Ontwikkelingsplanologie Lessen uit en voor de praktijk · 2019. 9. 16. · flexibiliteit in de...

OntwikkelingsplanologieLessen uit en voor de praktijk

NAi Uitgevers

OntwikkelingsplanologieLessen uit en voor de praktijk

Ed DammersFemke VerwestBastiaan StaffhorstWigger Verschoor

NAi Uitgevers, RotterdamRuimtelijk Planbureau, Den Haag2004

Titel hoofdstuk 3 • 3

Reeds verschenen publicaties

Scene, een kwartet ruimtelijke scenario’s voor Nederland

Ed Dammers, Hanna Lára Pálsdóttir, Frank Stroeken,

Leon Crommentuijn, Ellen Driessen, Friedel Filius

isbn 90 5662 324 9

Energie is ruimte

Hugo Gordijn, Femke Verwest, Anton van Hoorn

isbn 90 5662 325 9

Naar zee! Ontwerpen aan de kust

Bart Bomans, Luki Budiarto, Duzan Doepel,

Dieke van Ewijk, Jan de Graaf, Wouter van der Heijde,

Cleo Lenger, Arjan Nienhuis, Olga Trancikova

isbn 90 5662 331 1

Landelijk wonen

Frank van Dam, Margit Jókövi,

Anton van Hoorn, Saskia Heins

isbn 90 5662 340 0

De ruimtelijke effecten van ict

Frank van Oort, Otto Raspe, Daniëlle Snellen

isbn 90 5662 342 7

De ongekende ruimte verkend

Hugo Gordijn, Wim Derksen, Jan Groen,

Hanna Lára Pálsdóttir, Maarten Piek,

Nico Pieterse, Daniëlle Snellen

isbn 90 5662 336 2

Behalve de dagelijkse files. Over betrouwbaarheid van reistijd

Hans Hilbers, Jan Ritsema van Eck, Daniëlle Snellen

isbn 90 5662 375 3

i n h o u d

Samenvatting 7

Nieuwe uitdagingen voor de ruimtelijke ordening 11Opkomst van ontwikkelingsplanologie 13Doelen en doelgroepen 15 Werkwijze 16Leeswijzer 18

Van toelatingsplanologie naar ontwikkelings-planologie: het conceptuele kader 19Traditie van toelatingsplanologie 21 Discussie over ontwikkelingsplanologie 22Belang van systeeminnovaties 25 Gerichtheid op toekomstige maatschappelijke

dynamiek 28Gebied in een dynamisch perspectief

geplaatst 29Planconcepten zijn open en verenigend 29Open planproces als innovatieproces 31Uitvoeringsgerichtheid 33Invloed van succesfactoren 34Balans van de verkenning 38

Verkenning van de knelpunten en uitdagingen: het Spel om de ruimte 39Het ‘Spel om de ruimte’: doel en opzet in

hoofdlijnen 41Uitvoering van het spel 42Aantal systeeminnovaties 45Gerichtheid op toekomstige maatschappelijke

dynamiek 47Plaatsing van gebiedskenmerken in dynamisch

perspectief 48 Open en verenigend planconcept 48 Open planproces als innovatieproces 49Uitvoeringsgerichtheid 52 Inzicht in succesfactoren 52 Samenvatting en consequenties voor de

vergelijkende gevalsstudie 54

Onderzocht geval: de Blauwe Stad 57Een nieuw perspectief voor Oost-Groningen 59De Blauwe Stad in de tijd 60Systeeminnovaties 62Toekomstgerichtheid 63 Het gebied in een dynamisch perspectief

geplaatst 64 Open en verenigend planconcept 65Open planproces als innovatieproces 68 Uitvoeringsgerichtheid 70 Invloed van succesfactoren 72 Lessen voor ontwikkelingsplanologie 74

Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 79Opmaat tot een ontwikkelingsproces 81De Regiodialoog in de tijd 82Systeeminnovaties 85Toekomstgerichtheid 85Het gebied in een dynamisch perspectief

geplaatst 88 Open en verenigend planconcept 89 Open planproces als innovatieproces 91Uitvoeringsgerichtheid 93Invloed van succesfactoren 97 Lessen voor ontwikkelingsplanologie 99

Onderzocht geval: iba Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied 103Herstructurering van het Emschergebied 105Internationale Bouwtentoonstelling

in de tijd 106Systeeminnovaties 108Toekomstgerichtheid 109 Het gebied in een dynamisch perspectief

geplaatst 112Open en verenigend planconcept 113Open planproces als innovatieproces 115Uitvoeringsgerichtheid 117 Invloed van succesfactoren 121 Lessen voor ontwikkelingsplanologie 123

Titel hoofdstuk 5 • 5

s a m e n vat t i n g

In het ruimtelijk beleid wordt algemeen onder-kend dat de traditionele ‘toelatingsplanologie’(in plannen aangeven ‘wat mag en wat nietmag’) inmiddels ontoereikend is. Er is behoefteaan een overheid die, samen met maatschappe-lijke partijen, actief de ruimtelijke ontwikkelingbegeleidt. Al enige jaren is daarvoor het begrip‘ontwikkelingsplanologie’ in zwang. De toepas-sing van ontwikkelingsplanologie is echter geeneenvoudige zaak. Uit onderzoek trekken wijenkele lessen uit de praktijk:

– Anticipeer op maatschappelijke dynamiek en schep er de voorwaarden voor– Richt de aandacht op het realiseren van innovaties– Ontwikkel een nieuwe identiteit voor hetgebied – Ontwikkel plannen die meer opties openhouden– Ontwikkel plannen die partijen verbinden– Koppel planvorming en investeringen – Scheid regie en uitvoering– Schakel de juiste mensen in en leer conflic-ten hanteren– Het Rijk moet ontwikkelingsplanologiemogelijk maken– Ontwikkelingsplanologie is niet in alle situaties toepasbaar

AanleidingIn een welvarend, dichtbevolkt en verstedelijktland als Nederland hebben we te maken met een hoge maatschappelijke dynamiek. Hetbestaande ruimtelijke beleid komt hieraan vaakonvoldoende tegemoet. Dit vraagt om nieuweplanningspraktijken, zoals ontwikkelings-planologie. Inmiddels heeft het ruimtelijkebeleid het concept ‘ontwikkelingsplanologie’omarmd.

Toch moet het wiel voor ontwikkelings-planologie grotendeels nog worden uitge-

vonden. Een duidelijke omschrijving ontbreekten er is in de Nederlandse praktijk van het ruim-telijke beleid tot nu toe nog maar beperkt erva-ring mee opgedaan. Dit was voor het RuimtelijkPlanbureau aanleiding om een onderzoek tedoen naar ontwikkelingsplanologie en naar demogelijkheden om het succesvol in praktijk tebrengen. Dit is gedaan aan de hand van het ‘Spelom de ruimte’, een simulatiespel voor de ont-wikkeling van een stedelijk netwerk, en vier concrete planningspraktijken, in binnen- en buitenland: de Blauwe Stad in Oost-Groningen,de Regiodialoog in Noord-Limburg, de Inter-nationale Bauaustellung Emscherpark in hetnoordelijk Ruhrgebied (Duitsland) en de TransitOriented Development in Portland (VerenigdeStaten). Het onderzoek biedt inzichten diebeleidsmakers en andere belanghebbenden wijzen op de knelpunten en uitdagingen van ontwikkelingsplanologie en die kunnen bevor-deren dat zij leren van de successen van anderen.

Richt de aandacht op het realiseren van innovaties

Ontwikkelingsplanologie wordt in deze studiegedefinieerd als een gebiedsgerichte beleids-praktijk die inspeelt op de verwachte maatschap-pelijke dynamiek, de verschillende ruimte-behoeften op een nieuwe manier met elkaar verbindt, steunt op een actieve inbreng van debelanghebbenden en aandacht besteedt aan dedaadwerkelijke uitvoering. Centraal hierbij staatdat ontwikkelingsplanologie gericht dient te zijnop het realiseren van innovaties. Inhoudelijkevernieuwingen staan voorop; procesvernieu-wingen zijn hier dienstbaar aan.

Anticipeer op de maatschappelijke dynamiek en schep er de voorwaarden voor

Ontwikkelingsplanologie moet zich richten opde maatschappelijke dynamiek die zich op de

Samenvatting 6 • 7

Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland 127Gebiedsafbakening en voornaamste

functies 129Portland in de tijd 129Systeeminnovaties 132Toekomstgerichtheid 132 Het gebied in een dynamisch perspectief

geplaatst 133Open en verenigend planconcept 136Open planproces als innovatieproces 140Uitvoeringsgericht heid 144Invloed van succesfactoren 146Lessen voor ontwikkelingsplanologie 147

Lessen uit en voor de praktijk 151Ontwikkelingsplanologie is belangrijk 153Doel en opzet van dit hoofdstuk 153Richt de aandacht op de realisering van

systeeminnovaties 154Anticipeer op toekomstige dynamiek en

stimuleer deze 155 Besteed aandacht aan huidige identiteit van

het gebied en ontwikkel een nieuwe 159 Ontwikkel planconcepten die open én

verenigend zijn 160Richt het planproces als innovatieproces in 163Koppel planvorming en investeringen en

scheid regie en uitvoering 166Schakel de juiste mensen in, leer conflicten

hanteren en ontwikkel een innovatie-netwerk 168

Bruikbaarheid van ontwikkelingsplanologie 170Het Rijk moet wel faciliteren 172

Literatuur 173

Bijlage i Deelnemers aan het ‘Spel om de ruimte’ 177

Bijlage i i Respondenten 179

Het Rijk moet ontwikkelingsplanologie mogelijk maken

Een succesvolle toepassing van ontwikkelings-planologie vergt dat een aantal belemmeringenin het bestaande ruimtelijke beleid wordt opge-heven. Het Rijk moet in de eerste plaats de juistevoorwaarden scheppen, de initiatieven uit deregio faciliteren en daarnaast als partner aan die initiatieven deelnemen. Maar ook moet hetRijk bevorderen dat de betrokkenen in de regiomeer mogelijkheden krijgen om werk te makenvan ontwikkelingsplanologie, bijvoorbeeld viafinanciële verevening in de regio, een provinciaalvoorkeursrecht of een provinciale grondbank.Verder gaat het erom dat betrokkenen de vaar-digheden en houdingen aanleren die horen bijontwikkelingsplanologie en dat zij tot innoverenworden gestimuleerd. Omdat er op regionaalniveau gewoonlijk onvoldoende menskracht entijd is om kennis en ervaringen uit te wisselen,moet dit vanuit het Rijk, bijvoorbeeld hetministerie van vrom, worden georganiseerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan een vliegendebrigade die de regionale partijen ondersteuntwanneer belangrijke knelpunten en uitdagingenontstaan. Dit voorkomt dat in elke regio afzon-derlijk het wiel opnieuw wordt uitgevonden.

Ontwikkelingsplanologie is niet in alle situaties toepasbaar

Ontwikkelingsplanologie is geen panacee, dat inalle omstandigheden toepasbaar is. Zij is vooralgeschikt voor situaties met specifieke kenmer-ken: complexe en dynamische ruimtelijke vraag-stukken, een grote verscheidenheid aan betrok-kenen, openheid voor nieuwe ideeën en gevoelvoor urgentie. Wel zal, als gevolg van de hogemaatschappelijke dynamiek, ontwikkelingspla-nologie steeds meer aan betekenis winnen. Ditbetekent niet dat de ontwikkelingsplanologie debestaande praktijk van toelatingsplanologiehelemaal zal gaan vervangen. De toenemenderuimteclaims aan de ene kant en de schaarste aanruimte aan de andere kant maken een bepaaldemate van overheidsregulering immers noodza-kelijk. Bovendien vullen toelatingsplanologie enontwikkelingsplanologie elkaar in de praktijkaan.

Samenvatting 8 • 9

lange termijn kan voordoen. Ruimtelijke ontwik-kelingen kunnen de identiteit van een gebiedvoor de komende decennia namelijk sterk beïn-vloeden. Het is van belang daarbij voldoendeflexibiliteit in de plannen in te bouwen, zodat zij kunnen worden aangepast als de maatschap-pelijke dynamiek op korte termijn anders uitpaktdan verwacht.

Besteed aandacht aan de huidige identiteit van een gebied en ontwikkel een nieuwe

Ontwikkelingsplanologie speelt in op de hogemaatschappelijke dynamiek op gebiedsniveau,doordat zij de identiteit van het gebied eveneensin een dynamisch perspectief plaatst. Zij doetdaarbij zoveel mogelijk recht aan de fysieke, economische, bestuurlijke en andere kenmerkenvan het gebied. Hierbij gaat het niet alleen omhet behoud van de bestaande identiteit, maarook om de ontwikkeling van een nieuwe iden-titeit die recht doet aan die toekomstige maat-schappelijke dynamiek. Belangrijk is om bij dediscussies hierover zowel vooruit als achteruit te kijken.

Ontwikkel plannen die meer opties open latenen die partijen verbinden

Bij ontwikkelingsplanologie zijn plannen onont-beerlijk die meer mogelijkheden open laten en die partijen verbinden. De openheid van een plan biedt ruimte aan onvoorspelbaarheid en dynamiek. De initiatiefnemer betrekt bredegroepen van overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers in een vroeg stadium bij het overleg. Door het verbindendekarakter zijn verschillende functies op elkaar tebetrekken en op een kwalitatief hoger niveau tebrengen. Het plan geeft op deze manier aan inwelke richting de ontwikkeling wordt gezocht,maar laat de concrete uitwerking ervan open.Door een plan als icoon te laten fungeren kan hetbijdragen aan de gewenste imagoveranderingvan het gebied.

Richt het planproces op innovatieDoor het planproces in te richten als innovatie-proces kan bijzondere aandacht worden besteedaan de creativiteit die nodig is om de kwalitatieve

sprong te maken. Dit vergt dat een procesarchi-tectuur vooraf goed is doordacht en tijdens hetproces goed wordt uitgewerkt. Verrassende ontmoetingen – tussen verschillende sectoren,maar ook met buitenstaanders – bevorderen eennieuwe kijk op het gebied. Gezamenlijk feiten-onderzoek bevordert een gemeenschappelijkbeeld van de problemen en uitdagingen van hetgebied. Gezamenlijk ontwerpen draagt bij aanoplossingen die vernieuwend zijn én door debetrokkenen worden gedragen. Kennismanage-ment is belangrijk voor een optimale verzame-ling, uitwisseling en gebruik van kennis.

Koppel planvorming en investeringen en scheid regie en uitvoering

Ruimtelijke planvorming en de uitvoering vanconcrete projecten moeten met elkaar wordenverbonden. Ook moet al in een vroeg stadiumaandacht worden geschonken aan de financie-ring. Het vinden van nieuwe financierings-bronnen en financieringsvormen is hierbij cruciaal. Voor de doelgerichtheid en flexibiliteitvan uitvoeringsorganisaties is het relevant dat zij afgebakende taken en een beperkte levens-duur hebben. Tijdige grondverwerving – om bijvoorbeeld grondspeculatie te voorkomen – en kwaliteitsbewaking – ook door relatieve buitenstaanders – zijn cruciaal voor een succes-vol uitvoeringsprogramma.

Schakel de juiste mensen in, leer conflictenhanteren en ontwikkel een innovatienetwerk

Personen met grote vaardigheden spelen eenbelangrijke rol. Stimulerend is vooral de combi-natie van een communicatieve en visionaire ontwerper en een bestuurder die informeel leiderschap toont. Door het streven naar ingrij-pende vernieuwingen zijn conflicten somsonvermijdelijk. Deze moeten niet worden ver-meden maar juist hanteerbaar worden gemaakt.De bestuurlijke leegte op regioniveau biedt de mogelijkheid een regionaal netwerk op tebouwen.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e

Nieuwe uitdagingen voor de ruimtelijke ordening

Nieuwe uitdagingen voor de ruimtelijke ordening 12 • 13

n i e u w e u it dag i n g e n vo o r d e r u i mt e l i j k e o r d e n i n g

Opkomst van ontwikkelingsplanologie

In een welvarend, dichtbevolkt en verstede-lijkt land als Nederland hebben we te maken met een hoge maatschappelijke dynamiek. Dezedynamiek is verbonden met de overgang van de industriële samenleving naar de netwerk-samenleving (Castells 1995) en wordt nog versterkt door de ligging van ons land in hetNoordwest-Europese kerngebied. Dit is hetsterk verstedelijkte en economisch belangrijkegebied dat ruwweg ligt tussen Londen, Parijs,Frankfurt en de Randstad (wrr 1998). Waarinwordt deze dynamiek zoal zichtbaar?

Economisch: perioden van groei, stagnatie en recessie wisselen elkaar af; daarbij komt datde economie steeds kennisintensiever wordt en steeds meer gericht is op dienstverlening.

Technologisch: de informatie- en communi-catietechnologie ontwikkelt en verspreidt zichsnel.

Sociaal-cultureel: de invloed van gezin, arbeiden geslacht op de identiteit en het gedrag vanmensen neemt af; tegelijkertijd zorgt de komstvan immigranten voor meer diversiteit in cul-turen en leefstijlen.

Internationaal: de Europese Unie breidt zichuit en integreert verder en de onderhandelingenbinnen de Wereldhandelsorganisatie gaan voort.

Deze veranderingen beïnvloeden elkaar en ver-oorzaken ingrijpende ruimtelijke effecten. Er iszelfs sprake van een ‘nieuwe geografie’ (Wissink2001). Door de economische dynamiek ontwik-kelen bedrijven met één vestiging zich tot scha-kels in een netwerk van verschillende vestigin-gen. Dit hangt nauw samen met technologischeontwikkelingen, die afstanden makkelijker over-brugbaar maken. Daarnaast ontlenen bedrijvenen mensen hun identiteit en hun gedrag steedsminder aan de plaats waar zij gevestigd zijn: dewereld verandert in een ‘global village’ en de

woon- of werkplek in een ‘local world’. Eenander effect is dat mensen door de welvaarts-groei ruimer kunnen wonen en de woonwensensterker veranderen. Bovendien nemen vrije tijd en behoefte aan mobiliteit sterk toe; het-zelfde geldt voor de behoefte aan natuur- enlandschapsbeleving. Door de internationalise-ring neemt tot slot de schaalvergroting van debedrijvigheid toe en ontstaat er meer regionaleen lokale specialisatie.

Door deze effecten treedt er een ruimtelijk spanningsveld op. Aan de ene kant veranderende ruimtebehoeften voortdurend en neemt deruimte- en milieudruk sterk toe; aan de anderekant ontstaat er behoefte aan een grotere bele-vingswaarde van de ruimte en aan duurzaam-heid. Deze behoeften staan in de praktijk nogaleens op gespannen voet met elkaar.

De genoemde veranderingen hebben ook denodige gevolgen voor de totstandkoming van het ruimtelijke beleid. Zo komen beleidsinitia-tieven allang niet meer alleen van de overheid.Burgers, bedrijven en maatschappelijke organi-saties worden steeds mondiger en beschikkenover meer en meer expertise. Zij komen steedsvaker zelf met initiatieven, waar de overheid eenantwoord op moet zien te vinden. Een voorbeeldis het voorstel van de Vereniging Deltametropoolde Randstad om te vormen tot een gelijknamigstedelijk netwerk. Burgers nemen niet langergenoegen met inspraak in het beleid, waarbij zij pas kunnen reageren als een plan al vrijwelvastligt. Zij wensen juist ‘voorspraak’, waarbij zij al in een vroeg stadium hun knelpunten enwensen kenbaar kunnen maken. De invloed van de Nederlandse overheid neemt nog verder afdoordat het ruimtelijke beleid steeds meer wordtbepaald door de voortgaande uitbreiding enintegratie van de Europese Unie. Dat geldt vooralvoor het regionale beleid (structuurfondsen) enhet gemeenschappelijke landbouwbeleid.

Een ander gevolg – en dit brengt ons op de aan-leiding voor dit rapport – is dat het bestaanderuimtelijke beleid niet meer voldoet: het komtvaak onvoldoende tegemoet aan de maatschap-pelijke dynamiek. In dit beleid, dat gekenmerktwordt door toelatingsplanologie, gaat de aan-dacht immers vooral uit naar regulering van demaatschappelijke dynamiek door activiteiten alsbestemmen, zoneren en beschermen. Dit blijkthet sterkst uit de grote hoevelheid bestemmings-plannen waarin de gebruiks- en beheersfunctieen de ontwikkelingsfunctie overheersen (vgl.Klaasen 2000). De gemeenten geven dan aanwelke ruimtelijke relevante activiteiten in eenbepaalde zone wel of juist niet mogen wordenuitgevoerd, terwijl zij het initiatief tot uitvoeringvan die activiteiten voor een groot deel overlatenaan burgers en bedrijven. Gemeenten kunnenechter de sterke handhaving die dit vergt, in depraktijk vaak niet waarmaken en zo ontstaat ereen kloof tussen de inhoud van de ruimtelijkeplannen en de feitelijke ruimtelijke ontwikke-lingen.

Deze kloof tussen planinhoud en feitelijke ont-wikkelingen ontstaat niet alleen doordat over-heden vaak niet precies weten welke ontwikke-lingen er spelen, maar ook door de beperktemaakbaarheid van de samenleving. Zo proberenoverheden vaak een veelheid aan ontwikkelin-gen in detail te reguleren, maar stuiten zij steedsop de beperkte mogelijkheden tot handhaving.Bovendien nemen zij nogal eens een passievehouding aan en werken zij vaak op ad-hocbasis.Zo zijn veel bestemmingsplannen verouderd,omdat het te lang duurt voor ze worden geac-tualiseerd en worden vrijstellingen van hetbestemmingsplan (artikel 19 van de Wet op deRuimtelijke Ordening) nogal eens op ad-hoc-basis gegeven.

Het spanningsveld tussen de ruimtebehoeftenen de behoeften aan belevingswaarden en aanduurzaamheid, de afnemende overheidsinvloeden het falen van het huidige ruimtelijke beleid, al deze effecten van de hoge maatschappelijkedynamiek maken duidelijk dat nieuwe plan-ningspraktijken noodzakelijk zijn. Overheden


gebruikswaarde, de belevingswaarde en deduurzaamheid te vergroten dan door alleenbepaalde locaties aan de ruimtebehoeften toe te wijzen.

Overigens mogen we van ontwikkelingsplano-logie niet altijd wonderen verwachten. De ervaringen van de afgelopen jaren met integraalgebiedsgericht beleid, een beleidsvorm die inveel opzichten vergelijkbaar is met ontwikke-lingsplanologie, wijzen namelijk uit dat een succesvolle toepassing niet vanzelfsprekend is (vrom 1998; Alterra 2000; Novio Consult2003). Uit evaluaties van rom-beleid (ruimte-lijke ordening en milieu), wcl-beleid (waarde-volle cultuurlandschappen) en Stedelijke Ver-nieuwing blijkt dat dit beleid niet altijd op eenefficiënte manier tot de gewenste resultatenleidt. Zo wordt er vaak veel tijd en energie gesto-ken in de planvorming, maar laat de uitvoering te wensen over. Bovendien is de besluitvormingnogal eens stroperig. Verder worden relevantemaatschappelijke organisaties niet altijd tijdig bijhet beleid betrokken. Voorts heerst er soms eenBabylonische spraakverwarring, doordat elkbeleidsveld zijn eigen taal spreekt: zo denkenplanologen vooral in kaarten, terwijl verkeers-kundigen meer in vervoersstromen denken.Hierbij doet zich nogal eens de paradox voor datbij de betrokken partijen tevredenheid heerst,terwijl de fysieke, economische, ecologische en andere uitkomsten beperkt zijn.

Doelen en doelgroepen

De overgang van toelatingsplanologie naar ont-wikkelingsplanologie vergt een fundamenteleomslag in het denken en handelen van beleid-smakers en belanghebbenden. Planningsprak-tijken waarin stimuleren, samenwerken en ontwerpen een dominante rol spelen, vergenimmers heel andere manieren van denken enhandelen dan praktijken waarin bestemmen,zoneren en beschermen vooropstaan. Voorbeleidsmakers en belanghebbenden betekent dit dat zij hun bestaande manieren van denken en handelen moeten doorbreken en tevens hunreactieve en op procedures gerichte handelen

moeten wijzigen in proactief en projectmatigwerken (De Roo 2003).

Deze noodzaak tot ‘re-framing’ is vooral een grote uitdaging, omdat in de Nederlandsepraktijk van het ruimtelijke beleid tot nu toe nogmaar beperkt ervaring is opgedaan met ontwik-kelingsplanologie. Er zijn wel praktijken die erop lijken, maar deze dragen meestal maar eenbeperkt aantal kenmerken ervan. Kortom, hetwiel moet grotendeels nog worden uitgevon-den.

In dit rapport gaan we het begrip ‘ontwikkelings-planologie’ nader invullen en onderzoeken. Webespreken daartoe allereerst een aantal belang-rijke kenmerken en geven een definitie die voordit onderzoek relevant is aan de hand van eenliteratuurverkenning. Daarnaast brengen webelangrijke knelpunten en uitdagingen in beelddie zich kunnen voordoen als ontwikkelings-planologie in de praktijk wordt gebracht. Hierbijmaken we gebruik van de uitkomsten van het‘Spel om de ruimte’, een door ons uitgevoerdsimulatiespel voor de ontwikkeling van een stedelijk netwerk. Verder beschrijven we eenaantal planningspraktijken van in onze ogen succesvolle voorbeelden van ontwikkelings-planologie. Omdat hier in Nederland nog weinigervaring mee is opgedaan, beschrijven we zowel binnenlandse als buitenlandse praktijken;bovendien komt op deze manier een groterevariëteit aan praktijken in beeld. De praktijkenzijn succesvol in die zin dat zij kwaliteit opleveren(duidelijk herkenbare en vernieuwende uit-komsten), effectief en efficiënt zijn, (resultaat-gerichte planvorming en uitvoering) en legiti-miteit opleveren (inbreng van belanghebbendenin planproces, aanvaarding van uitkomsten). We ronden het rapport af met een hoofdstukover lessen uit en voor de praktijk: wat levertvergelijking van de planningspraktijken metelkaar en met de uitkomsten van de literatuur-verkenning en het spel op?

Het rapport biedt op deze manier een aantalwaardevolle inzichten die beleidsmakers enbelanghebbenden wijzen op de knelpunten enuitdagingen en die kunnen bevorderen dat zij


en andere betrokken partijen moeten metbehulp van innovatieve ruimtelijke conceptendeze problemen het hoofd bieden.

In de afgelopen jaren zijn daarom vanuit dewetenschap (bijv. Teisman 1997 en Spit 2003) en de adviesorganen (bijv. wrr 1998; ipo 2001en ser 2001) verschillende voorstellen gedaanom – naast de bestaande praktijken van toela-tingsplanologie – werk te maken van nieuwepraktijken van ontwikkelingsplanologie. Ont-wikkelingsplanologie is echter niet eenvoudig te omschrijven, omdat het begrip nog niet is uitgekristalliseerd. Bovendien zijn er nog veelexperimenten met nieuwe vormen van planninggaande die vaak, al dan niet terecht, het etiket‘ontwikkelingsplanologie’ krijgen opgeplakt.Wel kunnen we enkele typische kenmerkennoemen, zoals het stimuleren van de maatschap-pelijke dynamiek, waarbij activiteiten als ont-wikkelen, samenwerken en ontwerpen eengrote rol spelen. In het hoofdstuk ‘Van toela-tingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie’geven we onze definitie en gaan we op de ken-merken in.

De ministeries van vrom, lnv, v&w en ezhebben een aantal van deze voorstellen vanwetenschappers en adviesorganen in hun ruim-telijke beleid overgenomen. Een voorbeeld is de opname van een planconcept als ‘stedelijknetwerk’ in de Nota Ruimte en van een plan-concept als ‘ruimte voor water’ in de nota Water-beheer in de 21e eeuw. Bovendien werkt vrommomenteel aan een stimuleringsprogramma om ‘best practices’ van ontwikkelingsplanologiemeer bekendheid en effect te geven en aan eenprogramma voor herijking van de regelgevingom een aantal ruimtelijke belemmeringen wegte nemen. Een ander voorbeeld is de stimuleringvan meervoudig ruimtegebruik door Habiforumen ices. Uit deze voorbeelden blijkt dat ontwik-kelingsplanologie niet alleen gericht is op hetbehoud van de bestaande ruimtelijke kenmerkenvan een bepaald gebied, maar ook op de ontwik-keling van nieuwe kenmerken. Het idee hier-achter is dat er meer winst te halen is door bij de toekenning van de ruimtebehoeften de

belanghebbenden zoveel mogelijk van de successen van anderen leren.

In totaal heeft het team vier gevallen (plannings-praktijken) onderzocht, twee Nederlandse entwee buitenlandse:

– Blauwe Stad in Oost-Groningen,– Regiodialoog Noord-Limburg,– Internationale Bauausstellung Emscherparkin het Noordelijk Roergebied, Duitsland,– Transit Oriented Development in Portland,Verenigde Staten.

Bij deze keuze speelden de volgende overwe-gingen een belangrijke rol:

– ruimtelijke ingrepen staan centraal, even-tueel in relatie tot andere functies zoals socialeof economische; – de gevallen dragen veel of alle kenmerkenvan ontwikkelingsplanologie;– enkele (maar niet noodzakelijk alle) succes-factoren uit het conceptuele kader komen aande orde; in de gevallen gezamenlijk komenwel alle factoren aan de orde;– er is al officiële besluitvorming geweest,waarin een visie of een plan is goedgekeurd.

Bij de keuze van de buitenlandse gevallen waren daarnaast de volgende overwegingen van belang:

– de planningspraktijken liggen binnen een verstedelijkt gebied;– de institutionele settings van de praktijkenzijn vergelijkbaar met die in Nederland;– de planningspraktijken liggen binnenNederlands, Engels of Duits taalgebied (talendie het team beheerst);– er is al enige literatuur over de plannings-praktijken verschenen.

Per planningspraktijk zijn ongeveer tien inter-views gehouden. Dit gebeurde met een zo groot mogelijke variëteit aan betrokkenen:medewerkers van overheidsorganisaties, maat-schappelijke organisaties, bedrijfsleven, ont-werpbureaus en dergelijke en ook vertegen-woordigers van burgergroepen (zie bijlage i ivoor de lijst met respondenten). Op deze manier


konden we de planningspraktijk zoveel mogelijkvanuit verschillende gezichtspunten belichten.Daarnaast zijn ontwerpen, plannen en anderebeleidsdocumenten bestudeerd. Verder isgebruik gemaakt van publicaties die al over deplanningspraktijken zijn verschenen. Bij debeschrijving van de planningspraktijken zijn dezegegevensbronnen voortdurend gecheckt opconsistentie en zijn de ontbrekende schakelsingevuld. Om dit op een zorgvuldige manier te doen, is elke praktijk door twee teamledengezamenlijk onderzocht.

We hebben de uitkomsten van de spelsimulatieen de vergelijkende gevalsstudie geanalyseerddoor ze op een systematische manier met elkaarte vergelijken. Tijdens een aantal opeenvol-gende interne workshops vergeleken we depraktijken steeds per kenmerk en per factor metelkaar. Op deze manier groeide het inzicht in de variëteit die zich per kenmerk en factor voor-doet. Dit leverde op zijn beurt inzicht op in demeest interessante lessen die te trekken zijn uithet spel en elke praktijk afzonderlijk alsmede uitde meest interessante dwarsverbanden tussenhet spel en de praktijken. Om de uitkomsten techecken, zijn de dwarsverbanden door de eerdergenoemde externe experts becommentarieerd.Elke gevalsbeschrijving afzonderlijk is eveneensdoor weer een andere expert van commentaarvoorzien.

De onderzoeksuitkomsten bestaan uit de beschrij-ving van een aantal ervaringen die op een bete-kenisvolle manier met elkaar in verband zijngebracht. Het gaat dus niet om de beschrijvingvan wetmatigheden die op alle praktijken vanontwikkelingsplanologie van toepassing zoudenzijn; veeleer is het de bedoeling dat beleids-makers en belanghebbenden de beschrevenervaringen via analogieredenering op hun eigenplanningspraktijk kunnen toepassen. Dit kunnenzij doen door de ervaringen – ongewijzigd ofgewijzigd – over te nemen of vooral als inspira-tiebron op te vatten (Rose 1993). Hierbij makenzij als het ware een sprong van de beschrevenpraktijken naar de eigen praktijk, in de veronder-stelling dat de eerste minstens enkele overeen-


leren van de successen van anderen. De succes-sen van anderen kunnen bovendien het eigenenthousiasme en ambitieniveau stimuleren. Het rapport is daarmee vooral interessant voorbeleidsmakers en belanghebbenden die in depraktijk bij ontwikkelingsplanologie betrokkenzijn. Daarbij gaat het om medewerkers van:

– de ministeries van vrom, lnv, v&w en ez,– andere overheden: provincies, waterschap-pen en gemeenten,– adviesorganen: vrom-raad, Raad voor het Landelijk Gebied, Raad voor Verkeer enWaterstaat, – maatschappelijke organisaties: natuur- enmilieuorganisaties, ondernemersorganisaties,enzovoort, – kennisinstellingen: ontwerpbureaus, advies-bureaus, enzovoort,– projectontwikkelaars, bouwbedrijven, enzovoort.

Daarnaast is het rapport van belang voor anderegeïnteresseerden in ontwikkelingsplanologie,waarbij we vooral denken aan mensen uit dewetenschappelijke wereld en de vakwereld.

Werkwijze

Het onderzoek is uitgevoerd door een team van enkele medewerkers van het RuimtelijkPlanbureau, de vakgroep Politicologie van deUniversiteit van Amsterdam en een medewerk-ster van Royal Haskoning. Voor de uitvoering van het onderzoek heeft het team een concep-tueel raamwerk ontwikkeld, een simulatiespeluitgevoerd en een vergelijkende gevalsstudieuitgevoerd. Deze stappen volgden weliswaarlogisch op elkaar, maar zijn niet strikt na elkaaruitgevoerd. Via terugkoppeling werd het con-ceptueel kader aangepast, eerst op basis van de speluitkomsten en daarna nogmaals op basisvan de uitkomsten van de vergelijkende gevals-studie.

Het conceptuele kader is gebaseerd op een litera-tuurstudie over ontwikkelingsplanologie en opcreatief denken van het onderzoeksteam en vanenkele externe experts. De uitspraken in dit

kader fungeerden als richtingwijzers, die hetteam tijdens het spel en de vergelijkende gevals-studie hielpen zich te oriënteren en de aandachtte concentreren op een beperkt aantal relevanteverschijnselen (Silverman 2001). De uitsprakenmoeten dus niet worden opgevat als hypothesendie tijdens het onderzoek zijn getoetst. Wel gaf het kader handvatten om te bepalen welkeindrukken, inzichten en informatie relevantwaren en welke het team zonder problemen buiten beschouwing kon laten.

Het ‘Spel om de ruimte’ is uitgevoerd om inzichtte bieden in de toepassingmogelijkheden vanontwikkelingsplanologie in de praktijk. Het spelis daarvoor toegepast op BrabantStad, een vande beoogde nationale stedelijke netwerken. De vakgroep Technische Bestuurskunde van deTechnische Universiteit Delft en het Instituutvoor Maatschappelijke Innovatie organiseerdenhet spel in opdracht van het Ruimtelijk Plan-bureau en in samenwerking met BureauBrabantStad. Het spel bood een leeromgevingwaarin de bestuurlijke en fysieke werkelijkheidwerd nagebootst en op een veilige manier konworden geëxperimenteerd (Carton e.a. 2003).Voor het Ruimtelijk Planbureau leverde hetinzicht op in de knelpunten en uitdagingen diezich in praktijk van ontwikkelingsplanologiekunnen voordoen. Voor Bureau BrabantStadbood het de mogelijkheid vernieuwende ruimte-lijke ideeën en projecten te genereren en nieuwevormen van bestuurlijke samenwerking uit teproberen (zie bijlage I voor de lijst met organi-satoren en deelnemers).

Vervolgens hebben we een vergelijkende gevals-studie uitgevoerd om inzicht te bieden in demogelijkheden om de knelpunten het hoofd tebieden en de uitdagingen aan te gaan. Met hetoog hierop heeft het team vier planningsprak-tijken onderzocht die kenmerken vertonen vanontwikkelingsplanologie. Omdat de theorie ende praktijk van ontwikkelingsplanologie nog vrijjong is, is het vooral zinvol inzichten te bieden inde manieren waarop ontwikkelingsplanologietoe te passen is en in de kritische succesfactoren.Op deze manier kunnen beleidsmakers en

Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader


komsten vertonen met de laatste (Schön 1971).De houdbaarheid van de vooronderstelling zalblijken uit de herkenning die de beschrijvingenoproepen in de eigen praktijk.

Leeswijzer

Het hoofdstuk Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie beschrijft het concep-tuele kader voor het onderzoek. In dit hoofdstukbespreken we de belangrijkste opvattingen overontwikkelingsplanologie. Daarnaast zetten weuiteen waarom het belangrijk is dat ontwikke-lingsplanologie zich richt op het realiseren vaninnovaties. Verder beschrijven we de kenmerkenvan ontwikkelingsplanologie en komen enkelekritische succesfactoren aan de orde.

Het hoofdstuk Verkenning van de uitdagingen:het spel om de ruimte beschrijft de opzet van het simulatiespel en geeft een overzicht van deuitkomsten die het spel heeft opgeleverd. Hierbijkomen de belangrijkste knelpunten en uitdagin-gen aan bod die zich tijdens het spel voordeden.

De vier daarop volgende hoofdstukken geventelkens een beschrijving van een onderzochtgeval. Dit zijn achtereenvolgens: de Blauwe Stad in Oost-Groningen, de Regiodialoog Noord-Limburg, de Internationale BauausstellungEmscherpark in het Noordelijk Roergebied(Duitsland) en Transit Oriented Development in Portland (Verenigde Staten). Deze hoofdstuk-ken concentreren zich op de interessantste lessendie uit elk van de planningspraktijken te trekkenzijn en zijn dus niet gericht op een zo volledigmogelijke beschrijving of evaluatie van de prak-tijken.

We sluiten het rapport af met Lessen uit en voorde praktijk. In dit slothoofdstuk worden de plan-ningspraktijken systematisch met elkaar en metde uitkomsten van de literatuurverkenning enhet spel vergeleken. De lezers kunnen hieruitzelf de aandachtspunten afleiden die voor huneigen praktijk relevant zijn. Om dit te vergemak-kelijken, zijn de volgende hoofdstukken zoveelmogelijk volgens dezelfde systematiek opge-bouwd.

va n to e l at i n g s p l a n o lo g i e n a a ro nt w i k k e l i n g s p l a n o lo g i e : h e tco n c e p t u e l e k a d e r

In dit hoofdstuk bespreken we de belangrijksteopvattingen over ontwikkelingsplanologie. Welaten eerst zien in welke traditie de toelatings-planologie wortelt en welke nadelen hieraanverbonden zijn. Vervolgens beschrijven we hoe de discussie over ontwikkelingsplanologie,als antwoord op deze tekortkomingen, tot nogtoe op hoofdlijnen verloopt. Daarna zetten weuiteen waarom het belangrijk is dat ontwikke-lingsplanologie zich richt op het realiseren vaninnovaties en komen we met een – voor onsonderzoek – bruikbare definitie. Uit de discussieen beschrijving leiden we vervolgens vijf ken-merken af van ontwikkelingsplanologie. Tot slot beschrijven we enkele kritische succes-factoren en maken we de balans op. Daarmeevormt dit hoofdstuk het conceptuele kader voor de volgende hoofdstukken.

Traditie van toelatingsplanologie

In Nederland bestaat een lange traditie van toe-latingsplanologie. In grote lijnen geldt hierbij dat een overheidsorganisatie een ruimtelijk planmaakt met daarin de meest gewenste ontwik-kelingen in het plangebied (bijvoorbeeld eenstructuurplan) of een plan ontwerpt waarin degronden in het plangebied bepaalde bestem-mingen krijgen (bijvoorbeeld een bestemmings-plan). Vervolgens worden de realisering vandeze ontwikkelingen en de beslissing over hetgebruik van de gronden grotendeels aan anderepartijen overgelaten, zoals projectontwikkelaarsen particulieren (Needham 2003).

De traditie van toelatingsplanologie is decennialang onomstreden geweest. Zij maakt zelfs eenbelangrijk deel uit van de Nederlandse cultuur(De Vries 2003). Op zich is dit niet verbazing-wekkend. Een sterk punt van toelatingsplanolo-gie is immers dat het ruimtelijke ontwikkelingenafhoudt die ‘de gemeenschap’ niet wenselijk

vindt. Hiermee beschermt zij burgers en kwets-bare functies (cultuurhistorie, natuur, landschap)tegen ‘ongewenste’ ruimtelijke ontwikkelingen(versnippering, vermesting, verdroging). Daar-naast bevorderen de procedures voor inspraak,bezwaar, beroep en dergelijke de rechtszeker-heid en een behoorlijk bestuur. Dit is belangrijk,omdat hierbij doorgaans het eigendom en hetgebruik van gronden en onroerend goed in hetgeding zijn.

Toelatingsplanologie kent echter ook haar keer-zijde: zij heeft overwegend een statisch karakteren komt daardoor in een aantal opzichten onvol-doende tegemoet aan de hoge maatschappelijkedynamiek van de netwerksamenleving (ipo2001). Waarin wreekt zich dit?

– Om te beginnen wordt er vaak minder gerealiseerd dan gepland. De overheid die het ruimtelijke plan in kwestie heeft gemaakt,wacht voor de realisering ervan namelijk vaak op initiatieven van andere partijen. Zo zijngemeenten vaak meer gericht op beschermingvan bestaande functies dan op het mee ontwik-kelen van nieuwe. Bovendien hebben zij nogaleens moeite te anticiperen op de maatschappe-lijke dynamiek en het plan actueel te houden.

– Gemeenten kunnen niet altijd adequaat sturen want het aantal beleidsinstrumenten voor ontwikkeling is beperkt: zij zijn vooral aangewezen op privaatrechtelijke overeenkom-sten en op de aankoop van grond; onteigeningwordt beschouwd als een laatste remedie.

– Het systeem wordt rigide. Het aantal plan-procedures is de afgelopen decennia sterk toe-genomen, wat ten koste is gegaan van de flexi-biliteit. Bovendien nemen deze procedures, door de mogelijkheden om ertegen in beroep te gaan, vaak jaren in beslag, waardoor het vaakmoeilijk is tijdig op nieuwe ontwikkelingen in te spelen (wrr 1998).

– De handhaving schiet in de praktijk vaak

Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader 20• 21

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader 22• 23

tekort. Handhaving is arbeidsintensief en dehandhavingsorganisatie functioneert vaakonvoldoende. Dit leidt ertoe dat de beschermingvan burgers en kwetsbare functies nogal eens te wensen overlaat (Klaassen 2000).

De uitkomst is dat er een steeds grotere kloofontstaat tussen de inhoud van de ruimtelijkeplannen en de feitelijke ruimtelijke ontwikke-lingen.

In de praktijk besteden lokale overheden nietalleen aandacht aan bescherming van natuur,landschap en andere kwetsbare functies, maarook al aan ontwikkeling van functies als wonen,werken, vervoer, en natuur en landschap. Daar-bij treden echter nogal eens tekortkomingen aanhet licht. Zo kan er weinig rechtskracht wordenontleend aan het structuurplan dat de gewensteontwikkeling van een (deel van een) gemeenteschetst. Een gemeente kan bijvoorbeeld alleen in bepaalde omstandigheden op grond van hetstructuurplan een voorkeursrecht uitoefenen bij de verwerving van gronden en onroerendezaken (Voogd 1996). De zelfstandige projecten-procedure (artikel 19 wro) biedt gemeentenweliswaar de mogelijkheid met het oog op ruim-telijke of functieveranderingen vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan, maar de toepassing ervan geschiedt in de praktijk vaak ad hoc (Klaassen 2000). Bij projecten die op ontwikkeling zijn gericht, is de afstemming vanverschillende functies vaak problematisch. Zoschiet bij stadsvernieuwing vaak de afstemmingtussen woningbouw, verkeer en vervoer enbedrijvigheid aan de ene kant en cultuurhistorie,welzijn en volksgezondheid aan de andere kanttekort (NovioConsult 2003). Dit komt doordatmeestal geen harde afspraken worden gemaaktover de afstemming, de betrokken overhedenintern verkokerd zijn en zij weliswaar samen-werken met projectontwikkelaars en georgani-seerd bedrijfsleven, maar minder met maat-schappelijke organisaties en burgers. De samen-werking tussen de overheden laat eveneens tewensen over. Kortom, toelatingsplanologiekomt in veel opzichten onvoldoende tegemoetaan de hoge maatschappelijke dynamiek.

Discussie over ontwikkelingsplanologie

In reactie op deze laatste constatering ontstondenkele jaren geleden een levendige discussieover de vraag of het zinvol is naast toelatings-planologie werk te maken van ontwikkelings-planologie. Opvallend is dat de deelnemers aande discussie verschillende begrippen gebruikenvoor min of meer hetzelfde verschijnsel. Zohanteren zij niet alleen de term ‘ontwikkelings-planologie’, maar ook ‘ruimtelijkeontwikke-lingspolitiek’ en ‘innovatieplanologie’. Daar-naast valt op dat zij wel een aantal kenmerkenvan het verschijnsel bespreken, maar meestalgeen duidelijke omschrijving geven.

Uit de discussie blijkt wél dat het begrip ‘ontwik-kelingsplanologie’ een aantal ambities uitdrukt.Het staat allereerst voor een actieve aanpak,waarin stimuleren, ontwerpen, ontwikkelen en dergelijke een belangrijke rol spelen. Dezeaanpak is bedoeld om – meer dan toelatings-planologie dat vermag – recht te doen aan dehoge maatschappelijke dynamiek van de net-werksamenleving.

Doordat een duidelijke omschrijving van hetbegrip tot nu toe ontbreekt, blijft het echtervaag. Daardoor is onduidelijk waar het nu precies om gaat bij ontwikkelingsplanologie. Die vaagheid heeft echter ook voordelen. Hetbegrip is flexibel en kan daardoor als katalysatordienen om verschillende partijen op één lijn tekrijgen (vergelijk Van Alphen 2003). Bovendienbiedt de vaagheid de mogelijkheid het begrip in de praktijk al doende in te vullen en uit te werken. De betekenis die aan het begrip gege-ven wordt, is daarmee contextgebonden. In deparagraaf ‘Belang van systeeminnovaties’ gevenwij onze beschrijving en onze opvatting van hetbegrip, waarin wij de opvattingen van andereauteurs zoveel mogelijk meenemen.

Een voorzet voor de discussie over ontwikke-lingsplanologie kwam van de Wetenschappe-lijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) met zijn studie Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek(1998). De Raad pleit in deze studie voor een

heroriëntatie van het ruimtelijke beleid, waarineen meer actieve en ontwikkelingsgerichtebenadering voorop staat. Hij schetst de volgendecontouren van wat hij ‘ruimtelijkeontwikkelings-politiek’ noemt:

– Generieke en nationale ruimtelijke con-cepten (zoals ‘compacte stad’) worden vervan-gen door argumentatieve en open concepten(zoals ‘stadslandschap’), die vragen om eengebiedsspecifieke uitwerking. Deze conceptenveronderstellen een actieve bijdrage aan de kwaliteitsdiscussie. Dit gebeurt door verschil-lende opties uit te werken, samen met hun ruimtelijke effecten.

– Het nationale beleid krijgt meer het karaktervan strategisch beleid op hoofdlijnen (‘nationaleruimtelijke hoofdstructuur’) en het regionalebeleid van integrerend ontwerpen door tijdelijkesamenwerkingsverbanden (‘onderzoekend ont-werpen’). Het rijksbeleid stelt randvoorwaardenvoor het regionale beleid.

– Om de legitimiteit en de effectiviteit van het beleid te vergroten, zoeken overheden nietlanger naar eenzijdige coalities met machtigebelangengroepen (‘shareholderplanning’), maar naar actieve en brede maatschappelijkecoalities over concrete ontwikkelingsvoorstellen(‘stakeholderplanning’). Daarvoor is volgens dewrr een nieuwe generatie beleidsinstrumentennodig.

– Ruimtelijke planvorming wordt directgekoppeld aan ruimtelijke investeringen. De verwachting van de wrr is dat aan de ene kant de effectiviteit van het beleid daardoor wordtvergroot en dat aan de andere kant de investe-ringen met grote ruimtelijke effecten aan deplanvorming worden gekoppeld.

Het ministerie van vrom neemt in de Vijfde notade voorstellen van de wrr voor een groot deelter harte. Zo kent het ministerie in de uitvoe-ringsstrategie niet alleen een plaats toe aan detraditionele toelatingsplanologie, maar ook aan ontwikkelingsplanologie. Het constateertdaarbij dat toelatingsplanologie vooral grenzenen voorwaarden stelt aan ruimtelijke ontwikke-lingen. Groene waarden worden bijvoorbeeldbeschermd door het weren van ongewenste ont-

wikkelingen. Ontwikkelingsplanologie vergtvolgens het ministerie dan ook: ‘… actieve inter-venties door investeringen van zowel publiekeals private partijen. Het rijk biedt beleidskadersvoor de investeringen en stemt deze op elkaar af.Op deze manier geeft het ruimte aan initiatievenvan lagere overheden, marktpartijen en maat-schappelijke organisaties en ondersteunt zij deze’ (vrom 2002: 41).

Adviesorganen, andere overheden, bedrijfslevenen maatschappelijke organisaties hebben in hetbestuurlijke overleg en de inspraakrondes op deVijfde nota uiteenlopende adviezen en reactiesuitgebracht. Over het algemeen genomen is ereen brede steun voor ontwikkelingsplanologie.

Zo stelt het Interprovinciaal Overleg (ipo) dat een offensieve ontwikkelingsgerichte benade-ring de beste aanpak is om de open ruimte tebeschermen, vooral in gebieden waarin de ruimtedruk groot is. De vrom-raad wijst eropdat er een goede balans moet zijn tussen stimu-lering van ruimtelijke transformatieprocessen enbestaande waarden. Ontwikkelingsplanologiemoet daarom volgens deze raad gepaard gaanmet duidelijke kaders en concepten.

De Sociaal-Economische Raad (ser) onder-schrijft de uitgangspunten van ontwikkelings-planologie, maar vindt, evenals een groot aantalandere organisaties, dat het begrip verder moetworden ingevuld. Hij doet daartoe de volgendevoorstellen:

– De ser onderschrijft het belang van argu-mentatieve en open planconcepten. In verbanddaarmee stelt hij voor de rode contouren uit deVijfde nota af te schaffen. Hij vindt dit een te botinstrument, dat niet past in een gebiedsgerichteontwikkelingsplanologie.

– Kernbegrippen zijn ‘dynamiek’ en ‘specifi-citeit’. Essentieel is aan te sluiten op de bestaandeeconomische en ecologische dynamiek en dedynamiek vervolgens niet tegen te houden, maar in banen te leiden en te benutten. Hiertoemoet op gebiedsniveau worden gewerkt, watbetekent: uitgaan van de specifieke situatie endaarop voortbouwen.

– Publieke, private en maatschappelijke partijen op gebiedsniveau dienen vroegtijdigsamenwerking te zoeken en gezamenlijk plan-nen te ontwikkelen. De ser pleit voor een heldere procesarchitectuur met als hoofd-elementen: de ontwikkeling van provinciale en rijkskaders, een effectief planologisch instrumentarium en een open en gebiedsgerichtontwikkelingsproces. De ser pleit niet, zoals de wrr, voor nieuwe sturingsinstrumenten: hij vindt dat de plannen die publiekrechtelijkworden vastgelegd (streekplan, structuurplan,bestemmingsplan) en de plannen die in hetgebiedsgerichte ontwikkelingsproces tot standkomen, via bestaande instrumenten en proce-dures met elkaar moeten worden verbonden.

– De ser is voor een directe koppeling van deruimtelijke planvorming aan ruimtelijke investe-ringen. Verschillende ruimtelijke investeringendienen in een samenhangend pakket te wordengebracht. Overheden, marktpartijen en maat-schappelijke organisaties bepalen gezamenlijkvoor een bepaald gebied een projectenvelop.Publiekprivate samenwerking speelt hierbij een grote rol.

– De ser voegt een kenmerk toe dat de wrrniet noemt, namelijk toekomstgerichtheid. Hij benadrukt dat ontwikkelingsplanologie open staat voor de maatschappelijke dynamiek.Volgens de ser is de centrale vraag: ‘Waar wil de Nederlandse respectievelijk de lokale samen-leving de komende periode welke dynamiek?’

De vrom-raad houdt in zijn advies van 2001eveneens een pleidooi voor ontwikkelings-planologie, maar benadrukt dat er een goedebalans moet zijn tussen de stimulering van ruimtelijke transformatieprocessen en debescherming van bestaande waarden (vrom-raad 2001). Richtinggevende kaders en plan-concepten zijn daarom volgens hem onontbeer-lijk. Hij pleit voor een gebiedsgerichte aanpak,waarbij verschillende initiatieven worden geïn-tegreerd, vervolgens op basis van de kwaliteitenvan het gebied regiovisies worden opgesteld en tot slot een investeringsprogramma wordtontwikkeld. Een uitvoeringsorganisatie onderleiding van de provincie zou het programma

moeten uitvoeren. In het advies van 2003 bena-drukt hij dat er gestuurd moet worden op globaleeindbeelden in plaats van op vooraf vastgesteldeeindoplossingen. De belanghebbenden dienenin een vroeg stadium bij de besluitvorming teworden betrokken, zodat hun expertise en creativiteit kan worden aangeboord. Er dient een nieuw eenduidig opdrachtgeverschap tekomen in de vorm van regionale ontwikkelings-maatschappijen. Overheden kunnen op verschil-lende manieren zelf financieel bijdragen aan degebiedsontwikkeling. De vrom-raad benadruktin dit kader tot slot dat het sluitend maken van degrondexploitatie van cruciaal belang is voor derealisering van het programma.

Een ander geluid komt van het ipo. Dit provin-ciale overlegorgaan benadrukt dat de provincieseen specifieke verantwoordelijkheid hebbenbinnen ontwikkelingsplanologie. Zij dienen zelf verantwoordelijkheid te nemen voor ont-wikkelingen en projecten. Daarvoor moeten de provincies onder andere concrete ontwikke-lingsplannen maken en uitvoeren, veel samen-werken met andere partijen in de regio en derelaties met de burgers herstellen. Zij dienen uithun schulp te kruipen van toetser en planner enzich te profileren als ondernemende partij enonderhandelaar. De provincie dient bijvoorbeeldsamen met de gemeenten in een gebied eenactief grondbeleid (regionale grondbank) tevoeren. Omdat ontwikkelingsplanologie hetnodige vergt van de provincies qua houding,inzet kennis en vaardigheden, moet er veel in deprovinciale ambtenaren worden geïnvesteerd(ipo 2001). Bovendien dienen beleidsinstru-menten te worden aangepast en beleidsproce-dures te worden vereenvoudigd.

Hoewel de Vijfde nota de eindstreep niet heeftgehaald en er ondertussen twee regeringswis-selingen zijn geweest, neemt ontwikkelings-planologie nog steeds een belangrijke plaats in op de ruimtelijke agenda. Tijdens de werk-conferentie Ontwikkelingsplanologie: must ofmythe, die in april 2003 werd georganiseerd, gafhet ministerie van vrom te kennen dat regionaleplanvorming een nog sterker accent krijgt.


Als uitgangspunt geldt nu ‘decentraal wat kan,centraal wat moet’. Tegelijkertijd gaf het minis-terie aan dat het werkt aan een programmaHerijking vrom-regelgeving, waarbij de ruim-telijke procedures worden getoetst op relevantieen consistentie. Daarnaast voert het een nieuweexperimenteerregeling in, die het mogelijkmaakt in specifieke gevallen van beleidsregels afte wijken. Verder heeft het ministerie TwijnstraGudde onderzoek laten doen naar succesvollepraktijkvoorbeelden. Voorts heeft vrom hetrapport Van hindermacht naar ontwikkelkracht?(2003) uitgebracht, met aanbevelingen dieonder andere in de Nota ruimte (2004) kunnenworden meegenomen.

Het ministerie van vrom onderscheidt de vol-gende kenmerken van ontwikkelingsplanologie:

– Integrale gebiedontwikkeling… De gebieds-visie en de eigenlijke aanpak van het gebied zijnintegraal. Een integrale gebiedsanalyse en een zobreed mogelijke inzet van projecten versterkenelkaar namelijk. Bij de afbakening van het plan-gebied spelen verschillende overwegingen eenrol. Scopeoptimalisatie betekent dat sommigeprojecten uit kosten-, draagvlak- of andere over-wegingen binnen het gebied worden gehaald en andere juist erbuiten worden gehouden.

… als een gezamenlijk proces… De betrokkenpartijen maken een gezamenlijke start en door-lopen het planproces gezamenlijk totdat hetgewenste resultaat is bereikt. In de gebruikelijkeruimtelijke ordening worden de verantwoorde-lijkheden onvoldoende gedeeld, doordat deoverheden vooral de planontwikkeling voor hun rekening nemen en de private partijen deuitvoering.

… van complementaire partijen… Alle partijendoen waar zij goed in zijn en laten alle andereaspecten over aan de partners die daarin zijngespecialiseerd. Zodra er sprake is van een gezamenlijke gebiedsgerichte aanpak, is er een basis om het voorafgaande werk niet meerover te doen.

… die streven naar verbetering van ruimtelijkekwaliteit… Om te voorkomen dat alleen demeest winstgevende projecten worden gereali-seerd, ontwikkelen de betrokken partijen een

Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader 24 • 25

gedeelde ruimtelijke visie op de kwaliteitsverbe-tering van het gebied. Is er voldoende draagvlakvoor de kwaliteitsvisie, dan stellen de hogereoverheden zich terughoudend op bij de kwali-teitsbewaking.

… door uitvoering en financiering van een aantal samenhangende ruimtelijke projecten. Dekoppeling tussen planvorming en investeringenvergt dat de ruimtelijke plannen een project-enenveloppe bevatten waarin winstgevende en verlieslatende projecten worden samen-gebracht. Als ‘binnenplanse verevening’ onvol-doende uitkomst biedt, kan ‘bovenplanse verevening’ nodig zijn.

Belang van systeeminnovaties

Tot nu toe zijn er al wel veel discussies gevoerdover ontwikkelingsplanologie, maar is er nogniet veel praktijkervaring mee opgedaan. In deparagraaf ‘Opkomst van ontwikkelingsplanolo-gie’ hebben we al betoogd dat de opgaven voorontwikkelingsplanologie groot zijn. Door dehoge maatschappelijke dynamiek nemen deruimte- en milieudruk immers sterk toe, terwijltegelijkertijd ook de behoeften aan belevings-waarde en duurzaamheid toenemen. De ervarin-gen met gebiedsgericht beleid wijzen bovendienuit dat een succesvol beleid niet verzekerd is. Zois de besluitvorming vaak stroperig, laat de uit-voering nogal eens te wensen over, enzovoort.Het beeld dat hieruit naar voren komt, is dat ontwikkelingsplanologie belangrijk is voor demaatschappelijke dynamiek, maar dat er tegelij-kertijd een bijzondere inspanning nodig is om er daadwerkelijk een succes van te maken.

Om deze reden wijzen verschillende auteurs ophet grote belang van innovaties. Zo benadruktTeisman dat er in het ruimtelijke beleid niet naarbestaande, maar naar innovatieve oplossingenmoet worden gezocht. Bestaande oplossingenworden immers vaak gekenmerkt door eengebrek aan creativiteit, effectiviteit en schoon-heid. Bovendien leidt de oplossing voor de eneruimtebehoefte vaak tot problemen voor deandere. Zo gaat extra ruimte voor wonen ofinfrastructuur nogal eens ten koste van land-

Fysieke innovaties

– Geografische vernieuwing: vernieuwing van de fysieke kwaliteiten van een gebied.

– Functie-integratie: een meer sectorover-stijgende en gebiedsgerichte aanpak van problemen en uitdagingen.

– Technologische vernieuwing: toepassing vannieuwe communicatie- of andere technieken.

Dammers e.a. (1999) onderscheiden verschil-lende soorten systeeminnovaties. In het boven-staande schema hebben we ze op een rij gezet.

De soorten kunnen in theorie worden onder-scheiden, maar zijn in de praktijk vaak nauw metelkaar verbonden. Bovendien treden er wissel-werkingen op. Zo bestaat de ontwikkeling vaneen stedelijk netwerk aan de ene kant uit fysiekeingrepen, zoals de aanleg van een nieuwe infra-structuur (technologische vernieuwing), nieuwewoonwijken, nieuwe bedrijventerreinen ennatuurgebieden (geografische vernieuwing) en aan de andere kant uit een nieuw samen-werkingsverband tussen de provincie en degrote steden (procesvernieuwing), ondersteunddoor een nieuw soort uitvoeringsorganisatie(organisatievernieuwing).

Bij ontwikkelingsplanologie is de realisering vanfysieke innovaties het belangrijkst; de proces-matige innovaties staan in het teken daarvan. Het gaat er immers niet alleen om dat de betrok-kenen tevreden zijn, maar ook dat er fysieke of maatschappelijke veranderingen optreden.Omdat systeeminnovaties verschillende sec-toren overstijgen, uiteenlopende partijen erbijbetrokken zijn en er een creatieve sprong moetworden gemaakt, komen zij niet gemakkelijk van de grond. Bovendien bestaat de kans dat de uitkomsten anders zullen zijn dan verwacht of dat de innovatie niet wordt gerealiseerd.Daarom is het belangrijk te beseffen dat het om een risicovolle onderneming gaat, waarbijbestaande denken handelingspatronen moetenworden doorbroken en vaak de grenzen van

schap en natuur. Teisman beweert dan ook: ‘De kern van het vraagstuk is innovatie. Deze isonmisbaar in het licht van de zoektocht naarruimtelijke kwaliteit’ (Teisman 1997: 2).

De meeste winst is dan ook te behalen door deruimtelijke kwaliteit (lees: belevingswaarde) vande ruimtebehoeften te vergroten, bijvoorbeelddoor bij de aanleg van infrastructuur niet alleenaandacht te besteden aan de landschappelijkeinpassing, maar ook aan de vormgeving. Op deze manier wordt het verstorende effect van de infrastructuur zelf tegengegaan en kan deinfrastructuur zelfs een identiteitsbepalend element van een gebied worden. Meervoudig en hoogwaardig ruimtegebruik zijn andere voorbeelden van innovatieve oplossingen. Bijmeervoudig ruimtegebruik worden functies verweven (bijvoorbeeld waterberging in com-binatie met paalwoningen, natuurontwikkelingof recreatie), gestapeld (bijvoorbeeld een eco-duct over een autoweg, spoorweg of kanaal) of opgevolgd (bijvoorbeeld boerenbedrijven die worden omgebouwd tot groene bedrijven-terreinen of groen wonen).

Het Innovatienetwerk Groene Ruimte en Agro-cluster (voorheen nrlo) gaat nog een stap verder. Het beschouwt de vergroting van debelevingswaarde van een bepaalde ruimte-behoefte als een voorbeeld van een innovatie.Van een innovatie is volgens dit cluster sprake als een bestaande ruimtelijke functie, techniek,beleidsproces of organisatievorm wordt ver-beterd.

Daarnaast onderscheidt het netwerk eensysteeminnovatie ofwel een kwalitatieve ver-nieuwing die het niveau van een bepaalde sectorof een deelgebied overstijgt en die door eengrote hoeveelheid en verscheidenheid aanbetrokkenen wordt gerealiseerd (vergelijk nrlo 1999). Meervoudig en hoogwaardig ruimtegebruik zijn hier voorbeeld van.

Een systeem is een herkenbaar en afgrensbaargeheel, opgebouwd uit samenhangende delen.Voorbeelden zijn een gebied en een stedelijk


Procesmatige innovaties

– Procesvernieuwing: vernieuwendebeleidsprocessen en werkwijzen.

– Organisatievernieuwing: nieuwe organisatie- en samenwerkingsvormen.

– Cultuurverandering: verandering vanwaarden en opvattingen, meer openheid.

de bestaande procedures moeten worden opgezocht (Innovatienetwerk e.a. 2003).

Vooral in gebieden met een hoge maatschap-pelijke dynamiek en daardoor met een hogeruimte- en milieudruk (overdrukgebieden) is het belangrijk dat ontwikkelingsplanologiegericht is op het realiseren van systeeminnova-ties. Juist in deze gebieden immers is het vaaknoodzakelijk innovatieve oplossingen te vindenen daarbij een kwalitatieve sprong te maken ende bestaande praktijk te overstijgen. Hetzelfdegeldt voor gebieden waarin de maatschappelijkedynamiek laag is en er behoefte bestaat aan eenhogere dynamiek (onderdrukgebieden).

Nu we het grote belang van ontwikkelings-planologie en van de gerichtheid daarvan op het realiseren van systeeminnovaties hebbenbesproken, wordt het tijd om aandacht te besteden aan de beschrijving van het begrip ‘ontwikkelingsplanologie’. Uit de discussie blijkt namelijk ook dat er geen eenduidige enheldere beschrijving van het begrip bestaat.Daarom geven wij een eigen beschrijving. Wijvatten ontwikkelingsplanologie op als: eengebiedsgerichte beleidspraktijk die op de ver-wachte maatschappelijke dynamiek inspeelt, deverschillende ruimtebehoeften op een nieuwemanier met elkaar verbindt, op een actieve inbrengvan de belanghebbenden steunt en aandachtbesteedt aan de daadwerkelijke uitvoering. Dezeomschrijving is functioneel: zij helpt bij het vinden van gevallen (planningspraktijken) die als succesvolle voorbeelden te beschouwen zijnen bij het geven van een adequate beschrijving


netwerk. Een systeem is opgebouwd uit ver-schillende delen, bijvoorbeeld een maatschap-pelijk deel (economie, samenleving), een civiel-technisch deel (bebouwing, infrastructuur), een biologisch deel (flora, fauna) en een fysiekdeel (water, bodem). Het bevindt zich in eenomgeving (buitenwereld) die voor een belang-rijk deel het functioneren ervan bepaalt. Zobepalen maatschappelijke ontwikkelingen zoalsde economische groei, de individualisering en de internationalisering voor een groot deel hetfunctioneren van een stedelijk netwerk. Bijsysteeminnovaties nemen de betrokkenen hethele systeem als vertrekpunt. Tegelijkertijd houden zij zicht op de omgeving en zoomen zij in op de afzonderlijke delen met hun onderlingerelaties.

Volgens het Innovatienetwerk e.a. (2003) vragenveel ruimtelijke problemen en uitdagingen omsysteeminnovaties, vanwege de onbalans tussenenerzijds de toenemende ruimteen milieudruken anderzijds de toenemende behoefte aan belevingswaarde en duurzaamheid. Binnen deeconomie, het verkeer en vervoer, het water-beheer en dergelijke vinden weliswaar steedsincrementele verbeteringen plaats (bijvoorbeelddoor de capaciteit van gemalen te vergroten),maar komt een structurele aanpak (bijvoorbeeldruimte voor water) vaak moeilijk van de grond.Terwijl nog onvoldoende helder is wat het probleem of de uitdaging is, wordt al overgestaptop ‘dé oplossing’. Fundamentele keuzen wordenuit de weg gegaan en dus worden er vaak alleencompromisoplossingen gevonden.

Wij pleiten er voor om deze redenen voor ont-wikkelingsplanologie te richten op de realiseringvan systeeminnovaties. Binnen een systeem-innovatie kunnen verschillende innovatiesplaatsvinden op het niveau van een bepaaldesector of deelgebied. Omgekeerd kan een aantalsysteeminnovaties, dat op elkaar inwerkt enelkaar versterkt, op zijn beurt een structurelemaatschappelijke verandering (transitie)bewerkstelligen, bijvoorbeeld naar een duur-zame samenleving.


scenario zich in de praktijk voltrekt. Een andervoorbeeld is flexibel ontwerpen. Verschillendeinnovaties kunnen elkaar opvolgen als er voorafrekening mee wordt gehouden dat een innovatielater van karakter verandert, bijvoorbeeld na eentechnologische doorbraak (een busbaan wordtlater omgebouwd tot een fundering voor light-rail).

Gebied in een dynamisch perspectief geplaatst

Gebiedsgericht beleid speelt een voorname rolbinnen ontwikkelingsplanologie. Niet alleen dewrr is hier een erkend voorstander van, maarook alle andere partijen die we in de paragraafDiscussie over ontwikkelingsplanologie hebbengeciteerd. Gebiedsgericht beleid doet zoveelmogelijk recht aan de kenmerken van een regio.Een gebied heeft een herkenbare, vaak historischgegroeide identiteit en bevindt zich wat schaal-niveau betreft tussen de gemeente en de provin-cie. Een gebied, zoals de Hoekse Waard of deAchterhoek, vormt daarmee een eenheid quafysieke kenmerken (bodem, water, infrastruc-tuur), biologische kenmerken (landschap,natuur), maatschappelijke activiteiten (wonen,werken, verplaatsen, recreëren) en bestuurlijkeverhoudingen (beleidsnetwerken binnen en tussen sectoren). Gebiedsgericht beleid wordtbelangrijker omdat de positie van de gebiedensteeds belangrijker wordt. Veel economische,sociale en ruimtelijke dynamiek speelt zichimmers op dit schaalniveau af. Bovendien krijgtde concurrentiekracht van de regio’s door de uitbreiding en de integratie van de eu steedsmeer aandacht (‘regio’s op eigen kracht’).

Glasbergen (1994) benadrukt dat de regio’s op alle zojuist genoemde kenmerken sterk vanelkaar kunnen verschillen. Ontwikkelings-planologie doet recht aan de kenmerken van de regio’s en daarmee ook aan de verschillen tussen de regio’s, doordat de regionale beleid-smakers en belanghebbenden de mogelijkheidkrijgen om planconcepten op het regionaleniveau te definiëren, uit te werken en te reali-seren.


Wij vinden het belangrijk dat zowel de gebieds-kenmerken als de bestuurlijke kenmerken nietals een statisch gegeven worden opgevat, maarin een dynamisch perspectief worden geplaatst.Wat de gebiedskenmerken betreft sluiten weaan bij de opvatting van de ser. Zoals we in deparagraaf Noodzaak van ontwikkelingsplanologiehebben gezegd, bestaat een systeeminnovatieuit een kwalitatieve verandering die het niveauvan een sector of een deelgebied overstijgt. De kwalitatieve verandering die een systeem-innovatie bewerkstelligt, houdt in dat het nietalleen gaat om het behoud van de bestaandeidentiteit en de bestaande kwaliteiten van eengebied, maar vooral ook om de ontwikkeling van een nieuwe identiteit en nieuwe kwaliteiten.Op deze manier wordt ingespeeld op de toe-komstige maatschappelijke dynamiek. Sijmons(2002) wijst overigens op een tegenstrijdigheiddie zich hierbij voordoet: ondanks de toe-nemende betekenis van gebieden, is er geenbestuurlijke invulling aan dit schaalniveau gege-ven. Het gevolg is dat de beleidscoördinatie inveel gebieden vaak verre van effectief is.

Ook de bestuurlijke kenmerken dienen in eendynamisch perspectief te worden geplaatst. Ditkomt volgens Vermunt e.a. (2003) doordat hetgebrek aan bestuurlijke invulling de mogelijk-heid biedt regionale innovatienetwerken te ont-wikkelen. Dit zijn netwerken van mensen diefundamentele vernieuwingen in een gebied helpen ontwikkelen en realiseren. In de para-graaf Succesfactoren gaan we hierop verder in.

Planconcepten zijn open en verenigend

Een ruimtelijk planconcept bevat aanwijzingenover de manier waarop in de ruimtelijke werke-lijkheid dient te worden ingegrepen. Een plan-concept ‘geeft in kernachtige vorm, via woord enook via beeld, uitdrukking aan de wijze waaropeen planactor aankijkt tegen de gewenste ont-wikkeling van de ruimtelijke inrichting, alsmedede aard van de interventies die noodzakelijk worden geacht’ (Zonneveld 1991:21)

van deze voorbeelden. De omschrijving is daar-naast contextgebonden: wat in het ene gebiedeen nieuwe manier is om ruimtebehoeften teverbinden, wordt in een ander gebied wellicht al toegepast. Bovendien verandert de betekenisin de tijd: hoe meer gebieden er zijn waarin deruimtebehoeften al op deze manier zijn verbon-den, hoe minder vernieuwend de verbindingwordt gevonden.

Door de gerichtheid op de realisering vansysteeminnovaties komen de kenmerken die de wrr, vrom, de ser en anderen hebbengenoemd, in een ander licht te staan. In deonderstaande paragrafen gaan we hierop dieperin. Vooraf merken we op dat vrijwel geen enkeleplanningspraktijk ál deze kenmerken zal dragen.De kenmerken maken het echter wel mogelijkvast te stellen in welke opzichten een plannings-praktijk een succesvol voorbeeld vormt van ontwikkelingsplanologie die gericht is op hetrealiseren van systeeminnovaties. Daarnaastkunnen er gespannen verhoudingen bestaan tussen de verschillende kenmerken. Zo kan hetenige tijd duren voor de betrokkenen een plan-concept uitwerken en invullen om recht te doenaan het open karakter ervan en om het openplanproces tot zijn recht te laten komen, terwijlhet voor de effectieve realisering van het plan-concept nodig kan zijn het zo snel mogelijk tastbaar en concreet te maken.

Gerichtheid op toekomstige maatschappelijkedynamiek

Een kenmerk van ontwikkelingsplanologie, waarde ser terecht op wijst maar dat door de andereadviesorganen, overheden en dergelijke niet isgenoemd, is de toekomstgerichtheid. De belang-rijkste aanleiding tot ontwikkelingsplanologie is immers de hoge maatschappelijke dynamiek.Waar het om gaat, is dat ontwikkelingsplanolo-gie niet alleen inspeelt op de huidige, maar ookop de toekomstige maatschappelijke dynamieken de ruimtelijke effecten daarvan.

De ser laat de termijn waarop de aandacht zichzou moeten richten in het midden, maar wij zijn

van mening dat het hierbij dient te gaan om delange termijn. Ons argument hiervoor ontlenenwe aan het Innovatienetwerk e.a. (2003); datwijst er namelijk op dat het bij het ontwerp vaneen systeeminnovatie belangrijk is om in te spelen op de dynamiek die zich op de lange termijn in de regio en de omgeving ervan kangaan voordoen. Systeeminnovaties scheppennamelijk ruimte voor bepaalde, toekomstigemaatschappelijke ontwikkelingen en leggenbeperkingen op aan andere. Daarnaast kan opdeze manier zicht ontstaan op de mogelijke langetermijnproblemen die op de korte termijnal aangepakt moeten worden, wil de aanpakeffectief zijn (zoals toenemende wateroverlastdoor klimaatverandering). En omgekeerd kan er ook zicht komen op langetermijnoplossingendie op de korte termijn nog niet voorhanden of haalbaar zijn (zoals doorbraken van water-stofeconomie). Voorts maakt aandacht voor delange termijn inzichtelijk in hoeverre de systeem-innovatie duurzaam is in economische, maat-schappelijke en ecologische zin.

De kans op de realisering van een systeem-innovatie kan worden vergroot als voorafgaandaan de uitvoering ervan wordt nagegaan welkeeconomische, maatschappelijke en ecologischekosten en baten zij oplevert bij een verschillendedenkbare toekomstige maatschappelijke dyna-miek. Hierdoor wordt inzichtelijk aan welke economische, maatschappelijke en ecologischevoorwaarden een succesvolle realisering zalmoeten voldoen. Door de mogelijke toekom-stige maatschappelijke dynamiek in een aantaltoekomstscenario’s te schetsen, kunnen debetrokkenen nagaan hoe groot de kans is op realisering van de systeeminnovatie bij de voor-spoed en de tegenspoed die zich op termijn volgens de scenario’s kunnen voordoen. Ookkunnen zij dan nadenken over maatregelen omde kans op realisering te vergroten. Een voor-beeld van een dergelijke maatregel is tempori-seren. Hierbij worden de onderdelen die bij elkverloop van maatschappelijke ontwikkelingennoodzakelijk of succesvol zijn, zoveel mogelijkals eerste uitgevoerd; de andere onderdelen volgen later als duidelijk wordt welk toekomst-

Open planconceptenOpen planconcepten zijn uitnodigende plan-concepten die een ruimtelijk vraagstuk alleenglobaal afbakenen en alleen een globale richtingaangeven waarin de aanpak van het ruimtelijkevraagstuk (systeeminnovatie) te vinden is.Wordt een planconcept op het nationale niveauin grote lijnen gedefinieerd, dan kan het concept,zoals de wrr benadrukt, in de verschillenderegio’s op een gebiedsspecifieke manier wordenuitgewerkt. Het is echter niet noodzakelijk openplanconcepten eerst op het nationale niveau tedefiniëren: zij kunnen evengoed op het regio-nale niveau in grote lijnen worden gedefinieerd,ingevuld en uitgewerkt, en daarna al dan niet inhet nationale ruimtelijke beleid worden over-genomen. Zo is het concept ‘Deltametropool’voor de verdere ontwikkeling van de Randstaddoor de gelijknamige vereniging geïntroduceerden daarna door het ministerie van vrom in deVijfde nota opgenomen. Een open planconceptgeeft veel ruimte aan onvoorspelbaarheid endynamiek. Dit gebeurt bijvoorbeeld door hetplanconcept op alternatieve manieren in te vul-len en uit te werken, de alternatieven op huneffecten te beoordelen en vervolgens het meestgewenste alternatief te kiezen.

Verenigende planconceptenWij vinden het belangrijk dat open planconcep-ten tegelijkertijd ook als verenigende conceptenwerken. De Jonge (2001) wijst erop dat eenplanconcept de verschillende en vaak tegen-strijdige ruimtebehoeften in de regio met elkaarverenigt en op een hoger plan brengt. Ditgebeurt door op een beknopte manier in woor-den en beelden aan de ene kant samenhang tussen verschillende ruimtebehoeften aan tebrengen en aan de andere kant een of enkelethema’s centraal te stellen. Het planconceptgeeft op deze manier de richting aan waarin de systeeminnovatie (en daarmee de nieuweidentiteit van het gebied) wordt gezocht, bij-voorbeeld in de richting van een duurzame ontwikkeling, maar laat de concrete invullingervan open. Tegelijkertijd wordt voorkomen dat ‘alles met alles’ wordt afgestemd, wat juistten koste gaat van het richtinggevende karakter.


Het richtinggevende en open karakter bevordertbovendien dat het planconcept mobiliserendwerkt. Vooral als een concept tot de verbeeldingspreekt, kunnen de betrokkenen zich ermeeidentificeren en er hun eigen invulling aangeven.

Open planproces als innovatieproces

De wrr, de ser en anderen wijzen er terecht op dat ontwikkelingsplanologie gekenmerktwordt door een open planproces (stakeholder-planning). Zo betrekt de initiatiefnemer al in eenvroeg stadium brede groepen van overheden,maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers bij het overleg om met elkaar inzichtenuit te wisselen over de problemen en uitdagin-gen in het gebied en ideeën te genereren overmogelijke oplossingen. De partijen worden ookuitgenodigd actief deel te nemen aan de realise-ring ervan. Er worden eveneens partijen uitge-nodigd die niet aan de bestaande overlegcircuitsdeelnemen. Er is ruimte voor dialogen, waarinde deelnemers proberen de posities van elkaar te begrijpen en tot hun recht te laten komen.Tijdens het overleg zijn zij er hoofdzakelijk opgericht het gezamenlijke belang te zoeken en te realiseren en dus niet alleen maar het eigen-belang. Dit neemt niet weg dat strategischgedrag hierbij ook altijd een rol speelt.

Wij vinden het relevant dat het open planproceshet karakter aanneemt van een innovatieproces.Het planproces staat immers in het teken van het ontwerpen en realiseren van een systeem-innovatie. Een innovatieproces is op te vatten alseen open planproces met bijzondere aandachtvoor het genereren van de creativiteit die nodig is om een kwalitatieve sprong te maken. De kwalitatieve sprong wordt verwoord en verbeeldin het planconcept dat in de loop van het plan-proces wordt ontwikkeld. Zo’n kwalitatievesprong is, zoals eerder betoogd, essentieel vooreen systeeminnovatie die voorziet in zowel detoenemende ruimteen milieudruk als de toe-nemende behoeften aan belevingswaarden enduurzaamheid.

Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader 30• 31

Functies van planconcepten

Volgens Zonneveld (1991) vervullen plan-concepten uiteenlopende functies in het plan-proces. Belangrijk voor ontwikkelingsplanologiedie gericht is op het realiseren van systeem-innovaties, is de intentionele functie. Open enintegrerende planconcepten drukken namelijkbepaalde wensen en ambities uit die de beleids-makers en de belanghebbenden proberen te verwezenlijken, bijvoorbeeld de realisering vande Deltametropool. Concepten die uitnodigendzijn en een bepaalde richting aangeven, kunnende intentionele functie voor een langere tijd vervullen. Dit in tegenstelling tot gesloten con-cepten die sneller door de ruimtelijke ontwik-kelingen ingehaald worden.

De cognitieve functie is eveneens belangrijk. Het ontwerpen en realiseren van een systeem-innovatie vergen immers een grote hoeveelheiden verscheidenheid aan kennis over de belang-rijkste problemen en uitdagingen van een gebieden over de manieren waarop deze vernieuwenden succesvol kunnen worden aangepakt. Eenplanconcept biedt een richtinggevend kader dat de betrokkenen behulpzaam is bij het ver-zamelen, combineren en toepassen van kennis.

Voorts is de communicatieve functie relevant.Omdat aan een open planproces een grote hoeveelheid en verscheidenheid aan betrok-kenen deelneemt, is er vaak sprake van eenBabylonische spraakverwarring. Planconceptenkunnen als woorden beeldtaal (icoon, beeld-merk) fungeren in de communicatie tussen debetrokkenen. De concepten bieden daarmeebepaalde referentiepunten waaraan de betrokke-nen hun eigen betekenis en invulling kunnengeven.

Tot slot is de handelingsfunctie van belang. Een planconcept maakt deel uit van een visie of plan. Dit plan heeft als functie de activiteitenvan overheden, bedrijven en burgers doelgerichtte beïnvloeden, zodat het concept kan wordengerealiseerd. Hierdoor wordt de kloof overbrugdtussen de wensen en ambities aan de ene kant ende maatregelen en middelen die moeten wordeningezet aan de andere kant. Belangrijk daarbij isdat een wervend planconcept middelen kanmobiliseren. In de paragraaf ‘Uitvoeringsgericht’gaan we hier verder op in.

ruimtebehoeften en bij het ontdekken van oplossingen.

Dit brengt ons op de functie van kennismanage-ment. Kennismanagement is gericht op deondersteuning van het innovatiemanagement.Kennisuitwisseling, voorlichting, advisering en dergelijke worden doelbewust toegepast om de betrokkenen te stimuleren tot leren. Het bijzondere aan kennis is dat het een grondstof is die door het gebruik wordt vermeerderd.

Voor de kennisuitwisseling en dergelijke wordtvaak gebruik gemaakt van directe waarnemin-gen (excursies, werkbezoeken) en ook vaninformatie- en communicatietechnologie (smartboard, group decision room). Dammers e.a.(2002) benadrukken dat kennis moet wordenopgevat als een stroom. Kennis is namelijk geeninformatiepakket dat in de innovatie wordt inge-bracht, maar wordt benut voor zover hij pastbinnen de denkkaders die de betrokkenen heb-ben of ontwikkelen. Kennis is ook niet iets watwordt gevonden, maar iets wat de betrokkenenzelf voortbrengen. Daarnaast moet kennis breedworden opgevat. De betrokkenen gebruiken bijvoorbeeld niet alleen technische kennis overinfrastructuur, maar ook economische kennisover vestigingsgedrag van bedrijven of socialekennis over de motieven van elkaar. Hierbij gaathet niet alleen om gedrukte of digitale, explicietekennis, maar ook om impliciete ervaringskennis.Volgens de auteurs vergen dit soort leerproces-sen veel tijd. De betrokkenen leren namelijkgaandeweg over hun eigen vooronderstellingen,de motieven van anderen, de knelpunten en uitdagingen in het gebied en dergelijke. Dit vergt veel dialoog, uitwisseling en reflectie.

In het innovatieproces wisselen openheid engeslotenheid elkaar voortdurend af. Esselbrugge(2003) onderscheidt drie dimensies aan de open-heid van een planproces. Tijdens een innovatie-proces is er op alle drie de dimensies sprake vaneen grote openheid. Er worden veel partijengeïncorporeerd: de deelnemers bestaan uit ver-tegenwoordigers uit de uiteenlopende sectorenin het gebied en zelfs uit buitenstaanders uit het

gebied of daarbuiten. Daarnaast worden diverseprocesbronnen aangeboord: de deelnemersdoen een beroep op een grote hoeveelheid enverscheidenheid aan kennisbronnen, zoals technische en sociale, impliciete en expliciete.Ten slotte wordt een grote variëteit aan percep-ties gestimuleerd: het hele innovatieproces isgericht op het ontdekken van de problemen enuitdagingen van het gebied en op het vindeninnovatieve oplossingen.

Naast openheid is er sprake van geslotenheid.Bepaalde partijen worden namelijk uitgesloten.Zo geeft het Innovatienetwerk te kennen dat de deelnemers aan een innovatieproces vooralbestaan uit inhoudelijke deskundigen, netwer-kers en verkopers. Dwarsliggers worden ook uitgenodigd, om te voorkomen dat zij later derealisering van de systeeminnovatie tegenwer-ken. Mensen die weinig deskundigheid hebbenen die behoudend zijn ingesteld, worden echterminder snel uitgenodigd. Sommige bronnen zijn afgesloten. Zo worden in de ontwerpen vaakbewust geen details weergegeven om de aan-dacht van de deelnemers niet af te leiden van dehoofdlijnen. De variëteit aan percepties moetuiteindelijk worden gereduceerd. Na het ont-dekken van de problemen en uitdagingen en het verkennen van innovatieve oplossingen(divergeren) moet immers worden bepaaldwelke problemen en uitdagingen worden aan-gepakt en welke oplossingen daarvoor wordtgekozen (convergeren). Dit gebeurt gewoonlijkin een meer gesloten kring van deelnemers,waaronder de initiatiefnemer (bijvoorbeeld deprovincie en de gemeenten). Een belangrijkonderdeel van het kennismanagement is deandere betrokkenen hierover te informeren en duidelijk te maken op welke manieren hunideeën zijn meegenomen.

Uitvoeringsgerichtheid

De wrr (1998), vrom (2001) en de ser (2001)benadrukken dat de effectieve uitvoering van hetruimtelijke beleid toeneemt als de planvormingen de investeringen aan elkaar worden gekop-peld. Zij pleiten er dan ook voor al in een vroeg


Om het innovatieproces succesvol te laten ver-lopen, is het allereerst belangrijk dat zij geba-seerd is op een geschikte procesarchitectuur.Volgens De Bruin e.a. (2002) bestaat de proces-architectuur uit het ontwerp van het planprocesmet aandacht voor de randvoorwaarden, hetproces, de voortgang, de uitkomsten en de ver-schillende belangen. Het Innovatienetwerk e.a.(2003) wijst er echter op dat een innovatieprocesniet kan worden ontworpen of gepland. Immers,door het ontbreken van vaste procedures en deafweging van de uiteenlopende belangen, zijnde omstandigheden waarin innovaties tot standkomen, weinig eenduidig en de resultaten wei-nig voorspelbaar. Een innovatieproces bestaat als gevolg daarvan vooral uit een gezamenlijkzoekproces naar de belangrijkste problemen enuitdagingen in het gebied en naar innovatieveoplossingen. Daarbij gaat het vooral om hetscheppen van gunstige voorwaarden, bijvoor-beeld vertrouwen opbouwen en een stimule-rend klimaat scheppen.

Dammers e.a. (1999) wijzen erop dat – naastprocesarchitectuur – innovatiemanagement enkennismanagement in een innovatieproces eenvoorname rol spelen. Innovatiemanagementbestaat uit de manier waarop de partijen die bijde ontwikkeling van een systeeminnovatie zijnbetrokken, het zoekproces en de uitkomstenervan doelbewust proberen te beïnvloeden.Innovatiemanagement is niet voorbehouden aaneen overheid; een gebiedscommissie of advies-bureau kan die rol ook spelen. Dit neemt nietweg dat overheidsorganisaties bijzondere takenhebben en over bijzondere bevoegdheden enmiddelen beschikken. Een innovatiemanagerkan uiteenlopende rollen spelen. Zo kan hij als‘makelaar’ verschillende partijen met verschil-lende doelen en middelen bij elkaar brengen, als ‘bemiddelaar’ in conflicten tussen de partijenbemiddelen en als ‘ondersteuner’ middelenbeschikbaar stellen om het gezamenlijke zoek-proces te bevorderen. Hieronder volgen driebelangrijke activiteiten in het innovatiemanage-ment.

– Verrassende ontmoetingen organiseren. Voorhet genereren van creativiteit is het belangrijkniet alleen ontmoetingen te organiseren tussenvertegenwoordigers van verschillende sectoren,maar ook tussen deze vertegenwoordigers en diverse buitenstaanders uit de regio of daar-buiten. Deze ‘verrassende ontmoetingen’ creëren nieuwe invalshoeken en ideeën overproblemen en oplossingen. Hierbij valt te den-ken aan inhoudelijke deskundigen, netwerkersen verkopers uit de maatschappelijke vierhoek:overheden, maatschappelijke organisaties,bedrijven en kennisinstellingen. Directe ont-moetingen bevorderen dat zij ervaringen uit-wisselen, zich in elkaar inleven en vertrouwenopbouwen. Hierbij is een bijzondere rol weg-gelegd voor personen die in verschillende sectoren opereren en daardoor verschillendedenkkaders kunnen combineren. Duidelijkeafspraken en taakverdelingen moeten voor-komen dat ‘Poolse landdagen’ ontstaan.

– Gezamenlijk feitenonderzoek doen. Een innovatieproces vergt dat de deelnemers eengrote hoeveelheid en verscheidenheid aan kennis verzamelen over de huidige situatie in het gebied en over de toekomstige dynamiek.Belangrijk is dat betrokkenen zelf aan de kennis-verzameling en kennisuitwisseling deelnemenof gezamenlijk opdracht geven, bijvoorbeeldvoor de uitvoering van onderzoek. Dit bevordertdat zij de problemen en uitdagingen van hetgebied met elkaar ontdekken en er een geza-menlijk beeld van vormen. Bovendien bevordertdit de acceptatie van de kennis. Zij zullen kennisdie zij beschouwen als afkomstig van een ‘in-group’, namelijk eerder accepteren dan kennisdie zij beschouwen als afkomstig van een ‘out-group’.

– Gezamenlijk ontwerpen. Tijdens het geza-menlijk ontwerpen wordt het open planconceptvoor het gebied ontwikkeld en vervolgens inge-vuld en uitgewerkt. Belangrijk is dat de betrok-kenen gezamenlijk een creatieve sprong makenen zo nieuwe oplossingen voor de problemenontdekken. Innovatiemanagers kunnen voor-waarden scheppen die deze creatieve sprongbevorderen. Ontwerpers kunnen helpen bij het leggen van relaties tussen de verschillende

stadium van het planproces aandacht te bestedenaan de financiering van het ontwerp of plan. Bij de eerste versies gaat het alleen om globaleschattingen, bij latere versies om uitgewerktekosten-batenberekeningen. Door omgekeerdinvesteringsprojecten met grote ruimtelijkegevolgen te koppelen aan de ruimtelijke plan-vorming, kunnen de betrokken overheden metdeze projecten een hogere belevingswaarde van de ruimte tot stand brengen. De projectenmaken dan namelijk deel uit van een integrerendontwerp of van een plan voor het hele gebied. Zo wordt de reconstructie van de landbouw aangegrepen om natuur en landschap te ont-wikkelen. Naast de tijdige aandacht voor definanciering, zijn, zo blijkt uit de evaluaties vangebiedsgericht beleid, een effectieve uitvoe-ringsorganisatie en een effectief uitvoerings-programma van groot belang. We gaan op beide in.

Een effectieve uitvoeringsorganisatie bestaatgewoonlijk uit drie onderdelen. In de stuurgroephebben de bestuurders van de betrokken over-heden zitting en in het geval van publiekprivatesamenwerking ook die van private partijen. Zij is verantwoordelijk voor de officiële besluit-vorming op regionaal niveau, al moet daarvooraltijd verantwoording worden afgelegd aan dewetgevende organen van de provincie en degemeenten. De projectgroep bestaat meestal uitenkele ambtelijke en eventueel private mede-werkers die de besluitvorming voorbereiden en uitvoeren. Zij speelt een voorname rol in deprocesarchitectuur en in het realiseren van hetuitvoeringsprogramma. In de klankbordgroep,die vaak een adviserende rol speelt, is een bredekring van overheden, maatschappelijke organi-saties, bedrijfsleven en kennisinstellingen ver-tegenwoordigd. Soms wordt een uitvoerings-organisatie na een bepaalde termijn opgevolgddoor een nieuwe organisatie met nieuwe takenen bevoegdheden. Dit stimuleert resultaatgericht werken en laat flexibiliteit toe.

In een (effectief) uitvoeringsprogramma wordenom te beginnen vragen beantwoord zoals:‘Welke projecten moeten worden uitgevoerd?’,

‘Wanneer moeten zij worden uitgevoerd?’,‘Wie draagt welke verantwoordelijkheid?’ en‘Wie stelt wanneer welke financiële middelenbeschikbaar?’. In de praktijk geven de betrok-kenen invulling aan hun binding met het pro-gramma door een convenant te ondertekenen.Een uitvoeringsprogramma bevat vaak clausulesdie het mogelijk maken dit programma aan tepassen als zich onverwachte ontwikkelingenvoordoen. Naast de uitvoeringsprojecten bevathet programma meestal projecten die onder-steunend (onderzoek) of voorwaardenschep-pend (communicatie) zijn.

Wat de financiering betreft: de kosten die ver-bonden zijn aan de uitvoering kunnen enkelemiljarden euro’s belopen. Vooral de fysiekeingrepen, zoals de bouw van nieuwe woon-wijken, bedrijventerreinen en infrastructuur,vergen veel geld. De financiering van de uitvoe-ring is dus een belangrijke aangelegenheid.vrom merkt in dit verband dan ook op: ‘De feitelijke uitvoering wordt in belangrijke mateveiliggesteld door de financiering daarvan’(vrom 1998: 49)

Voor de financiering van de uitvoering bestaanverschillende mogelijkheden. De provincie en de gemeenten kunnen hun eigen begrotingenaanspreken. Daarnaast kunnen zij verzoeken totsubsidiëring of cofinanciering indienen bij deministeries van vrom, lnv, v&w of ez en bij deEuropese Unie. Verder kunnen zij een regionaalontwikkelingsfonds oprichten en daarin huninvesteringsgelden onderbrengen. Voorts kunnen verschillende ruimtelijke investeringenin een samenhangend pakket (projectenve-loppe) worden ondergebracht. Dit is belangrijkvoor de belevingswaarde, omdat de investerin-gen die hieraan bijdragen, vaak wel geld kostenmaar geen geld opbrengen (Van der Heiden2003). Hierbij kan eveneens publiekprivatesamenwerking worden gezocht.

Invloed van succesfactoren

Het succes van ontwikkelingsplanologie wordtniet alleen bepaald door de manier waarop de


betrokkenen in de regio invulling geven aan dekenmerken ervan: het succes wordt voor eengroot deel ook bepaald door de invloed van uiteenlopende succesfactoren daarop. Daarbijgaat het vooral om de persoonlijke vaardighedenvan de betrokkenen, de intensiteit van het con-flict, de bestuurlijke verhoudingen en de maat-schappelijke ontwikkelingen. Deze voorbeeldenmaken duidelijk dat de factoren zich op verschil-lende schaalniveaus kunnen afspelen.

Persoonlijke vaardigheden betrokkenenSabatier (1993) wijst erop dat de invloed van een factor afhankelijk is van de manieren waaropde betrokkenen hem interpreteren en van demanieren waarop zij er vervolgens op reageren.Hij benadrukt dat de invloed niet mechanischmoet worden opgevat, waarbij een bepaalde stimulans automatisch tot een bepaalde responsleidt; het gaat er veeleer om hoe de betrokkenenomgaan met de belemmeringen en de kansendie een factor oplevert.

In de paragraaf Noodzaak van ontwikkelings-planologie benadrukten wij het cruciale belangvan een creatieve sprong. Innovatiemanagementkan voorwaarden scheppen voor zo’n creatievesprong, maar het optreden ervan niet garande-ren. Daarvoor is ook nodig dat de betrokkenende juiste vaardigheden in huis hebben. In depraktijk wordt dit aspect nogal eens veronacht-zaamd. De betrokken organisaties vaardigenmedewerkers af die vanuit hun functie al in hetoverlegcircuit zitten. Zij zijn echter vaak meerbedreven in onderhandelen en consensus berei-ken dan in samenwerken en inspireren. Vermunte.a. (2003) wijzen erop dat een innovatieprocesvereist dat de betrokkenen constructieve relatiesmet elkaar opbouwen en onderhouden. Ditvergt op zijn beurt dat de betrokkenen over soci-ale vaardigheden beschikken, zoals ruimte latenaan anderen om hun ideeën naar voren te bren-gen, kunnen omgaan met tegengestelde gezicht-punten en zich daarin kunnen inleven en ver-trouwen opbouwen door bijvoorbeeld afspra-ken na te komen en duidelijk te communicerenover de activiteiten die ondernomen worden. Ziehet tekstkader ‘Spelers in het innovatieproces’.

Intensiteit van het conflictConflicten verwijzen naar tegenstellingen tussende waarden en opvattingen van de betrokkenen.Een hoog opgelopen conflict uit zich in eensterke nadruk op het eigenbelang. De betrokke-nen proberen dat zo veel mogelijk door te zetten,waarbij de winst van de één wordt gezien als hetverlies van de ander. De kloof tussen de eigenwaarden en opvattingen en die van anderen isdaardoor niet te overbruggen. Discussies gaanhierbij vaak gepaard met irritaties en verwijten.

Volgens Schön & Rein (1994) belemmert eenhoge mate van conflict het innovatieproces,omdat de betrokkenen dan nauwelijks bereidzijn hun denkkaders aan te passen. Omdat hunfundamentele waarden en opvattingen, en daar-mee hun identiteit, op het spel staan, proberen zij hun denkkaders te verdedigen. Als gevolgdaarvan is de kans groot dat zij alleen kennis aanvaarden die hun waarden en opvattingenbevestigt en dat zij kennis die hun waarden enopvattingen weerspreekt, aanvechten, bijvoor-beeld door de gegevens of de methode aan tevechten.

Bij een gematigd conflict echter is men, aldusdeze auteurs, veel meer bereid rekening te houden met de belangen van anderen. Debetrokkenen zoeken nu meer naar mogelijk-heden om winst voor zichzelf gepaard te latengaan met winst voor de anderen. Zij gaan ervanuit dat er weliswaar verschillende opvattingenbestaan, maar dat de verschillen overbrugbaarzijn. Hoewel de discussies stevig kunnen zijn, is er ook wederzijds begrip en bereidheid totverzoening. Een gematigd conflict is daarmeebevorderlijk voor de aanpassing van de denk-kaders, omdat de betrokkenen nu minder hetgevoel hebben dat hun fundamentele waardenen opvattingen direct bedreigd worden. Welis-waar stimuleert een gematigd conflict de betrok-kenen ook om vooral kennis te verzamelen diehun fundamentele waarden en opvattingenbevestigt, maar tegelijkertijd zijn zij bereid dezewaarden en opvattingen aan te passen als zegeconfronteerd worden met kennis of gebeur-tenissen die daarmee in tegenspraak zijn.

Spelers in het innovatieproces

Drie typen betrokkenen spelen een bijzondererol in het innovatieproces. Daarom is het belang-rijk dat zij naast de zojuist genoemde vaardig-heden ook nog over bijzondere vaardighedenbeschikken.

Om te beginnen zijn daar de innovatiemanagers.Volgens Dammers e.a. (1999) kan de rol van een innovatiemanager door verschillende mensen worden uitgevoerd, bijvoorbeeld dooreen ambtenaar van een betrokken overheid ofeen procesbegeleider van een adviesbureau. Dit betekent echter niet dat het een taak is dieiemand er ‘even’ bij kan nemen. Innovatie-processen stellen namelijk hoge eisen aan devaardigheden van innovatiemanagers. Belang-rijke vaardigheden zijn: zich snel in vernieuw-ingsprocessen kunnen inwerken, kunnen generaliseren, cultuurverschillen tussen de deelnemers kunnen overbruggen en ontmoe-tingen tussen de deelnemers kunnen begeleiden.

Ontwerpers spelen ook een belangrijke rol,vooral tijdens het gezamenlijk ontwerpen.Sijmons (2002) benadrukt dat de traditionele rol, waarbij de ontwerper de ontwerpvraagonderzoekt en vervolgens zijn ontwerp aan deformele opdrachtgever presenteert, geen rechtdoet aan het open planproces. Volgens hem gaat het niet om onderzoeken voorafgaand aanontwerpen of om ontwerpen voorafgaand aanonderzoeken, maar om onderzoeken tijdens ont-werpen. Dit vergt niet alleen het vermogen tij-dens het gezamenlijk ontwerpen zelf creatieveen ambitieuze ideeën voor het open planconceptte leveren, maar ook het vermogen ideeën vananderen die een aanzet kunnen zijn om het plan-concept te verbeteren mee te nemen, met elkaarte verbinden en in een breder kader te plaatsenalsmede het concept op een inspirerende en toegankelijke manier te presenteren.

Tot slot spelen de beleidsmakers een voornamerol. Zij vertegenwoordigen immers de over-heden die formeel verantwoordelijk zijn voor hetplanproces en daarover verantwoording afleg-gen aan de volksvertegenwoordigers. Voor debeleidsmakers geldt eveneens dat een innovatie-proces andere vaardigheden vergt dan zijgewend zijn. Nelissen (1993) benadrukt datinformeel leiderschap, gebaseerd op persoon-lijke kwaliteiten, belangrijker is dan formeel leiderschap, gebaseerd op formele posities enbevoegdheden. De wederzijdse afhankelijkheidvan de deelnemers verhindert nogal eens dat zijzich beroepen op de formele positie en bevoegd-heden. Bovendien slaat een frequent beroep opposities en bevoegdheden het creatieve procesdood. Een informele leider is onder andere instaat gezamenlijke problemen of uitdagingen aante pakken, een gezamenlijk ontwerp uit te dra-gen, andere deelnemers te motiveren en temobiliseren, zowel te spreken als te luisteren, opde juiste momenten knopen door te hakken enmet conflicten om te gaan. Overigens kunnenandere betrokkenen ook de rol van informeel leider op zich nemen.

Bestuurlijke verhoudingenDe bestuurlijke verhoudingen op regionaalniveau hebben een bepaalde institutionele capa-citeit. Volgens Healey e.a. bestaat deze uit ‘eenovervloed aan organisaties, een hoge mate vanwederzijdse communicatie tussen groepen encoalities met gedeelde belangen en gemeen-schappelijke doelen’ (Healey e.a. 2003: 63). De overheden, maatschappelijke organisaties,bedrijven en kennisinstellingen die deelnemenaan een innovatieproces, maken hier deel van uit. Tussen hen bestaan verschillende relatiesmet verschillende kwaliteiten en intensiteiten.Binnen de relaties worden de diverse kennis-bronnen ontwikkeld, verspreid en toegepast.Omdat binnen ontwikkelingsplanologie diegericht is op systeeminnovaties diverse sectorenop elkaar worden betrokken, bestaat de institu-tionele capaciteit uit de verschillende netwerkendie zich binnen elk van de sectoren hebben ont-wikkeld. Omdat deze netwerken meestal nau-welijks relaties met elkaar onderhouden, moetenzij tijdens het innovatieproces met elkaar wordenverbonden. Het innovatiemanagement speelthierbij een belangrijke mobiliserende rol. Datgeldt vooral voor de eerdergenoemde organi-satie van verrassende ontmoetingen, het geza-menlijk feitenonderzoek en het gezamenlijk ontwerpen.

Op regionaal niveau doet zich een bestuurlijkdilemma voor. Aan de ene kant is de regio bij uitstek het schaalniveau waarop ontwikke-lingsplanologie tot haar recht komt. Veel maat-schappelijke en ruimtelijke dynamiek speelt zich immers op dit niveau af. Bovendien wordt de concurrentiekracht tussen de regio’s door de Europese eenwording steeds belangrijker. Aan de andere kant is er op het regionale niveausprake van ‘bestuurlijke leegte’. Ondanks decen-nialange discussies is er namelijk geen formelebestuurlijke invulling aan dit niveau gegeven,met als gevolg een gebrek aan bestuurlijke slag-kracht. In de meeste regio’s ontbreekt bovendieneen gebiedsautoriteit met een mandaat om bij-voorbeeld officiële beslissingen te nemen, eenregionaal ontwikkelingsfonds te beheren of zelf-standig projecten uit te voeren. Volgens Sijmons

gaat een overdaad aan regionale ontwerpen enplannen daardoor vaak gepaard met een gebrekaan daadwerkelijke uitvoering van projecten:‘We klooien maar aan via verre van effectievehorizontale en verticale beleidscoördinatie, diezelfs het geduld van de meest geharde polder-modelaanhangers op de proef stelt’(Sijmons2002: 72).

Maatschappelijke ontwikkelingen Bij de maatschappelijke ontwikkelingen gaat het in dit geval in het bijzonder om de ontwik-kelingen die een sterke invloed uitoefenen ophet ontwerpen en realiseren van de systeem-innovatie, maar waarop de betrokken partijenzelf niet of nauwelijks invloed hebben. Hierbijkan het gaan om economische, technologischeen sociaal-culturele ontwikkelingen en ook ombeleidsontwikkelingen op een hoger schaal-niveau. De partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van een stedelijk netwerk, hebbenbijvoorbeeld nauwelijks invloed op de besluit-vorming binnen de eu over Europese transport-netwerken, maar de verdere ontwikkeling vandeze transportnetwerken bepaalt wel voor eenbelangrijk deel de mogelijkheden en beperkin-gen om het stedelijke netwerk te realiseren.

Sommige maatschappelijke ontwikkelingengeven een stimulans aan het innovatieproces(Dammers 2000). Dat geldt vooral voor ontwik-kelingen die de betrokkenen als een dreigingvoor het gebied of zelfs als een crisis ervaren.Deze ontwikkelingen veroorzaken namelijk eensterk urgentiegevoel: betrokkenen vinden dat er op korte termijn iets moet gebeuren om dedreiging of crisis het hoofd te bieden, ook alweten zij nog niet wat er precies moet gebeuren.Bovendien krijgen zij een stimulans om hun fun-damentele waarden en opvattingen aan te pas-sen. Zo zijn de dierziektes die de afgelopen jarenin de intensieve veehouderijen zijn uitgebroken,een belangrijke impuls voor de reconstructie,niet alleen van de sector maar ook van de ruimte-lijke inrichting van het hele gebied.

Andere ontwikkelingen echter kunnen het innovatieproces belemmeren. Zo leidt politieke

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie: het conceptuele kader 36 • 37

besluiteloosheid op een hoger schaalniveau ergemakkelijk toe dat de motivatie van de betrok-kenen om aan het innovatieproces deel te nemenafneemt. Zij kunnen dan afhaken, omdat hetinnovatieproces wordt gefrustreerd.

Balans van de verkenning

In dit hoofdstuk hebben we een aantal belang-rijke opvattingen over ontwikkelingsplanologiebesproken. Hierbij gaat het om de opvattingenvan het ministerie van vrom en van adviesradenals de wrr en de ser. Deze instanties hebbenhet verschijnsel verschillend benoemd, zonderer een duidelijke omschrijving van te geven. Wel kunnen uit hun verschillende opvattingenvijf belangrijke kenmerken worden afgeleid:

1. de sterke gerichtheid op de toekomstigemaatschappelijke dynamiek, 2. de plaatsing van gebiedskenmerken in een dynamisch perspectief, 3. het gebruik van open en verenigende planconcepten, 4. het open planproces als innovatieproces, 5. de sterke uitvoeringsgerichtheid.

Daarnaast hebben we uiteengezet waarom hetbelangrijk is dat ontwikkelingsplanologie zichricht op het realiseren van systeeminnovatiesofwel van kwalitatieve veranderingen die hetniveau van een sector of deelgebied overstijgen.De opgaven voor ontwikkelingsplanologie zijnimmers groot. De ontwikkeling van de netwerk-samenleving brengt namelijk een hoge maat-schappelijke dynamiek met zich mee. Deze heefttot gevolg dat aan de ene kant de ruimte- enmilieudruk en aan de andere kant en de behoefteaan belevingswaarde en duurzaamheid sterktoeneemt, wat de nodige spanningen met zichmeebrengt. Tegelijkertijd wijzen de ervaringenmet gebiedsgericht beleid uit dat een doeltref-fend en doelmatig beleid niet verzekerd is. Zo is de besluitvorming vaak stroperig en laat de uitvoering nogal eens te wensen over. Wij con-cluderen hieruit dat ontwikkelingsplanologierecht moet doen aan de maatschappelijke dyna-


Verkenning van de knelpunten en uitdagingen: het spel om de ruimte

miek, maar ook dat er een bijzondere inspanningis vereist om er daadwerkelijk een succes van temaken.

Op grond van deze beschouwing hebben we devolgende definitie van ontwikkelingsplanologiegeformuleerd: een gebiedsgerichte beleidsprak-tijk, die op de verwachte maatschappelijke dyna-miek inspeelt, verschillende ruimtebehoeften opeen nieuwe manier met elkaar verbindt, op eenactieve inbreng van de belanghebbenden steunt en aandacht besteedt aan de daadwerkelijke uit-voering. Deze omschrijving is functioneel voorhet onderzoek en pretendeert dus niet algemeengeldend te zijn. Bij onze opvatting van ontwik-kelingsplanologie komen de kenmerken die de wrr, vrom, de ser en anderen hebbengenoemd, in een ander licht te staan: toekomst-gericht betekent de realiseerbaarheid vergrotendoor op de maatschappelijke ontwikkelingen inte spelen, gebiedskenmerken worden in eendynamisch perspectief geplaatst, planconceptenzijn niet alleen open maar ook integrerend en het open planproces wordt georganiseerd alseen innovatieproces. Bij de uitvoering krijgt dewederzijdse koppeling van de planvorming ende investeringen veel aandacht.

De uitspraken in dit hoofdstuk fungeerden alsrichtingwijzers voor het onderzoek. Tijdens het spel, dat in het volgende hoofdstuk wordtbesproken, en het onderzoek naar de gevallen(planningspraktijken), die in de vier daarop volgende hoofdstukken aan de orde komen,hebben de uitspraken het onderzoeksteamgeholpen zich te oriënteren en de aandacht op de relevante verschijnselen te concentreren.Zowel bij het spel als bij de vergelijkende gevals-studie was er namelijk sprake van een overvloedaan indrukken, inzichten en informatie. De uit-spraken gaven aanwijzingen om te bepalenwelke indrukken en dergelijke relevant waren en welke het team zonder problemen buitenbeschouwing kon laten. Het gaat dus niet omhypothesen die tijdens het onderzoek zijngetoetst.

een voorbeeld van ontwikkelingsplanologie die – afhankelijk van de manier waarop het in de praktijk wordt gebracht – meer of mindergericht is op de realisering van systeeminnova-ties. Onze keuze is gevallen op het stedelijke netwerk BrabantStad, het netwerk dat de provincie Noord-Brabant en de vijf groteBrabantse gemeenten Breda, Den Bosch,Eindhoven, Helmond en Tilburg momenteelontwikkelen.

De vakgroep Technische Bestuurskunde van deTechnische Universiteit Delft en het Instituutvoor Maatschappelijke Innovatie hebben het‘Spel om de ruimte’ georganiseerd in opdrachtvan het Ruimtelijk Planbureau. De vakgroepwerkte samen met het Planbureau en metBureau BrabantStad, dat verantwoordelijk isvoor de ontwikkeling van het gelijknamige stedelijke netwerk.

Het spel bood een leeromgeving waarin debestuurlijke en fysieke werkelijkheid werd nagebootst en waarin op een veilige manier konworden geëxperimenteerd (Carton e.a. 2003).Met het spel wil het Ruimtelijk Planbureauvooral inzicht bieden in de knelpunten en uit-dagingen die zich in praktijk kunnen voordoenals ontwikkelingsplanologie wordt gericht op de realisering van systeeminnovaties en in defactoren die het succes daarvan kunnen beïn-vloeden. Bureau BrabantStad wil vooral ver-nieuwende ruimtelijke ideeën en projectengenereren voor het gelijknamige stedelijke netwerk en nieuwe vormen van bestuurlijkesamenwerking uitproberen. Op deze manierlevert het spel inzichten op in de mogelijke rich-tingen waarin het stedelijke netwerk zich kanontwikkelen.

Het conceptuele kader gaf richting aan het ‘Spel om de ruimte’. De uitspraken uit het kader

v e r k e n n i n g va n d e k n e l p u nt e n e n u it dag i n g e n : h e t s p e l o m d er u i mt e

In dit hoofdstuk1 beschrijven we de opzet van het ‘Spel om de ruimte’ en geven we een over-zicht van de uitkomsten die dit simulatiespelheeft opgeleverd. Hierbij komen de belangrijk-ste knelpunten en uitdagingen aan bod die zich tijdens het spel voordeden. We gebruiken de uitkomsten van het vorige hoofdstuk als toets-stenen voor het spel. Zo kijken we eerst naar de hoeveelheid systeeminnovaties. Daarnabeoordelen we de uitkomsten op de vijf ken-merken van ontwikkelingsplanologie: degerichtheid op de verwachte maatschappelijkedynamiek, de mate waarin de gebiedsken-merken in een dynamisch perspectief wordengeplaatst, het gebruik van open en verenigendeplanconcepten, de mate waarin het open plan-proces werkt als innovatieproces en de uitvoe-ringsgerichtheid. Vervolgens gaan we na wat het spel ons leert over de succesfactoren die we hebben geformuleerd. Tot slot vatten we de uitkomsten samen en leggen we de link metde onderzochte gevallen die in de volgendehoofdstukken worden besproken.

Het ‘Spel om de ruimte’: doel en opzet inhoofdlijnen

Het ‘Spel om de ruimte’ is uitgevoerd om inzichtte bieden in de toepassingmogelijkheden vanontwikkelingsplanologie in de praktijk. Debeleidsdiscussies en de wetenschappelijke discussies over ontwikkelingsplanologie zijnimmers nog vrij recent. Bovendien is nog nietgoed bekend wat ontwikkelingsplanologie in de praktijk inhoudt en tot welke resultaten zij kan leiden.

Om meer inzicht te krijgen in de toepassings-mogelijkheden van ontwikkelingsplanologie,hebben we het simulatiespel toegepast op eenstedelijk netwerk2. Wij beschouwen de ontwik-keling van een stedelijk netwerk namelijk als

Verkenning van de knelpunten en uitdagingen: het spel om de ruimte 40 • 41

nieuwe woningen, bedrijventerreinen, infra-structuur en natuur. De megatrends uit de tweescenario’s zijn in het voorgaande schema samen-gevat.

Los van de verschillen in toekomstscenariowaren er nog andere verschillen tussen de beide speldagen:

– Het Bureau BrabantStad kreeg op de tweedespeldag een veel sterkere regierol (bevoegdheidtot coördinatie, rol van initiatiefnemer) dan op de eerste, om zicht te krijgen op de functies diehet bureau kan vervullen bij de ontwikkeling vanhet stedelijke netwerk.

– De ontwerpers kregen op de eerste speldagde opdracht voor individuele spelers of van coalities van spelers te werken en op de tweedespeldag in opdracht van Bureau BrabantStad, omzicht te krijgen op de functies die de ontwerperskunnen vervullen. Dit bood op de tweede dag de mogelijkheid een gezamenlijke visie voor het stedelijke netwerk te maken.

– Bureau BrabantStad ontving op de tweedespeldag fiches om het fonds te voeden, om zicht te krijgen op de functies van een regionaal ontwikkelingsfonds. Deze verschillen pasten bij de genoemde megatrends uit de toekomst-scenario’s.

– De spelers hadden op de tweede spel dagminder geld (fiches) dan op de eerste om deeffecten van een lagere economische groei zichtbaar te maken.

Deelnemers en opdrachtDe circa 50 deelnemers bestonden uit vertegen-woordigers van de grote en kleine gemeenten uit Noord-Brabant, de provincie, maatschappe-lijke organisaties, het bedrijfsleven en ontwerp-bureaus. Bijlage I geeft een overzicht van de spelers. De deelnemers speelden zoveel moge-lijk de rol die overeenkomt met hun dagelijksefunctie. Zij kregen als opdracht vernieuwendevisies en projecten te bedenken die pasten bij demegatrends die in elk toekomstscenario warengeschetst. De opdracht luidde: ‘Zet uw eigen engezamenlijke ambities voor Brabant 2030 op dekaart!’.

VoorbereidingDe deelnemers kregen voorafgaand aan elkespeldag het toekomstscenario toegestuurd. Om de deelnemers te stimuleren zich in het scenario in te leven, werd hun gevraagd alvastenkele vernieuwende projecten te bedenken die bij het scenario in kwestie pasten. Op elkespeldag werd het toekomstscenario uitgebeeldvia wandborden in de zaal waarop de mega-trends en de ruimtelijke consequenties via tref-zinnen, foto’s en tekeningen werden aangege-ven. Om de inleving in het scenario verder te stimuleren, werd deze aan het begin van de speldag door twee professionele acteurs geïn-troduceerd. Zij speelden de befaamde toekomst-goeroe Prof. Dr. Willem Wonderwoudt mbaen zijn assistent van het bureau Future Watch en namen de deelnemers op een denkbeeldigemanier mee in de wereld zoals die er in 2030 uit zou kunnen zien.

Tijdens de spelintroductie kregen de deelnemersinformatie over het werkelijke programmaBrabantStad en korte beschrijvingen van de projecten uit het BrabantStad-programma, zoalsde ontwikkeling van stationslocaties en spoor-zones in een aantal steden, de ontwikkeling vaneen multimodaal complex en shuttles voor dehoge snelheidslijn. De deelnemers werd daar-naast verteld dat dit programma nog moest worden gerealiseerd en dat het Bureau Brabant-Stad hierbij een belangrijke stimulerende roldiende te spelen.

Na de introductie van het spel kregen de deel-nemers de gelegenheid zich voor te bereiden ophun rol in het spel. Elke rol werd door minimaaltwee deelnemers gespeeld. Zij moesten eenvisie en een strategie voor hun rol ontwikkelenen deze kernachtig aan de hand van een sloganaan de andere deelnemers kenbaar maken.Daarna werd hun gevraagd door onderhande-lingen en coalities te sluiten de ‘nieuwe kaart van BrabantStad 2030’ te maken, gegeven demegatrends uit het toekomstscenario dat voordie dag gold.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Verkenning van de knelpunten en uitdagingen: het spel om de ruimte 42 • 43

fungeerden als richtingwijzers voor de organi-satie van het spel, voor de observatie van de relevante verschijnselen tijdens het spel en voorde interviews van een aantal deelnemers na het spel. Tijdens het simulatiespel was er sprakevan een overvloed aan indrukken, inzichten eninformatie. De uitspraken uit het kader bodenhandvatten om te bepalen welke indrukken en dergelijke relevant waren en welke zonderproblemen buiten beschouwing konden wordengelaten.

Uitvoering van het spel

Speldagen en verschillen daartussen Het ‘Spel om de ruimte’ werd gespeeld in deGuus Hiddinkzaal van het Philips Stadion inEindhoven. Het spel is twee keer gespeeld. De twee speldagen waren vergelijkbaar vanopzet. Het belangrijkste verschil was dat de deel-nemers zich op de tweede speldag in een andertoekomstscenario moesten inleven. Brabant productieruimte vormde de input en het decorvoor de eerste speldag en Brabant belevings-ruimte voor de tweede speldag.

De megatrends van beide speeldagen

Dag 1: Brabant Productieruimte

– Grote economische groei en opmars vankennis- en innovatie-economie.

– Beleid wordt vooral bepaald op mondiaal en lokaal niveau.

– Ruimte en milieu staan ten dienste van welvaartsontwikkeling.

– Natuur en landbouw raken op hun retour;veehouderij maakt plaats voor kennisintensievelandbouwbedrijven.

– De vraag naar woningen en bedrijfslocatiesgroeit sterk.

– Wateroverlast wordt beheerst door technische maatregelen.

– Vervoer via de weg en de lucht neemt een hoge vlucht.

Het Ruimtelijk Planbureau had beide scenario’svoorafgaand aan het spel gemaakt. Het doel vande scenario’s was de deelnemers te stimulerenom in te spelen op de toekomstige maatschap-pelijke dynamiek, om het stedelijke netwerkinnovatief in te vullen en om vervolgens te kijkenwelke knelpunten en uitdagingen zich daarbijvoordoen. De toekomstscenario’s boden zichtop nieuwe problemen en uitdagingen die zich nu nog niet voordoen, maar die op de lange termijn wel een rol kunnen spelen. Zij bodeneveneens zicht op nieuwe oplossingen die op de lange termijn beschikbaar kunnen komen.

De toekomstscenario’s formuleerden de uit-dagingen waarvoor de deelnemers zich in hetspel gesteld zagen. Zij keken vooruit tot 2030 en verkenden de consequenties die de mega-trends kunnen opleveren voor wonen, werken,verkeer, landbouw, natuur, recreatie en water.Megatrends zijn ontwikkelingen op economisch,technologisch, sociaal-cultureel en andere terreinen, die op den duur de samenleving en de fysieke ruimte fundamenteel veranderen. Hieruit volgden ook de ontwikkelingsopgavenvoor de lange termijn, zoals de behoefte aan

Dag 2: Brabant Belevingsruimte

– Matige economische groei en doorbraak van de ‘verantwoorde economie’.

– Beleid wordt bepaald op alle schaalniveaus,waaronder het regionale.

– Ruimte en milieu stellen voorwaarden aande welvaartsontwikkeling.

– Veel belangstelling voor natuur en land-schap; boeren worden groene ondernemers.

– De vraag naar woningen en bedrijfslocatiesneemt vooral in kwalitatieve zin toe.

– Water wordt hét landschapselement.

– Vervoer via spoor, water en ondergrondneemt het meest toe.


Gang van zaken De deelnemers onderhandelden en sloten coalities over projecten die bij het toekomst-scenario pasten en trachtten van andere spelersfinanciële middelen (fiches) en goedkeuring(handtekeningen) te krijgen voor hun projecten.De spelers konden ontwerpers inschakelen omde projecten op een hoger plan te brengen enmeer samenhang tussen de projecten aan tebrengen. De ontwerpers gaven de ruimtelijkepatronen en kansen voor Brabant aan, maaktenkaartbeelden en schetsen en combineerden projectvoorstellen. Tegelijkertijd kreeg BureauBrabantStad de opdracht het genereren van projectideeën en het realiseren van projecten te stimuleren en deze ideeën op elkaar af testemmen. De ruimtelijke en juridische proce-dures waren in het spel sterk vereenvoudigd.Grotere projecten vergden goedkeuring van partijen zoals provincie, gemeente, ministerieen/of Bureau BrabantStad en konden alleenworden gerealiseerd wanneer er voldoendefinanciële middelen waren. Op de eerste speldagwerden aanzienlijk meer fiches aan de spelersmeegegeven dan op de tweede speldag. Ookwerden de fiches op de tweede speldag andersover de spelers verdeeld.

Een expertpanel verzorgde de logistiek rondomhet goedkeuren, financieren en realiseren van de projecten. Het panel handhaafde bovendiende bestuurlijke regels die de deelnemers in hetspel zelf afspraken. Verder verstrekte het expert-panel periodiek fiches aan de spelers waarmeezij hun projecten konden financieren. Voortsfungeerde het panel als een bank waar de deel-nemers ontbrekende financiering voor hun projecten konden aanvragen. Sommige spel-regels konden de deelnemers tijdens het spel zelf veranderen. Zo konden ministeriesbevoegdheden naar zich toe trekken of juistdelegeren en konden steden aan BureauBrabantStad bevoegdheden toedelen.

De deelnemers waren over het algemeen genomen goed te spreken over het ontwerp ende organisatie van het spel. Tijdens de evaluatiesna afloop van beide speldagen gaven veel deel-

nemers bovendien te kennen dat het simulatie-spel een realistische weergave van de werkelijk-heid gaf. Zij waren van mening dat het spel hunveel inzichten over de bestuurlijke ontwikkelingvan BrabantStad heeft opgeleverd; dat geldtvooral voor de deelnemers die beide speldagenhebben meegemaakt. De voorzitter van bureauBrabantStad merkte tijdens de evaluatie op ‘Ikheb in één dag ervaren wat ik nu al twee jaar inde werkelijkheid meemaak rond BrabantStad. Erworden bij mij nu wel een paar ogen geopend.’

Een aantal deelnemers vond het spel moeilijk,omdat het tempo nogal hoog lag. Zij voeldenzich steeds ingehaald door de projecten die deandere deelnemers probeerden te realiseren.Maar ook dit werd realistisch gevonden, omdatBrabantStad in werkelijkheid eveneens met eenhoge maatschappelijke dynamiek te makenheeft. Eén deelnemer noemde het spel een snelkookpan waarin de dynamiek die zich in de werkelijkheid voortdoet, in een uitvergroteversie zichtbaar werd gemaakt. Een andermerkte tijdens een interview op dat het interes-sant is mee te maken hoe het planproces ver-loopt: ‘In het echt ben je je daar niet zo bewustvan, omdat het zo verschrikkelijk traag gebeurt.’

Aantal systeeminnovaties

In het vorige hoofdstuk wezen we erop hoebelangrijk het is dat ontwikkelingsplanologie isgericht op het realiseren van systeeminnovaties.Op deze manier worden immers verschillenderuimtebehoeften op een nieuwe manier metelkaar verbonden en wordt het sectorniveau op een samenhangende manier overstegen. We wezen er ook op dat de vernieuwing wordtgerealiseerd door een grote hoeveelheid van enverscheidenheid aan betrokkenen. Wat kwamhiervan tijdens het spel terecht?

Dag 1Op beide speldagen werden er veel fysieke projecten op de blokjeskaart geplaatst. Maar het grootste deel van de projecten had eerder het karakter van een innovatie dan van eensysteeminnovatie ofwel van een kwalitatievevernieuwing die het niveau van een sector of


Spel om de ruimte

Weergave resultaten onderhandelingen en coalitievorming

De resultaten van de onderhandelingen en decoalitievorming werden met symbolen weer-gegeven op een zogenaamde blokjeskaart. Ditwas een kaart van 3 x 5 meter van de provincieBrabant (schaal 1:25.000), die horizontaal op een podium lag. Op deze kaart werden tijdenshet spel alle fysieke projecten neergezet die uitde onderhandelingen en de coalitievormingvoortkwamen. Dit leverde steeds een actueelkaartbeeld op van alle gerealiseerde fysieke projecten. De projectvoorstellen werden metverschillende symbolen op de kaart weergege-ven: houten en metalen blokjes voor woning-bouw en bedrijventerreinen, transparante stukken plastic voor natuur, water en dergelijke,dikke gekleurde wollen draden voor wegen en spoorlijnen en vlaggetjes voor bijzondere pro-jecten, zoals een vliegveld of een theater.

Vastlegging spelverloop en uitkomstenHet verloop van het spel en de uitkomsten ervan zijn op verschillende manieren vastgelegd.Het verloop van beide speldagen – wat de deel-nemers met elkaar bespraken, de projectvoor-

stellen die zij maakten en realiseerden en derge-lijke – werd door een aantal observatoren vast-gelegd. Daarnaast heeft een professionele foto-graaf van beide speldagen een fotoreportagegemaakt. Deze reportage werd samen met dedocumenten die de spelers tijdens het spel maak-ten (ingevulde projectformulieren, schetsen,kaarten), gebruikt om het spelverloop en de speluitkomsten te reconstrueren.

EvaluatieVerder laste de spelleiding op verschillendemomenten evaluaties in om het spelverloop ende resultaten plenair te bespreken. Aan het eindvan het spel kregen de deelnemers bovendienuitvoerig de gelegenheid hun ervaringen te ventileren. Voorts ontvingen zij na afloop van het spel een evaluatieformulier met vragen overde spelopzet, de tevredenheid met het spel, het gebruik van kaarten en de uitkomsten voorBrabantStad. Tot slot is een aantal deelnemersenkele dagen na de eerste en de tweede speldagtelefonisch geïnterviewd.

gische kosten en baten de innovatie oplevert bijverschillende denkbare maatschappelijke ont-wikkelingen. Op grond daarvan kan men in desysteeminnovatie de nodige flexibiliteit inbou-wen, bijvoorbeeld door een flexibel ontwerp te maken dat aan de veranderende omstandig-heden kan worden aangepast of door de reali-sering ervan te temporiseren. Dachten de deel-nemers hieraan?

ToekomstgerichtheidNa afloop van beide dagen bleek dat de deel-nemers maar gedeeltelijk op de lange termijnwaren gericht. Hoewel de toekomstscenario’svooraf waren toegezonden en de twee profes-sionele acteurs de deelnemers in de scenario’sinleidden, hadden zij de nodige moeite zichdaarin te verplaatsen. Voor veel deelnemers bleven de huidige situatie in de provincie en hethuidige ruimtelijke beleid steeds het referentie-punt. Dit leidde tot een paradoxale uitkomst.Veel deelnemers dachten namelijk op beidespeldagen in termen van duurzame ontwikke-ling, wat op zich een aspect is van toekomst-gerichtheid. Echter, op de eerste speldag goldhet toekomstscenario ‘Brabant productieruimte’,waarin duurzame ontwikkeling geen rol speelde.Zij hielden dus maar in beperkte mate rekeningmet de mogelijke toekomstige maatschappelijkedynamiek.

Flexibel ontwerpen en temporiserenOok het onderdeel flexibel ontwerpen en tem-poriseren kwam niet echt uit de verf. Vanwegede hoge dynamiek en de tijdsdruk in het spelwaren de deelnemers sterk gericht op de onder-handelingen en op de ‘realisering’ van de projec-ten op de blokjeskaart. Zij kwamen daardoor niet of nauwelijks toe aan nadenken over flexibelontwerpen en temporiseren. In de interviewsmerkten enkele deelnemers overigens wel opdat hun project de mogelijkheid openliet vooreen andere invulling ervan bij een ander verloopvan maatschappelijke ontwikkelingen. Dit goldbijvoorbeeld voor de Avenue A2 en voorWaternet Brabant.


Omdat de totale hoeveelheid projecten kleinerwas dan op de eerste speldag, maar de projectenwel meer boven het niveau van een sector ofdeelgebiedniveau uitstegen, vormde het stede-lijke netwerk aan het einde van de tweede spel-dag meer een samenhangend geheel. Dit kwamopnieuw overeen met het toekomstscenario vandie dag, namelijk ‘Brabant belevingsruimte’.Overigens was er nog een andere – pragmati-scher – verklaring: de spelleiding stimuleerde de deelnemers op de tweede speldag meer om innovatieve projecten te realiseren. Zij wilde namelijk voorkomen dat de tweede daggrotendeels een herhaling van de eerste dag zou vormen en had dus de projecten uit het programma BrabantStad voorafgaand aan detweede dag al op de kaart geplaatst. Daartoebehoorden ook de twee sleutelprojecten die de eerste dag waren ‘gerealiseerd’.

Al met al kan worden gesteld dat het aantalsysteeminnovaties tegenviel en de samenhang te wensen overliet. Wel liet de tweede dag meersysteeminnovaties en samenhang zien dan de eerste.

Gerichtheid op toekomstige maatschappelijkedynamiek

Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben uit-eengezet, staat ontwikkelingsplanologie openvoor de maatschappelijke dynamiek (en de ruimtelijke effecten) die zich op de lange termijnkan voordoen en stimuleert het daarnaast dezedynamiek. In het spel was dit onderdeel ‘inge-bouwd’ in de twee toekomstscenario’s en in deopdracht aan de deelnemers om de eigen engezamenlijke ambities voor BrabantStad 2030 op de kaart te zetten. We gaan daarom allereerstna hoe toekomstgericht de deelnemers te werkgingen.

De grote onzekerheid over de toekomstigemaatschappelijke dynamiek maakt het bijsysteeminnovaties en andere grootschaligeruimtelijke investeringen vaak noodzakelijk om,voorafgaand aan de realisering ervan, na te gaanwelke economische, maatschappelijke en ecolo-


deelgebied overstijgt. Dat gold vooral voor deeerste speldag. Op deze dag werden meer dan40 projecten op de kaart gezet. Dit waren voor-namelijk rode projecten (woningen, bedrijven-terreinen) en grijze projecten (autowegen,spoorwegen) met een hoofdzakelijk lokale ensectorale betekenis. Er was nauwelijks sprakevan geografische vernieuwing of integratie van verschillende functies. Evenmin werden er opvallende technologische vernieuwingentoegepast. Veel deelnemers gaven namelijk devoorkeur aan het realiseren van eigen projectenboven het afstemmen van projecten en het zoeken naar samenhang. Daardoor bleven bijvoorbeeld procesvernieuwing of cultuur-verandering eveneens uit.

Van de 40 projecten konden er maar twee worden getypeerd als systeeminnovaties omdatzij een kwalitatieve vernieuwing betekenen diehet niveau van een sector of deelgebied over-stijgen. Het betreft twee sleutelprojecten voorhet stedelijke netwerk:

– de Avenue a2 bij Den Bosch met een gedeeltelijke overkluizing van de snelweg en een nieuw stedelijk centrum met woningen,kantoren, winkels en vrije tijdsvoorzieningen;

– de ontwikkeling van openbare vervoers-knooppunten met een uitbreiding van het rail-netwerk en een aansluiting op de Hoge Snel-heidslijn Zuid.

Voorbeelden van andere projecten waren deaanleg van bedrijventerreinen, woningbouw-projecten en de aanleg van een commercieelrecreatiepark. Zij vormden evenwel geensysteeminnovaties.

Door de grote hoeveelheid projecten op sector-of deelgebiedniveau vormde het stedelijke netwerk aan het einde van de eerste speldag een weinig samenhangend geheel. Dit strookte overigens wel met het toekomstscenario‘Brabant productieruimte’. Bovendien was eenbelangrijk deel van de projecten al opgenomenin het bestaande programma BrabantStad. Dedeelnemers wilden namelijk eerst deze projec-ten op de kaart realiseren voordat zij nieuwe projecten bedachten.

Dag 2Op de tweede speldag zetten de deelnemersweliswaar minder projecten op de kaart dan opde eerste, maar hadden wel meer projecten hetkarakter van een systeeminnovatie. Van detwaalf gerealiseerde projecten konden er vierworden getypeerd als sleutelprojecten voor het stedelijke netwerk:

– In Galop met topfokkerijen, maneges, eenuitgebreid netwerk van ruiterpaden en derge-lijke gecombineerd met een sterke profileringvan de Brabanthallen;

– Waternet Brabant, een nieuwe inrichting en ontsluiting van bedrijventerreinen via een uitbreiding van het netwerk van kanalen vooreen duurzaam goederenvervoer over water;

– Waterpoort, een combinatie van investe-ringen in natuur en recreatie met integraal waterbeheer bij de stad;

– Het Web, de transformatie van het gebiedrond luchthaven Eindhoven tot een multimodaalknooppunt met gemengde woon- en werk-functies in hoge bebouwingsdichtheid.

Juist deze projecten betekenden een kwalitatievevernieuwing die het niveau van een sector ofdeelgebied overstegen. In overeenstemmingmet het toekomstscenario ‘Brabant belevings-ruimte’ waren er nu bovendien veel meer projecten waarin rode functies (woningen,bedrijventerreinen) en grijze functies (wegen,spoorwegen) werden geïntegreerd met groenefuncties (natuur, landschap) en blauwe functies(water). Veel deelnemers zochten nu naar grotere projecten waarin verschillende functieswerden geïntegreerd en waarin sprake was vangeografische vernieuwing. Er was ook meerafstemming en samenhang tussen projecten.Zaken als procesvernieuwing, organisatie-vernieuwing en dergelijke kwamen daardooropnieuw niet goed van de grond.

Andere projecten die op de kaart werden gezet,hadden bijvoorbeeld betrekking op de ontwik-keling van een nieuw kenniscentrum en de ontwikkeling van een grootschalig evenemen-tencentrum. Zij vormden daarmee geensysteeminnovaties.

taald, terwijl het concept in ‘Brabant belevings-ruimte’ veel meer resulteerde in groene enblauwe projecten. Tegelijkertijd maakt het ver-schil ook duidelijk dat de richting waarin de deel-nemers het planconcept hebben uitgewerkt,sterk afhankelijk is van de richting van die maat-schappelijke ontwikkelingen. Zo werd op detweede speldag de richting waarin het stedelijkenetwerk werd ontwikkeld, veel meer bepaalddoor duurzaamheid dan op de eerste.

Verenigende planconceptenOp de tweede speldag heeft het planconceptook meer als een verenigend concept gewerkt.Zoals gezegd, probeerden de deelnemers opdeze dag niet zozeer hun eigen projecten te realiseren, maar grotere projecten, waarin uit-eenlopende functies werden geïntegreerd.Daarbij zochten zij meer samenwerking met de andere deelnemers en ook meer samenhangtussen de projecten. Het gevolg was dat het stedelijke netwerk ook een meer samenhangendgeheel vormde. De deelnemers namen huneigen projectvoorstellen weliswaar als vertrek-punt, maar zochten nu meer naar mogelijkhedenom hun voorstellen met die van anderen te com-bineren, waarbij hun eigen voorstellen vaak veranderden. De ministeries stimuleerden henhiertoe, door bijvoorbeeld op het belang vanfunctie-integratie en bredere coalities te wijzen.En de ontwerpers hielpen hen hierbij, door bij-voorbeeld de voorstellen in schetsen met elkaarte verbinden. Op deze manier groeiden de projectvoorstellen uit van lokale en sectoralenaar gebiedsgerichte en sectoroverstijgende. De vier sleutelprojecten bijvoorbeeld zijn opdeze manier tot stand gekomen.

Beide speldagen heeft het planconcept denodige discussies opgeroepen, maar deze dis-cussies gingen meer over de bestuurlijke ver-houdingen dan over de fysieke projecten. Zohadden de discussies vooral betrekking op despanningen tussen de bestaande bestuurlijkeconstellatie en de constellatie die voor hetschaalniveau van het stedelijke netwerk wense-lijk werd geacht. Gemeenten maken immersplannen voor het gemeentelijke grondgebied

en laten de plannen door de eigen gemeente-raad vaststellen. Doordat het eigenbelang van de gemeenten het gezamenlijke belang domi-neerde, kwamen projecten die de gemeente-grens overschrijden, moeizaam tot stand.Bovendien waren de spelers meer gericht oponderhandelingen, het vormen van coalities enhet ontwikkelen van de fysieke projecten dan op het ontwikkelen van een gezamenlijke visieop de ontwikkeling van het stedelijke netwerk.

Resumerend, het verschil tussen de projecten dieop beide speldagen op de kaart gekomen zijn, geefteen indicatie van het open karakter van het plan-concept ‘stedelijk netwerk BrabantStad’. Op detweede dag werkte het planconcept meer als eenverenigend concept dan op de eerste.


In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat het open planproces het karakter van een innovatieproces moet aannemen. Dit betekentonder meer dat innovatiemanagement in dit proces een grote rol moet spelen. Relevante activiteiten in innovatiemanagement zijn: verrassende ontmoetingen organiseren, geza-menlijk feitenonderzoek doen en gezamenlijkontwerpen. Lukte het de deelnemers dit te realiseren?

Om recht te doen aan het open planproces, hebben we gekozen voor een grote variëteit aan deelnemers: overheden maatschappelijkeorganisaties, bedrijfsleven, ontwerpbureaus,enzovoort. Deze variëteit was veel groter dan die van de partijen waarmee Bureau BrabantStadin de praktijk werkt. Om speltechnische redenenwaren geen individuele burgers uitgenodigd,maar wel organisaties die sterk op burgers zijngericht, zoals ouderen- en gehandicapten-organisaties. De deelnemers speelden boven-dien een actieve rol. Zo kregen zij allemaal deopdracht projectvoorstellen in te dienen.

Verrassende ontmoetingen Op beide speldagen was er een grote dynamiekonder de deelnemers. Er ontstonden allerlei


Kortom, de deelnemers bleken maar gedeeltelijktoekomstgericht te zijn. Zij besteedden weinig aandacht aan de haalbaarheid van de projectenonder verschillende maatschappelijke en econo-mische omstandigheden. Ook de mogelijkhedentot flexibel ontwerpen en temporiseren kregenweinig aandacht.

Plaatsing van gebiedskenmerken in dynamisch perspectief

Typerend voor ontwikkelingsplanologie is dat degebiedskenmerken niet als een statisch gegevenworden opgevat, maar worden geplaatst in eendynamisch perspectief. In hoeverre slaagden dedeelnemers hierin?

Vooraf een opmerking over het spelverloop. Hetstedelijke netwerk BrabantStad speelt zich opgebiedsniveau af. Hierbij gaat het vooral om hetmidden en het oostelijk deel van de provincieNoord-Brabant, waar ook de vijf grote stedenliggen. Op de tweede dag speelde het zoekennaar gebiedsgerichte oplossingen voor de opga-ven uit de scenario’s een grotere rol dan op deeerste dag. Op de eerste speldag probeerden de deelnemers immers vooral projecten voorafzonderlijke locaties of deelgebieden te reali-seren, terwijl zij op de tweede speldag meer projecten op de kaart zetten die voor het helegebied relevant waren. Bovendien stimuleerdehet toekomstscenario ‘Brabant belevingsruimte’de deelnemers meer om in de projectvoorstellenrekening te houden met de fysieke kenmerkenvan het gebied dan het toekomstscenario‘Brabant productieruimte’. Voorbeelden hier-van zijn de uiteenlopende sleutelprojecten voorhet stedelijke netwerk die op beide speldagenwerden ‘gerealiseerd’. Dit kwam niet alleen door de eerdergenoemde interventie van despelleiding, maar ook door de sterkere regie van Bureau BrabantStad. Beide vormen vaninterventie pasten overigens in het scenario‘Brabant belevingsruimte’.

Hoewel de identiteit en de kenmerken van hetgebied op beide dagen in een dynamisch per-spectief werd geplaatst, liepen de uitkomsten

ook in dit opzicht duidelijk uiteen. Doordat op de eerste speldag een groot aantal projectenwerd gerealiseerd die weinig samenhang metelkaar vertoonden, verzwakten de bestaandeidentiteiten van het midden en het oostelijk deelvan de provincie, zonder dat er duidelijke nieuweidentiteiten werden ontwikkeld. De uitkomstenbestonden immers uit een losse verzamelinglokale en sectorale projecten. Op de tweedespeldag veranderden de bestaande identiteitenwel in een nieuwe, doordat de deelnemers meergrootschalige en samenhangende projecten opde kaart zetten en doordat zij daarbij veel aan-dacht besteedden aan de gebiedskenmerken. Zo betekent het sleutelproject Waternet Brabantdat het bestaande netwerk van kanalen wordtuitgebreid, zodat bestaande en nieuwe bedrij-venterreinen op een nieuwe manier wordeningericht en ontsloten en duurzaam goederen-vervoer over water mogelijk wordt.

Samenvattend, gebiedsgericht werken blijkt even-min vanzelfsprekend. Wel kwam gebiedsgerichtwerken op de tweede dag beter tot zijn recht danop de eerste.

Open en verenigend planconcept

Ontwikkelingsplanologie moet gebruik makenvan open planconcepten, ofwel concepten die globaal de richting aangeven waarin de aan-pak van een probleem te vinden is. Bovendienmoeten deze concepten integrerend werken ende tegenstrijdige ruimtebehoeften verenigbaarmaken. In hoeverre zagen we dit in het spelgebeuren?

Open planconceptenHet verschil tussen de projecten die op beidespeldagen op de kaart zijn gezet, geeft een indicatie van het open karakter van het plan-concept ‘stedelijk netwerk BrabantStad’. Demanieren waarop de deelnemers het plancon-cept hebben gedefinieerd en uitgewerkt, isnamelijk sterk afhankelijk van de megatrends die in de beide toekomstscenario’s zijn geschetst.In ‘Brabant productieruimte’ is het planconceptvooral in rode projecten en grijze projecten ver-

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Verkenning van de knelpunten en uitdagingen: het spel om de ruimte 50• 51

De bestuurlijke impasse waarin ontwikkelings-planologie volgens het spel zou kunnen ver-zanden, werd in de periode tussen de tweespeldagen door de spelleiding van de tu Delft,het Ruimtelijk Planbureau en de contact-personen van Bureau BrabantStad uitgebreidgeëvalueerd. Op grond daarvan bedachten zijeen nieuwe strategie om de tweede speldagbeter te laten verlopen. Afgesproken werd datBureau BrabantStad op deze dag de samenwer-king tussen de deelnemers actief zou stimuleren.Dit zou het bureau doen door meer regie te voeren over het planproces, door de gezamen-lijke visievorming actief te stimuleren en dooreen regionaal ontwikkelingsfonds te beheren.

Deze nieuwe strategie bracht echter weinig verandering. De ontwerpers maakten met elkaareen visie voor het gebied, maar die werd door de andere deelnemers niet geaccepteerd omdatzij hun opvattingen er onvoldoende in herken-den. Het regionale ontwikkelingsfonds vormdeal snel aanleiding om opnieuw langdurig over de verdeling van de financiële kosten en baten te onderhandelen. Daardoor trad op de tweedespeldag al snel hetzelfde patroon op als op deeerste dag. Een van de deelnemers merkte tijdens de evaluatie op ‘Ze zijn zo druk bezig om met elkaar te praten dat ik alleen hun ruggenzie.’

Het gebrek aan vertrouwen tussen de deel-nemers oefende een grote invloed uit op hunopstelling bij de bestuurlijke onderhandelingenen op hun keuzes bij de realisering van projecten.Zo verkochten de kleine gemeenten liever grond aan projectontwikkelaars dan aan de grote gemeenten, die zij als bedreiging zagen.De grote gemeenten zaten in een dubbelrol: zij stonden vaak voor de keus mee te gaan met de lokale initiatieven die zich in hoog tempo ontwikkelden, of trouw te blijven aan de strope-rige procedures binnen Bureau BrabantStad.

Omdat dit patroon op de tweede speldagopnieuw optrad, heeft de spelleiding geïnter-venieerd, zodat het spel verder kwam. Het teamverzocht de vijf steden en de provincie alsnog

een ruimtelijke visie te accepteren, die eerder op de dag was gemaakt maar die zij niet haddenaanvaard, en gezamenlijk geld te investeren in de realisering ervan. Dit leidde uiteindelijk totenthousiasme voor de vier sleutelprojecten voor het stedelijke netwerk. Ondanks (of juistdankzij) de interventie constateerden de deel-nemers na afloop van de tweede dag dat BureauBrabantStad een betere regie had gevoerd danop de eerste dag.

StakeholderplanningTot slot iets over de stakeholderplanning. Deopzet van het spel was op zich erg open, getuigede grote verscheidenheid aan deelnemers: vertegenwoordigers van overheden, maatschap-pelijke organisaties, bedrijfsleven en kennis-instellingen. Daarnaast werden de deelnemersgestimuleerd een zo groot mogelijke variëteitaan projectvoorstellen te genereren. De toe-komstscenario’s ‘Brabant productieruimte’ en ‘Brabant belevingsruimte’ waren daarvoorrichtinggevend, maar niet dwingend. De deel-nemers stonden selectief open voor elkaar. Door de sterke gerichtheid op het ‘realiseren’van projecten op de kaart waren zij echter alleengeïnteresseerd in anderen als zij concrete pro-jectideeën hadden die vrij gemakkelijk combi-neerbaar waren. Een deelnemer zegt daar overin een interview: ‘Als de inbreng niet duidelijkwas, was de speler niet interessant.’ Sommigedeelnemers functioneerden daardoor nogalgesloten. Dit geldt vooral voor Bureau Brabant-Stad, dat zich sterk richtte op de bestuurlijkepartners. Door het voortdurende interne overlegover de financiële baten en lasten kwam hetbureau er nauwelijks aan toe contacten te leggenmet de andere deelnemers, zoals projectont-wikkelaars en maatschappelijke organisaties. Indit opzicht was er dus eerder sprake van ‘share-holderplanning’ dan van ‘stakeholderplanning’.

Al met al kunnen we spreken van een beperkt openplanproces en niet echt van een innovatieproces. Er was wel sprake van verrassende coalities, waarsoms innovatieve projectvoorstellen uit voort-kwamen. Het spel bood geen gelegenheid geza-menlijk feitenonderzoek te doen. Hoewel het spel

verrassende ontmoetingen en coalities, waaruitsoms interessante projectvoorstellen voort-kwamen. Zo sloten de projectontwikkelaars veel coalities met andere partijen om projectenop de kaart te zetten, vooral met kleine gemeen-ten en met maatschappelijke organisaties. Ditgebeurde overigens buiten Bureau BrabantStadom. Het bureau was namelijk erg intern gerichten daardoor vrijwel onzichtbaar voor de anderedeelnemers. Een deelnemer merkte tijdens eentussenevaluatie dan ook op ‘Ik wist niet eens dathet spel om hen draaide.’

Gezamenlijk feitenonderzoekVan gezamenlijk feitenonderzoek was geensprake. Het spel zou namelijk te ingewikkeldworden als er (gefingeerd) onderzoek zou moeten worden gedaan. Bovendien zouden de spelers hierdoor overvraagd worden. De spelers hebben gebruikgemaakt van de kennisdie zijzelf paraat hadden. De meesten beschiktenover voldoende kennis over het gebied en hetstedelijke netwerk om het spel te kunnen spelen,omdat zij er in de praktijk meer of minder inten-sief bij betrokken zijn.

Gezamenlijk ontwerpenOok het gezamenlijke ontwerpen kwam moei-lijk van de grond. Op de eerste speldag was datniet verwonderlijk, omdat de ontwerpers toenbij andere partijen of coalities daarvan opdrach-ten moesten zien te verwerven. Dit paste name-lijk bij het scenario ‘Brabant productieruimte’.Maar ook op de tweede speldag was het moeilijkhet gezamenlijke ontwerpen in de praktijk tebrengen. En dat terwijl de ontwerpers op dezespeldag de opdracht hadden gekregen samenmet de andere deelnemers en onder regie vanBureau BrabantStad een gezamenlijke visie voorhet stedelijke netwerk te maken. Zowel de ont-werpers zelf als de andere deelnemers blekenmoeite te hebben met de rol van ontwerpen inhet spel. De ontwerpers wilden het liefst ver-nieuwende en integrale ruimtelijke visie ‘op detekentafel’ ontwerpen en deze vervolgens aande deelnemers presenteren. Juist om deze redenweigerden de andere deelnemers echter de visieop het stedelijke netwerk te accepteren die de

ontwerpers aan het begin van de tweede speldaghadden gemaakt.

Omgekeerd reduceerden de andere deelnemersde rol van de ontwerpen – net als vaak in de werkelijkheid het geval is – tot die van illustratiesvan hun eigen projectideeën. Een ontwerper dievragen stelde aan een aantal andere deelnemersom te ontdekken wat ze eigenlijk wilden, kreegte horen: ‘Hé hé, jij bent ontwerper, jij hoeftalleen maar uit te tekenen.’ Om die reden kwamde rol van het ontwerpen de beide speldagenniet goed tot zijn recht.

KennismanagementKennismanagement heeft geen rol gespeeld inhet spel, omdat dit het spel te ingewikkeld zoumaken en Bureau BrabantStad zo overvragen.Bureau BrabantStad had in het spel de handennamelijk al vol aan de regie over de planproces.De verklaring hiervoor is vooral te vinden in de rivaliteit tussen de vijf grote steden die inBureau BrabantStad vertegenwoordigd zijn;deze rivaliteit leidde tot grote traagheid in debesluitvorming. Het belangrijkste onderwerpvan overleg was de verdeling van financiëlebaten en lasten tussen deze steden. Er werdeningewikkelde constructies bedacht om ervoor te zorgen dat geen van de partijen te veel zoubetalen of te weinig zou behalen. Ondertussenwaren de bestuurders onbereikbaar voor deandere deelnemers. Doordat er op de eerstespeldag, vanwege de hoge economische groei in het scenario ‘Brabant productieruimte’, veelfinanciële middelen voorhanden waren, haddende private partijen en de gemeenten de moge-lijkheid hun ambities grotendeels buiten BureauBrabantStad om te realiseren. Vooral enkele projectontwikkelaars en kleine gemeentenzagen hun kans schoon en gingen voortvarendaan de slag met het ‘realiseren’ van projecten.Door een gebrek aan initiatief en aan regie kwamBureau BrabantStad daarbij steeds meer buitenspel te staan, totdat het tegen het einde van deeerste speldag nauwelijks meer een rol speelde.Een aantal deelnemers stelde het streven van hetbureau naar een brede consensus na afloop als‘een uitwas van het poldermodel’ aan de kaak.

siteit van het conflict speelde een minder groterol. Dat de maatschappelijke ontwikkelingengeen invloed hadden, had te maken met debeperkte opzet van het spel, dat niet te ingewik-keld kon zijn. Hieronder bezien we de factorennader.

Persoonlijke vaardigheden betrokkenenOp beide speldagen kwam inderdaad naar vorendat de vaardigheden van de deelnemers vangroot belang zijn. Bij sommige deelnemers ont-brak het initiatief en de creativiteit om innova-tieve projectvoorstellen te bedenken, coalitiesdaarvoor te smeden, goedkeuring (handtekenin-gen) hiervoor te verkrijgen en de financiering(fiches) rond te krijgen. Zo namen de kleineregemeenten de eerste speldag een erg afwach-tende houding aan. Zij zochten zelf geen anderedeelnemers op om projectvoorstellen te maken,maar wachtten af tot de anderen hen zoudenbenaderen. Op deze manier probeerden zij deandere deelnemers bewust te maken van het feitdat zij niet om hen heen konden. Het resultaatwas echter dat de kleinere gemeenten op die dagalleen maar een marginale rol speelden. Op detweede speldag gingen zij veel voortvarender te werk. Daardoor slaagden zij er toen wel inprojecten op de kaart te zetten.

Binnen Bureau BrabantStad werd wel veelgecommuniceerd en naar elkaar geluisterd, maar het ontbrak aan het noodzakelijke infor-mele leiderschap. De vertegenwoordigers vande provincie en de vijf grote steden waren voort-durend op zoek naar een brede consensus. Zijnamen weinig initiatieven en hakten nauwelijksknopen door. Het gevolg was dat de onderhan-delingen veel tijd in beslag namen en dat BureauBrabantStad zich sterk naar binnen keerde. Dithad op zijn beurt tot gevolg dat het bureau er niet in slaagde de regie te voeren over de ont-wikkeling van het stedelijke netwerk en dat het steeds meer buiten spel kwam te staan.Onduidelijkheid over de rol van Bureau Brabant-Stad speelde daarbij ook een grote rol. Na afloopvan de tweede speldag waren veel deelnemershet erover eens dat Bureau BrabantStad niet op het regionale en lokale niveau de regie zou

wel mogelijkheden bood voor gezamenlijk ont-werpen, kwam ook dit niet goed van de grond. Het spel bood evenmin gelegenheid tot kennis-management. Bureau BrabantStad slaagde er echter ook niet goed in de regie te voeren.Hierdoor was er eerder sprake van shareholder-planning dan van stakeholderplanning.


Hoe zat het met de aandacht voor de uitvoeringen met de mate waarin planvorming en investe-ringen aan elkaar worden gekoppeld? Voorafmerken we op dat het spel geen gelegenheidbood verschillende vormen van een uitvoe-ringsorganisatie of verschillende uitvoerings-programma’s te simuleren. Dat zou het spel namelijk opnieuw te ingewikkeld maken. Bureau BrabantStad had daardoor meer eencoördinerende dan een uitvoerende rol, hoeweldie rol in het spel en in de realiteit nog niet echt uitgekristalliseerd was.

Niettemin viel op dat de financiering van projecten veel aandacht kreeg. De deelnemersbeschikten over verschillende hoeveelhedengeld (fiches). Op de eerste dag was er meer geld beschikbaar dan op de tweede. De kosten(benodigde fiches) van de verschillende typenprojecten waren vooraf globaal bekend. Tijdenshet spel besteedden de deelnemers veel aan-dacht aan het bedenken van nieuwe financie-ringsconstructies. Zo slaagden enkelen er op de eerste speldag in een regionaal fonds voorgroenbeheer op te richten. Zij waren zich ernamelijk van bewust dat de kwaliteit en de prijzen van de woningen en de bedrijventerrei-nen voor een belangrijk deel bepaald wordendoor de aanwezigheid van groen in de directeomgeving. Op de tweede speldag werd een aan-tal groene projecten eveneens via de bouw vanwoningen en bedrijventerreinen gefinancierd.

Zoals eerder is opgemerkt, vormde de grote aandacht voor de financiering echter ook eenbottleneck in het spel: binnen Bureau Brabant-Stad waren de gemeenten zo sterk gefixeerd ophet onderhandelen over de kosten en baten, dat


moeten willen voeren, maar dat het zich naar het nationale en Europese niveau zou moetenprofileren.

Gelukkig waren er ook enkele deelnemers dieveel successen wisten te boeken. Opvallend wasdat sommige deelnemers een zwakke uitgangs-positie in het spel hadden, omdat zij noch overgeld noch over formele bevoegdheden beschik-ten, maar dat zij door een sterk persoonlijkoptreden er toch in slaagden enkele innovatieveprojecten op de kaart te zetten. Zo nam een vertegenwoordiger van een milieuorganisatie,die geen enkel fiche tot zijn beschikking had,veel initiatief. Hij bedacht creatieve projectvoor-stellen, vond sleutelpartijen uit verschillendesectoren voor de realisering ervan, wist henenthousiast te maken en was voldoende flexibelom zijn voorstellen aan te passen en ze met dievan hen te combineren. Op deze manier werd de landbouwgrond tussen Breda en Tilburgomgevormd tot een groot nieuw park met eensportcomplex en een mediapark. Enkele project-ontwikkelaars beschikten over vergelijkbarevaardigheden. Daarbij moet worden opgemerktdat hun positie in het spel sterker was, omdat zijwel over de nodige fiches beschikten.

Intensiteit conflictTijdens het spel deden zich nauwelijks hoogoplopende conflicten voor. Wel was er eengematigd conflict, dat de nodige vertraging opleverde voor ontwikkelingsplanologie: derivaliteit tussen de vijf grote steden. Er ontstondsteeds een patstelling, doordat geen van de steden bereid was te accepteren dat zij financieelmeer zou bijdragen aan een project dan eenandere stad of dat zij er minder van zou profite-ren. En doordat de provincie per project steedsprobeerde consensus tussen alle vijf de steden te bereiken, verliep de besluitvorming binnenBureau BrabantStad traag. Bovendien slaagdehet bureau er hierdoor niet in de regie over hetspel te voeren. Doordat de onderhandelingenveel tijd in beslag namen, waren de bestuurdersnamelijk onbereikbaar voor de andere deel-nemers. Dit leidde er op zijn beurt toe dat de private partijen en de kleinere gemeenten hun


de goedkeuring van de projecten vaak moeizaamtot stand kwam. Het feit dat Bureau BrabantStadop de tweede speldag fiches had voor regionaalontwikkelingsfonds, veranderde hier weinig in. Dat de deelnemers al in een vroeg stadium vanhet spel aandacht besteedden aan de financie-ring van projectideeën, kwam vooral ook doorde opzet. Zij waren hiertoe immers min of meergedwongen, omdat de projecten alleen op dekaart konden worden gezet als de financiering(fiches) en de toestemming (handtekeningen)rond waren. Het expertpanel hield hier toezichtop. Omgekeerd besteedden de meeste deel-nemers tijdens het spel veel aandacht aan deruimtelijke effecten van de ruimtelijke investe-ringen (projecten). Het nadenken over de ruimtelijke effecten van projecten bleek bij demeeste deelnemers, vooral bij de ruimtelijkeordenaars, gemeengoed te zijn. De bedreigin-gen van natuur en landschap, de compensatie-mogelijkheden, de verbeteringen van de woonmilieus en de leefomgeving kregen veelaandacht. Incidenteel werden projectvoorstellenmet een sterk sectorale invalshoek naar vorengebracht, bijvoorbeeld voorstellen voor nieuweinfrastructuur, waarbij echter nauwelijks reke-ning werd gehouden met de effecten daarvan op de leefomgeving. Maar de meeste van dezevoorstellen werden door de andere deelnemersal snel van tafel geveegd.

Kortom, wij menen dat de deelnemers al bij hetbedenken van het spel veel aandacht besteed hebben aan de financiering ervan. De meeste spelers hadden verder ook veel aandacht voor deruimtelijke consequenties van de fysieke projecten.

Inzicht in succesfactoren

Het ‘Spel om de ruimte’ moest niet alleen interessante inzichten bieden in de knelpuntenen uitdagingen die zich in de praktijk van ont-wikkelingsplanologie kunnen voordoen, maarook in de factoren die het succes ervan beïnvloe-den. Factoren die tijdens de twee speldagen eenmerkbare invloed hebben uitgeoefend, warende persoonlijke vaardigheden van de betrok-kenen, de bestuurlijke verhoudingen. De inten-

deelnemers zich in de scenario’s te laten ver-plaatsen, hadden zij hier veel moeite mee. Hetgevolg was dat de huidige situatie in de provincieen het huidige ruimtelijke beleid voor hen alsreferentiepunt bleef dienen. Zij besteeddenevenmin veel aandacht aan de haalbaarheid vande projecten onder verschillende maatschappe-lijke en economische omstandigheden of aan de mogelijkheden tot flexibel ontwerpen entemporiseren. Hierbij speelde de grote tijdsdrukin het spel ook een voorname rol. In de vergelij-kende gevalsstudie zullen we daarom nagaanhoe met de toekomstige maatschappelijke dyna-miek rekening kan worden gehouden en welkerol daarbij voor flexibel ontwerpen en tempori-seren is weggelegd.

Plaatsing van gebiedskenmerken in een dynamisch perspectief

De eerste speldag maakte duidelijk dat gebieds-gericht werken niet vanzelfsprekend is. Op dezedag werden immers veel projecten voor hetlokale niveau of het niveau van een deelgebiedop de kaart gezet. Er waren maar twee sleutel-projecten ‘gerealiseerd’ die relevant waren voorhet hele stedelijke netwerk. Op de tweede spel-dag kwam het gebiedsgericht werken sterker tot zijn recht. Er werden toen niet alleen meersleutelprojecten op de kaart gezet, maar bij dezeprojecten werd ook meer aandacht besteed aande fysieke en andere kenmerken van het gebied.Het spel maakte duidelijk dat een hoge maat-schappelijke en ruimtelijke dynamiek gemakke-lijk leidt tot een verzwakking van de bestaandegebiedsidentiteit en dat het een bijzondereinspanning vergt om de identiteit te vernieuwen.In de vergelijkende gevalsstudie zullen wedaarom aandacht besteden aan de manierenwaarop de identiteit kan worden vernieuwd en welke factoren hierbij de belangrijkste rolspelen.

Open en verenigende planconceptenHet verschil tussen de projecten die op beidespeldagen op de kaart gekomen zijn, geeft eenindicatie van het open karakter van het plan-concept ‘stedelijk netwerk BrabantStad’. Demanier waarop de deelnemers het planconcept

definieerden en uitwerkten, bleek sterk afhan-kelijk van de richting van de maatschappelijkeontwikkelingen (megatrends) die in de tweescenario’s werd geschetst. De resultaten van deeerste speldag maakten duidelijk dat het plan-concept op die dag weinig richting gaf aan deprojecten die op de kaart werden gezet en dathet planconcept evenmin als een verenigendconcept werkte. Op de tweede dag was hier wel meer sprake van. In de vergelijkende gevals-studie zullen we daarom aandacht besteden aan de omstandigheden waaronder een openplanconcept ook als een richtinggevend en ver-enigend concept werkt. Hetzelfde geldt voor de functies die het planconcept kan vervullen,want deze zijn tijdens het spel niet aan de ordegekomen.

Open planproces als innovatieprocesDoor de grote variëteit aan deelnemers ontston-den er in het spel allerlei verrassende coalities.Daar kwamen soms innovatieve projectvoor-stellen uit voort. Tijdens het spel was er geengelegenheid gezamenlijk feitenonderzoek tedoen. De deelnemers deden daarom vooral eenberoep op hun eigen kennis van het gebied envan het stedelijke netwerk. Hoewel het spel wel mogelijkheden bood voor gezamenlijk ont-werpen, kwam ook dit niet goed van de grond.Zowel de ontwerpers als de andere deelnemershadden moeite met de rol van de ontwerpers inhet spel. Het spel bood evenmin gelegenheid totkennismanagement. De regie voeren over hetplanproces vergde blijkbaar al genoeg aandacht.De besluitvorming binnen Bureau BrabantStadverliep traag. Dat kwam vooral door de rivaliteittussen de grote steden en het streven van hetbureau naar een brede consensus. Het gevolgwas dat Bureau BrabantStad moeilijk bereikbaarwas voor de andere deelnemers en dat hetbureau er niet goed in slaagde de regie te voeren.Naast gezamenlijk feitenonderzoek zal in degevalsstudie daarom vooral aandacht wordenbesteed aan de manieren waarop gezamenlijkontwerpen en kennismanagement in praktijk tebrengen zijn.

projecten buiten Bureau BrabantStad om op dekaart probeerden te krijgen.

Tijdens de evaluatie gaven de deelnemers tekennen dat de rivaliteit tussen de gemeentendoor de invoering van het duale stelsel is ver-sterkt. De gemeenteraden rekenen de collegesvan b&w hierdoor namelijk sterker af op de successen die zij voor hun eigen gemeenten boeken. Successen voor het hele gebied die niet evenredig aan de gemeente zelf toevallen,worden minder gemakkelijk geaccepteerd.

Bestuurlijke verhoudingenDe bestuurlijke verhoudingen beïnvloeddeneveneens het verloop van het spel. Duidelijk was dat de vijf grote Brabantse steden in het speleen veel groter stempel op de projecten kondendrukken dan de kleinere gemeenten. De kleineregemeenten hadden vaak moeite zich staande tehouden tegenover de grote steden. Omdat zijbang waren dat zij overruled werden, stonden zij wantrouwend tegenover de steden. Dit leiddeer bijvoorbeeld toe dat zij eerder een coalitieaangingen met een projectontwikkelaar dan meteen grote stad. De kleine gemeenten zochtendaarnaast ook steun bij de provincie. Dit plaatstede provincie op haar beurt voor een dilemma. Zij dient in haar beleid immers zowel met degrote steden als met de kleinere gemeentenrekening te houden. Bovendien was de positievan de provincie in het spel niet sterk genoeg om een leidende rol ten opzichte van de steden te spelen. Overigens speelde de provincie haarpositie door haar streven naar consensus ook nietsterk uit. Zij heeft bijvoorbeeld geen pogingenondernomen projecten met een deel van de steden in plaats van met alle steden te realiseren.

Concluderend, we kunnen stellen dat de onder-zochte invloedsfactoren inderdaad kritische succesfactoren waren. Zo speelden de persoonlijkevaardigheden een grote rol. Ook de bestuurlijkeverhoudingen beïnvloedden het verloop van hetspel in aanzienlijke mate. De invloed van de factor‘ernst van het conflict’ was veel minder groot.


Samenvatting en consequenties voor de vergelijkende gevalsstudie

Wat is er nu terechtgekomen van de doelen van het Ruimtelijk Planbureau?3 Zoals gezegdwilde het planbureau vooral inzicht bieden in deknelpunten en uitdagingen die zich in praktijkkunnen voordoen als ontwikkelingsplanologiezich richt op de realisering van systeeminnovatiesen ook in de factoren die het succes ervan kunnen beïnvloeden. We vatten de uitkomstenkort samen en leggen de link met de onder-zochte gevallen (planningspraktijken) die in de volgende vier hoofdstukken worden beschreven.

Aantal systeeminnovatiesOp beide speldagen hadden de meeste projectendie op de kaart werden gezet, weliswaar hetkarakter van een innovatie, maar niet van eensysteeminnovatie. De sleutelprojecten waren de voornaamste projecten die wel het karakterhadden van een systeeminnovatie. Hierbij ginghet hoofdzakelijk om geografische vernieuwin-gen en om integratie van verschillende functies.Procesvernieuwing of organisatievernieuwingkwam niet sterk van de grond. Dit betekent datdeze kenmerken van een systeeminnovatie in de vergelijkende gevalsstudie bijzondere aan-dacht zullen krijgen. De eerste speldag illus-treerde dat het een bijzondere inspanning vergtom systeeminnovaties te ‘realiseren’. Er werdweliswaar een groot aantal projecten op de kaartgezet, maar dit leverde vooral een losse verza-meling op: er was weinig samenhang tussen deprojecten. De tweede speldag gaf een indicatiedat het realiseren van systeeminnovaties welhaalbaar is. Op deze dag waren er niet alleenmeer projecten die als systeeminnovatie kunnenworden gekwalificeerd, maar zij vertoonden ook meer samenhang. Elk onderzocht geval gaatover een planningspraktijk die als een systeem-innovatie kan worden beschouwd.

ToekomstgerichtheidDe deelnemers waren maar gedeeltelijk gerichtop de toekomstige maatschappelijke dynamiek.Ondanks de initiatieven van de spelleiding om de

Onderzocht geval: de Blauwe Stad


UitvoeringsgerichtheidDoor de opzet van het spel besteedden de deel-nemers bij het bedenken van het spel al veel aandacht aan de financiering ervan. Zij gingendaarbij actief op zoek naar het bedenken vannieuwe financieringsconstructies. Zo richtte eenaantal deelnemers op de eerste speldag eenregionaal groenfonds op. Op de tweede speldagwerden verschillende groene projecten gefinan-cierd door de bouw van woningen of de aanlegvan een bedrijventerrein in het groen. De meestespelers hadden verder ook veel aandacht voor de ruimtelijke consequenties van de fysieke projecten. Het spel bood echter geen gelegen-heid verschillende uitvoeringsorganisaties ofverschillende uitvoeringsprogramma’s te simu-leren. In de vergelijkende gevalsstudie zullen we daarom naast de financieringsconstructiesvooral aandacht besteden aan deze twee aspec-ten van de uitvoering.

Inzicht in succesfactorenWat betreft de factoren die het succes beïn-vloedden, speelden de persoonlijke vaardig-heden en de bestuurlijke verhoudingen eengrote rol. Sommige deelnemers slaagden er dooreen sterk persoonlijk optreden in innovatieveprojecten op de kaart te zetten. Andere deel-nemers speelden een marginale rol, omdat zijweinig initiatief en creativiteit toonden. BureauBrabantStad toonde ook te weinig informeel leiderschap om de interne onderhandelingenvlot te trekken. Het bureau was namelijk te sterkop zoek naar een brede consensus. De rivaliteittussen de grote steden zorgde er bovendien voordat Bureau BrabantStad zich te veel naar binnenrichtte, waardoor het er niet in slaagde de regieover het proces te voeren. Verder was de positievan de provincie ten opzichte van de gemeentenniet sterk genoeg om een leidende rol te kunnenspelen. De invloed van de factor ‘ernst van hetconflict’ was veel minder groot. In de gevals-studie zullen we aandacht besteden aan deinvloed van deze factoren en ook aan de invloedvan de maatschappelijke ontwikkelingen.

Relatie spel en vergelijkende gevalsstudie Aan de hand van de planningspraktijken die we in de volgende hoofdstukken beschrijven,brengen we in beeld op welke manieren beleids-makers en belanghebbenden die in de praktijkbij ontwikkelingsplanologie zijn betrokken, vergelijkbare knelpunten het hoofd bieden, vergelijkbare uitdagingen aangaan en met ver-gelijkbare succesfactoren omgaan. Het gaatimmers om enkele binnenlandse en buiten-landse praktijken die kunnen worden opgevat als succesvolle voorbeelden van ontwikkelings-planologie die is gericht op systeeminnovaties.Deze praktijken brengen daarnaast ook nieuweknelpunten, uitdagingen en factoren aan hetlicht. Door de opzet van het spel, dat noodzake-lijk moest worden vereenvoudigd, konden weimmers maar een beperkt aantal knelpunten, uitdagingen en factoren en een beperkt aantalaspecten daarvan aan het licht brengen.

1. Bij het schrijven van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt

van Mayer e.a. (2003).

2. Een stedelijk netwerk bestaat uit een aantal steden

en kernen die morfologisch meestal van elkaar zijn

gescheiden, maar door infrastructuur met elkaar worden

verbonden (vrom 2001). De steden en kernen in het

netwerk zijn complementair qua bedrijfslocaties, woon-

milieus, voorzieningen en dergelijke. Stedelijke netwerken

zijn tegelijkertijd ook strategische allianties van onder

andere steden en provincies.

3. Bureau BrabantStad heeft te kennen gegeven dat zijn

doelen – vernieuwende ruimtelijke ideeën en projecten

genereren voor het gelijknamige stedelijke netwerk en

nieuwe vormen van bestuurlijke samenwerking uitprobe-

ren – grotendeels zijn bereikt. Omdat dit hoofdstuk de

doelen van het Ruimtelijk Planbureau bespreekt, gaan

we hier niet verder op in.

o n d e r zo c ht g e va l: d e b l a u w e s ta d

In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van het onderzochte geval de Blauwe Stad. We geven eerst een korte typering van hetgebied waarin het project zich afspeelt en vanhet project zelf. Daarna bespreken we de manierwaarop het project is ontstaan en waarop het zichin de loop der tijd heeft ontwikkeld. Vervolgensgaan we na in welke opzichten de Blauwe Stadals een systeeminnovatie kan worden opgevat.Voorts behandelen we in welke opzichten hetproject de kenmerken vertoont van ontwikke-lingsplanologie en welke inspirerende ideeënhet oplevert om de kenmerken in de praktijk tebrengen. Verder komen de factoren aan de ordedie het succes van het project beïnvloeden. Wesluiten het hoofdstuk af met de belangrijkste lessen die het onderzochte geval oplevert voorontwikkelingsplanologie.

Een nieuw perspectief voor Oost-Groningen

In Oost-Groningen is de Blauwe Stad in wor-ding. Deze stad wordt gebouwd in het Oldambt,een gebied van ruim 40.000 ha, dat de gemeen-ten Bellingwolde, Menterwolde, Reiderland,Scheemda en Winschoten omvat. Het gebied is in de loop der eeuwen polder voor polder op de Waddenzee gewonnen. Door de slibafzet van de in- en uitstromende Dollard is de gronderg vruchtbaar. Het landbouwgebied Oldambtwordt voor een groot deel gekenmerkt doorgrootschalige akkerbouw. Rond 1900 was ditgebied de ‘graanschuur’ van Nederland. Dit ginggepaard met een rijke stand van herenboeren en een arme stand van landarbeiders. Fysiekkomt deze tegenstelling nog steeds tot uiting in de grote herenboerderijen en de vele land-arbeiderswoningen. Politiek komt de tegen-stelling tot uiting in de sterke positie van delokale communistische partijen, vooral in de‘Rode Driehoek’ van Beerta, Finsterwolde enNieuweschans.

Sinds eind jaren tachtig kampt het Oldambt met grote economische en sociale problemen(Bijleveld & Renoù 2002). De voormalige graan-schuur van Nederland telt nu vele duizendenhectaren braakliggende landbouwgrond. Ditkomt onder andere door het eu-landbouwbeleiddat braaklegging stimuleerde. Veel bloeiendeindustrietakken, zoals de aardappelzetmeel- en de strokartonindustrie, verdwenen. De werkloosheid was hoog – 12 à 15 procent – en het gemiddelde inkomen laag. Doordat vooralveel jongeren en hoger opgeleiden als gevolghiervan wegtrokken, vergrijsde de bevolking van de dorpen en verslechterde de sociaal-economische structuur. Voorzieningen ver-dwenen en woningen kwamen leeg te staan. Het Oldambt is dan ook een onderdrukgebied.

Als de Blauwe Stad in 2011 is gerealiseerd, zal het Oldambt er fysiek heel anders uitzien. Landbouwgrond zal hebben plaatsgemaakt vooreen meer van 800 ha met ongeveer 350 ha bos en andere natuur er omheen. Op circa 100 hanatuur zullen recreatievoorzieningen en denodige infrastructuur zijn aangelegd. Er zullenook 1.200 tot 1.800 luxe woningen verrijzen, verspreid over vier woonzones met elk een eigensfeer: rietlanden, weilanden, bos en dorp. Deopbrengsten van de woningen moeten de kostenvoor de aanleg van water en natuur dekken.Omgekeerd zijn het meer en de natuur onont-beerlijk om de woningen aantrekkelijk te maken(Metz 1998). De doelgroep voor de woningenzijn welgestelde vijftigplussers uit de streek,maar ook uit de Randstad en uit Duitsland, die op zoek zijn naar rust en ruimte. Hiermee moetde uitstroom van hoger opgeleiden een halt worden toegeroepen en kapitaalkrachtigebewoners naar het Oldambt worden gelokt. De verwachting is dat er 400 banen bijkomendoor de aanleg, de voorzieningen en de bijbe-horende economische activiteiten en nog eens

Onderzocht geval: de Blauwe Stad 58• 59

te verkennen, geeft de stichting opdracht tot eenwoningmarkt- en een consumentenonderzoek.Beide onderzoeken wijzen uit dat er voldoendepotentie is voor de Blauwe Stad, vooral onder het groeiende aantal mensen dat na hun pensio-nering de drukte van de Randstad wil verruilenvoor rust en ruimte in het landelijke gebied(rigo 1995). De overheden moeten ruim 30 mil-joen euro opbrengen, waarvan het Rijk ruim 15 miljoen euro voor zijn rekening moet nemen.Na interventie van Kok, inmiddels minister-president, wordt dit bedrag op de rijksbegrotingvrijgemaakt. In het rapport Van idee naar werke-lijkheid (1997) spreekt de stichting zich positiefuit over de haalbaarheid. Beukema onderstreepttijdens een persconferentie met de woorden ‘’t gaait deur’.

Op basis van het rapport geven de provincie ende gemeenten het groene licht aan de uitvoering.Voor de voorbereiding daarvan richten zij deStuurgroep Blauwe Stad op, waarin ook tweewaterschappen (die later fuseren) en het Rijkzijn vertegenwoordigd. Ondertussen worden de planologische procedures gestart en wordtmet de grondverwerving begonnen. Via nieuws-brieven wordt de bevolking op de hoogtegehouden. De lokale en regionale media berich-ten veel over de voortgang en ook landelijkemedia besteden er veel aandacht aan. De film‘The Blue City’, die ook in het buitenland wordtvertoond, brengt in beeld hoe in het gebiedgevoelens van ongeloof, enthousiasme, strijd-baarheid en machteloosheid elkaar afwisselen.

In 1994 wordt de Blauwe Stad in het streekplanopgenomen. Daarin staat dat de woningbouw in Reiderland, Scheemda en Winschoten moetplaatsvinden. De streekplanuitwerking wordtonderworpen aan een integrale milieueffect-rapportage. De drie gemeenten presenteren in1998 het intergemeentelijke bestemmingsplan,dat uitgaat van een meer van 800 ha 1.200 tot1.800 woningen in de hoogste marktsegmenten,nieuwe mogelijkheden voor recreatie en 350 hanieuwe natuur. Door het voorkeursrecht te vestigen, kunnen zij de grond als eerste kopen en gaan daarmee grondspeculatie tegen.

Op het streekplan komt tijdens de inspraak vandiverse kanten kritiek. Een veelgehoord kritiek-punt is dat er luxe woningen worden gebouwdvoor mensen van buiten de streek, terwijl er voorde mensen in de streek onvoldoende betaalbarewoningen van goede kwaliteit zijn. Vanuit delandbouw laten vooral de ‘nieuwe boeren’, diezich onlangs uit andere delen van het land in hetOldambt vestigden, zich kritisch uit. Zij vindendat er geen vruchtbare landbouwgrond uit productie mag worden genomen. De scherpstekritiek komt van de communisten, die een sterkeaanhang hebben in het gebied. Zij wensen geen‘rieken achter de dieken’. Niettemin keurt deprovincie het bestemmingsplan in 2001 goed, alonthoudt zij goedkeuring aan de bouw van eenaantal extra woningen en aan de bouw vanwoningen in het toekomstige natuurgebied.

Op basis van het bestemmingsplan wordt daarnaeen inrichtingsplan gemaakt. Het bureau b+bmaakt hiervoor een ontwerpvisie. Als deze injuni 1999 openbaar wordt gepresenteerd, blijktzij breed aan te spreken, al zijn er twijfels over definanciële haalbaarheid. Karelse Van der Meeren dhv maken op basis van het gedachtegoedvan b+b een stedenbouwkundige en architec-tonische uitwerking (Seng 2000). Technischonderzoek en een kostenanalyse wijzen op denoodzaak van structurele aanpassingen. Zo moetde contour van het meer worden verlegd om te voorkomen dat er water weglekt. Zowel destedenbouwkundige als de architectonische uitwerking wordt met verschillende instantiesbesproken, zoals het Groninger Landschap enStaatsbosbeheer. Daarbij komt onder andere derelatie tot de ontwikkeling van de ecologischehoofdstructuur aan de orde. Op basis van dezegesprekken presenteert Karelse Van der Meereen alternatief, waarin onder meer de begren-zing van de al vastgestelde ecologische hoofd-structuur voor een groot deel wordt gewijzigd.

Deze alternatieve uitwerking vormt de basis voor de uitwerking en de gedeeltelijke herzie-ning van het bestemmingsplan. Deze stukkenliggen ter inzage en iedereen uit de streek kan er bezwaar tegen indienen. Er worden ruim

structureel 400 extra banen door het positieveeffect van de Blauwe Stad op het vestigings-milieu.

De Blauwe Stad in de tijd

Eind jaren tachtig zijn Haasken, ambtenaar bij de regionale directie van lnv in Groningen, enTimmer, architect uit Scheemda, sterk begaanmet het lot van Oldambt. Dit inspireert hen tothet innovatieve idee de neerwaartse spiraal tedoorbreken door de vorming van een groot meervan 3.000 ha, dat ontstaat als de braakliggendelandbouwgronden ten noorden van Winschotentot in Duitsland worden geclusterd en onderwater gezet. In het meer zouden 100 eilandjesaangelegd worden voor huizenbouw. Rond hetmeer zouden bossen en andere vormen vannatuur worden aangelegd. De braakliggendelandbouwgrond zou een nieuwe bestemmingkrijgen en de komst van nieuwe bewoners enrecreanten zou een impuls geven aan de bedrij-vigheid, werkgelegenheid en leefbaarheid in het gebied (Wachtmeester 2000).

Als Haasken en Timmer gedeputeerde Beukemabenaderen, wordt hij meteen enthousiast. Welgeeft hij aan dat realisering een trendbreuk bete-kent met het bestaande beleid, vooral met hetlandbouwbeleid. Daarom adviseert hij voorlopigalleen bilaterale gesprekken te voeren met sleutelpersonen en een goede gelegenheid af tewachten om het idee in de publiciteit te brengen.Na een intensieve gespreksperiode organiserenBeukema en Timmer een persbijeenkomst.Daarna wordt het idee niet alleen door de regio-nale kranten opgepakt, maar bijvoorbeeld ookdoor de New York Times. In het Duitse gedeeltevan het plangebied geeft het idee om landbouw-grond onder water te zetten zoveel beroering dateen ambtenaar die dit voortvarend bepleit, zelfswordt overgeplaatst naar de Tsjechische grens.Het plan wordt door de Duitse bestuurders als‘borreltafelpraat’ naar de prullenmand verwe-zen. In Nederland echter zijn de eerste reacties,met uitzonderling van die van de boeren, posi-tief. Beukema gaat daarop het gebied in om reac-ties te horen en aanvullende ideeën op te doen.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: de Blauwe Stad 60 • 61

In dezelfde periode krijgt het Rijk aandacht voorde leefbaarheidproblematiek in het landelijkegebied. Minister Alders van vrom introduceertin de Vierde nota over de ruimtelijke ordeningextra (1991) het idee om in zes landelijke gebie-den, waaronder het Oldambt, de leefbaarheidaan te pakken. De gemeenten in het Oldambt, de provincie Groningen en het Rijk spreken vervolgens af een regionaal en op uitvoeringgericht plan te maken. Doelen van het plan zijnde bevolkingsdaling en de teruggang van hetvoorzieningenpeil tegen te gaan en nieuwe vormen van bedrijvigheid en werkgelegenheidte creëren. Een belangrijk deel van de aanpak ishet ‘ontwikkelingsperspectief Blauwe Stad’(Seng 2000). De provincie en de gemeentenspreken zich in 1994 voor het plan uit. Na deinspraak verdwijnt de grote versie van het meer van het toneel.

De provincie geeft Heeling, Krop & Bekkering,h+n+s en het Berlage Instituut vervolgens vrijeopdracht ideeën uit te werken voor de inrichtingvan het Oldambt. Water moet daarin een groterol spelen. Minister van Financiën Kok ontvangteen overzicht van deze ideeën tijdens een openbare bijeenkomst in de schouwburg vanWinschoten. Heeling, Krop & Bekkering enh+n+s maken daarna een ontwerp. Dit laat eentekort zien van ruim 20 miljoen euro. Bovendienblijken de door de provincie benaderde bouw-bedrijven niet gecharmeerd van de dichtheid van sommige woonlocaties. Een ontwerp vanHagenbeek & Yap wijst vervolgens uit dat definanciële haalbaarheid een gesloten grond-balans vergt (dit wil zeggen dat grond alleen in het plangebied wordt verplaatst).

De provincie en de gemeenten richten deStichting de Blauwe Stad op, die als opdrachtkrijgt de haalbaarheid te onderzoeken én teorganiseren. Deze stichting zoekt daartoesamenwerking met enkele bouwbedrijven uit de regio, die daarvoor het consortium BlauweStad oprichten. Met het ontwerp van Hagenbeek& Yap als uitgangspunt worden de kosten enbaten doorgerekend. Om de positie op dewoningmarkt en de mogelijke opbrengsten


Qua proces en organisatie is er eerder sprake van een innovatie dan van een systeeminnovatie.Door de afwisseling tussen ontwerpen en communiceren wordt de streek vroeger en uitgebreider bij het planproces betrokken dan gebruikelijk is, maar er is geen sprake vanprocesvernieuwing. De opeenvolging van deverschillende uitvoeringsorganisaties met afgebakende taken is bevorderlijk voor de daadkracht, maar er wordt geen nieuwe organi-satievorm geïntroduceerd.

Toekomstgerichtheid

De Blauwe Stad is vooral gericht op de maat-schappelijke dynamiek die zich in de nabije toekomst voltrekt; de lange termijn krijgt minder aandacht.

Inspelen op en stimuleren van de toekomstige maatschappelijke dynamiek

De Blauwe Stad laat al vrij snel een woning-marktverkenning uitvoeren om inzicht te krijgenin de mogelijke opbrengsten en de mogelijkepositie van de Blauwe Stad op de woningmarkt.Op basis van het ontwerp van Hagenbeek & Yapverkent het rigo de potentie van de Blauwe Stadvoor verschillende doelgroepen. De uitkomstvan de verkenning is dat de doelgroep ongebon-den huishoudens en semi-permanente bewo-ners het meest veelbelovend is (Seng 2000). Ommeer inzicht te krijgen in de motieven van depotentiële doelgroep, voert het rigo een consu-mentenonderzoek uit. Dit onderzoek laat ziendat de positie van de Blauwe Stad op de markt van woongebieden met nadruk oprecreatie gunstig is. Er is een markt in heelNederland en daarbuiten, maar het zwaarte-punt ligt in de Randstad. Onduidelijk blijft wat de perspectieven voor de Blauwe Stad op delange termijn zullen zijn en in hoeverre de doelgroepen niet alleen bij maatschappelijkevoorspoed maar ook bij tegenspoed naar Oost-Groningen zullen trekken.

Interessant is dat de maatschappelijke dynamiekin de nabije toekomst wordt gestimuleerd. Ditgebeurt onder andere door het plan In de ban van

de ring (2003), initiatieven van de gemeentenafzonderlijk en enkele particuliere initiatieven.Zo presenteert dit plan een aantal voorstellenvoor nieuwe wegen en natuurlijke verbindingen,verbetering van de openbare ruimten en voor-zieningen, enzovoort. Winschoten bijvoorbeeldricht momenteel het stadscentrum opnieuw in.Daarnaast wordt de infrastructuur in en rond debebouwde kom vernieuwd. Dit gebeurt niet uitsluitend vanwege de Blauwe Stad, maar detoekomstige realisering speelt wel een voor-name rol. Particuliere initiatieven zijn de aanlegvan een golfbaan met een eetcafé, de aanleg-steigers met restaurants en de voorbereiding op toekomstig groen- en natuurbeheer.

Flexibel ontwerpen Ten tweede wordt er op verschillende manierenflexibiliteit in het project ingebouwd. Dit moetook wel want toekomstige wisselingen in heteconomische tij kunnen de woningmarkt onderdruk zetten, wat serieuze gevolgen kan hebbenvoor de realisering van de Blauwe Stad. De aan-leg van de collectieve voorzieningen, zoals hetmeer en de nieuwe natuur, worden immers voor een deel betaald uit de opbrengsten van de woningverkoop. Om op de mogelijke wisse-lingen in de woningmarkt in te spelen, maken de betrokken overheden en bouwbedrijven eenflexibele afspraak. Zo leggen zij in een conve-nant vast dat de bouwbedrijven in plaats van degeplande 1.200 woningen in het hoogste markt-segment maximaal 1.800 woningen in het eerst-volgende segment mogen bouwen, als de ver-koop van de woningen stagneert; de stagnatiemoet dan wel aan ‘objectieve ontwikkelingen’kunnen worden toegeschreven. Daarvoor is een protocol afgesproken.

Het project is eveneens flexibel doordat het eeneventuele toekomstige uitbreiding niet uitsluit.De provincie en de gemeenten houden namelijkenkele jaren lang de optie open het meer inoostelijke richting uit te breiden. Weliswaar isdeze optie vervallen maar uitbreiding van hetmeer is mogelijk, als de toekomstige de maat-schappelijke ontwikkelingen daarom vragen.

Onderzocht geval: de Blauwe Stad 62 • 63

vijftig bedenkingen ingediend. Daarnaast dienenenkele bewoners beroepsschriften in bij de Raadvan State. Deze verklaart de beroepsschriften op twee na ongegrond of niet-ontvankelijk. Degehonoreerde bezwaren betreffen de vergrotingvan het aantal woningen en de bouw van wonin-gen in het natuurontwikkelingsgebied. Dezetwee bezwaren worden in de gedeeltelijke her-ziening meegenomen.

Als reactie op de plannen voor de Blauwe Stad en de ecologische hoofdstructuur dient de landbouworganisatie nlto een aanvraag in voor landinrichting. Zij vindt flankerend beleidbelangrijk om de nadelige effecten van de plannen voor de landbouw zoveel mogelijk op te heffen. De boeren zijn namelijk bezorgd, met name over extra wateroverlast en extra wild-en onkruidschade in het landbouwgebied buitende toekomstige Blauwe Stad (Dienst LandelijkGebied Groningen 1999). De landinrichtingwordt daarnaast ingezet om op vrijwillige basisde benodigde gronden voor de Blauw Stad en de ecologische hoofdstructuur vrij te maken.

Ondertussen wordt er gewerkt aan de feite-lijke uitvoering. De Dienst Landelijk GebiedGroningen organiseert de grondverwerving inopdracht van en voor rekening en risico van deprovincie. Aanvankelijk is er veel verzet onder de boeren. Zij spreken met elkaar af niet mee te werken. Desondanks slaagt de Dienst erin de grond voortvarend aan te kopen. Daarvoorbenadert de dienst de boeren een voor een overhun toekomstperspectieven en in het licht daar-van over opvolging, verplaatsing, beëindiging,enzovoort. Bovendien biedt de dienst hun eenaantrekkelijke uitkoopregeling aan, waarbij deprijs in het licht van de realisering van het toe-komstperspectief wordt gesteld. In november2001 wordt de uitvoering officieel gestart meteen boomplantdag. Tegelijkertijd tekenen debetrokken overheden (verenigd in de BlauweStad bv) en de bouwbedrijven (verenigd in deOntwikkelingsmaatschappij De Blauwe Stad bv)een samenwerkingsovereenkomst. In augustus2003 worden beide bv’s samengevoegd tot één uitvoeringsorganisatie, waarmee de

publiekprivate samenwerking verder wordtgeformaliseerd.

Maar er gebeurt meer. Zo wordt er een multi-functioneel centrum geopend, dat met zijnopvallende vormgeving als uithangbord van deBlauwe Stad dient. In het centrum wordt onderandere de uitvoeringsorganisatie gevestigd eneen informatiecentrum ondergebracht. Er wordteen regiegroep opgericht om te bevorderen datde Blauwe Stad optimaal in het gebied integreerten in de omliggende dorpen daadwerkelijk eco-nomische en sociale dynamiek tot stand brengt.De regiegroep brengt het plan In de ban van deRing (2003) uit met voorstellen voor nieuwewegen en natuurlijke verbindingen, verbeteringvan de openbare ruimten en voorzieningen endergelijke in de directe omgeving van de BlauweStad. Daarnaast anticiperen de gemeentenafzonderlijk op de kansen die de komst van deBlauwe Stad hun kan bieden. Verder ontstaat er al particulier initiatief. Zo is onlangs in denabijheid van de toekomstige Blauwe Stad eengolfbaan met eetcafé geopend. Enkele boerenspelen in op de nieuwe identiteit van het gebieden richten zich bijvoorbeeld op oeveronderhoud.

Systeeminnovaties

De realisering van de Blauwe Stad behelst in verschillende opzichten een systeeminnovatie.Er is sprake een geografische vernieuwing. 1.400 ha landbouwgrond wordt omgevormd tot een grootschalig meer van 800 ha, hoog-waardige woongebieden met 1.200-1.800 luxewoningen en 350 ha nieuwe natuur. De functie-integratie komt tot uitdrukking in het samen-hangende en hoogwaardige woon-, werk- enrecreatiemilieu voor welgestelde vijftigplussersuit de streek en vooral daarbuiten en in denieuwe voorzieningen in de omliggende dorpen.Verder is er sprake van een cultuurverandering:een gebied dat gekenmerkt werd door achter-uitgang en opstand verandert in een gebied datzelf zijn problemen oplost en een voorbeeldwordt voor andere gebieden.

inpoldering en buitendijkse aanslibbing hetsteeds hogere nieuwe land. Zo heeft het reliëf in dit landschap zich in de loop der eeuwenomgekeerd: wat ooit een Schiereiland aan deDollard was, is nu het laagste deel van hetOldambt. Van die omkering wordt nu gebruikgemaakt bij de realisering van het project: hetoude Meerland wordt het centrale meer van deBlauwe Stad (Metz 1998). Het uitgangspunt om,vanwege de financiële haalbaarheid, te werkenmet een gesloten grondbalans, versterkte detendens om zoveel mogelijk in te spelen op debodemomstandigheden.

Over de nieuwe identiteit merken we het vol-gende op. De stedelijke ring, eveneens eenbeeldbepalend onderdeel, bestaat uit de dorpenWinschoten, Beerta, Finsterwolde, Oostwold,Midwolda en Scheemda. Zij is het resultaat vande nederzettingen die op het Schiereiland vanWinschoten zijn ontstaan. De stedelijke ring sluit dus sterk aan bij het bestaande bebouwings-patroon in het gebied. De nieuwe woongebie-den sluiten bovendien aan op de bestaandebebouwing van Beerta, Finsterwolde enWinschoten. De woongebieden geven de dorpen op deze manier een ‘adres aan het water’(Reiderland, Scheemda & Winschoten 2000b).Daarnaast is het plan In de ban van de ring eronder andere op gericht de bestaande dorpenfunctioneel, stedenbouwkundig en visueelzoveel mogelijk te verbinden met de oevers vanhet meer. De identiteit van het gebied wordt nunog sterk bepaald door de landbouw, maar na derealisering van de Blauwe Stad zal de identiteitsterk bepaald worden door het nieuwe en beeld-bepalende woon-, werken recreatiegebied.

Sterke binding met het gebiedVerder is De Blauwe Stad gebiedsgericht in de zin dat de sleutelpartijen uit het Oldambtafkomstig zijn of er een sterke binding mee hebben.

Haasken en Timmer, die beiden in het gebiedwonen, houden van het landschap, maar zien het steeds meer afbrokkelen. Bovendien zijn zijbegaan met de zwakker wordende positie van

de landbouw en het negatieve imago van hetgebied. Het doorbreken van de negatieve spiraalvormt een inspiratiebron voor het idee van hetOldambtmeer. De gedeputeerde Beukema, een belangrijke politieke en bestuurlijke krachtachter de Blauwe Stad, komt ook uit hetOldambt. Hij benadrukt zijn binding met hetgebied door tijdens de persconferentie in hetdialect uit te spreken dat het project doorgaat. De bouwbedrijven die aan het consortium deel-nemen, hebben eveneens via regionale bedrij-ven een binding met het gebied. Zij zijn daar-door in staat de marktrisico’s en realiteitswaardebeter in te schatten. Bovendien zijn zij bereid diekennis al in een vroeg stadium in te brengen eninvesteringsrisico’s te dragen. Timmer legt ineen interview uit dat het voor de acceptatie vanhet idee van het Oldambtmeer door de boerenen de bewoners belangrijk is dat het idee uit hetgebied zelf komt en niet door het Rijk is opge-legd: dat zou veel meer weerstand oproepen.

Kortom, de Blauwe Stad sluit aan op bestaandekenmerken van het gebied en geeft het gebiedtegelijk ook een nieuwe identiteit. Bij de aanlegvan het meer, een beeldbepalend element van denieuwe identiteit, wordt rekening gehouden metde bodemgesteldheid en het lokale reliëf. Enkelesleutelpartijen zijn uit het Oldambt afkomstig ofhebben er een sterke binding mee.


Open planconceptDe ‘Blauwe Stad’ is een open planconcept, dateerst op het regionale niveau is gedefinieerd en daarna in het rijksbeleid is opgenomen. Hetoorspronkelijke idee van het Oldambtmeer komt immers van Haasken en Timmer, beideninwoners van het Oldambt. De streekraad pakthet idee op en presenteert het aan een groepHaagse topambtenaren en verschillende kamer-fracties. De presentatie en het lobbywerk vangedeputeerde Beukema dragen ertoe bij dat het Oldambt in de Vierde nota over de ruimtelijkeordening extra (1990) wordt aangewezen als een van de gebieden waar een regionaal leef-baarheidproject moeten worden opgestart.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: de Blauwe Stad 64 • 65

Aandacht voor duurzaamheidDe toekomstgerichtheid blijkt ten derde uit deruime aandacht voor economische, sociale enecologische duurzaamheid. De provincie en degemeenten verwachten dat de aanleg van deBlauwe Stad het Oldambt een nieuwe aantrek-kingskracht geeft voor mensen en bedrijven.Nieuwe activiteiten in recreatie en toerisme, persoonlijke dienstverlening en hoogwaardigebedrijvigheid zullen de economische en socialestructuur van het gebied verbreden en verster-ken (provincie Groningen 1998). De ecologischestructuur zal worden versterkt door de aanlegvan het meer, de ontwikkeling van nieuwenatuur en een nieuw landschap en dergelijke. De voorstellen uit de integrale milieueffect-rapportage om de waterkwaliteit te verbeterenen de kwaliteit van natuur en landschap duur-zaam te verhogen, worden zoveel mogelijk meegenomen in het bestemmingsplan.

Samenvattend, de Blauwe Stad speelt in op de toekomstige dynamiek door een woningmarkt-verkenning uit te voeren en flexibele afspraak temaken over het aantal woningen. Het plan ‘In deban van de ring’ en enkele particuliere initiatievenstimuleren de dynamiek zelfs. Er is ruime aandachtvoor duurzaamheid: de economische, sociale énecologische structuur worden versterkt.

Het gebied in een dynamisch perspectiefgeplaatst

De fysieke ingrepen voor de Blauwe Stad omvatten het Schiereiland van Winschoten en omgeving. Dit is een deelgebied van hetOldambt. Het bestemmingsplan omvat 2.000 habinnen de ring van de gemeenten Reiderland,Scheemda en Winschoten (Reiderland,Scheemda & Winschoten 1998: 3). In dit plan-gebied moeten het meer worden aangelegd, de nieuwe luxe woningen worden gebouwd, het grootste deel van de nieuwe natuur wordenontwikkeld etc. Het landinrichtingproject strektzich uit over 40.000 ha (Dienst Landelijk GebiedGroningen 1999: 6). Dit plangebied bestrijktnaast de zojuist genoemde gemeenten ookMenterwolde en Bellingwedde. De landinrich-

tingscommissie begrenst doelbewust een ruimplangebied om de kavelruil, de bijbehorendeaanpassingswerkzaamheden en de boerderij-verplaatsingen te vergemakkelijken. Deze zijn op hun beurt nodig om de grond voor de BlauweStad te verwerven en de overlast voor de land-bouw in het omliggende gebied te beperken.

Hoewel de fysieke ingrepen plaatsvinden in eendeelgebied van het Oldambt, hebben de doelenbetrekking op het hele gebied. De realisering van de Blauwe Stad is immers een middel om denegatieve spiraal te doorbreken. Het gebiedkampt al jaren met grote economische en socialeproblemen. Om de negatieve spiraal te door-breken, wordt in 1991 het Convenant Leefbaar-heid Oldambt opgesteld. De hierin voorgesteldegrootschalige ingreep moet het gebied nieuweaantrekkingskracht geven voor mensen enbedrijven. Verwacht wordt dat nieuwe activitei-ten in recreatie en toerisme, persoonlijke dienst-verlening en hoogwaardige bedrijvigheid deeconomische en sociale structuur van het gebiedzullen verbreden en versterken (provincieGroningen 1998: 3). Dit doel wordt overgeno-men in de uitwerking van het streekplan en in het bestemmingsplan.

Aansluiting op bestaande fysieke kenmerken en nieuwe identiteit

De Blauwe Stad plaatst de identiteit van de regio in een dynamisch perspectief. Het sluitsterk aan op de bestaande fysieke kenmerkenvan het gebied en geeft het gebied een nieuweidentiteit.

Wat de aansluiting op de fysieke kenmerkenbetreft: bij de aanleg van het meer, een beeld-bepalend onderdeel van de Blauwe Stad, wordtterdege rekening gehouden met de bodem-gesteldheid en het lokale reliëf. Zo hanterenHaasken en Timmer voor het idee van hetOldambtmeer min of meer de hoogtekaart van het gebied met het ‘oude land’, het destijdsingepolderde ‘nieuwe land’ en het eiland vanWinschoten. Het ‘oude land’ was een hoog-veengebied: het Meerland, ingeklemd tussenhoge stuwwallen. Daarbuiten ontstond door

Daarnaast krijgt de ‘Blauwe Stad’ een promi-nente plaats in het advies Naar een nieuw elan(1995) van de Interdepartementale WerkgroepLeefbaarheid.

Het open karakter blijkt ook uit het feit dat de‘Blauwe Stad’ een levend concept is, dat eerst in hoofdlijnen wordt gedefinieerd en daarnawordt uitgewerkt. Doordat Haasken en Timmerhun idee bespreken met wethouders, boeren,projectontwikkelaars en anderen, wordt hetsteeds verrijkt. Zij houden het idee globaal omde gesprekken op de hoofdlijnen concentrerenen te voorkomen dat zij in details verzanden. Inde verdere ideeënvorming en de opeenvolgendeontwerpen wordt het idee aangepast en uitge-werkt. Zo bevat het eindrapport van de StichtingBlauwe Stad een planontwerp, waarmee eengesloten grondbalans kan worden bereikt, enenkele voorwaarden die met de bouwers zijnafgesproken. De locaties van het meer, debebouwing en dergelijke worden schetsmatigweergegeven om grondspeculatie en nimby-gedrag tegen te gaan en ruimte te laten voorwensen uit de streek.

Ook het bestemmingsplan blijft globaal om zosnel mogelijk de planologische procedures testarten en met de grondverwerving te beginnenen om de bouwers de mogelijkheid te geven in te spelen op de meest actuele woningmarkt-verwachtingen. Tijdens de inspraak roept ditoverigens veel vragen en irritaties op. De mensenwillen weten waar de woningen komen, of zijnog wel kunnen doorboeren, enzovoort. Hetdaarop volgende inrichtingsvoorstel voor de herziening en uitwerking van het bestemmings-plan geeft de woongebieden concreter aan.

Het planconcept is tot slot open doordat het veel ruimte biedt aan onvoorspelbaarheid endynamiek. Op basis van onderzoek en reactiesuit de streek wordt het concept verschillendekeren aangepast. Zo is de ‘Blauwe Stad’ op zich al een aanpassing van het ‘Oldambtmeer’. Hetbevat immers een minder grootschalig meer enhet meer wordt nu omgeven door een stedelijkering. Het eindrapport van de stichting gaat op

grond van de gesloten grondbalans, die nodig isom de kosten te beperken, uit van twee merenmet elk een eigen waterpeil. Het bestemmings-plan gaat vervolgens uit van een aaneengeslotenmeer met een geringere diepte. Uit een tech-nisch onderzoek en een kostenanalyse blijkt vervolgens dat de contour van het meer moetworden verlegd om te voorkomen dat er te veel water weglekt en moet het aantal woning-locaties worden verminderd. Deze veranderin-gen getuigen van een grote flexibiliteit in de uitwerking van het concept, maar de keerzijde is dat dit tijdens de inspraak vragen en irritatiesoproept. Sommige insprekers noemen dezemanier van werken zelfs ‘suggestief en manipu-latief’ (Reiderland, Scheemda & Winschoten2001: 43).

Verenigend planconceptDe ‘Blauwe Stad’ is ook een verenigend concept.Het geeft immers een duidelijke richting waarinde functieverandering wordt gezocht. 1.400 halandbouwgrond krijgt een nieuwe bestemming.In onderlinge samenhang worden compleetnieuwe woon-, werken recreatiegebiedengerealiseerd, inclusief een meer van 800 ha, 350 ha nieuwe natuur en 1.200 tot 1.800 nieuweluxe woningen. Functie-integratie speelt hierbijeen voorname rol: ‘Niet de afzonderlijke onder-delen geven het plan kracht en uitstraling, maarhet is juist de combinatie van water, natuur, bos, landschap, woningbouw en recreatie insamenhang met de bestaande plaatsen die hetgeheel meer doet zijn dan de som der delen’(Reiderland, Scheemda & Winschoten 2001: 19).De gemeenten verwachten dat de koppeling vanfuncties op verschillende plekken tot een duide-lijke meerwaarde leidt. Zo biedt het meer naasteen verscheidenheid aan landschappen moge-lijkheden tot waterrecreatie en waterberging.Het bestemmingsplan staat daarom binnen veelbestemmingen een groot aantal functies toe.

Functies van het planconceptIn het hoofdstuk Van toelatingsplanologie naarontwikkelingsplanologie gaven we aan datZonneveld (1991) uiteenlopende functies aanplanconcepten toeschrijft. De Blauwe Stad


vervult hoofdzakelijk een intentionele, commu-nicatieve en handelingsgerichte functie.

De hoge ambities geven uitdrukking aan deintentionele functie. De realisering van deBlauwe Stad vergt immers een fysieke ingreepdie in Nederland zelden voorkomt. Bovendienbehelst deze ingreep een breuk met het verle-den: in plaats van land op het water te winnen,wordt nu land aan het water prijsgegeven. Hetdoel – de leefbaarheid van het Oldambt eenimpuls geven – is eveneens ambitieus. Beukemamerkt hierover op: ‘Je moet hoe dan ook denegatieve spiraal die in de regio zichtbaar is,doorbreken. Dat kan alleen met een relatiefgrootschalige ingreep. Daarom hebben we ookgezegd: het wordt dit of niets’ (Wachtmeester2000: 45). De ambities worden overigens in deloop der tijd wel bijgesteld. Zo is vanwege deweerstand in de streek en de financiële onhaal-baarheid het oorspronkelijke idee van een meervan 3.000 ha teruggebracht tot een meer van 800 ha. Tegenvallende verwachtingen over dewoningmarkt kunnen de ambities op termijnverder onder druk zetten; in plaats van 1.200woningen in het bovenste woningmarktsegmentworden dan mogelijk 1.800 woningen in eenminder hoog segment (maar nog steeds aan debovenkant van de woningmarkt) gebouwd.

De ‘Blauwe Stad’ heeft ook een sterke commu-nicatieve functie. Het planconcept fungeertnamelijk als een beeldmerk dat weinig uitlegvraagt, want er worden duidelijk herkenbarebeelden gebruikt. Zo stellen Haasken en Timmerde oppervlakte van het Oldambtmeer gelijk aande oppervlakte van de braakliggende landbouw-grond in het gebied. Dit roept het beeld op vanongebruikte en versnipperde gronden, diesamengevoegd worden om een grootschaligewaterpartij te maken die het landschap verfraaiten waaraan de streek geld verdient. De perspec-tieftekening in het plan Van idee naar werkelijk-heid fungeert jarenlang als icoon. Als zodanigdraagt zij sterk bij aan een nieuwe beeldvormingover het gebied, namelijk dat het niet alleen maareen landbouwgebied is maar ook een aantrek-kelijk woon-, werken recreatiegebied (Seng

2000: 207). Verder draagt het concept bij aan de imagoverandering van het gebied: het imagovan achteruitgang en opstand maakt plaats voorhet imago van zelfbewustzijn, het vermogenproblemen zelf op te lossen en een voorbeeld te zijn voor andere gebieden in Nederland.

Tot slot vervult het planconcept een sterke handelingsgerichte functie. Weliswaar staan veelpartijen er aanvankelijk sceptisch tegenover enverklaren vooral de boeren en communisten zichtegenstanders, maar vrijwel alle betrokkenenbeseffen dat een grootschalige ingreep nodig is.Het regionale ontwikkelingsplan Naar een leef-baar Oldambt wordt dan ook inclusief de BlauweStad vrijwel unaniem vastgesteld in de gemeen-teraden en in Provinciale Staten. De gedeputeer-den Beukema en later Calon spelen hierbij eenvoorname rol. Zij maken tijdens het bestuurlijkeoverleg, de informatieavonden en de vele bilate-rale gesprekken steeds weer duidelijk waaromhet voor de regio en de betrokkenen zelf belang-rijk is ermee door te gaan. Het concept bevordertook de gemeentelijke samenwerking. Omdat de Blauwe Stad op het grondgebied van driegemeenten komt te liggen, besluiten zij eenintergemeentelijk bestemmingsplan te maken.De positieve ervaringen hiermee brengt degemeenten ertoe ook samen te werken opandere beleidsterreinen, zoals de brandweer en de sociale dienst. Verder stimuleert het plan-concept verschillende partijen, vooruitlopend op de realisering van de Blauwe Stad, initiatievente nemen; het plan In de ban van de ring is hiervaneen voorbeeld evenals de particuliere initiatie-ven, zoals aanleg van een golfbaan met eetcaféaan de rand van de toekomstige Blauwe Stad.

Tot slot vervult het concept ‘Blauwe Stad’ eencognitieve functie doordat het richting geeft aaneen aantal onderzoeken die in het kader van hetproject worden uitgevoerd, zoals het woning-marktonderzoek, en het bodemkundige onder-zoek voor het toekomstige meer en het onder-zoek naar de mogelijke extra wateroverlast voorde omringende landbouwbedrijven.



medewerkers gaan met de burgemeester in een speciaal ingerichte vrachtwagen op eendorpsplein staan en organiseren een scholieren-parlement. Om het plan overtuigend uit te leggen, wordt veel beeldmateriaal gebruikt. Dit wordt overigens niet altijd gewaardeerd.Sommige insprekers noemen de sfeerbeelden‘suggestief en manipulatief’. Het multifunctio-nele centrum dient niet alleen voor informatie-verstrekking en de organisatie van exposities en excursies, maar fungeert door zijn locatie en zijn opvallende vormgeving ook als een reclamebord, dat vanaf de a7 goed zichtbaar is.

Afwisseling openheid en geslotenheidTijdens het planproces wisselen openheid engeslotenheid elkaar inderdaad af. Hierbij dientde geslotenheid vaak om de openheid op eenlater moment te ondersteunen. Daarvan getui-gen bijvoorbeeld de bilaterale gesprekken dieHaasken en Timmer voeren voordat zij het ideevan het Oldambtmeer in de publiciteit brengen.Op deze manier slagen zij er niet alleen in hetidee met kennis en inzichten van anderen te ver-rijken, maar ook bestuurlijk en maatschappelijkdraagvlak te creëren. De keuze van de gesprek-spartners is eveneens belangrijk: het betreft inalle gevallen mensen met een open houding. Zo spreken de beide initiatiefnemers wel metboeren die zichzelf als ondernemer beschou-wen, maar niet met boeren die ‘alleen maar opdezelfde manier willen blijven doorboeren’. Er is soms ook sprake van selectieve openheid,getuige de grote aantallen huiskamergesprekkendie gedeputeerde Beukema en grondaankoperKnijpstra voeren met de boeren om hun weer-stand tegen het plan en hun weigering grond teverkopen te overwinnen.

Verder bevordert een bepaalde mate van geslotenheid van de ontwerpen zelf de openheidvan de discussies en de uitvoerbaarheid van hetproject. Zo bevorderen de globale ontwerpendie lange tijd worden gemaakt, waarin geenexacte locaties van het meer, de woningen en de nieuwe natuur zijn weergegeven, dat de discussies zich op de hoofdlijnen van het projectconcentreren en dat zij niet meteen in detail-

Haasken en Timmer bijvoorbeeld gebruiken de uitkomsten van de bilaterale gesprekken diezij voeren om het idee van het Oldambtmeersteeds verder te verrijken. Zo levert een gesprekmet enkele waterschapsmedewerkers nieuweinzichten op over de problemen die de water-afvoer kan opleveren en over de mogelijkeoplossingen. Als de provincie een aantalinspraakbijeenkomsten organiseert naar aanlei-ding van het ontwikkelingsplan voor de leef-baarheid van het Oldambt, dat het ‘ontwikke-lingsperspectief Blauwe Stad’ bevat, dan makenvooral de boeren bezwaar tegen het onder waterzetten van landbouwgrond. Op basis daarvanverdwijnt de grote versie van het meer van hettoneel. En als Karelse Van der Meer de steden-bouwkundige en architectonische uitwerkingbespreekt met uiteenlopende instanties, zoalshet Groninger Landschap en Staatsbosbeheer,dan stellen deze onder andere de kwaliteit vaneen woongebied en de relatie tot de nieuwenatuur aan de orde. Het ontwerpbureau neemtdit vervolgens mee in de alternatieve uitwerking,die de basis vormt voor de uitwerking en degedeeltelijke herziening van het bestemmings-plan.

KennismanagementEr is geen sprake van kennismanagement enevenmin van een vooraf bedachte communica-tiestrategie. Het projectbureau legt zich, in devooronderstelling dat veel weerstand voortkomtuit onbegrip, toe op het uitleggen van het plan en op het kweken van begrip.

Met het oog daarop ontwikkelt het bureau een website en brengt het nieuwsbrieven uit.Daarnaast organiseert het de informatie- eninspraakavonden. De belangstelling is somsoverweldigend. Voordat de plannen in de publi-citeit komen, zorgt het projectbureau er via debilaterale gesprekken met het waterschap, denlto, het Groninger Landschap en andere organisaties voor dat de plannen goed zijn afge-stemd en afgedekt. Tijdens deze gesprekkenworden ook bezwaren besproken en ideeën uitgewisseld. Het bureau past vernieuwende,laagdrempelige communicatievormen toe:


Resumerend, de Blauwe Stad is een open én verenigend planconcept. Het planconcept wordteerst in hoofdlijnen gedefinieerd en daarna uitge-werkt. Aan de hand van opeenvolgende ontwer-pen en besprekingen daarvan wordt het conceptsteeds aangepast en verrijkt. Het is een verenigendconcept, doordat het een eenduidige richting aangeeft: landbouwgrond verandert in een hoog-waardig woon-, werken recreatiegebied.


Een succesvol innovatieproces is gebaseerd opeen geschikte procesarchitectuur. Bovendienspelen innovatiemanagement en kennismanage-ment een voorname rol. Tot slot moet er in hetproces sprake zijn van een afwisseling tussenopenheid en geslotenheid.

ProcesarchitectuurHet planproces heeft meer het karakter van eeninteractief proces dan van een innovatieproces.De procesarchitectuur komt op een incrementelemanier tot stand. De projectgroep denkt steedsna over nieuwe situaties die ontstaan en stuurtafhankelijk van de situatie bij. Een voordeel is dat hierdoor fine tuning mogelijk is; een nadeel isdat het proces hierdoor soms een ad-hockarakterheeft, wat bij de bevolking soms onbegrip enweerstand oproept. In de loop van het projectworden er opeenvolgende ideeën gegenereerden ontwerpen gemaakt. Dit gebeurt steeds dooreen ander ontwerpbureau (Seng 2000). Dezeopeenvolgende ideeën en ontwerpen dienen alsinput voor een interactief proces: in de verschil-lende bijeenkomsten die worden georganiseerdkrijgen de bestuurders, de private partijen en debevolking de gelegenheid om er kennis van tenemen en er op te reageren. De reacties wordenvervolgens weer meegenomen in een volgendidee of ontwerpen, dat door een ander bureauwordt uitgewerkt.

Innovatiemanagement.Is er sprake van verrassende ontmoetingen,gezamenlijk feitenonderzoek en gezamenlijkontwerpen? Er worden geen verrassende ont-moetingen georganiseerd, waarin betrokkenen

en buitenstaanders afkomstig uit het gebied of daarbuiten innovatieve voorstellen kunnenontwikkelen. De meest innovatieve voorstellenkomen van de ontwerpbureaus, die deze vervol-gens aan de andere betrokkenen bilateraal en inopenbare bijeenkomsten voorleggen; hierbijkomt vooral de haalbaarheid van de voorstellenaan de orde.

Tot op zekere hoogte is er wel sprake van geza-menlijk feitenonderzoek. Zo werken provincie,gemeenten en bouwbedrijven nauw samen bij het doorrekenen van de kosten en baten vande Blauwe Stad op basis van het ontwerp vanHagenbeek & Yap. De bouwbedrijven brengendaarbij veel marktkennis in. Deze partijen zijnook betrokken bij de opdrachtverstrekking en de begeleiding van de woningmarktverkenningen het consumentenonderzoek. Andere partijenspelen hierin geen rol. Er is meer sprake vangezamenlijk feitenonderzoek bij een hydrolo-gisch onderzoek, dat in opdracht van de land-inrichtingscommissie wordt uitgevoerd. Ditonderzoek biedt inzicht in de wateroverlast diede aanleg van het meer voor de omringendelandbouwbedrijven kan opleveren. De land-bouw is weliswaar geen medeopdrachtgever,maar de opdracht wordt wel met de sector afge-stemd. Als de onderzoeksresultaten tijdens eenvoorlichtingsbijeenkomst worden toegelicht,geven de boeren te kennen het onderzoek teglobaal te vinden. Zij verwachten dat de water-overlast daardoor onderschat wordt en dringendaarom aan op een nauwkeuriger onderzoek. De provincie zegt daarop toe in samenspraak met de landbouw een meetnet van peilbuizen telaten aanleggen, zodat er een duidelijk en vooralle betrokken partijen aanvaardbaar beeld vande waterhuishouding ontstaat.

Tot slot is er geen sprake van gezamenlijk ont-werpen, maar wel van iteratief ontwerpen. Zoals gezegd, worden de ideeën en ontwerpensteeds door ontwerpbureaus gemaakt en ver-volgens in openbare en bilaterale bijeenkomstenbesproken. De uitkomsten daarvan wordendaarna weer in een volgend idee of ontwerpmeegenomen.

uitvoeringsorganisatie, die door één directeurwordt geleid. Op deze manier ontstaat een ver-gaande vorm van publiekprivate samenwerking.

UitvoeringsprogrammaBelangrijke onderdelen van het uitvoerings-programma zijn de grondverwerving en definanciering. De grondverwerving wordt georganiseerd door de Dienst Landelijk GebiedGroningen, onder toezicht van de Stuurgroep.Hierdoor lopen de gemeenten die een artikel-12-status hebben geen financiële risico’s. Voor degrondverwerving voor woningbouw, infra-structuur en water kan worden onteigend; degrond voor de nieuwe natuur moet op vrijwilligebasis worden verworven. Om te voorkomen dat er situaties ontstaan waarin grote delen vaneen bedrijf worden onteigend en een deel van de ecologische hoofdstructuur vrijwillig moet worden aangeboden, is in overleg met de land-bouw afgesproken het hele complex te verwer-ven. De totale grondverwerving loopt via delandinrichting. Opvallend is dat de grondver-werving nauwelijks problemen oplevert, hoewelde boeren zich er aanvankelijk sterk tegen ver-zetten. Dit is te danken aan de vele bilateralegesprekken van gedeputeerde Beukema engrondaankoper Knijpstra, afkomstig uit de land-bouwwereld, met de boeren. Bovendien ont-vangen de boeren een prijs die hoger ligt dan dievoor landbouwgrond. Verder zijn de grondenvan de grootste tegenstanders het eerst gekocht.Om grondspeculatie en daardoor hogere kostente voorkomen, passen de gemeenten gelijktijdighet voorkeursrecht toe.

Er wordt veel creativiteit en energie gestoken inde financiering, met name in het vinden vangeschikte financieringsbronnen en -constructies.Beukema voert veel gesprekken met het Rijk enmet dg Landbouw en dg Regionaal beleid vande eu. Omgekeerd worden er hoge ambtenarenen politici uit Den Haag en Brussel naar hetOldambt uitgenodigd om zich via excursies op de hoogte te stellen. Het lobbyen blijkt effectief.

Zo bevordert de overhandiging van de ideeënaan minister van Financiën Kok in het culturele

kwesties verzanden. Bovendien beperkt dezevorm van geslotenheid grondspeculatie ennimby-gedrag.

Samenvattend, het planproces heeft maar enkelekenmerken van een innovatieproces. De proces-architectuur komt op een incrementele manier tot stand. De doorrekening van de kosten en batenen het onderzoek naar mogelijke wateroverlastgebeuren enigszins via gezamenlijk feitenonder-zoek. Er is eerder sprake van iteratief dan van gezamenlijk ontwerpen.


Bij de uitvoering gaat het met name om tijdigeaandacht voor de financiering, alsmede om een effectieve uitvoeringsorganisatie en eeneffectief uitvoeringsprogramma.

Aandacht voor financiering De betrokkenen besteden al in een vroeg sta-dium aandacht aan de financiële haalbaarheid,waardoor het planconcept verschillende kerenwordt aangepast. Bij het oorspronkelijke ideegaan Haasken en Timmer ervan uit dat de grond-aankoop betaald kan worden uit het Europeselandbouwbeleid. Het Oldambt zou een proef-gebied moeten worden, waarin landbouw-gronden collectief en permanent worden braakgelegd en waarbij de bestemming verandert innatuur. Ondanks actief lobbyen door de provin-cie en het ministerie van lnv stemt de eu hieruiteindelijk niet mee in. De overheden en debouwbedrijven schatten de financiële haalbaar-heid van het ontwerp van Hagenbeek & Yap in.Zij rekenen de kosten gedetailleerd door; voorde baten gaan zij na welke positie de Blauwe Stad op de woningmarkt kan innemen.

De doorrekening van verschillende varianten van het meer maakt duidelijk dat werken meteen gesloten grondbalans noodzakelijk is.Hiertoe wordt de waterdiepte verlaagd en worden de wateroppervlakten aangepast. Deontwerpvisie van B+B wordt eveneens aan eenkosten-batenanalyse onderworpen. Hierdoorworden niet alleen enkele financiële onzeker-


centrum De Klinker te Winschoten dat de latereminister-president Kok de ministeries van vrom en lnv aanspoort 16 miljoen euro op hunbegrotingen te reserveren voor de Blauwe Stad.Daarnaast leidt een bezoek van de cda-fractietot Kamervragen aan minister Van Aartsen vanlnv, die daarna ruim 1 miljoen euro extra vrij-maakt op zijn begroting (Groninger Dagblad,04-10-1997). Ook bij de eu wordt succesgeboekt. Het oorspronkelijke voorstel om de braakliggende landbouwgronden in hetOldambt te clusteren en als natuur te bestem-men, botst weliswaar met de bestaande regel-geving, maar pogingen een bijdrage te krijgen uit het Europese Fonds voor Regionale Ont-wikkeling, zijn wel succesvol. Deze bijdragendienen aan de infrastructuur te worden besteed(Reiderland, Scheemda & Winschoten 1998).

De provincie speelt zelf ook een voorname rol bij de financiering. Belangrijk is dat zij besluit de kosten van de grondaankoop en de plan-vorming (projectbureau, stedenbouwkundigeontwerpen, communicatie, enzovoort) voor tefinancieren. De provincie leent het benodigdegeld hiervoor op de kapitaalmarkt. Zij kan dittegen een lagere rente doen dan de bouwbedrij-ven. Omdat de kosten van de voorfinancieringverhaald worden op de exploitatie, kost dit deprovincie uiteindelijk geen geld. De voorfinan-ciering blijkt van cruciaal belang, omdat de provincie hierdoor al grond kan aankopen op het moment dat zij met de bouwbedrijven eenintentieverklaring tekent om tot een samen-werkingcontract te komen. De afspraak dat degrondaankoop via de exploitatie wordt betaald,is dan nog niet juridisch bindend, maar geeft debouwbedrijven wel voldoende vertrouwen in dedaadwerkelijke realisering van de Blauwe Stad.

Opvallend is tevens dat er ook gebruik wordtgemaakt van de projectenenveloppe. De provin-cie, de gemeenten en het consortium spreken afdat de bouwbedrijven meebetalen aan de aanlegvan het meer en de infrastructuur en de ontwik-keling van natuur. In ruil daarvoor mogen zij degrond kopen, waarop – in overeenstemming met het bestemmingsplan – de nieuwe luxe


heden en risico’s weggenomen, maar ontstaat inde ontwerpvisie onder andere ook meer variatiein de woningclusters.

Effectieve uitvoeringsorganisatiesEr worden opeenvolgende uitvoeringsorgani-saties opgericht. Elk krijgt een aantal duidelijketaken die binnen enkele jaren moeten wordenuitgevoerd. Dit bevordert een flexibele en doel-matige manier van werken.

Zo wordt om te beginnen de Stichting DeBlauwe Stad in het leven geroepen om de haal-baarheid te onderzoeken én te organiseren; de provincie en de gemeenten willen hieroverzekerheid voordat zij de planprocedures starten.De stichting laat de marktverkenning uitvoerenen onderzoekt de financiële haalbaarheid,samen met de bouwbedrijven die het consortiumDe Blauwe Stad vormen. Op basis van het rap-port Van idee naar werkelijkheid, dat de stichtinguitbrengt, geven de provincie en de gemeentenvervolgens het groene licht aan de uitvoering.

De Stuurgroep Blauwe Stad voert de bestuurlijkeregie over het planvormings- en uitvoerings-traject. Omdat de gemeenten bang zijn voor een te zelfstandige rol van de stuurgroep, kiezenzij voor een samenwerkingsvorm waarbij debevoegdheden gecoördineerd worden uitge-oefend en dus niet worden overgedragen. Een projectbureau is verantwoordelijk voor de voortgang, de communicatie, de budget-bewaking, enzovoort. Om zelfstandig en slag-vaardig te opereren, wordt het bureau buiten het ambtelijke overleg gehouden.

Voor de feitelijke uitvoering worden twee bv’s opgericht: De Blauwe Stad bv, waarin deprovincie en de gemeenten zijn vertegenwoor-digd, en de Ontwikkelingsmaatschappij DeBlauwe Stad bv, waarin het consortium zittingneemt. De publieke en private partijen tekeneneen convenant, waarin zij afspraken maken overde uitvoering van concrete werkzaamheden,zoals bestekken maken en aanbesteden. Omdatde publieke en private taken bij de uitvoeringsterk verweven zijn, stappen zij over op één

Persoonlijke vaardigheden van betrokkenenHet succes van de Blauwe Stad wordt allereerstbeïnvloed door personen met bijzondere vaar-digheden. Zo combineren Timmer en Haaskenverbeeldingskracht met realisme. Het idee vanhet Oldambtmeer getuigt van grote creativiteit.Tegelijkertijd besteden zij veel aandacht aan deeconomische, bestuurlijke en maatschappelijkehaalbaarheid. Verder beschikken zij over hetcommunicatievermogen om het idee bespreek-baar te maken en zonodig aan te passen.Beukema en Calon tonen inspirerend leider-schap. Zij richten zich sterk op de ontwikkelingen realisering van de Blauwe Stad. Daarvoornemen zij vaak het initiatief ten opzichte vangemeenten en andere partijen en mobiliseren zij veel draagvlak. Hiertoe investeren zij veelenergie in bestuurlijk en maatschappelijk overleg, in informatieavonden en in bilateralegesprekken, vooral met de tegenstanders. Zijspreken daarbij niet alleen overtuigend, maarluisteren ook goed naar bezwaren en nemendeze mee in de verdere planvorming. Naar hetRijk en de EU treden zij op als effectieve lobby-isten. Projectleider Kleine draagt door zijngedrevenheid bij aan de voortgang van het project en zorgt door zijn langdurige betrokken-heid voor de continuïteit in het project. Grond-aankoper Knijpstra is een gerespecteerde onder-handelaar en is bovendien in staat de wereld vande boeren te verenigen met die van de bestuur-ders. Door respect en geduld te tonen en dooreen goede uitkoopregeling aan te bieden, bouwthij vertrouwen op. Overigens komen de vaardig-heden vaak niet in het individuele, maar juist inhet gezamenlijke optreden tot hun recht. Doorde positieve chemie die ontstaat, versterken zijelkaar.

Intensiteit van de conflictenTijdens het planproces ontstaan grote conflicten.De bekendmaking van het omvattende en ingrij-pende idee van het Oldambtmeer maakt meteenveel emoties los. Veel mensen kunnen zich nietvinden in het voorstel de grond die door hunvoorouders op het water is veroverd, onderwater te zetten. Tijdens informatieavonden enbilaterale gesprekken wordt het idee uitgelegd


en krijgen de tegenstanders gelegenheid hunbezwaren te uiten.

Aanvankelijk is er ook veel scepsis. De meestemensen moeten nog zien dat het idee wordt uit-gevoerd. Maar als Beukema enkele jaren laterzegt ‘´t gaait deur’, lopen de emoties opnieuwop. Veel bewoners vinden het een probleem dat er jarenlang voor hen geen woningen zijngebouwd en dat er nu voor de rijken gebouwdgaat worden. De lokale communisten laten tijdens de informatieavonden duidelijk van zichhoren en voeren tot op de dag van vandaag talvan protestacties. Beukema komt aan ditbezwaar tegemoet door in het project ook minder dure woningen op te nemen. De meesteweerstand zit bij de boeren. Op Beukema’swoorden reageren zij met ‘Niks gaait deur, als er iemand op ons land komt dan schoppen wehem eraf!’ Beukema voert vervolgens veel huiskamergesprekken.

Daarnaast wordt er een landbouwoverleg opgericht, waarin de voortgang van het projecten de bezwaren van de boeren aan de ordekomen. Via het landinrichtingsproject worden de mogelijke overlast voor de omliggende land-bouwbedrijven bestreden. Verder speelt de strategie om de grootste tegenstanders als eersten uit te kopen een grote rol.

Regionale vertegenwoordiging is beperktBestuurlijk wordt er weliswaar invulling gege-ven aan het gebiedsniveau, maar dit geldt meervoor het leefbaarheidsproject Oldambt, waar-van de Blauwe Stad deel uitmaakt, dan voor deBlauwe Stad zelf. Voor het leefbaarheidsprojectis er naast een projectgroep en een stuurgroep,waarin gemeenten, provincie en Rijk vertegen-woordigd zijn, een klankbordgroep bestaandeuit natuur- en milieuorganisaties, organisatiesvoor recreatie en toerisme, de Kamer vanKoophandel en dergelijke. Bij de opeenvolgendeuitvoeringsorganisaties voor de Blauwe Stadontbreekt een dergelijke klankbordgroep. Wel is er een platform voor overleg met de land-bouw. Binnen de landbouw bestaat immers de grootste weerstand tegen de Blauwe Stad,


woningen kunnen worden gebouwd (ProvincieGroningen 1998). Omdat de bouwbedrijven zich garant stellen voor de afname van het totaleaantal kavels tegen prijzen die leiden tot eengrondexploitatiesaldo van nul, dragen zij de risico’s die verbonden zijn met de bouw en ver-koop van de woningen. Door die afspraak blijvende gemeenten bij eventuele tegenvallers perma-nent buiten schot. Het huidige beleid staat toedat er niet openbaar wordt aanbesteed, omdatbouwbedrijven die als projectontwikkelaarsoptreden niet onderworpen zijn aan de mede-dingingsreglementen. De vraag is overigens ofdit beleid na de parlementaire enquête naar debouwfraude gehandhaafd blijft.

De betrokken partijen proberen ook de ontwik-keling van 100 ha extra natuur in een project-enenveloppe onder te brengen. In deze natuurworden dan 80 luxe woningen gebouwd. Devrom-inspectie maakt hier ernstig bezwaartegen, omdat zij vasthoudt aan een strikte schei-ding tussen woningbouw en natuurontwikke-ling. Voor de provincie is dit reden om op dit punt haar goedkeuring aan het bestemmingsplante onthouden.

Verder is de gemeenschappelijke regeling van de drie gemeenten interessant. Als er op debegroting van de Blauwe Stad een tekort ont-staat, dringt de provincie er bij de gemeenten opaan ook een bijdrage te leveren. De gemeentenverzetten zich hier heftig tegen, omdat het ingaattegen eerdere afspraken met de provincie en zijvrezen de bijdragen niet te kunnen opbrengen.Een verhoging van de onroerendzaakbelasting isvoor hen onbespreekbaar. Een werkgroep dieeen oplossing moet vinden voor deze patstelling,stelt de gemeenschappelijke regeling voor. Dezebestaat uit een fonds waarin de gemeenten geldstorten. Zij krijgen het geld weer terug via deextra inkomsten uit de onroerendzaakbelastingen de gemeentefondsen, die ontstaan als denieuwe woningen zijn gebouwd. Uit het fondsworden dan de stortingen plus de rente aan degemeenten terugbetaald evenals de kosten vanbeheer en onderhoud (Groninger Dagblad 22-12-1999).

Kwaliteitsbewaking Een onderdeel van het uitvoeringsprogrammadat bijzondere aandacht vraagt, is de kwaliteits-bewaking. Het risico bestaat immers dat de groteflexibiliteit van het planconcept in de uitwerkingleidt tot kwaliteitsvermindering. Hierin spelende provincie en de vrom-inspectie een voor-name rol. De provincie wijst vanaf het begin inhet overleg met de andere partijen steeds op denoodzaak van een hoge kwaliteit. Zij hecht zeeraan woningen voor het hoogste marktsegment.Het convenant tussen de publieke en private partijen biedt de bouwbedrijven weliswaar demogelijkheid, als de maatschappelijke ontwikke-lingen daar aanleiding toegeven, woningen ineen iets minder hoog marktsegment te bouwen,maar de provincie wil dit graag voorkomen. Deuitwerking van het bestemmingsplan maakteveneens duidelijk dat kwaliteitsbewakingbelangrijk is. Zo scheppen de gemeenten onderinvloed van de lokale communistische partijenen de bewoners de mogelijkheid voor gesta-pelde bouw en rijtjeshuizen. De vrom-inspectiegeeft echter tijdens een hoorzitting te kennendat dit geen recht doet aan de uitgangspuntenvan de Blauwe Stad en dreigt zelfs het minis-terie te adviseren de subsidie in te trekken(Reiderland, Scheemda & Winschoten 2000a).

Kortom, er wordt veel en al vroeg werk gemaaktvan de uitvoering. De betrokkenen besteden bij de ideevorming al aandacht aan de financiëlehaalbaarheid. De opeenvolgende uitvoerings-organisaties met hun afgebakende taken bevor-deren de doelmatigheid en flexibiliteit. Door devroegtijdige en gelijktijdige vestiging van het voor-keursrecht en de vele bilaterale gesprekken levertde grondverwerving geen problemen op. En erwordt veel energie en creativiteit gestoken in definanciering.


Wat is de invloed van de succesfactoren in ditonderzochte geval? De persoonlijke vaardig-heden van betrokkenen, de intensiteit van deconflicten en de maatschappelijke ontwikke-lingen blijken de voornaamste rol te spelen.

komstgericht doordat het inspeelt op de dyna-miek die zich op kortere of langere termijn kanvoordoen. De dynamiek wordt ook gestimu-leerd. En er is veel aandacht voor duurzaamheid.Daarnaast sluit de Blauwe Stad aan op bestaandekenmerken van het gebied en geeft het er tege-lijk een nieuwe identiteit aan. Enkele sleutel-partijen zijn uit het Oldambt afkomstig of heb-ben er een sterke binding mee. Verder is ersprake van een open en verenigend planconcept.Het wordt eerst in hoofdlijnen gedefinieerd endaarna uitgewerkt en het geeft een eenduidigerichting aan waarin de systeeminnovatie wordtgezocht. Voorts wordt er veel en vroeg werkgemaakt van de uitvoering. De grondverwervingwordt voortvarend aangepakt en er wordt veelenergie en creativiteit gestoken in de financie-ring. Het planproces is in beperkte zin een inno-vatieproces. Zo is er eerder sprake van iteratiefdan van gezamenlijk ontwerpen.

Speel in op de toekomstige maatschappelijke dynamiek en stimuleer deze

Voor een systeeminnovatie is het belangrijk denodige flexibiliteit in te bouwen, zodat zoveelmogelijk rekening kan worden gehouden met de veranderende maatschappelijke omstandig-heden die zich op termijn kunnen voordoen.Door het planconcept zo lang mogelijk globaal te houden, laat men de mogelijkheid open continu in te spelen op de meest actuele ver-wachtingen over de woningmarkt. Daarnaast ishet belangrijk om flexibele afspraken te maken.Zo wordt afgesproken dat de bouwbedrijvenmeer woningen mogen bouwen in een lagermarktsegment als de verkoop tegenvalt. Voorhet succes van de innovatie is het ook belangrijkvroegtijdig in te spelen op het ruimtegebruik na de realisering ervan en daar voorzieningenvoor te treffen. Op deze manier wordt de maat-schappelijke dynamiek gestimuleerd. Het plan In de ban van de ring en enkele particuliere initiatieven zijn hier voorbeelden van.

Plaats het gebied in een dynamisch perspectiefOm goed in te spelen op de maatschappelijkedynamiek is het relevant de identiteit van hetgebied in een dynamisch perspectief te plaatsen.

terwijl juist de medewerking van de boerennodig is om de grond zonder al te veel onteige-ningsprocedures te verwerven. De andere maat-schappelijke organisaties worden hoofdzakelijkvia de informatieavonden en bilaterale gesprek-ken bij het project betrokken. Zij krijgen hier-door het gevoel dat ze in een onderhandelings-positie worden gedrukt en onvoldoende moge-lijkheden krijgen hun ideeën in te brengen: ‘Wij worden nog te veel als lastpost beschouwdin plaats van als een club die een belangrijke rolkan spelen in het gezamenlijk ontwikkelen vaneen plan.’

Maatschappelijke ontwikkelingenTen slotte wordt het project beïnvloed doormaatschappelijke ontwikkelingen in de wijdereomgeving. Doordat er boeren vanuit anderedelen van Nederland naar Oost-Groningen trekken, stijgen de prijzen van de landbouw-gronden in de loop van het project, met alsgevolg dat de kosten van de Blauwe Stad met 4,5 miljoen euro oplopen (op een totaal van ruim90 miljoen euro, dus 5%). De laatste jaren echterneemt de druk op de grondprijzen weer af.Omdat het minder goed gaat met de landbouw,zijn de boeren eerder bereid hun grond te ver-kopen. Dit maakt de aankoop van de grondgemakkelijker. De klimaatverandering en deextra waterberging die daardoor in Nederlandnoodzakelijk wordt, beïnvloeden het projecteveneens. In reactie op het waterbeleid van hetRijk besluiten de provincie en het waterschap dat het meer van de Blauwe Stad de functie vanwaterberging krijgt. De dijken en kaden wordenextra versterkt om een tijdelijk hogere water-stand en meer waterdruk op te kunnen vangen,er worden voorzieningen getroffen om extrakwel tegen te gaan en er wordt een in- en uitlaat-werk aangelegd. De extra kosten hiervan komenvoor rekening van provincie en waterschap.Verder speelt een rol dat het Rijk in een periodevan economische hoogconjunctuur 15 miljoeneuro aan het project bijdraagt. Bij de huidigeeconomische recessie en de strenge bezuinigin-gen die daarmee gepaard gaan, is het niet waar-schijnlijk dat er een vergelijkbaar bedrag terbeschikking komt.


Het gaat immers niet alleen om het behoud vande identiteit, maar ook om de vernieuwingervan. De Blauwe Stad is hier een schoolvoor-beeld van. De aanleg van het grootschalige meerpast in de fysieke veranderingen die zich in deloop van enkele honderden jaren in het gebiedhebben voltrokken. Omdat het dynamische perspectief voor de meeste betrokkenen geengemeengoed is, dient het goed gecommuni-ceerd te worden. Duidelijk herkenbare beelden,die weinig uitleg vergen spelen hierbij een voorname rol.

Ontwerp een planconcept dat open én verenigend is

De Blauwe Stad laat zien dat het belangrijk is dat een planconcept verenigend is. Door hetinspirerende concept worden nieuwe functiesmet elkaar verbonden. Hierdoor krijgt hetgebied zijn nieuwe identiteit: landbouwgrondverandert in een hoogwaardig woon-, werken recreatiegebied. Het is eveneens belangrijkom het concept eerst in hoofdlijnen te definiërenen pas later verder in te vullen en uit te werken.Door het planconcept doelbewust steeds zo globaal mogelijk te houden bevorderen de provincie en de gemeenten dat de communicatiezich op de hoofdzaken concentreert. Tegelijker-tijd weten zij speculatie door grondeigenaren of nimby-gedrag door bewoners hierdoor tebeperken. Een vereiste is wel dat de streek steedsgoed van de stand van zaken op de hoogte wordtgehouden.

Wissel in het planproces openheid en geslotenheid af

In het planproces dienen momenten van geslo-tenheid de momenten van openheid te onder-steunen en omgekeerd. Dit komt goed tot uitingin de ontwikkeling van de ideeën en ontwerpenvoor de Blauwe Stad: dit gebeurt steeds dooreen stedenbouwkundig bureau of een architec-tenbureau. Soms worden er alternatieve ideeënen ontwerpen gemaakt. Het bureau maakt decreatieve sprong. Vervolgens wordt het idee ofontwerp uitgebreid met de streek gecommuni-ceerd, zowel openbaar als bilateraal. Door dekritieken en wensen van betrokkenen in het


Concluderend, enkele succesfactoren spelen een voorname rol. De combinatie van creatieveontwerpers en bestuurders met inspirerend leiderschap zorgt niet alleen voor de ontwikkelingvan het innovatieve idee van de Blauwe Stad, maar ook voor de daadwerkelijke uitvoering ervan.Conflicten worden onder andere hanteerbaargemaakt door informatieavonden, veel bilateralegesprekken en het als eerste uitkopen van degrootste tegenstanders. Prijsstijgingen van delandbouwgrond zorgen voor hogere kosten. De klimaatverandering maakt extra capaciteit voorwaterberging en daarmee aanpassing van de dijken en kades noodzakelijk.

Lessen voor ontwikkelingsplanologie

De Blauwe Stad levert een aantal interessantelessen op voor ontwikkelingsplanologie die isgericht op systeeminnovaties. Als afsluiting vandit hoofdstuk zetten we de voornaamste lessenop een rij. Voordat we dit doen, geven we aan inhoeverre er sprake is van een systeeminnovatieen van ontwikkelingsplanologie.

Blauwe Stad als systeeminnovatieDe realisering van de Blauwe Stad behelst in verschillende opzichten een systeeminnovatie.Er is sprake een geografische vernieuwing. 1.400 ha landbouwgrond wordt omgevormd tot een grootschalig meer van 800 ha, hoog-waardige woongebieden met 1.200-1.800 luxewoningen en 350 ha nieuwe natuur. De functie-integratie komt tot uitdrukking in het samen-hangende en hoogwaardige woon-, werk- enrecreatiemilieu voor welgestelde vijftigplussersuit de streek en vooral daarbuiten en in denieuwe voorzieningen in de omliggende dorpen.Verder is er sprake van een cultuurverandering:een gebied dat gekenmerkt werd door achter-uitgang en opstand verandert in een gebied datzelf zijn problemen oplost en een voorbeeldwordt voor andere gebieden in Nederland endaarbuiten.

Blauwe Stad als ontwikkelingsplanologieDe Blauwe Stad heeft ook veel kenmerken vanontwikkelingsplanologie. Het project is toe-

volgende idee of ontwerp te verwerken, slagende ontwerpers erin verbeeldingskracht en realisme te combineren. Bovendien kan de streek de ontwikkelingsgang van de ideeën en ontwerpen zo op de voet volgen.

Pak de uitvoering projectmatig aan en zoek nieuwe financiering

Belangrijk is de uitvoering projectmatig aan te pakken. De opeenvolging van uitvoerings-organisaties die elk in een beperkt aantal jareneen beperkt aantal duidelijk omschreven takenmoeten volbrengen, komt de slagvaardigheidten goede. Belangrijk is wel de uitvoerings-organisaties regionaal te oriënteren. Dit betekentdat er – naast een projectgroep en een stuur-groep – een klankbordgroep moet zijn waarinmaatschappelijke organisaties en andere belang-hebbenden een adviserende stem hebben. Zijworden hierdoor niet alleen in de gelegenheidgesteld de loop van zaken te volgen, maar ookhun eigen ideeën in te brengen en de innovatienaar de eigen achterban en anderen uit te dragen.

De financiering van een systeeminnovatie vergtnieuwe financieringsbronnen en -constructies.Ook in dit opzicht kunnen we leren van DeBlauwe Stad. De provincie en de opeenvolgendeprojectbureaus steken hier veel energie en creativiteit in. Er wordt actief gelobbyd in DenHaag en Brussel, waarbij ambtenaren en politiciook uitgenodigd worden om naar de streek tekomen. De voorfinanciering van de grondaan-koop en de planvorming door de provincie helptde bouwbedrijven mede over de drempel. Ookde projectenveloppe, waarin de aanleg van hetmeer, de natuur en de infrastructuur voor eendeel uit de woningbouw wordt betaald, isonontbeerlijk voor de financiële haalbaarheidvan het project. De gemeenschappelijke regelingvan de gemeenten maakt het mogelijk dat zijinvesteren zonder de belastingen te verhogen.

Laat personen met bijzondere vaardigheden een sleutelrol spelen

Personen met bijzondere vaardigheden zijn cruciaal voor het ontwerpen en uitvoeren vaneen systeeminnovatie. Vooral de combinatie vaneen creatieve ontwerper en een ondernemendebestuurder is van groot belang. De samenwer-king tussen architect Timmer en gedeputeerdeBeukema is hiervan een voorbeeld. De eersteontwikkelt samen met Haasken het creatieveidee. De laatste mobiliseert het politieke,bestuurlijke en maatschappelijke draagvlak voorde realisering ervan. De gedeputeerde verrichtdaarnaast het nodige lobbywerk om het projectte financieren. Beiden beschikken over de strate-gische en communicatieve vaardigheden die passen bij informeel leiderschap.

Verder is de regionale binding van een aantalsleutelpersonen en –organisaties relevant.Zowel Timmer als Beukema trekt zich het lot van het Oldambt sterk aan en zij willen de neer-waartse spiraal doorbreken. Bouwbedrijven uit de regio blijken bereid grotere investerings-risico’s te nemen.

Accepteer conflicten en probeer deze hanteerbaar te maken

Omdat een systeeminnovatie gepaard gaat meteen grootschalige functieverandering, zijn ergrote belangen in het geding. Dit heeft op zijnbeurt tot gevolg dat hoog oplopende conflictenhaast onvermijdelijk zijn. Daarom is het belang-rijk conflicten te accepteren en vervolgens teproberen ze hanteerbaar te maken. De land-bouwsector, die verreweg de meeste grond voorde Blauwe Stad moet afstaan, verzet zich het felst tegen het project. Door veel gesprekken te voeren met de betrokkenen, zowel collectiefals bilateraal, lukt het om het conflict hanteer-baar te maken. Hiervoor is het ook belangrijk datdegene die met de betrokkenen spreekt gezagheeft, hun wereld kent en respecteert en in staatis om zowel goed te spreken als te luisteren.Verder is het cruciaal om oplossingen te vindenwaarin zoveel mogelijk aan de bezwaren wordttegemoetgekomen. De uitkoopregeling voor deboeren is een voorbeeld hiervan.


Overwin als gemeente rivaliteit Voor het realiseren van de systeeminnovatie is het ook belangrijk dat de gemeenten hun rivaliteit overwinnen. Om dit te bereiken, moeten zij veel investeren in het opbouwen van wederzijds vertrouwen. De gemeentenReiderland en Scheemda staan aanvankelijkwantrouwend tegenover Winschoten. Zij ver-wachten namelijk dat deze grotere gemeente henwil opslokken. Doordat Winschoten in woord endaad duidelijk maakt dat het gemeenschappelijkebelang vooropstaat, neemt de bereidheid totsamenwerking bij de twee andere gemeententoe. Dit maakt ook samenwerking op andere beleidsterreinen mogelijk.

Houd er rekening mee dat de maatschappelijke dynamiek het project beïnvloedt

Tot slot is het belangrijk dat de betrokkenen tijdens de ontwikkeling en de realisering van het planconcept al rekening houden met demaatschappelijke dynamiek die optreedt. De klimaatverandering die tijdens de ontwikkelingvan het concept van de Blauwe Stad op de maat-schappelijke en politieke agenda komt is voor de betrokkenen aanleiding om het meer naast de natuur- en recreatiefunctie ook de functie van waterberging te geven. Daarvoor wordenonder andere de ontwerpen voor de dijken enkades aangepast en voorzieningen voorbereidom extra kwel tegen te gaan. Kwaliteitsbewakingis belangrijk om te voorkomen dat deze enandere aanpassingen van het concept tot een ver-minderde gebruiks- of belevingswaarde leiden.


Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg

o n d e r zo c ht g e va l: r e g i o d i a lo o gn o o r d - l i m b u rg

In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van het onderzochte geval Regiodialoog Noord-Limburg. We geven eerst een korte typering van het gebied waarin het project zich afspeelten van het project zelf. Daarna bespreken we demanier waarop het project is ontstaan en waarophet zich in de jaren heeft ontwikkeld. Vervolgensgaan we na in welke opzichten de Regiodialoogals een systeeminnovatie kan worden opgevat.Voorts behandelen we in welke opzichten hetproject de kenmerken vertoont van ontwikke-lingsplanologie en welke inspirerende ideeënhet oplevert om de kenmerken in de praktijk tebrengen. Verder komen de factoren aan de ordedie het succes van het project beïnvloeden. Wesluiten het hoofdstuk af met de belangrijkste lessen voor ontwikkelingsplanologie.

Opmaat tot een ontwikkelingsproces

De Regiodialoog is toegepast op de regioNoord-Limburg en het daaraan grenzende deel van Duitsland. Het gebied is ongeveer120.000 ha groot en omvat onder andere de steden Venlo, Venray en Geldern en de gemeen-ten Gennep, Horst a/d Maas en Kempen. Hetgebied wordt in het noorden begrensd doorGelderland, in het westen door Noord-Brabanten de Maas, in het zuiden door de gemeente-grenzen van Helden, Venlo en Kempen en in hetoosten door de gemeentegrenzen van Kempenen Goch in de Duitse deelstaat Noordrijn-Westfalen. Het Nederlandse deel van het plan-gebied, waar de Regiodialoog zich feitelijk opheeft geconcentreerd, omvat drie deelgebieden:het Limburgse deel van de Peel (hoogveen, openlandschappen en bos- en heidegebieden), destadsregio Venlo (logistiek knooppunt tussenRandstad en Duits achterland) en de noordelijkeMaasvallei (grensoverschrijdend natuurgebied).Het bevat eveneens drie gebieden waarin dereconstructie van de landbouw plaatsvindt:

‘Venray’, ‘Horst’ en ‘Helden’ (Leopold & Goossen 2000). Het hele gebied telt circa350.000 inwoners.

In het noorden van Limburg domineert de land-en tuinbouw: kleine dorpskernen tussen grotevlakken akker, bos en riet. Sinds de uitbraak vande varkenspest eind jaren negentig speelt dereconstructie van de landbouw een voornamerol. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van deagri-business rond Horst, Venray en Sevenum. In de reconstructiewet krijgt het verbeteren vande omgevingskwaliteit en het versterken van desociaal-economische vitaliteit van het platteland(plattelandsontwikkeling) speciale aandacht. De versnelde sanering van de intensieve vee-houderij, de crisis in de glastuinbouw en de economische recessie maken dit extra urgent.Het aantrekkelijke landschap trekt veel toeristennaar het gebied. De regio beschikt dan ook overeen groot aanbod aan recreatieve voorzieningen,vooral bungalowparken.

Venray en Venlo zijn uitgegroeid tot volwaardigeprovinciesteden en vormen daarmee ‘vreemdeeenden’ in een gebied waarin de landbouw-sector sterk domineert. Venlo heeft zijn pijlengericht op Duitsland en gaat prat op de ca.90.000 Duitse bezoekers per week. Tegelijker-tijd is er in en om de stad sprake van een sterkeindustriële en logistieke ontwikkeling, waardoorzij zich als een regionaal knooppunt ontwikkelt.Het eenzijdige op de oosterburen gerichte winkelbestand en het gebrek aan parkeerplaat-sen houden de dorpelingen weg uit de stad.Grootstedelijke problemen zoals softdrugs leiden tot een negatief imago.

Lange tijd waren de bestuurlijke verhoudingentussen stad en land gespannen, maar sindsenkele jaren zijn deze verhoudingen verbeterd.De voltooiing van gemeentelijke herindeling,

Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 80 • 81

machten en geïntegreerde regionale en secto-rale ontwikkelingen; zoek de meerwaarde instad-landcoalities, werk grensoverschrijdend en toekomstgericht en creëer draagvlak voor de implementatie van ideeën en de realisatie van minimaal tien concrete projecten’ (StichtingRegiodialoog 2001 2001). Opgaven liggen vooralbij het behoud van het open landschap, de over-gang van de intensieve varkenshouderij naarintensieve glastuinbouw en de internationalise-ring van de regionale infrastructuur.

De voorzitter van de Stichting Dynamisch Platte-land Heurkens neemt het initiatief tot de Regio-dialoog. Het belangrijkste motief voor hem is de verbetering van de leefomgevingskwaliteit. In het voorjaar van 2000 vormt hij samen metPeterink van het lokale communicatiebureauPeterink & Partners en Van Mansfeld van hetWageningse kennisinstituut voor de groeneruimte Alterra het kernteam voor de Regio-dialoog. Al snel concluderen zij dat de verbete-ring van de leefomgevingskwaliteit vraagt omeen integrale, ruimtelijke en regionale benade-ring. Dit hangt samen met problemen waar de regio Noord-Limburg mee kampt. Via deRegiodialoog probeert het kernteam met ver-schillende regionale partijen een integratie-proces op gang te brengen. Het streven is de dialoog te laten uitmonden in toekomstgerichte,innovatieve en concrete projecten die de sterkepunten van de regio (krachtige agri-business,verscheidenheid aan landschapstypen, gunstigegeografische ligging) ondersteunen en de problemen (verrommeling en versnippering van landschap, gebrek aan imago, milieuproble-men in intensieve veehouderij) tegengaan.

Tijdens de initiatieffase bereidt het kernteam de Regiodialoog voor en ontwikkelt het team de procesarchitectuur. Zeventien partijen – overheden, bedrijfsleven, maatschappelijkeorganisaties, en kennisinstellingen – commit-teren zich aan het innovatieproces. De proces-architectuur is sterk ingegeven door de ervarin-gen die Alterra heeft opgedaan in het proef-project meervoudig ruimtegebruik Zuidwest-Nederland.

Het kernteam gaat met presentaties en roads-hows de boer op om verschillende partijen in de regio het nut en de noodzaak van de Regio-dialoog te laten inzien en zo opdrachtgevers tevinden die de dialoog willen ondersteunen. Devolgende organisaties zeggen deelname toe: de provincie Limburg, het gewest Noord-Limburg, de gemeenten Helden, Horst a/dMaas, Sevenum, Venlo en Venray, de Rabo-banken Maashorst, Helden-Kessel-Maasbree,Zevenrode en Venlo, de Limburgse Land- enTuinbouwbond Roermond (lltb), de RecronLimburg en het Innovatienetwerk GroeneRuimte en Agrocluster. Samen vormen zij de initiatiefgroep van de Regiodialoog. Uiteindelijkwordt deze initiatiefgroep eind 2000 omge-vormd tot een raad van toezicht. WethouderStelder van Venlo wordt voorzitter. De belang-rijkste taken van de initiatiefgroep zijn: het benodigde geld voor de Regiodialoog verschaf-fen, de deelnemers voor de activiteiten binnende dialoog selecteren en trekkers (fakkeldragers)benoemen die de uitkomsten ervan (project-ideeën) gaan realiseren. In januari 2001 onder-tekenen deze partijen het financiële convenantRegiodialoog.

Hoewel sommige partijen zich afzijdig houdenvan de Regiodialoog, vindt de kerngroep eenbrede groep bereid om de Regiodialoog teondersteunen. Hierin speelt een belangrijke rol dat de discussie over de gemeentelijke her-indeling, die tot hoog opgelopen conflicten had geleid, tot een eind is gekomen. Bovendien is voor de partijen de tijd rijp om een dialoog tussen stad en land op gang te brengen. Hetbesef van de noodzaak van een dialoog bestaatook bij anderen in de regio, getuige bijvoorbeeldhet bestuurlijke overleg tussen de gemeentenVenlo, Venray, Horst a/d Maas en Helden, dat in 2002 met het manifest van de Regio Venlo een formele status krijgt. Tot voor kort was een dergelijk overleg, vanwege de bestuurlijkeconflicten, ondenkbaar.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 82• 83

na een lang en moeizaam proces, en de komstvan nieuwe bestuurders waren hier debet aan. In januari 2001 zijn de gemeenten Venlo, Belfeld, Tegelen en een deel van de gemeenteGrubenvorst samengevoegd tot een nieuwegemeente Venlo. De gemeente Horst a/d Maasis samengegaan met het overige deel vanGrubenvorst en Broekhuizen en heet nu Horst a/d Maas.

De Regiodialoog is een experiment dat probeertop regionaal niveau de verschillende sectoralebelangen bij elkaar te brengen, gezamenlijknieuwe oplossingen voor meervoudig ruimte-gebruik te zoeken en de omgevingkwaliteit tegaranderen (Van Mansfeld 2003). De dialoogvormt een innovatieproces met als hoofdonder-delen: interactieve planvorming, het herhaal-delijk doorlopen van een kennisspiraal en ont-werpend onderzoek. In de initiatieffase wordthet project voorbereid. Daarna volgt een Werk-atelier waarbij een grote hoeveelheid en ver-scheidenheid aan deelnemers ‘in een hoge drukketel’ innovatieve projectideeën genereert.Tijdens een regionaal platform krijgen de deel-nemers de gelegenheid de projectideeën tebekritiseren, te beoordelen en te verrijken. Opde Marktplaats ten slotte kunnen de deelnemersde ideeën adopteren en overeenkomsten afslui-ten om ze via uitgewerkte projecten te realise-ren. Een directe spin-off is dat het gedachtegoedvan de Regiodialoog in het gebied wordt mee-genomen. Andere resultaten zijn bijvoorbeeldde uitwerking van het idee ‘Grensoverschrijdendgroen’, de toezegging van diverse partijen omtwee ‘grijsgroene knooppunten’ te realiseren,het glastuinbouwcomplex Californië en deoprichting van nv Noord-Limburg als een vormvan publiekprivate samenwerking.

De Regiodialoog in de tijd

De sanering van de intensieve veehouderijen en de crisis in de glastuinbouw leiden er toe dateen regionale denktank (Denktank Douben)een Regiovisie 2030 ontwikkelt. Dit gebeurt opinitiatief van de Kamer van Koophandel LimburgNoord. Speerpunten van de regiovisie zijn:

Proeftuin de Peel, Industriële Mainport Zuid-Oost Nederland, internationalisering en regio-nalisering van kennis en onderwijs en bevorde-ren van de levenskwaliteit (Van Mansfeld e.a.2000). Daarnaast ontstaan er concretere initiatieven. Zo wordt onder leiding van Fasol,voormalig burgemeester van de gemeenteHorst, het projectboek ‘Plankgas voor agri-business’ uitgebracht, waarin zo’n veertig pro-jecten zijn gebundeld die de toekomstgerichteontwikkeling van de agri-business stimuleren.Uiteindelijk slagen de betrokkenen er in voorbijna 50 miljoen euro aan projectgeld uit hetEuropese stimuleringsfonds binnen te halen.

Het vernieuwde besef van noodzaak krijgt methet verschijnen van het Provinciaal Omgevings-plan Limburg (pol) de richting die het nodigheeft. Kwaliteitsprofielen voor de verschillendedistricten en de positieve houding tegenoververdere regionale uitwerking laten ruimte vooreen gebiedsgerichte invulling. Gemeenten zoeken elkaar op. Lokale initiatiefgroepen krijgen individuele projecten van de grond enblazen de regio nieuw leven in. De StichtingDynamisch Platteland is één van deze initiatie-ven. Deze alliantie tussen de gemeenten Horsta/d Maas, Sevenum, een aantal lokale lltb-afdelingen (Limburgse Land- en Tuinbouw-bond) en de Rabobank Maashorst ziet een bundeling van activiteiten als oplossing voor het sterk verspreide buitengebied. Onder hetmotto ‘Een leefbare regio met levensvatbareactiviteiten’ ontwikkelen zij diverse kleinschaligeprojecten. Zij werken samen met Alterra inWageningen. Als partner in de regio bezitWageningen Universiteit al geruime tijd eenaantal proefstations (ppo’s) en vormt daarmeeeen belangrijke kennisbron. De procesgerichteaanpak Regiodialoog die Alterra voorstelt is tegroot voor het oorspronkelijke werkveld van de Stichting Dynamisch Platteland. Daarombesluiten zij het plangebied ‘op te schalen’ tot de hele regio Noord-Limburg.

Hiermee is de Regiodialoog Noord-Limburg een feit. Doelen van de Regiodialoog zijn: ‘combineer intellectuele, politieke en financiële

De belangrijkste onderdelen van de Regio-dialoog zijn een Werkatelier, een Regioplatformen een Marktplaats. De voorbereiding voor het Werkatelier begint in het najaar van 2000. In januari 2001 vindt het driedaagse Werkatelierplaats. De 50 deelnemers, die sterk uiteen-lopende achtergronden hebben, krijgen alsopdracht: realiseer gezamenlijk tien initiatievendie in 2030 de kwaliteit van leven, wonen en werken in Noord-Limburg en de relatie tussen stad en platteland vorm en inhoud geven. De deel-nemers worden verdeeld over vier thematischegroepen. Het atelier vormt een ‘hoge drukketel’waarbinnen de deelnemers in een sfeer van vertrouwen innovatieve ideeën kunnen ontwik-kelen: ‘Consumptie landelijk gebied’, ‘Agro-ecoindustrie’, ‘Water, natuur en recreatie’ en ‘Stad-land’. De thematische groepen worden gekozenop basis van een gebieds- en plananalyse dieAlterra voorafgaand aan het Werkatelier heeftuitgevoerd. Het atelier vormt een ‘hogedruk-ketel’ waarbinnen de deelnemers in een sfeervan vertrouwen innovatieve ideeën kunnen ontwikkelen. In totaal bedenken zij 20 project-ideeën.

Overzicht van thema’s en projectideeën


In april 2001 wordt in Sevenum de Marktplaatsgehouden om coalities te smeden die de projec-ten ter hand nemen en om de resultaten van deRegiodialoog naar de regio te communiceren.De deelnemers bestaan uit belangenvertegen-woordigers, lokale, regionale en nationalebestuurders en potentiële investeerders. Op deMarktplaats bieden de trekkers veelomvattende,ruimtelijke en identiteitsversterkende investe-ringsprojecten aan. Daarop worden de deel-nemers in de gelegenheid gesteld coalities tevormen (Peterink & Partners 2001).

Eind januari 2001 worden de resultaten aan deraad van toezicht gepresenteerd. De raad geeftgroen licht om het Regioplatform voor te berei-den. Het Regioplatform vindt een maand later inkasteel Arcen plaats. Hierbij worden de project-ideeën die tijdens het Werkatelier zijn bedachtaan bestuurders en ondernemers voorgelegd. Zijmoeten de ideeën vervolgens verder uitwerkenen op haalbaarheid toetsen. Uiteindelijk beslisthet kernteam welke van de overgebleven projec-ten naar de Marktplaats gaan.

Hierna komt de raad van toezicht nog één keerbij elkaar. De Regiodialoog is voorbij: de dialoogis gevoerd, een netwerk gevormd, acht spraak-makende en innovatieve projecten zijn geformu-leerd, trekkers gevonden en coalities gevormd.Alterra en Peterink & Partners trekken zich teruguit de Regiodialoog. De regio moet nu zelf aande slag. In de zomer van 2001 komt Heurkens,één van de drijvende krachten achter de dialoog,echter om het leven. Het gat kan moeilijk opge-vuld worden en de Regiodialoog komt lange tijdstil te liggen. Na verloop van tijd worden tochenkele projectideeën opgepakt. Zo neemt Venlo het initiatief om het programmabureauGelre op te zetten (later nv Noord-Limburg).Aan het idee van de regiomanifestatie wordt inhet kader van het burgemeestersoverleg (onderde noemer Floriade) verder invulling gegeven.Tot slot neemt de Gemeente Horst a/d Maas het initiatief om het idee van Gelre Voedt (werk-naam ‘Californië) op te pakken.

Systeeminnovaties

De Regiodialoog is op de eerste plaats een procesvernieuwing. In het innovatieproces spelen het Werkatelier, het Regioplatform en de Marktplaats een voorname rol. In elk van dezeonderdelen wordt een kennisspiraal doorlopen.De procesvernieuwing heeft ook bijgedragenaan een cultuurverandering. Zij heeft namelijkde mentale kloof tussen stad en land helpenoverbruggen en de landbouwers duurzamerleren denken en handelen. De belangrijkstegeografische vernieuwing bestaat uit de koppe-ling van enkele concentratiegebieden voor deglastuinbouw, gecombineerd met de aanleg van ecologische verbindingszones. Deze ver-nieuwing was al in gang gezet, maar is door deRegiodialoog gestimuleerd en op een hoger plan gebracht. Een belangrijke technologischevernieuwing is de introductie van een geslotenenergie- en grondstoffenkringloop, die samenmet een gezamenlijke gietwatervoorzieningzorgt voor een duurzame glastuinbouw. Depoging om de Floriade naar Noord-Limburg te halen, stimuleert weliswaar nieuwe vormenvan samenwerking in de regio, maar deze mani-festatie bestaat in Nederland al langer. De nvNoord-Limburg was oorspronkelijk bedoeld alseen regionaal ontwikkelingsfonds, maar heeftuiteindelijk een sectorale invulling (industrie enlogistiek) gekregen.

Toekomstgerichtheid

De Regiodialoog anticipeert op de toekomstigemaatschappelijke dynamiek. Dit past ook bij haar doelstelling om toekomstgericht te werken.Hij houdt echter beperkt rekening met de onze-kerheid waarmee de dynamiek omgeven is.Tijdens de dialoog wordt Noord-Limburg in de context van de Noordwest-Europese delta-metropool geplaatst, die sterk overlapt met hetNoordwest-Europese kerngebied. Metropoli-tane delta’s zullen in de eenentwintigste eeuwde verstedelijkingscentra vormen waar dewereldwijde concurrentie plaatsvindt. De gevol-gen hiervan voor de regio zullen ingrijpend zijn(Smeets & Van Mansfeld 2003). In het nabij

Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 84• 85

Na het Werkatelier clustert het kernteam deresultaten in vijf thema’s onder. Deze thema’sdienen als vertrekpunt voor het Regioplatform.

Onder het thema ‘Grote kleine netwerken’vallen ideeën die inspireren en zelfsturingondersteunen, zoals Terra Libra. Daarnaast vallen er ideeën onder als het Energieschap over de ontwikkeling van een omgevingsschap,een publiekprivaat samenwerkingsverband datde ontwikkelingen op gebiedsniveau regisseert en ondersteunt.

Tot het thema ‘Levend landschap’ horenideeën die betrekking hebben op de fysieke ensociale structuur van de regio, zoals Factor 5!Onder het thema ‘Ruimteschepper’ wordenideeën als Gelre Voedt en Venlo Valley geschaarddie ruimte maken in fysieke en tijdelijke zin.

Bij ‘Vernieuwbare bronnen’ gaat het om het vernieuwen van kennis en het koppelen vanketens, waarbij bijvoorbeeld water als leidraadgeldt.

Het thema ‘Imago’ bevat ideeën als FestinaLente, die gericht zijn op zowel de fysieke enmentale beeldvorming over het gebied(Mansfeld & Wijermans 2001).

Consumptie landelijk gebied

– Ruimtebank

– Pleisterplaats

– 4 generaties thuis

Van druppel in de zegen

– Energieschap

Agro-eco industrie

– Gelre Voedt

– Innovaties in belevings-

ruimte

– Intelligente logistieke

systemen

– Klein Europees bestuur

– Over de bewoonde brug

Water, natuur en recreatie

– Factor 5! Ruimtegebruik

– Festina lente

– Energie stuurt ruimtelijke

ordening

– Terra libre

Stad-land

– Wijkraad Duitsland

– International Industrial

Complex Management

– Metropolitain netwerk

Welby

– Van tradepoort naar tuin-

poort

– Grensverleggend groen

gelegen landelijke gebied zal een sterke sub-urbanisering optreden, waardoor stad en landzullen vervloeien, de druk op het landelijkegebied steeds groter wordt en de functie van de landbouw zal veranderen. Om te stimulerendat de deelnemers dit langetermijnperspectiefvoor ogen houden, wordt naast de presentatievan het perspectief onder andere een futuris-tische ambiance voor het Regioplatform gecreëerd. Het perspectief richt de aandacht wel op de toekomstige maatschappelijke dyna-miek, maar niet op de onzekerheid waarmee diedynamiek is omgeven. Het schetst immers éénmogelijke richting, terwijl andere toekomst-scenario’s eveneens denkbaar zijn. De Regiodialoog als geheel is ook gericht op de lange termijn. Zo is het Werkatelier bedoeldals een ‘denktank 2030’. De deelnemers krijgenals ontwerpopdracht mee om gezamenlijk tieninitiatieven te realiseren die in 2030 de kwaliteitvan leven, wonen en werken in Noord-Limburgen de relatie tussen stad en platteland vorm en inhoud geven. De initiatieven die wordengerealiseerd zullen mogelijkheden scheppenvoor een bepaalde toekomstige maatschappe-lijke dynamiek en beperkingen opleggen aanandere. Zo is het de bedoeling de glastuinbouwin het gebied te concentreren en de vrijkomendegrond onder andere te gebruiken om natuur teontwikkelen en de kwaliteit van het landschap te verhogen. Maar hierbij staat de gewensteruimtelijke inrichting van de regio voorop en niet het verkennen van de maatschappelijke ontwikkelingen.

Op het niveau van de projecten is er meer aan-dacht voor de onzekerheid die het verloop van de maatschappelijke ontwikkelingen omgeeft.Californië, de geplande glastuinbouwlocatie inde gemeente Horst a/d Maas, is een interessantvoorbeeld. Via een marktverkenning van hetLandbouw-Economisch Instituut (lei) speelt hetproject in op de verwachte marktontwikkelingenin de glastuinbouw. Uit de marktverkenningblijkt namelijk dat de gewenste omvang van een modern en rendabel glastuinbouwbedrijf istoegenomen van rond de drie hectare in de jarennegentig tot maar liefst tien hectare nu en in de

nabije toekomst. Het project Californië biedt een passend antwoord op de veranderingen inde markt, doordat het grotere kavels voor deglastuinbouw ter beschikking stelt.

Het projectplan Californië biedt voldoende flexi-biliteit om in te spelen op toekomstige ontwikke-lingen. Zo komen bedrijfswoningen niet bij hetglastuinbouwbedrijf, maar in een wooncluster te staan. Mocht de gewenste omvang van eenmodern en rendabel glastuinbouwbedrijf op termijn toenemen, dan kan hierop worden inge-speeld. Doordat de woningen niet aan bedrijvenzijn vast gebouwd, biedt het plan namelijk vol-doende ruimte. Een bijkomend voordeel van het bouwen van bedrijfswoningen in woon-clusters zijn de sociale cohesie en de saamhorig-heid tussen de bewoners. Bovendien blijft demogelijkheid open om blokken of kavels samente voegen (Adviesgroep InternationaleTuinbouwadviseurs 2002).

Verder wordt op de vestigingslocatie de energie-infrastructuur zodanig aangelegd dat gebruikkan worden gemaakt van duurzame energie-bronnen zoals restwarmte, biogas en wind-energie. Op deze manier kunnen andere duur-zame energiebronnen die nu nog niet rendabelzijn of die nader onderzoek behoeven, op termijn alsnog worden gebruikt.

Ook krijgt duurzaamheid in het project veel aan-dacht. Er wordt een onderscheid gemaakt tussenkortetermijnambities (bijvoorbeeld clustering)en langetermijnambities (gesloten kasprincipe,centrale energiewinning uit vergisting, onder-grondse opslag van gietwater, kortere ketens).Bij de kortetermijnmaatregelen houden debetrokkenen rekening met de duurzaamheids-ambities voor de lange termijn. Aandacht voorduurzaamheid blijkt tot slot uit het feit dat tuin-ders samen investeren in wateropslag, vermin-dering van energiegebruik, opwekking vanduurzame energie, beperking van co2-uitstooten gezamenlijk gebruik van warmte. Duurzaambetekent tevens dat nieuwe glastuinbouw-activiteiten worden ingepast in de bestaandeomgeving (Provincie Limburg 2001).

De acht geselecteerde projecten

In totaal worden acht projecten (en vijf half-fabrikaten) goed genoeg bevonden.

– Programmabureau Gelre is een idee voor een uitvoeringsorganisatie die de samenhangtussen de afzonderlijke projecten waarborgt ende uitvoering van de projecten op gang brengt enhoudt (trekker wethouder Stelder van degemeente Venlo).

– Regiomanifestatie heeft betrekking op het organiseren van de Floriade 2012 in de regio(trekker burgemeester Frissen van de gemeenteHorst a/d Maas).

– Gelre Voedt is een idee voor de verdere uit-werking van het bestaande plan ‘Klavertje Vier’om vier glastuinbouwgebieden met elkaar te ver-binden en duurzaam in te richten (trekker wet-houder Knops van de gemeente Horst a/dMaas).

– Terra libre is een idee om in het kader van de reconstructie agrarische gronden en de bijbe-horende bedrijven op te kopen en om te bouwentot landgoederen die werk of zorg combinerenmet natuur (trekker burgemeester Waals vanVenray).

– Intelligent Metropolitaan Logistiek Netwerkis een idee om de aanleverende, voedselverwer-kende en -verpakkende industrie volgens het‘zon fresh park-concept’ op een slimme manier te combineren (trekker directeur Mulders vanzon Holding bv in Venlo).

– Volgens het idee van de Bewoonde Brugworden kruispunten van de infrastructuur en de ecologische hoofdstructuur op een vernieu-wende manier ingericht (trekker Schouten vanAlterra).

– Grensverleggend Groen (voorheen Hof vanGelre) is een idee om samen met Duitse partnersinitiatieven en ideeën op het gebied van natuur,water, recreatie en toerisme op te pakken en opdie manier de regio meer uitstraling te geven(trekker wethouder Freij van de gemeenteVenlo).

– Energie stuurt ruimtelijke ordening is een ideevoor de oprichting van een energieschap voor hetgebied Noord-Limburg (trekker voorzitterHermans van de stichting Innovatief PlattelandVenray en omgeving) (Stichting Regiodialoog2001).

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 86 • 87

Venlo. Het landschap is er relatief grootschaligen open. De locatie biedt veel ruimte voor groot-schalige glastuinbouwbedrijven: in totaal 225 ha.De bedoeling is dat het glastuinbouwcomplexeen hoogwaardige architectonische vormgevingkrijgt. De tu Eindhoven heeft hiervoor het archi-tectonische ontwerp Farm tycoon ontwikkeld(Frijters 2003). De hoogwaardige vormgevingdient bij te dragen aan de belevingswaarde vanhet gebied. Het glastuinbouwcomplex kan hier-door zelfs een toeristische attractie worden. Opdeze manier anticiperen de betrokkenen op deschaalvergroting in de agri-business en verster-ken zij tegelijkertijd de positie van de regio. De Regiodialoog beïnvloedt het projectCalifornië als volgt:

– Hij heeft een symbolische werking. Hoewelde oorsprong van het idee niet in de Regio-dialoog ligt, ontstaat door de dialoog wel hetgevoel dat het concept van ‘ons’ – de regio – is,en niet van een kleine groep.

– Hij verbreedt het draagvlak voor het concepten vergroot het netwerk aan relaties. Dit is onderandere bereikt door het concept niet aan eenlocatie te koppelen. Californië besteedt veel aandacht aan de toepassing van innovatieve technieken en meervoudig ruimteen voor-zieningengebruik. Veel van deze ideeën komentijdens de Regiodialoog op of worden verrijkt.Vooral in het Werkatelier is er veel ruimte voorkennisuitwisseling, wat door de aanwezigheidvan specifieke deskundigen tot inspirerenderesultaten leidt.

– Hij heeft het regionale netwerk verbreed.De partijen weten elkaar makkelijker te vinden.

Schakelen tussen verschillende schaalniveausTijdens de Regiodialoog wordt steeds tussenverschillende schaalniveaus geschakeld. Zoalsgezegd, plaatsen de organisatoren de regio in debredere context van de Noordwest-Europesedeltametropool. Zij benadrukken hiermee datNoord-Limburg niet de ‘achterkant van Neder-land’ vormt, maar dat het gebied een onderdeelis van de corridor, die de Randstad Holland naarhet zuidoosten verbindt met het Ruhrgebied inDuitsland. Venlo vormt binnen deze context eenknooppunt van transportwegen in het netwerk

tussen de grote Europese mainports. Dit pers-pectief leidt tot een heroriëntatie bij de deel-nemers (De Jonge & Pleijte 2003). Omgekeerdillustreren Klavertje Vier en als onderdeel daar-van Californië dat de organisatoren en deel-nemers ook regelmatig vanuit het regionaleniveau inzoomen op deelgebieden lokaalniveau. Verder maakt het feit dat het ministerievan lnv Klavertje Vier als één van de vernieu-wende projecten op het gebied van de agro-logistiek selecteert duidelijk dat het project ookeen nationale betekenis heeft. Topmensen uithet bedrijfsleven en de overheid adopteren hetproject bovendien.

Samenvattend, de Regiodialoog plaatst het gebiedduidelijk in een dynamisch perspectief. Vanuit het perspectief van de Noordwest-Europese delta-metropool sluiten de projectideeën niet alleen aanbij de bestaande kwaliteiten van het gebied, maarzijn zij ook gericht op het scheppen van nieuwe. Erwordt steeds tussen verschillende schaalniveausgeschakeld: aan de ene kant wordt de regio in deEuropese context geplaatst; aan de andere kantwordt ingezoomd op deelgebieden lokaal niveau.


De Regiodialoog is in Noord-Limburg eenbegrip geworden dat ergens voor staat. Waar-voor hij nu precies staat is niet voor iedereen duidelijk. Is het een noemer voor een aantal projecten of voor een plan, en welke deel-projecten c.q. deelplannen maken hier deel van uit? Het antwoord is onduidelijk, omdat deinhoudelijke uitgangspunten niet zijn verankerd.De Regiodialoog leidt namelijk niet tot een ofmeer planconcepten die de deelnemers geza-menlijk ontwikkelen en die een duidelijke richting aangeven waarin de systeeminnovatiesmoeten worden gezocht. De Regiodialoog staatop de eerste plaats voor het planproces: een strategische dialoog die onder andere intellec-tuele, politieke en financiële machten com-bineert, de meerwaarde in stad-landcoalitieszoekt en draagvlak creëert voor de uitvoeringvan projectideeën. Weliswaar is de Regiodialoogook bedoeld om regionale en sectorale ontwik-

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 88• 89

De aandacht voor duurzaamheid wordt gestimu-leerd vanuit de provinciale overheid. Voor degoedkeuring van het bestemmingsplan dienenbetrokken overheden en private partijen geza-menlijk een inrichtings- of ontwikkelingsplan te overleggen dat inzicht geeft in de mate vanduurzaamheid. Deze zogenaamde duurzaam-heidsscan geeft een oriëntatie op de kansen vooreen ‘duurzame projectvestiging glastuinbouw’.Kenmerken waaraan de provincie in de duur-zaamheidscan toetst zijn bijvoorbeeld: geclus-terde uitgifte van vestigingsgronden, collectievevoorzieningen, ecologische verbindingszones,vermindering van vervoersbeweging, beperkenvan lichtuitstraling en multifunctioneel ruimte-gebruik.

Al met al anticipeert de Regiodialoog wel op detoekomstige maatschappelijke dynamiek, maarhoudt hij beperkt rekening met de onzekerheidwaarmee die dynamiek omgeven is. Het perspec-tief van de Noordwest-Europese deltametropoolschetst slechts een mogelijke richting. In hetWerkatelier dat als een ‘denktank 2030’ functio-neert staat de gewenste ruimtelijke inrichtingvoorop. Op het niveau van de projecten wordenmarktverkenning uitgevoerd, op grond waarvanflexibiliteit wordt ingebouwd. Er is veel aandachtvoor duurzaamheid.


Gebiedskenmerken in een dynamisch perspectief Om recht te doen aan de verwachte maatschap-pelijke ontwikkelingen in de richting van deNoordwest-Europese deltametropool plaatst de Regiodialoog de kenmerken van het gebied in een dynamisch perspectief. Hierbij wordtzoveel mogelijk aangesloten bij de bestaandekwaliteiten van het gebied; vervolgens wordennieuwe kwaliteiten ontwikkeld. Illustratief hiervoor zijn thema’s voor het Regioplatform als ‘Levend landschap’, ‘Ruimteschepper’ en‘Vernieuwbare bronnen’. Hetzelfde geldt vooreen aantal projectideeën dat in het Regioplat-form wordt becommentarieerd en uitgewerkt.Gelre Voedt is immers een idee om vier glastuin-

bouwgebieden met elkaar te verbinden en duurzaam in te richten. Terra libre is een idee om in het kader van de reconstructie landbouw-gronden en -bedrijven om te bouwen tot nieuwe landgoederen. Volgens het idee van deBewoonde Brug worden kruispunten van deinfrastructuur en de ecologische hoofdstructuurop een vernieuwende manier ingericht. EnGrensverleggend Groen is een idee om samenmet Duitse partners initiatieven op het gebiedvan natuur, water, recreatie en toerisme op tepakken en op die manier de regio meer uitstra-ling te geven (Stichting Regiodialoog 2001).

Noord-Limburg heeft veel kwaliteiten. Hetgebied heeft een grote hoeveelheid en verschei-denheid aan natuur, waaronder het Peelvenen-gebied, afgewisseld door akkerland, weilandenen kleine dorpjes. Jaarlijks trekt het gebied eengroot aantal toeristen. Venlo ontpopt zich intus-sen als belangrijk multimodaal logistiek knoop-punt tussen Randstad en het Duitse achterlanden verzekert het gebied zo van een efficiëntedistributie van geproduceerde goederen. Boven-dien kent Noord-Limburg een gezonde glas-tuinbouw (champignons, asperges). In de opzetvan de Regiodialoog komen deze kwaliteitenterug. De uitsplitsing naar de drie regio’s (dePeel, stadsregio Venlo en de noordelijke Maas-vallei) laat bovendien de accentuering op degebiedseigen kenmerken toe. Zo is de Peel eennatuurlandschap van internationale betekenis.De stadsregio Venlo kenmerkt zich door com-binatie van groene en stedelijke kwaliteiten. Denoordelijke Maasvallei is een grensoverschrij-dend natuurgebied met een grote diversiteit aan flora en fauna (Leopold & Goossen 2001).

Het project Californië verdient ook in dit verband speciale aandacht. Het toekomstigeglastuinbouwcomplex maakt samen met hetbedrijventerrein Trade Port Noord te Venlo, deuitbreiding van de Veiling Zuidoost-Nederlandte Venlo en de tweede glastuinbouwlocatieSiberië te Maasbree, onderdeel uit van KlavertjeVier. Californië komt te liggen in de directenabijheid van de a73 en enkele andere vervoers-knooppunten zoals de spoorlijn Eindhoven-

zoals de ontwikkeling van het glastuinbouw-gebied Californië en de regiomanifestatieFloriade.

– Combinatie. Het toetsen van de project-ideeën vergt nieuwe kennis. Tijdens het Werk-atelier voeden experts van buiten de regio deprojectideeën. Zij brengen goede voorbeeldenvan elders of resultaten uit onderzoekingen in om de projectideeën te versterken. In deafsluitende werkgroepsessie worden de project-ideeën ‘verbeeld’, waarbij vooral de taak van delandschapsarchitect naar voren komt. Verderexperimenteert Alterra met de inzet van digitaleinstrumenten, zoals een elektronische kaarten-bak en een smart board.

– Internalisatie. Uiteindelijk gaat het erom datde deelnemers zich de projectideeën eigenmaken, zodat zij de ideeën ook kunnen uitvoe-ren. De verbeelding van de projectideeën speelthierbij een grote rol. Hetzelfde geldt voor detrekkers (fakkeldragers), mensen met invloeddie de ideeën oppakken en verder uitdragen inde regio.

InnovatiemanagementIs er sprake van verrassende ontmoetingen,gezamenlijk feitenonderzoek en gezamenlijkontwerp?

Verrassende ontmoetingen doen zich vooral voortijdens het Werkatelier. Er nemen veel partijenvanuit de regio en daarbuiten deel: kennisinstel-lingen (zoals Alterra en nirov), overheden(zoals provincie, gemeenten en regionale directie van lnv), maatschappelijke organisaties(zoals landbouworganisatie lltb, Kamer vanKoophandel en Limburgse Milieufederatie) enbedrijven (zoals rabo, vvv en Nuon). NaastNederlandse partijen nemen Duitse partijendeel. Daarvoor wordt een werkgroepsessie in beide talen (met tolk) georganiseerd. Deorganisatoren nodigen vooral onafhankelijke en creatieve mensen uit die niet gevangen zittenin hun eigen belangen. De deelnemers spelenverschillende rollen: ontwerper, wetenschap-per, regiokenner, kennisdrager, visiedrager enprojectontwikkelaar. De verrassende ontmoe-tingen leveren interessante nieuwe gezichts-

kelingen in stad en land te integreren, maar ditinhoudelijke doel wordt niet uitgedrukt in een of meer planconcepten die op een kernachtigemanier de gewenste ruimtelijke inrichting verwoorden en verbeelden.

De Regiodialoog geeft wel invulling aan hetprincipe ‘People-Planet-Profit’. De drie P’s verwijzen naar de drie dimensies van duurzameontwikkeling die de Commissie Brundtland inhaar rapport Our common future (1989) aan deVerenigde Naties aanbood: sociale, ecologischeen economische duurzaamheid. Bij het principegaat het om het vinden van een balans tussenmensen, leefmilieu en economie en de toe-gevoegde waarde van deze combinatie in depraktijk. Het principe ‘People-Planet-Profit’ is behulpzaam bij de ontwikkeling van de ont-werpthema’s en fungeert ook als globaal refe-rentiekader tijdens de vertaalfasen. Het beïn-vloedt namelijk de keuze en de ordening van deresultaten van het Werkatelier via de vertaling invijf clusters die de input voor het Regioplatformleveren.

Desondanks geeft het principe maar beperktrichting aan de gewenste ruimtelijke inrichting.In het concrete proces speelt het onderscheidtussen hardware, software en orgware een veelgrotere rol. Met dit onderscheid worden in feitede uiteenlopende belangen die in het gedingzijn, gestructureerd door in de uitwerking van de projectideeën niet alleen de fysieke verande-ring maar ook de organisatorische en sociaal-culturele component een plaats te geven. Zo hetprojectteam Gelre Voedt in het Regioplatform de aandachtspunten mee: hightech agricomplex(hardware), marketingplan, netwerken (org-ware) en hightech imago (software) (Peterink &Partners 2001).

Enkele respondenten geven te kennen dat hetconcept van de ruimtepomp helaas alleen in het project Gelre Voedt is uitgewerkt en niet richtinggevend is geworden voor de hele Regio-dialoog. Terwijl de Regiodialoog als uithangborddient, had het concept van de ‘ruimtepomp’ volgens hen veel kansrijker kunnen zijn.



ProcesarchitectuurAls de herindelingsdiscussie voorbij is en debestuurlijke contacten verbeterd zijn, lijkt de tijd rijp om een dialoog tussen stad en land opgang te brengen en de diverse Noord-Limburgse partijen tot elkaar te brengen. Het kernteam formuleert hiertoe een proces dat integraalregionaal denken en handelen in gang zet. In de initiatieffase zetten Alterra en Peterink &partners gezamenlijk de grote lijnen van de procesarchitectuur neer. Voorafgaand aan hetWerkatelier, het Regioplatform en de Markt-plaats werken zij de procesarchitectuur verderuit. Dit gebeurt via al doende leren.

In de procesarchitectuur speelt de kennisspiraalvan Nonaka & Takeuchi (1995) een centrale rol.Om innovatieve projectideeën te bedenken ishet belangrijk dat de deelnemende partijenvoortdurend kennis delen om daarmee onver-wachte kennis en kenniscombinaties mogelijk temaken. Dit gebeurt in vier stappen die met elkaareen cyclus vormen: socialisatie, externalisatie,combinatie en internalisatie. Het idee is dat dezecyclus zich steeds herhaalt doordat de deelne-mers hem op elk niveau van het proces door-lopen. De opzet van het driedaagse Werkatelierweerspiegelt de procesarchitectuur die voor dehele Regiodialoog is gehanteerd:

– Socialisatie. Aan het begin verdient het con-tact tussen de deelnemers extra aandacht. Het gezamenlijk herformuleren van de problemenen uitdagingen van het gebied en van mogelijkeoplossingsrichtingen door middel van gezamen-lijk feitenonderzoek biedt een belangrijke opening naar het verruimen van hun denk-kaders.

– Externalisatie. Kennis op zichzelf heeft noggeen concrete richting: zij moet wordengeplaatst binnen een visie en zo de fundamentenleggen voor kenniskoppeling. Divergentie enconvergentie van kennis wisselen elkaar af;brainstormsessies worden gevolgd door reflectieen aanpassing. Uit de brainstormsessies ontstaannieuwe projectideeën. In deze fase komenideeën naar boven die al leven in het gebied,


De ‘ruimtepomp’ is een planconcept dat uit-daagt tot een fundamentele herziening van deruimtelijke inrichting en dat daarbij stad en landmet elkaar verbindt. Het concept biedt kans omhet landelijke gebied nieuwe functies te gevenmet een hoge gebruiks- én een hoge belevings-waarde. De ruimtepomp beoogt de huidigelandbouw die niet grondgebonden is en die verspreid is over het landelijke gebied weg te ‘zuigen’ naar de distributie- en industriële ringenrondom de steden. Daarmee komt in het lande-lijke gebied ruimte vrij voor nieuwe vormen van wonen, waterberging, natuur en recreatie en andere, extensieve vormen van landbouw.

Doordat een of meer planconcepten voor hetregionale niveau ontbreken, komen de verschil-lende functies op dit niveau ook niet goed uit deverf. Op het lokale niveau blijken bepaalde projectideeën wel een intentionele en hande-lingsgerichte functie te vervullen. Zo drukt hetprojectidee Gelre Voedt de ambitie uit om deglastuinbouw op bepaalde plekken te concen-treren en de vrijgekomen gronden te gebruikenom natuur te ontwikkelen, de kwaliteit van hetlandschap te verhogen en nieuwe recreatie-mogelijkheden te scheppen. Het projectidee van de Floriade vervult een handelingsgerichtefunctie doordat het een gezamenlijk doel biedten alle partijen daarmee houvast geeft om samente werken. Een noodzakelijk iets, want zoalsiemand zei: ‘Je kan wel willen samenwerken,maar als er niets is om voor samen te werken, dan schiet je er niets mee op.’

Kortom, de Regiodialoog staat op de eerste plaatsvoor het planproces; in dit proces worden geenplanconcepten ontwikkeld. Het principe ‘People-Planet-Profit’ geeft weliswaar een kader bij hetontwikkelen van de ontwerpthema’s en hetbedenken van de projectideeën, maar is te globaalom een duidelijke richting aan te geven. De deel-nemers ervaren dit als een gemis.

Daarvan getuigen de kennisspiralen die tijdenshet Werkatelier, het Regioplatform en de Marktplaats zijn doorlopen. Socialisatie, externalisatie, combinatie en internalisatie gaandaarbij gepaard met het genereren en uitwerkenvan de projectideeën. Daarnaast is er tijdens dehele Regiodialoog veel gecommuniceerd. Hetzijn voornamelijk de mensen van het lokalebureau Peterink & Partners die het communica-tieproces begeleiden. Zij zien de communicatieals geïntegreerd onderdeel van het traject. Hetmultimediale offensief voor en tijdens de Regio-dialoog is daartoe aangekleed met presentaties,nieuwsbrieven, advertenties en een website met een publiek en een afgesloten gedeelte. Dit laatste gedeelte kan alleen worden geraad-pleegd door deelnemers aan de Regiodialoog en verzekert hen van een dialoog in de ‘vrije’ruimte. Centrale boodschap in dit alles is degezamenlijke (publiek-private) en integrale(wonen, werken, leven) realisatie van de pro-jectideeën, die de nieuwe relatie tussen stad enland vorm en inhoud moeten geven. Getuige de positieve geluiden van de geïnterviewde personen wordt de Regiodialoog in die dageneen begrip.

Afwisseling openheid en geslotenheidIn het innovatieproces wisselen momenten van openheid en van geslotenheid elkaar voort-durend af. De geslotenheid staat hierbij ten dienste van de openheid. Het Werkatelier, hetRegioplatform en de Marktplaats zijn de meestopen momenten in het proces. Tijdens deze bijeenkomsten zijn de hoeveelheid en de ver-scheidenheid aan betrokken partijen het grootst.Bovendien worden tijdens de bijeenkomsten de meeste ideeën gegenereerd en de meestekennisbronnen aangeboord. Hierbij is vooralsprake van divergentie. Het regelmatige overlegtussen de kerngroep en de raad van toezichtdient vooral om de koers van het proces te bewa-ken, om de projectideeën uit de voorgaande stap van het proces te selecteren en om inputvoor de volgende stap te leveren. Hierbij ishoofdzakelijk sprake van convergentie.


Resumerend, de Regiodialoog is duidelijk ingerichtals een innovatieproces. De organisatoren beste-den veel aandacht aan de procesarchitectuur,waarin de ‘kennisspiraal’ en ontwerpend onder-zoek een voorname rol spelen. Er wordt ook veelwerk gemaakt van verrassende ontmoetingen,gezamenlijk feitenonderzoek en gezamenlijk ontwerpen. Dit laatste gebeurt vooral tijdens eenWerkatelier, een Regioplatform en een Markt-plaats. Verder besteden de organisatoren denodige aandacht aan kennismanagement.


Aandacht voor financiële haalbaarheidBinnen de Regiodialoog is onvoldoende aan-dacht voor de koppeling van ruimtelijke plan-vorming aan ruimtelijke investeringen. Er wordtte laat en te vluchtig aandacht besteed aan de(financiële) haalbaarheid van de projecten.Feitelijk gebeurt dit pas na afloop van de Regiodialoog. Dit blijkt later een belangrijkebelemmering voor de uitvoering van de projecten.

Tijdens het Regioplatform wordt wel aandachtbesteed aan de financiële haalbaarheid van deprojectideeën uit het Werkatelier, maar ditgebeurt te snel en te vluchtig. De kern van ditprobleem zit in de opzet van het Regioplatform.De organisatoren willen op één dag te veel realiseren: ideeën uit het Werkatelier verrijken,het ideeëngoed een plek geven in de regio, devoortgang van de Regiodialoog naar de streekcommuniceren, zorgen voor draagvlakontwik-keling in de streek en deelname aan het vervolgorganiseren. De informatieverstrekking alleen al neemt echter zo veel tijd in beslag dat de deel-nemers te weinig tijd overhouden voor de daad-werkelijke beoordeling van de twintig project-ideeën uit het Werkatelier.

Op de Marktplaats geven organisaties te kennengeïnteresseerd te zijn in de aangeboden waar(projectideeën), maar nergens wordt gereptover de hoeveel geld die zij er voor overhebben.


punten op en ook nieuwe coalities die de schei-ding tussen stad en land en tussen de landsgrensdoorbreken (Wintjes e.a. 2000). Zo heeft Alterravoor het projectidee Gelre Voedt het denken intermen van de ‘ruimtepomp’ aangewakkerd. Het effectief omgaan met de aanwezige ruimteen het daaraan koppelen van duurzaamheid enmeervoudigheid hebben veel betekend, zowel inde ontwikkeling van het deelproject Californiëals voor het koepelproject Klavertje Vier. Duitseen Nederlandse deelnemers hebben gezamen-lijk gewerkt aan de projectideeën voor Grens-overschrijdend groen en De bewoonde brug.

Tijdens de Regiodialoog wordt onder anderegezamenlijk feitenonderzoek uitgevoerd in devorm van een gedeelde swot-analyse. Dezeanalyse van de sterktes, zwaktes, dreigingen enkansen voor de regio wijst uit dat de hardwarevan de regio (sterke economische dragers)dominant en sterk is, maar dat de software(imago van gebied) en de orgware (versnipperdbeleid, korte termijndenken) moeten wordenverbeterd. De gezamenlijke analyse betekenteen belangrijke opening naar het verruimen vande denkkaders van de deelnemers. De excursienaar het gebied is eveneens een voorbeeld vangezamenlijk feitenonderzoek. Het belang vangezamenlijk feitenonderzoek wordt nog eensonderstreept door het feit dat de plan- engebiedsanalyse die Alterra in de initiatieffaseheeft uitgevoerd, nauwelijks wordt benut. Dedeelnemers geven er namelijk de voorkeur aante vertrouwen op hun eigen kennis en op dekennis die andere deelnemers tijdens het procesmondeling inbrengen. Zij vinden dat de analysesde discussies te veel voorstructureren.

Voorbeelden van gezamenlijk ontwerpen die tijdens de Regiodialoog zijn toegepast zijn: hetWerkatelier, het Regioplatform en de Markt-plaats. Over het Werkatelier is hierboven al veel gezegd. Aan het atelier nemen in totaal 50 mensen deel.

Aan het Regioplatform nemen vooral belang-hebbenden met interesse voor de uitvoering van de projectideeën deel. Dit zijn er zo’n 45.

De belangrijkste regionale partijen (politici,gouverneurs, directeuren van maatschappelijkeorganisaties en banken) kijken in deze een-daagse sessie naar het resultaat van 20 project-ideeën en naar hun strategieën voor de uitvoe-ring. Zij krijgen de gelegenheid om de ideeën te bekritiseren, te beoordelen en te verrijken.Het achterliggende doel is hun betrokkenheid te vergroten en de steun te vinden die nodig isvoor de uitvoering van de projectideeën. Dezesessie wordt gefaciliteerd door creativiteits-technieken. Hiermee kunnen de deelnemers deideeën vanuit verschillende gezichtspuntenbekijken en ze concreet maken. De conclusiesvan het Regioplatform verwerkt het kernteam inoverleg met de raad van toezicht in de project-ideeën. Dit gebeurt in nauwe samenspraak metde sleutelpersonen van de regio of de sector-specialisten. Zo worden de meest veelbelovendeprojectideeën verder uitgewerkt en geschiktgemaakt voor de ‘verkoop’ op de Marktplaats.

Tijdens de Marktplaats, waaraan 125 bezoekersdeelnemen, wordt een verbinding gelegd met debesluitvormingstrajecten. De Marktplaats neemteen dag in beslag.Hier staan de verkoop en dealliantievorming letterlijk en figuurlijk centraal.De trekkers (gecommitteerde deelnemers metstatus en invloed) van de acht overgebleven projecten en vijf halfproducten krijgen de taak,staande op een bühne, hun project zo goedmogelijk aan de man te brengen. Bestuurders,investeerders en belangenvertegenwoordigerskrijgen gelegenheid zich ‘officieel’ in te tekenen.Het doel hiervan is allianties te vormen voor de adoptie, financiering en uitvoering van deprojecten. De ‘aanschuifdiscussies’ in het tweededeel van de dag zijn bedoeld om verder te sleute-len aan de allianties. De samenwerking tussen deuitvoeringspartners wordt bekrachtigd door depers in te schakelen. Deze brengt de resultatennaar buiten en luidt daarmee het uitvoerings-traject in.

KennismanagementKennismanagement krijgt veel aandacht. Bij deRegiodialoog is het kennismanagement nauwverweven met het gezamenlijk ontwerpen.

Na de Marktplaats komen de kerngroep en deraad van toezicht nog één keer bij elkaar. DeRegiodialoog is ten einde, het geld is op, decontracten met Alterra en Peterink & Partnerslopen af. De regio is nu zelf aan zet. De opzet vanhet programmabureau Gelre moet binnen driemaanden worden opgepakt. Helaas komt in dezomer van 2001 één van de drijvende krachtenachter de Regiodialoog om het leven. Met hetoverlijden van Heurkens verliest de regio eenware regiomanager. Het gat kan moeilijk opge-vuld worden. Geen van de regionale partijenpakt de draad op; dit komt vooral door gebrekaan bestuurskracht, leiderschap en geld. Degemeenten moeten de gelden op hun begrotingzien vrij te maken en goedkeuring van degemeenteraden zien te krijgen en dit kost tijd.

Na verloop van tijd worden toch enkele project-ideeën opgepakt. Venlo ziet in dat het, als grootste stad van de regio, in vergelijking met de andere actoren, over de meeste bestuurs-kracht beschikt om het regionale denken tot uit-voering te brengen. Samen met Venray, Horstaan Maas en Helden, het liof en de Kamer vanKoophandel zet Venlo het programmabureauGelre (later nv Noord-Limburg) op. Het doelvan het bureau is innovatieve en risicovolle projecten op te pakken die bijdragen aan de ver-sterking van de economische structuur van deregio (met name industrie en logistiek). Het risicogehalte maakt dat partijen uit de regio zelfdit soort projecten niet snel oppakken.Ook hetburgemeestersoverleg krijgt een impuls. Dekomst van de regiomanifestatie Floriade naarNoord-Limburg moet het imago versterken eninnovatieve ideeën in Noord-Limburg in praktijkhelpen brengen. Tot slot pakt een aantal partijenhet idee op van Gelre Voedt, waaronder deGemeente Horst a/d Maas, de Provincie, hetadviesbureau vek, de Limburgse ontwikkelings-maatschappij (liof), de Rabobank Maashorst en de lltb.

Nieuwe financieringsvormenOm financieringsbronnen te vinden, sluiten de betrokken partijen zoveel mogelijk aan bij de bestaande provinciale of nationale beleids-

Werking van het lokale ontwikkelingsfonds

Het a&e-fonds is gericht op structuurversterkingvan de lokale economie, in het bijzonder deduurzame agri-business, met name door verster-king van het innovatief vermogen, kennisont-wikkeling en toepassing van wetenschappelijkonderzoek en wordt gevoed uit grondexploitatie.Het t&r-fonds is gericht op de professionalise-ring en kwaliteitsverbetering van het aanbod van toeristische en recreatieve voor-zieningen en wordt gevoed uit de extra inkom-sten uit de verhoging van de toeristenbelasting.Vanuit beide fondsen kunnen zowel gemeente-lijke activiteiten met een voorwaardenschep-pend karakter worden gefinancierd als subsidie-verlening aan externe partijen. Het voordeel vandergelijke ontwikkelingsfondsen is dat ze snel en flexibel kunnen inspelen op initiatieven vanuitde samenleving (Horst a/d Maas 2001).

De werkwijze van beide lokale fondsen is alsvolgt. De Gemeenteraad stelt jaarlijks het budgetvast van elk fonds waarbinnen het College vanb&w uitgaven voor incidentele activiteiten kandoen. De gemeenteraad stelt ook het beleids-kader voor de ontwikkelingsfondsen vast.Besluiten over de aanwending van middelen uit fondsen worden genomen op voorstel van de verantwoordelijke wethouder. Voor verplich-tingen boven 30.000 euro wordt advies gevraagdvan de betrokken functionele commissie. Hetcollege besluit binnen tien weken op een aan-vraag tot subsidie.

Elk fonds is verdeeld in een subsidiebudget eneen actiebudget. Het subsidiebudget is beschik-baar voor subsidieverlening aan externe partijen.Het actiebudget is beschikbaar voor gemeente-lijke activiteiten met een voorwaardenschep-pend karakter (zoals het opstellen van een toe-ristische visie, het stimuleren van zelforganisatievan toeristische ondernemers, het ontwikke-lingen van een gemeentelijke strategie voor toekomstperspectieven van agrarische onder-nemers of omgang met vrijkomende agrarischegebouwen). Voor de toekenning zijn diverse criteria opgesteld. Zo mag er geen concurrentie-vervalsing optreden, mag er geen sprake zijn vaneen herhalingsaanvraag en moet bij de aanvraageen exacte begroting worden ingediend.


kaders. Dit blijkt de toepasbaarheid en de bruik-baarheid van de projectideeën te vergroten en ze makkelijker financierbaar te maken. Nieuwefinancieringsvormen zijn de lokale ontwikke-lingsfondsen.

Een voorbeeld is het project Californië (voor-heen Gelre Voedt). Dit project sluit feilloos aanop de visie in het Provinciaal OmgevingsplanLimburg (pol) over agri-business en versterkingvan de economische structuur. Het pol stimu-leert immers clustering van niet-grondgebondenlandbouw zoals de glastuinbouw op de locatieCalifornië. In de begroting is hier ook geld voorvrijgemaakt. Naar eigen zeggen ondersteunt de provincie het regionale initiatief Californië,omdat het aansluit op de provinciale agenda.Gelre Voedt sluit daarnaast ook aan op het lnv-beleid om verspreid gelegen glastuinbouw tesaneren en glastuinbouwbedrijven te clusteren.Californië hoort tot de tien glastuinbouwlocatiesdie lnv heeft aangewezen (Provincie Limburg2001).

Bij het project Californië levert de aansluiting bij bestaande beleidskaders financiële steun vanhet Rijk en de provincie op. Een nadeel van dezekoppeling is dat de toekenning van toegezegdegelden veel tijd in beslag neemt. In het project isde vertragende werking tot nu toe opgevangendoor eerst de onderdelen uit te voeren die nietafhankelijk zijn van subsidies. Door de uitvoeringop deze manier te temporiseren, houdt men hetproject op gang: de tussentijdse resultaten zor-gen voor behoud van draagvlak.

Op lokaal niveau heeft de gemeente Horst a/dMaas twee ontwikkelingsfondsen in het levengeroepen voor de financiering van projecten:het fonds voor strategische projecten agri-business en economie (a&e-fonds) en het fonds voor strategische projecten toerisme enrecreatie (t&r-fonds). De fondsen verstrekkeneen aanjaagsubsidie aan projecten die getrokkenworden door externe partijen.


wordt de kloof tussen vraag (bedrijven) en aan-bod (kennisinstituten) verkleind. De kosten van Know House zijn gering, omdat zij betaaldworden uit de marge van de kennisleverancier,die niet langer verantwoordelijk is voor acqui-sitie en beheer.

Tijdens de uitvoering ontstaan problemen metde grondverwerving door een aantal subsidie-voorwaarden. De gemeenten Venlo, Venray,Helden en Horst a/d Maas voeren, onder denaam Regio Venlo, gezamenlijk een lobby rich-ting Den Haag voor het project Californië. In juli2002 geven zij in Nieuwspoort een presentatievan de mogelijkheden en ambities in de regio:het manifest Regio Venlo. Met het manifestvraagt de regio geld, maar ook erkenning van de problemen en uitdagingen waarvoor zij zichgeplaatst ziet. Voor de uitvoering van het projectis het verkrijgen van de stidug-subsidie(STimuleringsregeling Inrichting, DUurzameGlastuinbouwgebieden) van groot belang.Uiteindelijk wordt in februari 2003 de subsidie,ter waarde van 7 miljoen euro, toegekend. Hetkoepelproject Klavertje Vier is intussen door lnv geselecteerd als één van de vernieuwendeprojecten op het gebied van agrologistiek enwordt door topmensen uit het bedrijfsleven ende overheid ondersteund.

Alle neuzen staan inmiddels dezelfde kant opmaar helaas zal er voorlopig nog niet gebouwdworden. Een voorwaarde voor het krijgen vanstidug-gelden is namelijk dat het geld pas mag worden uitgegeven nadat het is verkregen.Mede daarom heeft de gemeente zich nog geengrondpositie kunnen verwerven en is meer dande helft van het planoppervlak nog in privaatbezit. Zittende grondeigenaren zien, nu de plannen voor Californië algemeen bekend zijnen gestimuleerd worden, de grondprijzen stijgenen bezitten een machtspositie.

Een ander punt is de juridische achterstand. Deprovincie heeft de locatie Californië als concretebeleidsbeslissing (cbb) opgenomen in het pol. Het voordeel van zo’n constructie is dat ernog wel een bestemmingsplan moet worden

gemaakt, maar dat hiertegen geen beroep meermogelijk is. De Raad van State heeft echter het besluit van de provincie en daarmee de cbbvernietigd op grond van het niet zorgvuldigafwegen van de belangen in de mer-procedure.Omdat de investeringen vanuit de stidug-gelden binnen vier jaar gedaan moeten zijn, zijnzulke tegenslagen ongewenst. De gemeente ismomenteel bezig met een nieuw bestemmings-plan dat ze samen met de provincie uitwerkt viaeen locatie-MER-procedure. Het is de bedoelingdeze eind 2004 gereed te hebben. In de tussen-tijd moet waar mogelijk via artikel-19-procedu-res worden gewerkt.

Er is kortom onvoldoende aandacht voor de koppeling van ruimtelijke planvorming aaninvesteringen. Doordat er pas na afloop van deRegiodialoog aandacht is voor de financiële haal-baarheid, komen veel projecten moeizaam van de grond. Bovendien vatten de meeste trekkers hun rol te vrijblijvend op. Aansluiting bij bestaandebeleidskaders vergemakkelijkt de financiering.Wel leveren enkele subsidievoorwaarden obsta-kels op voor de uitvoering. Voorbeeld van eennieuw financieringsvorm is het lokale ontwikke-lingsfonds.


Wat betreft de succesfactoren spelen de per-soonlijke vaardigheden van betrokkenen, deintensiteit van conflicten en de bestuurlijke verhoudingen in de Regiodialoog de voor-naamste rol.

Persoonlijke vaardigheden van betrokkenenPersonen met sterk ontwikkelde vaardighedenspelen een voorname rol in de Regiodialoog. Het is regiomanager Heurkens die in een vroegstadium de problemen van Noord-Limburg signaleert en op zoek gaat naar passende ant-woorden op het juiste schaalniveau. Hij weetdoor zijn enthousiasme en vasthoudendheid verschillende partijen uit stad en land aan ééntafel te krijgen, in een regio waar dit tot voor kort als onmogelijk werd beschouwd. DoordatHeurkens de personen en partijen goed kent,

Rol van uitvoerende organenDe opvolging van de Regiodialoog door een uitvoerend orgaan verloopt erg moeizaam.Daardoor wordt onvoldoende invulling gegevenaan het vervolg van de Regiodialoog. De rol vande trekkers (fakkeldragers) is te vrijblijvend, deinfrastructuur vaak onvoldoende en er wordtgedacht in termen van projecten in plaats vanprocessen. Zo komt het programmabureauGelre, dat de doorstart van de Regiodialoogmoet garanderen, niet binnen de aangegevendrie maanden van de grond.

Het oorspronkelijke doel van het programma-bureau was te zorgen voor de samenhang tussende verschillende projecten uit de Regiodialoog.Het zou de processen die leiden tot de uitvoeringvan de projecten van de Regiodialoog onder-steunen door financiën, mankracht en facilitei-ten ter beschikking te stellen. De taken van hetprogrammabureau zijn inmiddels veranderd. Dit komt mede door de fusie tussen het gewestNoord-Limburg en Midden-Limburg. De ver-andering in het takenpakket van het gewest doen verschillende partijen besluiten deze taak(stimulering van economische pijlers) in de nvNoord-Limburg onder te brengen.

Mede op advies van het liof zal het programma-bureau zich slechts richten op één economischepijler, te weten industrie en logistiek. Het bureauzal zich richten op projecten die dermate innova-tief en risicovol zijn dat andere partijen ze nietdurven op te pakken (zgn. afbreukprojecten).Daarbij valt te denken aan projecten zoals detransitie van Veiling zon van een traditioneelveilingbedrijf tot een logistieke verzamelplaatswaar ook aandacht wordt besteed aan bewer-king en verpakking van producten.

Zowel het programmabureau als Know Housestimulereert het van de grond krijgen van inno-vatieve projecten in de regio. Het programma-bureau richt zich hierbij op industrie en logistieken Know House op de agri-business. KnowHouse stelt tegen betaling kennis ter beschikkingdie de uitvoering van innovatieve projecten op het gebied van agri-business ondersteunt.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 96 • 97

De organisaties verminderen de risico’s en ver-groten de haalbaarheid en uitvoerbaarheid vaninnovaties. Het gevaar bestaat wel dat voormaligsectorale muren opnieuw ontstaan en de projec-ten het karakter krijgen van innovaties in plaatsvan systeeminnovaties. Een ander gevaar is datinnovatieve groenprojecten tussen wal en schipgeraken. Zij zullen in ieder geval niet door hetprogrammabureau worden opgepakt.

Voorkomen is echter dat de twee organisaties inelkaars vaarwater terechtkomen. Know House isnamelijk geen uitvoeringsorganisatie, maar eenonderneming.

Het initiatief voor Know House komt vanuit deProvincie, de gemeente Horst a/d Maas, ppo(Wageningen ur), de lltb, de stichting stopen de Rabobank Maashorst. Het bijzondere aan de organisatie is dat zij in handen is van drieaandeelhouders: de gemeenten, bedrijven enonderzoeksinstellingen en een groep van tienkrachtige ondernemers. Het bureau is de spil in het bovo-netwerk, eennetwerk tussen bedrijfsleven, onderzoeksinstel-lingen, voorlichting en onderwijs. Know Housekoppelt de kennis en de praktijk. Het onder-steunt agrarische bedrijven bij het tot stand tebrengen van innovaties door (tegen betaling)technische kennis, proceskennis en product-kennis te leveren. Know House speelt eenbelangrijke rol in de ontwikkeling van Californië.Het zal zich ook fysiek in Californië settelen.Know House wil agrarische bedrijven aanzettentot systeeminnovaties en duurzaamheid en probeert dit te bereiken door bedrijven te stimuleren na te denken over de toekomstigeontwikkelingen waarop de bedrijfsvoering moet inspelen. Zij levert kennis aan die daar-voor nodig is.

Know House moet zo gaan functioneren alskatalysator tussen ondernemers en kennis-leveranciers. De vragen van de klant zullen hier-bij leidend zijn voor het zoeken naar het idealeteam van kennisleveranciers. Doordat KnowHouse niet alleen bemiddelt, maar ook de imple-mentatietrajecten begeleidt en ondersteunt,

de projecten hebben ertoe bijgedragen dat par-tijen uit verschillende sectoren uit stad en land en uit de Nederlandse en Duitse regio elkaarhebben leren kennen en met elkaar zijn gaansamenwerken. Verschillende respondenten hebben dan ook te kennen gegeven, dat hun netwerk door de Regiodialoog flink is uitge-breid. Rond projecten als Californië en deFloriade werken de betrokken partijen intensiefsamen. Ook worden er nu vaker initiatievengenomen waarbij een grote hoeveelheid en ver-scheidenheid van partijen betrokken is. KnowHouse b.v. is hiervan een voorbeeld. Aan deandere kant zijn er ook projecten, zoals TerraLibre en De Bewoonde Brug, die meer een sluimerend bestaan leiden en waarbij de partijenelkaar nauwelijks meer opzoeken.

Ondertussen worden er naast de Regiodialoogandere initiatieven genomen die regionalesamenwerking een impuls geven. Het burge-meestersoverleg is hier een goed voorbeeld van.Tot voor kort was een dergelijk overleg ondenk-baar. Zo lag de voormalige burgemeester vanVenlo voortdurend in de clinch met bestuurdersvan omliggende plattelandsgemeenten, die hijgekscherend ‘politieke tuinkabouters’ noemde.Inmiddels zien de bestuurders in dat ze elkaarnodig hebben en staan zij weer open voor elkaar.Het beëindigen van de gemeentelijke herinde-lingsdiscussie en de verbeterde bestuurlijke contacten spelen hierin een belangrijke rol. Zowordt Venlo in het burgemeestersoverleg weergeaccepteerd als leidende gemeente, wat bij-voorbeeld blijkt uit het initiatief Regio Venlo.

Dit neemt niet weg dat de bestuurskracht vanVenlo te klein is om de ‘regionale’ kar te trekken.Zeker de grote projecten met een regionale uit-straling laten zich niet eenvoudig organiseren envergen veel meer menskracht dan momenteelbeschikbaar is. Een regionaal orgaan, waarin partijen uit uiteenlopende sectoren expertise,menskracht en/of geld inbrengen, lijkt wense-lijk. Know House bv is een voorbeeld, zij het datzij alleen voor de agribusiness werkt. Hoewelhet bedrijfsleven in eerste instantie nog moetwennen aan het idee om op regionale schaal

kan hij ze persoonlijk aanspreken en aansporendeel te nemen aan de Regiodialoog. Door zijnoverlijden, vlak na afloop van de Regiodialoog,blijft de uitvoering lang liggen.

Daarnaast gaan diverse politici op een onderne-mende en onorthodoxe manier te werk. Zo komtwethouder Economische Zaken Knops van deGemeente Horst a/d Maas met het idee om delokale fondsen op te richten, waardoor eensnelle en flexibele reactie op ideeën vanuit desamenleving mogelijk is. Het project Californië is voor een deel hieruit bekostigd. Dergelijke initiatieven faciliteren het van de grond krijgenvan innovatieve projecten.

Deze ondernemende houding is niet alleen typerend voor de wethouder, maar ook voor de hele gemeente Horst a/d Maas. Deze kleinegemeente weet door haar ondernemende houding veel voor elkaar te krijgen. Zij wordthierbij geholpen door een stabiel politiek-bestuurlijk klimaat en een klein bestuursappa-raat. Hierdoor zijn de interne lijnen kort en kan er snel gewerkt worden. Ook de lijnen naar deburgers zijn kort. Hierin spelen de dorpsradeneen belangrijke rol. Een dergelijke onder-nemende houding is voor veel gemeenten ongewoon.

De gemeente Horst a/d Maas spreekt ookandere netwerken aan. Een voorbeeld is desamenwerking met het Wereld Natuurfonds bijde ontwikkeling van natuurlijk wonen aan deMaas. Dit is een project waarbij landbouwgrondlangs de Maas uit productie wordt genomen enplaats maakt voor nieuwe natuur in combinatiemet wonen en recreatie. Om dergelijke systeem-innovaties van de grond te krijgen, zijn mensenen partijen nodig met lef. Na afloop van deRegiodialoog gaat de kleine gemeente met succes met twee belangrijke projectideeën vande Regiodialoog aan de slag: de Floriade enGelre Voedt (Californië). Al snel weet zij anderepartijen ertoe te bewegen zich aan te sluiten bij de alliantie.


actief mee te praten en te mee te investeren,nemen veel grote bedrijven ondertussen deel.Hierbij gaat het vooral om agrarische en toeleve-rende bedrijven. Bedrijven in Noord-Limburgbeschikken over een ondernemende en daad-krachtige houding en zijn niet bang nieuwewegen te bewandelen.

Concluderend, enkele succesfactoren hebben eenduidelijk herkenbare invloed. Personen met sterkontwikkelde vaardigheden spelen een sleutelrol.Het project ‘De Floriade’ dat sterk gericht is opsamenwerking op de lange termijn en op een concreet doel, helpt bestaande tegenstellingen teoverbruggen. De Regiodialoog geeft een impulsaan het ontstaan van een regionaal innovatienet-werk; onzeker is hoelang de impuls werkzaamblijft.


De Regiodialoog Noord-Limburg levert eenaantal interessante lessen op voor ontwikke-lingsplanologie. Als afsluiting van het hoofdstukzetten we de voornaamste lessen op een rij.Voordat we dit doen zetten we eerst op een rij in hoeverre er sprake is van systeeminnovaties en van ontwikkelingsplanologie.

Regiodialoog als systeeminnovatiesDe Regiodialoog is op de eerste plaats een procesvernieuwing. In het innovatieproces spelen een Werkatelier, een Regioplatform eneen Marktplaats een voorname rol. In elk vandeze onderdelen wordt een kennisspiraal door-lopen. De procesvernieuwing heeft ook bijge-dragen aan een cultuurverandering. Zo heeft zij de mentale kloof tussen stad en land helpenoverbruggen en de landbouwers duurzamerleren denken en handelen. De belangrijkstegeografische vernieuwing bestaat uit de koppe-ling van enkele concentratiegebieden voor deglastuinbouw, gecombineerd met de aanleg vanecologische verbindingszones. Deze vernieuw-ing was al in gang gezet, maar wordt door deRegiodialoog gestimuleerd en op een hoger plan gebracht. De belangrijkste technologischevernieuwing die hierbij wordt toegepast, bestaat


Ook sommige gedeputeerden gaan onorthodoxte werk, om innovatieve projecten van de grondte krijgen. Zo is de gedeputeerde ruimtelijkeordening Driessen een fervent voorstander vaneen nieuwe en slagvaardigere aanpak gericht opontwikkeling in plaats ordening. Dit houdt in:accent op ontwikkeling en uitvoering, regels niet als doel maar als middel, eenvoudigere procedures en kortere doorlooptijden. In hetopenbaar stelt hij de artikel-19-procedure terdiscussie. Zijn onorthodoxe en kritische optre-den wordt hem niet altijd in dank afgenomen.Wel weet hij doorbraken te forceren. Daarnaastis hij een belangrijk aanspreekpunt voor de regioNoord-Limburg. De lijnen tussen hem en deregio zijn kort. Hij communiceert direct met debetrokkenen zelf.

Intensiteit van conflictenTijdens de Regiodialoog hebben grote conflictengeen rol van betekenis gespeeld. Voordat de dialoog van start ging, waren enkele oude vetes,zoals de gemeentelijke herindelingsdiscussie, aloverwonnen. Bij de oprichting van de nv Noord-Limburg ontstaat wel enige onenigheid tussende betrokken gemeenten over de inhoud en definanciën. Door het project ‘De Floriade’ wordentegenstellingen echter overbrugd. Het projectverbindt veel partijen, vooral de gemeenten, metelkaar door een samenwerking die gericht is opde lange termijn en op een concreet doel: deregiomanifestatie in 2012 naar Noord-Limburghalen. Bovendien is de tijd rijp om een dialoogtussen stad en land op gang te brengen. De stadheeft het land nodig om centrumfuncties te kunnen financieren. Tegelijkertijd heeft het land de stad nodig, want de stad beschikt overbestuurskracht om het regionaal denken tot uit-voering te brengen en daarmee versnipperingvan functies tegen te gaan.

Bestuurlijke verhoudingenDe Regiodialoog heeft een stimulans gegevenaan het ontstaan van een regionaal innovatie-netwerk. De grote hoeveelheid en verscheiden-heid aan regionale en andere partijen die hebbendeelgenomen, de coalities die zijn ontstaanrondom de projectideeën en de uitvoering van

uit de introductie van een gesloten energie- en grondstoffenkringloop, die samen met eengezamenlijke gietwatervoorziening zorgt vooreen duurzame glastuinbouw.

Regiodialoog als ontwikkelingsplanologieIn hoeverre voldoet de Regiodialoog aan de kenmerken van ontwikkelingsplanologie? DeRegiodialoog plaatst het gebied in een dyna-misch perspectief. Vanuit het perspectief van de Noordwest-Europese deltametropool sluitende projectideeën niet alleen aan bij de bestaandekwaliteiten van het gebied, maar zijn zij ookgericht op het scheppen van nieuwe kwaliteiten.De Regiodialoog is ook ingericht als een innova-tieproces. Er is veel aandacht voor de procesar-chitectuur, voor innovatiemanagement (inclusiefverrassende ontmoetingen, gezamenlijk feiten-onderzoek en gezamenlijk ontwerpen) en voorkennismanagement. De Regiodialoog is beperkttoekomstgericht. Hij anticipeert wel op de toe-komstige maatschappelijke dynamiek en fun-geert als denktank over de gewenste ruimtelijkeinrichting, maar houdt beperkt rekening met de onzekerheid waarmee de maatschappelijkedynamiek is omgeven. Voor afzonderlijke pro-jecten worden marktverkenningen uitgevoerd,op grond waarvan de betrokkenen flexibiliteitinbouwen. Wat betreft de uitvoering biedt deRegiodialoog een interessant voorbeeld van eennieuwe financieringsvorm: het lokale ontwikke-lingsfonds. Doordat de betrokkenen echter pas na afloop van de dialoog aandacht besteden aande financiële haalbaarheid van de projecten, is eronvoldoende aandacht voor de koppeling vanruimtelijke planvorming aan investeringen.Omdat de Regiodialoog geen planconceptenoplevert, ontbeert het een duidelijke richtingwaarin de gewenste ruimtelijke inrichting moetworden gezocht.

Speel in op toekomstige maatschappelijke dynamiek en houd rekening met onzekerheid

De Regiodialoog maakt duidelijk dat het belang-rijk is niet alleen op de toekomstige maatschap-pelijke dynamiek te anticiperen, maar ook reke-ning te houden met de onzekerheid waarmee die dynamiek omgeven is. Het perspectief van de

Noordwest-Europese deltametropool is inspire-rend, maar andere toekomstscenario’s zijn denk-baar. Op het lokale niveau biedt de Regiodialooginteressante voorbeelden van manieren waaropflexibiliteit in de projecten in te bouwen, zodatzij kunnen inspelen op de onverwachte dyna-miek. In het glastuinbouwcomplex ‘Californië’wordt de energievoorziening bijvoorbeeld zodanig aangelegd dat in de toekomst gebruikgemaakt kan worden van duurzame energie.Ook is er de mogelijkheid op termijn kavelssamen te voegen. Een interessante manier omduurzame ontwikkeling te stimuleren is deduurzaamheidscan die de provincie toepast ophet bestemmingsplan en op afzonderlijke projecten.

Plaats het gebied in een dynamisch perspectief en schakel tussen schaalniveaus

Het perspectief van de Noordwest-Europesedeltametropool plaatst het gebied in een brederecontext. De deelnemers aan de Regiodialoogbeschouwen Noord-Limburg daardoor niet langer als de ‘achterkant van Nederland’, maarals onderdeel van de corridor die de RandstadHolland verbindt met het Ruhrgebied in Duits-land. Het perspectief helpt de deelnemers deprojectideeën die zij bedenken, niet alleen telaten aansluiten bij de bestaande kwaliteiten van het gebied, maar ook te richten op het scheppen van nieuwe kwaliteiten. De Regio-dialoog wijst in dit verband ook uit dat hetbelangrijk is om steeds tussen verschillendeschaalniveaus te schakelen. De regio Noord-Limburg wordt niet alleen in de context van het Europese niveau geplaatst, maar er wordtook vaak op het deelgebieden lokale niveauingezoomd.

Planconcept is noodzaak!De Regiodialoog wijst uit dat het erg belangrijk isom een of meer planconcepten te ontwikkelen,die op een kernachtige manier in woord en beeldrichting geven aan de gewenste inrichting van deruimte. Nu worden er namelijk geen plancon-cepten ontwikkeld en het principe ‘People-Planet-Profit’ blijkt te globaal om de verschil-lende ruimtelijke functies op regionaal niveau

Onderzocht geval: Regiodialoog Noord-Limburg 100 • 101o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e

met elkaar te kunnen verbinden en om richting tegeven aan de systeeminnovaties. Het gevolg isdat de verschillende ruimtelijke functies alleenop het lokale niveau binnen de afzonderlijke projecten met elkaar worden verbonden. Ditgebeurt op basis van de projectideeën die dedeelnemers met elkaar bedenken. Sommigeprojectideeën vervullen een intentionele en eenhandelingsgerichte functie. De deelnemerservaren het ontbreken van een planconcept alseen gemis.

Maak werk van het innovatieprocesDe Regiodialoog is een interessant voorbeeldvan de mogelijkheid om een open planproces als innovatieproces in te richten. De proces-architectuur wordt vooraf uitgebreid doordachten tijdens de dialoog via al doende leren uitge-werkt. Het denken in termen van een kennis-spiraal (socialiseren, externaliseren, combinerenen internaliseren) en van ontwerpend onder-zoek speelt hierin een grote rol. De grote hoe-veelheid en diversiteit aan deelnemers bevordertdat er nieuwe coalities ontstaan, waarbij descheidingen tussen stad en land en tussen deNederlandse en Duitse regio worden door-broken. Experts van buiten het gebied brengeninspirerende inzichten in, waarmee zij de projectideeën verrijken. Gezamenlijk feiten-onderzoek blijkt noodzakelijk om er voor te zorgen dat de deelnemers het gebied goed lerenkennen en dat zij een gezamenlijk beeld vormenvan de problemen en uitdagingen. Door ditgezamenlijk te doen verruimen zij bovendienhun denkkaders. Het Werkatelier, het Regio-platform en de Marktplaats zijn inspirerendewerkvormen voor gezamenlijk ontwerpen.Belangrijk is dat de bijeenkomsten niet te sterkworden voorgestructureerd, dat de programma’sniet te vol zijn en dat er geen overdaad aan hulp-technieken worden ingezet. Verder reikt deRegiodialoog interessante werkvormen aan voor kennismanagement. Naast de kennisspiraalzijn de communicatievormen die tijdens de heledialoog zijn toegepast interessant.

Besteed al vroeg aandacht aan de financiering en de uitvoering

De Regiodialoog maakt duidelijk dat het voor het vinden van financieringsbronnen belangrijkis bij de bestaande beleidskaders aan te sluiten.Op deze manier kan namelijk een beroep worden gedaan op de middelen die voor de uit-voering van het bestaande beleid zijn gereser-veerd. Bovendien vergroot dit de bruikbaarheidvan de projectideeën. Wel dienen de betrokke-nen van te voren al rekening te houden met demogelijke obstakels die de bestaande subsidie-regelingen voor de realisering van innovatieveprojecten kunnen opleveren. Dit vergt eenondernemende en creatieve houding. Het lokaleontwikkelingsfonds is een interessant voorbeeldvan een nieuwe financieringsvormen, al is dezein de Regiodialoog voornamelijk sectoraal inge-vuld. Aandacht voor de financiële haalbaarheidvan de projectideeën blijkt cruciaal. Het feit dathier te laat en te vluchtig aandacht aan is besteedvormt later namelijk een belangrijk obstakel voorde uitvoering. Hierdoor komt de koppeling vande ruimtelijke planvorming aan de ruimtelijkeinvesteringen onvoldoende van de grond. Totslot verdient de keuze van de trekkers van deprojecten aandacht. De meeste trekkers vattenhun rol namelijk te vrijblijvend op en beschikkenover onvoldoende geld, menskracht en organi-serend vermogen om de projecten daadwerke-lijk uit te voeren.

Bied ruimte aan personen met bijzondere vaardigheden en houd het regionale innovatie-netwerk in stand

Voor ontwikkelingsplanologie blijkt het belang-rijk te zijn dat personen met bijzondere vaardig-heden de mogelijkheid hebben een sleutelrol tespelen. Hierbij gaat het vooral om bestuurdersen ondernemers die vroegtijdig problemen signaleren, verder kijken dan hun eigen sectoralebelang, een ondernemende houding hebben en op een onorthodoxe manier te werk gaan.Hoewel zich tijdens de Regiodialoog geen oplopende conflicten voordoen, wijst het project‘De Floriade’ erop dat het helpt bestaande tegen-stellingen te overbruggen als de betrokkenenzich richten op langetermijnsamenwerking om

Onderzocht geval: i b a Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied

een concreet doel te bereiken. De Regiodialoogheeft ingespeeld op de bestuurlijke leegte op hetregionale niveau door een impuls te geven aanhet ontstaan van een regionaal innovatienet-werk. Omdat onzeker is hoelang de impuls blijftwerken, kunnen vervolgactiviteiten nodig zijnom het innovatienetwerk in stand te houden.

o n d e r zo c ht g e va l: i b a e m s c h e r -pa r k i n n o o r d e l i j k r u h rg e b i e d

In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van het onderzochte geval Internationale Bouw-tentoonstelling (Internationale Bauausstellung,iba) Emscherpark. We geven eerst een kortetypering van het gebied waarin het project zichafspeelt en van het project zelf. Daarna bespre-ken we de manier waarop het project is ontstaanen waarop het zich in de loop der tijd heeft ontwikkeld. Vervolgens gaan we na in welkeopzichten iba Emscherpark als een systeem-innovatie kan worden opgevat. Voorts behande-len we in welke opzichten het project de ken-merken vertoont van ontwikkelingsplanologieen welke inspirerende ideeën het oplevert om de kenmerken in de praktijk te brengen. Verderkomen de factoren aan de orde die het succes van het project beïnvloeden. We sluiten hethoofdstuk af met de belangrijkste lessen die deiba oplevert voor ontwikkelingsplanologie.

Herstructurering van het Emschergebied

De iba Emscherpark is uitgevoerd in hetEmschergebied. Dit gebied vormt het noorde-lijke deel van het Ruhrgebied in de Duitse deel-staat Noordrijn-Westfalen. Het Emschergebied,dat zijn naam ontleent aan de Emscherrivier die er doorstroomt, is 80.000 ha groot. In hetwesten wordt het gebied begrensd door de Rijn, in het noorden door de Lippe, in het zuidendoor de Ruhr en in het oosten door de snelwege37. In het gebied liggen 17 steden, waaronderDortmund, Duisburg en Essen. Er wonen 2,5 miljoen mensen.

In het Ruhrgebied kwam al rond 1850 een groot-schalige industrialisatie op gang (Van Dooren1999). De neergang kwam echter ook vroeg. De Tweede Wereldoorlog veroorzaakte enormeschade, maar die werd door de wederopbouwhersteld. In de decennia daarna leidden het eenzijdige industriële bestand, de toenemende

internationale concurrentie en de opkomst vanalternatieve brandstoffen tot grootschaligewerkloosheid, zware vervuiling en een gebrekaan economische vernieuwing. De staalcrisis van1974 luidde voor veel bedrijven het definitieveeinde in. In het Emschergebied kwam de indus-trialisatie weliswaar later op gang dan in de restvan het Ruhrgebied, maar de schaal was er ookveel groter (isocarp 2000). De reusachtigehoogovens en staalfabrieken werden gevoeddoor de kolen, die via de mijnschachten werdengewonnen. Daaruit ontsprong een fijnmazig netvan wegen, spoorwegen en kanalen. Rondom deschachten groeiden talrijke nieuwe woonwijken,waarin de vele mijnen staalwerkers zich vestig-den. Kleine historische steden in een landelijkeomgeving gingen hierdoor op in het grootscha-lige gebruikerslandschap.

De internationale bouwtentoonstelling, de eerste in zijn soort op regionaal niveau, is geor-ganiseerd om het Emschergebied economisch teherstructureren en daardoor weer een nieuweimpuls te geven. Het begrip heeft geen vastge-stelde inhoud en is niet ingebed in een formelestructuur. Een gemeente of regio beslist zelf of zij een iba wil organiseren. De traditie heeft hetbegrip echter de betekenis gegeven van eenwerkplaats voor een object of gebied waarvoorinnovatie gewenst is. Die innovatieve ideeënkunnen daarna ook elders worden toegepast.

De volgende hoofdthema’s staan in de iba in het Emschergebied centraal: ‘Het Emscherland-schapspark’, ‘De ecologische ombouw van het Emschersysteem’, ‘Werken in het park’,‘Woningbouw en geïntegreerde stedelijke ont-wikkeling’ en ‘Hergebruik van oude industrie-gebouwen’. Om deze thema’s te realiseren worden gemeenten, ondernemingen, maat-schappelijke organisaties en dergelijke in 1989opgeroepen projectideeën in te dienen. De

Onderzocht geval: iba Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied 104 • 105

innovatieve ideeën uit de werkplaats moetenook elders kunnen worden toegepast. iba gmbhdient de strategische koers te bewaken, de globale concepten uit te dragen en de kwaliteitvan de projecten te controleren. Haar voor-naamste activiteiten zijn het organiseren van ontwerpwedstrijden om de projectideeën verderte ontwikkelen en uit te werken, het activerenvan draagvlak bij de bevolking en het promotenvan de projecten bij mogelijke investeerders enandere invloedrijke partijen. Zelf voert zij geenprojecten uit.

De openbare oproep wordt beantwoord metmeer dan 400 projectideeën van gemeenten,bedrijven en maatschappelijke organisaties. Na een selectie op basis van vooraf bekendgemaakte ecologische, economische, culturele,architectonische en sociale kwaliteitscriteria blijven 100 projectideeën over. Hierover beslisteen stuurgroep, waarin overheden, vakbonden,bedrijven, milieuorganisaties en architecten-bureaus zijn vertegenwoordigd. Voor de promotie zorgt een commissie van voogden, die bestaat uit sleutelfiguren uit de gemeentenen de minister-president van de deelstaat. Eenadvieskring zorgt voor de wetenschappelijkeinput. De projecten worden hoofdzakelijk dooroverheden uitgevoerd, maar bedrijven en maat-schappelijke organisaties doen ook mee. Mededoor de sterke uitstraling van de bouwtentoon-stelling uit te baten, slaagt iba gmbh erin ver-schillende geldstromen van de deelstaat, debondsstaat en de eu en private investeringen tebundelen (Van Dooren 1996).

De Tussenbalans in 1994 is een groot succes.Tentoonstellingen over het hele gebied gaanvergezeld van lokale evenementen, waarbij de betrokken steden hun iba-projecten op delocaties presenteren. Internationale congressenversterken de samenwerking en uitwisselingentussen de betrokken partijen (isocarp 1999).Opvallende projecten zijn het LandschapsparkDuisburg Noord, het Rijnelbe Wetenschaps-park in Gelsenkirchen en de Gasometer inOberhausen.

In hetzelfde jaar komt er een einde aan een korteperiode van economische groei, waardoor aller-lei terreinen voor kleinschalige bedrijvigheidkomen leeg te staan. Bovendien zet de krimp van de bevolking zich voort, waardoor er ookwoningen leeg komen te staan. Voor de ibagmbh is dit een reden voor het vervolg van debouwtentoonstelling als motto ‘veranderingzonder groei’ te formuleren. Zij richt zich bij-voorbeeld niet langer op de bouw van nieuwebedrijventerreinen en -gebouwen, maar op her-stel, vernieuwing en hergebruik; dit beschouwtzij als een grotere bijdrage aan duurzame ont-wikkeling.

De Finale in 1999 is opnieuw een succes. Er worden veel iba-projecten gepresenteerd diesuccesvol zijn afgerond of opgestart. Dit leverteen overzicht op van tien jaar ervaringen met detransformatie van het stedelijke landschap en het stedelijke leven in het Emschergebied. Tenopzichte van 1994 is het karakter van een aantalprojecten en presentaties veranderd. In dewoningbouw krijgt zelf bouwen met eenvou-dige constructies meer aandacht. Meer oudeindustriële gebouwen krijgen nieuwe bestem-mingen, waarbij de verbouw veel meer stap voor stap gebeurt.

De iba heeft onder andere de volgende resul-taten opgeleverd (isocarp 1999):

– meer dan 100 projecten, waaronder de her-bestemming van oude industrieterreinen engebouwen, renovatie en vernieuwing van woon-wijken, bouw van kunstobjecten en het beginvan de aanleg van een groot landschapspark ende ecologische ombouw van de Emscher;

– vernieuwde aandacht voor het industriëleerfgoed als een potentieel voor identificatie door burgers en voor bruinkoolmijnen als eenpotentieel voor duurzame ontwikkeling;

– nieuwe waardering van landschap en waterals een zachte regionale infrastructuur diebelangrijker is voor de verdere ontwikkeling van het gebied dan de harde infrastructuur;

– nieuwe ervaringen van lokale en regionalepartijen met samenwerking bij de ontwikkelingvan projectideeën en de uitvoering van projec-ten;

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: iba Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied 106 • 107

projectorganisatie iba gmbh (Gemeinschaft mit beschränkter Haftung) voert de regie. Voorde projecten met een architectonische inslagorganiseert zij ontwerpwedstrijden met inter-nationale deelname (Van Dooren 1996). Zijmaakt duidelijke kwaliteitsafspraken en verzorgtde publiciteit. In 1996 wordt de Tussenbalansopgemaakt. Op basis hiervan worden de doel-stellingen aangescherpt en extra projecten toe-gevoegd. In 2000 wordt de iba officieel afgeslo-ten met de Finale. Dit gebeurt, net als in 1996, inde vorm van een internationale tentoonstelling.

In tien jaar worden 120 projecten gerealiseerd of opgestart. Via een gecoördineerde financie-ringsimpuls, waarbij de bestaande geldstromengerichter en samenhangend worden ingezet,wordt 2,25 miljard euro geïnvesteerd. Sommigeprojecten lopen na 2000 nog door. Projekt Ruhrgmbh voert de regie daarover.

Internationale Bouwtentoonstelling in de tijd

De internationale bouwtentoonstelling heefteen lange traditie in Duitsland. De eerste werd in 1901 in Darmstadt georganiseerd. Steden alsStuttgart, Karlsruhe en Wenen organiseerdeneveneens een iba. Deze tentoonstellingen trok-ken veel aandacht door de vernieuwingen in de architectuur die zij teweegbrachten. Berlijnorganiseerde in 1957 een iba over de wijk Hansaen in 1987 een over de wijk Kreuzberg. Vooraldeze laatste tentoonstelling was een inspiratie-bron voor een aantal politici en ambtenaren uithet Ruhrgebied.

Minister Zöpel van Stedelijke Ontwikkeling van de deelstaat Noordrijn-Westfalen en zijnmedewerkers Ganser en Roters nemen het initiatief tot de iba Emscherpark. Het Ruhr-gebied staat er op dat moment slecht voor (Shaw2002). De economie is sterk op kolen en staalgebaseerd en nauwelijks op diensten en hoog-waardige technologie. Door de sluitingen vanbedrijven loopt de werkloosheid hoog op. Hetgrootschalige industriële landschap wordtbovendien als onaantrekkelijk ervaren. Groteindustrieterreinen liggen als gevolg van de

bedrijfssluitingen braak. De meeste groeneruimten zijn onbereikbaar door het dichte netwerk van wegen, spoorwegen en andere barrières. Verder bedreigt de sterke vervuilingde volksgezondheid, de leefomgeving en deeconomie.

Geen enkele partij slaagt erin de noodzakelijkeveranderingen in gang te zetten. De gemeentenniet, want die ontvangen vanwege de teruggangsteeds minder belastinginkomsten. De bonds-regering is evenmin in staat het gebied te her-structureren. Er blijkt geen weg meer te zijn vooreindeloze subsidiëring van de zware industrie.

Dit maakt de weg vrij voor de iba Emscherpark,door velen beschouwd als een laatste strohalm(Mayer & Siebel 1998). In tegenstelling tot deeerdere iba’s moet deze iba zich niet richten opde verbetering van het binnenstedelijk wonen,maar op de herstructurering van het hele gebied.Daarmee is zij veruit de omvangrijkste en inge-wikkeldste internationale bouwtentoonstelling.

De iba Emscherpark wordt in 1989 voor tien jaaropgezet. De combinatie tussen de woorden‘Emscher’ en ‘Park’ is bewust gekozen: door hetbeeld van de sterk vervuilde rivier te verbindenaan het beeld van een landschappelijk park, willen de initiatiefnemers hun ambitie uitdragen.Het algemene doel is ‘stedelijke ontwikkeling,sociale, culturele en ecologische maatregelen alsbasis voor de economische verandering van eenoud industriële gebied’ (iba gmbh 2003). Zewillen een antwoord vinden op de economische,sociale en ecologische problemen in hetEmschergebied en een internationaal erkendvoorbeeld geven van een door de overheidgeleide herstructurering van oude industriëleterreinen (Danielzyk & Wood 1993).

Het programma begint met een openbareoproep van het ministerie van Stedelijke Ont-wikkeling om projectideeën in te dienen voor de eerdergenoemde thema’s. De iba gmbh,door de deelstaat in het leven geroepen, krijgtopdracht een ‘werkplaats voor de toekomst vanoude industriële gebieden’ te organiseren. De

nieuwe werkgelegenheid en een groene enschone woon- en werkomgeving.

Toekomstgerichtheid

De iba gmbh speelt doelbewust in op de toe-komstige maatschappelijke dynamiek in hetgebied, doordat zij inspeelt op de verwachteeconomische ontwikkeling; deze zal volgenshaar gekenmerkt worden door een hoogwaar-digere schepping van economische waarden,een hogere arbeidsintensiteit en hogere kwali-ficatie-eisen (iba gmbh 1989). Met het oogdaarop wil de organisatie impulsen geven aaneen vernieuwde fysieke omgeving die de voor-waarden schept voor een diverse economischestructuur en een veelvoud van persoonlijkelevensstijlen. Het gaat hierbij om de nieuwe stedelijkheid in het parkachtige landschap.Belangrijke onderdelen hiervan zijn hoog-waardige vestigingsplaatsen voor bedrijven, met een goede ontsluiting, nabijheid vanbinnensteden, een hoogwaardige architectuur,een hoogwaardig landschap en buitengewoneculturele voorzieningen.

Ook op het niveau van de projecten wordt inge-speeld op de toekomstige dynamiek. Dat geldtzowel voor de Zollvereinmijn als voor de woon-wijk Schüngelberg. Het masterplan dat Koolhaasvoor het voormalige mijnbouwterrein maakt,biedt een stedenbouwkundige structuur die als kader dient voor korte- en langetermijn-ontwikkelingen. Het plan geeft bijvoorbeeld aan op welke delen van het terrein nieuwegebouwen kunnen komen, maar legt daadwer-kelijke bebouwing hiervan niet vast. De ontwik-kelingsmaatschappij streeft ernaar dat veelbedrijven uit de sectoren ontwerp en cultuur zich op Zollverein vestigen. Daarnaast is woning-bouw een optie.

De betrokkenen bij de mijnbouwwijk Schüngel-berg discussiëren in de beginfase van het projectstevig over de vraag hoe de wijk zijn vorm kanhouden, ook als het aangrenzende mijnbouw-bedrijf sluit. De jury stelt daarom als een van derandvoorwaarden voor de ontwerpwedstrijd dat

– nieuwe waardering van cultuur en kunst als wezenlijke onderdelen van de regionale identiteit;

– een nieuwe schaal van stedelijke en regio-nale waarden, die bereikt zijn door kwaliteits-maatstaven, wedstrijden en informele kwali-teitscontracten tussen publieke en private partijen;

– de verrassende ontdekking van het innova-tiepotentieel van een gebied dat weinig innova-tief meer was.

De initiatiefnemers van de iba hadden doel-bewust een periode van tien jaar vastgesteld, omte voorkomen dat de aanpak routinematig zouworden en de iba haar karakter als ‘werkplaatsvoor vernieuwing’ zou verliezen. Omdat veelprojecten na de Finale doorlopen, zoeken zijechter naar een nieuwe vorm van regionaalmanagement. In maart 2000 richt de deelstaathiertoe Projekt Ruhr gmbh op. Deze organisatiekrijgt opdracht het Ruhrgebied te veranderen ineen economisch en technologisch innovatieveregio, waarin veel nieuwe ondernemingen enarbeidsplaatsen ontstaan. Het Ruhrgebied moetook een stedelijke regio worden met een hogelevenskwaliteit, afwisselende en aantrekkelijkesteden en een groot en internationaal gewaar-deerd aanbod aan culturele en vrijetijdsvoor-zieningen (Projekt Ruhr 2001). Projekt Ruhrcoördineert een uitgebreid netwerk van bestuur-ders, ondernemers, onderzoekers en mensenmet interessante ideeën. Daarnaast voert het de regie over een omvangrijk investerings-programma, met daarin acht competentie-gebieden, waaronder ‘Logistiek’, ‘Ontwerp’ en ‘Informatie- en communicatietechnologie’.

De gemeentelijke en regionale overheden dienen een groot aantal projectvoorstellen in.Projekt Ruhr maakt een selectie op grond vancriteria als relatie met de competentiegebieden,werkgelegenheidseffecten, economische structuureffecten, effecten op het imago van het gebied, duurzaamheid van de effecten en de mogelijkheid tot deelname van private inves-teerders. Sommige projecten zijn erg ambitieus,zoals de Metrorapid (magneetzweeftrein), het


de nieuwe woningen op te delen moeten zijn.Daardoor ontstaat de mogelijkheid meer gene-raties in een woning onder te brengen met elkhun eigen plek en hun eigen voorzieningen.Omdat het aangrenzende mijnbouwbedrijf in2000 sluit, worden de woningen inderdaad nietmeer aan mijnwerkers verhuurd.

De internationale bouwtentoonstelling is ooktoekomstgericht doordat zij veel aandachtbesteedt aan duurzame ontwikkeling. In de eersteperiode bestaat het hoofddoel van de bouw-tentoonstelling uit stedelijke ontwikkeling ensociale, culturele en ecologische maatregelen als basis voor de economische verandering in het oude industriële gebied. Daarbinnen moeteen antwoord worden gevonden op de grotevraagstukken in het gebied en een poging worden gedaan een internationaal erkend voor-beeld te geven van een door de overheid geleideherstructurering van oude industriële terreinen(Danielzyk & Wood 1993). In het oog sprin-gende voorbeelden zijn de aanleg van groenecorridors als onderdeel van het Emscherland-schapspark, de ecologische ombouw van hetEmschersysteem, waarbij de rivier opnieuw zalmeanderen, de afvoer van het verontreinigdeafvalwater via een ondergronds riool alsmede de integratie van industriële monumenten methet groen dat spontaan op de grootschalige terreinen is ontstaan.

In de tweede iba-periode krijgt duurzame ontwikkeling nog een groter accent. Zo wordttijdens de Tussenbalans in 1994 het motto ‘ver-andering zonder groei’ geïntroduceerd. Hetmotto is gebaseerd op het inzicht dat economi-sche groei op de lange termijn niet succesvol kan zijn als zij ecologisch onverantwoord is (ibagmbh 1996). Aanleiding vormt de toenemendeleegstand van bedrijfsgebouwen en woningen.Onder het zojuist genoemde motto krijgen dethema’s in de tweede periode een andere invul-ling dan in de eerste. De doelstellingen voor detweede periode zijn (Ganser 1996): ‘Hergebruikvan bestaande industrieterreinen in plaats van deaanleg van nieuwe’, ‘Instandhouding, moderni-sering en verbouwing van bestaande gebouwen


Digitale Ruhrgebied (e-governance) en de RuhrTriennale (jaarlijkse manifestatie van het Ruhr-gebied als cultuurlandschap). Deze projectenzijn bedoeld om duidelijke merktekens in hetgebied aan te brengen. Omdat een aantal projectvoorstellen niet tot de competentie-gebieden horen maar wel belangrijk zijn voor de regio, wordt ook een aantal handelings-gebieden benoemd: ‘Emscher landschapspark’,‘Stadsontwikkeling en stedelijke kwaliteit’ en ‘Ontwikkeling van bedrijventerreinen’.Projecten die voortkomen uit de iba of die daar op voortbouwen, worden hierbij onder-gebracht.

Systeeminnovaties

De iba Emscherpark is in verschillende opzich-ten een systeeminnovatie. De internationalebouwtentoonstelling staat voor een ingrijpendegeografische vernieuwing. Een grootschaligindustriegebied wordt omgevormd tot een land-schapspark, waarin oude industrieterreinen en industriegebouwen worden herbestemd,nieuwe woningen worden gebouwd, modernekunstobjecten worden geplaatst en een beken-stelsel ecologisch wordt omgebouwd. Uiteen-lopende functies worden op een innovatievemanier met elkaar gecombineerd, bijvoorbeeldhoogwaardig werken of wonen met landschapen cultuur of waterafvoer met natuur en recrea-tie.

De toepassing van de iba betekent bovendieneen belangrijke procesvernieuwing. Het tradi-tionele bestuurlijke overleg en de gebruikelijkeinspraak worden aangevuld met openbare projectoproepen, ontwerpwedstrijden en detentoonstelling van de resultaten. Lagere over-heden, maatschappelijke organisaties, bedrijvenen ook burgers spelen hierin een actieve rol. Deoprichting van iba gmbh betekent een organisa-tieverandering. Het informele orgaan is namelijkde motor achter de ontwikkeling van een regio-naal innovatienetwerk. Verder brengt zij een cultuurverandering te weeg: het streven naarbehoud van industriële bedrijvigheid en werk-gelegenheid verandert in een streven naar


energie en menskracht gaat in de iba-projectenzelf zitten. Het internationale niveau speelteveneens een voorname rol. Zo worden de iba-projecten tijdens de tentoonstellingen aan eeninternationaal publiek van ontwerpers, planolo-gen, beleidsmakers en andere geïnteresseerdengepresenteerd. Op deze manier dienen zij alsvoorbeelden voor projecten in andere gebiedenin binnen- en buitenland. Naast Fürst-Pückler-Land wordt het iba-concept onder andere toe-gepast op een grootschalig industrieterrein inLos Angeles en op de marinehaven op het eilandOkinawa.

Door de iba en het vervolg erop verandert deidentiteit van het Emschergebied aanzienlijk. Het gebied dat gedomineerd werd door groot-schalige kolen- en staalindustrie verandert in een gebied dat grotendeels gekenmerkt wordtdoor nieuwe stedelijkheid in een parkachtiglandschap en met hoogwaardige vestigings-plaatsen voor innovatieve bedrijven.

Dit gebeurt door juist die thema’s aan te pakkendie het oude Ruhrgebied zijn negatieve imagobezorgden. De aanleg van het Emscherland-schapspark zorgt onder andere voor nieuwegroene ruimten op grootschalige industrie-terreinen. Door de ecologische ombouw van het Emschersysteem gaat de gelijknamige rivier,die jarenlang als waterafvoerkanaal diende ensterk vervuild was, opnieuw meanderen enwordt zij gezuiverd. Via het thema ‘Werken inhet park’ huisvesten industrieterreinen engebouwen van de vroegere staal- en mijn-bedrijven nu innoverende bedrijven en techno-logiecentra. ‘Woningbouw en geïntegreerdestedelijke ontwikkeling’ zorgt voor nieuwewoningen op braakliggende industrieterreinen.Via het hergebruik van oude industriegebouwenblijft een deel van de gebouwen als monumen-ten bewaard. Zij huisvesten nu nieuwe bedrijvenop het gebied van ontwerp, cultuur en toerisme.Op deze manier geeft de bouwtentoonstellinguitdrukking aan het principe van ‘behoud voorontwikkeling’ (iba gmbh 1999).

De identiteit van het gebied wordt niet alleenveranderd door de thema’s via beeldbepalendeprojecten te realiseren, maar soms ook doorandere definities. Een voorbeeld biedt de mijn-schacht Zollverein. De bedrijfsleider van debouwcoöperatie wil niet alleen de bedrijfs-gebouwen restaureren, maar ook de open ruimten op het terrein en de spontaan gegroeidevegetatie beschermen; deze worden bedreigddoor het voornemen van de stad Essen om erbouwafval te storten. De bedrijfsleider voertdaarom gesprekken met de in Duitslandberoemde beeldhouwer Rückriem en met eensponsor. Vervolgens laat hij ‘s nachts midden inde open ruimte waar het bouwafval gestort zalworden, een enorm granieten beeld plaatsen.Daardoor maakt hij het niet alleen onmogelijk de ruimte als opslagplaats te gebruiken, maarbrengt hij ook een discussie op gang over devraag of de waarde van open ruimten wellichtvergelijkbaar is met die van gebouwen. De openruimte op het braakliggende terrein wordt opdeze manier geherdefinieerd tot een parkachtiglandschap en daarna opgenomen in het iba-project Mijnschacht Zollverein.

Wat betreft de identiteit van het gebied wordt tijdens de iba voortdurend zowel vooruit- alsachteruitgekeken. Verleden, heden en toekomstworden als een continuüm op de tijdsschaalbeschouwd. De toekomst (nieuw perspectief op de identiteit van het gebied) is daarbij vaakleidend ten opzichte van het verleden (inspiratie-bron voor het perspectief) en het heden (beslis-singen over goedkeuring van projecten). Wathet verleden betreft is opvallend dat veel aan-dacht wordt besteed aan het industriële land-schap, maar nauwelijks aan het preïndustriële.

Kortom, de iba plaatst het Emschergebied duide-lijk in een dynamisch perspectief. Door de bouw-tentoonstelling verandert het gebied dat gedomi-neerd werd door grootschalige kolen- en staal-industrie, namelijk in een gebied dat grotendeelsgekenmerkt wordt door nieuwe stedelijkheid ineen parkachtig landschap met hoogwaardigevestigingsplaatsen voor innovatieve bedrijven. Dit gebeurt door vooral de thema’s aan te pakken


en nieuwbouw volgens het principe van ecolo-gisch bouwen’ en ‘Economische structuur-verandering in de richting van milieuontlastendebedrijvigheid’.

Het grotere accent op duurzaamheid is tot slotzichtbaar in de projecten uit de tweede periode.Zo komt in de woningbouw niet de kwantita-tieve groei, maar de kwalitatieve verbeteringvoorop te staan. Daarnaast worden er eenvoudi-gere bouwconstructies toegepast en krijgen debewoners meer mogelijkheden zelf te bouwen.Meer oude industriële gebouwencomplexenkrijgen nieuwe bestemmingen, waarbij de ver-bouw veel meer stap voor stap gebeurt. Zo leverthet terrein van de voormalige Zollvereinmijn na de renovatie ruimte voor bedrijvigheid op het gebied van ontwerp en cultuur. Een hoog-waardige vestigingsplaats voor bedrijven wordtdaarbij gecombineerd met industrienatuur enindustriecultuur.

Al met al is de iba toekomstgericht doordat zijfysieke voorwaarden schept voor de verwachteeconomische ontwikkeling, zoals hoogwaardigevestigingsplaatsen voor bedrijven die recht doenaan een diverse economische structuur. Master-plannen voor afzonderlijke projecten bieden eenkader voor korte- en langetermijnontwikkelingen.Verder wordt veel aandacht besteedt aan duur-zame ontwikkeling.


Emscherpark is de eerste iba die op regionaalniveau wordt toegepast en daarmee de gebieds-kenmerken plaatst in een dynamisch perspectief.Het Emschergebied is een grootschalige regio:zij beslaat 80.000 ha en omvat onder andere de steden Duisburg, Essen en Dortmund. De initiatiefnemers kiezen doelbewust voor hetregionale niveau, omdat de problematiek dieverbonden is met de erfenis van de grootschaligekolen- en staalindustrie en met de neergangervan – versnippering van de ruimte, milieu-vervuiling, afnemende bedrijvigheid, stijgendewerkloosheid, bevolkingskrimp – zich juist

op het regionale niveau voordoet. Ook hetkarakter is veel grootschaliger, doordat deindustrialisatie in het Emschergebied later isdoorgevoerd dan in de rest van het Ruhrgebieden de schaalvergroting ondertussen is voort-gegaan (Van Dooren 1996). Als gevolg daarvanzijn de genoemde problemen in dit gebied even-eens veel groter. Tegelijkertijd bestrijkt het plangebied de hele Emscherrivier met zijbeken,wat relevant is voor de structurele aanpak van de milieuproblematiek in het gebied (herstel van het bekenstelsel) en de aanleg van hetsamenhangende Emscherlandschapspark. Dit is op zijn beurt een voorwaarde voor de econo-mische herstructurering van het gebied.

Dit brengt ons op het doel van de iba, dat even-eens betrekking heeft op het regionale niveau:de leefbaarheid en de kwaliteit van de omgevingte vergroten als opmaat voor een succesvolleherstructurering van het hele gebied (Mayer&Siebel 1998). Door de toepassing van het perspectivische incrementalisme worden echterniet alle plekken en zones in het Emschergebiedbestreken, aangezien men heeft afgezien vaneen omvattende visie of een omvattend plan.Daarvoor zijn er namelijk te veel betrokkenen en bovendien zouden de onderhandelingen teveel tijd vergen. In plaats daarvan wordt een langetermijnperspectief (planconcept, thema’s)ontworpen, dat wordt gerealiseerd via selectieveinterventies (projecten).

Een ander kenmerk van het perspectivischeincrementalisme is dat er voortdurend tussenschaalniveaus wordt geschakeld. Het plan-concept en de hoofdthema’s hebben immersbetrekking op het hele gebied, terwijl de selec-tieve interventies meestal uit lokale projectenbestaan. Ook het thema ‘Emscherlandschaps-park’, dat de andere thema’s verbindt, wordtgrotendeels gerealiseerd door lokale projecten,die met elkaar samenhangen. Tegelijkertijd zijnde iba-projecten bedoeld om zowel de betrok-kenen als de buitenstaanders te stimuleren omvergelijkbare projecten in het gebied te beden-ken en te realiseren. In de praktijk komt van ditlaatste overigens weinig terecht: bijna alle geld,

die het oude Ruhrgebied zijn negatieve imagobezorgden.


Open planconceptHet ‘Emscherpark’ is een open planconcept.Zoals gezegd, wordt in de naamgeving van debouwtentoonstelling doelbewust gekozen voorde combinatie van de woorden ‘Emscher’ en‘park’. De deelstaat houdt de hoofdthema’swaarin het concept wordt uitgewerkt, doel-bewust ‘smal’. Onderwerpen als mobiliteit enwerkloosheid worden buiten beschouwing gelaten (Finke & Neumeyer 1999). Het hoofd-thema Emscherlandschapspark moet meersamenhang brengen in de versnipperde openruimte door de realisatie van een samenhangendlandschapspark (30.000 ha) met rivieren, kana-len en wandelen fietspaden als verbindingen(Vanreusel 1995). Grote kunstwerken moeten de verborgen kwaliteiten van het gebied aan hetlicht brengen. Het hoofdthema is ook bedoeldom de andere hoofdthema’s en de projecten met elkaar te verbinden en het gebied een nieuwperspectief te bieden: verbetering van de omge-ving als voorwaarde voor economische herstruc-turering.

Een van de hoofdthema’s vormt de ecologischeombouw van het Emschersysteem. De sterk gekanaliseerde Emscherrivier was jarenlang eenefficiënte waterafvoer die het zoute mijnwaterverwerkte (Van Dooren 1999). Het project isbedoeld om de waterlopen te zuiveren en zeopnieuw als natuurlijke elementen in het land-schap te integreren. Daarvoor worden gedecen-traliseerde zuiveringsinstallaties en een geschei-den afvalwatersysteem aangelegd. Daarnaastwillen enkele partijen de rivier hermeanderen en wordt er nieuwe natuur aangelegd.

Een ander hoofdthema, Werken in het park, iseen poging om de oude bedrijfsterreinen engebouwen van de voormalige staal- en mijn-bedrijven nieuwe bestemmingen te geven. Erwordt gestreefd naar een hoge architectonischeen landschappelijke kwaliteit en naar de stimule-

ring van innoverende economische activiteitenop het gebied van technologie, milieu en cultuur.Een aantal gerenoveerde monumentale bedrijfs-gebouwen moet samen met hoogwaardigenieuwbouw de infrastructuur voor de nieuweeconomische activiteiten vormen (Vanreusel1995).

Onder de noemer Woningbouw en geïntegreerdestedelijke ontwikkeling moeten nieuwe wonin-gen op braakliggende industrieterreinen wordengebouwd. Door industrieterreinen te kiezen die aansluiten op bestaande stadsdelen, geeftmen deze een nieuwe impuls. Daarnaast moetenenkele mijnbouwwijken die kenmerken vantuinsteden vertonen, worden gerenoveerd. Veelaandacht moet uitgaan naar ecologische aspec-ten (bijv. materiaalgebruik en afvoer van regen-water) en sociale aspecten (bijv. geïntegreerdevoorzieningen voor kinderopvang, ouderenhuis-vesting en gemeenschappelijke activiteiten).

Het hoofdthema Hergebruik van oude industrie-gebouwen dient het meest beeldbepalend teworden. Door zijn verleden van zware industriebeschikt het Emschergebied over een uitge-breide en gevarieerde staalkaart van industriëleinfrastructuur. Het behoud ervan is essentieelvoor de identiteit van het gebied. Daarom moeteen deel van de gebouwen als monumentenworden bewaard. Voor een ander deel moetennieuwe bestemmingen worden gezocht.

De iba gmbh rangschikt de ingediende project-voorstellen onder deze hoofdthema’s en beoor-deelt ze op kwaliteit en haalbaarheid. De kwali-teitscriteria zijn stedenbouwkundig, (land-schaps)architectonisch, economisch, sociaal en milieukundig van aard. Door de verbindingvan projecten aan elk hoofdthema, wordt hetthema op het regionale of lokale niveau ingevulden uitgewerkt en gerealiseerd. Woningbouw engeïntegreerde stedelijke ontwikkeling wordt bij-voorbeeld gerealiseerd door de renovatie ennieuwbouw in de mijnbouwwijk Schüngelbergin Gelsenkirchen. Hergebruik van oude industrie-gebouwen wordt onder andere gerealiseerd viade verbouwing van de Zollvereinmijn in Essen

Onderzocht geval: iba Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied 112 • 113o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e

Twee projecten binnen de iba

De wijk Schüngelberg, is ingeklemd tussen een mijnschacht en een slakkenberg en heeft de status van monument. Het straatbeeld isgesloten met een dichte opeenvolging van pleinen en straten die afgesloten zijn met arca-den. De renovatie van de bestaande woningen ende bouw van nieuwe worden geïntegreerd. 200nieuwe woningen worden in aansluiting op debestaande woonwijk gebouwd. Zij krijgendaardoor een open karakter, dat duidelijk con-trasteert met het gesloten karakter van debestaande woningen. Volgens het winnendeontwerp van de Zwitserse stedenbouwkundigeKeller worden de woningen met individuele tuinen in rijen gebouwd. Daarnaast wordt eennieuw centraal plein aangelegd met winkels,woningen en een kindercrèche. Op het mijn-terrein en de slakkenberg wordt een park aange-legd. De vroegere beek tussen de wijk en de slak-kenberg wordt hersteld en daardoor als land-schapselement aan de wijk toegevoegd. Voor de vormgeving van de slakkenberg wordt in 1992 eveneens een wedstrijd georganiseerd. Inovereenstemming met het winnende ontwerpworden de hellingen van de berg begroeid,wordt de top vrijgehouden om het oorspronke-lijke karakter te tonen en worden boven op deberg twee moderne kunstobjecten geplaatst.

De Zollvereinmijn, een complex van 25 ha en 20 gebouwen, behoorde in de eerste helft van de twintigste eeuw tot de modernste mijnen terwereld. De gebouwen, die in Bauhausstijl zijnvormgegeven, hangen als een grote machine metelkaar samen. In 1996 wordt het ‘IndustriebosZollverein’, dat voor een deel spontaan isgegroeid en voor een deel is aangelegd, voor hetpubliek geopend. De restauratie wordt stap voorstap uitgevoerd. De gerestaureerde gebouwenkrijgen nieuwe bestemmingen als centra voorontwerpen, cultuur en industriële geschiedenis.In 2001 plaatst de unesco het complex als voor-beeld van grootschalige industriële architectuurop de lijst van het wereldcultuurerfgoed. Een jaarlater ontwikkelt de Rotterdamse stedenbouw-kundige en architect Koolhaas een masterplan.Hij beschouwt Zollverein als het kristallisatiepuntvan het veranderende Ruhrgebied. Volgens zijnidee van de ‘ommuurde stad’ blijven debestaande gebouwen onaangeroerd, maar worden in een ring eromheen nieuwe gebouwengeplaatst. Deze moeten de oude kern met deaangrenzende stadsdelen verbinden en het com-plex nieuwe functies en daarmee een nieuwleven geven. Het groen wordt op sommige plek-ken verwijderd om de monumentale gebouwenbeter tot hun recht te laten komen. Op andereplekken wordt het juist versterkt en met deomliggende groene zones geïntegreerd.

tot een hoogwaardig terrein voor nieuwe bedrij-ven op het gebied van ontwerp en cultuur.

Dat ‘Emscherpark’ een open planconcept is,blijkt ook uit de ruimte die het biedt aan onvoor-spelbaarheid en dynamiek. Door de discussiesgroeit de ideevorming over de hoofdthema’s en de projecten. Zo krijgt duurzaamheid in detweede periode een groter accent. Onder hetmotto ‘verandering zonder groei’ wordt immersmeer aandacht besteed aan hergebruik vanbestaande industrieterreinen en renovatie vanbestaande. Zo besluit de eigenaar van Ruhrkohleen de gemeente Essen in eerste instantie totsloop van Zollverein; onder invloed van de discussies over ‘verandering zonder groei’ gaanzij echter nadenken over nieuwe manieren omhet terrein en de gebouwen te gebruiken. Hetbehoud van de cokesfabriek is later essentieelvoor de status van wereldcultuurerfgoed, omdatalleen het hele complex de productielijn vangrondstof tot eindproduct toont.

Verenigend planconcept‘Emscherpark’ is ook een verenigend concept.Het planconcept staat immers voor een groot-schalige en ingrijpende fysieke verandering. Viagrootschalige en beeldbepalende investeringenwordt het gebied, dat gedomineerd wordt doorgrootschalige industrie en een hoge mate vanverstedelijking, veranderd in een gebied dat grotendeels gekenmerkt wordt door nieuwe stedelijkheid in een parkachtig landschap methoogwaardige vestigingsplaatsen voor innova-tieve bedrijven. De verbinding van het beeld van de sterk gekanaliseerde en vervuildeEmscherrivier met het beeld van een landschaps-park staat symbool voor deze verandering. Hetconcept geeft daarmee ook een duidelijke rich-ting aan waarin de verandering wordt gezocht:stedelijke ontwikkeling en sociale, culturele en ecologische maatregelen als basis voor deeconomische verandering van het gebied.

Bij de verandering van het gebied speelt de vereniging van functies een voorname rol. ibagmbh ontwikkelt hiervoor een eigen aanpak:het ‘perspectivische incrementalisme’. In plaats

van een omvattende strategische visie of strate-gisch plan voor de regio, ontwikkelt zij een langetermijnperspectief, dat via selectieve inter-venties wordt gerealiseerd. Het perspectiefwordt gedefinieerd door het planconcept en de hoofdthema’s. Details worden opengelatenvoor latere ontwikkelingen en latere overeen-stemming. Elk hoofdthema verenigt verschil-lende functies. Zo verenigt ‘Hergebruik vanoude industriegebouwen’ werken, natuur, cultuur, recreatie en toerisme en verbindt‘Emscherlandschapspark’ de andere hoofd-thema’s met elkaar. Bij de interventies gaat hetom innovatieve, integrerende en beeldbepa-lende projecten. Door de uitvoering ervan ver-andert de regio stap voor stap van de oude in de nieuwe toestand. De aanpak is vergelijkbaarmet acupunctuur: ‘Er worden naalden in de regio gestoken in de hoop dat daardoor de zelf-genezende kracht van de regio zijn werk doet’(Mayer & Siebel 1998: 9). Een nadeel van deconcentratie van middelen op een beperkt aantalprojecten is wel dat andere locaties minder aanbod komen. Zo konden niet alle mijnbouw-wijken even grondig gerenoveerd en uitgebreidworden.

Functies van het planconceptDit brengt ons tot slot op de functies die hetplanconcept vervult. Het concept ‘Emscherpark’heeft een belangrijke intentionele functie. Hetgeeft immers uitdrukking aan de wens van dedeelstaat en andere betrokkenen om een breukmet het verleden te realiseren. ‘Emscherpark’staat immers symbool voor een omvattende enlangdurige regionale herstructurering die inEuropa zijn gelijke niet kent. De vakmatige ambities komen tot uiting in de vele ontwerp-wedstrijden en in de internationale tentoonstel-lingen die tijdens de Tussenbalans en de Finaleworden georganiseerd. Hiervoor worden internationaal gerenommeerde architecten en stedenbouwkundigen aangetrokken.

Het planconcept heeft ook een sterke communi-catieve functie. De combinatie van ‘Emscher’ en ‘park’ roept een herkenbaar beeld op, datweinig uitleg vergt. De projectvoorstellen


maken bovendien duidelijk dat de ontwerpershet concept en de vertaling ervan in de hoofd-thema’s gemakkelijk oppakken. Hetzelfde geldtvoor de burgers die deelnemen aan open ont-werpateliers voor projecten. Verder geeft hetplanconcept uitdrukking aan de imagoverande-ring: van een industrieel productielandschapnaar een parkachtig landschap met nieuwe vormen van bedrijvigheid en wonen. De imago-verandering is belangrijk voor de marketing vanhet gebied, want zij moet bedrijven, recreanten,toeristen en bewoners trekken en aan het gebiedbinden. De imagoverandering wordt onder-steund door grote projecten als de Zollverein-mijn. De combinatie van monumentale indus-triegebouwen, grotendeels spontane industrie-natuur, spraakmakende kunst en cultuur ennachtelijke lichtensceneringen zorgen ervoor dat dit soort projecten als iconen fungeert meteen grote uitstraling op het hele Ruhrgebied eneen grote aantrekkingskracht op bezoekers uitheel Europa en daarbuiten (Kunzmann 1999).

Tot slot heeft het planconcept een sterke hande-lingsgerichte functie. Aan het begin van de ibaonderkent vrijwel iedereen die bij het gebiedbetrokken is, de noodzaak van grootschalige eningrijpende investeringen aangezien alle eerderestructuurprogramma’s onvoldoende effect sorteerden. De projectoproep aan het begin vande iba mobiliseert een groot aantal partijen,getuige het enorme aantal ingediende project-voorstellen (400) en gerealiseerde of in ganggezette projecten (100). Belangrijk hierbij is demanier waarop de iba gmbh de projectvoorstel-len die zij goedkeurt aan de deelstaatregeringvoor subsidiëring voordraagt. Met een inzet van 1,5 miljard euro aan publieke middelen wordtop deze manier voor 2,25 miljard in beweginggebracht. Via informatieavonden, tentoonstel-lingen en open werkateliers wordt ook een grootaantal burgers gemobiliseerd.

Samenvattend, het ‘Emscherpark is zowel eenopen als een verenigend planconcept. Het ‘pers-pectivische incrementalisme’ speelt hierin eenvoorname rol: het planconcept en de hoofdthema’sbieden met elkaar het langetermijnperspectief,

dat wordt gerealiseerd via selectieve interventies,in de vorm van innovatieve, integrerende en beeld-bepalende projecten. Deze aanpak wordt wel vergeleken met acupunctuur.


Een succesvol innovatieproces is gebaseerd opeen geschikte procesarchitectuur. Bovendienspelen innovatiemanagement en kennis-management een voorname rol. Tot slot moet er in het proces sprake zijn van een afwisselingtussen openheid en geslotenheid.

ProcesarchitectuurDe internationale bouwtentoonstelling is eenstedenbouwkundige traditie in Duitsland, die in principe door elke partij en op elke plaats inhet land of daarbuiten kan worden opgepakt. De traditie vormt voor de initiatiefnemers van de iba Emscherpark een belangrijke inspiratie-bron. Omdat de traditie vooral bestaat uit eenbepaalde manier van denken en van doen en niet uit een vastomlijnde benadering, biedt zij de initiatiefnemers geen vast samenstel van principes om het innovatieproces in te organise-ren. Dit neemt niet weg dat de initiatiefnemersop basis van deze traditie het proces aan hetbegin van de iba-periode al goed doordenken.

Hieronder staan de belangrijkste onderdelen van de procesarchitectuur:

– De deelstaat bedenkt in overleg met deandere betrokkenen het planconcept, de doelen en de hoofdthema’s voor de iba.– De deelstaat doet een openbare oproep voor de hoofdthema’s projectvoorstellen in tedienen.– Veel verschillende coalities van partijen(‘projectdragers’) dienen projectvoorstellenin. – De iba gmbh selecteert op basis van econo-mische, ecologische, sociale en andere criteriade voorstellen die zij voor financiële onder-steuning aan de deelstaat voordraagt. – Voor nagenoeg alle projecten wordt eenontwerpwedstrijd met internationale deel-name georganiseerd.

Onderzocht geval: iba Emscherpark in noordelijk Ruhrgebied 114• 115

het ontwerpbureau Scheuvens + Wachten in om de ontwerpwedstrijden te organiseren. Degemeenten, die voor de meeste projecten debelangrijkste ‘projectdrager’ zijn, hebben name-lijk onvoldoende ervaring op dit gebied om dewedstrijd te kunnen organiseren. Scheuvens +Wachten ontwikkelen, ondersteund door de ibagmbh, een nieuwe aanpak voor de ontwerp-wedstrijden. Volgens deze nieuwe aanpak worden op de eerder beschreven manier openontwerpateliers, colloquia en tentoonstellingengeorganiseerd, waardoor de burgers de gele-genheid krijgen actief aan het ontwerpprocesdeel te nemen. Zij kunnen dit op persoonlijketitel doen, maar ook uit naam van bijvoorbeeldeen bedrijf of een maatschappelijke organisatie.

Daarnaast fungeert de iba gmbh zelf als kennis-manager en -makelaar. De deelname van deorganisatie aan de projectgroepen stelt haar in de gelegenheid expertise in te brengen op hetgebied van stedenbouwkunde, landschapsarchi-tectuur, projectmanagement en dergelijke. Deexpertise van de iba gmbh komt goed van pas bij het organiseren en uitvoeren van het projecten bij het formuleren en handhaven van de kwaliteitscriteria. Als kennismakelaar huurt zij in het project Schüngelberg op voorstel van iba-directeur Ganser enkele landschapsarchitectenin, die ruime ervaring hebben met de steden-bouwkundige inpassing van innovatieve water-afvoersystemen.

Afwisseling openheid en geslotenheidZowel bij de iba als geheel als bij de afzonder-lijke projecten wisselen openheid en gesloten-heid elkaar af. Via de openbare projectoproepbijvoorbeeld worden eerst alle overheden,maatschappelijke organisaties en bedrijven in het gebied uitgenodigd projectvoorstellen in tedienen die verbonden zijn met de hoofdthema’s.Daarna maakt de iba gmbh op basis van degenoemde criteria een selectie van de voorstel-len, die in aanmerking komen voor subsidiëringdoor de deelstaat. De deelstaat beslist. Via deontwerpwedstrijden voor bijna alle projectenworden eerst stedenbouwkundigen en architec-ten uit binnen- en buitenland uitgenodigd om

– De ‘projectdragers’ voeren de projectenonder begeleiding van de iba GbmH uit. – De projecten worden tijdens de ‘Tussen-balans en de ‘Finale’ aan een internationaalpubliek tentoongesteld.– De iba heeft een tijdelijk karakter om tevoorkomen dat zij routinematig wordt endaarmee haar innovatieve karakter verliest.

InnovatiemanagementEr is sprake van verrassende ontmoetingen envan gezamenlijk ontwerpen; gezamenlijk feiten-onderzoek is niet toegepast.

Verrassende ontmoetingen spelen een voornamerol, vooral het inschakelen van buitenstaanders.Zo zijn veel iba-medewerkers jong, hoog opge-leid, ambitieus en niet uit het gebied afkomstig.Dit draagt eraan bij dat tijdens de iba ‘een frissewind door de regio waait’ (Kilper & Wood 1995).Ook aan de projectgroepen doen buitenstaan-ders mee. Zo participeren in de subgroep vooreen woningbouwproject stedenbouwkundigen,architecten, projectontwikkelaars en toekom-stige gebruikers. Door hun diversiteit door-breken zij de routine tussen de gevestigde partijen in de kerngroepen. Verder krijgen veelgerenommeerde ontwerpers van buiten hetgebied en zelfs buiten het land een uitnodigingvoor de ontwerpwedstrijden. Zij plaatsen vraag-tekens bij vanzelfsprekendheden en vindennieuwe oplossingen van vaak hoge kwaliteit. Zodoorbreekt de Zwitserse stedenbouwkundigeKeller het gesloten karakter van de mijnbouw-wijk Schüngelberg met zijn veel opener ontwerpvoor de nieuwbouwwoningen.

In een aantal projecten wordt veel aandachtbesteed aan gezamenlijk ontwerpen. De ont-werpwedstrijd (met internationale deelname) iseen belangrijk onderdeel hiervan. De ontwerp-bureaus die aan de wedstrijd deelnemen, krijgende opdracht vanaf het begin met elkaar en/ofmet de belanghebbenden samen te werken. Bijde ontwerpwedstrijd voor Schüngelberg moetende ontwerpers geregeld hun ontwerpen metvakgenoten en mededingers bespreken. Tege-lijkertijd kunnen de huidige en toekomstige


verschillende ontwerpen te maken. Daarna kiest een jury het winnende ontwerp, dat vervol-gens wordt uitgevoerd. Vaak worden bij de uit-werking van het ontwerp de gebruikers inge-schakeld. Op deze manier worden niet alleenactoren vanuit het gebied en daarbuiten bij deiba betrokken, maar ook een grote diversiteitaan perspectieven ontwikkeld en een grote ver-scheidenheid aan kennisbronnen aangeboord.De creatieve concurrentie en het toegepaste‘vreemdheidsprincipe’ bevorderen het innova-tieve en kwalitatief hoogwaardige karakter vande projecten.

Concluderend, het open planproces heeft veel kenmerken van een innovatieproces. De proces-architectuur is goed doordacht. Verrassende ont-moetingen ontstaan onder andere door gerenom-meerde ontwerpers van buiten het gebied en uit het buitenland uit te nodigen voor ontwerp-wedstrijden. Gezamenlijk ontwerpen ontstaatdoordat nu de ontwerpers verplicht op locatie werken en met bewoners en gebruikers in gesprekgaan. Ook worden de ontwerpen tentoongesteld.De projectorganisatie iba gmbh treedt op als kennismanager. Een ontwerpbureau organiseertde ontwerpwedstrijden.


Bij de uitvoering gaat het vooral om de verbin-ding van planvorming en investeringen alsmedeom een effectieve uitvoeringsorganisatie en eeneffectief uitvoeringsprogramma.

Verbinding van planvorming en investeringenBinnen de iba zijn planvorming en investeringennauw met elkaar verbonden. Voor elk goed-gekeurd project ondertekenen de iba gmbh, de projectdragers en de deelstaat een overeen-komst die een verband legt tussen het realiserenvan kwaliteiten op stedenbouwkundig, (land-schap)architectonisch, ecologisch en andergebied door de projectdragers en de subsidiëringdoor de deelstaat. De deelstaat betaalt de sub-sidie pas als de projecten zijn gerealiseerd en dekwaliteitscriteria zijn gehaald. Daarnaast wordende projecten al in een vroeg stadium aan een


bewoners op de ontwerpen reageren. Daar-naast bezoeken de ontwerpers en de bewonersbepaalde plekken in de mijnbouwwijk enbespreken daarbij mogelijke oplossingen.Hierdoor toetsen de ontwerpers hun ideeën aan de praktische ervaringen van de bewonersen kunnen zij de ontwerpen aanpassen aan dewoonwensen van verschillende bewoners.Vervolgens dienen de ontwerpbureaus hun ontwerpen op een openbare tentoonstelling te presenteren. De deelnemers aan de tentoon-stelling kunnen daarbij via stellingen aangevenwat hen wel en niet aan de ontwerpen bevalt.Tot slot kiest de jury het winnende ontwerp,waarbij zij de stellingen kan meenemen maarook beargumenteerd kan weerleggen. In de juryzitten de projectorganisatie iba gmbh, de stadGelsenkirchen, de woningbouwvereniging,architecten, stedenbouwkundigen en ook enkele vertegenwoordigers uit de wijk. Niet in alle projecten is er echter sprake vangezamenlijk ontwerp. Voor sommige projectenwordt bijvoorbeeld geen ontwerpwedstrijdgeorganiseerd. Zo geeft de Ontwikkelings-maatschappij Zollverein na afloop van de ibadirect opdracht aan Koolhaas het masterplanvoor de inrichting van het mijnbouwterrein teontwikkelen. Om recht te doen aan het monu-mentale karakter van de bestaande gebouwenop het terrein, krijgt hij opdracht het masterplanop te stellen in overleg met een deskundige ophet gebied van monumentenzorg. De mede-werkers van Koolhaas worden verplicht hetmasterplan in een open ontwerpatelier op locatiete ontwikkelen. Door het open ontwerpatelierontdekken gebruikers en omwonenden dat hetmasterplan niet ‘uit de lucht komt vallen’, maardat de ontwerpers aan verschillende versies werken, erover discussiëren, enzovoort. De ontwerpers achterhalen de concrete wensen van de gebruikers en de omwonenden (overnieuwe gebouwen, open ruimten, ontsluiting,enzovoort) en nemen verschillende wensen inhet masterplan mee.

KennismanagementKennismanagement wordt op verschillendemanieren toegepast. Zo schakelt de iba GbmH

kosten-batenanalyse onderworpen. Zo voertbureau Michael Ritter een marktonderzoek uitnaar de ontwerpsector om de economische haalbaarheid van de herstructurering van hetbedrijventerrein Zollverein te beoordelen. Hetonderzoek wijst uit dat de grote hoeveelheidkleine ontwerpbedrijven in de regio en daar-buiten de mogelijkheid biedt de bedrijven op het terrein te concentreren en daardoor synergieen innovatiekracht te scheppen (Projekt Ruhr2001). Volgens de kosten-batenanalyse van ditidee levert de herstructurering positieve effectenop voor de vestiging van bedrijven, de werk-gelegenheid, de economie van de omliggendewijken en daarmee aan de economische struc-tuurverandering van het Ruhrgebied.

UitvoeringsorganisatieEr worden diverse uitvoeringsorganisaties opgericht om de projecten uit te voeren en teexploiteren. De organisatievormen zijn afhanke-lijk van de taken en de omstandigheden die metelk project verbonden zijn. Een voorbeeld is deOntwikkelingsmaatschappij Zollverein, eendochter van Projekt Ruhr. Zij is verantwoordelijkvoor de planning van de herstructurering en de organisatie van de bouwactiviteiten en voorde coördinatie en de uitvoering van de bedrijfs-voering. Zollverein vestigt zich op het terrein zelfom goed zicht te hebben op de bouwactiviteitenen de bedrijfsvoering en om goed bereikbaar enaanspreekbaar te zijn.

De regie en de uitvoering zijn tijdens en na deiba duidelijk gescheiden. iba gmbh en laterProjekt Ruhr regisseren namelijk het innovatie-proces, terwijl de projectdragers zorgen voor deuitvoering. Zo blijft de woningbouw in handenvan de gemeenten en de woningbouwcorpora-ties. De beide regisserende organisaties hebbeneen bescheiden omvang (dertig medewerkers),geen formele bevoegdheden (alleen inhoude-lijke competenties) en een beperkte levensduur(tien jaar). Bovendien zijn hun omvang, compe-tenties en levensduur nauw met de programma-doelen verbonden. Hierdoor slagen zij erindoorzettingsvermogen met creativiteit en inno-vatiekracht te combineren. Bovendien voor-


komen zij hierdoor dat er meer bureaucratie encontroledichtheid ontstaat en dat zij weerstandoproepen bij de andere partijen. Bij de uitvoe-ring van enkele woningbouwprojecten die vallenonder het thema ‘Eenvoudig en zelf bouwen’,krijgen huidige en toekomstige bewoners dekans zelf hun woning te laten verbouwen res-pectievelijk een nieuwe woning te laten bou-wen. Hierdoor worden stedenbouwkundige en ecologische kwaliteiten gecombineerd metsociale woonvoorzieningen en betaalbaarwonen (iba gmbh 1999b). De iba gmbh zieterop toe dat deze criteria daadwerkelijk in prak-tijk worden gebracht.

UitvoeringsprogrammaHet iba-programma beslaat een decennium,maar is wel in de tijd begrensd. De looptijd van tien jaar ligt al aan het begin al vast. In haar evaluatie uit 1996 concludeert iba gmbh dat de ingrijpende vernieuwing van zo’n grote regioals het Emschergebied een lange adem nodigheeft (iba gmbh 1996). In de evaluatie in 1999concludeert de iba gmbh dat er ongeveer tweejaar nodig is voor de ontwikkeling van een strate-gie en van de projectvoorstellen, vijf jaar voor de realisering van de projecten en twee tot driejaar voor de stabilisering en veiligstelling ervan(iba gmbh 1999a). Na tien jaar dient het pro-gramma volgens de organisatie afgelopen te zijn.Als het succesvol is, dan zijn de leereffecten nadeze periode voldoende doorgewerkt en als hetniet succesvol is, dan dient het om die reden teworden beëindigd.

De iba gmbh is erin geslaagd het programma opeen creatieve manier te financieren. Zij heeftweliswaar geen eigen budget om projecten terealiseren, maar slaagt er wel in binnen tien jaareen bedrag van bijna 2,25 miljard euro te mobili-seren. Vanuit de publieke middelen wordt bijna1,5 miljard geïnvesteerd en vanuit de privatemiddelen 0,75 miljard (iba gmbh 1999a). Voorde projecten die Projekt Ruhr na de iba-periodegenereert, is tot 2006 400 miljoen euro beschik-baar. De bedoeling is met dit bedrag een totaleinvestering van drie miljard aan te zwengelen.


Grondbank

Doordat de deelstaat voorafgaand aan de iba eengrondbank had ingevoerd, zijn er aan het beginervan al gronden beschikbaar voor de projecten.Minister Zöpel had in 1979 een conferentie geor-ganiseerd over de toekomst van het Ruhrgebiedna het verdwijnen van de kolenwinning. Een van de voorstellen tijdens de conferentie was devrijkomende gronden waarvoor geen belangstel-ling bestaat, te kopen en onder te brengen in eengrondbank (Sack 1999). Omdat de steden geeninteresse hadden in grote braakliggendeindustrieterreinen, nam de deelstaat het initiatief.Hierdoor kon hij deze terreinen tegen een lageprijs kopen en rustig nadenken over nieuwebestemmingen. Tegelijkertijd werden de terrei-nen aan de speculatie onttrokken.

De grondbank fungeert als een ‘revolving fund’.De gronden die de deelstaat koopt, wordendoorverkocht aan een ontwikkelingsmaatschap-pij. Het geld dat de deelstaat hiervoor ontvangt,gebruikt hij weer om nieuwe terreinen te kopen.Aan het einde van de iba heeft de deelstaatongeveer 225 miljoen euro in de grondbank geïn-vesteerd. Zo voorkomt hij dat hij veel meer geldhad moeten uitgeven voor de grondaankoop omde projecten te realiseren. Een aantal in het oog springende projecten, zoals de Zoll-vereinmijn en het Landschapspark DuisburgNoord, kunnen alleen worden gerealiseerddoordat de terreinen via de grondbank beschik-baar worden gesteld. Bovendien blijven op dezemanier de monumentale gebouwen behouden(iba gmbh 1999a).

geeft zij te kennen dat het winnende ontwerpvan Dina + Dina uit Zwitserland voor de verbou-wing van de kolenwasserij niet mag worden uitgevoerd. Om verdere problemen met deunesco te voorkomen, krijgt Koolhaas opdrachtbij het maken van het masterplan voor het bedrij-venterrein intensief met de deskundige op hetgebied van monumentenzorg samen te werken.

Resumerend, de iba is sterk uitvoeringsgericht.Planvorming en investeringen zijn nauw metelkaar verbonden. Er worden uiteenlopende uit-voeringsorganisaties opgericht om de projecten te realiseren en te exploiteren. Een duidelijkescheiding tussen regie en uitvoering draagt bij aaneen voortvarende aanpak. Desondanks vergt deingrijpende vernieuwing van het Emschergebiedtien jaar. De vroegtijdige oprichting van een grond-bank zorgt voor voldoende beschikbare grondentegen betaalbare prijzen. Heldere kwaliteits-afspraken en een voortvarende kwaliteitsbewa-king dragen bij aan de hoogwaardige projecten.


Bij het succes van de iba spelen verschillendefactoren een rol. Enkele belangrijke factoren zijninformeel leiderschap, conflicten en de invloedvan maatschappelijke ontwikkelingen.

Persoonlijke vaardigheden van betrokkenen Informeel leiderschap is vooral te vinden bijdeelstaatminister voor Stedenbouw Zöpel eniba-directeur Ganser. Samen zijn zij de drijvendekracht achter de bouwtentoonstelling. Zij denken strategisch, beschikken over overtui-gingskracht, zijn intelligent en goed op elkaaringespeeld. Het strategische inzicht komt bij-voorbeeld tot uitdrukking in de snelle beslissingvan Zöpel een grondbank op te richten en in debeslissing van beiden alleen dié vraagstukkenvan het gebied als hoofdthema’s mee te nemendie tijdens de iba daadwerkelijk kunnen wordenaangepakt. Ganser beschikt bovendien over veelovertuigingskracht. Door zijn charismatischeoptreden is hij in staat anderen te inspireren en te mobiliseren. Een respondent zegt daarover:‘Er zijn weinig mensen naar wie je zo goed kunt


luisteren. Als je naar huis gaat denk je: dit is fantastisch. Zo moeten we het doen.’ Verder isGanser door zijn brede kennis in staat een inte-grale visie te vormen op de ontwikkeling van het gebied en bij veel betrokkenen respect af te dwingen.

Intensiteit van conflictenTijdens de iba ontstaan er verschillende conflic-ten, maar deze hebben meestal een gematigdkarakter. De projectorganisatie iba gmbh slaagterin conflicten te voorkomen en ze, als ze zich al voordoen, hanteerbaar te maken. Het pers-pectivische incrementalisme speelt hierbij eenvoorname rol. Omdat alleen hoofdthema’s worden benoemd waarover een brede consen-sus bestaat, worden zij door iedereen geaccep-teerd. Bovendien worden de hoofdthema’s zogeformuleerd dat iedereen zich er een positiefbeeld bij vormt. Thema’s als werkgelegenheiden mobiliteit worden doelbewust buiten debouwtentoonstelling gehouden om weerstan-den te voorkomen. Verder worden per hoofd-thema verschillende projecten uitgevoerd.Hierdoor kan de iba gmbh een project laten liggen, als er oplopende conflicten over ont-staan. Er zijn immers voldoende andere projec-ten om het hoofdthema te realiseren. In enkelegevallen verdwijnt een conflict van tafel doordateen project dat is blijven liggen, later weer wordtopgepakt. Zo blijft een omstreden project voorvuilverbranding op een voormalig mijnbouw-terrein eerst enkele jaren liggen. Daarnabewerkstelligt de iba gmbh dat er een nationaletuintentoonstelling op het terrein wordt gehou-den. Hiermee maakt zij vervolgens de weg vrijom op het terrein een park aan te leggen (Mayer& Siebel 1998). Een keerzijde van deze werk-wijze is dat sommige thema’s en projecten diebelangrijk zijn voor het gebied, buiten de ibablijven en daardoor minder aandacht krijgen.

De iba gmbh slaagt er ook in de rivaliteit tussende grote steden voor een deel te overwinnen.Omdat steden als Dortmund, Duisburg en Essenvooral zelf willen domineren, richten zij zich veel meer op de kleinere steden in hun achter-land dan op de andere grote steden. Bovendien


In de iba-periode wordt bijna 50 miljoen eurouitgegeven aan de Zollvereinmijn. Daarbij wordtgeïnvesteerd in de sanering en verbouwing vande gebouwen van Mijnschacht xii en de cokes-fabriek, de aanleg van een zonnecentrale en de ontsluiting van het industriepark. Voor deperiode na de bouwtentoonstelling stellen dedeelstaat, de EU en de stad Essen 90 miljoen aanpublieke middelen beschikbaar. Het Europesegeld is afkomstig uit de structuurfondsen(Doelstelling 2) en het geld van de deelstaat uithet stedenbouwprogramma en het ecologie-programma. De publieke middelen voor de projecten zijn voor verreweg het grootste deelafkomstig van de deelstaat Noordrijn-Westfalen,gecombineerd met de middelen uit de economi-sche structuurprogramma’s van de bondsstaat en de eu. Daarvoor wordt een beroep gedaan op bestaande subsidieprogramma’s. Het gevaarvan een afzonderlijk subsidieprogramma voor de iba zou namelijk zijn dat daarin de projectenworden ondergebracht die moeilijk financier-baar en niet noodzakelijk innovatief zijn (ibagmbh 1989).

Belangrijk zijn ook de betere combinatie van depublieke middelen en het uitgangspunt dat desubsidies zich zoveel mogelijk op de projectendienen te richten in plaats van omgekeerd. Bijveel projecten is sprake van een gemengdefinanciering door verschillende ministeries enafdelingen van de deelstaat, de bondsstaat, degemeenten en soms de eu. Dit stelt hoge eisenaan de coördinatie en vergt bovendien dat devaak sterk gespecialiseerde subsidieprogram-ma’s met hun starre subsidierichtlijnen flexibelerworden gemaakt. Tijdens de Tussenbalansmerkt de iba GbmH dan ook op dat er op dit vlaknog veel geleerd moet worden en dat er verder-gaande inspanningen nodig zijn (iba gmbh1996).

KwaliteitsbewakingKwaliteitsbewaking speelt binnen de ibaEmscherpark een grote rol. De belangrijksteimpuls voor kwalitatief hoogstaande projectenvormt het gegeven dat de iba gmbh alleen projecten aan de deelstaat voordraagt die vol-

doen aan economische, sociale, ecologische,architectonische en stedenbouwkundige criteriaen de deelstaat aan deze projecten prioriteitgeeft in haar ontwikkelingsprogramma (Kilper & Wood 1995). Belangrijke instrumenten in ditverband vormen de kwaliteitsafspraken die deiba gmbh voor elk project met de projectdragersmaakt, de ontwerpwedstrijden met de deel-name van gerenommeerde ontwerpbureaus uitbinnen- en buitenland en het vooruitzicht dat deprojecten die aan de kwaliteitscriteria voldoen,voor een internationaal publiek van vakgenotenen andere belangstellenden worden tentoon-gesteld.

Daarnaast heeft een aantal uitvoeringsorganisa-ties als taak bij het realiseren van de projectenhoge kwaliteiten te bereiken. Zo heeft de ont-wikkelingsmaatschappij Zollverein hoge ambi-ties wat betreft de architectonische, landschaps-architectonische en andere kwaliteiten van debestaande en nieuwe gebouwen en het voor-malige mijnbouwterrein. De ontwikkelings-maatschappij streeft er namelijk naar dat zowelde gebouwen als het terrein zich kunnen metenmet de status van wereldcultuurerfgoed die deunesco aan Zollverein heeft toegekend. Bijdeze ambitie past ook de opdracht die aan de stedenbouwkundige en architect Koolhaaswordt verstrekt om het masterplan voor hetbedrijventerrein te maken. Op deze manier wilde ontwikkelingsmaatschappij het voormaligemijnbouwterrein internationale allure geven ophet gebied van ontwerp en cultuur. En dit is opzijn beurt weer belangrijk voor de marketing enhet toerisme.

Verder speelt de controle door externe instantiessoms een voorname rol. Zo stelt de status vanwereldcultuurerfgoed van Zollverein de nodigeeisen aan de gebouwen en aan het terrein. Deunesco stelt namelijk als voorwaarde dat hetmonumentale karakter van de voormalige mijn-gebouwen niet mag worden aangetast. Met hetoog daarop eist de unesco de afbraak van eenreuzenrad op zonne-energie, dat als onderdeelvan de tentoonstelling ‘Zon, maan en sterren’tegen de cokesfabriek is aangebouwd. Daarnaast

kerngroep van de belangrijkste projectdragersen de iba gmbh uit een aantal subgroepen metdaarin architecten, projectontwikkelaars, toe-komstige gebruikers en andere betrokkenen.Elke subgroep is verantwoordelijk voor een specifiek onderdeel van het project.

Maatschappelijke ontwikkelingenDe invloed van maatschappelijke ontwikkelin-gen doet zich het sterkst gelden na de Tussen-balans van 1994. In dat jaar komt er immers eeneinde aan een korte periode van economischegroei en blijkt de bevolkingskrimp zich voort tezetten. Hierdoor komen allerlei terreinen voorkleinschalige bedrijvigheid en woningen leeg testaan. Voor de projectorganisatie iba gmbh zijndit redenen om voor het vervolg van de bouw-tentoonstelling het motto ‘verandering zondergroei’ te formuleren. Het gevolg hiervan is dat zijzich bijvoorbeeld niet langer richt op de bouwvan nieuwe bedrijventerreinen en -gebouwen,maar op het herstel, de vernieuwing en het hergebruik ervan.

Al met al is er duidelijk een aantal succesfactorenin het spel. Deelstaatminister Zöpel en project-directeur Ganser beschikken over het nodige inspi-rerende leiderschap. Bij het hanteren van conflic-ten speelt het ‘perspectivische incrementalisme’een voorname rol. De zwakke bestuurlijke organi-satie op regionaal niveau biedt de mogelijkheideen regionaal innovatienetwerk te ontwikkelen.Onder invloed van de economische conjunctuur en de bevolkingskrimp komt het accent op ‘veran-dering zonder groei’ te liggen.


Aan het slot van dit hoofdstuk maken we debalans op van de internationale bouwtentoon-stelling. Welke lessen levert zij op voor ont-wikkelingsplanologie? Voordat we dit doenbespreken we welke opzichten de iba als eensysteeminnovatie en als ontwikkelingsplano-logie kan worden opgevat.

proberen zij zoveel mogelijk voordelen voorzichzelf te behalen. Zo probeert elke stad zoveelmogelijk bedrijven aan te trekken, omdat ditmeer werkgelegenheid en belastinginkomstenoplevert. De regionale projecten die tijdens enna de bouwtentoonstelling worden uitgevoerd,dragen eraan bij dat de grote steden meer gaansamenwerken. Het optreden van iba gmbh enProjekt Ruhr speelt daarbij een voorname rol.Als de iba-periode voorbij is, houden de stedenzich bijvoorbeeld op de vlakte over de vraag of zij het Emscherlandschapspark verder willenrealiseren. Projekt Ruhr organiseert daarom eenwerkconferentie, waarop de steden kunnen presenteren hoe ver zij met de realisering vanhun bijdragen aan het landschapspark zijn.Doordat Projekt Ruhr hun meedeelt dat zij deuitkomsten van de conferentie stuurt naar dedeelstaat, die het landschapspark grotendeelsfinanciert, en via een krant aan de bevolkingbekendmaakt, wordt de rivaliteit op dit vlakomgebogen tot een wedstrijd tussen de steden.Het resultaat is dat de steden zich allemaal voorde verdere realisering van het landschapsparkuitspreken.

Bestuurlijke leegteWat betreft de bestuurlijke verhoudingen is er in het Emschergebied eerder sprake van eengebrekkig regionaal bestuur dan van bestuurlijkeleegte. De rivaliteit tussen de steden, ook wel ‘kerktorendenken’ (‘Kirchtumdenken’)genoemd, wordt grotendeels veroorzaakt doorde autonomie die het ruimtelijke plannings-stelsel in Duitsland aan gemeenten geeft. Ditbemoeilijkt de regionale samenwerking sterk.Het gebrekkige functioneren van de regionalebestuursorganen versterkt dit nog eens. Hierbijspeelt het ‘tegenstroomprincipe’ (‘Gegen-strohmprinzip’) een voorname rol: dit principefrustreert vaak het werk van de deelstaatdienstenen districtbesturen die verantwoordelijk zijnvoor het ruimtelijke beleid op regionaal endistrictsniveau. Volgens het principe heeft elkebestuurslaag niet alleen het recht om eigen ruim-telijke plannen te maken, maar ook om die van de andere bestuurslagen te beoordelen. Dit biedt steden de mogelijkheid de plannen van


De iba als systeeminnovatieDe iba Emscherpark is in verschillende opzich-ten een systeeminnovatie. De internationalebouwtentoonstelling staat voor een ingrijpendegeografische vernieuwing. Een grootschaligindustriegebied wordt omgevormd tot een landschapspark, waarin oude industrieterreinenen industriegebouwen worden herbestemd,nieuwe woningen worden gebouwd, modernekunstobjecten worden geplaatst en een riviermet zijbeken ecologisch wordt omgebouwd.Uiteenlopende functies worden op een innova-tieve manier met elkaar gecombineerd, bijvoor-beeld hoogwaardig werken of wonen met land-schap en cultuur of waterafvoer met natuur enrecreatie.

De toepassing van de iba betekent bovendieneen belangrijke procesvernieuwing. Het tradi-tionele bestuurlijke overleg en de gebruikelijkeinspraak worden aangevuld met openbare projectoproepen, ontwerpwedstrijden en deinternationale tentoonstelling van de resultaten.Lagere overheden, maatschappelijke organisa-ties, bedrijven en ook burgers spelen hierin een actieve rol. De oprichting van de iba gmbhbetekent een organisatieverandering. Het infor-mele orgaan is namelijk de motor achter de ont-wikkeling van een regionaal innovatienetwerk.Verder brengt zij een cultuurverandering teweeg: het streven naar behoud van industriëlebedrijvigheid en werkgelegenheid verandert ineen streven naar nieuwe werkgelegenheid eneen groene en schone woon- en werkomgeving.

De iba als ontwikkelingsplanologieiba Emscherpark heeft veel kenmerken van ontwikkelingsplanologie. De iba is toekomst-gericht doordat zij bijvoorbeeld omgevingsvoor-waarden schept voor de verwachte economischeontwikkeling. De bouwtentoonstelling veran-dert het gebied dat gedomineerd werd doorgrootschalige kolen- en staalindustrie in eengebied dat grotendeels gekenmerkt wordt doornieuwe stedelijkheid in een parkachtig land-schap met hoogwaardige vestigingsplaatsen. De toepassing van het ‘perspectivische incre-mentalisme’ maakt het planconcept zowel open


de hogere bestuurslagen te bekritiseren en opafstand te houden (isocarp 2000). De regionaleorganen kunnen hiertegen geen vuist maken.Het gemeentelijke samenwerkingsorgaanKommunalverband Ruhrgebied, dat ook als eenregionaal orgaan optreedt, blijkt als een log enbureaucratisch apparaat te functioneren en nauwelijks een zelfstandig rol ten opzichte vande steden te spelen. Het enige regionale orgaandat sterk functioneert, is het Emschergenossen-schaft. Dit waterschap, dat over veel geld enmenskracht beschikt en slagvaardig opereert,levert tijdens en na de iba een grote bijdrage aan de herstructurering van het gelijknamigebekenstelsel.

De projectorganisatie iba gmbh speelt in op hetgebrekkige regionale bestuur door een regionaalinnovatienetwerk te ontwikkelen. Omdat ditnetwerk een informeel karakter heeft en niet de plaats van een bestaand regionaal orgaaninneemt, voorkomt iba gmbh een competentie-strijd. Zij beschikt namelijk alleen over inhou-delijke competenties en niet over formelebevoegdheden of geld voor projecten. Boven-dien voert de organisatie weliswaar de regie overde bouwtentoonstelling, maar zijn de project-dragers zelf verantwoordelijk voor de uitvoeringvan de projecten. Verder wordt aan het beginmeteen duidelijk gemaakt dat de organisatie tijdelijk bestaat. Door haar werkwijze – project-oproep, voordracht van goedgekeurde project-voorstellen aan de deelstaat, ontwerpwed-strijden – mobiliseert zij veel gemeenten, ont-werpbureaus, maatschappelijke organisaties en bedrijven binnen en buiten het gebied. Ookde organisatievorm speelt een belangrijke rol. De verschillende onderdelen – raad van commis-sarissen voor politieke legitimering, raad vantoezicht voor controle op projectdirecteur, stuurgroep voor advisering en besluitvorming, projectgroep voor organisatie van bouwten-toonstelling – vormen elk een netwerk van contacten met de politiek, het bestuur, desamenleving, het bedrijfsleven en de weten-schap (Kilper & Wood 1995). De projectgroependragen eveneens bij aan de vorming van hetinnovatienetwerk. Zij bestaan namelijk naast een

als verenigend. Het open planproces heeft hetkarakter van een innovatieproces, waarin vooralverrassende ontmoetingen en gezamenlijk ontwerpen veel aandacht krijgen. De projector-ganisatie iba gmbh treedt op als kennismanager; een ontwerpbureau organiseert de ontwerp-wedstrijden. Planvorming en investeringen zijnnauw met elkaar verbonden. Een duidelijkescheiding tussen regie en uitvoering draagt bijaan een voortvarende aanpak. Heldere kwali-teitsafspraken en een voortvarende kwaliteits-bewaking dragen bij aan hoogwaardige projec-ten.

Speel in op de toekomstige maatschappelijke dynamiek en stimuleer deze

De internationale bouwtentoonstelling maaktduidelijk dat het belangrijk is om toekomst-gericht te zijn. De iba speelt in op de verwachteeconomische en andere ontwikkelingen doorimpulsen geven te aan een vernieuwde fysiekeomgeving, die op haar beurt de voorwaardenschept voor een diverse economische structuuren een veelvoud van persoonlijke levensstijlen.Op het niveau van de projecten wordt eveneensingespeeld op de toekomstige dynamiek. Zo bieden de masterplannen een stedenbouw-kundig kader voor bijvoorbeeld de korte- en langetermijnontwikkelingen op een bedrijven-terrein. De iba besteedt verder veel aandacht aanduurzame ontwikkeling. In de tweede periodewordt dit zelfs versterkt doordat dan het motto‘verandering zonder groei’ wordt geïntrodu-ceerd.

Plaats het gebied in een dynamisch perspectief De bouwtentoonstelling wijst eveneens uit dathet relevant is om de identiteit van het gebied ineen dynamisch perspectief te plaatsen. Door deselectieve interventies in de iba-periode en deperiode van Projekt Ruhr wordt het industrie-landschap in de loop der jaren getransformeerdtot het parkachtige landschap met hoogwaardigevestigingsplaatsen voor bedrijven. Hierbij dientvoortdurend voor- en achteruit gekeken te wor-den. iba gmbh en andere partijen doen dit doorhet industriële verleden en de toekomst van dekennisintensieve diensteneconomie steeds op

elkaar te betrekken. De identiteit van het gebiedkan voor een deel ook veranderd worden dooreen andere definitie. Zo worden de braak-liggende industrieterreinen met spontaangegroeide en aangelegde natuur nu als park-achtige landschappen beschouwd.

Ontwerp een planconcept dat open én verenigend is

‘Emscherpark’ wijst op het belang van een plan-concept dat open en verenigend is. De openheidvan het concept biedt namelijk de mogelijkheidhet doel – stedelijke ontwikkeling, sociale, cultu-rele en ecologische maatregelen als basis voor de economische verandering van het gebied – via de hoofdthema’s uit te werken en via deprojecten stap voor stap te realiseren. Verande-ring van landschap, verstedelijking en dergelijkezijn nodig om het oude industriële gebied datgedomineerd wordt door grootschalige mijn-bouwen staalbedrijven, te veranderen in eengebied met vernieuwde stedelijkheid in eenlandschapspark en met hoogwaardige vesti-gingsplaatsen voor innovatieve bedrijven op het gebied van technologie, ontwerp cultuur,enzovoort. Op deze manier wordt de fysiekeleefomgeving verbeterd, die vervolgens als basisdient voor de economische structuurveranderingvan het gebied.

Het ‘Emscherpark’ maakt ook het belang van een verenigend planconcept zichtbaar. Vooralhet perspectivische incrementalisme is interes-sant, omdat dit een langetermijnperspectief, dat bepaald wordt door de hoofdthema’s, com-bineert met selectieve interventies in het gebied,via de uitvoering van regionale en lokale projec-ten. De aanpak bevordert een verandering vanhouding bij de betrokkenen zonder veel weer-stand op te roepen. Daarnaast biedt zij veelruimte aan onverwachte ontwikkelingen, door-dat de details later via de projecten worden inge-vuld. De verschillende functies worden vooralbinnen de afzonderlijke projecten met elkaarverbonden. Dit gebeurt via een integraal ont-werp of masterplan. Het open en verenigendeplanconcept vervult vooral een sterke communi-catieve functie. Het roept een duidelijk herken-


baar beeld op en het geeft uitdrukking aan deimagoverandering van het gebied. Het wordtdaarbij ondersteund door enkele beeldbepa-lende projecten die als iconen van de verande-ring fungeren.

Richt het open planproces als innovatieproces inDoordat de iba een open planproces is dat inge-richt wordt als een innovatieproces worden veelbetrokkenen en belanghebbenden gemobili-seerd en worden hoogwaardige projecten gerealiseerd. De hoofdthema’s worden aan-vankelijk weliswaar in een vrij besloten kringgedefinieerd, maar later in brede kring bespro-ken. Daarnaast kunnen alle overheden, ont-werpbureaus, bedrijven en belangengroep projectvoorstellen indienen. De kracht van dehoofdthema’s is dat zij zo worden geformuleerddat zij mobiliserend werken en weinig weer-stand oproepen. Het gaat om aansprekendebeelden, zoals een mooier landschap en eenbetere woonomgeving, waar eigenlijk niemandhet mee oneens kon zijn. Het feit dat iba gmbhde door haar goedgekeurde projectvoorstellenvoordraagt aan de deelstaat voor subsidiëring,speelt hierbij ook een voorname rol. Hetzelfdegeldt voor de organisatie van de ontwerpwed-strijden. Op deze manier worden steeds markt-situaties gecreëerd, die resultaatgericht werkenbevorderen. Er zijn verschillende projectenwaarbij de burgers via open werkateliers bij hetontwerpen worden betrokken. Ontwerpers enburgers leren daarbij wederzijds van elkaar.

Maak werk van de uitvoering iba gmbh en Projekt Ruhr wijzen uit dat eeninformele organisatie op het regionale niveaugrote resultaten kan boeken. Beide organisatiesslagen er namelijk in doorzetting- en uithou-dingsvermogen met creativiteit en innovatie-kracht te combineren, ook al hebben zij eenbescheiden omvang (circa dertig medewerkers),geen formele bevoegdheden (alleen inhoude-lijke competenties) en een beperkte levensduur(tien jaar). Belangrijk is dat de verantwoorde-lijkheid voor de uitvoering van de projecten bijde projectdragers zelf ligt en dat iba gmbh enProjekt Ruhr zich concentreren op de coördinatie

en de begeleiding van de uitvoering. Hiermeevoorkomen zij bovendien een overdaad aanbureaucratie en controledichtheid en weerstandbij de partijen tegen de organisaties.

Het vroegtijdig inrichten van een grondbank iscruciaal. Grootschalige projecten, zoals deZollvereinmijn, zouden niet zijn gerealiseerd als de deelstaat niet voorafgaand aan de iba eengrondbank in het leven had geroepen. De vroeg-tijdige aankoop van de terreinen van een aantalgrote mijnbouw- en staalbedrijven voorkomtsloop van de gebouwen. Bovendien is er door de aankoop voldoende tijd om na te denken over nieuwe bestemmingen. Verder worden de terreinen door de aankoop ervan aan de speculatie onttrokken. Door de vorming van een ‘revolving fund’ blijven de kosten voor deaankoop beperkt en bespaart de deelstaat feite-lijk sterk op de kosten.

Verder is de kwaliteitszorg relevant. Het feit datde bouwtentoonstelling veel projecten oplevertmet hoge stedenbouwkundige, landschaps-architectonische, ecologische, economische enandere kwaliteiten is namelijk voor een belang-rijk deel te danken aan de grote aandacht van deiba gmbh voor de kwaliteit. De werkwijze vande organisatie speelt hierin een grote rol. Datgeldt vooral voor het gegeven dat zij de project-voorstellen alleen voor subsidiëring aan de deel-staat voordraagt als deze voldoen aan de voorafgestelde kwaliteitscriteria. Ook de organisatievan ontwerpwedstrijden met internationaledeelname van gerenommeerde stedenbouw-kundigen en architecten speelt een grote rol.Verder stimuleren de tentoonstellingen van degoedgekeurde projecten de kwaliteit ervan.Kwaliteitscontrole door een externe instantieblijkt soms noodzakelijk om te voorkomen datbestaande kwaliteiten onder druk komen testaan.

Bevorder inspirerend leiderschapHet succes van de iba wordt beïnvloed door eenaantal succesfactoren. De belangrijkste factor isinspirerend leiderschap. Deelstaatminister Zöpelen projectdirecteur Ganser vormen de grote


Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland

drijvende krachten achter het innovatieproces.Zöpel fungeert als een competente minister diestrategisch sterk opereert. Ganser is als project-directeur tegelijkertijd ook de belangrijksteinspirator. Hij heeft niet alleen een grote inhou-delijke kennis, maar neemt ook veel initiatieven.Bovendien is hij in staat veel mensen te over-tuigen en te mobiliseren.

Accepteer conflicten en maak ze hanteerbaarBelangrijk is om conflicten te accepteren en zehanteerbaar te maken. De iba geeft hier interes-sante voorbeelden van. Zo benoemt de project-organisatie iba gmbh alleen hoofdthema’swaarover een brede consensus bestaat, zodat zij door iedereen worden geaccepteerd. Boven-dien formuleert zij de hoofdthema’s zodanig dat iedereen zich er een positief beeld bij vormt.Omdat per hoofdthema uiteenlopende projec-ten worden uitgevoerd, bestaat de mogelijkheidom projecten te laten liggen als er oplopendeconflicten over ontstaan. Er zijn immers vol-doende andere projecten om het hoofdthema te realiseren. Het strategische optreden van ibagmbh en Projekt Ruhr speelt bovendien eenvoorname rol bij het overwinnen van de rivaliteittussen de grote steden.


Houd er rekening mee dat de maatschappelijke dynamiek het project beïnvloedt

De maatschappelijke dynamiek die optreedt inde periode van tien jaar die de iba duurt, is voorde projectorganisatie reden om in de tweedehelft van de periode de bakens te verzetten.Doordat er een einde komt aan een korte periode van economische groei en door eenvoortgaande bevolkingskrimp, komen bedrijfs-terreinen en -gebouwen en woningen leeg testaan. Dit is aanleiding voor de projectorganisa-tie om zich niet langer te concentreren op nieuw-bouw. In plaats daarvan richt zij zich veel sterkerop herstel, vernieuwing en hergebruik, dat zijbeschouwt als een grotere bijdrage aan duur-zame ontwikkeling.

Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland 128 • 129

o n d e r zo c ht g e va l: v e rvo e r s -g e r i c ht e o nt w i k k e l i n g i n p o rt l a n d

In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van de gevalsstudie Vervoersgerichte Ontwikke-ling (Transit Oriented Development, tod) inPortland. We geven eerst een korte typering vanhet gebied waarin het project zich afspeelt en vanhet project zelf. Daarna bespreken we de manierwaarop het project is ontstaan en waarop het zichin de jaren heeft ontwikkeld. Vervolgens gaanwe na in welke opzichten de VervoersgerichteOntwikkeling als een systeeminnovatie kan wor-den opgevat. Voorts behandelen we in welke opzichten het project de kenmerkenvertoont van ontwikkelingsplanologie en welkeinspirerende ideeën het oplevert om de kenmer-ken in de praktijk te brengen. Verder komen de factoren aan de orde die het succes van hetproject beïnvloeden. We sluiten het hoofdstuk af met de belangrijkste lessen voor ontwikke-lingsplanologie.

Gebiedsafbakening en voornaamste functies

Portland ligt in een vruchtbare vallei in de staatOregon. In het noorden valt de gebiedsgrenssamen met de Columbiarivier, die tegelijkertijdde staten Oregon en Washington van elkaarscheidt. In het westen valt de gebiedsgrenssamen met de Stille Oceaankust, die tevens delandsgrens is. In het zuiden wordt de gebieds-grens bepaald door Willamette Valley, een hoogwaardig landbouw- en natuurgebied. In het oosten wordt de grens bepaald door deCascades, een spectaculair berglandschap. Deregio Portland omvat drie counties – Clackamas,Washington en Multnomah – en in totaal 24gemeenten, waaronder Portland, ten westendaarvan Hillsboro en ten oosten Gresham. Derivier de Willamette stroomt dwars door de stadPortland heen. Historisch gezien vormen land-bouw en scheepsvaart belangrijke economischesectoren. Portland is dan ook een drukke haven-stad. Vanwege de geïsoleerde ligging zijn veel

voorzieningen en activiteiten in Portland gecon-centreerd. Hiernaast zijn in Portland enkelebelangrijke multinationals, zoals Nike en Intel,gevestigd.

Na een periode van economische bloei in dejaren negentig lijkt het tij nu te keren. Des-ondanks is de toestroom van mensen naarPortland nog altijd groot. Veel mensen vestigenzich in Portland vanwege de kwaliteit van deleefomgeving. Van de totaal 2,9 miljoen inwo-ners van Oregon wonen er 1,6 miljoen in de regio Portland (295.000 ha). Met 460.000 inwo-ners is Portland de grootste stad van de regio. Debevolkingsgroei is twee keer zo hoog als in derest van de vs (metro 2002) en vormt een reëlebedreiging voor het open buitengebied.

De angst om natuurschoon te verliezen aanongebreidelde stedelijke groei is groot en leeftzowel bij de (overwegend democratische) stedelingen als bij de (overwegend conserva-tieve republikeinse) boeren. Door de ligging van Portland nabij bergen, rivieren, zee en bos-sen zijn de uitbreidingsmogelijkheden relatiefbeperkt. Het idee van een compacte leefbarestad en het daarmee ontzien van het landbouw-areaal en het buitengebied kan rekenen op eenbreed maatschappelijk draagvlak.

Portland in de tijd

Vanaf begin jaren zeventig neemt de omvang vanhet stedelijk gebied in de Portlandregio toe. Ditveroorzaakt onder meer een toename van auto-mobiliteit en luchtvervuiling. Omdat Portlandomringd wordt door een hoogwaardig natuur-en landbouwgebied, wordt deze ongebreideldegroei als ongewenst beschouwd.

In de jaren zeventig worden op staatsniveau deeerste initiatieven genomen om de stedelijke

– Base case. Bij continuering van het huidigeontwikkelingspatroon (bouwen in lage dichthe-den, periode 1985-1990 als referentie gebruikt)zal de ugb met bijna 50.000 ha moeten wordenuitgebreid. Dit betekent een toename van ugbmet 50 procent (Rusk 1999: 172).

– Concept a. De ugb wordt met 25 procent uit-gebreid, tot in totaal ruim 20.000 ha. Daarnaastwordt meervoudig ruimtegebruik binnen deugb gestimuleerd. Nieuwe groei vindt plaats aan de rand van het stedelijk gebied.

– Concept b. Er wordt gezocht naar manierenom alle bevolkingsgroei binnen de bestaandeugb op te vangen. Dit betekent hogere dicht-heden binnen bestaande ugb en een intensieveropenbaarvervoerssysteem. De ugb wordt nietuitgebreid.

– Concept c. De ugb wordt gematigd uitge-breid met 10 procent tot 8.000 ha. De meestenieuwkomers worden opgevangen binnen deregio in ‘satellite cities’ (Mumford) en de restbinnen de bestaande ugb (Bianco 2001).

Deze concepten legt metro voor aan de lokaleoverheden en aan het publiek. De concepten ben c krijgen de meeste aanhang. metro komtdaarom met een nieuw concept met daarin debeste elementen uit die concepten.

In 1995 resulteert de planvorming in de aan-vaarding van het 2040-groeiconcept. Het 2040-plan voorziet in een marginale uitbreiding van de ugb en een efficiënter grondgebruik binnende ugb. Het plan geeft aan welke ruimtelijkeontwikkelingen in de komende decennia alswenselijk worden gezien en geeft op dezemanier richting aan het handelen van verschil-lende lokale en regionale spelers.

Een van de voornaamste instrumenten om de uitgangspunten te realiseren, vormt vervoers-gerichte ontwikkeling (Transit OrientedDevelopment, tod). Het idee achter tod isrondom (eventueel nieuw aan te leggen) open-baarvervoerscentra locaties te (her)ontwikkelenen daarbij hogere bebouwingsdichtheden te realiseren en functiemenging te stimuleren. tod heeft tot doel de grond binnen de ugb

efficiënter te benutten, het gebruik van open-baar vervoer te vergroten en de luchtvervuilingte verminderen. Het plan zorgt voor een door-braak in het denken over openbaar vervoer enruimtelijke ordening. Ontwikkelingsgericht vervoer maakt plaats voor vervoersgerichte ont-wikkeling, met andere woorden: de ruimtelijkeontwikkelingen volgen voortaan het openbaarvervoer in plaats van omgekeerd.

In lijn met deze gedachte wordt het plan voor deuitbreiding van het regionale lightrail-systeemmax ontwikkeld. Deze lijn is zo’n 30 kilometerlang en loopt van het centrum van Portland naarHillsboro. De lijn sluit aan op de in 1986 aange-legde oostlijn, die Gresham met Portland ver-bindt. De westlijn van max wordt in 1998 aange-legd en loopt op dat moment grotendeels dooreen open en leeg gebied (zogenaamde GreenFields). Na realisatie van de lijn worden verschil-lende centra langs de lijn gesitueerd, waaronderOrenco Station, een centrum dat in dit hoofdstukspeciale aandacht krijgt. Orenco Station is eenuitwerking van het 2040-plan en vormt een succesvoorbeeld van tod.

Ook binnen de stadsgrenzen van Portland vindtmen geslaagde voorbeelden van tod, waaron-der Portland Streetcar. Deze tram sluit aan op demax en verbindt het zuiden van de binnenstadmet het noordelijke gedeelte. De lijn is aange-legd om een regionaal gedragen ruimtelijke ontwikkeling te ondersteunen en beoogt de economische en sociale dynamiek in de stad testimuleren. De Portland Streetcar heeft sindshaar eerste rit in juli 2001 veel investeerders aangetrokken en ruimtelijke ontwikkelingengegenereerd. Het project ondersteunt hiermeede doelstellingen van het 2040-plan.

Het 2040-plan omvat naast tod veel principesdie verwant zijn met New Urbanism. NewUrbanism heeft tot doel het gemeenschapsge-voel in de wijk te versterken, de leefomgevings-kwaliteit te vergroten en de grond binnen deugb efficiënter te benutten. Zowel in OrencoStation als in Pearl District zijn veel invloeden van New Urbanism terug te vinden.

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland 130 • 131

groei tegen te gaan. In 1973 wordt onder leidingvan gouverneur Tom McCall in de staat OregonStaatswet 100 (sb 100) aanvaard. De wet bevat 19 doelen waaraan de lokale overheden, waar-onder Portland, moeten voldoen. Voorbeeldenhiervan zijn burgerparticipatie (doel 1), ruimte-lijke planning (doel 2), bescherming van landelijkgebied, agrarisch, bos- en natuurlandschap (doelen 3, 4 en 5), betaalbare huizen voor alleinkomensgroepen (doel 10), een veilig, gemak-kelijk en voordelig transportsysteem (doel 12) en het vaststellen van een rode contour ook welUrban Growth Boundary (ugb) genoemd (doel14) (State of Oregon 1973).

De vaststelling van een Urban Growth Boundary(doel 14) moest de groei van de steden binnenOregon begrenzen. De ugb is een plannings-instrument dat groei van steden toestaat binneneen getrokken grens rondom een stad of regio.Zij stimuleert een compacte stad en zorgt daar-mee ook voor bescherming van agrarisch,natuur- en bosgebied. Om ervoor te zorgen datde dynamiek in het gebied wordt gestimuleerd,wordt er gewerkt met integrale ontwikkelings-plannen (doel 2).

Staatsdoelen formuleren is mooi, maar zorgdra-gen voor de uitvoering is minstens zo belangrijk.Om die reden wordt in 1974 de Land Conservationand Development Commission (lcdc) opgerichtdie erop toeziet dat de lagere overheden de doe-len ook daadwerkelijk uitvoeren. De lcdc krijgtde bevoegdheid lokale plannen te herzien, goedte keuren of af te wijzen. In 1975 wordt 1000Friends of Oregon opgericht. Dit is een burger-organisatie die met juridische middelen als waak-hond moet optreden.

Het toenmalige Colombia Region Association ofGovernments (crag) gaat na aanvaarding van deSB100 aan de slag met de vorming van de ugbvoor Portland en omstreken, hetgeen een lang enmoeizaam proces blijkt. De regionale samenwer-king binnen crag kenmerkt zich door een grotemate van vrijblijvendheid. In 1978 stemmen deinwoners van de Portlandregio daarom voor dekomst van een direct gekozen regionaal over-

heidsorgaan, metro genoemd. metro is eensamenvoeging van crag en de MetropolitanService District (msd) en maakt een einde aan devrijwillige samenwerking tussen de gemeentenen counties in de regio. Dit samenwerkingsver-band tussen 24 steden en drie counties is voor-taan belast met de uitvoering van de 19 staatsdoe-len voor de Portlandregio (Rusk 1999).

metro voert in 1978 uitgebreid overleg metdiverse belanghebbenden om de Urban GrowthBoundary vast te stellen. Dit gaat gepaard metcontroverses tussen metro, de Home BuildersAssociation en 1000 Friends of Oregon over deomvang van het stedelijk gebied. Na een periodewaarin veelvuldig overleg en gerechtelijke uit-spraken elkaar opvolgen, stelt metro de ugbuiteindelijk vast.

De jaren tachtig verlopen rustig, maar begin jarennegentig laait de discussie weer op. metro bere-kent dat maar liefst 50.000 ha aan de ugb moetworden toegevoegd. De discussie gaat in eersteinstantie over de vraag waar de ugb zou moetenworden uitgebreid. Later wordt de discussie ver-breed en komt de vraag weer op of de uitbreidinginderdaad onvermijdelijk is; wellicht is hetbestaande land binnen de ugb efficiënter tegebruiken en zijn de dichtheden te verhogen.

In het begin van de jaren negentig zet metro eenproces in gang om een geïntegreerd en gebieds-gericht regionaal ontwikkelingsplan op te stellen.Een plan voor het gebied binnen de ugb en hetomringende buitengebied ligt voor de hand.Besloten wordt een toekomstgericht ontwikke-lingsplan te maken, dat functiemenging stimu-leert en de stedelijke groei op een slimme manierlaat plaatsvinden. Gedurende dit proces wordteen groot aantal belanghebbenden bij de planvorming betrokken.

In het kader van de planvorming rond het 2040-groeiconcept bestudeert metro tussen 1992 en 1994 diverse groeistrategieën voor de regiorondom Portland. De studie resulteert in viergroeiconcepten, elk met eigen achterliggendefilosofieën:

en andere issues van regionale betekenis inte-graal aan de orde komen. Ook de vele eerder-genoemde discussies beïnvloeden dit scenario-denken. Als gevolg daarvan ontwikkelt metrode groeiconcepten (base case en concepten a, ben c).

Het werken met prognoses heeft ook voordelen.Betrokkenen worden bijvoorbeeld wel gevoeligvoor de langetermijnproblemen die op korte termijn moeten worden aangepakt. Zo leidt deprognose dat de bestaande ugb bij een aanhou-dende groei van de bevolkingsomvang met maarliefst 50.000 ha moet worden uitgebreid, tot debewustwording dat dit een grote aanslag op hetlandbouw en het natuurgebied in de directeomgeving van Portland zou betekenen. Op zijnbeurt resulteert dit in de later zo veelgebruiktetopografische kaarten van de regio.

Flexibel ontwerpen en temporisering Bij de planning en uitvoering van Orenco Stationwordt gebruik gemaakt van flexibel ontwerpen.Dit betekent dat bij het ontwerp rekening wordtgehouden met een mogelijke karakterwijziging,bijvoorbeeld doordat de behoefte van de con-sument of de markt verandert. Al vroeg wordende marktkansen van het project onderzocht. Deontwikkeling van de markt wordt gaandeweg de uitvoering van Orenco Station nauwlettend inde gaten gehouden, zodat woningen zonodigkunnen worden aangepast. Consumenten-onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat een marktvoor wonen in relatief hoge dichtheden in sub-urbaan gebied bestaat.

In Orenco Station wordt niet alleen gebruikgemaakt van een flexibel ontwerp maar ook van temporisering. Het centrum wordt bewusthet eerst gerealiseerd, zodat het voorzieningen-niveau direct op peil is; pas daarna start men debebouwing in relatief lage dichtheden om zesteeds verder te verhogen. Intussen worden de markt en de interesse van kopers constantgepeild. Hierdoor kan de projectontwikkelaarhet plan aanpassen als de markt niet goed rea-geert op hoge dichtheden. Deze stapsgewijzeuitvoering maakt het ook mogelijk continu aan-

passingen in ontwerp mee te nemen (dicht-heden, parkeerplaatsen per woning, enz.). Deze benaderingswijze trekt de grondeigenaaren projectontwikkelaar over de streep om teparticiperen. Omdat het bestemmingsplanminimumeisen aan het plan stelt, blijft metroals kwaliteitsbewaker betrokken.

Veel aandacht voor duurzaamheidIn het groeiconcept 2040 speelt duurzame ont-wikkeling in ecologisch, sociaal en economischopzicht een grote rol. Dit moet ook wel gezien de formulering van de centrale waarden van degroeistrategie. De strategie daarbij is dat de stedelijke groei moet plaatsvinden binnen degematigd uitgebreide ugb, om het buitengebiedte ontzien. De verhoging van de dichtheden enhet hergebruik van land binnen de ugb, diedaardoor noodzakelijk worden, zijn eveneensbedoeld om de leefbaarheid van de wijken voorde huidige en toekomstige generaties te verho-gen. Daarbij wordt in het bijzonder veel belanggehecht aan het versterken van de wijkgemeen-schappen. Zij moeten juist worden versterktdoor het stimuleren van gemengd ruimtegebruik(bij elkaar brengen van werk en wonen) en kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte, door goed openbaar vervoer en door beterevoetgangersvoorzieningen.

Kortom, de Vervoersgerichte Ontwikkeling inPortland speelt in op de langetermijnverwach-tingen over de maatschappelijke dynamiek, maar houdt daarbij onvoldoende rekening met de onzekerheid die deze dynamiek omgeeft. Welwordt er via flexibel ontwerpen en temporiserenop onverwachte ontwikkelingen ingespeeld. Deugb geeft uitdrukking aan een sterk ontwikkeldduurzaamheidsdenken.


Trans Oriented Development (tod) bevordertdat bestaande landbouw- en natuurgebiedenworden beschermd. Tegelijkertijd krijgt het stedelijke gebied een nieuwe impuls. Het(her)ontwikkelen van centra en het vergroten

o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland 132 • 133

Het 2040-plan speelt een centrale rol in de ruim-telijke ordening van Portland. Het is een uitzon-derlijk breed gedragen integraal ontwikkelings-plan dat richting geeft aan het handelen van deverschillende partijen in de regio Portland enbovendien het zelfsturend vermogen van desamenleving vergroot. Hieraan zal in de para-graaf Open en verenigend planconcept uitgebreidaandacht worden besteed.

Systeeminnovaties

De vervoersgerichte ontwikkeling in Portlandheeft verschillende systeeminnovaties opgele-verd. De voornaamste geografische vernieuwingis de aanleg van een lightrail. Deze verbindtPortland met de kleinere steden Hillsboro enGresham en vormt tegelijkertijd de motor voorde herinrichting van enkele oude industriewijkentot aantrekkelijke wijken met gemengde functiesen de aanleg van een aantal wijken rondomnieuwe lightrailstations. Op deze manier wordtde functie hoogwaardig openbaar vervoergecombineerd met de functies aantrekkelijkwonen en werken, vrijetijdsvoorzieningen enandere voorzieningen. Er wordt voorts een koppeling gemaakt tussen het verhogen vandichtheden en het versterken van leefbaarheid.

Een procesvernieuwing is dat de burgers in zoge-noemde open huizen en gezamenlijke ontwerp-bijeenkomsten de mogelijkheid krijgen actief aanhet ontwerpen deel te nemen. Een interessanteorganisatieverandering is de oprichting vanmetro, een officieel regionaal bestuursorgaandat de regie voert over de vervoersgerichte ont-wikkeling in de regio. ‘Vervoersgerichte ontwik-keling’ betekent, net als ‘slimme groei’ (smartgrowth), een doorbraak in het denken overopenbaar vervoer en verstedelijking en vormtdaarmee een belangrijke cultuurverandering.

Toekomstgerichtheid

Beperkte aandacht voor toekomstige maatschappelijke dynamiek

In de jaren zeventig en tachtig anticipeert metroniet snel genoeg op het verloop van maatschap-

pelijke ontwikkelingen. De eerste ugb zou destedelijke groei voor de komende twintig jaarmoeten opvangen, maar is te breed getrokken.metro maakt bij de planning weliswaar gebruikvan langetermijnprognoses over snel toene-mende bevolkingsgroei en over werkgelegen-heid, maar in deze prognoses zijn de onzeker-heden over maatschappelijke ontwikkelingenamper verdisconteerd. metro besteedt alsgevolg daarvan niet of nauwelijks aandacht aandeze onzekerheden. Door de grote beschikbaar-heid van grond binnen de ugb treedt er ook bijde bouwbedrijven geen gedragsverandering op en zetten zij het bouwen in lage dichtheden langetijd voort. Zo heeft de ugb ongebreidelde stede-lijke groei niet kunnen voorkomen. Uiteindelijkwordt het buitengebied hierdoor veel snellerbedreigd dan verwacht.

Bij de ontwikkeling van het 2040-concept houdtmetro eveneens beperkt rekening met de toe-komstige maatschappelijke dynamiek in de regio.Zij maakt namelijk opnieuw gebruik van lange-termijnprognoses over de bevolkingsgroei en dewerkgelegenheid en niet van alternatieve scena-rio’s. Daarbij komt dat de prognoses vooral geba-seerd zijn op de periode van 1985 – 1990.Patronen in deze periode zijn niet zonder meervan toepassing op de lange termijn. Zo wordt debevolkingsgroei de komende decennia wellichtminder sterk bepaald door geboorte- en sterfte-cijfers en sterker door arbeidsmigratie. Boven-dien kunnen nieuwe bedrijven in de regionieuwe vormen van werkgelegenheid met zich brengen.

metro werkt wél met scenario’s bij haar verken-ning van de wenselijke ruimtelijke inrichting. Ditis onder andere te danken aan de 1.000 Friends ofOregon, die het werk van metrokritisch volgt. Zij pleit bijvoorbeeld voor hogeredichtheden en hergebruik van land waardoor deugb niet uitgebreid hoeft te worden. Daarnaastspeelt het home rule charter van metro (1992)een belangrijke rol. Volgens dit handvest krijgtmetro als primaire taak integrale ontwikke-lingsplannen op te stellen waarin grondgebruik,transport, kwaliteit van water, landelijk gebied

van dichtheden met behulp van openbaar vervoer is namelijk het voornaamste instrumentom uitvoering te geven aan het 2040-plan. Het principe achter deze tod is dat ruimtelijkeontwikkelingen, publieke en private investerin-gen de (geplande) openbaarvervoersvoorzie-ningen volgen. De gedachte is dat de aanwezig-heid van deze voorzieningen een belangrijk prikkel vormt voor private investeerders om huninvesteringen af te stemmen op de aanwezigheidvan openbaar vervoer. tod in de Portlandregiokenmerkt zich dan ook door bebouwing in relatief hoge dichtheden rond transitcentra,functiemenging, concentratie en integratie vanbedrijvigheid en woonfuncties in een voet-gangersvriendelijk stedelijk centrum.

In de Portlandregio dient de transitgerichte aanpak drie doelstellingen:

– reconstrueren en revitalisatie van stedelijkgebied: door het ontsluiten van gebieden die reconstructie behoeven, schept men eengunstig klimaat voor ondernemers; – aanleggen van nieuwe subcentra, waarmeein de behoefte van groei wordt voorzien; – bevorderen van de leefbaarheid van de stad:terugdringen automobiliteit, meer nadruk opde veiligheid van fietsers en voetgangers.

Deze doelstellingen komen overeen met die van het 2040-groeiconcept. Transit OrientedDevelopment is daarmee een belangrijk ontwik-kelingsinstrument van het 2040-groeiconcept.

Verschillende schaalniveaus op elkaar betrokken

De steden binnen de ugb zijn verbonden doorhet max lightrailsysteem. max verlaagt de auto-mobiliteit en verhoogt de kwaliteit van de leef-omgeving. De gebieden langs de westlijn vanmax krijgen een ontwikkelingsimpuls. De ste-delijke groei wordt op die plekken geïntensi-veerd. De aanwezigheid van max trekt bedrijvennaar gemeenten als Hillsboro en Gresham.Bovendien heeft het een belangrijke bijdragegeleverd aan de revitalisatie van de betreffendestadscentra. Uit cijfers blijkt dat de werkgelegen-heid zich meer over de regio heeft verspreid(metro 2002).

Onderzocht geval: vervoersgerichte ontwikkeling in Portland 134 • 135o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e

Orenco Station, dat valt binnen de gemeente-grenzen van Hillsboro, laat zien dat hoge dicht-heid en kwalitatief hoogwaardige leefomgevingkunnen samengaan. Binnen de regio heeft heteen voorbeeldfunctie. Bovendien illustreertOrenco Station de functieverandering die demeeste percelen langs de westlijn van maxmoeten doormaken.

Terugkijken om vooruit te zienVoor de ontwikkeling van een aantal locaties kijken de betrokkenen terug naar het verleden.Op deze manier combineren zij behoud met ver-nieuwing. Hiermee sluiten ze ook aan bij NewUrbanism, dat namelijk geïnspireerd is doorvooroorlogse stedelijke woonwijken, waarinbovendien openbaarvervoersvoorzieningenzoals de tram een belangrijke functie vervulden.

Historisch gezien past Orenco Station op de huidige locatie. Op de plek van Orenco Stationstond een groot kinderopvangtehuis, ‘Oregonsnursery company’. Het was een van de eerstegeplande gemeenschappen aan de Amerikaansewestkust. De bijnaam van de gemeenschap wasOrenco. Zij bood woonruimte aan 500 werk-nemers en hun families. Begin 1900 werd deelektrische treinverbinding van Portland via het stadje naar Hillsboro doorgetrokken. Dehalte werd Orenco Station genoemd. Nadat dekinderopvang ten onder was gegaan, verdweenook de trein. Met de terugkeer van de lightrailrichting Hillsboro deed de naam Orenco Stationen het denken in termen van gemeenschappenzijn herintrede. Historisch gezien sluit het ont-werp van Orenco Station daarmee goed aan opde culturele kenmerken van het gebied.

Ook Portland Streetcar is een lokaal voorbeeldmet een regionale voorbeeldfunctie. Met dekomst van de Portland Streetcar in het PearlDistrict veranderde een voormalig industrie-gebied in een hippe woon-, werken verblijf-plaats. Bepaalde lokale fysieke kenmerken in het ontwerp doen denken aan vroeger, zoals dewaterreservoirs op de daken van de oude pak-huizen, reclameafbeeldingen op de muren, ouderails en overgangsborden die een oude spoor-

Transit Oriented Development

tod staat in een lange traditie in het denken overde rol van het openbaar vervoer in de ruimtelijkeontwikkeling binnen de Verenigde Staten. Dezetraditie kan ruwweg in drie tijdsgewrichten worden ingedeeld. In het begin van de twintigsteeeuw lag de nadruk op ontwikkelingsgericht ver-voer. Na de Tweede Wereldoorlog lag de nadrukop autogeoriënteerd vervoer. Tegenwoordig ligtde nadruk op tod. tod ondersteunt de doelstel-lingen op het lokale, regionale en staatsbestuurs-niveau, om met behulp van projectontwikkelingdie is gericht op voetgangers en openbaarver-voer, op slimme wijze stedelijke groei te sturenen congestie en luchtvervuiling terug te dringen.

tod past daarmee in de bredere context vansmart growth en New Urbanism (Belzer &Autler 2002). New Urbanism wil de ongebrei-delde stedelijke groei een halt toeroepen en deleefomgevingskwaliteit versterken door ‘leef-bare gemeenschappen’ (ook wel ‘urban villages’genoemd) te ontwerpen. De wijken hebben een stedelijke uitstraling. De inrichting ervan is multifunctioneel, wat betekent dat er sprake is

van een evenwichtige verhouding tussen wonen,werken en recreëren. De wijken zijn klein, com-pact en zelfvoorzienend qua opzet. Er is een(winkel)-centrum op loopafstand van elkewoning. Het ontwerp van de wijken zet door deaanwezigheid van publieke ruimtes, winkelvoor-zieningen en recreatievoorzieningen aan totmeer ontmoetingen. Daarnaast zijn de wijkeningericht op het gebruik van het openbaar ver-voer, wandelen en fietsen. Zij hebben smallestraten, brede trottoirs en relatief weinig par-keergelegenheid. Doordat de afstand van de ver-plaatsingen verkleind is, zullen bewoners eerderbereid zijn zich te voet of per fiets te verplaatsen.New Urbanism reduceert op deze manier hetautogebruik, wat een positief effect heeft op dekwaliteit van de leefomgeving. Door de com-pacte bouw gaat New Urbanism ongebreideldestedelijke groei tegen. Tot slot vergroten de wij-ken het gemeenschapsgevoel en sociale cohesie. Een voorbeeld van een wijkgebouwd volgens de principes van NewUrbanism is Orenco Station.

metro adviseert gemeenten hoe zij 2040-doelen kunnen bereiken en barrières kunnenslechten en zorgt ook voor de uitwisseling vanbest practices.

Open en gesloten planconceptDe kracht van het planconcept zit onder anderein het feit dat het zowel open als gesloten is. Hetplanconcept is heel open doordat het de nadruklegt op waarden als bescherming van natuur,verhogen van leefbaarheid van de binnenstad,enzovoort. Door het open karakter biedt hetconcept veel ruimte aan tal van initiatieven die op meer schaalniveaus kunnen plaatsvinden. Op deze manier vergroot het 2040-plan het zelf-sturend vermogen van de regio aanzienlijk. Detotstandkoming van de Portland Streetcar is hiervan een goed voorbeeld. De slagzin van deStreetcar geeft nog eens aan hoezeer de lijn om meer gaat dan vervoer alleen en ook sterkappelleert aan 2040-doelstellingen: ‘PortlandStreetcar: Linking neighborhoods, Buildingcommunities.’ Doordat de vervoerswaarde vande tram van secundair belang is, beschouwt het openbaarvervoerbedrijf Tri-met de lijn zelfs niet eens als haar kernactiviteit.

Het planconcept is tegelijkertijd ook geslotendoordat het heel concreet is. Het benoemtnamelijk bouwstenen die in de richting van eenbepaald type ontwikkeling wijzen. Zo wordt eenaantal ruimtelijke schalen onderscheiden (citycenter, regional center, town center, station community, enz.) en op de kaart wordt aange-geven waar die moeten komen. Gemeenten krijgen daarmee concrete richtlijnen waaraan ze de komende vijftig jaar moeten werken. Dezecombinatie van het open karakter met concretebouwstenen voorkomt vrijblijvendheid.

Verenigend planconceptHoofddoelstelling van het plan is dichtheden in het stedelijke gebied te verhogen om zo hetbuitengebied te beschermen en de leefbaarheidin de stad te vergroten. Deze doelstelling is ver-enigend in die zin dat het uiteenlopende functiesmet elkaar verbindt en op een hoger plan brengt.De lightrailverbinding speelt hierin een voor-


wegovergang verraden. Doordat deze oude ele-menten zijn behouden, worden oude en nieuweidentiteiten gekoppeld.

Regionale binding kent beperkingenDoordat bij de vorming van 2040-plan een breed scala van voornamelijk lokale en regionaleactoren zijn betrokken, heeft het plan een sterkgebiedsspecifiek en integraal karakter. Debescherming van landbouwareaal en natuur vormen hierbij topprioriteiten. Dit heeft alsnadeel dat het draagvlak van het plan zichbeperkt tot de regio. Waar men projecten zietstagneren, blijkt dat het in al die gevallen gaat om landeigenaren en of projectontwikkelaarsvan buiten de regio. Deze ontwikkelaars voelener blijkbaar weinig voor hun plannen te latenbeïnvloeden door het regionale plan met eenbereik van 50 jaar. Langs de westlijn van max, inBeaverton en Orenco Station, ligt om deze redeneen aantal percelen braak. Kortom, het regionaleplan is werkelijk in al zijn facetten regionaal enkent daarmee dus ook zijn beperkingen.

Kortom, de Vervoersgerichte Ontwikkeling plaatstde regio Portland in een dynamisch perspectief. De ontwikkeling van openbaar vervoer geeft richting aan de ruimtelijke inrichting in plaats vanandersom. Bovendien maakt de gebruikelijke functiescheiding plaats voor de combinatie vanwonen, werken, recreëren, enzovoort en het bouwen in hogere dichtheden. Hiermee sluitPortland aan op smart growth en New Urbanism.


Basisprincipes 2040-groeiconcept Het 2040-groeiconcept is een gezamenlijk resul-taat van gemeenten, counties, regionaal bestuur,maatschappelijk middenveld en burgers. Hetplan gaat over waarden die betrokkenen belang-rijk vinden, zoals behoud en toegankelijkheidvan natuurschoon, bescherming van de natuur-lijke leefomgeving, veilige wijken, goed open-baar vervoer, terugdringen automobiliteit. Hetplan voorziet in een groei van 720.000 inwonersen 350.000 banen. De bevolking binnen de ugbgroeit daarmee tot 1,8 miljoen (Dunphy 1997).


name rol. Deze verbindt Portland namelijk nietalleen met enkele kleinere steden, maar vormttegelijkertijd de motor voor de herinrichting vanenkele oude industriewijken tot aantrekkelijkewijken met gemengde functies en de aanleg van een aantal wijken rondom nieuwe lightrail-stations. Op deze manier wordt de functie hoog-waardig openbaar vervoer gecombineerd met de functies aantrekkelijk wonen en werken envrijetijds- en andere voorzieningen. De vereni-ging van de verschillende functies komt tege-moet aan de wensen van zowel de stedelingenals de plattelandsbevolking. Veel stedelingenwensen namelijk een leefbare stad met goedevoorzieningen en snelle toegang tot het buiten-gebied, terwijl een groot deel van de plattelands-bevolking het oprukken van de stad vreest endaarom grotere dichtheden in het stedelijkegebied steunt. In het groeiconcept worden dicht-heid en leefbaarheid aan elkaar gekoppeld enontwikkelen projectontwikkelaars een bouwstijldie wijken met grote dichtheden tot een aantrek-kelijke woonomgeving maken.

Functies van het planconceptHet 2040-groeiconcept vervult vooral inten-tionele, communicatieve en handelingsgerichtefuncties. De intentionele functie komt tot uit-drukking in de ambities die het groeiconceptbelichaamt. Het groeiconcept geeft immers eenduidelijke richting aan waarin de verdere verste-delijking zich dient te ontwikkelen. De stedelijkegroei moet binnen de ugb plaatsvinden en dedichtheden in de stedelijke wijken moeten toe-nemen. De bedoeling is dat op deze manier debinnenstad in stand wordt gehouden en dat de aantasting van belangrijke landbouw- ennatuurgebieden als gevolg van ongebreideldestedelijke groei wordt vermeden. Dit is een grote ambitie, omdat de ‘urban sprawl’ in deVerenigde Staten een wijd verbreid verschijnselis. Het feit dat het planconcept openheid engeslotenheid combineert is ook in dit verbandbelangrijk, omdat dit de ambities concreet maakten bevordert dat zij ook daadwerkelijk wordengerealiseerd.

Centrale achterliggende gedachte is dat stedelijkgroei moet plaatsvinden binnen de bestaandeugb, om het buitengebied te ontzien. Omdat het 2040-plan slechts voorziet in een marginaleuitbreiding van de ugb, is verhoging van dicht-heden en hergebruik van land noodzakelijk omde groei te accommoderen.

Het 2040-plan gaat op het meest basale niveauover ‘improving the quality of life’ en legt hetaccent op de versterking van ‘gemeenschappen’,waarbij het realiseren van hogere dichthedenwordt gekoppeld aan de toename van leefbaar-heid. Werk en wonen bij elkaar brengen, kwali-tatief hoogwaardige openbare ruimte, goedopenbaar vervoer en betere voetgangersvoor-zieningen kunnen gemeenschappen versterken,terwijl ongebreidelde groei van autogeoriën-teerde suburbs gemeenschappen juist onder-graaft.

Het 2040-plan wordt langs twee lijnen uitge-werkt. Er worden om te beginnen gezamenlijkessentiële waarden voor het gebied benoemd.Plannen die deze waarden ondersteunen, krijgenimmers eerder politieke en publieke steun. Daar-naast formuleert het plan bouwstenen waarmeegemeenten concreet vorm kunnen geven aan de2040-uitgangspunten. Het gaat hierbij om hetstellen van kwaliteitseisen voor toekomstige(her)ontwikkelingen. De bouwstenen zijn: decentrale stad, regionale centra, town centra, station communities, corridors, main streets,groene corridors met naburige steden, openplekken binnen de ugb en industrieel gebied en vrachtterminals. Voor elke bouwsteen is eenontwikkelingsstrategie uitgedacht (metro2000).

De uitvoering van het 2040-plan is vooral eenopgave voor de afzonderlijke gemeenten in deregio. Het 2040-plan is het visionaire document.De uitvoeringsplannen bieden de gemeenteninstrumenten om 2040 uit te voeren. Voor-beelden hiervan zijn het accommoderen vangroei, parkeerbeleid, waterkwaliteit, grootscha-lige commerciële ontwikkelingen, coördinatiemet andere steden en betaalbare huisvesting.

Het groeiconcept vervult ook belangrijke com-municatieve functies. Dat geldt vooral voor dekaart waarop het concept is uitgewerkt. Dezekaart, die bij het 2040-plan hoort, hangt namelijkniet alleen bij de gemeenten, metro en Tri-metaan de wand, maar ook bij projectontwikkelaarsen maatschappelijke organisaties. Alle partijenbinnen de regio verwijzen in discussies naar dezekaart en interpreteren haar op een vrijwel gelijkemanier. Dit komt zowel door hun betrokkenheidbij de ontwikkeling van het groeiconcept alsdoor de eenvoudige vormgeving van de kaart.De kaart geeft namelijk in één oogopslag dekoppeling tussen het efficiënte ruimtegebruikbinnen de ugb en de bescherming van het bui-tengebied weer. Doordat de kaart ook concreteaanduidingen hanteert, geeft zij duidelijk aanhoe abstracte waarden als behoud van natuur-schoon, leefbare stad, terugdringen automo-biliteit te bereiken zijn.

Het groeiconcept vervult eveneens een sterkecommunicatieve functie door het gebruik vanverbindende iconen, die de belangrijke waardenuit het concept representeren. Twee iconenstaan centraal: Mount Hood en neigborhoods.

Mount Hood is een belangrijk icoon vanwegehaar grote verbindende kracht. De schoonheidvan de berg houdt de stad fysiek op afstand enroept op tot het beperken van automobiliteit. De icoon heeft een belangrijke informerende en mobiliserende functie. Zij geeft in een oog-opslag de dreiging (stedelijke groei tot aanMount Hood) en de oplossingen weer. Veel stedelingen brengen immers hun vrije tijd doorin en nabij Mount Hood; die prachtige omgevingwillen ze niet verliezen. De verwijzing naarMount Hood zal hun actiebereidheid vergroten.

Neighborhoods vormen een tweede belangrijkicoon dat sterk verbonden is met New Urbanism.Het 2040-plan legt daarmee op ingenieuze wijzeeen relatie tussen het niveau van de buurt en deregio. De buurt is het niveau waarop de bele-vingswereld van mensen wordt gevormd enwaarop ingrepen de meeste invloed hebben; het is daarmee het niveau waarop veel mensen

hun oordeel vormen over het regionale plan.Door het verhogen van dichtheden te koppelenaan investeringen in de leefbaarheid van wijken,creëert men draagvlak voor de regionale doelen,waar het verhogen van dichtheden alleen totveel tegenstand zou hebben geleid. Tal van elementen in het ontwerp versterken hetgemeenschapsgevoel en de veiligheid binnen de wijk. Hierbij valt te denken aan principes van‘eyes on the street’, parken, nabijheid van winkels, voetgangersvoorzieningen, enzovoort.Zulke aspecten dragen bij aan de leefbaarheidvan de wijk.

Het groeiconcept vervult verder een handelings-gerichte functie. Op basis van de 2040-uitgangs-punten weten de regionale partijen elkaar te vinden in concrete projecten. Een belangrijke rolhierbij speelt dat het 2040-plan gezamenlijk isontwikkeld en dat de verschillende betrokkenende uitgangspunten ondersteunen. Doordat vrij-wel alle betrokkenen in de regio op deze manierweten in welke richting de planvorming zichmoet ontwikkelen en deze richting ook onder-schrijven, is er een gemeenschappelijk denk-kader gecreëerd dat richting geeft aan hun han-delen. De handelingsfunctie van het 2040-groei-concept krijgt extra kracht via de kaart die bij het 2040-plan hoort. De kaart geeft in één oog-opslag de gewenste situatie weer en daarmeetegelijkertijd de noodzaak om activiteiten te verrichten evenals de richting waarin activiteitenin de komende vijftig jaar moeten worden ont-wikkeld.

Tot slot vervult het groeiconcept een cognitievefunctie doordat het richting geeft aan een aantalonderzoeken die in het kader van tod wordenuitgevoerd, zoals het consumentenonderzoeknaar woningen en het sociologisch onderzoeknaar de voorzieningen in de wijk Orenco Station.

Resumerend, het groeiconcept 2040 is voorname-lijk open, maar in bepaalde opzichten ook gesloten.Hierdoor laat het ruimte voor initiatieven maarvoorkomt het vrijblijvendheid. Het groeiconcept isverenigend doordat het een duidelijke richtingaangeeft waarin Portland dient te groeien: aanleg


Implicaties van het 2040-plan

De implicaties van het 2040-plan en de ver-schuiving in het denken over de koppeling tussenvervoer en ruimtelijke ontwikkeling zijn goedwaarneembaar als we het verschil tussen de oosten westlijn van het lightrailsysteem vanPortland (max) bekijken. De westlijn loopt van Portland naar Hillsboro en sluit aan op de in1986 aangelegde oostlijn. De oostkant is echtervoornamelijk langs de snelweg gepositioneerdwaardoor maar één kant van de max-line voorontwikkeling beschikbaar is. Dit wordt vandaagde dag als een strategische fout in het locatie-traject beschouwd. Aan de westkant daaren-tegen fungeren de ingeschatte ontwikkelings-mogelijkheden rond max als het voornaamsteargument om de lijn aan te leggen. ‘The Eastlinewent where the people were, the Westline wherethey will be’ is het credo.

metro, het openbaarvervoerbedrijf Tri-met,betrokken gemeenten en projectontwikkelaarsontwikkelen gezamenlijk transit centers, (sub)stedelijke knopen die gekoppeld worden aan dehaltes van de max. Hierbij gaat het veelal omintegrale ontwikkelingen: economie, wonen,publieke voorzieningen. Sinds 1998 zijn al zevenknopen ontwikkeld.

Orenco Station is een geslaagde ontwikkelingaan de westlijn. Dit transit center is met eenomvang van 199 ha het grootste ‘geplande’ centrum langs de max en vormt hét schoolvoor-beeld van de manier waarop transit orienteddevelopment (tod) moet werken. De stadHillsboro en grondeigenaar Pactrust ontwikke-len samen een nieuwe bestemming waarin zijzoeken naar een balans tussen de financiële haalbaarheid en regionale doelen in termen van dichtheid en functiemenging. In 1997 wordthet plan goedgekeurd, zij het dat Orenco Stationvanuit financiële overwegingen minder transit-georiënteerd is dan de bedoeling was.

Uiteindelijk is ervoor gekozen het centrum te oriënteren op Cornellroad zo’n 200 meter vanhet lightrailstation, een belangrijke verbindings-weg en van groot belang voor de winkels in hetcentrum, die in het voorbijrijdende publiek eengroot deel van hun klandizie vinden. Hoewel de parkeerratio hoger is uitgevallen dan metroin eerste instantie wenste, verplaatst ruim 20 procent van de bevolking zich met de max.

Een voorbeeld van een relatief autonome ont-wikkeling is de realisering van de PortlandStreetcar, een tram die sinds juli 2003 het zuidenvan de binnenstad (Portland State Universiteit)verbindt met het noordelijke gedeelte (zieken-huis). De trambaan wordt in de eerste plaats aangelegd om de leegloop van de binnenstad te keren en het wonen in de binnenstad te bevor-deren en trekt veel private investeerders aan.Bijzonder is dat de vervoerswaarde van secundairbelang is. Een groot deel van de lijn loopt boven-dien in de ‘fare free zone’, zodat de inkomsten uit kaartverkoop marginaal zijn.

De Streetcar is ook een goed voorbeeld van transitgeoriënteerde marketing. Reizen met dePortland Streetcar is ‘in’ en in een paar jaar tijdslaagt de Streetcar erin een positieve dynamiek tegenereren die tal van ontwikkelingen aanjaagt.De vele pakhuizen zijn verbouwd tot apparte-menten, met daaronder galeries, hippe winkelsen restaurants. De onroerendzaakprijzen zijn ersinds de komst van de Streetcar enorm gestegen.Over het effect van de Portland Streetcar op deinvesteringen in en de ontwikkeling van hetgebied verschillen de meningen: betrokkenenzelf zeggen dat 85 procent van de ontwikkelingenen investeringen een direct gevolg zijn van de Streetcar, critici houden het op hooguit 25 procent. Niettemin ondersteunt het projectalle 2040-doelstellingen zonder dat het eendirect uitvloeisel is van het 2040-plan.

van legitimiteit spelen een rol bij het stimulerenvan burgerparticipatie in planprocessen. Zo is de westlijn van max aangelegd met behulp van gelden uit de grondbelasting. Indien metro eenplan met belastinggelden (zoals grond, omzet ofinkomensbelasting) wil financieren of zelfsbelasting wil verhogen om financiering mogelijkte maken, dan moet ze burgers toestemming vragen. Dit gebeurt via zesmaandelijkse alge-mene verkiezingen. De precieze vraagstellingvoor de ballot wordt vooraf gepubliceerd, zodatiedere burger hiertegen bezwaar kan aanteke-nen; daarna buigt een rechter zich erover. Alleinwoners van Oregon krijgen uiteindelijk eenstembiljet in de bus, dat zij vervolgens per postkunnen terugsturen. Het kiezen van het juistemoment is daarbij vanzelfsprekend een grootstrategisch spel. Een andere overweging om eenvraagstelling op de ballot te plaatsen is als tegen-reactie. Zo heeft de Anti-government-bewegingOregonians in Action enige tijd geleden eenvoorstel aan de kiezer voorgelegd dat metrozou verbieden van lokale overheden te eisen dat zij dichtheden vergroten. metro heeft toenhet zekere voor het onzekere genomen en er een voorstel tegenovergezet waarin ze beloofdegeen hogere dichtheden te eisen dan in het2040-plan stonden. metro won deze stemmingmet een overweldigende meerderheid.

InnovatiemanagementIs er sprake van verrassende ontmoetingen,gezamenlijke feitenonderzoek en gezamenlijkontwerp? Van verrassende ontmoetingen is zekersprake, maar opvallend is wel dat iedereen elkaarkent en dat er weinig partijen van buiten hetgebied deelnemen. In Portland stimuleert meneen grote variëteit aan partijen om deel te nemenin het planproces, zoals overheden (counties,regio, lokale overheden), bedrijven (project-ontwikkelaars, bedrijfsleven, detailhandel),maatschappelijke organisaties en issuegroepen-netwerken (1000 friends of Oregon, de ZeroOption Group), burgers (Citizen AdvisoryCommittee, neighborhoods, communities) enkennisinstituten (University of Portland). Ditnetwerk van betrokken partijen is divers en tege-lijkertijd in hoge mate verstrengeld (de meeste

organisaties en personen kennen elkaar enelkaars standpunten) en tegelijkertijd vooriedereen toegankelijk. Tussen de partijen bestaateen sterke wederzijdse afhankelijkheid die dewil om er samen uit te komen stimuleert. Ditzorgt voor interessante coalities bijvoorbeeldtussen stedelingen en de plattelandsbevolkingen tussen 1000 Friends of Oregon en de HomeBuilders Association.

Er is ook sprake van gezamenlijk feitenonderzoek.Zo moest de Citizen Advisory Committee (cac)nagaan of een tram een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren aan het regionale vervoers-systeem en ingezet zou kunnen worden voor deontwikkeling van huisvesting in en revitalisatievan het noordelijk deel van de stad (PearlDistrict). De cac voert daartoe een gezamenlijkfeitenonderzoek uit. Zij heeft gedurende hethele planproces een belangrijke rol gespeeld. De verklaring voor haar succes hangt samen met de samenstelling en opstelling van de leden.De CAC kenmerkt zich verder door een grotecontinuïteit. Reeds lang na de voltooiing van de Portland Streetcar is de cac nog steeds bijelkaar: zij monitort de ontwikkelingen in hetPearl District en fungeert als aanspreekpunt voor de gemeente.

Vanaf de start is veel geïnvesteerd in een even-wichtige samenstelling van de cac, met burgersdie een zekere expertise en professionaliteithebben. Doordat zij gewend zijn problemen tesignaleren, oplossingen te analyseren en alter-natieven te genereren, kunnen zij inhoudelijkbijdragen aan het proces. Zij komen met lumi-neuze ideeën die achteraf cruciaal bleken voorde haalbaarheid en het succes van de lijn. Zo is het de cac die met een voorstel voor eenlokale financieringsconstructie komt. Ze weet deondernemers in de neighborhood te overtuigeneen eenmalige bijdrage ten gunste van de aanlegvan de Streetcar te leveren. Ook komt zij met een voorstel om de overlast door constructie-werkzaamheden te reduceren. Zij stelt voor dePortland Streetcar per blok aan te leggen zodatde overlast voor omwonenden wordt beperkt tot 14 dagen. Ook dit voorstel wordt in het plan-


van openbaar vervoer, bouwen in hogere dicht-heden, vermenging van functies enzovoort, om de leefbaarheid in de stad te verhogen en de omgeving te ontzien.


Een succesvol innovatieproces is gebaseerd opeen geschikte procesarchitectuur. Bovendienspelen innovatiemanagement en kennismanage-ment een voorname rol. Tot slot moet er in hetproces sprake zijn van een afwisseling tussenopenheid en geslotenheid. Alvorens we hier opinzoomen, schenken we aandacht aan de ver-schillen in rechtsgang tussen vs en Nederland.

Overwegingen voor sterk open planprocesDoor de bank genomen is er veeleer sprake vaneen open planproces dan van een innovatie-proces. Dit komt vooral door de ‘rechtsgang’ inde Verenigde Staten. Een belanghebbende kanin de VS door de sterke bescherming van eigen-domsrechten veel invloed uitoefenen op deruimtelijke ordening. Een overheid kan wel ont-eigenen, maar dit gebeurt slechts zeer selectief.In de Portlandregio wordt het instrument eigen-lijk niet gebruikt: het zou de legitimiteit van hetregionale bestuur simpelweg te ernstig schaden.

In plaats daarvan is er sprake van participatie van alle bij de ruimtelijke ordening betrokkenactoren. Deze participatie heeft vooral tot doeltot inhoudelijke verrijking te komen en bij te dra-gen aan een optimaal ruimtelijk resultaat. Vroeg-tijdige participatie van grondeigenaren, burgers,belanghebbenden en maatschappelijke organi-saties verkleint immers de kans dat de belang-hebbenden het plan in de eindfase verwerpen en het tot een rechtszaak komt.

Wat daarbij algemeen wordt geaccepteerd is dat een overheidsbesluit wordt voorgelegd aan derechter. Die moet dan de definitieve beslissingnemen. De intentie van de partijen is er een vansamenwerking. Ook als iemand het daarna aande onderhandelingstafel niet eens is met eenbesluit, wordt de gang naar de rechter nietgeschuwd. Zo daagt 1000 Friend of Oregon

geregeld metro voor de rechter. Zij beroeptzich op het feit dat het door metro genomenbesluit (op advies van commissies waarin veelactoren zijn betrokken) in strijd is met hetgeen in de State Planning Act staat. Na een vurigerechtszaak schuiven partijen net zo makkelijkweer bij elkaar aan tafel.

Anders dan in Nederland is in Oregon de plichttot publieksparticipatie in alle fasen van het plan-proces juridisch vastgelegd (doel 1 van sb 100).Verder stelt SB 100 vast dat de Staat en de regio-nale en lokale overheden een comité voor ‘citizen involvement’ (cci) moeten instellen; dit comité stimuleert en monitort de publiekeparticipatie in het planproces. metro heeft eencci ingesteld met 27 burgers, die metro advise-ren over de manier waarop burgers het beste te betrekken zijn in de regionale plannings-activiteiten. Ook het bureau Office of Neighbour-hood Involvement (oni), opgericht door de stadPortland in 1974, speelt een soortgelijke rol. Hetoni zorgt voor coördinatie van het omvangrijkeneighborhood-netwerk. Zowel de cci als deoni hebben citizen involvement principlesopgesteld.

Ook het houden van public hearings is wettelijkverplicht. Voordat een gemeente een plan aan-vaardt, dient deze eerst het onderwerp te zijn van een openbare hoorzitting. Op basis van dereacties kan een planningscommissie van degemeente besluiten dat een plan aangepast moetworden. Het houden van public hearings zetdaarnaast aan tot communicatie en kennisverga-ring. Tijdens een public hearing worden burgersgeïnformeerd over de inhoud van de plannen enhet besluitvormingsproces. Om te voorkomendat burgers in deze fase het plan afwijzen,betrekken ontwikkelaars de burgers in vroeg-tijdig stadium. Hierdoor krijgen projectontwik-kelaars en overheden een goed beeld van deweerstand en preferenties van burgers. Zij houden hiermee rekening, waardoor de kans op afwijzing in een public hearing afneemt.

Niet alleen juridische maar ook financiële over-wegingen en de noodzaak tot het verwerven


proces overgenomen. Het blijkt zelfs zo succes-vol dat Tri-met bij de uitbouw van de max ditprincipe van constructiewerkzaamheden over-neemt.

Verder wordt gezamenlijk ontwerpen in praktijkgebracht. Bij de totstandkoming van de transitcenters langs de max-lijn Pleasant Valley enCenter Commons voert een diverse groepbelanghebbenden op een intensieve manier een(ontwerp)dialoog om binnen een bepaalde tijdeen gezamenlijk ontwerp of plan te maken. Eenweek lang komen zij op de locatie, een buurt-huis, bijeen. De dialoog wordt geleid door eenprocesmanager en door ontwerpers vertaald inschetsen. De ontwerpen worden gepresenteerden belanghebbenden kunnen reageren. De ont-werper is als het ware een jongleur (‘listen’,‘envision’ en ‘draw fast’). Hij luistert goed, laatiedereen aan bod komen en stelt veel vragen. Deontwerpbijeenkomst vergroot de bereidheid totsamenwerking.

Voor de ontwikkeling van het 2040-plan is nietalleen gebruik gemaakt van adviescommissiesmaar ook van andere vormen van publieksparti-cipatie, zoals open huizen, enquêtes, workshops,congressen, enzovoort. Het doel van al deze acti-viteiten is inzicht te krijgen in de manier waaropde stedelijke groei volgens de burgers geaccom-modeerd moet worden (wensen). Op dezemanier worden wensen geïnventariseerd engroeiconcepten door een breed publiek beoor-deeld.

De uitkomst van de publieksparticipatie boodgeen uitsluitsel over het te kiezen groeiconcept.Concept a kreeg duidelijk de minste steun en vieldaarmee af. De overgebleven twee conceptenkregen beide ongeveer evenveel steun. Op basisvan de uitslag van de publieksparticipatie beslootmetro een nieuw groeiconcept te ontwikkelenmet daarin de als positief ervaren elementen uitconcept b en c.

Kennismanagementmetro, de gemeente Portland en de andere initiatiefnemers besteden weliswaar veel aan-dacht aan de participatie van de betrokkenen,maar zij hebben veel minder aandacht voor kennismanagement. Om die reden heeft hetplanproces eerder het karakter van een openproces dan van een innovatieproces. Door hetopen karakter van het planproces krijgt een grote hoeveelheid en verscheidenheid aanbetrokkenen de gelegenheid om kennis in tebrengen en deze kennis wordt door de initiatief-nemers ook meegenomen, maar er is beperktsprake van een expliciete strategie om kennis teverzamelen, uit te wisselen en te verspreiden.

Openheid afgewisseld door geslotenheidHet feit dat het planproces een sterk open karakter heeft, neemt niet weg dat de openheidgedurende het proces varieert. Op deze manierkrijgt het idee van voorspraak in Portlandgestalte. De momenten van geslotenheid zijnnamelijk beperkt en komen pas op het laatst. Het voorbeeld van de groeiconcepten illustreertdit. De alternatieve groeiconcepten worden ontwikkeld in een gematigd open proces.metro doet dit immers samen met de mpac, het adviescomité, waarin naast overheden, maat-schappelijke organisaties en bedrijven en ookburgers zitting hebben. Daarna krijgt het proceseen sterk open karakter. De inwoners vanPortland en omgeving krijgen de alternatievegroeiconcepten nu via een enquête voorgelegd.Bovendien krijgen zij via open huizen en inter-views volop de gelegenheid om de voor- ennadelen van de groeiconcepten naar voren tebrengen. Vervolgens krijgt het proces weer eengematigd open karakter. metro analyseert deresultaten samen met mpac. Tot slot neemt hetproces een meer gesloten karakter aan, waarinhet bestuur van metro uiteindelijk de keuzevoor het groeiconcept bekrachtigt.

Kortom, bij de Vervoersgerichte Ontwikkeling inPortland is sprake van een sterk open planprocesdat ook het karakter van een innovatieproces heeft. Het betrekken van brede groepen burgersheeft een lange traditie in de regio. Verrassende


Communicatie van groeiconcepten

De drie door metro ontwikkelde groeiconcep-ten (a, b, c) zijn begin juni 1994 in de vorm vaneen enquête aan 500.000 huishoudens vanPortland en omgeving voorgelegd. In de folderwerden de negatieve gevolgen van ongebrei-delde stedelijke groei aan de orde gesteld. Verderwerden de burgers aangespoord een kleineenquête in te vullen, die bestond uit vier vragen.Ook konden zij opmerkingen ventileren of vra-gen stellen. De uitkomsten van de enquête lieteneen ruime steun zien voor de toename van ont-wikkelingen langs openbaarvervoertracés (83%)en voor het stimuleren van groei in stadscentra(77%), een kleine meerderheid voor het reduce-ren van de kavelgrootte (58%) en een krappemeerderheid voor het reduceren van parkeer-plaatsen om en nabij winkelcentra (55%)(metro 1994). Verder was er een telefoonlijngeopend waar men vragen kon stellen of opmerkingen kon achterlaten.

Ook werden acht open huizen georganiseerd in verschillende gebieden. Zo waren de open

huizen voor bewoners van alle counties makke-lijk bereikbaar. Ze werden dan ook goed bezocht(600 mensen). Wat opviel was dat er onder dedeelnemers van het open huis niet een duidelijkevoorkeur voor een groeiconcept was. Wel ont-ving concept A duidelijk minder steun dan b en c(idem). Voorts werden 45 stakeholders geselec-teerd en geïnterviewd. Uit de analyse kwam hetvolgende naar voren:

– de ugb is een goed middel om ongebrei-delde stedelijke groei te beperken en openruimte en landbouwgrond te waarborgen;

– ontwikkelingen in bestaande buurten enlangs de transportassen moeten gestimuleerdworden;

– automobiliteit en congestie in de regio moeten gereduceerd worden en alternatievetransportmiddelen gestimuleerd;

– open ruimten zowel binnen als buiten deugb moeten behouden blijven;

– het is wenselijk toename van dichthedenbinnen de ugb te combineren met het stimulerenvan groei in buurtgemeenten (metro 2002).

een dergelijk innovatief plan te ondersteunen.Dit heeft te maken met het feit dat ze bij het plan-proces 2040-plan (waarin hogere dichtheden insuburbane gebieden zijn opgenomen) betrok-ken zijn en geloven dat het concept in het gebiedrondom Portland kan werken. Ook kennen zijhet gebied goed en zien zij slagingskansen voorhet concept van bouwen in hoge dichtheden.

De totstandkoming van het project OrencoStation is voor de grondeigenaar en project-ontwikkelaar Pac Trust een risicovolle onder-neming. Ondanks het feit dat het project voorPac Trust ongebruikelijk is, is zij bereid fors teinvesteren. Dit heeft enerzijds te maken met deeerder toegelichte temporisering en flexibiliteiten anderzijds met vertrouwensrelatie tussen het bestuur van Hillsboro en de directeur van Pac Trust. Bovendien heeft zij een hoofdkantoorin Portland en kent zij daardoor het gebied, despelers en hun manier van denken goed.

Naast lokale loyaliteit speelt vertrouwen eenbelangrijke rol bij een investeringsbeslissing.Marktpartijen zijn eerder bereid te investeren in innovatieve plannen en risicovolle projectenwanneer ze vertrouwen hebben in hun partners(gemeenten). Zo is de beslissing van Pac Trustom volgens 2040-doelstellingen Orenco Stationlangs de westlijn van de max te ontwikkelen, in belangrijke mate ingegeven doordat zij degemeente Hillsboro kent als een zeer coöpera-tieve gemeente, die creatief omgaat met bestem-mingen. Het gebied rondom Orenco Station is bijvoorbeeld als town center aangeduid, endaarmee moet het voldoen aan een minimumeis qua dichtheid. Hillsboro laat Pac Trust echterde vrijheid deze eis naar eigen inzichten in te vullen, zolang het totale plan (dus het gemid-delde) maar voldoet aan deze minimumeis.

Tot slot blijkt de permanentie van ruimtelijkeingrepen van het grootste belang voor bedrijvenen investeerders. Dit lijkt in tegenspraak met het genoemde belang van flexibiliteit, maar juisthet permanente karakter van max en van dePortland Streetcar maakt deelname voor onder-nemers en investeerders aantrekkelijk. Het per-

manente karakter van de ruimtelijke ingreep,zoals de aanleg van een lightrail, geldt als kataly-sator voor investeringen. Weinig investeerderszien bijvoorbeeld heil in het investeren in eenbuslijn: in Portland en omgeving worden die met enige regelmaat verlegd of afgeschaft. Denabijheid van de max-lijn is voor investeerdersechter wel een overweging die investeringenstuurt. De lightrail heeft immers een langerelevensduur en zal niet snel worden verlegd ofopgeheven.

Nieuwe financieringsvormenDe genoemde projecten worden voor het grootste deel bekostigd door lokale en regionaleoverheden en door de federale overheid. Dewestlijn van de max is voor een groot deel(70%) met federale gelden bekostigd van hetministerie voor transport. metro mag deze gelden verdelen. Portland Streetcar is daaren-tegen voornamelijk uit lokale en private geldengefinancierd.

In Portland worden twee bijzondere financiëleconstructies toegepast, te weten tax incrementfinancing (ook wel Urban Renewal District(urd) genoemd) en local taxes (Local Improve-ment District).

Bij Tax Increment Financing wordt een leningverschaft die gebaseerd is op toekomstigebelastingsinkomsten. Dit gebeurt door een lijn rondom een gebied te trekken en op gronddaarvan te berekenen wat de huidige jaarlijkseopbrengst van de grondbelasting is. Daarnawordt geschat wat de jaarlijkse grondbelastingna de ontwikkeling van het gebied zal opleveren.Het verschil tussen deze bedragen – berekendover ongeveer 20 jaar – is de basis voor eenlening waarmee in de ontwikkeling van hetgebied wordt geïnvesteerd. Dit soort financiëleconstructies worden alleen toegepast om projec-ten te financieren die niet door de markt wordenopgepakt (publieke voorzieningen).

Bij Local Improvement District (lid) is sprakevan eenmalige belastingheffing. De PortlandStreetcar is voor een kleine 20 procent (9,7 mil-joen dollar) op deze wijze gefinancierd. Daarbijis de hoogte van de belasting afhankelijk van de


ontmoetingen leiden tot interessante coalities.Gezamenlijk feitenonderzoek levert waardevolleinzichten op. Gezamenlijke ontwerpbijeenkomstenleiden tot een creatieve sprong. Kennismanage-ment krijgt minder aandacht.


Wat betreft de uitvoering levert Portland vooralinteressante inzichten op over het belang van tijdige aandacht voor de financiering en van hetvinden van nieuwe financieringsvormen.

Tijdige aandacht voor financieringKenmerkend voor de Verenigde Staten is degrote mate van marktgerichtheid in het plan-proces. Dit is te verklaren door de grote betrok-kenheid van private partijen in de fase van plan-ontwikkeling. Hierdoor komen de financieringen de praktische uitvoerbaarheid van een plan alvroeg aan de orde. In Portland is deze situatieniet anders: de gemeente Portland hecht veelwaarde aan een goede werkrelatie met hetlokale bedrijfsleven. Ondernemers kunnenimmers een belangrijke bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de stad en regio. Een aan-zienlijk aantal ondernemers, die de ‘folks whocare about the city’ worden genoemd, kijkendaarbij verder dan hun eigen winst.

Het project Portland Streetcar illustreert hoe het innovatiegehalte van een plan juist in copro-ductie van bedrijfsleven, burgers en overheidkan toenemen. De projectontwikkelaar, Carollvan Caroll Investments, is één van de belangrijk-ste trekkers bij de ontwikkeling van het plan voorde Portland Streetcar. Het idee om de PortlandStreetcar in te zetten als marketinginstrumentom het noordelijk deel van de stad te revitalise-ren, is afkomstig van ondernemers, maar sluitnaadloos aan bij het beleid van de stad en onder-steunt regionale 2040-doelen, zoals goed open-baar vervoer, leefbare veilige wijken, terug-dringen van automobiliteit, een leefbare binnen-stad met een levendige cultuur en een florerendeeconomie. Met de komst van de tram heeft eenaantal inwoners van het Pearl District de tweedeauto weggedaan, zijn nieuwe ondernemers

naar de wijk gekomen, zijn voetgangers- enfietsfaciliteiten verbeterd, parken gerealiseerd,enzovoort. De herintroductie van de tram en derevitalisatie van het Pearl District is uniek in deVerenigde Staten.

Portland springt creatief om met de spanning dieaanbestedingregels ook in de vs veroorzaken.De verplichting tot het kiezen van het laagste bod houdt soms een aanzienlijk risico in voor het welslagen van het project. Cruciale succes-factoren bij de aanleg van de Portland Streetcarwaren de kwaliteit van de uiteindelijke aanleg,het ontwerp van de haltes, inpassing in hetstraatbeeld, keuze van het type tramstellen en de reductie van overlast bij de aanleg. In zo’ngeval kan de gemeenteraad van Portland onderstrenge voorwaarden het bestuur ontslaan vande verplichting het laagste bod te kiezen. Tot eendergelijke procedure kan alleen worden over-gegaan wanneer de gemeente Portland de grond zelf in bezit heeft. In dat geval nodigt zeverschillende consortia uit om voorstellen tedoen voor de ontwikkeling van het gebied.Vervolgens kiest de gemeente het kwalitatiefbeste voorstel in plaats van het goedkoopste. In zo’n situatie wordt een selectiecommissiesamengesteld bestaande uit Portland Develop-ment Commission (pdc), buurtverenigingen,zakenlieden, adviseurs, enzovoort. Dit maakt datde keuze achteraf niet snel omstreden is. Doorgezamenlijk op kwaliteit te selecteren geeft mende selectieprocedure tevens meer legitimiteit.

Het vroeg betrekken van marktpartijen in deplanvormingsfase zorgt ervoor dat de investe-ringen eerder en meer aandacht krijgen. Des-ondanks blijft het moeilijk investeerders te vinden die bereid zijn innovatieve plannen, zoals Orenco Station, uit te voeren. Dit heeft temaken met de inschatting van de risico’s. Hetconcept van het bouwen in hoge dichtheden insuburbaan gebied heeft zich immers nog nietbewezen. Nationale banken verstrekken voordergelijke projecten, die zij als risicovol beschou-wen, dan ook lagere leningen (60%) dan normaal (80%). Opvallend is dat banken en projectontwikkelaars uit de regio bereid zijn


reden wordt zij gewaardeerd en geaccepteerd alsonderdeel van de democratische samenleving.

Bestuurlijke verhoudingen De invloed van deze succesfactor is groot.Bijzonder aan de regio Portland is dat er eensterke bestuurlijke invulling is gegeven aan hetgebiedsniveau. metro is het enige rechtstreeksgekozen regionale bestuursorgaan in de vs(Janssen-Jansen 2003). Zij stelt het regionaalruimtelijkeordeningsbeleid vast, zorgt dat dit inovereenstemming is met de Oregon Land UsePlanning Act, stelt het regionale transportplan op en bepaalt aan wie en wat de federale trans-portfondsen ten goede komen. metro houdtzich alleen bezig met bovenlokale vraagstukken,zoals de bescherming van de leefbaarheid van de regio, wanneer daarvoor regionale samen-werking nodig is.

De houding van partijen ten opzichte van metrois er een van samenwerking. Burgers, bedrijfs-leven en maatschappelijk organisaties zijn vastegesprekspartners in de adviescommissies.Slechts bij hoge uitzondering wijkt metro vaneen advies af. Er wordt ook veel tijd uitgetrokkenom tot een gezamenlijk advies te komen.

De relatie tussen de stad Portland en metro isambivalent. Aan de ene kant profiteert de stadvan de regionale ruimtelijke planning. Aan deandere kant trekt Portland waar nodig zijn eigenplan. Portland beschikt namelijk zelf over vol-doende financiële middelen en volgt een tame-lijk agressieve ontwikkelingsstrategie. Een voor-beeld hiervan is de manier waarop de PortlandStreetcar met lokaal geld is gefinancierd. Zolanghet handelen van Portland in lijn is met het regio-nale plan is dit geen enkel probleem. Waar ditniet vanzelf loopt, moet metro de partijen meeraansporen door te stimuleren en te intervenië-ren. Door zich terughoudend op te stellen, voor-komt zij een vijandige sfeer. Bovendien stuurtmetro op hoofdlijnen, waardoor zij andere partijen in staat stelt om zelf hun verantwoor-delijkheid te nemen.

Concluderend, enkele succesfactoren spelen eengrote rol. Visionaire bestuurders en projectontwik-kelaars die loyaal zijn aan ‘hun’ stad tonen hetnodige informele leiderschap. Meningsverschillenworden in Portland veel gemakkelijker geaccep-teerd dan in Nederland en vormen daardoor veelminder een belemmering voor het planproces. Het regionale bestuurlijke niveau is sterk ingevuld.Doordat metro de hoofdlijnen uitzet, biedt zij de lokale partijen de gelegenheid om zelf hun verantwoordelijkheid te nemen.


De Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portlandlevert een aantal interessante lessen op voor ont-wikkelingsplanologie die is gericht op systeem-innovaties. Als afsluiting van dit hoofdstuk zettenwe de voornaamste lessen op een rij. Voordat wedit doen, geven we aan in hoeverre er sprake isvan een systeeminnovatie en van ontwikkelings-planologie.

Systeeminnovaties De Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portlandheeft verschillende systeeminnovaties opgele-verd. De voornaamste geografische vernieuwingis de aanleg van de lightrail die Portland verbindtmet Hillsboro en Gresham en tegelijkertijd demotor vormt voor de herinrichting van enkeleoude industriewijken tot aantrekkelijke wijkenmet gemengde functies en de aanleg van eenaantal wijken rondom nieuwe lightrailstations.Er wordt voorts een koppeling gemaakt tussenhet verhogen van dichtheden en het versterkenvan leefbaarheid. Een interessante organisatie-verandering in de jaren zeventig is de oprichtingvan metro, een officieel regionaal bestuurs-orgaan dat de regie voert over de vervoers-gerichte ontwikkeling in de regio. Een proces-vernieuwing is dat de burgers in open huizen en gezamenlijke ontwerpbijeenkomsten actiefkunnen deelnemen aan het ontwerpen.


fysieke afstand tot de lijn. Door de aanleg metlokale gelden te bekostigen, kan men de lijnsneller en veel goedkoper realiseren. De lid-procedure heeft bovendien de betrokkenheidvan de ondernemers enorm vergroot. Zij willenimmers graag dat het project een succes wordten dat hun investering de moeite waard is. DePortland Streetcar en de revitalisatie van hetnoordelijk gedeelte van de stad (Pearl District)hebben de grondprijzen inmiddels sterk doenstijgen en daarmee hebben betrokkenen huneenmalige bijdrage aan het lid reeds dubbel en dwars terugverdiend.

Samenvattend, private partijen worden al vroeg bijhet planproces betrokken, waardoor een zakelijkeen marktgerichte aanpak ontstaat en er al vroegaandacht is voor de uitvoerbaarheid. UrbanRenewal Tax en Local Improvement District zijninteressante voorbeelden van nieuwe financie-ringsvormen.


De belangrijkste factoren die in dit onderzochtegeval het succes beïnvloeden zijn: de persoon-lijke vaardigheden van een aantal betrokkenen,de intensiteit van het conflict en de bestuurlijkeverhoudingen.

Persoonlijke vaardigheden van betrokkenen Inspirerend leiderschap is een voorname succes-factor voor de Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portland. De Portlandregio is gezegend meteen rijke geschiedenis van inspirerende leiders:bestuurders die lef tonen en voor de troepen uitlopen. Gouverneur McCall legt de basis voor deSenate Bill 100. Burgemeester Goldsmidt legt de basis voor de offensieve planningsstrategie.Goldsmidt besluit in de jaren zeventig tot opheffing van een snelweg die langs het centrumloopt. Dit in een tijd dat de negatieve effectenvan automobiliteit nog niet op de agenda staan.De weg wordt omgevormd tot een park en krijgtde naam van de gouverneur die het projectfinanciert: het Tom McCall park. WethouderHales fungeert als een grote pleitbezorger vanopenbaar vervoer en verricht belangrijk werk op

het gebied van stedelijke vernieuwing. Tot slotvervult gouverneur Blumenauer een sleutelrol,vooral omdat hij in de initiatiefase van PortlandStreetcar geld beschikbaar stelt om het idee uit te werken tot een plan.

Verder is het van belang dat belangrijke perso-nen in een planvormingsproces een grote ver-bindende kracht hebben. Een goed voorbeeldhiervan is de projectontwikkelaar Caroll, die alsvoorzitter van de burgeradviesgroep een crucialerol vervult in de totstandkoming van het uitein-delijke plan voor de Portland Streetcar.

Tot slot speelt loyaliteit een grote rol. De successen zoals die geboekt worden in het PearlDistrict, zijn voor een groot deel afhankelijk vanprojectontwikkelaars als Caroll. Hun werkwijzekenmerkt zich door een grote loyaliteit naar hunstad. Ze realiseren zich terdege dat duurzamesuccessen alleen bereikbaar zijn als partijen ingezamenlijkheid tot planvorming komen. Delokale ondernemers en projectontwikkelaars(The Boys) spelen een interessante dubbelrol.Aan de ene kant behoren ze tot de groep van participerende burgers en aan de andere kantzijn ze grootgrondeigenaar en de belangrijkstegesprekspartner van de gemeente. Zo is Carollvoorzitter van de Citizen Advisory Commitee entegelijkertijd een van de meest actieve project-ontwikkelaars in het Pearl District.

Intensiteit van de conflicten In het algemeen accepteert men in Portland sneller meningsverschillen dan in Nederland.Zoals gezegd gaan conflicterende partijen bij-voorbeeld veel eerder naar de rechter, maar dit zet de verhoudingen veel minder snel opscherp: de partijen laten ‘gewoon’ de definitievebeslissing aan de rechter. Zelfs aan de onder-handelingstafel kunnen ze nog besluiten naar de rechter te stappen. Zo daagt 1000 Friends ofOregon metro regelmatig voor de rechter, zonder dat dit de goede verhoudingen voor delange termijn op het spel zet. metro beschouwt1000 Friends of Oregon namelijk als een waak-hond, die een belangrijk onderdeel uitmaakt van het stelsel van checks and balances. Om die


Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portland als ontwikkelingsplanologie

Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portlandheeft veel kenmerken van ontwikkelingsplano-logie. Het project is toekomstgericht doordat het op de verwachte maatschappelijke dynamiekinspeelt, al is er weinig aandacht voor onzeker-heid. Via flexibel ontwerpen en temporiserenwordt op onverwachte ontwikkelingen inge-speeld. Er is sprake van een sterk duurzaam-heidsdenken. Het project plaatst de regio in eendynamisch perspectief. De ontwikkeling vanopenbaar vervoer geeft richting aan de ruimte-lijke inrichting en de gebruikelijke functie-scheiding maakt plaats voor functiecombinatie.Doordat het planconcept voornamelijk open ismaar in enkele opzichten ook gesloten, laat hetruimte voor initiatieven maar voorkomt het vrij-blijvendheid. Als verenigend concept geeft heteen duidelijke richting aan waarin Portland dientte groeien: smart growth. Er is sprake van eensterk open planproces. Het betrekken van bredegroepen burgers heeft namelijk een lange tradi-tie in de regio. Er is eveneens sprake van eeninnovatieproces. Vooral gezamenlijk feiten-onderzoek en gezamenlijk ontwerpen krijgenveel aandacht. Door private partijen al vroeg bijhet planproces te betrekken ontstaat een zake-lijke en marktgerichte aanpak en is er al vroegaandacht voor de uitvoerbaarheid. Er wordeninteressante nieuwe financieringsvormen toe-gepast.

Houdt rekening met de onzekerheid van de toekomstige maatschappelijke dynamiek

Vervoersgerichte Ontwikkeling in Portlandmaakt duidelijk dat het relevant is om rekening tehouden met de onzekerheid van de toekomstigemaatschappelijke dynamiek. Bij de ontwikkelingvan het groeiconcept-2040 krijgt het lange-termijnverloop van maatschappelijke ontwikke-lingen weliswaar veel aandacht, maar dat geldtniet voor de onzekerheid over het mogelijke ver-loop van de ontwikkelingen. Voor een periodevan 50 jaar worden de verwachtingen over debevolkingsgroei en de ontwikkeling van dewerkgelegenheid namelijk gebaseerd op prog-noses in plaats van op alternatieve scenario’s.

Als gevolg hiervan is er maar beperkt zicht op de relevantie van het groeiconcept op de langetermijn en op de haalbaarheid van het conceptonder verschillende toekomstige maatschappe-lijke omstandigheden. Wel worden er alterna-tieve groeiconcepten ontwikkeld om te voorzienin de verwachte groei van de verstedelijking;deze worden met grote groepen betrokkenenbesproken.

Plaats het gebied in een dynamisch perspectiefOm in te spelen op de toekomstige maatschap-pelijke dynamiek is het belangrijk het gebied ineen dynamisch perspectief te plaatsen. Hetgroeiconcept-2040 plaatst de kenmerken van het gebied in een dynamisch perspectief. Doorhet groeiconcept krijgt het gebied minder hetkarakter van ongebreidelde verstedelijking metfunctiescheiding, lage dichtheden en het accentop automobiliteit en meer het karakter van ver-stedelijking binnen grenzen met hogere woon-dichtheden, menging van functies, hoogwaardigopenbaar vervoer en daardoor de ontwikkelingvan hoogwaardige gemeenschappen. Het concept is dan ook nauw verbonden met NewUrbanism. Een voormalig industriegebied ver-andert op deze manier bijvoorbeeld in een aan-trekkelijk woongebied. Daarnaast draagt de verandering van het gebied bij aan het behoudvan de hoogwaardige natuur- en landschaps-waarden in de omgeving van de stad en aan hetbehoud van landbouwgrond.

De Vervoersgerichte Ontwikkeling staat in een lange stedenbouwkundige traditie. De verschillende schaalniveaus worden steeds opelkaar betrokken. Zo dienen lokale projecten als Portland Streetcar en Orenco Station als voorbeelden van de identiteitsverandering van de hele regio.

Ontwikkel open én verenigend planconceptInteressant aan het groeiconcept-2040 is dat het voornamelijk een open planconcept is, maardat het in bepaalde opzichten ook gesloten is.Hierdoor laat het ruimte aan initiatieven, maarvoorkomt het vrijblijvendheid. Het planconceptis open door het accent dat het legt op algemene


waarden als duurzaamheid en hoogwaardigewijkgemeenschappen en doordat het daarmeeveel ruimte laat voor lokale initiatieven. Het concept is echter ook gesloten door de bouw-stenen en bebouwingsdichtheden die op ver-schillende niveaus vrij gedetailleerd worden aangegeven.

Het groeiconcept maakt duidelijk dat het ookrelevant is om verschillende functies op eenselectieve manier met elkaar te verbinden. Doordit verenigende karakter geeft het een duidelijkerichting aan: bouwen in hogere dichtheden, vermenging van functies en aanleg van open-baar vervoer om de leefbaarheid in de stad teverhogen en natuur, landschap en landbouw inde omgeving te ontzien. Het planconcept vervulteen sterke communicatieve functie. Dat komtvooral door de plankaart die voor de betrokke-nen als referentiepunt fungeert en door de iconen Mount Hood en Neighborhoods die sterk tot de verbeelding spreken.

Richt het open planproces als innovatieproces inVervoersgerichte Ontwikkeling wijst uit dat hetrelevant is om werk te maken van het innovatie-proces. Vooral het maken van de creatievesprong vergt veel aandacht. In Portland is eerdersprake van een sterk open planproces dan vaneen innovatieproces. Het betrekken van bredegroepen burgers heeft en een lange traditie in deregio Portland. Dat komt met name doordat depublieksparticipatie in de planvorming in de staatOregon wettelijk verplicht is. Daarnaast is ont-eigening controversieel in de Verenigde Staten,is de gang van maatschappelijke organisaties enburgers naar de rechter gemakkelijk en moetlegitimiteit via de stembus verworven worden.

Er is ook sprake van innovatiemanagement. Omte beginnen speelt het arrangeren van verras-sende ontmoetingen een voorname rol. Hiertoeis een groot scala aan participatievormen ont-wikkeld, zoals adviescommissies, expertbijeen-komsten, open huizen en ontwerpbijeenkom-sten. Dit levert interessante coalities op, zoals de coalitie tussen bouwbedrijven en milieu-organisaties die ervoor pleit in een grotere dicht-

heid te bouwen. Daarnaast hebben de betrok-kenen via gezamenlijk feitenonderzoek waarde-volle kennis ingebracht, bijvoorbeeld overbepaalde constructies en de financiering van de lightrail. Voor Pleasant Valley en CenterCommons zijn tot slot gezamenlijke ontwerp-bijeenkomsten georganiseerd. Deze hebbenbruikbare ideeën opgeleverd voor de uitvoer-baarheid van de projecten en een creatievesprong mogelijk gemaakt om de projecten opeen hoger plan te brengen.

Betrek private partijen vroeg bij de planvorming en zoek nieuwe financieringsvormen

Bij de uitvoering van de projecten speelt het creëren van marktsituaties een voorname rol,wat gebruikelijk is in de Verenigde Staten.Doordat private partijen al vroeg bij het plan-proces worden betrokken, ontstaat een zakelijkeen marktgerichte aanpak en is er al vroeg aan-dacht voor de uitvoerbaarheid. Opvallend is datde bouwbedrijven binnen de regio bereid zijnmeer risico’s te nemen dan bouwbedrijven buiten de regio. Hierbij speelt een voorname rol dat zij de regio Portland goed kennen en zich er ook mee identificeren.

Bij de uitvoering van de projecten is veel aan-dacht besteed aan het vinden van nieuwe finan-cieringsvormen. Een voorbeeld is Tax IncrementFinancing (Urban Renewal District), waarbij eendeel van een project wordt gefinancierd via eenlening die wordt betaald uit de extra belasting-inkomsten die de stijging van de grondwaarde alsgevolg van de realisering van het project met zichbrengt. De Portland Streetcar is voor een deel viaeen andere constructie gefinancierd: het LocalImprovement District. Dit is een belasting die debewoners in het gebied eenmalig opbrengen enwaarbij de hoogte van de belasting afhankelijk isvan de fysieke afstand tot de lijn. Door de stijgingvan de grondprijzen als gevolg van de aanleg van de lijn en de revitalisatie van de omliggendewijken hebben de bewoners de belastingheffingruimschoots terugverdiend.


Lessen uit en voor de praktijk

Geef personen met bijzondere vaardigheden de ruimte

Bij de Vervoersgerichte Ontwikkeling in Port-land speelt informeel leiderschap een voornamerol. In de regio Portland bestaat al een lange traditie van visionaire bestuurders die voor detroepen uit durven lopen. Daarnaast zijn er pro-jectontwikkelaars die loyaal zijn naar ‘hun’ stad,die oog hebben voor de lange termijn en open-staan voor de participatie van andere partijen.

Accepteer meningsverschillenDe ontwikkeling en uitvoering van het groei-concept-2040 wijst uit dat het belangrijk is ommeningsverschillen te accepteren. Menings-verschillen worden in Portland veel gemakke-lijker geaccepteerd dan in Nederland. Zo wordt het als een normale uiting van checks and balances beschouwd wanneer een partij degang naar de rechter maakt. Dit staat de verdere

samenwerking niet in de weg. De gezamenlijkedefiniëring van het groeiconcept speelt eenbelangrijke rol bij het matigen van conflicten: het groeiconcept vormt hierdoor namelijk voor alle betrokkenen een gemeenschappelijk referentiekader.

Een sterke bestuurlijke invulling van de regio kan werken

Bijzonder aan de regio Portland is dat het regio-nale bestuurlijke niveau sterk is ingevuld, watuniek is in de Verenigde Staten. metro fungeertnamelijk als een officieel regionaal bestuurs-orgaan, dat op een voortvarende manier de regievoert over het planproces en lokale initiatievenstimuleert. Doordat metro vooral de hoofd-lijnen uitzet, stelt het de lokale partijen in staatzelf hun verantwoordelijkheid te nemen.


Lessen uit en voor de praktijk 152 • 153

l e s s e n u it e n vo o r d e p r a k t i j k

Ontwikkelingsplanologie is belangrijk

De traditionele toelatingsplanologie komt in een aantal opzichten onvoldoende tegemoet aan de hoge maatschappelijke dynamiek. Om die reden ontstond enkele jaren geleden eenlevendige discussie over de noodzaak van ont-wikkelingsplanologie naast toelatingsplanolo-gie. Het begrip ‘ontwikkelingsplanologie’ is echter nog niet uitgekristalliseerd. Bovendienkrijgen veel experimenten met nieuwe vormenvan planning vaak al dan niet terecht het etiket‘ontwikkelingsplanologie’ opgeplakt. Wel kunnen we enkele typerende kenmerken noe-men. Zo staat bij ontwikkelingsplanologie eenoffensieve aanpak voorop, waarin activiteiten als stimuleren, ontwerpen en samenwerken een voorname rol spelen. Hierin onderscheidthet zich van toelatingsplanologie, dat hoofd-zakelijk gekenmerkt wordt door een defensieveaanpak, waarbij activiteiten als bestemmen,zoneren en beschermen vooropstaan.

Met ontwikkelingsplanologie kunnen we beterinspelen op de toenemende ruimteen milieu-druk én recht doen aan de toenemende behoefteaan belevingswaarde en duurzaamheid. Maar er is een bijzondere inspanning nodig om erdaadwerkelijk een succes van te maken. HetInnovatienetwerk Groene Ruimte en Agro-cluster (2003) wijst er daarom op dat het belang-rijk is dat ontwikkelingsplanologie is gericht op het realiseren van systeeminnovaties. Eensysteeminnovatie is een kwalitatieve vernieuw-ing die het niveau van een bepaalde sector of eenbepaald deelgebied overstijgt en gerealiseerdwordt door een grote hoeveelheid en verschei-denheid aan betrokkenen. Wij vatten ontwik-kelingsplanologie op als een gebiedsgerichtebeleidspraktijk, die op de verwachte maatschap-pelijke dynamiek inspeelt, de ruimteclaims op een nieuwe manier met elkaar verbindt, steunt

op een actieve inbreng van de belanghebbendenen aandacht besteedt aan de daadwerkelijke uitvoering.

De toepassing van ontwikkelingsplanologie isechter geen eenvoudige zaak. De stap van eendefensieve naar een offensieve aanpak vergtnamelijk dat beleidsmakers en belanghebben-den die gewend zijn aan reactief en op proce-dures gericht denken en handelen, omschakelenop proactief en projectmatig werken. Daar komtbij dat er nog maar beperkt ervaring met ontwik-kelingsplanologie is opgedaan.

Doel en opzet van dit hoofdstuk

In dit rapport hebben we daarom aan de handvan het ‘Spel om de ruimte’, een spelsimulatievan het stedelijke netwerk BrabantStad, een aan-tal knelpunten en uitdagingen in beeld gebrachtdie zich bij ontwikkelingsplanologie kunnenvoordoen. Daarnaast hebben we enkele binnen-en buitenlandse planningspraktijken onderzochtdie we als succesvolle voorbeelden van ontwik-kelingsplanologie beschouwen: de Blauwe Stadin Oost-Groningen, de Regiodialoog Noord-Limburg, Vervoersgerichte Ontwikkeling inPortland (Verenigde Staten) en de InternationaleBouwtentoonstelling Emscherpark (Duitsland).Op grond hiervan hebben we een aantal moge-lijkheden in beeld gebracht om de knelpuntenhet hoofd te bieden en de uitdagingen aan tegaan.

In dit slothoofdstuk bespreken we de belang-rijkste uitkomsten van het onderzoek. Dit doenwe door onze theoretische uitspraken uit hetconceptuele hoofdstuk Van toelatingsplanologienaar ontwikkelingsplanologie te vergelijken metde uitkomsten van het ‘Spel om de ruimte’ enmet die van de beschreven planningspraktijken.Hierdoor kunnen we tegelijkertijd de onder-

duidelijk dat alleen afstemming van projectenleidt tot enige procesvernieuwing en cultuur-verandering. Tot slot blijkt een goede regieessentieel voor een effectieve organisatie-verandering: doordat Bureau BrabantStad er inhet spel niet goed in slaagt de regie te voeren,treedt die niet op.

De planningspraktijken: systeeminnovaties zijn haalbaar

In de onderzochte planningspraktijk gaat hetveel beter. Weliswaar komen ook daar inhoude-lijke en procesmatige systeeminnovaties nietvanzelf van de grond, maar de realisering ervanblijkt wel haalbaar. De Blauwe Stad behelst deomvorming van landbouwgrond in een groot-schalig meer en een hoogwaardig woon-, werk-en recreatiegebied. Dit gebeurt in een proces vaniteratief ontwerpen. Bij de Regiodialoog bestaathet innovatieproces uit ontwerpend onderzoek,gebaseerd op het idee van de kennisspiraal en in de praktijk gebracht door een werkatelier, een regionaal platform en een marktplaats. Debelangrijkste fysieke verandering bestaat uit dekoppeling van enkele concentratiegebieden voor de glastuinbouw, gecombineerd met deaanleg van ecologische verbindingszones. DeVervoersgerichte Ontwikkeling (Transit OrientedDevelopment) in Portland bestaat uit de aanlegvan een lightrail die tegelijkertijd de motor vormtvoor de transformatie van enkele oude industrie-wijken tot aantrekkelijke wijken met gemengdefuncties en de aanleg van een aantal wijkenrondom nieuwe lightrailstations. Hiervoor worden gezamenlijke ontwerpbijeenkomstengeorganiseerd. De Internationale Bouwtentoon-stelling (iba) Emscherpark behelst de omvor-ming van een grootschalig industriegebied ineen landschapspark, waarin oude industrieter-reinen en industriegebouwen worden herbe-stemd, nieuwe woningen worden gebouwd,moderne kunstobjecten worden geplaatst en deEmscherrivier ecologisch wordt omgebouwd.Overeenkomstig de Duitse iba-traditie wordenhet bestuurlijke overleg en de inspraak aange-vuld met openbare projectoproepen, ontwerp-wedstrijden en internationale tentoonstellingenover de resultaten. De tabel op de volgende

bladzijde geeft een overzicht van de soorteninnovaties die zijn gerealiseerd.

Zowel het spel als de onderzochte planningsprak-tijken laten zien dat systeeminnovaties niet vanzelfvan de grond komen. Tegelijkertijd maken spel enpraktijken duidelijk dat systeeminnovaties eenonderdeel kunnen zijn van de succesvolle toepas-sing van ontwikkelingsplanologie. De praktijkenmaken bovendien duidelijk dat de realisering vansysteeminnovaties haalbaar is.

Anticipeer op toekomstige dynamiek en stimuleer deze

KenmerkenOntwikkelingsplanologie speelt niet alleen in opde huidige maatschappelijke dynamiek, maarook op de toekomstige, vooral die op de langetermijn. Een systeeminnovatie, zoals een stede-lijk netwerk, kan immers decennia lang ruimtescheppen voor bepaalde maatschappelijke ont-wikkelingen en beperkingen opleggen aanandere. Door de aandacht voor de lange termijnontstaat bovendien zicht op mogelijke proble-men die al op korte termijn aangepakt moetenworden (zoals toenemende wateroverlast doorklimaatsverandering) en ook op denkbare lange-termijnoplossingen die op korte termijn nog nietvoorhanden zijn (zoals doorbraken van water-stofeconomie). Verder wordt inzichtelijk in hoeverre de systeeminnovatie duurzaam is ineconomische, maatschappelijke en ecologischezin. Door vooraf na te gaan hoe de systeeminno-vatie te realiseren is bij uiteenlopende vormenvan maatschappelijke dynamiek, kan men tot slot maatregelen bedenken om de kans op eensuccesvolle realisering te vergroten.

Het spel: aandacht voor de lange termijn is niet vanzelfsprekend

Focussen op de lange termijn is nodig, maar het ‘Spel om de ruimte’ maakt duidelijk dat hetbeleidsmakers en belanghebbenden de nodigemoeite kost om dit te doen. Ondanks de inspan-ningen van de spelleiding voor en tijdens beidespeldagen kunnen de deelnemers zich slechtinleven in het toekomstscenario van de speldag


zochte planningspraktijken systematisch metelkaar vergelijken.

In de volgende paragrafen komen de kenmerkendie wij in het conceptuele kader hebben onder-scheiden, een voor een aan bod. Voordat we dekenmerken behandelen, bespreken we eerstwelke systeeminnovaties de onderzochte prak-tijken hebben voortgebracht. Elke volgendeparagraaf bespreekt eerst op grond van de literatuurverkenning wat het kenmerk inhoudt,daarna op grond van het simulatiespel welkeknelpunten en uitdagingen zich kunnen voor-doen en tot slot op grond van de gevalsstudieshoe hiermee kan worden omgegaan. De succes-factoren die we tijdens het onderzoek hebbengeïdentificeerd, komen op een vergelijkbaremanier aan de orde. Aan het eind van dit hoofd-stuk volgen tot slot antwoorden op twee vragen:‘In welke situaties is ontwikkelingsplanologiebruikbaar?’ en ‘Wat kan het Rijk en in bijzonder-heid vrom doen om de implementatie te facili-teren?’

Op deze manier brengen we een aantal onder-zochte ervaringen betekenisvol met elkaar inverband. Het gaat dus niet om een aantal wet-matigheden, die op alle praktijken van ontwik-kelingsplanologie van toepassing zouden zijn;het gaat er veeleer om dat beleidsmakers enbelanghebbenden de beschreven ervaringen via analogieredeneringen op hun eigen praktijkkunnen toepassen door ze al dan niet gewijzigdover te nemen of als inspiratiebron op te vatten.Of de beschreven ervaringen op de eigen prak-tijk van toepassing zijn, zal vooral moeten blijkenuit de herkenning die deze ervaringen in de praktijk oproepen.

Richt de aandacht op de realisering vansysteeminnovaties

KenmerkenZoals gezegd, is het belangrijk dat ontwikke-lingsplanologie is gericht op het realiseren vansysteeminnovaties. Er zijn uiteenlopende soor-ten systeeminnovaties. Zij kunnen in theorie duidelijk worden onderscheiden, maar zijn in

de praktijk vaak nauw met elkaar verbonden.Bovendien treden vaak wisselwerkingen op.Inhoudelijk gezien zijn er geografische vernieu-wingen, integratie van functies en technologi-sche vernieuwingen; procesmatig gezien zijn er procesvernieuwingen, organisatievernieu-wingen en cultuurveranderingen. Ontwikke-lingsplanologie en systeeminnovaties kunnensamenvallen. Als bijvoorbeeld een open plan-concept wijst in de richting van een nieuwe combinatie van functies, dan is er sprake vanfunctie-integratie en als een planproces wordtingericht als een innovatieproces, dan is er sprake van procesvernieuwing. Bij ontwikke-lingsplanologie staan inhoudelijke vernieuwin-gen voorop; procesvernieuwingen zijn hierdienstbaar aan.

Een systeeminnovatie realiseren is een risico-volle onderneming. Bestaande denken hande-lingspatronen worden immers doorbroken en vaak worden de grenzen van de bestaandeprocedures opgezocht. Omdat er verschillendesectoren moeten worden overstegen, uiteen-lopende partijen deelnemen en er een creatievesprong moet wordt gemaakt, komen zij niet altijdgemakkelijk van de grond. Bovendien zijn hetproces en de uitkomsten vaak onvoorspelbaar en daardoor anders dan verwacht.

Het spel: systeeminnovaties vormen een laste opgave

Als het ‘Spel om de ruimte’ ons íets leert, dan is het wel hoe lastig het is systeeminnovaties te realiseren. Slechts een deel van de fysieke projecten die op de kaart worden gezet, is name-lijk te beschouwen als een systeeminnovatie. Op de tweede dag is er meer sprake van geogra-fische vernieuwing en functie-integratie dan op de eerste dag. Tijdens die tweede dag zettende deelnemers namelijk – in overeenstemmingmet het toekomstscenario ‘Brabant belevings-ruimte’ – meer projecten op de kaart waarinwoningbouw en de aanleg van bedrijventerrei-nen en (spoor)wegen met elkaar en met natuur,landschap, recreatie en waterberging wordengecombineerd. Er treden geen opvallende tech-nologische vernieuwingen op. Verder wordt


Kenmerken van systeeminnovatiesin de onderzochte planningspraktijken

Geografische vernieuwing

Integratie van functies

Technologische vernieuwing

Procesvernieuwing

Organisatieverandering

Cultuurverandering

Blauwe Stad

Landbouwgrond wordt omgevormd tot een grootschaligmeer met een hoogwaardig woon-, werk-, recreatie- ennatuurgebied.

Hoogwaardige en samenhangendevormen van wonen, werken enrecreatie en nieuwe voorzieningenin omliggende dorpen.

Imagoverandering van een gebiedgekenmerkt door achteruitgang en opstand in een gebied dat zelfproblemen oplost en een voor-beeld is voor andere gebieden.

Regiodialoog

Concentratiegebieden voor glas-tuinbouw worden gekoppeld,duurzaam ingericht en gecombi-neerd met aanleg van ecologischeverbindingszone.

Integratie van landbouw, energie-voorziening, natuur en recreatie.

Gesloten energie- en grondstof-fenkringloop en gezamenlijke giet-watervoorziening in glastuinbouw.

Toepassing van regiodialoog gebaseerd op interactieve plan-vorming, kennisspiraal en ont-werpend onderzoek.

Bijdrage aan overbrugging vanmentale kloof tussen stad en land.Landbouwers denken en handelenmeer vanuit duurzaamheid.

Portland

Aanleg van lightrail verbindt kernen en vormt motor voor her-inrichting van oude industriewijkentot aantrekkelijke gemengde wijken en aanleg van nieuwegemengde wijken rond nieuwe stations.

Hoogwaardig openbaar vervoerwordt gecombineerd met aantrek-kelijk wonen en werken en metvrijetijd- en andere voorzieningen.

Door de organisatie van ‘open huizen’ en gezamenlijke ontwerp-bijeenkomsten nemen burgersactief deel aan het ontwerpen.

metro voert als officieel regionaalplanningsorgaan de regie over vervoersgerichte ontwikkeling.

‘Smart growth’ en ‘transit orienteddevelopment’ betekenen een door-braak in het denken over openbaarvervoer en verstedelijking.

iba Emscherpark

Herstructurering van grootschaligindustriegebied met landschaps-park, ecologische ombouw vanEmscher-rivier, herinrichting vanindustrieterreinen en -gebouwenen woningbouw.

Hoogwaardig werken wordtgecombineerd met natuur, land-schap, cultuur en recreatie. Geldtook voor wonen en voor water-afvoer.

Toepassing van InternationaleBouwtentoonstelling op regio-niveau met projectoproepen, ontwerpwedstrijden en tentoon-stelling van resultaten.

Informeel regionaal orgaan ibagmbh fungeert als spin in eeninnovatienetwerk.

Behoud van industriële bedrijvig-heid en werkgelegenheid ver-andert in streven naar nieuwewerkgelegenheid en groene enschone woon- en werkomgeving.

Geografische vernieuwing

Integratie van functies

Technologische vernieuwing

Procesvernieuwing

Organisatieverandering

Cultuurverandering

Lessen uit en voor de praktijk 156 • 157o nt w i k k e l i n gs p l a n o lo g i e

vraag af te stemmen en nieuwe bedrijvigheid te stimuleren. Daarnaast nemen verschillendeondernemers nu al initiatieven, waarmee zijvooruitlopen op de realisering van de BlauweStad. Zo is er al een golfbaan aangelegd en zijn er al verschillende restaurants geopend.

Focus op duurzame ontwikkelingDuurzaamheid is belangrijk en blijkt dan ook inalle vier de planningspraktijken een voornamerol te spelen. De Blauwe Stad moet een duur-zame oplossing bieden voor de leefbaarheid-problematiek in Oost-Groningen. Daarnaastspelen duurzaam bouwen en duurzaam water-beheer een grote rol. Duurzame elementen in deRegiodialoog zijn het principe ‘People-Planet-Profit’, de duurzaamheidscan voor het bestem-mingsplan en concrete projecten als Californië(gezamenlijke wateropslag en warmtegebruik).In Portland staat het ‘groeiconcept 2040’ vooreen compactere vorm van verstedelijking, waar-door belangrijke natuur- en landschapswaardenin de omgeving behouden blijven, hoogwaardigopenbaar vervoer dat bijdraagt aan de lucht-kwaliteit en meer aandacht voor de leefbaarheidvan de wijken. Het uiteindelijke doel is de kwa-liteit van het leven voor de huidige en de toe-komstige generaties te verhogen. In de iba tenslotte staat duurzaamheid eveneens voorop. De samenvoeging van ‘Emscher’ en ‘park’ staathiervoor symbool. Hoofdthema’s als ‘Emscher-landschapspark’, ‘Ecologische ombouw van deEmscher’ en ‘Hergebruik van oude industriege-bouwen’ en de bijbehorende projecten zorgenvoor de realisering ervan. Met de introductie van het principe ‘verandering zonder groei’ bijde tussenbalans krijgt duurzaamheid een noggrotere betekenis.

Zowel het spel als de onderzochte plannings-praktijken wijzen uit dat aandacht voor de toe-komstige maatschappelijke dynamiek niet vanzelfsprekend is. Toch is dit belangrijk om voldoende op de maatschappelijke dynamiek inte spelen en de realisering van systeeminnovaties te bevorderen, ook bij economische en anderetegenspoed. Het is daarom aan te bevelen tewerken met alternatieve toekomstscenario’s

en bijvoorbeeld niet alleen met prognoses.Bouw ook voldoende flexibiliteit in en focus op duurzaamheid.

Besteed aandacht aan huidige identiteit vanhet gebied en ontwikkel een nieuwe

KenmerkenOntwikkelingsplanologie doet zoveel mogelijkrecht aan de fysieke, economische, bestuurlijkeen andere kenmerken van een gebied. Eengebied heeft een herkenbare vaak historischgegroeide identiteit en bevindt zich wat schaal-niveau betreft tussen een gemeente en een provincie in. Gebieden kunnen op de zojuistgenoemde kenmerken sterk van elkaar verschil-len. Omdat ontwikkelingsplanologie bij eennationaal ruimtelijk beleid alleen globaal gefor-muleerd wordt, kunnen regionale beleidsmakersen belanghebbenden dit beleid op regionaalniveau verder invullen en uitwerken. De positievan de gebieden wordt steeds belangrijker,omdat veel maatschappelijke en ruimtelijkedynamiek zich juist op dit schaalniveau afspeelt.

Ontwikkelingsplanologie speelt in op de hogemaatschappelijke dynamiek op gebiedsniveau,doordat zij de identiteit van het gebied eveneensin een dynamisch perspectief plaatst. Hierbij gaathet niet alleen om het behoud van de bestaandeidentiteit, maar ook om de ontwikkeling van eennieuwe identiteit die recht doet aan de toekom-stige maatschappelijke dynamiek.

Het spel: gebiedsgericht werken gaat niet vanzelfHet spel laat zien dat gebiedsgericht werken denodige aandacht vergt. Het stedelijke netwerkBrabantStad speelt zich op gebiedsniveau af, inhet midden en oostelijk deel van de provincie.Op de eerste speldag zetten de deelnemers weliswaar een grote hoeveelheid projecten opde kaart, maar daaronder bevinden zich weinigsleutelprojecten die van belang zijn voor het stedelijke netwerk als geheel. Het toekomst-scenario ‘Brabant productieruimte’ stimuleerthen bovendien onvoldoende rekening te houdenmet de gebiedskenmerken. Omdat er weinigsamenhang is tussen de projecten, verzwakt de


in kwestie. Daardoor blijven de huidige situatiein de provincie en het huidige ruimtelijke beleidvoor veel deelnemers het referentiepunt. Doorde hoge dynamiek en de grote tijdsdruk in hetspel komen de deelnemers er bovendien nauwe-lijks aan toe na te denken over maatregelen omde kans op realisering van de projecten te ver-groten.

Houd maatschappelijke dynamiek op de lange termijn voor ogen

Ook in de onderzochte planningspraktijkenblijkt dat de meeste betrokkenen maar beperktoog hebben voor de maatschappelijke dynamiekop de lange termijn. Toezicht hierop is dus eennoodzaak. Hoe is deze beperkte visie te verkla-ren? In Portland wordt de grens voor de stede-lijke groei tot 2040 weliswaar op basis van eenbevolkingsprognose en aan de hand van enkelealternatieve groeiconcepten bepaald, maar erwordt niet systematisch onderzocht hoe houd-baar de groeiconcepten zijn bij verschillendevormen van maatschappelijke dynamiek, bij-voorbeeld bij een lagere of juist een hogerebevolkingsgroei dan verwacht. Vanwege deonzekerheid die met zo’n lange termijn gegevenis, ligt het eerder voor de hand te werken metalternatieve scenario’s dan met een enkele prognose (Dammers 2000). In de andere plan-ningspraktijken blijkt de verklaring te vinden in het feit dat betrokkenen alleen globale ver-wachtingen te hebben over de toekomstigemaatschappelijke dynamiek. Zo speelt de ibaEmscherpark in op een globale verwachting van de komst van een hoogwaardige diensten-economie. Bijgevolg wordt niet altijd voldoendeaandacht besteed aan de haalbaarheid van deprojecten onder verschillende omstandigheden.

Wel zijn in alle vier de praktijken marktonder-zoeken uitgevoerd. Voor de Blauwe Stad alsgeheel zijn een woningmarktonderzoek en een consumentenonderzoek uitgevoerd, die uitwezen dat het project haalbaar is. In de anderepraktijken zijn er onderzoeken voor afzonder-lijke projecten uitgevoerd, bijvoorbeeld voor het tuinbouwcomplex Californië in de Regio-dialoog, voor de lightrail en het Orenco-station

in Portland en voor de mijnschacht Zollverein inhet Emschergebied. Zulke marktonderzoekenverdienen navolging.

Bouw optimale flexibiliteit inWat de planningspraktijken ook duidelijkmaken, is dat er – gezien de vele onzekerheden –veel flexibiliteit ingebouwd moet worden. In deonderzochte praktijken is weliswaar enige flexi-biliteit ingebouwd, waardoor zij kunnen wordenaangepast als de maatschappelijke dynamiek opde korte termijn anders uitpakken dan verwacht,maar de vraag is of deze flexibiliteit voldoende is als de maatschappelijke ontwikkelingen op de lange termijn eveneens anders lopen dan ver-wacht. Zo zijn voor de Blauwe Stad 1.200 wonin-gen in het hoogste segment van de woningmarktgepland en is er bij een tegenvallende marktont-wikkeling de mogelijkheid om 1.800 woningente bouwen in een iets lager marktsegment. Devraag is echter of de Blauwe Stad succesvolwordt als veel minder vermogende oudere mensen naar Oost-Groningen zullen komen dan verwacht. Voor de andere praktijken zijnvergelijkbare vragen te stellen. Zo staat in deRegiodialoog het project Californië flexibiliteittoe wat betreft de verkaveling van het land-bouwconcentratiegebied, de toepassing vannieuwe technieken voor de energievoorziening,enzovoort. In Portland is het mogelijk de dicht-heden van de woningen en de parkeerplaatsen te variëren, afhankelijk van de behoeften. Of ditvoldoende is, zal de toekomst moeten uitwijzen.

Een andere interessante les is dat de toekomstigemaatschappelijke dynamiek voor een deel ookorganiseerbaar is. Dit is vooral belangrijk ingebieden met een lage maatschappelijke dyna-miek zoals Oost-Groningen en met een terug-lopende dynamiek, zoals het Emschergebied. In Oost-Groningen worden momenteel al ver-schillende initiatieven genomen om in te spelenop de mogelijkheden die ontstaan als de BlauweStad over een aantal jaren is gerealiseerd. Zohebben de betrokken gemeenten het plan In deban van de ring opgesteld, dat een vernieuwings-impuls bevat om onder andere het voorzienin-genaanbod in de gemeenten op de toekomstige


(vergelijk Zonneveld 1991). Ontwikkelings-planologie maakt daartoe gebruik van openplanconcepten. Doordat het Rijk het plancon-cept alleen op hoofdlijnen definieert, is hetmogelijk dit concept op het regionale niveau in te vullen en uit te werken en is het op uiteen-lopende regionale omstandigheden toepasbaar.Daarnaast biedt het planconcept ruimte aanonvoorspelbaarheid en maatschappelijke dyna-miek in het gebied.

Bij ontwikkelingsplanologie zijn de plancon-cepten niet alleen open, maar ook verenigend:zij verenigen verschillende en vaak tegenstrij-dige ruimteclaims in de regio en brengen deze opeen hoger plan. Door bepaalde thema’s centraalte stellen brengen zij op een selectieve maniersamenhang in de ruimteclaims. Hierdoor geefthet planconcept de richting aan waarin desysteeminnovatie wordt gezocht. Het werkt dusals richtingwijzer en niet als een blauwdruk. Inhet innovatieproces vervullen planconceptenonder andere een intentionele functie (ambitiesuitdrukken) en een communicatieve functie(icoon, beeldmerk).

Het spel: planconcept kan verenigend werken

In het ‘Spel om de ruimte’ geven de projecten dieop de kaart worden gezet, een indicatie van deopenheid van het planconcept ‘stedelijk netwerkBrabantStad’. De manier waarop de spelers hetconcept uitwerken, is namelijk sterk afhankelijkvan de maatschappelijke dynamiek die in het gel-dende toekomstscenario is geschetst: ‘Brabantproductieruimte’ en ‘Brabant belevingsruimte’.De eerste speldag maakt duidelijk dat het plan-concept niet automatisch verenigend werkt.Door het grote aantal initiatieven van lokaleoverheden, maatschappelijke organisaties enbedrijfsleven en de sterke drang vooral de eigenprojectvoorstellen te ‘realiseren’, vormt het stedelijke netwerk na afloop van deze dag vooraleen losse verzameling. De tweede dag maaktduidelijk dat het planconcept wel verenigendkán werken. Er ontstaat nu wél een samenhan-gend geheel, omdat de deelnemers aandachtbesteden aan een samenhangende visie op het

stedelijke netwerk, bredere coalities vormen en grotere projecten proberen te realiseren.

Zorg voor open planconceptenDe onderzochte planningspraktijken bevestigende noodzaak te werken met open planconcep-ten: zij vormen de basis van hun succes. De‘Blauwe Stad’ is op regionaal niveau gedefini-eerd door de initiatiefnemers Haasken enTimmer, en later door het nationale ruimtelijkebeleid overgenomen. De concepten biedeneveneens ruimte aan onvoorspelbaarheid endynamiek. Zo is de ‘Blauwe Stad’ tijdens de uit-werking geregeld op onderdelen veranderd,maar is de kern van het concept overeind geble-ven. ‘Smart growth’ (Portland) is een manier vandenken die in de jaren negentig in de VerenigdeStaten is opgekomen en die metro voor deregio Portland heeft vertaald in het groei-concept-2040. Het groeiconcept-2040 legt het accent op waarden als duurzaamheid enbiedt veel ruimte aan lokale initiatieven. In deRegiodialoog is geen sprake van een plancon-cept; wel van het principe ‘People-Planet-Profit’en van projectideeën.

Tegelijkertijd, en dat is een andere les, blijken deconcepten in bepaalde opzichten ook gesloten.Dat moet ook wel. Zo levert het groeiconcept-2040 gedetailleerde bouwstenen en een gede-tailleerde beschrijving van bebouwingsdicht-heden. ‘Emscherpark’ is eerst op deelstaatniveau(vergelijkbaar met het nationale niveau in onsland) in hoofdlijnen gedefinieerd en vastgestelden daarna op regionaal en lokaal niveau in projecten verder ingevuld en uitgewerkt. Wekomen hierop terug onder het kopje ‘wisselopenheid en geslotenheid af’.

Zorg voor verenigende planconceptenDe onderzochte planconcepten betrekken ver-schillende functies op elkaar en brengen deze op een hoger plan. Dit gebeurt steeds op eenselectieve manier, wat een onderscheid is meteen integraal concept. De ‘Blauwe Stad’ verenigtfuncties als wonen, werken, natuur en water-berging tot een hoogwaardig woon-, werk- enrecreatiegebied. Daarbij worden op verschil-


bestaande identiteit van het gebied zonder dat ereen nieuwe ontstaat.

Op de tweede dag worden er in totaal minderprojecten ‘gerealiseerd’, maar daarbij horen welmeer sleutelprojecten. Daarnaast stimuleert hettoekomstscenario ‘Brabant productieruimte’ dedeelnemers rekening te houden met het water-systeem, landschappelijke kenmerken, enzo-voort. Door de grotere samenhang ontstaat er op deze dag wel een nieuwe identiteit.

Plaats identiteit en gebiedskenmerken in een dynamisch perspectief

In alle onderzochte planningspraktijken komt dit kenmerk tot zijn recht. Zo is het Emscher-gebied door de iba grotendeels veranderd vaneen grootschalig industriegebied in een nieuwstedelijk gebied met een parkachtig landschap.Als de Blauwe Stad is gerealiseerd, dan is eenlandbouwgebied veranderd in een grootschaligmeer en een hoogwaardig woon-, werk- enrecreatiegebied. De introductie van het groei-concept-2040 in Portland combineert op regio-naal niveau behoud van natuur- en landschapmet een nieuwe vorm van verstedelijking. Oplokaal niveau verandert onder andere een voor-malig industriegebied in een aantrekkelijke wijk,waarin wonen, werken, voorzieningen en der-gelijke zijn gemengd. In de Regiodialoog gaatonder andere de concentratie van glastuin-bouwbedrijven gepaard met de ontwikkelingvan nieuwe natuur en landschap.

Opvallend is dat bij de discussies over de iden-titeit van het gebied steeds niet alleen vooruit,maar ook achteruit wordt gekeken. Dit gebeurtlangs een tijdschaal die soms loopt van het verreverleden naar de verre toekomst. Bij de ibaEmscherpark wordt het oude industriële land-schap voortdurend vergeleken met het nieuweparkachtige landschap en omgekeerd. En bij deBlauwe Stad is de aanleg van het meer in eendynamisch perspectief geplaatst door steeds vergelijkingen te maken met vroegere periodenin de geschiedenis waarin delen van het gebiedonder water stonden.

Betrek schaalniveaus op elkaar Ook dit zien we in alle planningspraktijkenterugkomen. Bij de iba Emscherpark is dit hetmeest uitgesproken het geval. De selectieveinterventies in de vorm van lokale en regionaleprojecten moeten een wezenlijke bijdrage leve-ren aan de economische herstructurering van het hele gebied. De tentoonstellingen van deprojecten zijn erop gericht de iba als voorbeeldte laten dienen voor andere gebieden in Duits-land en andere landen. De Blauwe Stad is eenlokaal project dat bedoeld is om Oost-Groningenals geheel uit de negatieve spiraal te halen endaarmee de leefbaarheid in het hele gebied tevergroten. Het project is eveneens als voorbeeldgaan dienen voor andere gebieden in Nederlanden heeft bovendien in binnen- en buitenlandbekendheid gekregen. Het groeiconcept-2040concentreert zich op de regio Portland en krijgtbetekenis in zowel lokale als regionale projecten.De projecten die uit de Regiodialoog zijn voort-gekomen, hebben allemaal een regionale bete-kenis. De regio wordt bovendien in de contextvan het Noordwest-Europese kerngebiedgeplaatst, waardoor de ligging veel centralerblijkt te zijn dan vanuit de Nederlandse context.

Ontwikkelingsplanologie moet zoveel mogelijkrecht doen aan de fysieke, bestuurlijke en anderekenmerken van een gebied. Hierbij gaat het nietalleen om het behoud van de huidige identiteit,maar ook om de ontwikkeling van een nieuwe.Belangrijk is om bij de discussies hierover steedszowel achteruit als vooruit te kijken.

Ontwikkel planconcepten die open én verenigend zijn

KenmerkenBij het behoud van de bestaande identiteit vaneen gebied en de ontwikkeling van een nieuweidentiteit spelen planconcepten een voornamerol. Een planconcept geeft immers in kernachtigevorm, via woorden en beelden, uitdrukking aande wijze waarop een beleidsmaker of eenbelanghebbende aankijkt tegen de gewensteontwikkeling van de ruimtelijke inrichting en deaard van de noodzakelijk geachte interventies


functies op elkaar te betrekken en op een kwali-tatief hoger plan te brengen. Houd er wel rekeningmee dat een planconcept moet groeien en tot was-dom moet komen: van ideevorming via ontwerpentot uitwerking. Door een planconcept als icoon telaten fungeren kan het bijdragen aan de gewensteimagoverbetering van het gebied.

Richt het planproces als innovatieproces in

KenmerkenOntwikkelingsplanologie wordt gekenmerktdoor een open planproces. De initiatiefnemerbetrekt al in een vroeg stadium brede groepenvan overheden, maatschappelijke organisaties,bedrijven en burgers bij het planproces ominzichten uit te wisselen over de problemen en uitdagingen in het gebied en om ideeën tegenereren over oplossingsrichtingen. Daarbijworden ook partijen uitgenodigd die niet aan de bestaande overlegcircuits deelnemen. Er isruimte voor dialogen, waarin de deelnemersproberen elkaar te begrijpen en tot hun recht telaten komen. Het overleg wordt vooral opgevatals een spel, waarin het gezamenlijke belangwordt gerealiseerd.

Bij ontwikkelingsplanologie die is gericht opsysteeminnovaties, krijgt het open planproceshet karakter van een innovatieproces. Het plan-proces staat immers in het teken van het ontwer-pen en realiseren van een systeeminnovatie. Een innovatieproces is op te vatten als een openplanproces met bijzondere aandacht voor hetgenereren van de creativiteit die nodig is om eenkwalitatieve sprong te maken. De kwalitatievesprong wordt verwoord en verbeeld in het plan-concept. Het innovatieproces vergt een door-dachte procesarchitectuur, met aandacht voorinnovatiemanagement en kennismanagement.

Omdat het proces in grote mate onvoorspelbaaris, is het echter niet te plannen. Innovatie-management is er daarom op gericht gunstigevoorwaarden te scheppen, bijvoorbeeld een stimulerend klimaat. Belangrijke activiteiten zijn verrassende ontmoetingen organiseren,gezamenlijk feitenonderzoek doen en gezamen-

lijk ontwerpen. Kennismanagement biedt daar-bij ondersteuning door advisering, kennisuit-wisseling enzovoort. Tijdens het innovatie-proces wisselen momenten van openheid en van geslotenheid elkaar voortdurend af.

Het spel: redelijk succesvol De variëteit aan deelnemers aan het ‘Spel om de ruimte’ is erg groot: overheden, maatschap-pelijke organisaties, bedrijfsleven, ontwerp-bureaus, enzovoort. Om speltechnische redenenwaren geen individuele burgers uitgenodigd. De deelnemers spelen een actieve rol. Zij krijgennamelijk allemaal de opdracht om projectvoor-stellen in te dienen. Er ontstaan dan ook allerleiverrassende ontmoetingen en coalities, waaruitinnovatieve projectvoorstellen voortkomen.Omdat Bureau BrabantStad nogal intern gerichtis, slaagt het er niet in de regie over het proces te voeren of gezamenlijk ontwerpen in praktijkte brengen. Om het spel niet te ingewikkeld temaken, is geen aandacht besteed aan gezamen-lijk feitenonderzoek of kennismanagement.

Besteed vooraf veel aandacht aan de procesarchitectuur

De onderzochte planningspraktijken bevestigenhet idee dat een innovatieproces een doordachteprocesarchitectuur vergt, ook al laat het proceszich niet plannen. Doordat de procesarchitectuurbij de Blauwe Stad een incrementeel karakterheeft, wordt op sommige belangrijke momentenad hoc of niet gehandeld, met als gevolg dat hetcommitment van de bevolking soms wegzakt of dat er onnodige irritatie ontstaat. Doordat de Stichting Blauwe Stad weinig met de buiten-wereld communiceert, ontstaat in de streekbovendien het idee dat het project is verzand. Enomdat de bevolking voorafgaand aan sommigehoorzittingen onvoldoende over de verande-ringen in het planconcept wordt geïnformeerd,spuit zij veel kritiek. Bij de Regiodialoog is hetinnovatieproces vooraf in hoofdlijnen doordacht.Dit gebeurt onder andere op basis van interac-tieve planvorming, het herhaaldelijk doorlopenvan de kennisspiraal en onderzoekend ontwer-pen. Door al doende leren wordt het proces vervolgens verder uitgewerkt. De iba heeft in


lende locaties verschillende functies gecombi-neerd. Doordat het concept wel aangeeft omwelke functieveranderingen het gaat, maar dezeniet in detail beschrijft, werkt het als een rich-tingwijzer voor de systeeminnovatie en niet alsblauwdruk. ‘Emscherpark’ verenigt op een inno-vatieve manier functies als wonen of werken met functies als landschap, cultuur en recreatie;het type functies dat wordt gecombineerd en demanier waarop dit gebeurt, verschillen eveneenssterk per locatie. Het ‘perspectivische incremen-talisme’, dat binnen de iba in praktijk wordtgebracht, blijkt een vruchtbare aanpak om tege-lijkertijd richting te geven en de openheid tebewaren. Dit gebeurt via de ontwikkeling vaneen langetermijnperspectief, in de vorm van eenaantal hoofdthema’s, en de realisering van ditperspectief via selectieve interventies, in devorm van concrete projecten. De Regiodialoogmaakt duidelijk dat het ontbreken van een plan-concept ertoe kan leiden dat het project onvol-doende richting krijgt. Het principe ‘People-Planet-Profit’ is namelijk onvoldoende specifiekom als richtingwijzer voor de deelprojecten tedienen.

De planningspraktijken wijzen uit dat een plan-concept moet groeien en tot wasdom moetkomen. Haast is dus uit den boze. Zo gaat aan deperiode van ontwerpen een periode van idee-vorming vooraf en volgt daarna een periode vanuitwerking. Het ontstaan en de ontwikkeling vanhet concept de ‘Blauwe Stad’ is illustratief. Ditplanconcept vindt zijn oorsprong in het idee vanhet Oldambtmeer. Haasken en Timmer hebbendit idee op basis van een groot aantal bilateralegesprekken ontwikkeld en verrijkt. De ontwerp-bureaus Heeling, Krop & Bekkering en h+n+skrijgen daarna van de provincie opdracht hetidee tijdens een prijsvraag op hun eigen manie-ren verder uit te werken. Het bureau Hagenbeek& Yap maakt vervolgens het eerste ontwerp voorde Blauwe Stad. Daarna volgt een ontwerpvisievan bureau B+B voor het bestemmingsplan eneen stedenbouwkundige en architectonischeuitwerking van bureau Karelse Van der Meer eningenieursbureau dhv. Uit het voorbeeld blijktook dat het enkele jaren kan duren voordat het

planconcept tot wasdom komt. In het geval vande Blauwe Stad duurt dit zelfs tien jaar. Door delage dynamiek in Oost-Groningen (een onder-drukgebied) en het vernieuwende karakter vanhet planconcept levert dit echter geen grote problemen op; wel duurt het hierdoor enige tijdvoordat het concept wordt gerealiseerd en er eeneconomische en sociale impuls aan het gebiedwordt gegeven.

Schenk aandacht aan de uiteenlopende functies van planconcepten

De planconcepten vervullen een aantal belang-rijke functies. ‘Emscherpark’ heeft een sterkeintentionele functie. Het concept drukt immersgrote ambities uit. In iets mindere mate geldt ditook voor het ‘groeiconcept-2040’ en de ‘BlauweStad’. De planconcepten vervullen daarnaast een communicatieve functie. Het idee van hetOldambtmeer roept duidelijke beelden op, diede mensen gemakkelijk kunnen oppakken. Zo isde oppervlakte van het meer gelijkgesteld aandie van de braakliggende landbouwgrond in hetgebied. De uitbeeldingen van de ‘Blauwe Stad’en het ‘groeiconcept-2040’ fungeren bovendienals iconen, die bij de betrokkenen tot de verbeel-ding spreken. Doordat ‘Emscherpark’ de naamvan de sterk vervuilde rivier verbindt met hetidee van een parklandschap, draagt het bij aan de imagoverandering van het gebied. De con-cepten vervullen een cognitieve functie doordatzij richting geven aan een aantal onderzoeken,waaronder marktonderzoeken. De plancon-cepten vervullen tot slot een handelingsgerichtefunctie. ‘Emscherpark’ mobiliseert een grotehoeveelheid en verscheidenheid aan betrokke-nen, die in totaal 100 lokale en regionale projec-ten realiseren en voor 2,25 miljard Euro in bewe-ging zetten! De projectoproepen, ontwerpwed-strijden en tentoonstellingen spelen daarbij eengrote rol. Het ‘groeiconcept-2040’ mobiliseertde betrokkenen, doordat metro het conceptmet hen gezamenlijk definieert.

Open en verenigende planconcepten zijn onont-beerlijk. De openheid van een planconcept biedtruimte aan onvoorspelbaarheid en dynamiek.Door het verenigend karakter zijn verschillende


ideevorming niet te veel voorgestructureerdmoet worden. Het gebruik van een ‘smart board’werkt om die reden belemmerend. In Portlandworden in buurthuizen ontwerpbijeenkomstengeorganiseerd om ideeën te genereren voor denieuwe centra langs de lightrail. De betrokkenenkomen vijf dagen bij elkaar om een intensieveontwerpdialoog te voeren. Op basis van hunideeën maken de ontwerpers schetsen, die vervolgens weer worden besproken. Dit leverttalloze vernieuwende en praktische ideeën op.Voor een aantal iba-projecten wordt op locatieeen open ontwerpatelier georganiseerd. Burgersen andere betrokkenen krijgen daarbij de kanshet ontwerp met de ontwerpers te bespreken enideeën te leveren. Op deze manier bestaat hetontwerpproces uit een zoektocht naar een plan-concept dat verbindt en richting geeft. Debetrokkenen begrijpen op deze manier beter dat een ontwerp geen vaststaand gegeven is ende ontwerpers kunnen hun ontwerpen verrijkenen praktischer maken. Door gezamenlijk ont-werpen kan zo een levend ontwerp ontstaan, dat de betrokkenen bindt en als een katalysatorgaat werken.

Werk een strategie uit voor de effectieve inzet van kennismanagement

De meeste onderzochte planningspraktijkenkennen geen uitgewerkte strategie voor kennis-management. Wel zijn bepaalde activiteiten totkennismanagement te rekenen. Zo adviseert de provincie Groningen de wethouders van debetrokken gemeenten over zaken als financie-ring en bespreking van het plan met de raad. Deiba gmbh adviseert de projectgroepen naast definanciering over zaken als de organisatie van hetproject en de ontwerpwedstrijden. In sommigegevallen besteden de initiatiefnemers veel aan-dacht aan de communicatie om het projectbekendheid te geven en draagvlak te creëren. Zo houdt Alterra presentaties en ‘roadshows’voor mogelijke belangstellenden over de Regio-dialoog. Anderen gaan zelfs letterlijk de straatop. Zo rijdt het projectbureau van de BlauweStad met een informatiebus naar de gemeenten.In de communicatie speelt de vorm soms eengrote rol. Zo trekt het multifunctionele centrum

van de Blauwe Stad door zijn opvallende vorm-geving sterk de aandacht. Hetzelfde geldt bij-voorbeeld voor de Gasometer en een aantalkunstobjecten in het Emschergebied. Zij funge-ren als iconen die de aandacht vestigen op desysteeminnovatie en het beeld ervan sterk bepalen.

In de opzet van de Regiodialoog speelt kennis-management wel een voorname rol. Het werk-atelier, het regioforum en de marktplaats zijnzodanig georganiseerd dat de deelnemers degelegenheid krijgen hun kennis te expliciteren,de expliciete kennis uit te wisselen, enzovoort.

Wissel openheid af met geslotenheidWe hebben al eerder vastgesteld dat openheiden geslotenheid elkaar moeten afwisselen. Ditzien we in alle planningspraktijken. De afwisse-ling van openheid en geslotenheid werkt vooralgoed als de ideeën van de open bijeenkomstenvoldoende worden meegenomen en de uitkom-sten van het gesloten bijeenkomsten voldoendeworden gecommuniceerd. Bij de Blauwe Stadkrijgt de bevolking tijdens openbare informatie-avonden de gelegenheid om op de ontwerpen te reageren. Daarnaast is er ook veel bilateraaloverleg om bijvoorbeeld conflicten of eigen-domsaangelegenheden in besloten kring tebespreken. In Noord-Limburg doet een grotehoeveelheid en verscheidenheid aan mensenmee aan het werkatelier, het regioforum en de marktplaats. Alterra en de raad van toezichtselecteren de ideeën. Deze ideeën leveren vervolgens weer de input voor een volgende bijeenkomst. In Portland worden de burgers tijdens de gezamenlijke ontwerpbijeenkomsten,de ‘open huizen’ en dergelijke gestimuleerdideeën te genereren. Daarbij wordt ook volopgebruik gemaakt van hun kennis. metro of degemeente selecteren de ideeën daarna in meergesloten kring. De iba gmbh roept alle over-heden, maatschappelijke organisaties en bedrij-ven in de regio op projectvoorstellen in te dienen; de beoordeling gebeurt door de project-organisatie en de deelstaat zelf.


Duitsland weliswaar een lange traditie, maarbiedt geen vastomlijnde benadering. Voordat zij op het Emschergebied wordt toegepast,wordt de procesarchitectuur goed doorgeno-men. Uitgangspunten als ‘werken met lokaleprojectgroepen’, ‘ideeën de tijd geven om te rijpen’, ‘ontwerpwedstrijden organiseren’, en‘projecten tentoonstellen’ spelen een voornamerol. Deze vorm van procesarchitectuur werkt inde praktijk erg goed.

Organiseer verrassende ontmoetingenIn sommige planningspraktijken wordt veelwerk gemaakt van verrassende ontmoetingen en die blijken goed te werken. Zo bevordert degrote diversiteit aan deelnemers uit Noord-Limburg en daarbuiten dat er tijdens de Regio-dialoog nieuwe coalities ontstaan en dat descheiding tussen stad en land wordt doorbroken.In de Verenigde Staten heeft het betrekken vanbrede groepen burgers een lange traditie, dieook wettelijk is vastgelegd. In Portland wordtdaarom een groot scala aan participatievormentoegepast. Ook hier ontstaan nieuwe coalities,bijvoorbeeld tussen bouwbedrijven en milieu-organisaties. Bij de iba zijn de teams die de projectvoorstellen maken, erg divers qua samen-stelling. Daarnaast trekt men op grond van het‘vreemdheidsprincipe’ gerenommeerde ont-werpers van buiten het gebied en zelfs uit hetbuitenland aan. Zij kunnen gemakkelijker vraag-tekens plaatsen bij opvattingen die voor debetrokkenen uit het gebied vanzelfsprekend zijnen oplossingsrichtingen bedenken waar dezebetrokkenen niet aan denken. Zo doorbreekteen Zwitserse stedenbouwkundige het geslotenkarakter van de mijnbouwwijk Schüngelbergmet een ontwerp voor een veel opener uitbrei-ding van de wijk. Verder spelen directe contac-ten tussen de betrokkenen een voorname rol.Belangrijk is dat zij elkaar leren begrijpen en datzij een gemeenschappelijke taal ontwikkelen.Mensen die aan verschillende netwerken deel-nemen, spelen als bruggenbouwers daarin eencruciale rol.

Voer gezamenlijk feitenonderzoek uitGezamenlijk feitenonderzoek speelt in deonderzochte praktijken maar een beperkte rol.Dat dit onrechte is, blijkt deels uit de nadeligeconsequenties hiervan. Doordat het woning-marktonderzoek in opdracht van de StichtingBlauwe Stad wordt uitgevoerd, zijn de provincie,de gemeenten en de bouwbedrijven bij hetonderzoek betrokken. De landbouwsector isbetrokken doordat het onderzoek naar de moge-lijke wateroverlast die de aanleg van het meervoor de landbouw zou kunnen opleveren, inopdracht van de landinrichtingscommissie wordtuitgevoerd. Andere betrokkenen en belang-hebbenden, zoals bewonersgroepen en milieu-organisaties, worden echter niet betrokken enstaan daardoor kritisch tegenover de uitkomsten.In de Regiodialoog voeren de deelnemers eengezamenlijke swot-analyse uit. Daarna volgt er een excursie om het gebied samen met zijnsterktes, zwaktes, kansen en dreigingen beter te leren kennen. Het belang van gezamenlijk feitenonderzoek wordt onderstreept doordat de deelnemers nauwelijks gebruik maken van de plan- en gebiedsanalyse die het kennisinsti-tuut Alterra voorafgaand aan de Regiodialooguitvoerde. Zij beschouwen de analyse blijkbaarniet als iets van henzelf. Dit is een gemiste kans.

Ontwerp gezamenlijk en laat het planconcept tot wasdom komen

Gezamenlijk ontwerpen speelt – gelukkig – eengrotere rol. Bij de Blauwe Stad is weliswaar geensprake van gezamenlijk ontwerpen, maar welvan iteratief ontwerpen. Elk ontwerp wordtsteeds tijdens een aantal informatieavonden aande bevolking gepresenteerd. De reacties daaropworden vervolgens weer meegenomen in eenvolgend ontwerp. Op deze manier groeit hetplanconcept en komt het tot wasdom. DeBlauwe Stad fungeert dan ook als een ‘sensiti-zing concept’, waarvan de inhoud niet vastligt.Bij de Regiodialoog levert het werkatelier eengroot aantal innovatieve ideeën voor de regio op.De belangrijkste worden tijdens het regioplat-form uitgewerkt, op hun haalbaarheid getoetsten tijdens de markt aan belangstellenden ‘ver-kocht’. Een les uit de Regiodialoog is dat de


Koppel projecten aan ruimtelijke planvormingAlle projecten in de onderzochte praktijken worden verbonden met de ruimtelijke plan-vorming. Meestal zijn de projecten daarbij leidend ten opzichte van de plannen. Zo wordtde Blauwe Stad in het streekplan opgenomennadat de Stichting De Blauwe Stad haar plan alheeft gelanceerd. De gemeenten maken daarnagezamenlijk een nieuw bestemmingsplan. DeRegiodialoog neemt het bestaande omgevings-plan van de provincie als vertrekpunt. De deel-nemers beschouwen de projectideeën als inno-vatieve uitwerkingen ervan. Tijdens de selectieworden de ideeën daar ook op gecheckt.Hoewel de projecten verbonden zijn met deruimtelijke planvorming, dragen zij door huninnovatieve karakter en hun aandacht voor duur-zaamheid zelf meestal ook al bij aan een hogerebelevingswaarde. In Portland schaart men ver-schillende lokale initiatieven onder het groei-concept-2040. Deze initiatieven komen daar-door minder op zichzelf te staan en worden meereen onderdeel van een samenhangend geheel,dat de richting van de realisering van het groei-concept uitgaat. Ook de projecten die tijdens de iba zijn gerealiseerd, zijn in veel gevallen leidend ten opzichte van de regionale plannen en bestemmingsplannen.

Zoek (nieuwe) financieringsbronnenAlle onderzochte planningspraktijken bevesti-gen dat het voor de financiering van de projectenuitermate belangrijk is actief op zoek te gaan naar financieringsbronnen. Een inspirerendplanconcept, zoals het ‘Emscherpark’ of de‘Blauwe Stad’, is behulpzaam bij het loskrijgenvan geld van de deelstaat, het Rijk, de provincie,de Europese Unie en dergelijke. De Regio-dialoog maakt daarnaast duidelijk dat het voor de financiering belangrijk is aan te sluiten bijbestaande beleidskaders, zoals het omgevings-plan. Daardoor komen er immers gemakkelijkergelden vrij. Deze praktijk maakt echter ook duidelijk dat de voorwaarden voor subsidie-regelingen soms een belemmering vormen. Zobemoeilijkt de voorwaarde van de provincieLimburg dat bij een rood-voor-groen-projecteerst het groen moet worden aangelegd de uit-

voering, omdat het rood nu juist het geld voorhet groen moet opleveren.

Ook het vinden van nieuwe financieringsvormenis belangrijk. Interessante voorbeelden zijn: de voorfinanciering, de gemeenschappelijkeregeling, de projectenenveloppe en het lokale enregionale ontwikkelingsfonds. In de VerenigdeStaten zijn dit constructies als tax incrementfinancing en local improvement district.

Baken taken van uitvoeringsorganisaties af en beperk hun levensduur

Ook deze les valt uit de planningspraktijken te trekken, zij het dat afwijking hiervan nietmeteen de ‘doodsteek’ van een project betekent.Afgebakende taken en een beperkte levensduurbevorderen immers een flexibele en doelge-richte manier van werken. Bij de Blauwe Stadvolgen de projectorganisaties elkaar na ongeveerdrie jaar op, waarbij de taken steeds veranderen:de Stichting Blauwe Stad onderzoekt en organi-seert de haalbaarheid, de Stuurgroep BlauweStad bereidt daarna de uitvoering voor en deBlauwe Stad bv neemt vervolgens de uitvoeringter hand. Hoewel de iba gmbh de regie voert endus niet zelf projecten uitvoert, heeft zij even-eens een beperkte levensduur. Het uitgangspuntis dat de betrokkenen de creativiteit en inspan-ning die nodig zijn om innovatieve projecten terealiseren, niet langer dan zo’n tien jaar kunnenopbrengen: twee jaren voor de ontwikkeling vaneen strategie en van projectvoorstellen, vijf jaarvoor de realisering van de projecten en drie jaarvoor de veiligstelling ervan. Hierbij moet welworden opgemerkt dat Projekt Ruhr de uitvoe-ring van enkele iba-projecten met een langerelooptijd voortzet. metro, dat al 25 jaar bestaat,wijst overigens uit dat een lange levensduur niet altijd een belemmering is voor innovatieveprojecten.

Beleg de uitvoering niet te hoogVooral uit de meer omvangrijke planningsprak-tijken, zoals iba Emscherpark en Portland, blijktdat het raadzaam is de uitvoering van de projec-ten aan lagere overheden en particulieren (deprojectdragers) over te laten. Het regionale


Om te bevorderen dat het open planproces hetkarakter van een innovatieproces krijgt, is hetnodig de procesarchitectuur vooraf goed uit testippelen, ook al laat het proces zich niet plan-nen. Verrassende ontmoetingen bevorderen een nieuwe kijk op problemen en uitdagingenvan het gebied en op oplossingsrichtingen.Gezamenlijk ontwerpen draagt bij aan oplos-singen die vernieuwend zijn én door de betrok-kenen worden gedragen. Gezamenlijk feiten-onderzoek en kennismanagement verdienenmeer aandacht.

Koppel planvorming en investeringen enscheid regie en uitvoering

KenmerkenDe ervaringen met gebiedsgericht beleid wijzenuit dat een succesvolle toepassing van ontwikke-lingsplanologie niet verzekerd is. Gebiedsgerichtbeleid is namelijk niet altijd effectief en efficiënt.Bovendien laat de uitvoering nogal eens te wen-sen over. Bij ontwikkelingsplanologie wordt danook bijzondere aandacht besteed aan de uitvoe-ring. Voor de uitvoerbaarheid van een ontwerpof planconcept is het belangrijk al in een vroegstadium van de planvorming rekening te houdenmet de financiering. Bij de eerste versies gaat hetalleen om globale schattingen, bij latere versiesom uitgewerkte kosten-batenberekeningen.Door omgekeerd de fysieke investeringsprojec-ten aan de ruimtelijke planvorming te koppelen,wordt bevorderd dat de projecten deel uitmakenvan een integrerend ontwerp of plan. Dit isbevorderlijk voor de belevingswaarde.

Omdat het vaak om grote investeringen gaat, is het cruciaal nieuwe financieringsvormen tevinden. Naast de eigen begrotingen, subsidiesvan het Rijk en cofinanciering door de eu zijn er creatieve vormen van financiering mogelijk,zoals een regionaal ontwikkelingsfonds of eenprojectenveloppe. Verder zijn een effectieve uitvoeringsorganisatie en een uitvoerings-programma belangrijk. Ook hierbij is publiek-private samenwerking relevant.

Het spel: veel aandacht voor financieringDoor de opzet van het ‘Spel om de ruimte’ besteden de deelnemers al in een vroeg stadiumaandacht aan de financiering van de projecten.Zij zijn hiertoe ook min of meer gedwongen,omdat er alleen projecten op de blokjeskaartverschijnen als de financiering (fiches) en degoedkeuring (handtekeningen) rond zijn. Hetexpertpanel houdt hier toezicht op. De meestespelers besteden omgekeerd ook veel aandachtaan de ruimtelijke effecten van de projecten.Vooral voor de ruimtelijke ordenaars blijkt dit gemeengoed te zijn. Op beide speldagenbedenken de deelnemers verschillende nieuwefinancieringsconstructies, zoals een regionaalfonds voor groenbeheer en de financiering vangroene projecten uit woningbouw. Het spelbiedt geen gelegenheid met verschillendeuitvoeringsorganisaties of uitvoeringsprogram-ma’s te experimenteren, omdat het dan te ingewikkeld zou worden.

Schenk tijdige aandacht aan financieringHet belang hiervan blijkt uit de gevolgen die tijdige financiering met zich brengt. In drie planningspraktijken gaat het goed. Bij de BlauweStad en de iba Emscherpark is er in het begin-stadium al meteen aandacht voor de financiering.Bij de oorspronkelijke ideevorming over hetOldambtmeer volgt al een eerste schatting. De Stichting de Blauwe Stad gaat daarna al snelmet het consortium van bouwbedrijven om detafel zitten om de economische haalbaarheid in te schatten. Omdat het ontwerp van b+b opbasis van globaal rekenwerk financieel onhaal-baar blijkt, maken Karelse Van der Meer en dhv op basis van een kosten-batenanalyse eenaangepast ontwerp. De iba gmbh sluit voor elk goedgekeurd project met de projectdragerseen overeenkomst af met daarin de financiering.Daarnaast worden de projecten meteen aan een kosten-batenanalyse onderworpen. Verder worden er businessplannen opgesteld.

Bij de Regiodialoog gaat het minder goed. Definanciële haalbaarheid van de projecten komtniet aan de orde en daardoor moeten de onder-handelingen erna nog beginnen. Dit vertraagt de uitvoering van een aantal projecten.


conflicten en maatschappelijke ontwikkelingen.De invloed van deze factoren moet niet mecha-nisch worden opgevat: het gaat er vooral om hoe de betrokkenen een bepaalde factor inter-preteren en hoe zij vervolgens omgaan met demogelijkheden en beperkingen die de factoroplevert.

Voor alle betrokkenen is het belangrijk dat zijrelaties kunnen opbouwen en onderhouden.Innovatiemanagers moeten bovendien debetrokkenen bij elkaar kunnen brengen en cultuurverschillen weten te overbruggen. Ontwerpers moeten in staat zijn samen met deanderen ideeën te genereren, deze in een brederte kader plaatsen en ze te verbeelden. Een ofmeer beleidsmakers moeten inspirerend leider-schap tonen. Bij hoogoplopende conflicten zijnde betrokkenen meestal nauwelijks bereid hundenkkaders aan te passen; bij gematigde conflic-ten zijn zij hiertoe vaak wel bereid als zij maarworden geconfronteerd met kennis of metgebeurtenissen die hiermee in tegenspraak zijn. Het feit dat aan het regionale niveau geenformele bestuurlijke invulling wordt gegeven,levert vaak een gebrek aan bestuurlijke slag-kracht op, maar schept tegelijkertijd de moge-lijkheid een regionaal innovatienetwerk op tebouwen. Maatschappelijke ontwikkelingen die als een serieuze dreiging of zelfs als een crisis worden ervaren, kunnen betrokkenen stimuleren hun denkkaders aan te passen.

Het spel: individuele vaardigheden bepalen het succes

Op beide speldagen blijken de vaardigheden vande deelnemers belangrijk. Sommige deelnemerstonen te weinig initiatief en creativiteit om inno-vatieve voorstellen te maken, coalities te smedenen dergelijke en spelen daardoor een marginalerol. Anderen weten juist door een sterk persoon-lijk optreden creatieve voorstellen te bedenkenen te realiseren. Door een gebrek aan informeelleiderschap slaagt Bureau BrabantStad er niet inde regie te voeren. De positie van de provincie isbovendien niet sterk genoeg om ten opzichte vande steden een leidende rol te spelen. Daar komtbij dat de rivaliteit tussen de grote steden de

besluitvorming verlamt. Om het spel niet teingewikkeld te maken, wordt de invloed van de maatschappelijke ontwikkelingen niet mee-genomen. Wel spoort het gefingeerde ministerievan Economische Zaken & Landbouw op de eerste dag de andere spelers aan sneller metresultaten te komen.

Zoek naar personen met de nodige vaardigheden

Ook in de onderzochte planningspraktijken spelen personen met sterke vaardigheden eengrote rol. Stimulerend is vooral de combinatievan een communicatieve en visionaire ontwer-per en een bestuurder die informeel leiderschaptoont. Bij de Blauwe Stad leveren Haasken enTimmer in het beginstadium de visionaire ideeënen mobiliseert gedeputeerde Beukema hetbestuurlijke en maatschappelijke draagvlak.Minister-president Zöpel van de deelstaatNoordrijn-Westfalen en de landschapsarchitectGanser vormen samen de ‘drijvende krachten’achter de iba Emscherpark. Ganser weet doorzijn grote gedrevenheid, zijn grote strategischeinzicht, zijn visionaire ideeën en zijn brede ken-nis de betrokkenen enthousiast te maken en debouwtentoonstelling succesvol vorm te geven.Zöpel weet eveneens door zijn gedrevenheid enzijn strategische inzicht het nodige bestuurlijkedraagvlak voor de iba te mobiliseren en denodige bestuurlijke samenwerking tussen debetrokken ministeries te bewerkstelligen. Verderspelen personen die constructieve relaties kun-nen aangaan en verschillende werelden kunnenoverbruggen een bijzondere rol. Zo slaagtKnijpstra, die de wereld van de landbouw en die van het bestuur weet te overbruggen, erin de gronden voor de Blauwe Stad voortvarend te verwerven.

Accepteer conflicten maar voorkom escalatieConflicten zijn vaak onvermijdelijk door deomvang van de systeeminnovatie, de ingrijpendeverandering die zij voortbrengt en de belangendie op het spel staan. Het heeft dan ook geen zin te proberen conflicten te vermijden. De ibagmbh heeft dit geprobeerd door thema’s als vervoer en werkgelegenheid buiten beschou-


orgaan kan zich dan concentreren op de architec-tuur van het innovatieproces en op de regie over het proces. Hierbij is het belangrijk markt-situaties te creëren en zakelijke afspraken temaken. Door bijvoorbeeld projectoproepen te organiseren, kan de organisatie geschikte projectdragers selecteren. Door ontwerpwed-strijden uit te schrijven, kan zij de kwaliteit van de ontwerpen verhogen. En door project-contracten met kwaliteitsafspraken af te sluiten,kan zij de projectdragers afrekenen op hunprestaties en de gerealiseerde kwaliteiten.

In Portland blijken de projectdragers bereid tezijn tot grotere investeringsrisico’s doordat zijgedeelde verantwoordelijkheid dragen. Boven-dien blijken de regionale bouwbedrijven doorhun identificatie en binding met het gebiedeveneens bereid grotere risico’s te nemen. Ditgeldt ook voor de bouwbedrijven die bij deBlauwe Stad zijn betrokken. Naar verwachtingzullen de fusies in de bouwwereld deze moge-lijkheid in de toekomst echter beperken. DeRegiodialoog wijst uit dat de uitvoering van deprojecten stagneert als projectdragers hun rol te vrijblijvend opvatten of over te weinig organi-serend vermogen beschikken.

Verwerf tijdig grond De iba Emscherpark en de Blauwe Stad makenduidelijk dat de tijdige grondverwerving van cruciaal belang is voor een succesvol uitvoe-ringsprogramma. De deelstaat Noordrijn-Westfalen verwerft al gronden ruimschootsvoordat de iba begint en brengt deze onder ineen grondbank. Zo worden grootschaligeindustrieterreinen die vrijkomen en waarvoorgeen belangstelling bestaat, in de grondbankondergebracht. Op deze manier voorkomt dedeelstaat grondspeculatie en blijven de terreinenmet de bijbehorende gebouwen behouden. InOost-Groningen voorkomen de gemeenten die bij de Blauwe Stad zijn betrokken, grond-speculatie doordat zij vroegtijdig en gelijktijdighet voorkeursrecht vestigen. Bovendien zijn in de ontwerpen die tot dan toe verschijnen,geen bouwlocaties weergegeven. De DienstLandelijk Gebied kan de benodigde gronden

vervolgens voortvarend verwerven en waarnodig ruilen.

Besteed in het uitvoeringsprogramma aandacht aan kwaliteitsbewaking

Aandacht voor kwaliteitsbewaking voorkomt dat de gebruikswaarden en vooral de belevings-waarden onder druk komen te staan doordat ertussentijds allerlei veranderingen plaatsvinden.Belangrijk daarbij is dat de kwaliteitsbewakingniet alleen in handen is van de direct betrokke-nen, maar ook van relatieve buitenstaanders. Bij de Blauwe Stad voorkomt de provincieGroningen dat er woningen in een lager seg-ment worden gebouwd, tenzij ‘objectieve ont-wikkelingen’ daar aanleiding toe geven. Devrom-inspectie ziet er nauwlettend op toe datdit daadwerkelijk gebeurt. Bij de iba Emscher-park waakt de iba gmbh over de kwaliteit van de projecten. Zij maakt daarover afspraken metde projectdragers en legt deze afspraken vast inprojectcontracten. De unesco ziet erop toe datde gebouwen van de mijnschacht Zollverein, die de status van wereldcultuurerfgoed hebbengekregen, hun monumentale karakter behou-den.

Verbind ruimtelijke planvorming en de uitvoeringvan concrete projecten met elkaar. Schenk in hetbeginstadium al aandacht aan de financiering. Het vinden van nieuwe financieringsbronnen en -vormen is hierbij cruciaal. Voor de doelgericht-heid en flexibiliteit van uitvoeringsorganisaties is het relevant dat zij afgebakende taken en eenbeperkte levensduur hebben. Tijdige grondver-werving en kwaliteitsbewaking zijn cruciaal vooreen succesvol uitvoeringsprogramma.

Schakel de juiste mensen in, leer conflictenhanteren en ontwikkel een innovatienetwerk

KenmerkenHet succes van ontwikkelingsplanologie wordtniet alleen bepaald door de manier waaropbetrokkenen in de regio invulling geven aan de kenmerken ervan, maar ook door uiteen-lopende factoren die hierop van invloed zijn,zoals persoonlijke vaardigheden, intensiteit van


hoogte – ook zelf te creëren. Door bijvoorbeeldverschillende ruimtelijke vraagstukken in eengebied op elkaar te betrekken, maken betrokke-nen deze vraagstukken complexer. Dit biedt vervolgens de mogelijkheid de problemen enuitdagingen van het gebied anders te definiërenen er andere oplossingen voor te vinden.

Ontwikkelingsplanologie blijkt vooral toepas-baar in situaties die gekenmerkt worden door:

– Complexe en dynamische ruimtelijke vraag-stukken. Ontwikkelingsplanologie is vooralgeschikt voor ruimtelijke vraagstukken, waarbijeen grote hoeveelheid en verscheidenheid aanruimteclaims in het geding is en waarbij boven-dien sprake is van een hoge maatschappelijke enruimtelijke dynamiek (overdrukgebieden). Juistdan is het belangrijk te stimuleren, te ontwikke-len en te innoveren. De onderzochte plannings-praktijken wijzen overigens uit dat ontwikke-lingsplanologie ook kansrijk is als de maatschap-pelijke dynamiek juist laag is en een krachtigeimpuls nodig heeft (onderdrukgebieden).

– Een grote hoeveelheid en verscheidenheid aan betrokkenen. De grote hoeveelheid en ver-scheidenheid aan ruimteclaims brengt meestalmet zich mee dat er ook een grote hoeveelheiden verscheidenheid aan organisaties, groepen en individuen bij betrokken is. Doordat er meersectoren in het geding zijn, is het belangrijk viainnovatiemanagement verschillende relatie-netwerken met elkaar in contact te brengen en te verbinden.

– Openheid voor nieuwe ideeën. Het innovatie-proces komt alleen tot zijn recht als er voldoendeopenheid is om de problemen en uitdagingengezamenlijk te ontdekken en gezamenlijknieuwe oplossingen te zoeken. Dit betekent datde initiatiefnemer niet vertrekt vanuit een voor-opgezette probleemdefinitie en een vooropge-zette oplossing, die alleen nog maar gerealiseerdhoeft te worden. De systeeminnovatie zal dannamelijk niet van de grond komen en de anderebetrokkenen zullen afhaken.

– Voldoende urgentiegevoel. Ontwikkelings-planologie vergt van de beleidsmakers enbelanghebbenden een aanzienlijke inspanninggedurende langere tijd. De daarvoor benodigde

binding aan het innovatieproces ontstaat alleenals de betrokkenen het onderwerp belangrijkvinden, bijvoorbeeld omdat zij bepaalde dreigin-gen willen keren of juist bepaalde uitdagingenwillen aangaan. Bovendien moeten zij het besefdelen dat zij er met elkaar moeten uitkomen.

Tegelijkertijd stellen we vast dat ontwikkelings-planologie steeds meer aan betekenis zal winnendoor de hoge maatschappelijke dynamiek. Ditbetekent niet dat de nieuwe praktijk van ontwik-kelingsplanologie de bestaande praktijk van toe-latingsplanologie helemaal zal vervangen. Detoenemende ruimteclaims aan de ene kant en deschaarste aan ruimte aan de andere kant makeneen bepaalde mate van overheidsreguleringimmers noodzakelijk.

Bovendien kunnen toelatingsplanologie en ontwikkelingsplanologie in de praktijk heel goed samengaan. De planningspraktijk rond deBlauwe Stad maakt bijvoorbeeld duidelijk dateen bestemmingsplan met uitwerkingsbevoegd-heid voldoende flexibel is. Dit type bestem-mingsplan maakt het immers mogelijk al snel de planologische procedures te starten, hetvoorkeursrecht te vestigen en met de feitelijkegrondwerving te beginnen. Doordat dit bestem-mingsplan bovendien de mogelijkheid biedt delocaties van de bebouwing, het meer en derge-lijke alleen schetsmatig weer te geven, wordtgrondspeculatie (en ook nimby-gedrag) nogverder tegengegaan. Verder biedt het bestem-mingsplan ruimte om de wensen uit de streek inde uitwerking mee te nemen en geeft het debetrokken bouwbedrijven de mogelijkheid opde meest actuele woningmarktverwachtingen inte spelen. Doordat het bestemmingsplan op basisvan enkele opeenvolgende ontwerpen en aan-vullend onderzoek wordt uitgewerkt, kan hetplanconcept groeien en tot wasdom komen enwordt het steeds meer verrijkt.


wing te laten, maar het gevolg is slechts dathierop de nodige kritiek volgt en Projekt Ruhrdeze thema’s na afloop van de iba alsnog moetoppakken.

Belangrijk is wel de conflicten hanteerbaar temaken. De planningspraktijken leveren hiervanverschillende voorbeelden. Zo slaagt metro erdoor het gezamenlijk formuleren van het vraag-stuk (verspreide verstedelijking, aantasting vannatuur, landschap en landbouw) en van de aan-pak (groeiconcept-2040) in de consensus inPortland te bevorderen. De provincie Groningenvoert onder andere veel bilaterale gesprekkenmet de boeren en richt een landbouwoverleg-groep op. De dienst Landelijk Gebied koopt degrond van de grootste tegenstanders als eersteop. Door een duidelijke regie te voeren, weet de provincie daarnaast de rivaliteit tussen degemeenten te overwinnen. Ook gezamenlijkeondernemingen, zoals de poging in de Regio-dialoog om de Floriade naar Noord-Limburg tehalen, kunnen helpen conflicten te overwinnen.

Speel in op de bestuurlijke leegte door een regionaal innovatienetwerk te ontwikkelen

In de meeste onderzochte planningspraktijken issprake van bestuurlijke leegte op het regionaleniveau. In het Emschergebied biedt het feit datregionale organen als het Kommunal VerbandRuhrgebiet een zwakke positie hebben de deel-staat de mogelijkheid iba gmbh op te richten. Dit informele orgaan, dat geen bestuurlijkebevoegdheden en geen eigen geld heeft, maarwel een grote vakinhoudelijke en communica-tieve competentie, slaagt erin een grootschaligregionaal innovatienetwerk op te bouwen en deiba op een ambitieuze en voortvarende manierte regisseren. Projekt Ruhr werkt momenteel op een vergelijkbare manier. Bij de Blauwe Stadwordt de bestuurlijke leegte op het regionaleniveau gecompenseerd door de ondernemendehouding van de provincie Groningen, die voort-durend het initiatief neemt. De Regiodialoogslaagt er onder andere in de werelden van staden land, die traditioneel sterk gescheiden zijn, bij elkaar te brengen en de kloof te overbruggen.Alleen in de regio Portland is geen sprake van

bestuurlijke leegte, omdat metro al sinds 1978een officieel regionaal bestuursorgaan is. Ditsuccesvolle orgaan is in de Verenigde Staten overigens uniek.

Speel tijdens het project al in op de dynamiek Maatschappelijke ontwikkelingen die alsserieuze dreiging of als crisis worden ervaren,vormen eveneens een stimulans tot innovatie.Oost-Groningen bijvoorbeeld is al jaren eenonderdrukgebied. Een belangrijke aanleidingvoor de realisering van de Blauwe Stad is eenimpuls te geven aan de sociaal-economischeleefbaarheid van het gebied. In de loop van het project de Blauwe Stad wordt, doordat de klimaatverandering aandacht krijgt. meer werkgemaakt van waterberging, waardoor de kadesen dijken worden verhoogd. Het Emschergebiedbijvoorbeeld is een gebied dat niet alleen sterkvervuild is, maar waar ook de economischebedrijvigheid en de bevolkingsomvang terug-lopen. Dit vormen belangrijke drijfveren voor deiba. Wanneer tijdens de iba duurzame ontwik-keling op de agenda komt, is dit aanleiding om de thema’s aan te passen. Na de iba komt dewerkgelegenheid op de agenda, wat de projec-ten beïnvloedt die Projekt Ruhr gaat uitvoeren.

Personen met sterke vaardigheden spelen een grote rol. Vooral de combinatie van eencommunicatieve en visionaire ontwerper en een bestuurder die informeel leiderschap toont is belangrijk. Door het ingrijpende karakter van een systeeminnovatie zijn conflicten onver-mijdelijk. Vermijd ze dus niet, maar maak ze welhanteerbaar. De bestuurlijke leegte op regio-niveau biedt de mogelijkheid een regionaalinnovatienetwerk op te bouwen. Belangrijk isom in te spelen op de maatschappelijke dyna-miek die zich al tijdens het project voordoet.

Bruikbaarheid van ontwikkelingsplanologie

Ontwikkelingsplanologie is geen panacee, dat inalle omstandigheden toepasbaar is: zij is name-lijk vooral geschikt voor situaties met specifiekekenmerken. Deze situaties zijn niet alleen maareen feitelijk gegeven, want ze zijn – tot op zekere


l it e r at u u r

Adviesgroep Internationale Tuinbouwadviseurs (2002), Projectvestiging Californië: projectplan ten behoeve vanstidug-aanvraag 2002, Adviesgroep InternationaleTuinbouwadviseurs, Venlo.

Alphen, D. (2003), Ruimtelijke kwaliteit en ruimtelijke effec-ten: een hechte relatie, interne notitie, RuimtelijkPlanbureau, Den Haag.

Alterra (2000), wcl’s ingekleurd, Wageningen: Alterra. Belzer, D. en G. Autler(2002), Transit Oriented

Development: Moving from rhetoric to reality,Washington: The Brookings Institution and GreatAmerican Station Foundation.

Bianco, M.J., R. Moses & L. Mumford (2001), ‘Competingparadigms of growth in Portland’ Planning Perspectives,nr. 16: 95-114.

Bijleveld, H. & M. Renoù (2002), Schön en Rein, Den Haag:Ministerie van vrom.

Bruin, J.A., E.F. ten Heuvelhof & R.J. in ’t Veld (2002),Procesmanagement, Schoonhoven: Academic Service.

Carton, L. e.a (2003), ‘The urban network game: innova-tions in development planning’, in I. Mayer. & W.Veeneman (red.), Games in a world of infrastructures,Delft: Eburon.

Castells, M. (1995), The rise of the network society, 3 volumes, Oxford: Blackwell.

Dammers, E. (2000), Leren van de toekomt, Delft: Eburon. Dammers, E. e.a. (1999), Innoveren en leren, Den Haag:

nrlo. Dammers, E. e.a. (2002), Innoveren in de groene ruimte: een

inventarisatie van methoden, Wageningen: Alterra. Danielzyk, R & G. Wood (1993), ‘Restructuring old indus-

trial and inner urban areas’, European Planning Studies,nr. 1: 123-147.

dlg Groningen (1998), Raamplan HAK Oldambt,Groningen: dlg Groningen.

Glasbergen, P. (red.) (1994), Milieubeleid, Den Haag:vuga.

Dooren, N. van (1996), ‘We zoeken naar een nieuwe identiteit voor een verwaarloosde regio’, Blauwe Kamer,nr. 1: 28-34.

Dooren, N. van (1999), ‘iba Emscherpark: een onzekeretoekomst van een vernieuwingsimpuls in het Ruhr-gebied’, Blauwe Kamer, nr. 4.

Dunphy, R.T. (1997), ‘Moving beyond gridlock: traffic anddevelopment’, ULI-Urban Land Institute: 39-53.

Esselbrugge, M. (2003), Openheid en geslotenheid eenkwestie van combineren, Delft: Eburon.

Finke, L. & H.P. Neumeyer (1999), ‘Die iba Emscherpark:ein Beispiel für eine nachhaltige Regionalentwicklung?’,Informationen zur Raumentwicklung, nr. ?: 195-203.

Frijters, E. (2003), Farmtycoon, Eindhoven: tu Eindhoven.Ganser, K. (1996), ’Architecture as a process’, in K. Wachten

(red.), Change without growth, Eutin: Struves Verlag.Groningen, Provincie (1998), Ontwerp streekplanuitwerking

De Blauwe Stad, Provincie Groningen. Healey, P. (2003), ‘Place, identity, and local politics:

analysis, initiatives in deliberative governance’, pp. 60-87in M. Hajer & H. Wagenaar (red.), Deliberative policyanalysis, Cambridge: Cambridge University Press.

Heiden, N. van der (2003), ‘Best practices van ontwikke-lingsplanologie’, rom-special, september 2003: 3-9.

Horst a/d Maas, Gemeente (2001), Beleidsnota strategischeontwikkelingsfondsen, Gemeente Horst a/d Maas.

iba gmbh (1989), Internationale BauausstellungEmscherpark: Memorandum zu Inhalt und Organiation,Dusseldorf: Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr.

iba gmbh (1996), Werkstatt für die Zukunft vonIndustrieregionen: Memorandum der internationalenBauausstellung Emscherpark 1996-1999, Dusseldorf:Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen undVerkehr.

iba gmbh (1999a), Die Erfahrungen der iba Emscherparkund Programmbausteine für die Zukunft: Memorandumiii, Dusseldorf: Ministerium für Stadtentwicklung,Wohnen und Verkehr.

iba gmbh (1999b), Katalog der Projekte, Dusseldorf:Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen undVerkehr.

iba (2003), Internationale Bauausstellung Website,http://www.iba.nrw.de.

Innovatienetwerk Groene Ruimte en Agrocluster,International Centre for Integral Studies & Ministerie vanlnv (2002), Samenleving in transitie: een vernieuwendgezichtspunt, Den Haag: Innovatienetwerk GroeneRuimte en Agrocluster.

ipo (2001), Van ordenen naar ontwikkelen, Den Haag:Interprovinciaal Overleg.

isocarp (1999), The future of industrial regions, Den Haag:isocarp.

Janssen-Jansen, L. (2001), ‘Het plan van de toekomst: integraal en regionaal?’, pp. 56-75 in G. de Roo en M. Schwartz (red.), Omgevingsplanologie: een innovatiefproces, Den Haag: Sdu Uitgevers.

Jonge, J.M. de (2001), ‘Meester van de paradox’. BlauweKamer, nr. 5: 23-33.

Literatuur 172 • 173

Het Rijk moet wel faciliteren

Dit neemt niet weg dat het voor een succesvolletoepassing van ontwikkelingsplanologie belang-rijk is een aantal belemmeringen in het bestaanderuimtelijke beleid op te heffen. Wij ondersteunenhet uitgangspunt van Van der Cammen e.a(2003) dat het Rijk op de eerste plaats de juistevoorwaarden moet scheppen en dat de rol vaninitiatiefnemer of regisseur ligt bij een of meerpartijen in de regio die direct bij een initiatief totontwikkelingsplanologie betrokken zijn. Hierbijvalt te denken aan provincie, gemeenten, maat-schappelijke organisaties en bedrijfsleven. Dedepartementen van de rijksoverheid dienen de initiatieven in de regio op de eerste plaats te faciliteren en daarnaast als partner aan die initiatieven deel te nemen. Wij onderschrijven de aanbevelingen van Van der Cammen e.a. in dit verband eveneens. In het bijzonder onder-schrijven wij de noodzaak de weten regel-geving te versoberen en te stroomlijnen, deruimtelijkeordeningsprocedures te versnellen en te integreren en beleidsruimte te scheppenom – onder voorwaarden – af te kunnen wijkenvan het ruimtelijke beleid van de rijksoverheid.Dit laatste maakt het wel belangrijk dat Rijk, provincie, gemeenten en andere overheden duidelijke prestatieafspraken voor gebieds-ontwikkeling maken.

Daarnaast moet het Rijk bevorderen dat debetrokkenen in de regio meer mogelijkheden krijgen werk te maken van ontwikkelingsplano-logie. Zo kunnen zij regionale programmeringen fondsvorming juridisch bevorderen, demogelijkheden voor financiële verevening in de regio (projectenveloppen) vergroten enmogelijkheden scheppen tot een provinciaalvoorkeursrecht en provinciale grondbanken.

Ook voor vrom is er een taak weggelegd. Hetgaat immers niet alleen om extra bevoegdhedenen middelen voor de betrokkenen in de regio’s:het gaat er ook om dat zij de vaardigheden enhoudingen die horen bij innovatieprocessen, aan-leren en dat zij tot innoveren worden gestimu-leerd. Belangrijke vaardigheden en houdingenzijn: ruimte kunnen laten aan anderen, kunnenomgaan met tegengestelde gezichtspunten, vertrouwen kunnen opbouwen, kunnen inspire-ren, enzovoort. Voor het aanleren hiervan zijn trainingen en spelsimulaties behulpzaam.Trainingen in ontwikkelingsplanologie wordenonder andere door het nirov georganiseerd.Simulaties bieden leerzame experimenteerruimten, waarin de deelnemers hun nieuwevaardigheden en houdingen kunnen ontwikke-len én uitproberen. De betrokkenen in de regiokunnen tot innoveren worden gestimuleerd doortijdens werkbezoeken en excursies ervaringenuit te wisselen en door in rondetafelbijeenkom-sten goede praktijken te bespreken. Een belang-rijk ‘bijeffect’ hiervan is dat de deelnemers doorde kennisname van goede praktijken ook huneigen ambitieniveaus verhogen. Om dit goed tot zijn recht te laten komen, is het belangrijk ook ervaringen uit het buitenland mee te nemen.Omdat er op regionaal niveau gewoonlijk onvol-doende menskracht en tijd is om kennis en ervaringen uit te wisselen en goede praktijken te bespreken, moet dit vanuit het rijksniveauworden georganiseerd, bijvoorbeeld vanuit hetministerie van vrom. Te denken valt bijvoor-beeld aan een vliegende brigade die de regionalepartijen ondersteunt waar belangrijke knelpun-ten en uitdagingen ontstaan. Dit voorkomt dat inelke regio afzonderlijk het wiel opnieuw moetworden uitgevonden.


Literatuur 174 • 175

Vanreusel, J. (1995), ‘De reconversie van het Ruhrgebied’Archis, nr. 5: 58-65.

Vermunt, B, N. Aarts & C. van Woerkum (2003), Gebiedender wijzen, deel 2, Wageningen: WageningenUniversiteit.

Voogd, H. (1996), Facetten van de planologie, Alphen a/dRijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.

Vries, J. de (2003), ‘Richtingloze ruimtelijke ordening’,Stedenbouw & Ruimtelijke Ordening, nr. 2: 6-9.

vrom, ministerie van (1998), Evaluatie van rom-aanpak,Den Haag: Ministerie van vrom.

vrom, ministerie van (2001), Vijfde nota over de ruimtelijkeordening, deel 1, Den Haag: Ministerie van vrom.

vrom, ministerie van (2002), Vijfde nota over de ruimtelijkeordening, deel 3, Den Haag: Ministerie van vrom.

vrom, ministerie van (2003), Van hindermacht naar ontwikkelkracht?, Den Haag: Ministerie van vrom.

vrom-raad (2001), Kwaliteit in ontwikkeling, Den Haag:vrom-raad.

Wachtmeerster, M. (2000), ‘Blauwe Stad’. Spil, nr. 143/144: 44-48.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998),Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Rapporten aan deRegering nr. 53, Den Haag: Sdu Uitgevers.

Wintjes, A., J. Roos, M. Wijermans & R. Leopold (2000),Naar een mobiele werkplaats, Werkdocument,Wageningen: Alterra.

Wissink, B. (2001), ‘Omgevingsplaning in de nieuwegeografie’, in G. de Roo en M. Schwarz Omgevings-planning, een innovatief proces, Den Haag: Sdu.

Zonneveld, W. (1991), Conceptvorming in de ruimtelijkeplanning, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.

Jonge, J.M. de & M. Pleijte ‘Evaluatie en reflectie’. In AlterraRegiodialoog: naar een systeeminnovatie in de praktijk,Alterra-rapport 808, Wageningen: Alterra.

Kilper, H. & G. Wood (1995), ‘Restructering policies: the Emscher park international building exhibition’, in P. Cooke The rise of the rustbelt, London: UniversityCollege London Press.

Klaassen, A.W. (2000), Ruimtelijk beleid in theorie en praktijk, Den Haag: Elsevier/Samson.

Kunzmann, K.R. (1999), ‚Die iba Emscherpark aus inter-nationaler Perpspektive betrachtet’, Informationen zurRaumentwicklung, nr. ?: 219-223.

Leopold, R. & C.M. Goossen (2000), Gebieds- en plan-analyse Noord-Limburg, intern rapport, Wageningen:Alterra.

Limburg, Provincie (2001), Provinciaal OmgevingsplanLimburg, Venlo: Van Grinsven.

Mansfeld, M.J.M. van (2003), ‘Een proces met resultaat-verplichting’, in Alterra Regiodialoog: naar een systeeminnovatie in de praktijk, Alterra-rapport 808,Wageningen: Alterra.

Mansfeld, M.J.M. van, J. Heurkens & G. Peterink (2000),Regiodialoog Noord-Limburg: een integrale benaderingvan een regio in beweging, Venray: Peterink & Partners.

Mansfeld, M.J.M. van & M. Wijermans (2001),Procesarchitectuur Marktplaats Regiodialoog…en de wegdaarnaar toe, Werkdocument, Wageningen: Alterra.

Mayer, H.N. & W. Siebel (1998), ‘Neue Formen politischerPlanung: iba Emscher Park und expo 2000 Hannover’,disp 134: 4-11.

Mayer, I. e.a. (2003), ‘Het Spel om de Ruimte: Experimen-teren met Ontwikkelingsplanologie in Brabantstad’,Bestuurswetenschap, nr. 6: 494-519.

metro (1992), Home Rule Charter, Portland: metro.metro (1994), Region 2040 Public involvement report,

Portland: metro.metro (2002), metro Regional Data Book, Portland:

metro.Metz, T. (1998), Nieuwe natuur, Baarn: Ambo.Needham, B. (2003), ‘Onmisbare toelatingsplanologie’,

Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, nr. 2: 39-43.Nelissen, N.J.M. (1993), ‘De revival van leiderschap bij de

overheid’, Openbaar Bestuur, nr. 6-7: 8-13.Nonaka, I. & H. Takeuchi (1995), The knowledge creating

company, Oxford: Oxford University Press. Novio Consult (2003), Belemmeringen en kansen voor een

gebiedsgerichte aanpak in het stedelijke gebied. NocioConsult, Nijmegen.

nrlo (1999), Innoveren met ambitie, nrlo-rapport nr. 99/17, Den Haag: nrlo.

Peterink & Partners (2001), Draaiboek Marktplaats, Venray:Peterink & Partners.

Projekt Ruhr (2001), Report 01/02, Essen: Projekt Ruhr.Reiderland, Scheemda & Winschoten (1998),

Bestemmingsplan Blauwe Stad, Assen: Bügel HajemaAdviseurs.

Reiderland, Scheemda & Winschoten (2000a),Uitwerkingsplan Blauwe Stad 2000 ex artikel 11 wro,Gemeenten Reiderland, Scheemda & Winschoten/Reiderland/Scheemda/Winschoten.

Reiderland, Scheemda & Winschoten (2000b), Partiële herziening Blauwe Stad ex artikel 10 wro,. GemeentenReiderland, Scheemda & Winschoten/Reiderland/Scheemda/Winschoten.

Reiderland, Scheemda & Winschoten (2001), Nota ziens-wijzen, commentaar en wijziging, Gemeenten Reiderland,Scheemda & Winschoten/Reiderland/Scheemda/Winschoten.

Roo, G. de (2003), ‘De bestuurlijke gevolgen van ontwik-kelingsplanologie’, Paper gepresenteerd tijdens dePlandag, 5 juni 2003, Gent.

Rusk, D. (1999), Inside game outside game: winning strategies for saving urban America, Washington, dc:Brookings Institution Press.

Sabatier, P.A. (1993), ‘Policy change over a decade or more’,in P.A. Sabatier & H.C. Jenkins-Smith Policy change andlearning, Boulder: Westview Press.

Sack, M. (1999), Siebzig Kilometer Hoffnung, Stuttgart:Deutsche Verlags-Anstalt.

Schön, D.A. (1971), Beyond the stable state, New York:Norton.

Schön, D.A. & M. Rein (1994), Frame reflection, New York:Basic Books.

Seng, Y.H. (2000), De stad als uitdaging, Rotterdam: naiUitgevers.

Shaw. R. (2002), ‘The international building exhibition(iba), Emscher Park, Germany: a model for sustainablerestructuring?’. European Planning Studies, nr.1: 77-97.

Sijmons, D.F. (2002), ‘De voldongen fictie’, Archis, nr. 4: 71-77.

Silverman, D. (2001), Interpreting qualitative data, Londen:Sage Publications.

Smeets, P.J.A.M. & M.J.M. van Mansfeldt (2002), The land-scape dialogue, Engineering Consultancy Forum onSustainable Development of Shanghai, mei 2002,Shanghai.

Sociaal Economische Raad (2002), Vijfde nota ruimtelijkeordening, Advies 01/07, Den Haag: Sociaal EconomischeRaad.

Spit, T.J.M. (2003), Ontwikkelingsplanologie als beleids-opgave, Inaugurale rede Universiteit Utrecht, Utrecht.

State of Oregon (1973), Oregon’s department of land conservation and development, Oregon’s statewide planning goals and guidelines,http://www.lcd.state.or.us/goalhtml/goals.html

Stichting Regiodialoog (2001). Dialoognieuws; over de regiodialoog Noord-Limburg, nr., Venray: Peeterink &Partners.

Teisman, G.R. (1997), Sturen via creatieve concurrentie,Inaugurale rede Katholieke Universiteit Nijmegen,Nijmegen.


Bijlage i 176 • 177

b i j l ag e i

Deelnemers aan het ‘Spel om de ruimte’

Het ‘Spel om de ruimte’ is op

14 november en 10 december 2002

gespeeld in de Guus Hiddinkzaal van het

Philips Stadion in Eindhoven. Op beide

speldagen waren er circa 50 deelnemers.

De meeste deelnemers waren op beide

dagen aanwezig.

DeelnemersAmi, R.A.R. (Brabantse

Ontwikkelingsmaatschappij)Beek, H. van (ministerie van ez)Bloemberg, J. (ministerie van vrom)Boer, W. (provincie Noord-Brabant)Burggraaff, M. (Brabants Steunpunt

Jeugdwelzijn)Clabbers, B. (ministerie van lnv)Crommenacker, P. van den (gemeente

Boxtel)Dingenouts, P. (gemeente Bergen op

Zoom)Dongen, M. van (ministerie van vrom) Dooremalen, F.J.L. van (provincie Noord-

Brabant)Dubbeldam, L.P. (Sociaal-Economisch

Overlegorgaan Brabant)Dwarshuis, M. (anwb)Euwe, E. (ministerie van v&w)Gaalen, P. van (provincie Noord-Brabant)Galle, M. (Ruimtelijk Planbureau)Geurts, J. (pog Brabants Centrum van

Gehandicaptenbeleid)Gielis, R. (provincie Noord-Brabant)Goris, J. (gemeente ’s-Hertogenbosch)Hogenbosch, B. (Amstelland

Ontwikkeling) Hoorn, A. van (Ruimtelijk Planbureau)Hoorn, I. van (lnv, Regiodirectie Zuid)Hund, F. (gemeente Eindhoven)Hurk, A. van (gemeente Breda)Jongma, S. (ministerie van ez)Klein, P. van der (Brabants Steunpunt

Jeugdwelzijn)Kloet, P. (gemeente Helmond)Knoops, Mr. M.M.A.M. (nvob Gewest

Noord-Brabant)

Kreij, J.L. van (zlto)Leeuwen, M. van (Ruimtelijk Planbureau)Letchert, H. (provincie Noord-Brabant)Lucas, I. (gemeente Oss)Matijsen, J. (lnv, Regiodirectie Zuid)Mentink, M.H.G. (provincie Noord-

Brabant)Michielse, A. (gemeente Breda)Mol, A. (provincie Noord-Brabant)Molkenboer, S. (gemeente Uden)Noordman, J. (zlto)Nugteren, H.P. (Rijkswaterstaat)

Opsteegh, H. (zlto)Padt, B. van der (gemeente Boxtel)Piek, M. (Ruimtelijk Planbureau)Post, M. (provincie Noord-Brabant)Ree, P. van (Bureau BrabantStad)Reinders, M.P. (provincie Noord-Brabant)Rikken, J.A.M. (Bureau Samenwerkende

Kamers van Koophandel Noord-Brabant)

Schaaf, W.J.C. (ministerie van ez)Spil, M. (gemeente Tilburg)Steen, F. van der (provincie Noord-

Brabant)Stroeken, F. (Royal Haskoning)Timmers, W. (Katholieke Bond voor

Ouderen)Tisma, A. (Ruimtelijk Planbureau)Urk, W. van (ministerie van v&w)Verhoeven, A. (Bureau Samenwerkende

Kamers van Koophandel Noord-Brabant)

Vermaat, T.a.v. E. (Bureau voorEmancipatiezaken)

Vis, G.A.J. (ministerie van lnv)Weijden, T.A.G.M. van der

(Hoogheemraadschap West-Brabant)Wit, S.J.N. de (provincie Noord-Brabant)Wouters, I (Bureau BrabantStad)

ObservatorenAsselt, M. van (icis)Klooster, S. van’t (icis)Metz, T. (Bureau De Stad)Staffhorst, B. (Universiteit van Amsterdam)Verschoor, W. (Universiteit van

Amsterdam)

OrganisatorenCarton, L.J. (Technische Universiteit Delft)Dammers, E. (Ruimtelijk Planbureau)Jong, W.M. de (Technische Universiteit

Delft)Mayer, I. (Technische Universiteit Delft)Nauta, C.M. (Royal Haskoning)Roseboom, K. (imi)Ruisendaal. B. Verwest, F. (Ruimtelijk Planbureau)

b i j l ag e i i

Respondenten

Blauwe StadHarkink, M. (Planadvies & Uitvoering bv)Imming, H. (hotel In den Stallen)Lyklema, A. (Geveke Bouw bv)Kimmenade, J. van (Geveke Bouw bv)Kleine, J. (Planadvies & Uitvoering bv,

Blauwe Stad bv)Menninga, H. (Provincie Groningen)Prins, P. (Noordelijke Land- en Tuinbouw

Organisatie)Sterkenburg, G. (Stichting Het Groninger

Landschap)Timmer, J. (Architecten en Adviseurs

Timmer)Vlietstra, J.G. (Gemeente Winschoten)Waalkens, H.E. (Noordelijke Land- en

Tuinbouw Organisatie)Zeevaart, J.B. (Gemeente Reiderland)

Regiodialoog Noord-LimburgAmmerlaan, J. (Proefstation lastuinbouw)Driessen, G.H.M. (Provincie Limburg)Fasol, R. (Rabobank Maashorst)Kessels, P.J.F. (Gemeente Venlo)Knops, R.W. (Gemeente Horst aan de aas)Mansfeld, M.J.M. (Alterra)Peterink, G. (Peterink & Partners)Rooij, C. van (Limburgse Land- en

Tuinbouwbond)Stelder, P.J.C.W. (Gemeente Venlo)Waart, R. van de (Know House)Wintjes, A. (Alterra)Wit, B. de (liof, NV Noord-Limburg)

Vervoersgerichte ontwikkeling in Portland

Allen, B. (Portland DevelopmentCommittee)

Bijl, R. van der (rvdb)Brooks, W. (Gemeente Hillsboro)Caroll, J.F. (Caroll Investments, Citizen

Advisory Committee)Dettweiler, J. (Tri-met)Diede, V. (Streetcar)Fischler, M. (Tri-met)Glastra van Loon, M. (otak)

Guichard, M. (metro)Loffelmacher, D. (Pac Trust)Mc Crae, B. (Caroll Investments)Mc Curdy, M.K. (1000 Friends of Oregon)Mehaffy, M.W. (Pac Trust)Oeser, S. (metro)Selinger, P. (Tri-met)Stacey, B. (1000 Friends of Oregon)Thomas, D. (Citizen Advisory Committee)Whitmore, P. (metro)

iba EmscherparkBürklein, K.D. (Kommunalverband

Ruhrgebiet)Grothe, H. (Kommunalverband

Ruhrgebiet)Heidner, G. (Entwicklungs-Gesellschaft

Zollverein gmbh)Heinrich, W. (Bewohnersgruppe

Schüngelberg)Höber, A. (Projekt Ruhr gmbh)Kühmichel, K. (Galerie für Architektur und

Arbeit Gelsenkirchen) Roters, W. (Entwicklungs-Gesellschaft

Zollverein gmbh)Scheuvens, R. (Scheuvens + Wachten fsw

Dortmund)Schneider, W. (Stadt Gelsenkirchen)Schwarze Rodrian, M. (Projekt Ruhr

gmbh)Schwarzhoff, G. (TreuHandStelle

Consulting gmbh)Zlonicky, P. (iba gmbh)

Bijlage i i 178 • 179

co lo fo n

OnderzoekEd Dammers (projectleider) Femke Verwest Bastiaan Staffhorst (Universiteit van

Amsterdam)Wigger Verschoor (Universiteit van

Amsterdam)Charlotte Nauta (Royal Haskoning).

Verder werkten Francien Aliar en Gisela Mohaboe mee aan het onderzoek.

Het onderzoeksteam heeft bij de ontwikke-ling van het conceptuele kader dankbaargebruik gemaakt van de inzichten van devolgende externe experts: Dick van Alphen (Raad voor Ruimtelijk,

Milieu en Natuur Onderzoek) Ernst ten Heuvelhof (Technische

Universiteit Delft) Jannemarie de Jonge (Alterra)Maarten Hajer (Universiteit van

Amsterdam) Niek van der Heiden (ministerie van

vrom) Wil Zonneveld (otb/ Technische

Universiteit Delft).

Iedere gevalsbeschrijving is afzonderlijkdoor een expert van commentaar voorzien.We konden hierbij een beroep doen op: Jan Kleine (Blauwe Stad bv) voor deBlauwe Stad, Raymond Knops (gemeenteHorst aan de Maas) voor de RegiodialoogNoord-Limburg, Noël van Doorn,(zelfstandig landschapsarchitect) voor deiba Emscherpark en Martin Glastra vanLoon (Urban Design and Town Planning)voor de Vervoersgerichte Ontwikkeling inPortland.

EindredactieDrs. G.J. van der Spek,Communicatietrainingen en tekstadviezen

Foto omslagJan Zandé

Ontwerp en productieTypography Interiority & Other Serious Matters, Den Haag

DrukDrukkerij Die Keure, Brugge

© NAi Uitgevers, Rotterdam/RuimtelijkPlanbureau, Den Haag/2004

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,opgeslagen in een geautomatiseerdgegevensbestand, of openbaar gemaakt,in enige vorm of op enige wijze, hetzijelektronisch, mechanisch, door foto-kopieën, opnamen, of enige andere manier,zonder voorafgaande schriftelijke toe-stemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16bAuteurswet 1912jo het Besluit van 20 juni1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17Auteurswet 1912, dient men de daarvoorwettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht(Postbus 882, 1180 aw Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uitdeze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.

Van werken van beeldend kunstenaars,aangesloten bij een cisac-organisatie,zijn de publicatierechten geregeld metBeeldrecht te Amsterdam. © 2004, c/o Beeldrecht Amsterdam

Niet alle rechthebbenden van degebruikte illustraties konden wordenachterhaald. Belanghebbenden wordt ver-zocht contact op te nemen met NAi Uitgevers, Mauritsweg 23, 3012 jr Rotterdam.

NAi Uitgevers is een internationaal georiënteerde uitgever, gespecialiseerdin het ontwikkelen, produceren en distribueren van boeken over architectuur,beeldende kunst en verwante disciplines.

www.naipublishers.nl

isbn 90 5662 374 5

ov e r d e a ut e u r s

Ed Dammers is sinds januari 2002 als senioronderzoeker aan

het Ruimtelijk Planbureau verbonden, met als specialisatie

toekomstverkenning en beleidsanalyse. In 2000 is hij aan

de Universiteit Leiden gepromoveerd op het proefschrift

Leren van de toekomst: over de rol van toekomstscenario’s in

het nationale energiebeleid. Hij is als socioloog afgestudeerd

aan de Universiteit Utrecht.

Femke Verwest is sinds januari 2002 als onderzoeker werk-

zaam bij het rpb. Zij houdt zich daar vooral bezig met het

analyseren van ruimtelijk relevante bestuurskundige en

maatschappelijke ontwikkelingen. Zij studeerde bestuurs-

kunde aan de Universiteit van Leiden (1996-2001).

Bastiaan Staffhorst specialiseert zich op het (snij)vlak van

bestuurlijke en democratische vernieuwing, stedelijke her-

structurering en ruimtelijke ordening. Hij is nu werkzaam

als docent Beleid en bestuur aan de uva.

Wigger Verschoor richt zich op onderzoek naar en advise-

ring over democratische vernieuwing, open planprocessen

en de rol van ontwerpen daarin. Hij werkt nu bij stipo

consult.

Ontwikkelingsplanologie Lessen uit en voor de praktijk · 2019. 9. 16. · flexibiliteit in de...

Documents

Transcript of Ontwikkelingsplanologie Lessen uit en voor de praktijk · 2019. 9. 16. · flexibiliteit in de...