturingsmiddelen kan het doel beter worden bereikt (Zuurmond A. , 1994, p. 276). Er moeten
horizontale organisatiestructuren worden gecreëerd en hiërarchische niveaus worden verwijderd.
Sturing vindt plaats op basis van informatiestromen. Routinematige coördinatie en communicatie
wordt overgenomen door gekoppelde informatiesystemen die betrouwbaarder, efficiënter en
effectiever zijn dan organisatorische sturingsmechanismen (idem, p. 279). Om de
informatietechnologie goed te benutten zijn drie zaken van belang: integratie en verificatie en de
autorisatie. Integratie van informatie betekent het digitaal aan elkaar (kunnen) koppelen van
systemen, bronnen en gegevens. Autorisatie en verificatie van gegevens betekent dat brongegevens
slechts worden aangepast en gewijzigd door een geautoriseerde beheerder. Het management heeft
in plaats van een inhoudelijk beslissende rol, een sleutelrol in het beheer van de informatiestromen.
18
Andere normatiek
De infocratie voegt aan de bestaande normatiek in de bureaucratie enkele nieuwe elementen toe.
Dit zijn integraliteit, virtualiteit, complexiteit en snelheid. In de infocratie moeten deze zaken
tegelijkertijd worden gerealiseerd (idem, p. 280):
- Integraliteit is nodig vanwege de gekoppeldheid van organisaties en de sterke interactie met
hun omgeving;
- Virtualiteit betekent ‘digitaal gezag’: een gegeven is waar, omdat het uit de bestanden van
een computer van een geautoriseerde afdeling afkomstig is;
- Complexiteit kan in de infocratie toenemen, omdat een organisatie met gekoppelde
informatiesystemen sneller beschikt over meer informatie. In de bureaucratie worden
complexe taken ontkoppeld en los van elkaar uitgevoerd (specialisatie), waardoor barrières
ontstaan;
- Snelheid is noodzakelijk om aan alle eisen tegelijkertijd te voldoen en mogelijk door het
inzetten van directe digitale koppelingen van gegevens.
Bijgestelde structuurkenmerken
De kenmerken hoeven niet letterlijk te worden opgevat. Onderdelen kunnen sterker of juist minder
sterk naar voren komen. Enkele structuurkenmerken voor infocratie zijn (idem, pp. 280-282):
Hiërarchie: Binnen dit structuurkenmerk is de grootste verandering. De hiërarchie verdwijnt; een
informatiegestuurde netwerkstructuur ontstaat. Informatie wordt een sturende factor in plaats van
de hiërarchische sturing. De verticale ordening van functies verdwijnt. Er kunnen meerdere
processen bestaan, maar er zijn geen hiërarchische lagen. Er ontstaat een horizontale
netwerkstructuur, die op basis van een gedeelde informatiearchitectuur in steeds wisselende
samenstellingen tot resultaten komt.
Centralisatie: De besluitvorming in de infocratie is decentraal; maar het beheer van en sturen met
informatie gebeurt centraal. De verificatie van gegevens gebeurt door autorisaties te verdelen:
gebruik en creatie van gegevens wordt gescheiden. Gegevens worden geïntegreerd door
informatiestromen digitaal aan elkaar te koppelen. Brongegevens worden overgenomen en gebruikt
door de rest van de organisatie.
Specialisatie: Omdat integraliteit belangrijker wordt, neemt de functionele specialisatie af. Een
functionaris is breder inzetbaar en moet functies uit meerdere vakgebieden kunnen uitvoeren of
tenminste kritische factoren in de onderlinge samenhang kunnen inzien. Toch blijft enige mate van
specialisatie belangrijk: de normatiek van de samenleving vraagt van de organisatie een hoge
efficiency en effectiviteit, dat vooral kan worden bereikt door specialisatie. Een evenwicht tussen
‘efficiency door specialisatie’ en ‘integraliteit door meervoudige inzetbaarheid’ is noodzakelijk.
Standaardisatie: Het beheer, verwerken en koppelen van informatie wordt gestandaardiseerd. Een
standaardisatie van regelgeving is echter niet meer nodig. Er kan juist tot maatwerk gekomen
worden als de organisatie wordt ingericht met werkprocessen die bestaan uit verschillende
specialisaties.
Formalisering: De wijze van informatiearchitectuur is geformaliseerd. Informatiesystemen zijn
digitaal gekoppeld. Er is door de decentrale beslissingsmacht meer ruimte voor flexibiliteit en
variëteit.
19
Infocratie: nieuwe structuurkenmerken
Om informatie te delen en te beheersen zijn nieuwe structuurkenmerken noodzakelijk (idem, pp.
281-282):
Beheer en uitwisseling van informatie: Er is sprake van ‘digitaal gezag’. Er wordt verschil gemaakt in
één ‘creator’ en vele ‘gebruikers’ van informatie. Een gegeven is ‘waar’, omdat het van een
geautoriseerde afdeling afkomstig is. De oorspronkelijke bron die het gegeven maakt en kan wijzigen,
is de ‘creator’. De rest van de organisatie gebruikt deze informatie en is ‘gebruiker’. Informatie die op
één plaats en één tijdstip is ontstaan, is te alle tijde voor iedereen voorhanden. Het beheer en
uitwisselen van brongegevens wordt ondersteund door informatiesystemen. De ‘uitwisselbaarheid’
van de gegevens is belangrijker is dan het ‘systeem’. Een parallel is dat het niet noodzakelijk is om
allemaal in precies dezelfde auto te rijden, zolang je maar wel over dezelfde weg kan rijden. “Maak
afspraken over de compatibiliteit van de tankdop, maar dwing niet om in een bepaald type auto te
rijden. Daarmee maak je zaken nodeloos complex” (Zuurmond A. , 2010). In de volgende paragraaf
wordt het model uitgewerkt op basis van de ‘multidimensionale organisatie’.
2.5 De benadering met de ‘Multidimensionale organisatie’ De ‘multidimensionale organisatie’ (Strikwerda (2008) verbetert de organisatiestructuur met (onder
andere) informatiestromen. Er wordt een flexibele organisatiestructuur beschreven, die ingericht is
naar kritische succesfactoren van de organisatie. In deze organisatiestructuur wordt afstand gedaan
van de hiërarchie en wordt sturing gegeven op basis van (gedeelde) managementinformatie.
Multidimensionale organisatie in het kort
Over de multidimensionale organisatie werd in de jaren zeventig voor het eerst gesproken. Het is een
verzamelvorm van meerdere organisatievormen (Strikwerda, 2008, pp. 17-27). Binnen de contouren
van de organisatie zijn tegelijkertijd meerdere vormen mogelijk en deze kan snel wisselen,
afhankelijk van wat er op de organisatie af komt. De voor de organisatie kritische succesfactoren
vormen ‘dimensies’ in de organisatie: dit zijn flexibele samenwerkingsverbanden in de organisatie.
Een dimensie heeft een verantwoordelijke manager, die gebruik maakt van de organisatiebrede
resources (mensen, middelen, informatie). Mensen en middelen kunnen op verschillende dimensies
worden ingezet. De missie ligt op organisatieniveau. Resultaten worden gemeten op
organisatieniveau. De rapportage van resultaten is gekoppeld aan centrale en voor iedereen
toegankelijke managementinformatie. De belangrijkste elementen zullen in de volgende paragrafen
worden toegelicht.
Van unitmanagement naar netwerkstructuur
De multidimensionale organisatie neemt afscheid van het unitmanagement (Strikwerda, 2008, pp. 1-
25): unitmanagement is het horizontaal opdelen in (strikt) gescheiden afdelingen en het hebben van
een verticale hiërarchie. Bij unitmanagement zijn mensen en middelen strikt aan de afdeling
gekoppeld. De organisatie heeft een hokjesstructuur. Afdelingen zijn op zichzelf gericht, niet op de
organisatie als geheel. De afdelingen bepalen de organisatiestructuur. In de multidimensionale
organisatie bepalen (externe) kritieke succesfactoren de samenstelling van de organisatie
(Strikwerda, 2008, pp. 101-105). Een succesfactor vormt een ‘dimensie’. Door het management
worden hieraan organisatiebrede resources (mensen, middelen en informatie) gekoppeld. Van deze
organisatiestructuur is geen organigram meer te tekenen, omdat deze het driedimensionale
20
overstijgt: “..dat dwingt tot een discussie over hoe resultaten te behalen in een veranderende markt,
in plaats van ons te verliezen in een discussie over organisatieharkjes” (Strikwerda, 2008, p. 27).
Informatie-asymmetrie in de rapportage van resultaten
Als informatie de hiërarchische lijnen volgt, is er sprake van ‘informatieasymmetrie’ (Aghion &Tirole,
1997 in: Strikwerda, 2008, p.113). Met elke overdacht van informatie naar een hoger niveau gaat
informatie verloren. Informatie wordt door belangen beïnvloed, waardoor een ander beeld ontstaat
dan de werkelijkheid. Rosenthal beschreef een vergelijkbaar effect als ‘bureaupolitisme’ (Rosenthal,
1988). De multidimensionale organisatie doet afstand van hiërarchische rapportagelijnen. In plaats
daarvan werkt het met gedeelde managementinformatie, die wordt ingezet als rapportagemiddel en
gebruikt als sturend middel van het strategisch management. Resultaten van de organisatie worden
gelijktijdig over meerdere dimensies gerapporteerd (Strikwerda, 2008, p. 164 e.v.). Voor elke
dimensie is een manager verantwoordelijk voor de resultaten van die dimensie. Deze managers
werken samen in een team op basis van een gemeenschappelijke (organisatiebrede) doelstelling.
Managers zijn gericht op contributie en niet op hiërarchie. De centrale waarde is samenwerking.
Resultaten kunnen worden gedeeld tussen verschillende dimensies die hebben bijgedragen.
Sturing met gedeelde managementinformatie
In de ideale vorm van de multidimensionale organisatie beschikt de gehele organisatie over dezelfde
managementinformatie (Strikwerda, 2008, pp. 101-131). Het management zet deze informatie in als
sturend instrument. Doelen worden vertaald in gewenste, meetbare resultaten en zichtbaar gemaakt
in de managementinformatie. Hiërarchische rapportagelijnen zijn vervangen. De centrale
managementinformatie geeft in het ideale multidimensionale model voortdurend een actueel beeld
van de huidige stand van zaken in de organisatie. Centrale managementinformatie is een
betrouwbare bron voor samenwerking in de gehele organisatie. De taak voor het management is om
deze samenwerking te motiveren en resources zodanig in te zetten dat deze het meeste rendement
opleveren voor de organisatie als geheel.
Beheer van gedeelde managementinformatie
Managementinformatie wordt met elkaar gedeeld via een gemeenschappelijke database of
dashboard, die de gegevens direct betrekt uit de brongegevens van de organisatie. De
verantwoordelijkheid voor het feitelijke beheer van de managementinformatie rust in het
strategische team. Het samenstellen en beheren van deze centrale informatie is (vanwege het belang
en het sturende karakter) tot in het strategische niveau getrokken. Hiervoor is een directielid
aangesteld, de CIO – ‘Chief Information Officer’. Een ondersteunende informatie-unit verzamelt,
duidt en analyseert de beschikbare informatie samen tot een organisatiebreed totaalbeeld.
21
2.6 De benadering met ‘Veerkracht’ De structuurkenmerken van bureaucratie zijn nu in beeld gebracht. Infocratie is beschreven en
geactualiseerd met theorie van de multidimensionale organisatie. Nu rest het maken van de
verbinding met crisisbeheersing. Het theoretisch model van een infocratische organisatie moet
toegepast worden op een calamiteitenorganisatie. Waar moet in de structuurkenmerken op worden
gelet in relatie tot crisismanagement? Twee strategieën in het omgaan met risico’s worden
beschouwd: veerkracht en/of anticipatie (Wildavsky, 1988). Wildavsky onderzocht hoe de
samenleving zich moet voorbereiden op diverse risico’s. Hij zet twee strategieën ten aanzien van
veiligheid tegenover elkaar (Wildavsky, 1988): anticipatie en veerkracht.
Twee strategieën: Anticipatie en Veerkracht
Van anticipatie is sprake als wordt geprobeerd om alle voorzienbare risico’s te voorkomen. Hij noemt
dit ‘trial without error’: het zonder fouten voorkomen van onveiligheid. Anticipatie gaat uit van het
voorkomen van onheil. Wildavsky stelt dat de samenleving zicht van nature focust op ‘anticipatie’.
Dit komt voort uit angst voor onveiligheid en door spijt dat het te voorkomen was geweest. In
gewoon Nederlands: Het “dit mag nooit meer gebeuren”-effect. Hij stelt echter dat 100% veiligheid
een illusie is en dat de neiging om alle middelen in te zetten op anticipatie rationeel onverstandig is.
Van ‘veerkracht’ is sprake als er met ‘trial and error’ wordt geleerd van onveiligheid. Er worden
bepaalde risico’s geaccepteerd. De samenleving leert van het ‘omgaan met het onverwachte’. Er
wordt kennis ontwikkeld en door flexibiliteit kan beter worden ingespeeld op ‘het onverwachte’.
Bovendien kunnen beschikbare middelen efficiënter worden ingezet als niet elke vorm van
onveiligheid voorkomen moet worden: alles heeft immers een prijskaartje. Als je niet alles kan
voorkomen, dan kan je beter kiezen om je middelen gericht in te zetten op de plek waar het relatief
het meeste oplevert.
De illusie van een ‘risicoloze samenleving’
We leven in een ‘risicomaatschappij’ (Beck, 1992), waar toevalligheid en onontkoombaarheid een
grote rol spelen. We denken dat we controle hebben, maar worden keer op keer verrast. Wildavsky
stelt dat de samenleving zich niet kan voorbereiden op alle mogelijke risico’s. Een 100% veilige
samenleving is onmogelijk en gebaseerd op een illusie dat de samenleving volledig maakbaar is.
Risico’s verschillen in plaats en tijd. Bovendien zijn risico’s niet altijd bekend. Zie bijvoorbeeld de
calamiteit met een doorgebroken kade in Wilnis (2003). Door langdurige droogte bleek deze te falen.
Tot dan toe was het faalmechanisme ‘droogte’ niet bekend. Door onwetendheid was anticipatie
onmogelijk geweest.
Keuze tussen veerkracht en anticipatie
Wildavsky ziet twee relevante invloeden die van belang zijn in de keuze tussen deze strategieën: de
voorspelbaarheid van het risico en de complexiteit van de bestrijding om de calamiteit te bestrijden.
Als de calamiteit voorspelbaar is en de beheersmaatregelen bekend zijn, dan is anticipatie de beste
strategie. De kern van zijn betoog is echter dat veel calamiteiten juist onvoorspelbaar zijn en complex
te bestrijden: elke calamiteit het anders. In het geval van onzekere omstandigheden en weinig kennis
over de bestrijding ervan, is veerkracht de meest efficiënte strategie.
22
Figuur 6, Veerkracht of anticipatie? (Wildavsky, 1988)
In de voorbereiding op onvoorspelbare calamiteiten die maatwerk vereisen, moet veerkracht worden
opgebouwd, zodat op onveiligheid ingespeeld kan worden. Het bouwen aan veerkracht betekent
geen passiviteit op onvoorziene gebeurtenissen. Het gaat om het bouwen aan de randvoorwaarden
(Duin, 2011): slagkracht, flexibiliteit en variëteit.
Veerkracht in de bureaucratie?
Het bureaucratische structuurkenmerk ‘specialisatie’ leidt in bureaucratie tot een hoge mate van
kennis en ervaring op het eigen vakgebied. Als medewerkers meer kennis en ervaring hebben, dan
kunnen ze beter reageren op calamiteiten op hun vakgebied. De bureaucratie beschikt als effectieve
en efficiënte organisaties, met een hoge productiviteit door massaproductie, over slagkracht in de
organisatie. Zoals eerder gesteld is bureaucratie ook uit te drukken in de ‘concentratie van de
beslissingsmacht’ en de ‘organisatiegraad’ (Pugh, 1976). De organisatiegraad is op zijn beurt
opgebouwd uit de kenmerken standaardisatie, specialisatie en formalisering. Veerkracht gaat echter
uit van creativiteit en flexibiliteit. Een veerkrachtige calamiteitenorganisatie conflicteert op die
onderdelen met bureaucratische structuurelementen.
Anticipatie Veerkracht
boven anticipatie
Anticipatie boven
veerkracht Veerkracht
Beheersmaatregelen bekend
Vo
ors
pel
baa
rhei
d
23
Hoofdstuk 3 Theoretisch model Het theoretisch model wordt opgebouwd op basis van twee ideaaltypen: ‘bureaucratie’ en
‘bijgestelde infocratie’. Als eerste zal in dit hoofdstuk worden toegelicht wat een ideaaltype is en hoe
dit wordt toegepast om tot een vergelijk te komen. Vervolgens wordt het eerste reeds beschreven
ideaaltype ‘bureaucratie’ vertaald naar meetbare structuurkenmerken, die in het werkveld kunnen
worden onderzocht. Vervolgens wordt het ideaaltype ‘bijgestelde infocratie’ samengesteld uit de
theorie van de infocratie, de multidimensionale organisatie en relevant gemaakt voor
calamiteitenorganisaties aan de hand van theorie over veerkracht. Ook dit model wordt tot slot
uitgewerkt in structuurkenmerken, die in het volgende hoofdstuk in het werkveld worden getoetst.
3.1 Een vergelijking aan de hand van twee ideaaltypen De calamiteitenorganisaties van de drie waterschappen worden vergeleken met het model
‘bureaucratie’ en met ‘bijgestelde infocratie’. Hiervoor worden ‘ideaaltypen’ gebruikt. Wat is een
ideaaltype, hoe worden ze opgebouwd en hoe worden ze gebruikt in dit onderzoek?
Definitie van een ideaaltype
Met een ideaaltype wordt in dit onderzoek de ‘ideaaltypische beschrijving van de organisatievorm’
bedoeld. In gewoon Nederlands: de organisatievorm in meest de extreme, ideale vorm met alle
daarbij horende voor- en nadelen. Een ideaaltype is in dit onderzoek niet bedoeld als ‘ideaal’
passend, maar om inzichtelijk te maken waar de onderzochte organisaties staan in vergelijking met
deze twee organisatiemodellen.
Operationaliseren bestaand ideaaltype ‘bureaucratie’
De ideaaltypen die worden ingezet zijn het ideaaltype ‘bureaucratie’ en ‘bijgestelde infocratie’. De
elementen van beide ideaaltypen zijn afkomstig uit de hiervoor beschreven theorie. Als eerste
worden de onderzochte calamiteitenorganisaties van de waterschappen vergeleken met het
ideaaltype bureaucratie. Voor dit doel voldoen de bestaande structuurkenmerken, zoals uitgewerkt
in het theoretisch kader. Het toetsen van deze structuurkenmerken geeft op hoofdlijnen een
indicatie van de concentratie van de beslissingsmacht, de organisatiegraad en de bureaucratie.
Bijstellen en operationaliseren nieuw ideaaltype ‘bijgestelde infocratie’
Het ideaaltype ‘infocratie’ dateert uit 1994. De ontwikkelingen in informatisering zijn inmiddels
verder ontwikkeld. De theorie van de infocratie is gebaseerd op onderzoek naar gemeentelijke
sociale diensten. Alhoewel er veel raakvlakken zijn met calamiteitenorganisaties van waterschappen,
zijn er te grote verschillen. Om het theoretisch model van de infocratie op calamiteitenorganisaties
van waterschappen te kunnen toepassen, is een vertaalslag nodig. Voor het theoretische model
‘bijgestelde infocratie’ wordt als basis het ideaaltype gebruikt van de ‘infocratie’ (Zuurmond, 1994).
Dit model wordt bijgesteld op basis van actuele theorie (multidimensionale organisatie, Strikwerda,
2008), en (3) toegespitst op calamiteitenorganisaties aan de hand van de theorie van anticipatie en
veerkracht (Wildavsky, 1988). Om de omvang van dit onderzoek te bepreken, wordt een selectie
gemaakt tussen de voor calamiteitenbestrijding bij waterschappen relevante factoren, die bijdragen
aan de beantwoording van de vraagstelling van dit onderzoek.
24
3.2 Ideaaltype ‘bureaucratie’ Als basis voor de vergelijking wordt een bestaand model gekozen. In hoofdstuk 2 zijn 5
structuurkenmerken beschreven, die kunnen worden vergeleken: Hiërarchie; Centralisatie;
Specialisatie; Standaardisatie en Formalisering. Als eerste wordende factoren beschreven en op
hoofdlijnen uitgewerkt. In de bijlage is het vertaald naar uitgebreidere vragenlijsten.
Operationalisering ideaaltype bureaucratie
Deze factoren zijn vertaald naar twee vragenlijsten (bijlagen) voor de om (half gestructureerde)
kwalitatieve interviews. Is er in de organisatiestructuur sprake van:
- Hiërarchie? (= verticale rangschikking in de organisatie)
o Hoeveel niveaus zijn er in de calamiteitenorganisatie?
o Zijn er boven/ondergeschikte niveaus in de organisatie?
o Hoe strikt zijn deze niveaus gescheiden?
- Centralisatie? (=centrale beslissingsmacht)
o Is er sprake van centrale (of decentrale) beslissingsmacht?
- Specialisatie? (de begrenzing van taken: meer kennis, hoge efficiency op eigen vakgebied)
o Hoe strikt zijn taken begrensd?
o Hoe groot is de kennis van een ander vakgebied in dezelfde organisatie?
o Hoe belangrijk is kennis van een ander vakgebied in dezelfde organisatie?
o Zijn medewerkers inzetbaar op (of uitwisselbaar met) andere vakgebieden?
- Standaardisatie? (= routinematigheid van de werkwijze door middel van regels)
o Hoe routinematig wordt er opgetreden?
- Formalisering (mate van het schriftelijk vastleggen van handelingen, beslissingen en regels)
o Proces: werkt de organisatiestructuur volgens een vastgelegde werkwijze?
o Inhoud: wordt er op basis van vastgelegde regels opgetreden?
3.3 Theoretisch model: ‘Bijgestelde infocratische calamiteitenorganisatie’ Op basis van het theoretisch kader wordt een nieuw theoretisch model opgebouwd dat in de basis
bestaat uit ‘infocratie’, bijgesteld is naar actuele ontwikkelingen van de multidimensionale
organisatie en die zich rationeel en veerkrachtig voorbereidt op calamiteiten. Als eerste wordt het
uitgangspunt gedefinieerd van een ‘veerkrachtige infocratische calamiteitenorganisatie’. Daarna
wordt beschreven hoe de structuurkenmerken verschillen van de bureaucratie. Vervolgens wordt
beschreven hoe de organisatiestructuur verandert en tot slot wordt beschreven hoe de
informatievoorziening wordt vormgegeven.
Uitgangspunten
Uitgangspunten van de ‘bijgestelde infocratische calamiteitenorganisatie’ zijn dat deze:
- de aanwezigheid van risico’s in beginsel accepteert;
- rationele afwegingen maakt tussen het investeren in preventie en het omgaan met risico;
- zich voorbereidt op calamiteiten door veerkracht op te bouwen met (1) een flexibele
organisatievorm, (2) ruimte voor professionele creativiteit en (3) het snel kunnen beschikken
over voldoende slagkracht.
25
Bijgestelde bureaucratische structuurkenmerken
In de bijgestelde infocratie vindt een verschuiving plaats in de van oorsprong bureaucratische
structuurkenmerken. Er is een decentrale verantwoordelijkheid, waardoor meer ruimte is voor
professionele creativiteit. Voorwaarde voor decentrale verantwoordelijkheid is een breder
vakmanschap, meer kennis van gebiedsoverstijgende problematiek en hogere uitwisselbaarheid. Dit
gaat gedeeltelijk ten koste van de specialisatie en effectiviteit op het eigen vakgebied, maar levert
organisatiebreed uiteindelijk een grotere slagkracht en flexibiliteit op. De organisatie verandert:
- van hiërarchie naar een platte netwerkorganisatie;
- van centrale beslissingsmacht, naar decentrale verantwoordelijkheid;
- van decentrale rapportagelijn, naar centraal beheer van informatie;
- van een hoge mate van specialisatie, naar aandacht voor integraliteit en uitwisselbaarheid;
- van standaardisatie en anticipatie, naar veerkracht (flexibiliteit, creativiteit en slagkracht).
Andere organisatiestructuur
De organisatiestructuur verandert in een flexibele en platte netwerkstructuur met configuraties die
voortdurend kunnen wisselen. Alle resources zijn organisatiebreed en kunnen snel worden
gekoppeld aan kritische succesfactoren. Door het management worden doelen gesteld. Er wordt
gestuurd op resultaten, die zichtbaar worden gemaakt in centrale managementinformatie. Er wordt
niet (centraal) gestuurd op inhoud.
- Unitmanagement is losgelaten: er zijn wisselende organisatieconfiguraties mogelijk;
- Kritische succesfactoren bepalen de organisatieconfiguratie;
- Mensen en middelen kunnen tegelijkertijd bijdragen aan meerdere succesfactoren;
- Mensen en middelen zijn niet gekoppeld aan afdelingen, maar zijn organisatiebreed;
- Mensen en middelen worden door het management op succesfactoren ingezet;
- Elk resultaatgebied heeft 1 beslissingsbevoegde manager die resultaatverantwoordelijk is.
Vernieuwde informatievoorziening
De nieuwe organisatie doet afstand van de hiërarchie. Er wordt niet meer stapsgewijs volgens de
hiërarchische lijn gerapporteerd. Informatie wordt digitaal en centraal zichtbaar gemaakt en is zo
veel mogelijk gekoppeld aan broninformatie (basisgegevens vanuit de vakgebieden). Broninformatie
wordt beheerd door een ‘creator’: iemand die door management is geautoriseerd om de
brongegevens in te voeren of te wijzigen. Er kan wel een duiding, toelichting of opwaardering
plaatsvinden op broninformatie. Broninformatie kan wel worden gebruikt, maar niet worden
gewijzigd. In enkele factoren samengevat is in de bijgestelde infocratie:
- de hiërarchische rapportagelijn vervangen door centrale gedeelde managementinformatie;
- managementinformatie beschikbaar die bestaat uit:
o een organisatiebreed beeld, opgebouwd uit broninformatie van alle vakgebieden;
o organisatiebrede duiding door management: wat zijn de kritische succesfactoren?
o sturing door management in doelen, inzet van resources en te behalen resultaten.
- het management verantwoordelijk voor het feitelijke beheer van managementinformatie
(Chief Information Officer - CIO);
- de hele organisatie in staat om de managementinformatie voortdurend in te zien.
26
3.4 Operationalisering van het theoretische model De uitgangspunten van crisisbeheersing zijn met de bijgestelde en nieuwe structuurkenmerken
vertaald naar vragen die de basis vormen voor het empirische onderzoek en het toepassen van het
model op de werkelijkheid. In de bijlage zijn de vragen voor de interviews uitgewerkt.
Uitgangspunten
- Werkt de calamiteitenorganisatie op basis van ‘anticipatie’, of bouwt het aan ‘veerkracht’?
o Hoe voorspelbaar zijn calamiteiten?
o Hoe routinematig wordt er opgetreden?
o Worden risico’s te allen tijde voorkomen, of in beginsel geaccepteerd?
Bijgestelde bureaucratische structuurkenmerken
- Is er (afstand gedaan van) ‘hiërarchie’?
o Hoeveel niveaus zijn er in de calamiteitenorganisatie?
o Hoe strikt zijn deze niveaus gescheiden?
o Zijn er boven/ondergeschikte niveaus in de organisatie?
- Is er sprake van ‘decentrale verantwoordelijkheid’?
o Stuurt management op doelen, resources en resultaten in plaats van op inhoud?
o Is er ruimte voor decentrale variëteit?
- Is de organisatie net zo gericht op integraliteit en uitwisselbaarheid, als op ‘specialisatie’?
o Hoe groot is de kennis van een ander vakgebied in dezelfde organisatie?
o Zijn medewerkers inzetbaar op (of uitwisselbaar met) andere vakgebieden?
Andere organisatiestructuur
- Is er géén sprake van ‘unitmanagement’? (= horizontale scheiding in afdelingen)
o Hoeveel afdelingen zijn er in de calamiteitenorganisatie te onderscheiden?
o Hoe strikt zijn afdelingen gescheiden?
o Zijn medewerkers inzetbaar op (of uitwisselbaar met) andere vakgebieden?
- Is er sprake van een ‘platte netwerkorganisatie’ gestuurd door kritische succesfactoren?
o Bepalen de kritische succesfactoren de organisatieconfiguratie?
o Koppelt management doelen, resources en resultaten aan succesfactoren?
o Kunnen mensen en middelen tegelijkertijd bijdragen aan meerdere succesfactoren?
- Stuurt het management op doelen, resources en resultaten in plaats van op inhoud?
o Worden alle resources organisatiebreed ingezet en door management toegekend?
o Worden doelen en resultaten, centraal (of decentraal) bepaald?
Vernieuwde informatievoorziening
- Zijn er schriftelijke informatie- en rapportagelijnen die de hiërarchische lijn volgen?
- Gaat informeren en rapporteren via (centrale) gedeelde managementinformatie?
o Is gedeelde managementinformatie digitaal gekoppeld aan brongegevens?
o Worden autorisaties toegekend aan broninformatie?
o Wordt centrale managementinformatie op managementniveau beheerd?
- Is er sprake van ‘informatieasymmetrie’? (= verlies van actualiteit, volledigheid en/of
accuraatheid van informatie door meervoudige overdracht en invloed van belangen)
o Hoe vaak wordt informatie overgedragen?
o Hoe snel wordt informatie overgedragen?
27
3.5 Werkwijze Dit onderzoek gaat over het zichtbaar maken van bureaucratisme in vergelijkbare
calamiteitenorganisaties. Het is geen audit of vergelijkend warenonderzoek. Het is niet noodzakelijk
dat de waterschappen herleidbaar zijn. Om gebleken bureaucratisme in alle vrijheid met
voorbeelden te kunnen toelichten, wordt er voor gekozen de voorbeelden niet herleidbaar te laten
zijn. Het gaat om de calamiteitenorganisatie; niet om de betrokkenen.
Afbakening van de onderzoeksvragen
Er is gekozen voor een afbakening van drie vergelijkbare waterschappen in Zuid Holland. De
onderzochte waterschappen zijn wat betreft grootte, inrichting en aansturing van de
calamiteitenorganisatie vergelijkbaar. Deze waterschappen hebben alle drie het
calamiteitenzorgsysteem vergelijkbaar ingevoerd.
Gegevens voor de beantwoording van de onderzoeksvragen
Gegevens worden opgedaan uit half gestructureerde kwalitatieve interviews die worden gehouden
aan de hand van de vragenlijst uit de bijlage:
- 3 interviews met calamiteitencoördinatoren van waterschappen A, B en C;
- 21 gesprekken met deelnemers van de drie betrokken systeemoefeningen in 2011, op alle
deelnemende niveaus (4 x bestuur, 11 x tactisch, 5 x operationeel niveau)
Waarnemingen uit oefeningen (incl. de bijbehorende evaluaties)
- 2 systeemoefeningen bij waterschap A (2010 en 2011);
- 2 systeemoefeningen bij waterschap B (2010 en 2011);
- 1 systeemoefening bij waterschap C (2011);
- 3 oefeningen tussen waterschap A en respectievelijk gemeente X, Y en Z (2011).
Inzet en evaluaties daadwerkelijke calamiteiten:
- Waterschap A (2011), evaluatiebijeenkomsten, evaluatieverslagen en eigen waarnemingen;
- Waterschap B (2011), aan de orde in interview calamiteitencoördinator;
- Waterschap C (2011), aan de orde in interview calamiteitencoördinator.
Resultaten van de onderzoeksvragen
De uitkomsten worden getoetst aan de ideaaltypen Bureaucratie en Infocratie. In de analyse kan aan
de hand van de antwoorden op de onderzoeksvragen worden getoetst aan de hand van de gestelde
vragen in het ideaaltype. De scores op de vragen worden gewaardeerd met plussen en minnen.
IDEAALTYPE
WATERSCHAP A WATERSCHAP B WATERSCHAP C
Bureaucratie
- Hiërarchie - Centralisatie - Specialisatie - Standaardisatie - Formalisering
‘Bijgestelde Infocratie’
- Uitgangspunten - Structuurkenmerken - Organisatiestructuur - Informatieorganisatie
28
Hoofdstuk 4 Hoe bureaucratisch zijn de calamiteitenorganisaties?
In dit hoofdstuk worden de resultaten van de vergelijking tussen de calamiteitenorganisaties en het
ideaaltype bureaucratie beschreven. Het blijkt dat er een sterke hiërarchische structuur heerst en
sprake is van hoge specialisatie. Daarentegen blijkt de werkelijke beslissingsmacht in de praktijk
vooral decentraal te liggen en worden geformaliseerde calamiteitenplannen amper gebruikt. Mensen
op de werkvloer weten inhoudelijk heel goed wat ze moeten doen. Vakgebiedoverstijgend risico’s
worden echter niet altijd goed herkend.
4.1 Hiërarchie De organisatie is hiërarchisch van aard. Dit blijkt uit de lagenstructuur en de boven- en
ondergeschiktheid in de organisatie. Voor het onderzoek wordt volstaan met een korte beschrijving.
Verticale organisatielagen
De calamiteitenorganisaties bij de onderzochte waterschappen bestaan volgens de
calamiteitenplannen uit vier afzonderlijke lagen:
- Veld: operationele medewerkers op locatie, waaronder operationeel beheerders,
handhavers of dijkinspecteurs. Zij worden aangevuld met menskracht van aannemers.
- Operationele sturing door een waterschap actieteam (WAT), met als voorzitter een
betrokken inhoudelijke afdelingsleider of een speciaal daarvoor aangewezen persoon;
- Organisatiebrede sturing door een waterschap operationeel team (WOT), met als voorzitter
de directeur of een ander speciaal daarvoor aangewezen en opgeleid persoon;
- Strategische sturing door een waterschap beleidsteam (WBT), met als voorzitter de Dijkgraaf
of een waterschapsbestuurder.
Boven en ondergeschikte niveaus
De calamiteitenorganisaties hebben een vergelijkbare structuur. Namen van teams verschillen. Er zijn
kleine verschillen in de rol van een team. Elke laag geeft sturing aan de laag eronder.
Figuur 7, Hiërarchische organisatiestructuur van een van de waterschappen
29
Scheiding tussen de lagen
Er blijkt gevoelsmatige afstand te zitten tussen Actieteam en Operationeel Team niveau en tussen
Operationeel Team en Beleidsteam niveau. Op operationeel niveau wordt opvallend vaak gesproken
in termen als “hoofdkantoor”, “die bestuurders” of “daar” in het operationeel team. Bij doorvragen
blijkt dat het operationele niveau in de veronderstelling is dat op de niveaus erboven de calamiteit
opnieuw wordt “uitgevonden”, terwijl zij op operationeel niveau al lang bezig zijn met de bestrijding
ervan. De reden dat dit zo wordt ervaren is dat er door het hogere niveau veel operationele en
informatieve vragen worden gesteld en dat het operationele niveau ervaart dat het regelmatig “lastig
wordt gevallen” door het hogere team. Ook blijkt het hogere team wel eens besluiten van bovenaf
terug te draaien of bij te stellen. Er is regelmatig sprake van kleine of grotere irritaties, die achteraf
grotendeels te maken blijken te hebben met communicatieproblemen of door verschillende beelden
van de situatie. Op operationeel niveau geeft men bij twee van de drie waterschappen aan dat
hogere niveaus eerder verstorend werken dan dat ze (naar hun idee) daadwerkelijk bijdragen aan de
bestrijding. Bij doorvragen blijkt ook dat diezelfde medewerkers niet precies weet te verwoorden wat
de hogere niveaus eigenlijk doen. Ook zijn zij in bijna alle gevallen niet in staat helder uit te leggen
wat de hogere niveaus van het operationele niveau nodig heeft zodat ook zij hun werk kunnen doen.
De rapportagelijn volgt de hiërarchie. Een voorbeeld:
Informatie-asymmetrie
De veldmedewerker ziet een zwakke plek in een kade en belt direct veldcoördinator;
De veldcoördinator informeert mondeling actieteamleider in het actieteamoverleg;
Dit wordt door de notulist genotuleerd in een situatierapportage;
De actieteamleider keurt het verslag goed en de notulist mailt het aan het afdelingshoofd;
Het afdelingshoofd interpreteert de notulen en brengt het in het operationeel team;
De operationeel leider hoort dit en informeert direct de dijkgraaf in het beleidsteam.
Doordat informatie pas wordt gedeeld als het is ingebracht en besproken in twee vergaderingen,
duurt het in gemiddeld anderhalf tot twee uur voordat het beleidsteam kennis neemt van nieuwe
informatie. In enkele gevallen wordt de officiële lijn doorbroken met persoonlijk, informeel contact.
4.2 Centralisatie De formele organisatiestructuur en de perceptie van de beslissingsmacht zijn centraal.
Doorslaggevende besluiten worden echter in veel gevallen juist decentraal genomen door
veldmedewerkers op de plaats van het incident.
Formele organisatie
De onderzochte waterschappen hebben een centraal hoofdkantoor en decentrale ‘buitenlocaties’.
Op het centrale hoofdkantoor ‘zetelen’ Dijkgraaf en beleidsafdelingen; decentrale buitenlocaties
worden bevolkt door technische en/of inhoudelijke teams, zoals waterkeringen, zuiveringsbeheer en
bijvoorbeeld handhaving. Buitenlocaties zijn de thuisbases van operationele afdelingen. Formeel
voeren zij bestuurlijke besluiten uit die centraal worden genomen. Procedures, plannen en beleid
worden vooraf goedgekeurd door het centrale gezag. Ook de respondenten van alle niveaus geven
aan dat de ‘grote besluiten’ centraal worden genomen. Zowel de operationele als de ‘sturende’
30
lagen, noemen het operationele team en beleidsteam beslissingsbevoegd voor besluiten met grote
gevolgen, zoals een ‘maalstop1’ of het inzetten van een polder als retentiegebied2. Er blijkt wel een
grote decentrale handelingsvrijheid bij de operationele afdelingen. Teamleiders hebben de formele
bevoegdheid de taken zelfstandig uit te voeren, binnen gestelde kaders. Daarmee hebben ze een
grote handelingsvrijheid. Ze ervaren daar geen grote centrale sturing en geven aan dat ook niet nodig
te hebben.
De werkelijkheid: decentrale uitvoering
Uit de interviews in de actieteams blijkt dat decentrale teams een grote handelingsvrijheid hebben
op hun vakgebied. Operationele mensen doen in calamiteuze situaties natuurlijk ‘hun ding’. Ze
nemen zelfstandig besluiten en schatten risico’s in op basis van hun ervaring. Er wordt bij alle
waterschappen decentraal opgetreden bij noodzaak, ook als er geen tijd is om het hogere niveau te
laten besluiten. Achteraf wordt verantwoording afgelegd aan het centrale niveau, meestal via een
tussenlaag3.
Een handhaver vertelt: “Ik kon bij een grote verontreiniging het actieteam op kantoor niet
bereiken. Ze zaten in overleg. Na drie keer bellen houd het voor mij op: dan ga ik zelf
handelen.” Een teamleider vertelt: “De gemalen slaan automatisch af bij een bepaalde
buitenwaterstand. Dat is in feite een kleine maalstop. Als alle gemalen dat doen, dan is het in
feite een maalstop.” Een operationeel beheerder vertelt: “Met de neerslag controleren we
met alle beheerders onze gemalen. Dat is keihard werken. Dan ga ik niet de hele tijd met
kantoor bellen. Ik zet ze aan en af als dat nodig is ”
Decentrale verantwoordelijkheid
Operationele niveaus laten blijken dat ze geen groot vertrouwen hebben in de snelheid en kwaliteit
van besluiten op hogere niveaus. Er wordt gesproken over “de mensen van kantoor” en
“beleidsafdelingen die niet begrijpen hoe het er in het veld aan toegaat”. Ze geven aan dat er
“bovenin” regelmatig “paniekerig” wordt gereageerd, en dat ze daarom niet altijd alles doorgeven of
melden. Een dijkinspecteur zegt: “Sommige kades lekken al jaren. Dat hoeft helemaal niet erg te zijn.
Als ik zo’n lekkage meld, dan breekt er dikke paniek uit. Iedereen op kantoor gaat dan aan de slag
met die natte plek, die er al jaren zit. Ik maak zelf een inschatting in wat ik meld, waar ik als eerste
controleer en wat ik doe. Ik sla ook wel eens een stuk kade over, omdat ik weet dat die er goed
bijligt.” Een operationeel beheerder vertelt zelf te besluiten om een (“zijn”) gemaal uit te zetten als
hij denkt dat dit noodzakelijk is vanwege het waterpeil. Daarmee wordt de bemaling van een polder
gestopt. Als hij klaar is of terug is op kantoor, dan meld hij dat een stuk later. Mocht het naar hun
mening noodzakelijk zijn, dan voeren ze bepaalde besluiten op het operationele niveau gewoon uit,
ook zonder toestemming van ‘centraal’. Bij doorvragen wordt als antwoord gegeven dat voor hen
hun eigen inschattingvermogen op basis van hun kennis en ervaring bepalend is of ze zelf, decentraal
belangrijke besluiten nemen zonder het besluit van ‘centraal’ af te wachten.
Officieel zijn de calamiteitenorganisaties centraal georganiseerd, waarbij binnen een vastgesteld
kader van bevoegdheden decentrale besluiten kunnen worden genomen. Officieus blijkt dat
1 Het moeten stoppen met bemaling van een polder, omdat een kade dreigt te bezwijken door hoge
waterstand in het boezemsysteem (=het watersysteem waar het uitgemalen water op uit komt). 2 Tijdelijke waterberging in een gebied dat ook regulier wordt gebruikt, bijvoorbeeld als weidegrond.
3 Tussenlaag verschilt per waterschap in ‘sector’, ‘team’, ‘afdeling’ en/of ‘programma’
31
‘decentraal’ zodanig is gespecialiseerd dat het zelfstandig werkt en eigenstandig besluiten neemt en
uitvoert. Dit wordt gedaan op basis van kennis, ervaring en zelfstandige wijze van werken
(specialisatie). In het reguliere werk hebben ze diezelfde vorm van zelfstandigheid en niet te maken
met een beleidsteam dat stuurt op operationele handelingen. De vraag is of de kennis en ervaring op
het decentrale niveau altijd voldoende is om deze inschatting te maken. Feit is dat blijkt dat selectief
informatie wordt doorgegeven en decentraal door de operationele mensen veel (de meeste) keuzes
worden genomen.
4.3 Specialisatie Er is sprake van een behoorlijk grote specialisatie. Er zijn gescheiden afdelingen. Medewerkers weten
elkaar te vinden, maar er is geen structurele uitwisselbaarheid of inzetbaarheid op andere
vakgebieden.
Begrenzing van afdelingen
Horizontaal is er sprake van scheidingen in de organisatie. Operationele mensen blijken elkaar bij alle
waterschappen redelijk tot zeer goed te vinden. Ze geven aan dat dit komt doordat ze elkaar in het
reguliere werk ook vaak nodig hebben. Ze doen niets bijzonders als ze ten tijde van een calamiteit
elkaar bellen. Toch zijn scheidingen tussen vakgebieden merkbaar, bijvoorbeeld tussen
waterkeringen en peilbeheer; of tussen zuiveringsbeheer en waterkwaliteit. Medewerkers zijn niet
uitwisselbaar. Bij twee van de drie waterschappen zijn de actieteams ingedeeld op vakgebied.
Calamiteitenplannen zijn gekoppeld aan de vakgebieden.
“Nee, daar gaan wij niet over”
Er kunnen zich hoge waterpeilen voordoen als gevolg van flinke (plaatselijke) regenval. Ook
kan er door windopzet4 ‘scheefstand’ plaatsvinden in het watersysteem. De wind stuwt het
water op, zodat er plaatselijk hogere waterstanden ontstaan. Het verschil kan volgens
peilbeheerders plaatselijk oplopen tot een halve meter, ten opzichte van de laagste peilen in
het systeem. Hoge peilen vormen een risico voor kades. In het gehele watersysteem zijn er
bekende sterke en zwakkere kades. De zwakste kades zijn de meest kwetsbare plekken voor
hoger waterpeilen en worden ‘kritische kades’ genoemd. De vakmensen die de peilen
monitoren, alarmeren de vakmensen die de kades beheren als het peilen te hoog worden. Dat
doen ze conform een protocol bij een bepaalde ‘gemiddelde’ waterstand. Bij scheefstand kan
de waterstand echter lokaal flink hoger zijn dan gemiddeld. Eventuele ‘kritische kades’ in dat
gebied vormen een verhoogd risico. De vakmensen die de peilen beheren, blijken geen inzicht
te hebben in waar deze kritische kades zijn gelegen. Ze kunnen geen rekening houden met
deze verhoogde risico’s in het beheer van de peilen en niet eerder alarmeren, als het peil
lokaal te hoog is bij een kritieke kade.
Kennis van andere vakgebieden
Op organisatiebreed (Waterschaps Operationeel Team) niveau is een scheiding zichtbaar in de
bezetting van de functies. Medewerkers kennen vaak het eigen vakgebied, maar niet de operationele
finesses van andere vakgebieden. Geïnterviewden geven aan dat kennis van zaken belangrijk is om
de dilemma’s op dit niveau te begrijpen. Tegelijkertijd geven respondenten aan dat niet iedereen de
ervaring en kennis kan hebben van verschillende vakgebieden. Specialisatie is belangrijk om genoeg
van de inhoud te weten.
4 Windopzet: plaatselijke verhoging van waterpeil doordat de wind het water opstuwt.
32
Drollen in de wijk?
Bij een situatie waarbij een kleine hoeveelheid ongezuiverd afvalwater vrijkwam, werd door
het beherende vakgebied na een halve dag contact gezocht met afdelingen watersysteem en
communicatie. Bestuur en directie werden buiten het incident gehouden, omdat de
vakmensen ter plaatse de noodzaak hier niet van inzagen: “We hebben hen bewust niet
geïnformeerd; dan gaan ze zich er alleen maar mee bemoeien. We hebben hen niet nodig, we
kunnen het prima aan!” Het afvalwater kwam echter vrij in een woonwijk. De stank was
merkbaar. Als snel kreeg de burgemeester ‘lucht’ van de zaak, die de dijkgraaf belt: beste
man, wat is er aan de hand in mijn gemeente? De burgemeester bleek beter op de hoogte
dan de verantwoordelijke dijkgraaf. De gevolgen waren vakgebiedoverstijgend. De
bestuurlijke en communicatieve gevolgen van dit kleine incident werden niet herkend door de
gespecialiseerde vakmensen ter plaatse.
Op operationeel niveau leidt de specialisatie op het eigen vakgebied tot opvallende zaken. Dit lijkt
structureel. Bij bijna alle oefensituaties en werkelijke calamiteiten blijkt dat gevolgen van de
calamiteit op andere gebieden niet goed worden herkend. Het vakgebied dat de calamiteit behandelt
alarmeert en/of informeert andere vakgebieden niet. Het gevolg is dat de andere vakgebieden hun
werk niet doen omdat ze er niet van weten. Enkele voorbeelden:
De gepercipieerde calamiteit
Er werd hoog water voorspeld aan de kust. De betrokken afdeling waterkeringen verwachtte
geen probleem met de waterkeringen. Er werd geen actie ondernomen. Het betrof echter de
eerste najaarsstorm in het nieuwe stormseizoen. Hoge waterstanden gingen gepaard met
zeer harde windstoten aan de stormachtige kust. Media berichtten over hoog water en te
verwachten problemen aan de kust bij waterbeheerders. Bij gemeenten leidde dit tot onrust:
wat betekent dit voor ons? Veiligheidsregio’s bereidden zich voor op hoge waterstanden.
Voor de buitenwereld was het een calamiteit.
De interne afdelingen communicatie, bestuur, directie en calamiteitencoördinatoren
probeerden in te schatten of ze het in de media geschetste beeld moesten bijstellen. Vanuit
het vakgebied kwam echter geen informatie. Er was immers bij hen niets aan de hand. De
perceptie van de betrokken afdeling was dat er “paniek werd gezaaid”. Zij wilden juist
niemand informeren, om het probleem niet groter te maken.
De operationele vakgebieden zagen niet in dat de informatie over hoog water al bekend was.
De onduidelijkheid over de juiste interpretatie en de duiding leidde in de buitenwereld tot een
gepercipieerde calamiteit. Afdelingen communicatie en bestuur konden het beeld in de media
en bij externe partijen proberen bij te stellen. Deze rollen werden niet herkend, waardoor er
geen informatie beschikbaar kwam, zodat de organisatie als geheel niet goed werkte.
Van specialisatie naar meer integraliteit
De calamiteitenbestrijdingsplannen richten zich bij twee van de drie waterschappen voornamelijk of
bijna alleen op sectorale of vakgebiedgerichte gevolgen, terwijl waterproblematiek al snel gevolgen
heeft voor andere vakgebieden. Vakgebiedoverstijgende gevolgen zijn amper of niet in beeld
gebracht of beschreven. Gevolgen van hevige neerslag worden bijvoorbeeld primair beschouwd als
een waterpeilen probleem. Neveneffecten zoals riooloverstorten, waterkeringen die onder druk
komen te staan, bereikbaarheidsproblemen, media-aandacht, bestuurlijke aandacht en imagoschade
worden niet zo uitgebreid beschreven als het vaktechnische kernprobleem. Ook zijn
33
vakgebiedoverstijgende maatregelen of oplossingen niet altijd in beeld gebracht. Voorbeeld hiervan
is het versneld en/of gericht extra afvoeren van regenwater uit een polder via het
afvalwatertransportsysteem.
4.4 Standaardisatie Twee zaken worden gemeten: de voorspelbaarheid van calamiteiten en de routinematigheid van
optreden bij een calamiteit. Calamiteiten blijken bij de onderzochte waterschappen beperkt
voorspelbaar. Er is vrij eenvoudig een aantal soorten calamiteiten te benoemen. Deze te verwachten
calamiteiten zijn niet limitatief: er is een behoorlijke kans op andere, onvoorziene gebeurtenissen.
Het optreden bij calamiteiten verschilt bij elk incident. De plaats, het tijdstip, het weer en de
intensiteit zijn sterk bepalend voor de respons op elke calamiteit. Per ‘scenario’ is er op hoofdlijnen
een strategie te bepalen. Maar hoe dat moet en wat daarvoor nodig is, blijkt per gebeurtenis te
verschillen. Extreme regenval betekent voormalen en het inzetten van noodpompen, maar waar
pompen worden geplaatst en welke prioriteiten moeten worden gesteld, is sterk afhankelijk van het
vakmanschap van de medewerkers die ‘aan de knoppen’ zitten.
4.5 Formalisering In de reacties geven medewerkers van de drie waterschappen vergelijkbare reacties. Hoe de
organisatie functioneert, is op hoofdlijnen schriftelijk vastgelegd en goedgekeurd. Hoe inhoudelijk
wordt opgetreden, is slechts deels vastgelegd in procedures en protocollen. Er is een grote mate van
handelingsvrijheid voor de decentrale afdelingen die in het reguliere werk verantwoordelijk voor dat
vakgebied verantwoordelijk zijn.
Proces: formele organisatie
De onderzochte waterschappen hebben een formeel goedgekeurd en geldig calamiteitenplan.
Goedkeuring geschiedt hiërarchisch door het bestuur. In het plan staan formele rolbeschrijvingen van
(bijna) alle functies in de calamiteitenorganisatie. Deze rolbeschrijvingen zijn formeel vastgelegd in
werkwijzenbeschrijvingen en/of taakkaarten. Er zijn competenties benoemd vaardigheden die
medewerkers moeten hebben voor die functie. De rolbeschrijvingen laten ruimte voor de
medewerkers zelf. De beschrijving volstaat met een beschrijving van de verantwoordelijkheden,
aangevuld met een lijstje met taken. Respondenten geven aan dat de complexiteit van de functie
(veel) meer inhield dan in het plan geschreven stond. In de calamiteitenplannen staat dat genomen
besluiten formeel worden vastgelegd in een situatierapportage, notulen van de vergadering en een
logboek dat per afdeling wordt bijgehouden. Het calamiteitenplan vraagt van de medewerkers om
besluiten in drievoud bij te houden. In de praktijk wordt dit niet uitgevoerd. Respondenten geven
aan dat ze dit in de praktijk en bij oefeningen amper logboeken bijhouden. In de systeemoefeningen
is slechts een tweetal ingevulde logboeken waargenomen.
Inhoud: decentrale vrijheid
Formele voorbereide procedures en protocollen worden in principe nageleefd. Er blijkt echter wel
beslissingsruimte. Vooral in de decentrale operationele teams geven respondenten aan op basis van
kennis en ervaring zelfstandig te handelen. Ze hebben er dagelijks mee te maken en weten wat ze
moeten doen. De calamiteitenplannen worden niet altijd gebruikt. In alle oefeningen is gezien dat er
slechts 1 keer een calamiteitenplan werd geraadpleegd. Toch wist iedereen wat er moest gebeuren.
De kennis en ervaring (specialisatie) is effectief genoeg om calamiteiten te bestrijden.
34
Hoofdstuk 5 Analyse: de calamiteitenorganisaties vergeleken In hoofdstuk 2 en 3 zijn twee ideaaltypen beschreven: bureaucratie en infocratie. In hoofdstuk 4 zijn
de drie vergelijkbare waterschappen vergeleken met het ideaaltype bureaucratie. Nu moeten de
resterende deelvragen beantwoord worden: Hoe bureaucratisch is de calamiteitenorganisatie van
een waterschap en waar zit het bureaucratisme? Leidt bureaucratie tot bureaucratisme, in de vorm
van trage besluitvorming en beperkte informatievoorziening?
5.1 Hoe ‘bureaucratisch’ zijn de calamiteitenorganisaties? De onderzochte calamiteitenorganisaties van de waterschappen hebben een herkenbare en heldere
structuur. Het was goed mogelijk om de structuurkenmerken te herkennen en zichtbaar te maken.
Diepgewortelde hiërarchie
De hiërarchie is sterk aanwezig in de calamiteitenorganisaties. Er is een duidelijke, herkenbare
structuur met sturing van bovenaf. Er is sprake van onder- en bovengeschikten. De organisatie heeft
een sterke ‘verticale gelaagdheid’. Er zijn scheidingen tussen de lagen, zowel in plaats als in tijd en
door een beperkt inzicht in elkaars rol. Dat de calamiteitenorganisaties hiërarchisch zijn, lijkt goed
verklaarbaar. Dezelfde structuur van bestuurlijke verantwoording is aanwezig in de reguliere
organisatie. In bijzondere situaties val je immers terug op kennis en ervaring uit het ‘normale’.
Hoge specialisatie: ‘unitmanagement’
Er is een vergaande specialisatie van medewerkers in de technische vakgebieden binnen de
calamiteitenorganisaties. Er is een hoge effectiviteit, er is veel vakkennis en ervaring aanwezig. Dat is
verklaarbaar vanwege de taakstelling van waterschappen die (ook bij calamiteiten) uitvoerende,
specialistische organisaties zijn. Er is ook een (horizontale) scheiding te zien in vakgebieden. Deze
scheiding komt terug in plaats (scheiding in afdelingen), tijd (op een ander moment betrokken bij de
calamiteit) en kennis (inzicht in raakvlakken met andere vakgebieden). Medewerkers weten elkaar bij
calamiteiten vaak wel te vinden als ze elkaar kennen uit de normale organisatie. Maar bij enkele
vakgebiedoverstijgende risico’s blijkt de specialisatie in het eigen vakgebied zo groot, dat (cruciale)
raakvlakken met andere vakgebieden niet altijd worden herkend. Meerdere voorbeelden kwamen
naar voren. Voor een calamiteitenorganisatie is het herkennen van risico’s echter essentieel.
Centrale perceptie, decentrale werkelijkheid
Uit de gesprekken komt eenduidig naar voren dat de organisatie vindt dat er in de operationele
uitvoering zelfstandig en professioneel wordt opgetreden. De perceptie bij alle organisaties is ook dat
de organisatie overwegend centraal wordt gestuurd als het gaat om doorslaggevende of
richtinggevende besluiten. Zo is het geformaliseerd in de calamiteitenplannen en zo leggen de
deelnemers de structuur uit: belangrijke dilemma’s worden door het operationeel team voorgelegd
aan het beleidsteam en dat beslist. In werkelijkheid blijkt dit echter niet altijd het geval te zijn. Veel
doorslaggevende handelingen waarover het beleidsteam een besluit neemt, blijken decentraal reeds
te zijn uitgevoerd door operationele mensen, zonder dat daar sturing voor nodig is. Zij handelen
zelfstandig, op basis van hun kennis en ervaring. Ze wachten niet op toestemming om iets, omdat ze
dat in het normale ook niet zouden vragen: zij zetten “hun” gemaal aan of uit; compartimenteren
een watergang en/of zetten extra mensen in. Deze microbesluiten in het veld vormen op macro
niveau een voldongen feit. Meerdere voorbeelden zijn hiervan genoemd in het vorige hoofdstuk.
Zowel grote als kleine inhoudelijke besluiten worden tijdens calamiteiten voornamelijk decentraal
bepaald.
35
Standaardisatie en formalisering als reactie op hiërarchische sturing
Vanuit de leiding van de organisatie (directie/bestuur) is er de gewoonte om richting te geven aan
(kaders van) inhoudelijk beleid. Beleid wordt voorgesteld door decentrale afdelingen. Goedkeuring
van ‘boven’ is nodig om tot uitvoering over te gaan. Deze gewoonte zet zich zichtbaar voort in de
bijzondere organisatie. In de operationele teams bestaan protocollen, draaiboeken en schema’s
waarin operationele werkwijzen en respons op calamiteiten zijn geformaliseerd. Een groot deel van
dit soort protocollen is gestandaardiseerd, met vastgestelde criteria wanneer welke maatregelen
worden ingezet. Er bestaat een neiging naar standaardisatie en formalisering in de voorbereidingen
op calamiteiten. Deze wens om te formaliseren en standaardiseren komt zowel van deelnemers uit
het beleidsteam, het operationele team, en vanuit de verantwoordelijken voor de operationele
uitvoering. Respondenten geven aan dat geformaliseerde protocollen houvast geven voor de
uitvoerders en zorgen voor verantwoording achteraf aan de hiërarchische lijn. Als het mis gaat, dan is
het achteraf makkelijker aan het hogere team uit te leggen als het protocol is nageleefd dat ze zelf
hebben goedgekeurd. Standaardisatie wordt naast ‘gewoonte’ door het gebruik in de reguliere
organisatie, ook gebruikt om risicovol optreden achteraf te kunnen verantwoorden in een
hiërarchische structuur.
5.2 Hoe infocratisch zijn de calamiteitenorganisaties? Het was echter niet eenvoudig om het model van de infocratie te vergelijken: er zijn infocratische
elementen aanwezig en de organisaties beschikken over ‘informele informatiecircuits’.
Uitgangspunten: veerkracht of anticipatie?
In paragraaf 6.1 is beschreven dat de overwegende strategie in de voorbereiding op calamiteiten
bestaat uit ‘standaardisatie’ en ‘formalisering’. Gecombineerd met de decentrale werkelijkheid, kan
worden gesteld dat de overwegend gehanteerde strategie bestaat uit ‘anticipatie’ boven
‘veerkracht’. Deze strategie komt niet overeen met ‘veerkracht’-strategie, zoals beschreven in het
model van de ‘bijgestelde infocratie’. Is dat een probleem? Dat hangt af van de voorspelbaarheid van
calamiteiten en de routinematigheid van de maatregelen. In paragraaf 4.4 Standaardisatie is
beschreven dat calamiteiten bij de onderzochte waterschappen beperkt voorspelbaar zijn. Op
hoofdlijnen is slechts een handelingstrategie te bepalen. Standaardisatie is dus geschikt om op
hoofdlijnen kaders te bepalen – daarbinnen is veerkracht in de organisatie en ruimte voor decentraal
vakmanschap belangrijker. De strategie die overwegend gehanteerd wordt, is echter ‘anticipatie’.
Bijgestelde structuurkenmerken
In paragraaf 6.1 wordt beschreven dat er ondanks een formele centrale beslissingsmacht, er in
werkelijkheid decentraal verantwoordelijkheid wordt genomen. Sturing blijkt niet altijd nodig:
ervaren en gespecialiseerde operationele mensen doen vanzelf de goede dingen. Het is hun reguliere
werk. De organisatie werkt in de praktijk op dit onderdeel infocratisch. De organisatie heeft de
hiërarchie echter niet losgelaten. Er is sprake van een formele centrale verantwoordelijkheid. Er is
een verticale organisatiestructuur in lagen. Er is geen sprake van een ‘platte netwerkstructuur’. Wel
is de organisatie in staat om snel in te spelen op kritische succesfactoren. Vanwege de sterke
hiërarchie kan het management doelen, mensen en middelen beschikbaar stellen en de organisatie
richten op gewijzigde succesfactoren. De organisatie is niet infocratisch, gebruikt in plaats daarvan
hiërarchie en blijkt daarin effectief. Het theoretische model verdient bijstelling op de aanname dat
een bureaucratische calamiteitenorganisatie niet snel kan inspelen op kritische succesfactoren.
36
Andere organisatiestructuur
Er is wel sprake van uitwisselbaarheid tussen operationele medewerkers. Ook weten verschillende
operationele mensen elkaar te vinden. Dit geldt echter niet voor alle afdelingen. Afdelingen
beschikken over eigen mensen en middelen. Ze worden gestuurd op doelen die zijn gekoppeld aan
de afdeling. De leiding van afdelingen zijn sterk gericht op het eigen functioneren en zijn zich niet
altijd gericht op het (bredere) organisatiebelang. Er sprake van unitmanagement en specialisatie in
de calamiteitenorganisaties. Vakgebiedoverstijgende risico’s of verantwoordelijkheden worden
daardoor niet altijd (tijdig) onderkend. Dit leidt tot conflicten in de samenwerking tussen
operationele afdelingen en onderdelen die met bestuur, externe partijen, media en burgers te
maken hebben. Voor een beter functioneren van het geheel is een beter inzicht in elkaars
specialisaties noodzakelijk. ‘Informatie’ volgt de hiërarchische lijn. Overdracht van informatie gaat
overwegend analoog en is niet direct voor de organisatie beschikbaar. Doordat informatie de
hiërarchische lijn volgt, wordt op elk niveau een inschatting gemaakt welke informatie relevant is om
door te geven en belangrijker: welke informatie niet. Te zien is dat op elk niveau interpretaties
worden gemaakt en informatie (bedoeld of onbedoeld) wordt gekleurd. Het resultaat is dat de
informatie in het beleidsteam niet volledig is en de informatie die er wel is, grotendeels bestaat uit
geïnterpreteerde informatie.
Gedeelde managementinformatie
In de beschreven werkwijze met statusborden5 wordt centraal, analoog informatie verzameld en is
het voor een gedeelte van de organisatie toegankelijk. Er is bij een van de waterschappen een
ondersteunende informatiecoördinator, die verantwoordelijk is voor actualiteit van informatie. Er
worden onderdelen van het principe van ‘gedeelde managementinformatie’ toegepast. Vergeleken
met het ideaaltype infocratie verschillen de drie waterschappen echter op drie factoren:
1. De informatie is niet digitaal gekoppeld aan broninformatie;
2. De informatie is niet voor de hele organisatie toegankelijk;
3. De informatie wordt niet beheerd door het management.
Figuur 8, Centrale informatie op statusborden is alleen toegankelijk in het crisiscentrum.
5 Zie voor uitgebreide waarnemingen bijlage E
37
Het gevolg hiervan is dat:
a. Informatie wordt niet continu geactualiseerd. Nadat de informatie is opgeschreven
vormt het team zich eenmalig een beeld. Daarna worden de borden een tijd lang niet
bijgesteld. terwijl nieuwe informatie wel (digitaal) beschikbaar is. In plaats daarvan wordt
broninformatie minimaal drie keer overgedragen.
b. Informatie verschilt tussen de niveaus en de afdelingen. Er zijn verschillende beelden van
de werkelijkheid. De scheiding tussen afdelingen en niveaus wordt versterkt.
c. Er wordt niet gestuurd met informatie. Het management stuurt vooral op inhoudelijke
beslissingen via de hiërarchische lijn.
Om toch over de actuele stand van zaken te beschikken, ontstaat een informeel circuit van bellen,
mailen en persoonlijk contact. Medewerkers weten elkaar wel te vinden. Ze zijn erg creatief om
informatie boven tafel te krijgen. Naast de formele informatielijn ontstaat noodgedwongen een
‘informele informatieorganisatie’. Aan dit informele circuit wordt erg veel tijd besteed. Er is wel
sprake van helderheid wie broninformatie beheert en levert. Vakinhoudelijke broninformatie komt
van de betreffende afdeling. Uit de reacties blijkt dat dit komt door de hoge specialisatie in de
organisatie: er is geen twijfel over dat de afdeling peilbeheer de gegevens over peilen aanlevert.
‘Creators’ van broninformatie zijn uniek: op dit onderdeel is de organisatie infocratisch.
38
Hoofdstuk 6. Conclusie: Doorbreken van bureaucratisme
6.1 Bureaucratisme in de calamiteitenorganisatie Een belangrijke vraag in het onderzoek is of trage besluitvorming en beperkte informatievoorziening
het gevolg is van bureaucratie. Waar zit het bureaucratisme in de organisatie? In het theoretisch
kader is gesteld dat bureaucratie als organisatievorm niet hoeft te worden afgeschreven. Wel kan het
zijn dat het ideaaltype op onderdelen niet meer voldoet aan de eisen van deze tijd. Waar zit het
probleem?
Hiërarchie, specialisatie en unitmanagement leiden tot informatieasymmetrie
Informatie volgt de hiërarchische lijn. Het wordt mondeling of als korte rapportage aan het hogere
team overgedragen. Informatie gaat langs alle tussenliggende hiërarchische niveaus. Bij elke schakel
gaat (bedoeld of onbedoeld) informatie verloren, tijd verloren en wordt het beeld (bewust of
onbewust) bijgesteld. Deze gelaagdheid in de organisatie vertraagt de informatielijn naar de hogere
teams, verlaagt de accuraatheid van de informatie en de volledigheid boet in naarmate het over
meerdere schakels hoger in de organisatie komt.
Bij alle oefeningen is in de beleidsteams waargenomen dat gewenste of noodzakelijke informatie
ontbrak, terwijl deze wel op andere plaatsen in de organisatie beschikbaar was. Tegelijkertijd wordt
het resultaat van de bijeenkomst van het beleidsteam ook amper teruggekoppeld aan de organisatie.
Als er geen knelpunten zijn, dan heeft het beleidsteam op basis van de informatie doorgaans weinig
zicht op hoe de organisatie reageert op de calamiteit, welke resources waar worden ingezet en welke
keuzes er daarbij worden gemaakt. De organisatie heeft de perceptie dat het operationeel team en
het beleidsteam besluiten over doorslaggevende zaken. Maar beide teams zijn in veel gevallen niet in
staat om op basis van een actueel, volledig en accuraat beeld een onderbouwd besluit te nemen,
terwijl die benodigde informatie wel beschikbaar is. Het zelfde effect is zichtbaar tussen de
afdelingen. Het unitmanagement leidt tot verschillende beelden van de situatie in de verschillende
afdelingen. Er is sprake van horizontale informatieasymmetrie6.
Informatieasymmetrie leidt tot een vertrouwensbreuk
Er is dus geconstateerd dat er sprake is van ‘decentrale werkelijkheid’ en een horizontale & verticale
‘informatieasymmetrie’. Maar is dat een probleem? Of wordt het alleen als zodanig ervaren, omdat
het de aanwezige hiërarchie ondergraaft? Als iedereen immers doet wat hij moet doen op basis van
de ruim aanwezige kennis en ervaring, dan zou de conclusie misschien moeten zijn dat sturing
helemaal niet nodig is! Als hogere niveaus geïnformeerd moeten worden “omdat het moet” in een
hiërarchie, dan zou in een calamiteitenorganisatie afgestapt moeten worden van hiërarchie en
informatievoorziening. Waar heb je dat voor nodig: Het gaat toch vanzelf goed?
Toch is dit niet het geval. Het gaat niet vanzelf goed. De bureaucratische calamiteitenorganisatie
heeft een vergaande specialisatie, terwijl het vakgebied ‘water’ over grenzen gaat. De ‘achilleshiel’
blijkt uit in het vorige hoofdstuk uit de voorbeelden: afdelingsgerichte vakgebieden weten
vakgebiedoverstijgende invloeden niet altijd te herkennen. Afdelingen in de organisatie weten niet
goed wat andere afdelingen noodzakelijkerwijs moeten doen om de calamiteit te bestrijden. Om
risico’s te herkennen is informatie nodig. Je kunt pas een inschatting maken, als je weet ‘dat’ er iets
6 Informatieasymmetrie: zie paragraaf 2.5
39
aan de hand is en ‘wat’ er precies aan de hand is. Als niet voortdurend de juiste informatie
beschikbaar is, kan er geen organisatiebrede risico-inschatting worden gemaakt. Er is sprake van
blinden vlekken tussen de technische vakgebieden onderling.
Deze blinde vlekken blijven niet beperkt tussen de technische vakgebieden alleen. In de
waarnemingen staan diverse voorbeelden van ‘technisch’ kleine calamiteiten, die wel veel impact
hebben op de buitenwereld. Te zien is dat in die gevallen niet altijd een goede informatiestroom op
gang komt. Er is informatiesymmetrie. Er ontstaat een verkeerd beeld naar bestuur (intern) en
bevolking en partners (extern). Hierdoor kunnen andere afdelingen niet goed inschatten wat hun rol
zou moeten zijn: zonder informatie kunnen ze hun werk niet doen. Een bestuurder kent bestuurlijke
gevoeligheden en agenda’s en kan informatie over een kleine calamiteit juist gebruiken om het klein
te houden. Een bestuur denkt in lange termijnen, imago, continuïteit en bestaansrecht en heeft
informatie nodig om zelf de inschatting te maken hoe hij deze inzet in zijn rol als bestuurder. Een
bestuurder kent ook de vakgebiedoverstijgende risico’s. Als de organisatie niet in staat is om op basis
van goede informatie deze risico’s zichtbaar te maken of te ontkrachten, dan veroorzaakt dit een
vertrouwensbreuk. Als vanuit operationele afdelingen informatie selectief wordt doorgegeven, dan
ontbreekt er bovenin informatie en is er een onvolledig beeld: dat leidt in elk beleidsteam direct tot
een gebrek aan grip, niets kunnen doen, terwijl de kans bestaat dat er wel gehandeld moet worden
op bestuurlijk niveau: de onrust is een feit.
Reactie op de vertrouwensbreuk: méér bureaucratie
In alle gevallen worden door de top aanvullende vragen gesteld en opdrachten meegegeven.
Verantwoordelijken worden aangesproken op ontbrekende informatie. In een aantal gevallen is te
zien dat de niet goed geïnformeerde top inhoudelijke sturing gaat geven. De hiërarchie neemt toe.
Als reden daarvoor voeren bestuurders een gevoel van onrust aan en een gebrek aan beeld dat de
organisatie adequaat reageert. De operationele afdelingen worden bevestigd in de beleving dat het
geven van informatie, leidt tot meer sturing. Dat terwijl ze de sturing niet nodig hebben en in
bepaalde gevallen de sturing de operatie zelfs belast. De reactie in de operationele afdelingen is dat
er meer wordt ingedekt tegen de sturing en vragen om verantwoording: er wordt extra gelet op het
volgen van goedgekeurde regels (standaardisatie) en er worden protocollen en schriftelijke
antwoorden opgesteld (formalisering). De extra hiërarchische sturing leidt tot een indekcultuur, die
ten koste gaat van flexibiliteit, professionele creativiteit (veerkracht).
De clash van centrale sturing en het gespecialiseerde vakmanschap is een feit. Het in de theorie
beschreven ‘multipliereffect’ is zichtbaar. De organisatie zit in een vicieuze cirkel. Meer bureaucratie
verstrekt de breuk. Het is een negatieve spiraal met als oorzaak onvoldoende informatiestromen,
sturing op inhoud en een te grote specialisatie (ofwel te weinig integraliteit).
6.2 Aanbevelingen: Infocratie als inzet tegen bureaucratisme Nu de organisatie is getoetst aan de modellen en is gebleken dat er bureaucratisme aanwezig is en
waar dat aanwezig is, wordt het infocratische model verder toegepast om de knelpunten daarmee te
verbeteren. Het betreft hier aanbevelingen, die in vervolgonderzoek getest zouden kunnen worden.
Allereerst wordt besproken onder welke voorwaarden de infocratie verder toegepast kan worden.
Vervolgens worden drie factoren verder uitgewerkt, zodat ze richting kunnen geven aan verdere
organisatieontwikkelingen.
40
Focus
Uit de analyse blijkt dat er bureaucratisme bestaat in de calamiteitenorganisaties. Dit bureaucratisme
is het meest aanwezig in de onderstaande (knel)punten:
d. De sterk aanwezige hiërarchische sturing leidt tot Informatie-asymmetrie;
e. Er is geen accuraat en actueel totaalbeeld zichtbaar, terwijl de informatie wel beschikbaar is;
f. De organisatie is sterk gespecialiseerd en gescheiden in afdelingen, waardoor belangrijke
organisatiebrede risico’s bij calamiteiten niet altijd worden herkend.
Start van een verbeterproces
De inbeeld gebrachte verbeterpunten betekenen een andere organisatiestructuur en technische
ondersteuning bij het maken en beheren van gedeelde managementinformatie. Het raakt de kern
van de organisatie: structuur, techniek en de mensen. De grootste verandering moet komen van de
mensen die de organisatie maken: het betekent cultuurverandering. Cultuurverandering is complex
en kost tijd. Het vergt een veranderproces, en is dat niet eenvoudig te realiseren met een project. Dit
onderzoek biedt geen pasklare oplossing voor het in beeld gebrachte bureaucratisme.
Bureaucratisme is niet op te lossen door de implementatie van een softwaresysteem. Het vergt naast
technische ondersteuning, een andere organisatiestructuur en andere samenwerking tussen
medewerkers en management. Een veranderproces heeft tijd nodig. Het vergt betrokkenheid van
leiding en medewerkers en bewustzijn van de eigen rol in de organisatie. Dit vergt inzicht in wat mis
gaat, het durven nemen van verantwoordelijkheid en een gezamenlijke richting. Dit onderzoek kan
als spiegel dienen voor de organisatie met als doel die richting te geven.
Raakvlakken met reguliere organisatie
Hoewel het onderzoek zich er niet op heeft gericht, werd in de gesprekken met de
calamiteitencoördinatoren de link gelegd met ontwikkelingen in de reguliere organisatie. Er is in de
reguliere organisaties van de waterschappen sprake van organisatieverandering. Dit blijkt uit vormen
van programmasturing en een grote aandacht voor integraliteit en samenwerking. Er is minder
nadruk op hiërarchie doordat de verticale lagen worden doorkruist met horizontale vakgebieden.
Horizontale vakgebieden zijn verbonden aan resultaatgerichte succesfactoren, zoals in
multidimensionale organisatie. Er is meer aandacht voor decentrale verantwoordelijkheid.
Leidinggevenden geven meer sturing op doelen en resultaten, in plaats van op inhoud. Van de
professionele medewerkers wordt verwacht dat deze zelfstandig en met verantwoordelijkheid
werkzaamheden uitvoert. Ook is er in de reguliere organisatie in toenemende mate aandacht voor de
samenwerking tussen vakgebieden.
Kan infocratie de bureaucratie verbeteren?
Op basis van de constateringen kan het theoretisch model worden toegepast. Het theoretische kader
is van toepassing op de analyse van het probleem. Volgens het model kan de cirkel daarmee
doorbroken worden. In deze aanbevelingen wordt de focus gelegd op de drie sleutelfactoren. Als het
theoretische model van de bijgestelde infocratie wordt toegepast op de knelpunten die uit het
onderzoek naar voren komen, dan zijn dat drie verbeterpunten:
a. Loslaten van hiërarchie; bouwen aan een netwerk met decentrale verantwoordelijkheid;
b. Sturen op basis van een centraal gedeeld totaalbeeld: informatie direct gekoppeld aan
brongegevens en organisatiebreed toegankelijk;
c. Minder specialisatie; meer integraliteit, uitwisselbaarheid en bij decentrale afdelingen.
41
6.3 Aanbeveling 1: Loslaten van hiërarchie Als eerste stap moet de hiërarchie worden losgelaten. De inhoudelijke lijnsturing gaat over in het
vaststellen van doelen en resultaten. De rollen van het management en van de decentrale
vakgebieden veranderen. Dat wil niet zeggen dat er geen machtsverhoudingen meer zijn. Decentrale
vakgebieden nemen verantwoordelijkheid voor hun vakgebeid. Ze hebben geen inhoudelijke sturing
nodig. Die verantwoordelijkheid betekent dat de vakgebieden zelf de raakvlakken met andere
vakgebieden herkennen en integraal weten op te lossen. Ze krijgen meer ruimte voor variëteit en
creativiteit op calamiteiten op te lossen. Ze benaderen een calamiteit als organisatieprobleem.
Doelen op organisatieniveau
Organisatiedoelen worden door het management bepaald. Dit zijn de kritische succesfactoren. Bij
calamiteiten kunnen dit dezelfde kerntaken zijn uit de reguliere organisatie, bijvoorbeeld: stevige
dijken, schoon water. Ook hoort hierbij een goed contact met de buitenwereld: samenwerking met
partners en communicatie met inwoners.
Organisatorische veerkracht
Resources staan los van de afdelingen. Ze worden organisatiebreed gekoppeld aan succesfactoren.
Hierdoor kan de organisatie snel de benodigde slagkracht opbrengen. Het verlies van sturing in de
hiërarchie, wordt versterkt met sturing op doelen en resultaten op basis van informatie. Het loslaten
van leiding en coördinatie vergt vertrouwen in vakmanschap, dat vervolgens waar moet worden
gemaakt door het professionele, decentrale en integrale vakmanschap tussen de vakgebieden.
Vertrouwen geven
Het vrijgeven van informatie, eist verantwoordelijkheid en professionaliteit van zowel het
management als de vakgebieden. De operationele vakmensen moeten informatie willen delen; het
management moet informatie door de operationele mensen laten duiden en de aanpak van de
calamiteit decentraal laten: in deze professionele organisatie is vertrouwen van beide kanten een
noodzakelijke voorwaarde.
Rol van het management
De eigen werkzaamheden van het bestuur, zoals het onderhouden van het bestuurlijke netwerk,
richting geven aan de communicatiestrategie en het fungeren als boegbeeld van de organisatie naar
binnen en buiten blijven ongewijzigd. De sturende rol van het management verandert. Daar waar nu
inhoudelijk wordt gestuurd op inhoudelijke besluiten, verandert de rol in:
- het richten van de organisatie door het bepalen van de kritische succesfactoren;
- het vertalen van de succesfactoren naar doelen, gewenste resultaten;
- het inrichten van de organisatie, door aan elke succesfactor een verantwoordelijke te
koppelen en de organisatiebrede resources te verdelen tussen de succesfactoren;
- en vervolgens het beheren en monitoren van de resultaten via de gedeelde
managementinformatie en resultaatverantwoordelijken (Chief Information Officer).
42
6.4 Aanbeveling 2: Minder specialisatie, meer integraliteit Het gegeven vertrouwen7 moet echter wel worden waargemaakt. Voor een professionele organisatie
is het een voorwaarde dat de vakmensen met elkaar de vakgebiedoverstijgende risico’s herkennen
en samen weten aan te pakken. Dit gaat vaak goed, maar niet altijd. Dit wordt belangrijker omdat de
technisch inhoudelijke verantwoordelijkheid geheel decentraal ligt. Kennisdeling en
uitwisselbaarheid worden belangrijker; een verdere professionalisering van de gezamenlijke
operationele vakgebieden is noodzakelijk.
Organisatiebrede resultaten
Verantwoordelijkheid krijgen, betekent verantwoordelijkheid nemen. Decentrale vakgebieden
krijgen meer ruimte en inhoudelijke handelingsvrijheid. Daar staat tegenover dat ze
organisatieverantwoordelijkheid nemen om calamiteiten niet te bezien vanuit hun vakgebied, maar
worden afgerekend op organisatiebrede resultaten. De peilbeheerder is niet alleen verantwoordelijk
voor het peil in zijn gebied, maar in het team oom verantwoordelijk voor de communicatie daarover
met externe partners, zoals veiligheidsregio, gemeentes, tuinders en inwoners. Er is sprake van
integrale verantwoordelijkheid. Dat vergt een bredere blik en de vaardigheid om over grenzen te
kijken. Vakgebiedoverstijgende risico’s moeten worden herkend en met gezamenlijke
verantwoordelijkheid worden aangepakt.
Integraal actieteam
Om integraliteit vorm te geven kan één actieteam op operationeel niveau worden ingesteld, in plaats
van gesplitste vakgebieden. Bij en van de onderzochte waterschappen was dit al het geval. Te zien
was dat daar de vakgebiedoverstijgende problematiek werd herkend. Alle vakgebieden waren
aanwezig en wisten elkaar te vinden. Informatie over de calamiteit is beschikbaar voor alle
vakgebieden. Als de uitwisselbaarheid wordt vergroot, kan worden overwogen om ‘shared services’
in te zetten, zoals in het multidimensionale en infocratische model. Veldmedewerkers die peilen
controleren, testen gelijk de waterkwaliteit in dat gebied en melden scheuren in kades. Daartoe gaan
ze samen met andere vakgebieden op pad en voeren ze integrale controles uit. De uitwisselbaarheid
neemt toe door de uitwisseling van kennis. Ook het inschatten van risico’s op andere vakgebieden,
neemt toe doordat er meer wordt geleerd van calamiteiten. De veerkracht in de organisatie neemt
zo toe.
6.5 Aanbeveling 3: Gedeelde managementinformatie Als eerste is een voorwaarde dat informatie (in principe) beschikbaar en toegankelijk moet zijn.
Informatie wordt centraal geduid en organisatiebreed beschikbaar gesteld. Teams zijn niet
hiërarchisch georganiseerd, maar staan naast elkaar in de organisatie als een netwerk van teams met
verschillende rollen. De rol van het management verandert. Het stuurt op resultaat en zet gericht
resources in op de voor de organisatie kritieke succesfactoren. Via een dashboard wordt de relevante
organisatiebrede informatie ontsloten. Resultaten en het actuele beeld wordt hierin zichtbaar
gemaakt.
7 Aanbeveling 1 ‘vertrouwen geven’
43
Gedeeld waterbeeld
De organisatie beschikt over gedeelde managementinformatie, in dit geval een gedeeld actueel
waterbeeld. Dit kan bijvoorbeeld zijn in de vorm van een ‘dashboard’ met daarin de kerntaken van
het waterschap. Op elke kerntaak (waaronder minimaal de kritieke succesfactoren) moet zichtbaar
zijn wat de actuele stand van zaken is: waterpeilen, standvastheid van de keringen, calamiteiten bij
partners (zoals veiligheidsregio’s en andere waterbeheerders) en bijvoorbeeld verwachtingen. Deze
broninformatie is direct gekoppeld aan de reeds beschikbare broninformatie en bronsystemen,
waardoor dit niet apart wordt bijgehouden of afhankelijk is van interpretatie of overdracht: de
informatie is direct gekoppeld aan de meetsystemen in het veld.
Duiding
Naast de ontsluiting van de basis broninformatie, blijkt er behoefte aan duiding en/of opwaardering
van de brongegevens die uit de systemen afkomstig is. Deze duiding moet kunnen worden
toegevoegd aan het dashboard van die kerntaak. Duiding van informatie gebeurt door het actieteam.
Naast operationele duiding door het actieteam, is er behoefte aan opwaardering van het
operationele beeld in een organisatiebreed waterbeeld. Tijdens een calamiteit wordt centraal door
het management de organisatiebrede kritieke factoren bepaald. Dat kan bijvoorbeeld een peilen
probleem zijn, gecombineerd met een ‘keringen-probleem’. Het management moet de mogelijkheid
hebben om aanvullend op het operationele waterbeeld prioriteiten te kunnen bepalen,
organisatiedoelen te bepalen en gewenste resultaten te definiëren. Het management kan daarop
resources verdelen en toekennen. De combinatie van de operationele brongegevens en operationele
duiding van alle kerntaken vormen het waterbeeld. Aangevuld met de organisatiebrede duiding en
keuzes van het management, vormt dit het sturende mechanisme in de organisatie. Resultaten zijn
zichtbaar in de broninformatie en worden bijgehouden door het management. Dit vervangt de
reguliere rapportagelijn.
Rollen en rolvastheid van teams
Het vrij beschikbaar maken van informatie en brongegevens, betekent een grotere
verantwoordelijkheid voor de verschillende teams. Een bestuurder moet nog meer oppassen om
technische interpretaties te maken, dan voorheen. Rolvastheid van teams door goed opgeleid en
geoefende medewerkers, is een voorwaarde om te werken met centraal beschikbare informatie. Er is
een noodzaak om de beschikbare broninformatie op hoofdlijnen te duiden: wat betekent dit precies?
Doordat de operationele teams nu slechts alleen de duiding hoeven toe te lichten van de situatie in
een centraal toegankelijk systeem, hoeven ze minder tijd en energie te stoppen in het schetsen van
het totale beeld.
44
Definities
Authenticiteit betrouwbaarheid van (bron) gegevens en daaruit ontstane informatie
Beleidsteam Team op bestuurlijk niveau in de calamiteitenorganisatie (BT)
Brongegegevens oorsprong van unieke basisgegevens
Bureaucratie organisatiestructuur die wordt gekenmerkt door 5 structuurkenmerken
Calamiteitenorganisatie: ad-hoc projectorganisatie die calamiteiten bestrijden
Centralisatie de mate waarin vanuit één centraal punt de besluitvorming plaatsvindt
Creator maker of inzamelaar van (bron) informatie
Formalisatie mate van schriftelijk vastleggen van handelingen, beslissingen en regels
Gebruiker gebruiker van (bron) informatie, zonder rechten om de bron te wijzigen
Gegevens Enkelvoudige, niet geïnterpreteerde
Hiërarchie verticale rangschikking, functies zijn ondergeschikt aan een hogere functie
Infocratie organisatiemodel waarbij informatie wordtingezet als sturende factor
Informatieasymmetrie verlies van kwaliteit en actualiteit, door meervoudige overdracht
Informatiestromen informatieproduct tussen bron en gebruiker
Multidimensionale organisatie: ·Organisatiemodel waarbij er geen afdelingen zijn maar een netwerk
Operationeel Team Team op organisatiebreed (directie) niveau in de calamiteitenorganisatie (OT)
Specialisatie begrenzing van taken, op basis van kennis- en efficiencyoverwegingen
Standaardisatie routinematigheid van werkwijze door middel van regels
Unitmanagement afdelingsgerichte organisatiestructuur
Waterschap functionele overheid, belast met zorg voor regionaal oppervlaktewater
45
Literatuur
Ackoff, R. (1977). Towords flexible organizations: A Multidimensional design. Omega.
Albrow, M. (1971). Bureaucratie. Rotterdam.
Beck, U. (1992). Risk Society. Towards a New Modernity. London.
Bharosha, N. (2010). Netcentric Information Orchestration. Delft: TU-Delft.
Boyd, J. (1976). Destruction & Creation.
Bruijn, T. H. (2008). Procesmanagement. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Crisisplein. (2009). http://www.crisisplein.nl/netcentrisch-werken. Retrieved from Crisisplein.
Duin, M. v. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing, nuchter over het bijzondere (lectorale rede).
Forsyth. (2006). Group Dynamics. London: Thomson Business Press.
Galbraith, J. (2005). Designing a customer-centric organization: a guide to strategy, structure and
process. Josey Bass.
Hoogerwerf, A. (1985). Een beleid tegen bureaucratisme. In V. d. Heijden, Succes en faalfactoren bij
bestuurlijke reorganisaties (pp. 47-61). Groningen.
Huijboom, D. J. (2005). Belgen doen het beter, zes redenen om morgen te emigreren. Amsterdam:
Meulenhoff/Manteau.
Mintzberg, H. (1979). The structurin of organisations. New Jersey: Engelwood Clifs.
Nieuwenhuis. (2003-2010). The Art of Management.
Perrow, C. (1986). Complex Organizations: A critical essay (3rd ed.). New York.
Perrow, C. (1999). Normal accidents: living with high-risk technologies. New Jersey: Princeton
University Press.
Porter, M. (1992). Concurrentievoordeel. Amsterdam: Business contact.
Projectteam regionaal crisisplan. (2009). Referentiekader Crisisplan. Den Haag: (toenmalig) Ministerie
van Binnenlandse Zaken.
Pugh, D. H. (1976). Organisational structure in its context: The Aston Programme I. Farnborough.
Rosenthal, U. (1988). Bureaupolitiek en Bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief
overheidsbestel; oratie Rijksuniversiteit Leiden. Alphen aan den Rijn.
Rosenthal, U. (1987). Openbaar Bestuur. Organisatie, politieke omgeving en beleid. Alphen aan den
Rijn.
46
Strikwerda, J. (2008). Van unitmanagement naar multidimensionale organisaties. Assen: Van
Gorcum.
Taylor, F. (1911). The Principles of Scientific Management. New York: Norton & Company, Inc.
Weber, M. (1956). Wirtschaft und Gesellschaft. In M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundriss
der verstehenden Soziologie (pp. Teil III, Kap. 6, seite 650-78). Tübingen: Mohr: Johannes
Winckelmann.
Wildavsky, A. (1988). Searching for Safety, social philosophy and policy center. New Brunswick.
Zuurmond, A. (2010). collegereeks Master crisis public order management (MCPM). Arnhem.
Zuurmond, A. (1994). De Infocratie: een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber's
ideaaltype in het informatietijdperk. Den Haag: Phaedrus.
47
Bijlagen:
A. Theoretisch model: Twee ideaaltypen
B. Leidraad kwalitatief interview (structuurkenmerken organisatie)
C. Leidraad kwalitatief interview (structuurkenmerken organisatie)
D. Overzicht brongegevens
E. Verslag waarnemingen
F. Schematisch overzicht resultaat
G. Artikel: ‘Bureaucratisme in Tolbert?’
48
A. Theoretisch model: twee ideaaltypen
KENMERK BUREAUCRATIE (Zuurmond, 1994)
INFOCRATIE (bijgesteld naar de actualiteit) (Zuurmond, 1994; Strikwerda, 2008)
Hiërarchie Organisatiestructuur van verticale rangschikking; Functies zijn onder/bovengeschikt.
Minder: - Loslaten verticale hiërarchie; - Verticale ordening van functies is verdwenen; - Organisatie is een horizontale netwerkstructuur; - Geen vastgesteld organigram.
Anders: - Naar horizontale netwerkstructuur; - Wisselende coalities mogelijk; - Sturing met gedeelde, centrale managementinformatie; - Digitaal gezag: gegevens afkomstig van creator =‘waar’; - Kritische succesfactoren bekend, bepaald door omgeving
4;
- Per kritische succesfactor verantwoordelijke manager8;
- Resultaten verdeeld tussen succesfactoren die bijdragen4.
Centralisatie Centraal, hoog niveau van
besluitvorming in de organisatie; Vanuit één centraal punt vindt besluitvorming plaats.
Minder: - Decentrale besluitvorming, Meer: ..op voorwaarde dat: - dit is gebaseerd op geverifieerde centrale informatie, - autorisatie is verdeeld (creatie/gebruik), - autorisatie centraal wordt toegekend (management), - managementinformatie voor iedereen beschikbaar.
Formalisering Hoge mate van het
schriftelijk vastleggen van handelingen, beslissingen en regels.
Minder: - Eenmalige invoer van gegevens door creator; - Grote decentrale beslissingsbevoegdheid (binnen kaders); - Meer ruimte voor decentrale improvisatie. Meer: - Informatie wordt automatisch gedeeld; - Informatie altijd en overal beschikbaar (geautoriseerd); - Informatie gekoppeld aan prestatieafspraken
4.
Standaardisatie
Hoge routinematigheid van werkwijze door middel van regels.
Minder: - Detaillering en standaardisatie van regelgeving niet nodig; - Decentraal maatwerk (binnen kaders); - Afzonderlijk (bijv. gebiedsgericht) maatwerk; - Multifunctionele werkprocessen overal voor inzetbaar
4.
Meer: - Informatieverwerking volledig gestandaardiseerd; - Invoer, gebruik en communicatie gegevens strak geregeld; - Algemene regels toegepast op individuele gevallen.
Specialisatie Begrenzing van taken, op
basis van noodzakelijke kennis en ervaring en behalen efficiency.
Minder: - Brede inzetbaarheid op meerdere gebieden; - Loslaten (horizontaal) unitmanagemen
5;
- Mensen/middelen op meerdere succesfactoren inzetbaar5;
- Mensen/middelen gericht ingezet door management5;
Meer:
8 Element van de ‘multidimensionale organisatie’ (Strikwerda, 2008)
49
- Creator verantwoordelijk voor brongegevens vakgebied.
KENMERK BUREAUCRATIE
(bijgestelde) INFOCRATIE
Uitwisseling van informatie
Informatie volgt hiërarchische lijn; Schriftelijke rapportage; Informatie heeft perspectief van de unit;
Nieuw: - Informatie altijd direct voor iedereen beschikbaar; - Eenduidige compatibiliteit, maar vrije systeemkeuze; - Digitale koppelingen via een transactiedatabase; - Informatie is perspectiefloos (elk perspectief kan worden
aangenomen).
Beheer van informatie
Decentrale, unitgerichte systemen; Stapsgewijze informatieoverdracht. Prestatieafspraken op informatie van de unit; Beheer op unitniveau.
Nieuw: - Vaststellen autorisaties; - Creator creëert en beheert informatie eigen vakgebied; - Rest is gebruiker van diezelfde gekoppelde informatie; - Ontsluiten door het leggen van (directe) koppelingen; - Beheer managementinformatie op management-niveau
5;
- Opwaardering van informatie op management-niveau5;
- Prestatieafspraken gekoppeld aan informatie-indicatoren9;
9 Element van de ‘multidimensionale organisatie’ (Strikwerda, 2008)
50
B. Leidraad kwalitatief interview (structuurkenmerken organisatie)
a. Hoe hiërarchisch is uw organisatie georganiseerd?
o Hoe zou u de organisatie in een schema tekenen?
o Hoe ziet de verticale gelaagdheid van de organisatie er uit?
o Kunt u de 'span of control', gezagsrelaties, bevelvoering, leiding/coördinatie
onderscheiden?
o Hoe en aan wie wordt er verantwoording afgelegd?
o Welk niveau is bevoegd om verantwoordelijkheid nemen voor welke besluiten?
b. Is de organisatie afdelingsgericht of is het organisatiebelang doorslaggevend?
o Resultaten per afdeling afgerekend of organisatiebrede resultaatgebieden?
o Dragen teams bij aan resultaten en verantwoordelijkheden van andere teams?
o Wordt er gebruik gemaakt van kennis/kunde van mensen uit andere teams?
o Weet u welke effecten andere vakgebieden hebben op uw verantwoordelijkheden?
c. Zijn er resources die op meerdere gebieden worden ingezet?
o Is er een organisatiebreed meldpunt?
o Zijn er veldmedewerkers die op meerdere vakgebieden controleren?
o Zijn er specialisten die ook informatie verzamelen voor andere afdelingen?
o Rapporteren shared services aan meerdere verantwoordelijken?
o Is er strategische en organisatiebrede sturing op de inzet van?
o Is strategische verdeling mensen en middelen onderwerp in het strategische team?
d. In welke mate is er sprake van centralisatie?
o Wat is uw (perceptie van) het centrum van macht en de eigen invloed op besluiten?;
o Waar is de fysieke plek waar de besluiten worden genomen (centraal/decentraal).
o Hoe zijn ondersteunende diensten (personeel, middelen) georganiseerd?
o Hoe groot vindt u de afstand tussen hoofdkantoor en werkvloer?
e. Zijn werkwijzen geformaliseerd?
o Is er een werkwijzenbeschrijving beschikbaar?
o Mogen medewerkers afwijken van de beschreven werkwijze?
51
o Hoe strikt moeten procedures worden gevolgd? Of zijn het handvatten?
o Zijn er schriftelijke roldefinities?
(geschreven aanstellingen, organigram, functie beschrijvingen, werkwijze, enz.);
o Is er schriftelijke informatiedoorvoer?
(vastlegging besluiten, notulen, logboeken, agenda's, situatierapportages, enz.)
o Zijn er uitgeschreven scenario’s met handelingsperspectieven en/of plannen die op
elke situatie toepasbaar zijn?
f. Vindt er specialisatie plaats binnen afdelingen?
o Kunt u specifieke taken of specialisaties van afdelingen benoemen?
o Kunnen medewerkers eenvoudig bij een andere afdeling werken?
o Welke typen van afdelingen kent de organisatie? Hoeveel zijn er daarvan?
o In hoeverre is uw werk ook door anderen uit te voeren?
o Welke kennis/ervaring is noodzakelijk om uw functie uit te voeren?
g. Worden werkwijzen en taken gestandaardiseerd?
o Blijven taken en verantwoordelijkheden van teams/afdelingen doorgaans hetzelfde?
o Zijn er vastgelegde procedures? Kunt u spreken van ingesleten patronen?
o Hoe vaak wisselen medewerkers van team of afdeling?
52
C. Leidraad kwalitatief interview: (structuurkenmerken informatie)
a. Heeft u een totaalbeeld van de huidige (operationele) stand van zaken van uw waterschap?
b. Zijn informatiestromen gemodelleerd?
o Zijn creatoren en gebruikers gedefinieerd en gescheiden?
o Zijn broninformatie en hergebruikte (bron) informatie gescheiden?
o Vindt eenmalige inzameling plaats en wordt informatie daarna hergebruikt?
o Zijn informatieproducten en informatiestromen gedefinieerd?
c. Hoe worden gegevens beheerd?
o Zijn unieke beheerders van broninformatie bekend ?
o Wordt managementinformatie centraal of decentraal beheerd?
o Opwaardering van informatie op managementniveau?
o Prestatieafspraken gekoppeld aan informatie-indicatoren?
o Worden brongegevens afgeschermd? Is er sturing op wie waar toegang op heeft?
o Bestaat er een vorm van een clearinghouse dat autorisatie geeft tot gegevens?
d. Vindt er (elektronische) uitwisseling plaats van informatie?
o Bestaat er directe digitale overname van brongegevens zonder tijdverlies?
o Worden brongegevens overgenomen zonder fouten in overdracht?
o Zijn verschillende soorten systemen aan elkaar gekoppeld?
o Is er eenduidige compatibiliteit, maar vrije systeemkeuze?
o Is organisatiebrede managementinformatie perspectiefloos (elk perspectief kan
worden aangenomen)?
53
D. Overzicht brongegevens
a. Observaties van systeemoefeningen van de calamiteitenorganisatie (2010 en 2011);
b. Observaties van oefeningen tussen drie waterschappen en de (zelfde) veiligheidsregio (2011);
c. Korte interviews met deelnemers aan de calamiteitenorganisaties (2011);
d. Kwalitatieve interviews met de betreffende calamiteitencoördinatoren (2011);
e. Analyse van evaluaties van daadwerkelijke calamiteiten (2011).
Toelichting:
a. Per waterschap wordt minimaal één systeemoefening geobserveerd (bij voorkeur twee);
b. Dit betreft een oefencyclus van de veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond met alle gemeentes
en het bijbehorende waterschap. Deze oefeningen zijn voor het bestuurlijke en tactische
niveau (Regionaal Operationeel Team en de Gemeentelijke Veiligheidsstaf). Het scenario gaat
over watergerelateerde dilemma’s bij een zeer grote brand met gevaarlijke stoffen;
c. De interviews zijn gekoppeld aan de betreffende systeemoefening. Per waterschap worden
medewerkers van alle niveaus (bestuur, tactisch en operationeel niveau) bevraagd;
d. Per waterschap wordt één calamiteitencoördinator geïnterviewd.
e. De genoemde analyse kan slechts plaatsvinden als zich calamiteiten voordoen.
54
E. Waarnemingen
Vergaderklok
Vergaderingen van de beschreven verschillende hiërarchische teams vinden plaats volgens een
afgesproken systematiek. Ze worden na elkaar gehouden. De totale cyclus van besluitvorming tot aan
het bestuurlijke niveau duurt in alle gevallen volgens deze systematiek minimaal twee uur. Wel
gebeurt het soms dat enkele besluiten buiten de vergaderingen om worden genomen. De
systematiek start op operationeel niveau met een actieteamoverleg. Dit overleg duurt in alle gevallen
langer dan een half uur. Gemiddeld genomen duurt een actieteamoverleg in de geobserveerde
gevallen drie kwartier tot een uur. Resultaat daarvan is een situatierapportage met daarin informatie
over de stand van zaken, genomen maatregelen en besluitpunten voor het hogere team.
Vervolgens wordt een vergadering van het operationeel team belegd. Tussen vergaderingen van het
actieteam en het operationeel team zit in de meeste gevallen minimaal een half uur. Dit halve uur
wordt gebruikt om informatie over te dragen en de situatierapportage toe te lichten. In bijna alle
waargenomen gevallen duurt het langer dan een half uur voordat de situatierapportage gereed is,
geaccordeerd is door de actieteamleider en is verzonden aan het hogere team. Het operationeel
team duurt in alle gevallen langer dan een half uur, gemiddeld ongeveer drie kwartier tot een uur
(oefensituaties meegerekend). De werkwijze met de situatierapportage verschilt per waterschap en
per keer. Soms is de situatierapportage voorafgaand aan het overleg al op hoofdlijnen klaar met het
beeld. In dat geval hoeven alleen de maatregelen, besluiten en besluitpunten voor het hogere team
worden aangevuld. In andere gevallen wordt aansluitend op het overleg de situatierapportage
opgesteld en geaccordeerd. Dat duurt meestal langer dan drie kwartier, tot wel anderhalf uur. De
organisatiebrede situatierapportage vormt een belangrijke informatiebron voor het beleidsteam.
Het beleidsteam vind in nagenoeg alle gevallen plaats na het operationeel team. Soms is het direct
aansluitend, maar dan komt in de evaluaties aan de orde dat de deelnemers dit te snel opeenvolgend
vinden om dat ze geen acties kunnen uitzetten in de tussentijd. Vaak zit er minimaal een half uur
tussen het operationeel team en het beleidsteam. Het beleidsteam duurt inclusief briefing en het
stellen van vragen, in de meeste gevallen langer dan drie kwartier tot ongeveer een uur (ook hier zijn
oefensituaties meegerekend). In het beleidsteam worden beslispunten van het lagere team gewogen
en daarover besloten. In een vergadercyclus wordt in het meest snelle geval in totaal anderhalf uur
vergaderd10. Inclusief de tussenliggende actietijd van twee keer een half uur, kost een escalatie van
een strategisch of bestuurlijk besluitpunt in deze vergadersystematiek in het meest snelle geval twee
en een half uur.
Beleidsteam
Leden van de beleidsteams staan in het reguliere werk wat verder af van de dagelijkse operationele
gang van zaken. Leden van de beleidsteams geven aan dat ze in calimiteuze situaties “gevoel willen
hebben” met wat er aan de hand is. Dat leidt goed zichtbaar en stelselmatig bij alle waterschappen
tot reeksen van beeldvormende en informatieve vragen over situatie, genomen maatregelen en
verwachte risico’s. Hier zitten bij alle waterschappen relatief veel voor de hand liggende operationele
vragen tussen. Voorzitters geven aan dat ze deze antwoorden nodig hebben om enerzijds de situatie
te doorgronden en anderzijds voorbereid te zijn op (deels operationele) vragen van buiten van
10
actieteam (½ uur) + operationeel team (½ uur) + beleidsteam (½ uur)
55
collega bestuurders, inwoners en media. “Als een burgemeester vraagt of een grote
calamiteitenberging in zijn gemeente is ingezet, dan moet ik hem wel meteen antwoord kunnen
geven.”
Het beleidsteam blijkt in alle gevallen op enkele momenten en alleen op hoofdlijnen geïnformeerd te
worden door de organisatie. Dit wordt nader beschreven in hoofdstuk 4. Het gevolg hiervan is dat
het beeld van de situatie, de genomen maatregelen en hetgeen waartoe de organisatie in staat is, in
het beleidsteam vaak onduidelijk blijft. In nagenoeg alle waargenomen oefeningen en calamiteiten
stelt de voorzitter na gebrieft te zijn door de operationele leider, een reeks aan basale vragen. Hij wil
bijvoorbeeld meer informatie over hoeveel mensen zijn ingezet, wat bij extreme neerslag de kritische
polders zijn of in welk gebied als eerste problemen zullen gaan ontstaan. Niet altijd is de
operationeel leider op de hoogte van detailinformatie over het systeem. Voor de hand liggende
operationele vragen kunnen op dat moment niet altijd direct beantwoord worden. Gecombineerd
met een gebrek aan informatie en operationele kennis van het systeem, leidt dit bij de voorzitter
vanwege zijn eindverantwoordelijkheid voor het totaal tot onrust en een gebrek aan vertrouwen in
de organisatie dat de calamiteit goed wordt bestreden. De onrust uit zich in het stellen van
beeldvormende vragen, het opdragen van acties tot het operationeel aan- of bijsturen van de
organisatie. In oefeningen blijkt deze onrust uit evaluaties, bij time-outs en in momenten van
reflectie op het eigen functioneren.
Dit zijn enkele citaten van leden van verschillende beleidsteams van verschillende waterschappen,
uitgesproken direct nadat ze uitgebreid zijn geïnformeerd en gebrieft door een operationeel leider of
calamiteitencoördinator in een beleidsteamoverleg:
“Ik voel me nog niet goed geïnformeerd. Ik vind het nog een beetje vaag. Als ik straks voor de camera
sta dan moet ik vlot op vragen kunnen antwoorden. Op basis van wat ik nu heb gehoord kan ik dat
absoluut niet. Ik heb veel meer informatie nodig! ”
“Als ik nu als bestuurlijk vertegenwoordiger het waterbelang in een gemeentelijk beleidsteam aan de
orde wil stellen, dan heb ik volledige openheid van zaken nodig.” Na de GBT overleggen: “Ik kreeg na
een eerste briefing helemaal geen informatie meer. Ik voel mij daardoor in de steek gelaten door mijn
eigen organisatie.”
Dit effect is waargenomen bij alle onderzochte waterschappen in oefeningen en bij calamiteiten. De
vraag of deze operationele vragen thuishoren in een beleidsteam zal worden besproken in hoofdstuk
vier (analyse).
Beschikbaarheid van informatie
Situatierapportages worden opgesteld na een vergadering van het operationeel team en zijn pas kort
voor het daaropvolgende beleidsteamoverleg uitgewerkt. De operationele leider baseert in de
meeste gevallen de briefing van de voorzitter van het beleidsteam op de situatierapportage. De
voorzitter blijkt niet in alle gevallen voorafgaand aan de vergadering een actuele situatierapportage
te hebben ontvangen en gelezen. Daarmee voegt de operationeel leider in de briefing geen
informatie of duiding toe aan hoe de situatierapportage geïnterpreteerd moet worden.
“ In veel gevallen hoor ik pas iets als er al een probleem is. Medewerkers zijn kennelijk terughoudend
om problemen te melden. Het gaat mij er niet om dat er iets fout is gegaan, maar wel dat ik als
56
eindverantwoordelijke tijdig mijn bestuurlijke netwerk kan informeren. Dat voorkomt bestuurlijk
gedoe.”
“Ik kan er niet altijd op vertrouwen dat ik tijdig hoor als er iets aan de hand is.”
Gebrek aan informatie leidt tot top-down sturing. Als voorbeeld van een daadwerkelijke calamiteit
werd bij een waterschap de inzet van het dijkleger gelast door het beleidsteam. Door de actieteams
waren er echter al meerdere mensen per cluster aanwezig en in het veld ingezet om het
watersysteem te monitoren. Die informatie werd echter niet doorgegeven en was herhaaldelijk niet
beschikbaar in het beleidsteam, ook niet nadat er naar werd gevraagd door de voorzitter. Het
beleidsteam kon zich geen goed beeld van de situatie vormen. Doordat de operationeel leider ook
niet beschikte over die informatie, nam het beleidsteam een de regie over en stuurde de organisatie
bij. De voorzitter van het beleidsteam is immers eindverantwoordelijk en zal vanuit die rol alles uit de
kast willen trekken om de calamiteit te bestrijden. Er werd top down gestuurd op operationele
maatregelen door een ontbrekende informatievoorziening. Pas tegen het einde van de calamiteuze
dag was een kaart beschikbaar met daarop informatie hoe de operationele situatie van het
watersysteem er aan toe was.
Informatiestromen
Interne informatiestromen tussen de lagen vinden voornamelijk plaats via schriftelijke
situatierapportages. Dit bleken in alle gevallen rapporten te zijn met een omvang van enkele pagina’s
A4. Er worden situatierapportages verstuurd van actieteam naar operationeel team. Daar wordt (1)
de informatie geanalyseerd en vertaald naar raakvlakken met andere vakgebieden en (2) gebruikt in
het eigen vakgebied, vooral door communicatieafdelingen in de externe communicatie en door
calamiteitencoördinatoren in de informatievoorziening naar gemeentes en veiligheidsregio’s.
Uit de waarnemingen van de oefeningen blijkt dat cruciale deelnemers in de calamiteitenorganisatie
situatierapportages niet of laat te ontvangen. Deelnemers hebben niet altijd zicht wanneer een
nieuwe rapportage beschikbaar is zodat ze deze actief op kunnen zoeken. Gevolg is dat deelnemers
tijdens oefeningen en in evaluaties opvallend vaak aangeven dat ze van benodigde informatie
verstoken bleken te zijn. Dit komt het meest tot uiting bij het beleidsteam en de afdeling
communicatie, maar ook deelnemende leidinggevenden aan het operationeel team geven aan niet
op de hoogte te zijn van wel beschikbare informatie of een nieuwe situatierapportage.
Opvallend is dat medewerkers aangeven dat in de situatierapportages vaak niet de informatie staat
die zij nodig hebben. Ook komt het veel voor dat de beschreven informatie bij de gebruikers vragen
oproept. Veel voorkomende vragen zijn dat het hogere team een verduidelijking zoekt waarom een
actieteam tot een bepaalde maatregel is gekomen. De onderbouwing wordt vaak weggelaten in de
situatierapportage. Die onderbouwing wordt (bij twee van de waterschappen) opgenomen in een
ander document: de notulen. Deze notulen worden niet verspreid aan dezelfde mensen die de
situatierapportage ontvangen. Feit is dat na het verzenden van de situatierapportage een
informatiestroom op gang komt met verduidelijkingen, toelichting en onderbouwing. De vorm van
deze informatiestroom is per telefoon of met persoonlijk contact, afhankelijk van de locaties waar
mensen zich bevinden. Locaties van actieteams zijn centraal of op locatie, afhankelijk per
waterschap. Complicerende factor bij dit persoonlijke contact is dat een klein aantal mensen met een
cruciale sleutelfunctie in zowel het operationeel team als bij het beleidsteam aanwezig is. Deze
medewerkers zijn buiten korte actietijd tussen overleggen erg beperkt bereikbaar voor persoonlijke
57
informatie-uitwisseling. Het beeld van de situatie zoals besproken in het operationeel team en/of in
het beleidsteam wordt ook niet altijd volledig teruggekoppeld aan de ondersteunende
medewerkers11, waardoor er verschillende beelden ontstaan tussen de teams en de ondersteunende
medewerkers. De informatiestroom van telefoontjes en persoonlijke onderonsjes loopt alleen tussen
een klein aantal individuele mensen in de calamiteitenorganisatie. Wat daar wordt besproken is niet
zichtbaar voor iedereen.
Naast genoemde situatierapportages, notulen, telefoontjes en persoonlijk contact is er een
hoeveelheid informatie die per e-mail wordt verstuurd. Hierbij wordt bij een aantal waterschappen
gewerkt met aparte calamiteitenaccounts. Dat betekent dat de mensen die werken op die
calamiteitenaccounts niet bereikbaar zijn op hun reguliere account. Je kunt immers op een werkplek
slechts een keer inloggen, waardoor informatie verloren gaat die naar anderen wordt verstuurd. De
hoeveelheid verstuurder e-mail verschilt per waterschap, maar is in sommige gevallen aanzienlijk. Bij
een toets of mensen de e-mail ook hebben gelezen valt op dat veel e-mail niet wordt gelezen12.
Naast deze digitale informatiestroom zijn er papieren informatiestromen, zoals documenten,
geprinte situatierapportages en papieren mapjes met informatiebundels die bij een waterschap
worden rondgedeeld. Ook deze informatie wordt niet door iedereen gelezen. Ook de werkwijze met
deze informatiemapjes verschilt per keer afhankelijk van de mensen die aanwezig zijn.
Gedeelde managementinformatie
Alle onderzochte waterschappen gebruiken een centraal informatiesysteem met zogenaamde
statusborden. Dit zijn beschrijfbare informatieborden, waarop volgens een besluitvormingsmodel de
situatie in beeld wordt gebracht. Processtappen die worden gevolgd zijn bij deze waterschappen
vrijwel identiek: procesafspraken, beeldvorming (feiten en knelpunten), oordeelsvorming
(oplossingsalternatieven) en besluitvorming. De uitvoering van de statusborden verschilt per
waterschap: twee waterschappen gebruiken een relatief eenvoudige flap-over per processtap, een
derde waterschap gebruikt een uitgebreider whiteboardsysteem dat centraal is gepositioneerd in de
crisisruimte.
Bij een van de waterschappen is het systeem met statusborden uitgevoerd in een wandvullend,
menshoog informatiesysteem van acht meter lang en twee meter hoog. Dit systeem staat centraal in
een crisisruimte waar verschillende organisatiebrede secties aan het werk zijn. De leden van de zaal
hebben uitzicht op de statusborden. Uit de waarnemingen blijkt dat deelnemers aangeven de
statusborden niet altijd gebruiken. Redenen die mensen aangeven zijn dat het niet actueel is of dat
er niet de informatie op staat die zij nodig hebben (Bharosha, 2010). Deelnemers geven aan het lastig
te vinden te beginnen met de borden. Goed opgeleide mensen of deelnemers die de borden vaker
hebben gebruikt geven aan goed mee overweg te kunnen en het voordeel te zien in het vormen van
een gezamenlijk beeld. De verantwoordelijke informatiecoördinatoren noemen wel dat ze mensen
moeten stimuleren om de juiste en actuele informatie op de borden bij te houden. De statusborden
worden niet altijd gebruikt13. Als ze wel worden gebruikt blijken ze na een vaak goed begin,
gedurende de calamiteit niet meer voortdurend bijgehouden te worden. Ook valt op dat delen van
de borden niet worden ingevuld. De statusborden hangen bij alle waterschappen centraal in een
11
Waarneming komt naar voren bij één van de drie waterschappen 12
Onvoldoende representatieve data om een percentage te noemen 13
Statusborden zijn niet gebruikt bij calamiteit droogte (2011)
58
crisisruimte. De informatie er op is niet beschikbaar bij decentrale eenheden zoals bij actiecentra, in
het beleidsteam of in het veld.
Digitale uitwisseling van gegevens
De interactie van informatie verloopt vanuit de actieteams via schriftelijke situatierapportages.
Gegevens van de statusborden in de actieteams zijn niet digitaal beschikbaar. De informatie op de
statusborden moet digitaal worden overgenomen en kan het dan worden verzonden. Hiermee gaat
tijd verloren. Gemiddeld genomen wordt een situatierapportage door een goed opgeleide en ervaren
schrijver, op zijn snelst verzonden binnen een half uur na een overleg van een bevoegd team.
Tussentijds wordt er niet op structurele wijze informatie gedeeld. Doordat teams tussentijds geen
informatie krijgen, komen alternatieve informatiestromen op gang. Er wordt gebeld, gemaild en
mensen zoeken elkaar voortdurend op om even bij te praten. Deelnemers geven aan een groot deel
van hun tijd bezig te zijn met het verkrijgen van een beeld van de situatie en de daarbij voor hen
noodzakelijk specifieke informatie.
Specifieke systemen met detailinformatie zijn niet voor iedereen toegankelijk. Dat komt omdat de
interpretatie van deze systemen specifieke kennis vereist. In het reguliere werk hebben niet alle
medewerkers met specifieke vaktechnische systemen te maken. Complicerende factor is dat bij een
calamiteit deze technische systemen bepalend zijn voor het beeld van de situatie. Er blijkt een grote
afhankelijkheid te zijn van goed opgeleide en ervaren mensen die in de reguliere organisatie werkt
met deze technische systemen. Alleen zij kunnen deze systemen goed interpreteren en het verhaal
bij het plaatje of de getallen uitleggen. Een risico is dat andere mensen zonder kennis van zaken
getallen naar eigen inzicht gaan interpreteren en zo calamiteiten veroorzaken. Niet alle informatie is
dus geschikt om zonder bijbehorende uitleg te ontsluiten aan eenieder.
59
F. Schematisch overzicht resultaat
IDEAALTYPE
WATERSCHAP A WATERSCHAP B WATERSCHAP C
Bureaucratie
- Hiërarchie - Centralisatie - Specialisatie - Standaardisatie - Formalisering
+++ +/- ++ + +
+++ +/- ++ ++ +
+++ +/- ++ + ++
‘Bijgestelde Infocratie’ - Uitgangspunten - Structuurkenmerken - Organisatiestructuur - Informatieorganisatie
+/-- +/- +/-- -
+/-- +/- +/- -
+/-- + +/- -
60
G. Artikel: Bureaucratisme in Tolbert? Publicatie :Boerderij Vandaag, Datum :02-02-2012, Pagina :5
DIJKEN/DIJK - MOET ER ZO STAAN - ALLEEN IN NEDERLAND
61
H. Plan van aanpak Vanwege de eisen van het examen wordt hierbij het plan van aanpak bijgevoegd.
Probleemstelling
Het huidige calamiteitenzorgsysteem heeft een ‘drie lagen structuur’, waarbij vergaderingen na
elkaar plaatsvinden. Informatie wordt na een vergadering doorgestuurd naar een hoger niveau en
besluiten worden doorgaans pas genomen als de vergadering van het hogere niveau gereed is. Twee
zaken vallen op uit de ervaringen van mensen in deze systematiek: (a) het duurt lang voordat
besluiten op een hoger (beslissingsbevoegd) niveau worden genomen en (b) de
informatievoorziening naar het hoogste bestuurlijke niveau, is naar mening van betrokken
bestuurders op dat niveau onvoldoende. Het snel nemen van kwalitatief goede besluiten op basis
van actuele en volledige informatie wordt als lastig ervaren. Daarmee is de (subjectieve) effectiviteit
van de calamiteitenorganisatie laag. De waterschappen zijn op zoek naar snellere besluitvorming, die
plaatsvindt op basis van goede interne en externe informatiedeling. Feit is dat waterschappen van
oudsher ‘bureaucratische’ organisaties zijn. Bureaucratie heeft tegenwoordig vooral een negatieve
connotatie (‘traag’ en ‘log’). Maar wat is de organisatievorm ‘bureaucratie’ precies en is dat wel
negatief? Een tweede gehoorde stelling is dat trage besluitvorming te maken heeft met het
ontbreken van goede informatiestromen. Maar wat zijn informatiestromen precies en wat maakt ze
goed? Kunnen de problemen worden opgelost met beter informatiemanagement en is hiervoor een
andere organisatiestructuur nodig?
Doelstelling
Doelstelling is om aan de hand van de theorie van ‘De infocratie’:
- te onderzoeken of signalen van ‘bureaucratisme’ in calamiteitenorganisaties gegrond zijn;
- indien aanwezig, te verklaren hoe bureaucratisme in calamiteitenorganisaties ontstaat; en
- te exploreren of de calamiteitenorganisatie verbeterd kan worden, door de theorie van de
‘infocratie’ toe te passen.
Vraagstelling
Hoofdvraag: Is het mogelijk en wenselijk om aan de hand van de theorie van de ‘Infocratie’, de
calamiteitenorganisatie van waterschappen te verbeteren, zodat de mensen in de organisatie
over actuele en accurate informatie beschikken en er vlotter besluiten kunnen worden
genomen?
Deelvragen: vi. Wat is ‘bureaucratie’ en wat is ‘bureaucratisme’?
vii. Hoe bureaucratisch is de calamiteitenorganisatie van een waterschap?
viii. Is trage besluitvorming en beperkte informatievoorziening ‘bureaucratisme’?
ix. Wat is ‘infocratie’?
x. Kan infocratie bureaucratisme tegengaan, informatievoorziening verbeteren en
besluitvorming versnellen en zo ja, hoe?
62
Methode van onderzoek
Literatuuronderzoek: Bureaucratie en bureaucratisme (deelvraag 1)
Allereerst wordt dieper in gegaan op de begrippen ‘bureaucratie’ en ‘bureaucratisme’: Wat maakt
een organisatie bureaucratisch? Welke kenmerken zijn op te stellen voor een bureaucratie? Wanneer
ontstaat bureaucratisme in een bureaucratie? De vragen worden beantwoord met
literatuuronderzoek aan de hand van het eerste (theoretische) deel van het onderzoek van
Zuurmond (1994), die een theoretische heroriëntatie heeft gedaan op de beginselen van de
bureaucratie van Weber. Resultaat van dit gedeelte is (a) een overzicht van kenmerken van een
bureaucratische organisatie en (b) inzicht in de vraag of een bureaucratie (in theorie) negatieve
gevolgen heeft voor de informatievoorziening en de snelheid van besluitvorming.
Literatuuronderzoek: Infocratie (deelvraag 4)
Vervolgens wordt met literatuuronderzoek in beeld gebracht wat een infocratische organisatie is en
uit welke elementen een ‘infocratie’ zou moeten bestaan. Hiervoor wordt het tweede (empirische)
gedeelte gebruikt van het onderzoek van Zuurmond (1994). Centrale vraag zal zijn hoe een in
beginsel bureaucratische organisatie in theorie verbeterd kan worden, zodat informatievoorziening
verbeterd en besluitvorming versnelt. Resultaat van dit onderdeel zijn (a) kenmerken van een
infocratische organisatie en (b) hoe een ‘infocratie’ in theorie de zwakke (gedateerde) punten van
een klassieke bureaucratische organisatie kan verbeteren.
Literatuuronderzoek: actualiseren infocratie (deelvraag 4)
De theorie van de Infocratie van Zuurmond stamt uit 1994. Een bijstelling op actualiteit is
noodzakelijk. De theoretische heroriëntatie op de bureaucratie van Weber wordt in dit onderzoek
nog als actueel aangenomen; de theorie van de infocratie is echter sterk ontwikkeld in de laatste 15
jaar. Als onderdeel van het theoretisch literatuuronderzoek wordt daarom gekeken naar de meest
recente ontwikkeling in het verlengde van de theorie van de Infocratie: de theorie van de
‘multidimensionale organisatie’ (Strikwerda, 2008).
Theoretisch model (deelvragen 1 en 4)
Aan de hand van het literatuuronderzoek wordt een model opgesteld om de aanwezigheid van
bureaucratische en infocratische elementen te meten. Hierbij ligt de nadruk of deze elementen
aanwezig zijn, niet in welke mate.
Onderzoeksmodel (operationalisering)
Het doel is om bureaucratische en infocratische elementen te meten in de bestaande
calamiteitenorganisaties. Er moet worden gemeten ‘of’ ze er zijn; niet ‘in welke mate’, bijvoorbeeld
in vergelijking met andere organisaties. Er is gekozen voor een kwalitatieve operationalisering. Van
beide onderdelen van het theoretisch model (‘Bureaucratie’ en ‘Bijgestelde Infocratie’) worden in de
bijlage kwalitatieve onderzoeksvragen geformuleerd, die de kenmerken kunnen meten.
Empirisch onderzoek
De kwalitatieve onderzoeksvragen worden getoetst in de calamiteitenorganisaties van drie
vergelijkbare waterschappen. Hiervoor werden geografische buurwaterschappen gekozen met een
vergelijkbare terminologie van teams, functies en informatiehuishouding. De onderzoeksvragen
worden door middel van vijf verschillende methodieken beantwoord:
63
a. Observaties van systeemoefeningen van de calamiteitenorganisatie (2010 en 2011);
b. Observaties van oefeningen tussen drie waterschappen en de (zelfde) veiligheidsregio (2011);
c. Korte interviews met deelnemers aan de calamiteitenorganisaties (2011);
d. Kwalitatieve interviews met de betreffende calamiteitencoördinatoren (2011);
e. Analyse van evaluaties van daadwerkelijke calamiteiten (2011).
Analyse en conclusie (deelvragen 2 en 3)
In de analyse van de onderzoeksresultaten worden de tweede en derde onderzoeksvraag
beantwoord: (ii.) Hoe bureaucratisch is de calamiteitenorganisatie van een waterschap? (iii.) Is trage
besluitvorming en beperkte informatievoorziening een gevolg van bureaucratisme?
Aanbevelingen (deelvraag 5)
In het laatste hoofdstuk worden de kenmerken van de ‘Infocratie’ uit het theoretische model
toegepast op de calamiteitenorganisaties van de waterschappen.
