Milieu-inbreuken en milieumisdrijven in het komende...

Steven Declercq (19954141)

Universiteit Gent

Scriptie tot het behalen van het diploma “Master in het Milieurecht”

Milieu-inbreuken en milieumisdrijven in het

komende handhavingsbeleid: is deze summa

divisio werkbaar?

Master in het Milieurecht

Promotor: Professor Dr. L. Lavrysen m.m.v. Dr. Carola Billiet

Academiejaar 2008-2009

2

INHOUDSOPGAVE

LIJST VAN AFKORTINGEN 4

INLEIDING 5

1. OPZET EN KRACHTLIJNEN VAN HET MILIEUHANDHAVINGSDECREET IN EEN

NOTENDOP 7

1.1. DOELSTELLINGEN 7

1.1.1. Historiek 7

1.1.2. Toepassingsgebied 7

1.1.3. Opzet van het Milieuhandhavingsdecreet 8

1.2. KRACHTLIJNEN VAN HET MILIEUHANDHAVINGSDECREET 9

1.2.1. Beleid en organisatie 9

1.2.2. Toezicht, handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen 10

1.2.2.1. Toezicht 10

1.2.2.2. Bestuurlijke handhaving 11

1.2.2.3. Milieu-inbreuk versus milieumisdrijf 12

1.2.2.4. Strafrechtelijke handhaving 13

1.2.2.5. Veiligheidsmaatregelen 14

1.3. WERDEN NIET WEERHOUDEN IN HET HANDHAVINGSINSTRUMENTARIUM VAN HET

MILIEUHANDHAVINGSDECREET 15

1.3.1. De bestuurlijke transactie 15

1.3.2. De bestuurlijke dwangsom 15

2. MILIEU-INBREUK VERSUS MILIEUMISDRIJF 17

2.1. BEGRIPSOMSCHRIJVING 17

2.1.1. Milieu-inbreuk 17

2.1.1.1. Definitie en aanpak 17

2.1.1.2. De lijst van milieu-inbreuken onder de loep 20

2.1.2. Milieumisdrijf 22

2.2. ARGUMENTEN VOOR EN TEGEN DE INDELING MILIEU-INBREUK VERSUS MILIEUMISDRIJF 24

2.2.1. Ten geleide 24

2.2.2. Argumenten à charge 25

2.2.2.1. Problemen van samenloop en onderscheid 25

2.2.2.2. Doelstellingen en bijhorend kostenplaatje; too much too little 25

2.2.2.3. Strijdigheid met internationale verplichtingen 26

2.2.3. Replieken 27

3

2.2.3.1. Samenloop en kwalificatie van sanctioneerbare gedragingen 27

2.2.3.2. Het bestuurlijk handhavingsapparaat 27

2.2.3.3. Strijdigheid met internationale verplichtingen 28

2.3. EEN EVALUATIE 28

2.3.1. Samenloop en kwalificatie van de overtreding 28

2.3.2. De middelen worden niet doelmatig ingezet in het realiseren van een grotere graad van

vervolging 30

2.3.3. Schendig van internationale verplichtingen 31

2.3.4. Bestuurlijke straffen en het legaliteitsbeginsel, wat met de overtreder? 31

3. DE SUMMA DIVISIO KRITISCH GEWOGEN IN HET KADER VAN DE

DOELSTELLINGEN VAN HET MILIEUHANDHAVINGSDECREET 34

3.1. AANGEPASTE STRAFFEN IN HET LICHT VAN DE AARD VAN DE OVERTREDING 34

3.2. KANTTEKENINGEN BIJ DE RANDVOORWAARDEN 34

3.2.1. Het stilzwijgen van de procureur bij een proces verbaal van milieumisdrijf 34

3.2.2. Bedenkingen bij het inlossen van de hooggespannen verwachtingen betreffende

onderscheid milieu-inbreuk versus milieumisdrijf 37

3.2.2.1. Het onderscheid is positief doch er is meer 37

3.2.2.2. Het toezicht is de topprioriteit 38

3.2.2.3. Aanmaningen, bestuurlijke maatregelen en een pleidooi voor de bestuurlijke

dwangsom 39

BESLUIT 43

BIBLIOGRAFIE 46

4

LIJST VAN AFKORTINGEN

APR Algemene Praktische Rechtsverzameling

art. artikel

BS Belgisch Staatsblad

DABM Decreet Algemene Bepalingen inzake Milieubeleid

e.v. en volgende

GAS Gemeentelijk Administratieve Sancties

Ibid. ibidem (op dezelfde plaats)

nr. nummer

o.m. onder meer

Parl. Doc. Parlementaire Documenten

Sv. Wetboek van Strafvordering

TMR Tijdschrift voor Milieurecht

TvW Tijdschrift voor Wetgeving

Vl. Parl. Vlaams Parlement

5

INLEIDING

1. Het milieuhandhavingsbeleid zal binnenkort, minstens wat opzet en instrumentarium betreft,

niet meer zijn als voorheen. Aan de basis hiervan ligt het Milieuhandhavingsdecreet, voluit het

decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende

algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) met een titel XVI “Toezicht, handhaving en

veiligheidsmaatregelen”.1 De verdere uitvoering van het Milieuhandhavingsdecreet is gebeurd in

het Milieuhandhavingsbesluit, voluit het besluit van de Vlaamse Regering van 12 december

2008 tot uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene

bepalingen inzake milieubeleid.2 Het meest in het oog springend in het Milieuhandhavingsbesluit

is de lijst met milieu-inbreuken, verdeeld over 12 bijlagen.

Of deze vernieuwing ook het gewenste resultaat zal hebben, valt grotendeels af te wachten

gezien het Milieuhandhavingsdecreet op het ogenblik van het finaliseren van dit schrijven

slechts enkele dagen in werking is getreden.3

2. Op het Milieuhandhavingsdecreet komt binnenkort nog een vervolgdecreet. Het ontwerp van

decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake

milieubeleid en tot wijziging aan diverse bepalingen inzake de milieuhandhaving werd op 22

april 2009 door de plenaire vergadering van het Vlaams parlement aangenomen. Het

vervolgdecreet en het vervolgbesluit milieuhandhaving worden niet behandeld in voorliggend

schrijven. Deze zullen echter van weinig of geen invloed zijn op wat in dit schrijven wordt

uiteengezet.

3. Op zijn minst valt de vernieuwde en verhoogde aandacht voor milieuhandhaving toe te

juichen. Algemene handhavingbepalingen zoals deze in artikel 173, 1° van het Bodemdecreet

van 27 oktober 2006 waarbij elke overtreding van een voorschrift of maatregel krachtens dit

decreet wordt gestraft met een gevangenisstraf van een maand tot 5 jaar en/of een geldboete

van 100 tot 10 miljoen euro (te vermeerderen met de opdeciemen) zijn voor kritiek vatbaar.

Meer zelfs, dat men voor het niet tijdig indienen van een oriënterend bodemonderzoek

theoretisch gezien gesanctioneerd kon worden met een gevangenisstraf van 5 jaar en een

geldboete van 55 miljoen euro, doet eerder denken aan Iranese of Singaporese toestanden dan

aan recent Vlaams wetgevend werk.

1 BS 29 februari 2008, 12520; Om deze reden ook wel “Schrikkeldecreet” genoemd.

2 BS 10 februari 2009, 8816.

3 Het Milieuhandhavingsdecreet en het Milieuhandhavingsbesluit zijn overeenkomstig artikel 93 van het

Milieuhandhavingsbesluit in werking getreden op 1 mei 2009.

6

4. Door de inwerkingtreding van het Milieuhandhavingsdecreet wordt de sectorale aanpak

verlaten en wordt gekozen voor uniform systeem die op termijn het nagenoeg volledige

milieurecht moet omvatten. Het Milieuhandhavingsdecreet zal voor een zeer duidelijke

accentverschuiving zorgen. Terwijl vroeger de nadruk lag op het klassieke, strafrechtelijke

handhavingsmodel, wordt nu veeleer geopteerd voor het bestuurlijk handhavingsmodel.

5. In voorliggende uiteenzetting gaan we dieper in op het onderscheid tussen milieu-inbreuken

en milieumisdrijven. In essentie komt het erop neer dat milieu-inbreuken een

bestuursrechterlijke afhandeling krijgen terwijl aan milieumisdrijven bij voorkeur een

strafrechterlijke afhandeling wordt toegekend.

Om tot een goed inzicht te komen wordt eerst in kort bestek het volledige

Milieuhandhavingsdecreet besproken om vervolgens dieper in te gaan op het onderscheid

tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven. Het onderscheid wordt in een breder kader

geplaatst. Hiervoor wordt vooral, maar niet alleen, geput uit alle argumenten zowel pro als

contra die tijdens de voorbereidende werkzaamheden aan bod zijn gekomen. Tot slot wordt,

vertrekkende vanuit het onderscheid milieu-inbreuk versus milieumisdrijf, het

Milieuhandhavingsdecreet en het komende milieuhandhavingsbeleid tegen het licht gehouden.

7

1. Opzet en krachtlijnen van het Milieuhandhavingsdecreet in

een notendop

1.1. Doelstellingen

1.1.1. Historiek

6. Het uiteindelijk goedgekeurde Milieuhandhavingsdecreet heeft een voorgeschiedenis van

meer dan 12 jaar. In 1995 stelt de Interuniversitaire Commissie tot Herziening van het

Milieurecht in het Vlaams Gewest (ook wel de commissie Bocken genoemd) haar voorstel tot

voorontwerp decreet Milieubeleid voor. Er wordt een afzonderlijk deel (deel 7) voorzien voor de

handhaving. Op basis hiervan wordt in 1998 een poging ondernomen tot het opstellen van een

milieuhandhavingsdecreet. De tekst ervan wordt op 23 juli 1998 goedgekeurd door de Vlaamse

Regering docht raakt nooit behandeld in het Vlaams parlement.

In 2001 krijgen de universiteiten van Gent en Maastricht / Leuven de opdracht om een globaal

ontwerp van geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving uit te werken. De

resultaten van dit onderzoek hebben in de toen lopende legislatuur, met uitzondering van twee

voorstellen van decreet, niet geleid tot een nieuw handhavingsdecreet.4

In het Regeerakkoord 2004 en de ministeriële Beleidsnota Leefmilieu en Natuur 2004 – 2009

wordt de realisatie van een milieuhandhavingsdecreet in het vooruitzicht gesteld. Er wordt

gestart in 2005 met de opdracht aan een ambtelijke werkgroep tot het schrijven van een nieuw

ontwerp van overkoepelend milieuhandhavingsdecreet. Het uiteindelijke resultaat van deze

werkgroep, de navolgende rondetafelconferenties, adviezen en de verschillende

wetgevingsprocessen zijn het Milieuhandhavingsdecreet van 21 december 2007 en het

bijhorend Milieuhandhavingsbesluit van 12 december 2008, welke in werking zijn getreden op 1

mei 2009.

1.1.2. Toepassingsgebied

7. De toepassing van het volledige Milieuhandhavingsdecreet beperkt zich momenteel tot het

Milieuhygiënerecht (rechtstak die voornamelijk gericht is op het voorkomen en tegengaan van

vermindering van de milieukwaliteit door verontreiniging en hinder5). Het betreft onder andere

het Milieuvergunningendecreet, het Bodemdecreet en het Afvalstoffendecreet.6 Voor wat het

4 Voorstel van decreet op initiatief van VERA DUA en JOHAN MALCORPS (Parl. Doc. Vl. Parl. 2003-2004, nr.

2266/1) en een tweede voorstel op initiatief van VERA DUA en RUDI DAEMS (Parl. Doc. Vl. Parl. 2004-2005, nr. 80/1). 5 C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 11.

6 Zie artikel 16.1.1, 1

e lid DABM voor een volledige opsomming.

8

onderdeel beleid en organisatie betreft, wordt ook het Milieubeheerrecht (o.a. natuurbehoud,

riviervisserij, bos, jacht ) grotendeels van toepassing verklaard.7

In de voorbereidende werkzaamheden op het Milieuhandhavingsdecreet wordt aangegeven ook

het Milieubeheerrecht onder volledige toepassing van het Milieuhandhavingsdecreet te brengen.

De voorbereidende werkzaamheden hieromtrent zijn reeds gestart.8 Of deze wijziging aan het

Milieuhandhavingsdecreet nog deze legislatuur, zoals initieel de bedoeling was, zal worden

afgerond, valt af te wachten. In het ontwerp van decreet tot wijziging van

Milieuhandhavingsdecreet wordt het toepassingsgebied uitgebreid met het milieubeheerrecht,

het Mestdecreet en het Oppervlaktedelfstoffendecreet.

1.1.3. Opzet van het Milieuhandhavingsdecreet

8. De problemen betreffende de milieuhandhaving zijn genoegzaam bekend en hebben tot

resultaat dat milieuhandhaving tot op heden niet echt een hoogvlieger kan worden genoemd. In

de voorbereidende werkzaamheden worden de oorzaken hieromtrent uitvoerig besproken. We

halen de twee grootste pijnpunten aan.

Als eerste pijnpunt is er de gebrekkige strafrechtelijke vervolging en de hoge graad van

seponeren inzake milieumisdrijven. Hieromtrent ziet magistraat Jan Van den Berghe de

volgende oorzaken.

Vooreerst bestaat er geen structurele onderbouw voor de gerechtelijke afhandeling van

milieudossiers. Daarenboven betreft het een moeilijke materie waarvoor slechts weinig

magistraten kandidaat zijn. Tot slot en het meest problematisch zijn het gebrek aan

gespecialiseerde magistraten. De 27 gerechtelijke arrondissementen zijn niet meer van deze

tijd. Er dient te worden gewerkt op grotere schaal om specialisatie mogelijk te maken.9

Een tweede, en grootste pijnpunt zijn de moeilijkheden betreffende het toezicht op gemeentelijk

niveau. Er is een gebrek aan capaciteit, knowhow, in sommige gevallen aan politieke wil en

daardoor slagkracht van lokale besturen om een ernstig handhavingsbeleid op te zetten.10 De

meest aangehaalde oorzaken nog even op een rijtje gezet:

- gevoelige materie bij lokale politici;

- rolvermenging van milieuambtenaar als enerzijds dienstverlener en adviesverstrekker bij

bijvoorbeeld milieuvergunningsaanvraag en anderzijds als toezichthouder;

- een tekort aan opleiding;

- weinig medewerking van andere inspectiediensten;

- processen-verbaal brengen geen oplossing of worden geseponeerd;

7 Zie artikel 16.1.1, 2

e lid DABM.

8 Parl. Doc. Vl. Parl. 2008-09, nr. 2132.

9 Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-07, nr. 1249/2, 4-11. Zoals dhr. PATRICK LACHAERT aansluitend opmerkt betreft dit een

bevoegdheid waar het Vlaams Parlement weinig aan kan veranderen gezien het een federale aangelegenheid betreft. 10

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-07, nr. 1249/5, 13.

9

- veel wetgeving waarin toezichttaak aan de gemeente wordt doorgeschoven en de

klachtenbehandeling op zich is al zeer tijdrovend;

- te weinig ervaring en routine.11

9. Het opzet van het Milieuhandhavingsdecreet bestaat eruit komaf te maken met de sectorale

en casuïstische aanpak van de milieuhandhaving. Deze wordt gekenmerkt door grote

heterogeniteit op zowel het vlak van toezicht, strafbaarstelling en strafmaat en het leidt tot grote

ondoorzichtigheid bij alle bij de milieuhandhaving betrokken partijen.

1.2. Krachtlijnen van het Milieuhandhavingsdecreet

10. Het Milieuhandhavingsdecreet onderscheidt twee belangrijke delen. Enerzijds het deel

beleid en organisatie van de milieuhandhaving en anderzijds het deel toezicht,

handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen.12

1.2.1. Beleid en organisatie

11. De Vlaamse Regering wordt belast met de coördinatie en de inhoudelijke invulling van het

milieuhandhavingsbeleid.13 Ter ondersteuning van het Vlaams Parlement en de Vlaamse

Regering wordt de Hoge Raad voor de Milieuhandhaving opgericht.14

Met het oog op een doelmatige handhaving van de milieuwetgeving staat de Vlaamse Hoge

Raad voor de Milieuhandhaving de Vlaamse Regering bij in het systematisch overleg met de

hiervoor bevoegde overheden. De gemaakte afspraken worden vastgelegd in protocollen.15

De Vlaamse Hoge Raad stelt jaarlijks een milieuhandhavingsprogramma op die de

handhavingsprioriteiten van de gewestelijke overheden die belast zijn met de handhaving van

het milieurecht bepaalt. Het milieuhandhavingsprogramma kan tevens aanbevelingen bevatten

inzake de handhaving van het milieurecht op provinciaal en gemeentelijk niveau, alsook inzake

de samenwerking met en tussen deze beleidsniveaus.16

11

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 25-26. 12

Zie hieromtrent ook J. HEYMAN, “Is er een Copernicaanse wending op til in het Vlaamse milieuhandhavingsbeleid?”, Nullum Crimen 2008, 306-307. 13

Art. 16.2.1. DABM. 14

Er kan niet worden ontkend dat er betreffende dit instrument stilaan enige inflatie optreedt gezien er in tal van regelgevingen Hoge Raden worden opgericht. Alleen al in de tak van het ruime natuurbehoud kent men de Vlaamse Hoge Raad voor het Natuurbehoud, de Vlaamse Hoge Bosraad, de Vlaamse Hoge Jachtraad en de Vlaamse Hoge Raad voor de Riviervisserij. Niettemin dient opgemerkt dat in tegenstelling tot vele andere Hoge Raden, de taakstelling stevig decretaal is verankerd en zich niet beperkt tot loutere adviesverlening. De Hoge Raad neemt tevens een belangrijke plaats in inzake beleidsbepaling, overleg en rapportering. Bij de Vlaamse parlementsleden zijn de verwachtingen alleszins hoog gespannen. Mervrouw TINE ROMBOUTS stelt zelfs dat de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving kan uitgroeien tot een van de sterkste elementen uit het ontwerp van decreet (Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 18-19). 15

Art. 16.2.3 DABM. 16

Art. 16.2.4 DABM.

10

De Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving stelt tevens jaarlijks een

milieuhandhavingsrapport op. Dit rapport evalueert het handhavingsbeleid van het afgelopen

kalenderjaar.17

1.2.2. Toezicht, handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen

1.2.2.1. Toezicht

12. In het decreet worden vijf verschillende categorieën van toezichthouders bepaald. Het zijn

de gewestelijke, provinciale en gemeentelijke toezichthouders, toezichthouders van

intergemeentelijke verenigingen en toezichthouders van politiezones.18 Om tot toezichthouder te

kunnen worden aangesteld zijn de nodige kwalificaties en eigenschappen vereist om de

toezichtopdracht naar behoren te kunnen vervullen.19 Met uitzondering van de gewestelijke

toezichthouders is hiertoe een bekwaamheidsbewijs vereist. Tot het verkrijgen van een

bekwaamheidsbewijs dient in principe een opleiding te worden gevolgd die bestaat uit een

theoretisch en praktisch onderricht en een bekwaamheidsproef. Op basis van aantoonbare

opleiding of ervaring en na gemotiveerde aanvraag kan hierop door de minister volledige of

gedeeltelijke vrijstelling worden verleend.20 Het lokaal toezicht wordt verder verstevigd door

enerzijds een ruimere territoriale bevoegdheid21 en anderzijds een opgelegd minimum aantal

toezichthouders.22

Bij de uitvoering van hun toezichtopdrachten23 beschikken de toezichthouders over zeven

toezichtrechten:24

- recht op toegang;

- recht op inzage en kopie van zakelijke gegevens;

- recht van onderzoek van zaken;

- recht van onderzoek van transportmiddelen;

- recht op ondersteuning;

- recht op doen van vaststellingen door middel van audiovisuele middelen;

- recht op bijstand van de politie.

17

Art. 16.2.5 DABM. 18

Art. 16.3.1 DABM. 19

Art. 16.3.2 DABM. 20

Art. 13 Milieuhandhavingsbesluit. 21

Art. 16.3.5 DABM. Indien de gemeentelijke toezichthouder optreedt buiten zijn eigen gemeente, is wel instemming van die gemeente noodzakelijk. 22

Art. 16.3.6 DABM en Art. 16 Milieuhandhavingsbesluit. 23

De toezichtopdrachten van de verschillende soorten toezichthouders worden bepaald en omschreven in art. 21 tot art. 34 Milieuhandhavingsbesluit. 24

Art. 16.3.10 e.v. DABM.

11

1.2.2.2. Bestuurlijke handhaving

13. Een van de voornaamste uitgangspunten van het Milieuhandhavingsdecreet is de

versterking van de bestuurlijke handhaving. Naast het dwingende handhavingspoor is er tevens

het zachte handhavingsparcours van raadgevingen (preventief) en aanmaningen (curatief).

Deze instrumenten kunnen niet worden onderschat. Uit onderzoek blijkt dat door raadgevingen

en aanmaningen voor het overgrote deel van de inbreuken en misdrijven een terugkeer naar de

legaliteit kan worden bewerkstelligd.25

14. Verder kan de bestuurlijke handhaving de vorm aannemen van bestuurlijke maatregelen of

van bestuurlijke geldboeten.26 Bestuurlijke maatregelen kunnen worden opgelegd nadat een

milieu-inbreuk of milieumisdrijf wordt vastgesteld.

Er zijn drie vormen van bestuurlijke maatregelen mogelijk welke door de oplegger ervan kunnen

worden gecombineerd:27

- het bevel tot regularisatie: bevel aan de vermoedelijke overtreder om maatregelen te

nemen om de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan

geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken of herhaling ervan te voorkomen;

- het bevel tot staking: bevel aan de vermoedelijke overtreder om activiteiten,

werkzaamheden of het gebruik van zaken te beëindigen;

- de bestuursdwang: het feitelijk handelen van de toezichthouder, de gouverneur of de

burgemeester, op kosten van de vermoedelijke overtreder, om de milieu-inbreuk of het

milieumisdrijf te beëindigen, de gevolgen ervan geheel of gedeeltelijk ongedaan te

maken of herhaling ervan te voorkomen.

15. Hoewel het handhavingsbeleid in hoofdzaak publiekrechtelijk blijft, kunnen ook derden onder

bepaalde voorwaarden verzoeken om de oplegging van bestuurlijke maatregelen.28 Het verzoek

moet voldoende gemotiveerd en aannemelijk zijn. Het verzoek kan slechts worden gedaan door

de volgende personen:

- natuurlijke personen en rechtspersonen die rechtstreeks nadeel lijden als gevolg van de

milieu-inbreuk of het milieumisdrijf;

- natuurlijke personen en rechtspersonen die een belang hebben bij de beteugeling van

de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf;

25

Zie o.m. Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 40; J. HEYMAN, “Is er een Copernicaanse wending op til in het Vlaamse milieuhandhavingsbeleid?”, Nullum Crimen 2008, 307; C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 106-108. 26

Art. 16.4.2 DABM. 27

Art. 16.4.7, §1 DABM. 28

Art. 16.4.18 DABM.

12

- rechtspersonen in de zin van de wet van 12 januari 1993 betreffende een

vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu.

Tot slot kunnen door de gewestelijke entiteit exclusieve of alternatieve bestuurlijke geldboeten

worden opgelegd.

1.2.2.3. Milieu-inbreuk versus milieumisdrijf29

16. Een milieu-inbreuk is een gedraging is strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd door

het Milieuhandhavingsdecreet. Deze gedraging betreft in essentie een administratieve

verplichting die voorkomt op de lijsten van bijlagen 1 tot en met 12 van het

Milieuhandhavingsbesluit. Het exploiteren zonder vergunning of erkenning of het schenden van

de verplichting om een veiligheidsrapport of een milieueffectenrapport op te maken, worden

expliciet uitgesloten.30 Belangrijkste kenmerk is dat deze inbreuken niet strafrechtelijk kunnen

worden gesanctioneerd. Een milieu-inbreuk wordt vastgesteld door middel van een verslag van

vaststelling waarna de gewestelijke entiteit een exclusieve bestuurlijke geldboete, eventueel

samen met een voordeelontneming, kan opleggen.

17. Een milieumisdrijf is een gedraging in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd door

het Milieuhandhavingsdecreet en die strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd. Een

milieumisdrijf wordt vastgesteld door middel van een proces-verbaal dat bewijswaarde heeft tot

het tegendeel bewezen is.31 De procureur des Konings beschikt over een termijn van 180

dagen, verlengbaar tot 360 dagen, om zich uit te spreken over de al dan niet strafrechtelijke

behandeling van het milieumisdrijf. Indien de procureur ofwel beslist om strafrechtelijk te

vervolgen of nalaat om binnen de gestelde termijn hierover een beslissing te treffen, dan wordt

verdere administratieve sanctionering door middel van een administratieve geldboete

uitgesloten.32 Indien de procureur tijdig beslist om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te

behandelen dan kan de gewestelijke entiteit alsnog een alternatieve bestuurlijke geldboete

opleggen.33

18. Er wordt tevens een Milieuhandhavingscollege opgericht dat fungeert als administratief

rechtscollege. Het Milieuhandhavingscollege doet uitspraak over het beroep dat wordt ingesteld

tegen de beslissing van de gewestelijke entiteit tot het opleggen van een alternatieve of een

exclusieve bestuurlijke geldboete.34

29

Dit onderscheid wordt verder in de diepte behandeld. 30

Art. 16.1.2 DABM. 31

Art. 16.3.24 en art. 16.3.25 DABM. 32

Art. 16.4.32 en art. 16.4.34 DABM. 33

Art. 16.4.35 DABM. 34

Art. 16.4.19, §2 DABM.

13

1.2.2.4. Strafrechtelijke handhaving

19. De strafrechtelijke handhaving, zoals voorzien in het Milieuhandhavingsdecreet, bestaat in

hoofdzaak en klassiek uit strafrechtelijke geldboeten en gevangenisstraffen. Er wordt naar de

zwaarte van de straf een onderscheid gemaakt tussen de abstracte gevaarzettingsdelicten en

de concrete gevaarzettingsdelicten.

Abstracte gevaarzetting verwijst naar het feit dat de strafbaarstelling een gedraging zonder meer

strafbaar stelt. Het abstracte gevaarzettingsdelict geeft niet aan welke belangen of

rechtsgoederen het beoogt te beschermen. Het loutere bewijzen van de gedraging kan leiden

tot bestraffing.35 Bij concrete gevaarzetting is vereist dat er sprake is van een concreet gevaar

voor het beschermde rechtsgoed. Voor de concrete gevaarzettingsdelicten (artikel 16.6.2. §1 en

artikel 16.6.3. §1 DABM) worden zwaardere strafsancties voorzien dan voor de abstracte

gevaarzettingsdelicten (artikel 16.6.1 DABM). Tevens wordt het opzettelijk negeren van

bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, veiligheidsmaatregelen of door de strafrechter

opgelegde maatregelen strafrechtelijk gesanctioneerd. Hetzelfde regime geldt voor het

opzettelijk schenden van toezichtsrechten (artikel 16.6.1, §2 DABM). Verder wordt in de

strafmaat rekening gehouden met het feit of het misdrijf opzettelijk dan wel uit gebrek aan

voorzorg of voorzichtigheid werd gepleegd.

20. Het Milieuhandhavingsdecreet behandelt tevens de gemeentelijk administratieve sancties

(GAS) voorzien in artikel 119 bis van de Nieuwe Gemeentewet. Artikel 119 bis bepaalt dat de

gemeenteraad enkel straffen of administratieve sancties kan bepalen voor de overtredingen van

politiereglementen of verordeningen indien wetten, decreten of ordonnanties nog geen straffen

bepalen. De gemeentes kampten met het probleem dat het hun absoluut niet duidelijk was wat

hun beleidvrije ruimte was. Zo werden door de rechtspraak gemeentelijke (politie)reglementen

voor zwerfvuil en sluikstorten illegaal bevonden omdat deze vormen van achterlaten van afval

onder het Afvalstoffendecreet vallen.

Om hieraan te verhelpen voegt artikel 42 van het Milieuhandhavingsdecreet aan artikel 56 van

het Afvalstoffendecreet volgende paragraaf toe: “In afwijking van de straffen vermeld in het

eerste lid, kunnen gemeenten voor kleinere vormen van openbare overlast gemeentelijke

sancties bepalen overeenkomstig artikel 119 bis van de Nieuwe Gemeentewet”.

Deze bepaling wordt ook voor algemene gelding overgenomen in artikel 16.6.3. §2 DABM.

Tevens wordt ook aan artikel 56 van het Afvalstoffendecreet een derde lid toegevoegd. Artikel

16.6.3. §2 DABM bepaalt dat voor de gemeenten waar geen gemeentelijke sancties zijn

35

M. FAURE en J. VANHEULE, Milieustrafrecht in APR, Mechelen, Kluwer, 2006, 365.

14

bepaald, kleine vormen van overlast worden bestraft met een geldboete van maximum 45,45

euro36.

Het Milieuhandhavingsdecreet bepaalt met andere woorden dat kleine afvalgerelateerde vormen

van overlast en allerlei andere vormen van overlast kunnen worden gesanctioneerd door middel

van gemeentelijke (politie)straffen of administratieve sancties.37

1.2.2.5. Veiligheidsmaatregelen

21. Het Milieuhandhavingsdecreet wijdt tot slot een hoofdstuk aan de veiligheidsmaatregelen.

Veiligheidsmaatregelen worden opgelegd door de daartoe bevoegde personen38 en hebben tot

doel om een aanzienlijk risico voor mens of milieu uit te schakelen, tot een aanvaardbaar niveau

in te perken of te stabiliseren. Alle handelingen die de daartoe bevoegde personen hiervoor

nodig achten, kunnen worden genomen.39

Veiligheidsmaatregelen kunnen onder meer bestaan uit:40

- de stopzetting of uitvoering van werkzaamheden, handelingen of activiteiten,

ogenblikkelijk of binnen een bepaalde termijn;

- het verbod op het gebruik of de verzegeling van gebouwen, installaties, machines,

toestellen, transportmiddelen, containers, terreinen en alles wat zich daarin of daarop

bevindt;

- de hele of gedeeltelijke sluiting van een inrichting;

- het meenemen, bewaren of verwijderen van daarvoor vatbare zaken, met inbegrip van

afvalstoffen en dieren;

- het niet-betreden of het verlaten van bepaalde gebieden, terreinen, gebouwen of wegen.

De rechter kan als veiligheidsmaatregel en na het horen van partijen, het verbod opleggen om

de inrichtingen die aan de oorsprong liggen van het milieumisdrijf te exploiteren gedurende de

termijn die hij bepaalt.41

Veiligheidsmaatregelen vormen een geheel aparte categorie. Hoewel het om beperkende

maatregelen gaat, veronderstellen ze geen fout in hoofde van de persoon tot wie ze zijn gericht

en hebben ze evenmin tot doel te bestraffen.42

36

Dit bedrag, vermeerderd met de opdeciemen op strafrechtelijke geldboeten (5,5), komt overeen met het maximaal totaalbedrag van de administratieve geldboete van 250 euro voorzien in artikel 119 bis van de Nieuwe Gemeentewet. 37

Over welke vormen van overlast het gaat wordt niet dieper ingegaan. Voor een bespreking in het kader van het Milieuhandhavingsdecreet zie onder andere: Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/3, 18 en Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 55. 38

Het betreffen overeenkomstig artikel 16.4.6 DABM de toezichthouders, de gouverneur of zijn plaatsvervanger en de burgemeester of zijn plaatsvervanger. 39

Art. 16.7.1 DABM. 40

Art. 16.7.2 DABM. 41

Art. 16.6.5 DABM. 42


15

Er wordt een procedure bepaald tot het nemen van veiligheidsmaatregelen.43 Deze worden in

beginsel schriftelijk genomen maar kunnen bij ogenblikkelijke noodzaak ook mondeling worden

gedaan. Artikel 16.7.6 DABM regelt de opheffing van de veiligheidsmaatregelen.

1.3. Werden niet weerhouden in het handhavingsinstrumentarium

van het milieuhandhavingsdecreet

1.3.1. De bestuurlijke transactie

22. De bestuurlijke transactie is een betalingsvoorstel door de administratie aan de overtreder

waarna deze de keuze heeft om hierop wel dan niet in te gaan. Een bestuurlijke

transactiebevoegdheid staat voor de mogelijkheid om aan de overtreder een betalingsvoorstel te

doen, zonder executoriale kracht evenwel.44 Het invoeren van sanctionering door middel van de

bestuurlijke transactie werd door de decreetgever evenwel niet opportuun bevonden.

“Een bestuurlijke transactie werd gedefinieerd45 als een afhandelingsbevoegdheid voor inbreuken die niet strafbaar zijn gesteld, waarbij het bevoegde bestuursorgaan de overtreder voorstelt om aan het MINAfonds een bepaalde geldsom te betalen, aangevuld met de mogelijkheid om de overtreder te verplichten tot het nemen van maatregelen die vereist zijn om de inbreuk te beëindigen, zijn gevolgen ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. Bij afwijzing van dat voorstel tot bestuurlijke transactie, zou de inbreuk dan gesanctioneerd kunnen worden door middel van een exclusieve bestuurlijke geldboete, eventueel aangevuld met een gepaste probleemverhelpende sanctie. Dit ontwerpdecreet voorziet niet formeel in deze bestuurlijke transactiemogelijkheid, maar realiseert wel de doelstellingen ervan (zonder daarvoor afzonderlijke instrumenten en procedures te moeten invoeren), namelijk: (zeer) kleine inbreuken kunnen met een minimum aan formaliteiten worden afgehandeld via aanmaningen enerzijds en de appreciatiebevoegdheid van de toezichthouder inzake het opstellen van een verslag van vaststelling in geval van een inbreuk anderzijds.”46

1.3.2. De bestuurlijke dwangsom

23. De bestuurlijke dwangsom verschilt in wezen van de bestuurlijke transactie in deze dat bij de

bestuurlijke dwangsom een geldsom wordt opgelegd (die naderhand ook kan verbeurd worden

verklaard en worden ingevorderd) en dat bij de bestuurlijke transactie een geldsom wordt

voorgesteld (welke niet kan worden opgeëist).

De parlementaire voorbereidingswerken motiveren de keuze voor het niet opnemen van de

bestuurlijke dwangsom als volgt:

“Dit ontwerpdecreet gaat evenmin in op het voorstel tot invoering van een bestuurlijke dwangsom, door de uitvoerders van de Gentse studie gedefinieerd als een hulpmiddel strekkende tot een tijdige en volledige uitvoering van een regularisatiebevel, een stakingsbevel,

43

Art. 16.7.5 DABM. 44

C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 682. 45

Verwijzend naar het resultaat van de opdracht die de universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven in 2001 kregen om een globaal ontwerp van geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving uit te werken. 46


16

de opheffing van een machtiging, of een veiligheidsmaatregel. Hiervoor kunnen volgende argumenten worden ingeroepen: primo, het ontwerp van decreet voorziet in artikel 16.4.16 sowieso in de mogelijkheid van een ambtshalve uitvoering van een stakings- of regularisatiebevel, op kosten en risico van de overtreder; secundo, moet er ter beëindiging van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf gebruik gemaakt worden van bestuursdwang, dan zal dit steeds gebeuren op kosten van de vermoedelijke overtreder (artikel 16.4.7, §1, 3°); tertio, het met opzet niet naleven van bestuurlijke maatregelen (bevel tot staking, bevel tot regularisatie, bestuursdwang) maakt een misdrijf uit, te bestraffen met gevangenisstraf van een maand tot een jaar en/of met een geldboete van 100 euro tot 100.000 euro (artikel 16.6.2, §2, 1°); quarto, van de mogelijkheid tot het opleggen van een bevel tot staking of tot regularisatie zal doorgaans slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebruik gemaakt worden. De onder primo, secundo en tertio vermelde juridische actiemiddelen zullen daarbij normaliter volstaan en maken het invoeren van nog een bijkomende procedure (en de daar noodzakelijkerwijze aan gekoppelde waarborgen inzake onpartijdigheid), de bijzondere dwangsomprocedure, onnodig en onwenselijk.”47

47


17

2. Milieu-inbreuk versus milieumisdrijf

2.1. Begripsomschrijving

24. Het onderscheid tussen milieu-inbreuk en milieumisdrijf moet worden gekaderd binnen het

opzet van de decreetgever om niet iedere schendig van de regelgeving -hoe miniem ook-

strafrechtelijk te gaan beteugelen door middel van gevangenisstraffen en strafrechtelijke

geldboeten. Het is integendeel de bedoeling van de decreetgever om via bestuurlijke

maatregelen en bestuurlijke geldboeten bepaalde ongewenste gedragingen ongedaan te

maken.48

2.1.1. Milieu-inbreuk

2.1.1.1. Definitie en aanpak

25. Een milieu-inbreuk is een gedraging in strijd met een voorschrift binnen het

toepassingsgebied van het Milieuhandhavingsdecreet en die cumulatief voldoet aan de

volgende voorwaarden:49

- het betreft exclusief een schending van administratieve verplichtingen zoals bepaald in

de milieuwetgeving vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid;

- het betreft geen emissie als vermeld in artikel 16.2.2;

- het betreft niet het achterlaten, beheren of overbrengen van afvalstoffen als vermeld in

artikel 16.3.3;

- het veroorzaakt geen gezondheidsschade of dood;

- het kan niet strafrechtelijk worden bestraft overeenkomstig de bepalingen van deze titel;

- moet opgenomen zijn in een lijst, te bepalen door de Vlaamse Regering.

Een schending van de verplichting om te beschikken over een milieuvergunning of een

erkenning of van de verplichting om een veiligheidsrapport of een milieueffectenrapport op te

maken, kunnen echter nooit als een milieu-inbreuk worden beschouwd.

Deze laatste bepaling werd slechts tijdens de parlementaire bespreking toegevoegd door middel

van amendement nr. 39.50 Het beschikken over een milieuvergunning of een erkenning, alsook

het opmaken van een veiligheidsrapport of een milieueffectenrapport zijn overeenkomstig de

verantwoording van de indieners van het amendement, dermate belangrijk voor het milieubeleid

dat ze alleszins buiten de toepassing van de definitie milieu-inbreuk moeten blijven.

48

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 12. 49

Art. 16.1.2 DABM. 50


18

26. Indien de toezichthouder een milieu-inbreuk vaststelt en deze wenst te vervolgen, wordt een

verslag van vaststelling opgemaakt.51 Het woord “kunnen” in artikel 16.3.23 DABM wijst op het

facultatief karakter. De toezichthouder zal op de eerste plaats zelf beoordelen of hij al dan niet

een verslag van vaststelling opstelt. Deze discretionaire beslissingsruimte is evenwel niet

absoluut. De toezichthouder zal moeten handelen overeenkomstig de beginselen van behoorlijk

bestuur.52

De toezichthouder bezorgt het verslag van vaststelling onmiddellijk aan de gewestelijke

entiteit.53 Gelijktijdig wordt een kopie van het verslag aan de vermoedelijke overtreder

bezorgd.54 Aan het verslag van vaststelling wordt, in tegenstelling tot het proces-verbaal, geen

bijzondere bewijswaarde toegekend. Dit document blijft niettemin uiterst belangrijk. Ten eerste

omdat de toezichthouder daarin het bestaan van een milieu-inbreuk moet vaststellen. Ten

tweede vormt deze vaststelling de basis waarop achteraf bestuurlijke maatregelen kunnen

worden getroffen of een exclusieve bestuurlijke geldboete kan worden opgelegd. Het verslag

van vaststelling geldt bij betwisting voor de rechtbank of voor het Milieuhandhavingscollege

steeds ten titel van inlichting waarvan de bewijswaarde autonoom door de rechter wordt

beoordeeld.55

In het advies van de Minaraad wordt geopteerd om ook aan het verslag van vaststelling

bijzondere bewijswaarde toe te kennen. VOKA, UNIZO en Boerenbond zijn tegen de bijzondere

bewijswaarde omdat de bedrijven dan meer mogelijkheden van verweer overhouden.56

Amendement nr. 13, voorgesteld door de heer Rudi Daems en mevrouw Vera Dua, wordt

verworpen met de argumenten dat het verslag van vaststelling alleen dienstig is voor de

oplegging van bestuurlijke maatregelen en/of bestuurlijke geldboeten, de toezichthouders niet

steeds en altijd een verslag van vaststelling moeten opstellen en dat ten slotte een vermenging

met de strafrechtelijke karakteristieken moet worden vermeden.57

27. De gewestelijke entiteit kan binnen een termijn van 60 dagen de vermoedelijke overtreder

op de hoogte brengen van het voornemen om een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet

vergezeld van een voordeelontneming,58 op te leggen59. Voor het opleggen van exclusieve

51

De vorm van het verslag van vaststelling wordt door de minister bepaald (art. 57 Milieuhandhavingsbesluit). 52

Betreffende de beginselen van behoorlijk bestuur zie onder andere C. M. BILLIET, “Beginselen van behoorlijk bestuur en bestuurlijke handhaving. Evenredigheid en zuinigheid in het sanctioneringsproces”, TMR 2008, 298-309; A. VAN MENSEL, Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys&Breesch, 1997, 189 p. 53

De gewestelijke entiteit is de afdeling bevoegd voor bestuurlijke handhaving van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie (art. 3 Milieuhandhavingsbesluit). 54

Art. 16.3.23 DABM. 55




Art. 16.4.26 DABM: “Een voordeelontneming is een sanctie waarbij een overtreder verplicht wordt een al dan niet geschat geldbedrag te betalen ter waarde van het nettovermogensvoordeel dat uit de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf is verkregen”. 59

Art. 16.4.41, §1 DABM.

19

bestuurlijke geldboeten geldt bijgevolg een dubbel filtersysteem. Ten eerste moet de

toezichthouder beslissen of er al dan niet een verslag van vaststelling wordt opgemaakt. Ten

tweede moet de gewestelijke entiteit beslissen of er al dan niet een bestuurlijke geldboete,

mogelijks vergezeld van een voordeelontneming, wordt opgelegd.60

Nadat de gewestelijke entiteit zijn voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete

aan de vermoedelijk overtreder heeft kenbaar gemaakt, kan deze binnen een termijn van 30

dagen die volgt op de kennisgeving zijn verweer schriftelijk meedelen.61 Binnen een termijn van

90 dagen na de kennisgeving van het bericht beslist de gewestelijke entiteit over het opleggen

van een exclusieve bestuurlijke geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming.

Van deze beslissing geeft de gewestelijke entiteit binnen een termijn van 10 dagen kennis aan

de vermoedelijke overtreder.62 Tegen de beslissing waarbij de gewestelijke entiteit een

exclusieve bestuurlijke geldboete oplegt, kan de overtreder schriftelijk beroep indienen bij het

Milieuhandhavingscollege.63 Het Milieuhandhavingscollege is een administratieve rechtbank in

de zin van artikel 161 van de Grondwet.64 Het Milieuhandhavingscollege doet uitspraak over het

beroep dat wordt ingesteld tegen een beslissing van de gewestelijke entiteit houdende de

oplegging van een bestuurlijke geldboete.65-66 Tegen de beslissing van het

Milieuhandhavingscollege is overeenkomstig het artikel 14 §2 van Gecoördineerde Wetten op

de Raad van State, administratief cassatieberoep mogelijk bij de afdeling Administratie van de

Raad van State.

28. Een exclusieve bestuurlijke geldboete bedraagt maximaal 50.000 euro, vermeerderd met de

opdeciemen die van toepassing zijn voor de strafrechterlijke geldboeten.67 De hoogte van het

bedrag moet zijn afgestemd op de ernst van de milieu-inbreuk en er dient rekening te worden

gehouden met de frequentie en de omstandigheden waarin de milieu-inbreuk werd gepleegd.68

De bevoegdheid tot het opleggen van een exclusieve bestuurlijke geldboete vervalt drie jaar na

de vaststelling van de milieu-inbreuk.69

60


Art. 16.4.41, §1 DABM. 62

Art. 16.4.43. DABM. 63

Art. 16.4.44. DABM. 64

Art. 16.4.19, §1 DABM. 65

Art. 16.4.19, §2 DABM. 66

Er wordt niet dieper ingegaan op de mogelijke bevoegdheidsoverschrijding van het Vlaams Gewest om een administratief rechtscollege op te richten. In beginsel komt het alleen de federale wetgever toe om administratieve rechtscolleges op te richten. De decreetgever kan slechts administratieve rechtcolleges oprichten bij toepassing van de leer van de impliciete bevoegdheden en onder de voorwaarden die het Arbitragehof heeft bepaald. Deze zijn (1) de federale aangelegenheid kan slechts betreden worden wanneer dat noodzakelijk is om de eigen bevoegdheden uit te oefenen (2) de toepassing van de impliciete bevoegdheden mag maar een marginale weerslag hebben op de federale bevoegdheid (3) de materie moet zich lenen tot een gedifferentieerde regeling. 67

Art. 16.4.27, 3e lid DABM.

68 Art. 16.4.29 DABM.

69 Art. 16.4.30 DABM.

20

2.1.1.2. De lijst van milieu-inbreuken onder de loep

29. Op basis van de restrictieve voorwaarden gesteld in artikel 16.1.2 DABM mag niet worden

verwacht dat de lijst belangrijke overtredingen bevat. Gedragingen die een onmiddellijk nadelige

impact hebben op de omgeving komen niet voor in de lijst. Het betreffen in hoofdzaak

administratieve verplichtingen die het voeren van een goed milieubeleid, zowel op het niveau

van de overheid als op het niveau van de onderneming, moeten mogelijk maken en die

toezichthouders en opsporingsambtenaren in staat moeten stellen om efficiënt hun opdracht te

vervullen.

Zonder de ambitie na te streven om een volledige en uniforme indeling te maken van de milieu-

inbreuken, kunnen een viertal categorieën worden onderscheiden.

Vooreerst is er de categorie die verplichtingen inhouden tot advies, voorafgaand akkoord of

overleg.70 Een tweede categorie is die van de meldingsverplichtingen. Het betreffen

hoofdzakelijk maar niet uitsluitend meldingen die dienen te gebeuren aan de administratieve

overheid. Het betreffen verplichtingen van heel uiteenlopende aard. De meldingsverplichting kan

onder meer het melden van een overdracht uit het Bodemdecreet inhouden, het indienen van

een plan voor de inzameling, hergebruik, recyclage en verwerking van luiers uit het Vlarea

betreffen of het sturen van het milieujaarverslag naar de administratie uit Vlarem II behelzen.

Een derde categorie van milieu-inbreuken betreft de schending van rapportage-, informatie- en

registratieverplichtingen.71 Gemeenschappelijk kenmerk is dat de betrokken gegevens niet

spontaan dienen te worden overgemaakt aan een of andere dienst maar in hoofdzaak dienen

beschikbaar te worden gesteld voor de toezichthoudende ambtenaren, de administratie of

desgevallend derden. Een vierde categorie bevat de andere uiteenlopende verplichtingen. De

meeste milieu-inbreuken zijn veruit terug te vinden in categorieën twee en drie.

30. Betreffende de systematiek van de lijst, of het gebrek eraan, kunnen enkele kanttekeningen

worden geplaatst. We beperken ons tot een drietal voorbeelden die kunnen dienen als aanzet

voor een meer grondige analyse van de lijst met milieu-inbreuken.

70

Als voorbeeld: Bijlage I Milieuhandhavingsbesluit - Art. 3.2.2, §2 DABM stelt dat de milieucoördinator advies geeft over elk voorgenomen investering die van milieu-oogpunt relevant kan zijn; Bijlage II Milieuhandhavingsbesluit - Art 4.2.9, §3 DABM stelt dat tijdens het opstellen van de plan-MER de erkende MER-coördinator gehouden is tot overleg met de administratie. 71

Als voorbeeld: Bijlage VII Milieuhandhavingsbesluit - Art. 4.1.9.1.3, §3 VLAREM II legt de milieucoördinator de verplichting op om jaarlijks een verslag op te maken over de wijze waarop hij zijn opdracht heeft vervuld – Art. 5.16.6.8, §3, derde lid VLAREM II stelt dat de exploitanten de attesten van goedkeuring en de verslagen van onderzoek ter beschikking van de burgemeester en van de toezichthoudende ambtenaar moeten houden; Bijlage VIII Milieuhandhavingsbesluit – Art 5.5.10 Vlarea stelt dat producenten van verpakte verbruiksgoederen die door de leidinggevende ambtenaar van de OVAM worden aangeduid als goederen die vaak terug te vinden zijn in zwerfvuil, een beheersplan moeten opstellen en acties ondernemen om de aanwezigheid van hun verpakkingen in het zwerfvuil tegen te gaan.

21

(1) Het niet voldoen aan artikel 11, 4°, tweede helft van de zin van het besluit van de Vlaamse

Regering van 29 juni 1994 tot vaststelling van de voorwaarden voor de erkenning van

laboratoria voor wateranalyse, dat stelt dat laboratoria moeten beschikken over een

kwaliteitshandboek, wordt ingedeeld als een milieu-inbreuk. Eveneens wordt artikel 1.3.3.1, 3°

Vlarem II, dat stelt dat een erkende milieudeskundige over een kwaliteitshandboek moet

beschikken, als een milieu-inbreuk beschouwd. Het wekt dan ook verwondering dat in bijlage XII

van het Milieuhandhavingsbesluit de artikelen 30, §1, 9° en 30, §2, 11° en 31, 17° van het

Vlarebo niet worden vermeld. Deze bepalingen stellen het beschikken over een

kwaliteitshandboek aan erkend bodemsaneringsdeskundigen verplicht.

(2) Artikel 5.32.9.2.2, §7, 1° VLAREM II stelt dat exploitanten van overdekte circulatiebaden een

reglement van interne orde moeten invoeren om een goede exploitatie te verzekeren. Dit

reglement wordt op voor de bezoekers duidelijk zichtbare plaatsen in de inrichting aangeplakt.

Bijlage VII van het Milieuhandhavingsbesluit kwalificeert echter enkel het eerste deel als milieu-

inbreuk. Andere gelijkaardige verplichtingen tot het aanbrengen op duidelijk zichtbare plaatsen

van bepaalde informatie uit het Vlarea zijn dan weer wel opgenomen in bijlage VIII van het

Milieuhandhavingsbesluit.

(3) Het valt niet goed te rijmen met de definitie van milieu-inbreuk en het opzet van het

Milieuhandhavingsdecreet dat artikel 19, 2° Milieuvergunningsdecreet niet is opgenomen in de

bijlagen van het Milieuhandhavingsbesluit.

Artikel 19 bepaalt het volgende:

“De krachtens dit decreet toegestane vergunningen blijven geldig voor de duur van de lopende vergunning: 1° wanneer de inrichting naar een andere klasse overgaat door wijziging van de indelingslijst; 2° wanneer de inrichting door een andere exploitant wordt overgenomen. De overname moet vooraf worden gemeld aan de overheid die op het tijdstip van de melding overeenkomstig de aard en de klasse in eerste aanleg bevoegd is voor de overgenomen inrichting”.

Het betreft exclusief een schending van een administratieve verplichting, niet het achterlaten,

beheren of overbrengen van afvalstoffen, het veroorzaakt geen gezondheidsschade of dood, het

houdt geen verplichting tot opmaak van veiligheidsrapport of milieueffectenrapport in, noch de

verplichting tot het beschikken over een milieuvergunning of erkenning. Wat dit laatste betreft

vermeldt artikel 19 expliciet dat er een geldige vergunning voorhanden is.

Zonder de lijst ten gronde te hebben onderzocht kan nu reeds worden gesteld dat deze niet

volledig is. Bepaalde gedragingen die eerder als milieu-inbreuk kunnen worden aanzien, dienen

(op basis van de huidige lijst van milieu-inbreuken) als milieumisdrijf te worden beschouwd en

als dusdanig te worden gesanctioneerd.

In het gezamenlijk advies van de Minaraad en SERV wordt eveneens gewezen op het feit dat

sommige verplichtingen die op heden strafrechtelijk worden gesanctioneerd in aanmerking

22

komen om te worden opgenomen in de lijst van de milieu-inbreuken.72 Er wordt evenwel niet

gespecificeerd om welke verplichtingen het zou kunnen gaan. De Minaraad dringt in hetzelfde

advies daarom ook aan op een vijfjaarlijkse evaluatie van de lijst met milieu-inbreuken. De

vijfjaarlijkse evaluatie is evenwel voorzien in artikel 4 Milieuhandhavingsbesluit.

2.1.2. Milieumisdrijf

31. Een milieumisdrijf is een gedraging in strijd met een voorschrift dat wordt gehandhaafd

binnen het toepassingsgebied van het Milieuhandhavingsdecreet en die strafrechtelijk kan

worden bestraft.73

Een milieumisdrijf behelst ten eerste elke opzettelijke of door gebrek aan voorzorg of

voorzichtigheid gepleegde schending van de door titel XVI DABM gehandhaafde regelgeving

met uitzondering van:

1° de gedragingen die op basis van artikel 16.1.2, 1° DABM, en op basis van artikel 16.4.27,

derde lid DABM, als milieu-inbreuk zijn gedefinieerd;

2° de niet-aangifte of niet-melding of de niet tijdige aangifte of melding of de onvolledige of

onjuiste aangifte of melding, vermeld in artikel 35quaterdecies, § 1, § 2, en § 3, en op elke

andere overtreding van hoofdstuk IIIbis, vermeld in artikel 35quaterdecies, § 4, van de wet van

26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging;

3° de overtredingen van de verplichting om aan de heffing te voldoen, vermeld in artikel

47sexies van het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van

afvalstoffen;

4° de niet-aangifte, onvolledige of onjuiste aangifte, vermeld in artikel 28undecies, § 1, § 2 en §

3, en op elke andere overtreding van hoofdstuk IVbis, als vermeld in artikel 28undecies, § 4, van

het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer.74

Als milieumisdrijf maken tevens uit:

1° de opzettelijk opgelegde bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten,

veiligheidsmaatregelen of door de strafrechter opgelegde maatregelen niet uitvoeren, betalen of

negeren;

2° het opzettelijk de in artikel 16.3.10, 1°, 2°, 3°, 4°, en 5° DABM bedoelde toezichtrechten

schenden.

De strafmaat van wat hierboven als milieumisdrijf wordt omschreven, verschilt naar de aard van

het misdrijf en naar de aanwezigheid van opzet of onachtzaamheid. In de aard van het misdrijf

wordt een onderscheid gemaakt tussen:

72 Minaraad, advies nr. 2008/44 van 9 september 2008 over het uitvoeringsbesluit voor de titel handhaving van het

DABM, http://www.minaraad.be/adviezen/2008/uitvoeringsbesluit-voor-de-titel-handhaving-van-het-dabm-samen-met-serv. 73

Art. 16.1.2, 2° DABM. 74

Art. 16.6.1, §1 DABM.

23

- het in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning rechtstreeks of

onrechtstreeks stoffen, micro-organismen, geluid en andere trillingen of stralingen in of

op water, bodem of atmosfeer inbrengen of verspreiden;

- het in strijd met de wettelijke voorschriften of in strijd met een vergunning afvalstoffen

achterlaten, beheren of overbrengen;

- de overige milieumisdrijven (iedere schending van de door deze titel gehandhaafde

regeling).75

32. Een milieumisdrijf onderscheidt zich van een milieu-inbreuk op twee belangrijke punten. Er

is een belangrijk onderscheid in de wijze van vaststelling en vervolgens verschilt het eraan

gekoppeld gevolg.

Milieumisdrijven worden vastgesteld door ofwel officieren van gerechtelijke politie ofwel door

toezichthouders belast met een bepaalde toezichtopdracht. Het vaststellen van een

milieumisdrijf moet overeenkomstig artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering gebeuren

door middel van een proces-verbaal.76 Het facultatief karakter van het opstellen van een verslag

van vaststelling bij milieu-inbreuken geldt bij milieumisdrijven niet. Het proces-verbaal wordt

onmiddellijk bezorgd aan de procureur des Konings bij de rechtbank binnen het rechtsgebied

waar het milieumisdrijf is gepleegd. Toezichthouders bezorgen tevens een kopie van het

proces-verbaal aan de relevante gewestelijke overheden die belast zijn met de handhaving van

de milieuwetgeving vermeld in artikel 16.1.1, eerste lid DABM.77 Het proces-verbaal heeft

bewijswaarde tot het tegendeel is bewezen.78

33. Milieumisdrijven worden, zoals hoger aangehaald, strafrechterlijk vervolgd tenzij de

procureur des Konings binnen een periode van 180 dagen, verlengbaar met een aanvullende

periode van 180 dagen, te kennen geeft niet over te gaan tot strafrechtelijke behandeling. Indien

de procureur des Konings beslist om niet tot vervolging over te gaan kan de gewestelijke entiteit

binnen een termijn van 180 dagen beslissen over het opleggen van een alternatieve bestuurlijke

geldboete, al dan niet vergezeld van een voordeelontneming.79

Een alternatieve bestuurlijke geldboete bedraagt maximaal 250.000 euro, vermeerderd met de

opdeciemen die van toepassing zijn voor de strafrechterlijke geldboeten.80 De hoogte van het

bedrag moet zijn afgestemd op de ernst van het milieumisdrijf en er dient rekening te worden

gehouden met de frequentie en de omstandigheden waarin het milieumisdrijf werd gepleegd.81

75

Art. 16.6.1 tot 16.6.3 DABM. 76

De vorm van het verslag van vaststelling wordt door de minister bepaald (art. 58, §1 Milieuhandhavingsbesluit). 77

Art. 16.3.24 DABM. 78

Art. 16.3.25 DABM. 79

Art. 16.4.37 DABM. 80


81 Art. 16.4.29 DABM.

24

De bevoegdheid tot het opleggen van een alternatieve bestuurlijke geldboete vervalt vijf jaar na

de vaststelling van het milieumisdrijf.82 De beroepsmogelijkheden zijn dezelfde als deze bij

milieu-inbreuken.

Indien de procureur nalaat om tijdig zijn beslissing mee te delen aan de gewestelijke entiteit is

een alternatieve bestuurlijke geldboete eveneens uitgesloten.83

2.2. Argumenten voor en tegen de indeling milieu-inbreuk versus

milieumisdrijf

2.2.1. Ten geleide

34. Het is vanzelfsprekend dat het onderscheid tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven niet

op zichzelf staat, doch een hoger doel dient. De indieners van het ontwerp van het

Milieuhandhavingsdecreet zien in het gemaakte onderscheid de meest ideale manier om enkele

van de doelstellingen van het Milieuhandhavingsdecreet te bereiken. Men wil af van algemene

bepalingen van strafbaarstelling die iedere schending van de regelgeving – hoe miniem ook –

strafrechtelijk gaan beteugelen door middel van gevangenisstraffen en strafrechterlijke

geldboeten. Het is volgens de ontwerpers van het decreet integendeel het opzet om met de

categorie milieu-inbreuken bepaalde ongewenste gedragingen via bestuurlijke maatregelen en

bestuurlijke geldboeten ongedaan te maken.84

Tweede belangrijke doelstelling die met het onderscheid wordt nagestreefd, is de verlichting van

de parketten. Iedere vaststelling van milieuovertreding leidde immers vóór 1 mei 2009, ongeacht

de aard en de omvang van de feiten, tot een proces-verbaal.

De gemaakte keuzes zijn in de aanloop naar de totstandkoming niet op algemeen applaus

onthaald. Hierna wordt aan de hand van de voorbereidende werkzaamheden een overzicht van

de kritiserende meningen gegeven.

82

Art. 16.4.30 DABM. 83

Art. 16.4.34, 2e lid; Amendement nr. 26 voorgesteld door de heer RUDI DAEMS en mevrouw VERA DUA luidde als

volgt: “Als de procureur des Konings beslist om het milieumisdrijf strafrechtelijk te behandelen,sluit dit het opleggen van een bestuurlijke geldboete uit. Amendement nr. 27 voorgesteld door de heer RUDI DAEMS en mevrouw VERA DUA luidde als volgt: “Als de procureur des Konings beslist om het milieumisdrijf niet strafrechtelijk te behandelen of nalaat binnen de gestelde termijn kennis te geven van zijn beslissing start de gewestelijke entiteit de procedure voor de eventuele oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete. In beide gevallen vervalt de strafvordering”. (Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/3, 11); Deze amendementen werden verworpen om drieërlei redenen. Ten eerste

omdat twijfels bestaan over de mogelijkheid van de decreetgever om te bepalen dat de strafvordering vervalt als de procureur des Konings nalaat om tijdig aan de gewestelijke entiteit kennis te geven van zijn beslissing. Ten tweede wil men alle problemen met het principe non bis in idem vermijden. Ten derde heeft het systeem als voordeel dat de verantwoordelijkheden als gevolg van de behandeling van het strafdossier duidelijk worden toegewezen. (Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 62; Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 48-49). 84


25

2.2.2. Argumenten à charge

2.2.2.1. Problemen van samenloop en onderscheid

35. Het zal voor de toezichthouder op het ogenblik van vaststelling niet altijd mogelijk zijn de

feiten juist te kwalificeren. Sommige handelingen kunnen bovendien zowel een milieu-inbreuk

als een milieumisdrijf uitmaken. Er is veel onduidelijkheid over wat dient te gebeuren bij een

verkeerde kwalificatie en hoe zal worden omgegaan met verschillende samenhangende

inbreuken en misdrijven.85 Gezien het grote belang van een juiste kwalificatie zullen de

gevolgen nefast zijn voor de beoogde doelmatige sanctionering.

Om dit te verhelpen wordt door de heer Rudi Daems en mevrouw Vera Dua amendement nr. 15

ingediend die voorstelde een artikel 16.4.4 bis in te voegen. De voorgestelde tekst luidt als volgt:

“Bij samenloop tussen één of meer milieu-inbreuken en een milieumisdrijf worden ze samengevoegd om te bepalen wie bevoegd is voor de behandeling ervan. Alleen de op het milieumisdrijf gestelde sanctie of straf kan worden uitgesproken. De artikelen 16.4.32 tot en met 16.4.35 zijn onverminderd van toepassing”.86

Het amendement wordt verworpen.87

2.2.2.2. Doelstellingen en bijhorend kostenplaatje; too much too

little88

36. Het onderscheid tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven, in het samengaan met het

uitgebreide bestuurlijke apparaat, is niet doelmatig. De doelstellingen die het

Milieuhandhavingsdecreet89 nastreeft, kunnen worden bereikt met een minder log en goedkoper

instrument dan onder andere het Milieuhandhavingscollege. De mogelijkheid tot administratieve

handhaving kan volgens de tegenstanders met andere woorden worden gerealiseerd zonder het

onderscheid te maken tussen milieu-inbreuken versus milieumisdrijven en zonder dat daar

zware procedures aan verbonden zijn. Er bestaan reeds veel wetten die de mogelijkheid bieden

tot administratieve handhaving zonder dat het onderscheid wordt gemaakt. Er wordt verwezen

naar artikel 5 van de wet van 30 juni 1971 betreffende de administratieve geldboeten

toepasselijk in geval van inbreuk op sommige sociale wetten; artikel 10 van de wet van 11 juli

1969 betreffende de bestrijdingsmiddelen; artikel 3bis van de wet van 5 september 1952

betreffende de vleeskeuring en de vleeshandel; artikel 27 van de dierengezondheidswet van 24

85

Advies van de Minaraad van 6 juli 2006 over het voorontwerp van decreet Handhaving Milieurecht, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 133; Hoorzitting met vertegenwoordigers van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV), dhr. TOM WILLEMS van het Algemeen Christelijk Vakverbond, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007,

nr. 1249/2, 14. 86



Dhr. RUDI DAEMS (Groen!) noemt het onderscheid een achtkoppige draak, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr.

1249/5, 16. 89

Supra, randnummers 8-9.

26

maart 1987; artikel 19 van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen; artikel 35

van de voetbalwet van 21 december 1998; artikel 18 van de wet van 21 december 1998

betreffende de productnormen ter bevordering van duurzame productie- en consumptiepatronen

ter bescherming van het leefmilieu en de volksgezondheid; artikel 59 van het Vlaamse decreet

houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting van 1999, over wegdekbeschadiging; het

Meststoffendecreet. 90

Als alternatieve oplossingen wordt er onder andere gedacht aan een beter en transparanter

samenwerken met de parketten, een frequenter gebruik van de minnelijke schikking en meer

middelen toekennen aan de gewestelijke milieu-inspectie en de lokale handhaving.91

Verder stelt de heer Jan Van den Berghe, ondervoorzitter in de rechtbank van eerste aanleg te

Gent, dat het parket op heden reeds over heel wat middelen beschikt om dossiers af te

handelen zonder de tussenkomst van de rechter. Een parket kan aanmanen of minnelijke

schikkingen voorstellen. Voor grotere zaken wordt soms gebruik gemaakt van het verval van

strafvordering door betaling van een geldsom (art. 216 bis Sv.). Hierin dient de Hoge Raad voor

de Milieuhandhaving zijn rol te spelen. Binnen de Hoge Raad dient er te worden afgesproken

welke milieumisdrijven prioritair in aanmerking komen en welke in principe met een

(administratieve) boete kunnen worden afgehandeld.

37. De Bond Beter Leefmilieu is niet zozeer gekant tegen te opdeling milieu-inbreuk versus

milieumisdrijf maar vindt de oplegging van de bestuurlijke geldboete door de gewestelijke entiteit

(en niet door de hiertoe aangewezen ambtenaar zoals gesuggereerd in de voorstellen van de

universiteiten Gent en Maastricht/Leuven uit 2001) en de bijhorende beroepsprocedure veel te

zwaar en te tijdrovend. Ze vreest dat de gewestelijke entiteit, net zoals de parketten, in een

minimum van tijd zullen zijn overbelast en dat hierdoor ook de uitspraken zullen uitblijven.92

2.2.2.3. Strijdigheid met internationale verplichtingen

38. De heer Jan Van den Berghe, ondervoorzitter in de rechtbank van eerste aanleg te Gent,

suggereert dat het onderscheid zijn inziens niet conform een aantal internationale verplichtingen

is.93 Een verdere verduidelijking om welke bepalingen het precies gaat, wordt niet gegeven.

90

J. VAN DEN BERGHE, ondervoorzitter in de Rechtbank van eerste aanleg te Gent, in die zin in de hoorzitting van 19 september 2007, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/2, 7. 91


www.bondbeterleefmilieu.be/dowloads_ftp/ledenpagina/lokaal_milieubeleid/070402_standaardartikel_milieuhandhaving.doc 93


27

2.2.3. Replieken94

2.2.3.1. Samenloop en kwalificatie van sanctioneerbare gedragingen

39. De verkeerde kwalificatie van een milieu-inbreuk als milieumisdrijf of visa versa wordt heel

miniem ingeschat. Er zijn de beperkende, cumulatieve zes criteria voorzien in artikel 16.1.2

DABM die uitvoerig zijn toegelicht in de memorie van toelichting. Bovendien is het zesde

criterium de lijst van milieu-inbreuken waarop steeds kan worden teruggevallen. De minister

haalt de hypothese aan dat een toezichthouder ten onrechte een bepaalde sanctioneerbare

gedraging heeft gekwalificeerd als milieu-inbreuk en een verslag van vaststelling heeft

opgesteld, daar waar het eigenlijk gaat om een milieumisdrijf dat door middel van een proces-

verbaal dient te worden vastgesteld. De minister stelt dat het verslag van vaststelling op zich

niet kan dienen voor strafrechterlijke vervolging maar dat niets belet om alsnog een proces-

verbaal op te maken en over te maken aan de procureur.

40. Wat de mogelijke samenhang van verschillende inbreuken en misdrijven betreft en hoe

daarmee moet worden omgegaan, stelt de minister dat de strafbare gedragingen ofwel een

milieu-inbreuk uitmaken, ofwel een milieumisdrijf. Elk vastgesteld feit moet in het kader van dit

onderscheid worden gezien en als dusdanig worden behandeld. Van samenhang in de

strafrechterlijke zin van het woord kan daarom geen sprake zijn, behalve misschien wanneer de

toezichthouder op hetzelfde moment meerdere milieumisdrijven vaststelt.

2.2.3.2. Het bestuurlijk handhavingsapparaat

41. Het oprichten van het Milieuhandhavingscollege als administratief rechtscollege voor

beroepen ingesteld tegen de oplegging van bestuurlijke geldboeten wordt verdedigd door te

wijzen op de mogelijk zware gevolgen voor de overtreders. De boetes kunnen immers bijzonder

hoog uitvallen. Voor een alternatieve bestuurlijke geldboete gaat het om een bedrag van

maximaal 250 000 euro. Het boetebedrag van een exclusieve bestuurlijke geldboete kan

oplopen tot 50 000 euro. Deze bedragen moeten telkens worden vermenigvuldigd met de

opdeciemen in strafzaken en kunnen desgevallend worden vermeerderd met expertisekosten en

voordeelontnemingen.

Over de opdeling tussen milieu-inbreuken versus milieumisdrijven en het bijhorend bestuurlijk

handhavingsapparaat in het licht van de vooropgestelde doelstellingen van het

Milieuhandhavingsdecreet, wordt in een volgend hoofdstuk een uitgebreide evaluatie

opgemaakt.

94

Vooral uit het antwoord van minister HILDE CREVITS in de algemene bespreking van het ontwerp van decreet, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 21-36.

28

2.2.3.3. Strijdigheid met internationale verplichtingen

42. Tot slot is er de hypothese dat de invoering van het onderscheid milieu-inbreuken versus

milieumisdrijven zou strijdig zijn met internationale verplichtingen. Het is de minister niet

duidelijk op welke verplichtingen het zou betrekking hebben. De Conventie van Straatsburg van

4 november 1998 inzake het milieustrafrecht is de enig mogelijke toepasselijke internationale

verplichting. Enerzijds is deze nog niet in werking door gebrek aan ratificaties en anderzijds zijn

milieu-inbreuken onlosmakelijk verbonden aan kleine vormen van administratieve

ongehoorzaamheid, zonder of met uiterst geringe impact op het leefmilieu of de menselijke

gezondheid.

Professor Michael Faure stelt bovendien dat, hoewel de hierboven genoemde conventie nog

niet in werking is getreden, ze door andere Europese landen als een van de standaards wordt

bekeken. Het verdrag stelt dat de relatief zware inbreuken strafrechtelijk afgedaan moeten

worden en dat de overige inbreuken administratief afgehandeld kunnen worden. Dezelfde

krachtlijnen komen ook terug in een ontwerp van Europese richtlijn. De optie van opdeling

tussen de zware categorie van milieumisdrijven die strafrechtelijk worden beteugeld en de lichte

categorie van milieu-inbreuken die administratief kunnen worden afgehandeld passen bijgevolg

in een internationale trend. Van enige strijdigheid met internationale verplichtingen is volgens

professor Michael Faure dan ook geen sprake, wel eerder in tegendeel.95

2.3. Een evaluatie

2.3.1. Samenloop en kwalificatie van de overtreding

43. De opmerkingen die uiting geven aan de bezorgdheid wat er dient te worden gedaan bij een

verkeerde kwalificatie zijn terecht. Zo werd vanuit onder andere de Minaraad opgeroepen tot

een zorgvuldig en weloverwogen opgestelde lijst van milieu-inbreuken.96 Vlaams Minister van

Leefmilieu Hilde Crevits beschouwde het als een vanzelfsprekendheid dat de opstelling van de

lijst van als milieu-inbreuken omschreven strafbare gedragingen zeer zorgvuldig moest

gebeuren.97 Uit het prima facie onderzoek van deze lijst, uitgevoerd in het kader van voorliggend

schrijven, blijkt immers dat deze niet volledig is.98 Bepaalde gedragingen die aan de

voorwaarden van artikel 16.1.2 DABM voldoen, komen niet voor in de lijsten van bijlagen 1 tot

en met 12 van het Milieuhandhavingsbesluit. De hypothese die door de minister naar voren

wordt geschoven betreft die waar een milieumisdrijf ten onrechte wordt gekwalificeerd als

95

Toelichting bij het Milieuhandhavingsdecreet door professor M. FAURE in de hoorzitting van 27 september 2007 (Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/2, 40). 96



Supra, randnummer 30.

29

milieu-inbreuk en waar de toezichthouder zijn fout opmerkt alvorens deze te hebben

doorgestuurd naar de bevoegde instantie.

Er zijn echter nog andere fouten denkbaar. De toezichthouder stelt bijvoorbeeld dat een

vergunningsplichtige inrichting is overgenomen en dit overeenkomstig artikel 19, 2°

Milieuvergunningsdecreeet niet werd gemeld bij de bevoegde overheid. Het lijkt niet

ondenkbeeldig dat de toezichthouder, zich van geen enkel kwaad bewust, een verslag van

vaststelling opmaakt en deze doorstuurt naar de gewestelijke entiteit. Op basis van de huidige

lijst betreft het echter een milieumisdrijf waarvoor een proces-verbaal moet worden opgemaakt

en die moet worden overgemaakt aan de procureur des Konings.

Een verkeerde kwalificatie lijkt in navolging van voorgenoemd voorbeeld bijgevolg eerder

denkbeeldig dan slechts van een heel minieme kans, zoals de minister beweert.99 De gevolgen

van een verkeerd gemaakt onderscheid zullen eruit bestaan dat er geen vervolging of

sanctionering kan plaatsvinden zolang de fout niet is rechtgezet.

44. Wat de samenloop betreft lijkt de volledig gescheiden procedure in de praktijk realiseerbaar.

Indien de toezichthouder zowel milieu-inbreuken als milieumisdrijven vaststelt, wordt voor de

milieu-inbreuken een verslag van vaststelling opgemaakt die wordt overgemaakt aan de

gewestelijke entiteit. De milieumisdrijven worden vastgesteld in een proces verbaal en worden

overgemaakt aan de procureur des Konings. De minister stelt dat het evenwel geen beletsel is

dat de toezichthouder in zijn proces-verbaal ook melding maakt van de vastgestelde milieu-

inbreuken, of omgekeerd, in zijn verslag van vaststelling ook melding doet van de vastgestelde

milieumisdrijven.100 De vraag stelt zich of bij samenloop het dan eerder de bedoeling is om alle

sanctioneerbare gedragingen in zowel verslag van vaststelling als proces-verbaal op te nemen.

Men zou kunnen beweren dat de bevoegde instantie in dit geval met meer kennis van zaken

kan oordelen. Hieruit volgt echter bijkomend het probleem als bijvoorbeeld de gewestelijke

entiteit überhaupt rekening mag houden met de op hetzelfde ogenblik gepleegde

milieumisdrijven bij het bepalen van het bedrag van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Het

meest voor de hand liggende antwoord lijkt negatief. Bij het opleggen en het bepalen van het

bedrag van exclusieve bestuurlijke geldboeten zal enkel rekening kunnen worden gehouden met

de ernst van de milieu-inbreuk en de frequentie en omstandigheden waarin milieu-inbreuken

werden gepleegd of beëindigd. Bij het opleggen en bepalen van het bedrag van alternatieve

bestuurlijke geldboeten daarentegen zal enkel rekening kunnen worden gehouden met de ernst

van het milieumisdrijf en de frequentie en omstandigheden waarin milieumisdrijven werden

gepleegd.101 Mogelijks kunnen vroegere veroordelingen tot exclusieve bestuurlijke geldboeten

99

Supra. 100

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 24-25. 101

Art. 16.4.29 DABM.

30

worden aanzien als verzwarende omstandigheden bij de strafmaat van milieumisdrijven en

kunnen vroegere veroordelingen in verband met milieumisdrijven als verzwarende

omstandigheden gelden bij het bepalen van het bedrag van de exclusieve bestuurlijke geldboete

inzake milieu-inbreuken. Elke andere interpretatie zou afbreuk doen aan het volledig gescheiden

traject dat de decreetgever voor ogen heeft en zou mogelijks in strijd zijn met enkele algemene

beginselen zoals het non bis in idem. In deze context is de bepaling dat de verbalisant samen

met het proces-verbaal tevens een overzicht van zowel de vroegere als de tegelijkertijd met het

milieumisdrijf vastgestelde milieu-inbreuken en de van de vroeger opgelegde bestuurlijke

geldboeten, aan de procureur des Konings moet overmaken, voor kritiek vatbaar.102 Ofwel

hanteert men een geïntegreerd systeem, zoals er tijdens de voorbereidende werkzaamheden

diverse voorstellen en amendementen ter tafel zijn gekomen,103 ofwel hanteert men een volledig

gescheiden aanpak zoals deze die werd weerhouden in het Milieuhandhavingsdecreet. Kiezen

voor twee afzonderlijke systemen en alsnog bepalingen inlassen die raakpunten creëren zijn te

vermijden.

Tot slot kan nog worden opgemerkt dat een verslag van vaststelling of een proces verbaal

waarin zowel milieumisdrijven als milieu-inbreuken staan vermeld een vlotte afhandeling niet zal

bevorderen wanneer de bevoegde instanties hun eigen bevoegdheden nog dienen te filteren uit

de verslagen van vaststelling en processen-verbaal. Een vermenging van milieumisdrijven in

verslagen van vaststelling en van milieu-inbreuken in processen-verbaal dient dan ook zoveel

als mogelijk te worden vermeden.

2.3.2. De middelen worden niet doelmatig ingezet in het realiseren van

een grotere graad van vervolging

45. Het valt niet te ontkennen dat tegenover het oprichten van het Milieuhandhavingscollege

met een voorzitter, ondervoorzitter, vier effectieve en vier plaatsvervangende bijzitters, een

griffier, een adjunct-griffier, een permanent secretariaat en de bijhorende werkingsmiddelen, een

aanzienlijke kostprijs staat. De nota van de Inspectie van Financiën voorziet voor de

operationalisering van het decreet handhaving in 2009, luik Milieuhandhavingscollege, een

uitgave van 1 018 767 euro voor wat betreft de personeelskosten en 211 955 euro voor wat

betreft de werkingskosten.104

De argumenten van de tegenstanders overtuigen niet echt. De kostprijs voor het

Milieuhandhavingscollege zijn inderdaad aanzienlijk doch zijn niet te vergelijken met de te

102


103 Het betreft onder andere dat bij samenloop van milieu-inbreuken en milieumisdrijven, enkel het

sanctioneringstraject van de zwaarste feiten wordt gevolgd of dat bij recidive van milieu-inbreuken kan worden overgestapt naar het strafrechtelijk handhavingspoor. 104 Vermeld in het advies van de Minaraad, advies nr. 2008/44 van 9 september 2008,

http://www.minaraad.be/adviezen/2008/uitvoeringsbesluit-voor-de-titel-handhaving-van-het-dabm-samen-met-serv.

31

verwachten kostprijs voor de subsidiëring van de lokale toezichthouders.105 Iedereen aanvaardt

de noodzaak tot meer toezicht, zeker op lokaal niveau. In het licht van de gemaakte

beleidskeuzes van opdeling tussen een strafrechterlijk luik van milieumisdrijven en een

bestuurlijk luik van milieu-inbreuken lijkt de installatie van een nieuw administratief rechtscollege

aanvaardbaar. De bevoegdheid in de toekomst van, met uitzondering van de ruimtelijke

ordening, de nagenoeg volledige beleidstak van het milieurecht rechtvaardigt mijn inziens de

voorziene kostprijs.

46. Het feit dat één instantie, namelijk de gewestelijke entiteit zal instaan voor de oplegging van

de geldboeten zal zorgen voor de nodige uniformiteit inzake de hoogte van de bedragen van de

bestuurlijke geldboeten en de mogelijks bijhorende veroordelingen tot voordeelontnemingen.

Daarenboven wordt hierdoor nodige afstand gecreëerd die vaak ontbreekt tussen overtreder en

lokale toezichthouder. Het gespecialiseerd administratief rechtscollege, dat het

Milieuhandhavingscollege is, lijkt, in het licht van het voorgaande en een doeltreffend

handhavingsbeleid, een aanvaardbaar verlengstuk. Een absolute voorwaarde is natuurlijk dat

het Milieuhandhavingscollege er een efficiënte werking op nahoudt. Bovendien, zo zal verder

blijken, valt het te betreuren dat men deze niettemin prijzige instelling niet ten volle benut.

2.3.3. Schendig van internationale verplichtingen

47. De argumenten die de schending afwijzen overtuigen. De opmerking over een mogelijke

schending werd gelanceerd door de heer Jan Van den Berghe, ondervoorzitter in de Rechtbank

van eerste aanleg te Gent. Ze werd overgenomen door enkel commissieleden tijdens de

bespreking van het ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet, zonder ooit te worden hard gemaakt

met concrete verwijzingen of artikels.106 Hierop wordt dan ook niet verder ingegaan.

2.3.4. Bestuurlijke straffen en het legaliteitsbeginsel, wat met de

overtreder?107

48. Het legaliteitsbeginsel dat geldt in strafzaken, is evenzeer van toepassing op de bestuurlijke

bestraffingsbevoegdheden. Aan het adagium nullum crimen, nulla poena, sine lege is in het

Milieuhandhavingsdecreet in beginsel voldaan, zowel voor wat betreft de strafrechtelijke als de

bestuursrechtelijke sanctionering. Dit beginsel strekt zich ook uit tot de voorspelbaarheid en de

toepassing van de strafwet. Wat de bestuursrechtelijke sanctionering betreft, zowel in het kader

105

Ibid; Eén gesubsidieerde voltijdse eenheid per gemeente heeft een te verwachten kostprijs van 15,4 miljoen euro. 106

Het pleidooi van magistraat Jan Van den Berghe tijdens de hoorzittingen kan waarschijnlijk ook niet los worden gezien van zijn hoedanigheid als lid van de rechterlijke macht en de betrachting om zoveel mogelijk bevoegdheden te behouden. 107

Voornamelijk op basis van C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008,

889-894.

32

van de oplegging van de exclusieve als de alternatieve bestuurlijke geldboetes, rijzen er vragen

voor wat het ontbreken van equivalenten voor typische strafrechtelijke bepalingen en regelingen

betreft. Het is opmerkelijk dat noch in het Milieuhandhavingsdecreet zelf, noch op enig moment

in de voorbereidende werkzaamheden ervan, hieraan enige aandacht is aan besteed.

In essentie stelt het probleem zich bij het ontbreken van een definitie betreffende het begrip

“overtreder”. Artikel 16.4.25 DABM stelt dat de bestuurlijke geldboete een sanctie is waarbij de

gewestelijke entiteit een overtreder verplicht een geldsom te betalen.108 De probleemstelling

wordt gekaderd aan de hand van twee vragen.

(1) Is het voor een welbepaald milieudelict dat bestuurlijk wordt gesanctioneerd mogelijk om

meerdere overtreders aan te duiden en te veroordelen?

Artikels 66 tot en met 69 van het Strafwetboek behandelen de problematiek van deelneming van

verscheidene personen aan eenzelfde misdaad of wanbedrijf. Ieder equivalent in het

gemeenrecht ontbreekt evenwel. Noch in de wetgeving, noch in het Milieuhandhavingdecreet

zelf,109 noch in de voorbereidende werkzaamheden ervan kan enig aanknopingspunt worden

gevonden. Hoewel de vraag mijn inziens bevestigend kan worden beantwoord, blijft het

voorlopig onduidelijk of bij de bestuursrechtelijke sanctionering van een milieudelict ook

meerdere overtreders kunnen worden beboet.110

(2) Is het voor een welbepaald milieudelict dat in eerste orde kan worden toegewezen aan een

rechtspersoon, mogelijk om tot een gezamenlijke sanctionering van de rechtspersoon en een

natuurlijke persoon binnen de rechtspersoon te komen?

Artikel 5, eerste en tweede lid Strafwetboek bepaalt:

“Een rechtspersoon is strafrechtelijk verantwoordelijk voor misdrijven die hetzij een intrinsiek verband hebben met de verwezenlijking van zijn doel of de waarneming van zijn belangen, of die, naar blijkt uit de concrete omstandigheden, voor zijn rekening zijn gepleegd. Wanneer de rechtspersoon verantwoordelijk gesteld wordt uitsluitend wegens het optreden van een geïdentificeerde natuurlijke persoon, kan enkel degene die de zwaarste fout heeft begaan worden veroordeeld. Indien de geïdentificeerde natuurlijke persoon de fout wetens en willens heeft gepleegd kan hij samen met de verantwoordelijke rechtspersoon worden veroordeeld”.111

Ook over deze probleemstelling is er onduidelijkheid. Het gemeen recht blijft hierover in het

ongewisse en er kunnen evenmin aanknopingspunten worden gevonden in het

Milieuhandhavingsdecreet, noch in de voorbereidende werkzaamheden. De toekomstige

108

Eigen cursivering. 109

Ook artikel 16.4.29 DABM, die stelt dat bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke geldboete wordt rekening gehouden met de ernst van het delict en de frequentie en de omstandigheden waarin het delict werd gepleegd, zwijgt in alle talen over bijvoorbeeld de mate waarin men de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf heeft tot stand gebracht of het aandeel die een overtreder heeft in de totstandkoming ervan. 110

Artikel 5.0.1, lid 2 van de Nederlandse Algemene Wet Bestuursrecht definieert de overtreder als “diegene die de overtreding pleegt of medepleegt”. 111

Omtrent de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen en de toerekening ervan aan natuurlijke personen, zie onder andere F. VAN VOLSEM en B.J. MEGANCK, “Milieurecht en straf(proces)recht: een aantal bedenkingen met onder meer aandacht voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen”, TMR 2008, 770-783.

33

bestuurspraktijk en de beoordeling hiervan door de rechtspraak zal voor opheldering moeten

zorgen over de weg die dient te worden bewandeld.112

We besluiten, het legaliteitsbeginsel in acht genomen en in navolging van de Nederlandse

Algemene Wet Bestuursrecht, dat een wettelijke regeling en omschrijving wenselijk zijn.

112

Artikel 5.0.1, lid 3 van de Nederlandse Algemene Wet Bestuursrecht bepaalt “overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen ”. Artikel 5.0.1, in fine stelt "artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing”. Deze bepalingen stellen: “2. Indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de strafvervolging worden ingesteld en kunnen de in de wet voorziene straffen en maatregelen, indien zij daarvoor in aanmerking komen, worden uitgesproken: 1°. tegen die rechtspersoon, dan wel 2°. tegen hen die tot het feit opdracht hebben gegeven, alsmede tegen hen die feitelijke leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging, dan wel 3°. tegen de onder 1° en 2° genoemden te zamen. 3. Voor de toepassing van de vorige leden wordt met de rechtspersoon gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen”.

34

3. De summa divisio kritisch gewogen in het kader van de

doelstellingen van het Milieuhandhavingsdecreet

3.1. Aangepaste straffen in het licht van de aard van de

overtreding

49. Het weze reeds benadrukt dat de primaire doelstelling van het Milieuhandhavingsdecreet is

tot het komen van een betere milieuhandhaving.

Het onderscheid tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven zal hieromtrent ongetwijfeld

positieve effecten genereren. De vraag die zich stelt, is of enkel het onderscheid tussen zware

en lichte milieudelicten zal uitmonden in een significant effectiever milieubeleid en of hiermee

komaf wordt gemaakt met de overlast van de parketten zoals in de voorbereidende

werkzaamheden en in de desbetreffende persberichten wordt verkondigd.113 Het valt toe te

juichen dat er voor de kleine milieudelicten een afzonderlijke categorie is gecreëerd en dat er

voor deze inbreuken een aangepast sanctioneringinstrumentarium is uitgewerkt. Een beleid kan

immers maar doelmatig worden gevoerd als deze wordt ondersteund door aangepaste

handhavingsbepalingen. Het behoeft weinig verbeeldingskracht dat voor wat in het

Milieuhandhavingsdecreet als milieu-inbreuk wordt aanzien, het voorheen geldende

sanctieapparaat tekort schoot en er in de praktijk geen sanctionering plaatsvond voor dergelijke

delicten.

3.2. Kanttekeningen bij de randvoorwaarden

3.2.1. Het stilzwijgen van de procureur bij een proces verbaal van

milieumisdrijf

50. Zoals hoger uiteengezet kan de gewestelijke entiteit onder geen beding een alternatieve

bestuurlijke geldboete opleggen wanneer de procureur des Konings bij een milieumisdrijf nalaat

binnen de gestelde termijn zijn beslissing tot niet vervolging over te maken aan de gewestelijke

entiteit. Amendement nr. 27, ingediend door de heer Rudi Daems en mevrouw Vera Dua, die

stelt dat wanneer de procureur des Konings nalaat kennis te geven van zijn beslissing er verval

van strafvordering is en de oplegging van een alternatieve bestuurlijke geldboete mogelijk wordt,

werd verworpen.114 Hiermee kiest Vlaanderen voor een tegenovergestelde regeling als Brussel

en Wallonië. In beide landsdelen bestaat de mogelijkheid om milieudelicten via de weg van de

113

Zie hieromtrent diverse dagbladen van vrijdag 17 april 2009; o.a. De Morgen, 7; Voor een overzicht zie http://www.hildecrevits.be/nieuw/04pers/hildeindepers.php. 114

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/3, 11; Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 48-49.

35

administratieve geldboete te sanctioneren wanneer de bevoegde procureur des Konings nalaat

om binnen een gestelde termijn een beslissing te nemen of deze te betekenen. Het verlopen

van de termijn zonder dat kennis wordt gegeven van de beslissing van de procureur aan de

bevoegde instanties of het betalen van de administratieve geldboete heeft het verval van de

strafvordering tot gevolg.115

De argumenten tot verwerping van het amendement 27 overtuigen niet.116 Bij verval van

strafvordering blijft het non bis in idem beginsel immers gevrijwaard. Het argument dat de

verantwoordelijkheden als gevolg van de weerhouden behandeling van het strafdossier duidelijk

worden toegewezen, is op zijn minst eigenaardig. Enerzijds heeft het Vlaamse niveau geen

bevoegdheden inzake de organisatie van de parketten. Anderzijds wil het

Milieuhandhavingsdecreet komaf maken met de grote seponeringsgraad die door de parketten

wordt aangehouden in milieudossiers. Met andere woorden wil het Milieuhandhavingsdecreet

net een omekeer teweeg brengen in de verantwoordelijkheid die de parketten in het verleden

veel te weinig hebben genomen. Indien de procureur des Konings weet dat er verval van

strafvordering optreedt indien hij nalaat een beslissing te nemen betreffende de strafrechtelijke

behandeling, mag worden verondersteld dat hij meer gemotiveerd zal zijn om tijdig een

beslissing te nemen en deze kenbaar te maken. Mede in het licht van de hoge kostprijs voor

onder andere het Milieuhandhavingscollege, zoals hoger besproken, lijkt het feit dat bij stilzitten

van de procureur des Konings iedere administratieve sanctie door middel van een

administratieve geldboete wordt uitgesloten, een gemiste kans.

51. Hoewel het nog veel te vroeg is om te besluiten dat de procureur des Konings binnen de

180 dagen veelvuldig in het ongewisse zal blijven over zijn beslissing tot het al dan niet

strafrechterlijk behandelen van het milieumisdrijf, schuilt in de weerhouden regeling nog een

ander gevaar. Er wordt verondersteld dat de gewestelijke entiteit zich terdege kwijt van zijn taak

en in de regel overgaat tot het opleggen van exclusieve bestuurlijke geldboeten wanneer een

verslag van vaststelling wordt opgemaakt. Wanneer hiertegenover zou blijken dat het antwoord

vanwege de procureur des Konings om al dan niet tot vervolging over te gaan in de

meerderheid van de gevallen uitblijft en er nadien geen vervolging wordt ingesteld, is het niet

115

Artikel 37, 3e lid van de ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en

de bestraffing bepaalt dat “Als de Procureur des Konings beslist de dader niet te vervolgen, of als een beslissing uitblijft binnen de krachtens het eerste lid gestelde termijn, kan een administratieve geldboete worden opgelegd” en artikel 39 van dezelfde ordonnantie bepaalt dat “De strafvordering vervalt met betaling van de administratieve geldboete”, BS 24 juni 1999; Artikel D.162, 6

e lid van boek I van het Waals milieuwetboek, ingevoerd door toevoeging van een titel VIII bij het

decreet betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de beteugeling van milieuovertredingen en de herstelmaatregelen inzake leefmilieu (Décret relatif à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions et les mesures de réparation en matière d’environnement) bepaalt dat “Passé ce délai de trente, soixante ou nonante jours, les faits spécifiés dans le procès-verbal ne pourront être sanctionnés que de manière administrative”, BS 20 juni 2008. 116

Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 48-49.

36

ondenkbeeldig dat de bestraffing voor milieu-inbreuken in de praktijk frequent hoger uitvalt dan

deze voor milieumisdrijven. Hoewel dit enigszins vooruitlopen is op de feiten, kan de regeling

dat bij gebrek aan antwoord van de procureur des Konings de strafvervolging vervalt, dergelijk

perverse effecten niet uitsluiten117 doch fel verminderen. Verder valt af te wachten hoe de

gewestelijke entiteit zijn bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke geldboetes zal invullen.

In het strafrecht zijn de criteria tot straftoemeting de vrucht van een bijzonder oude traditie. In

het bestuursrecht geldt in principe een volkomen blanco. Noch het Milieuhandhavingsdecreet,

noch het Milieuhandhavingsbesluit hanteren bijvoorbeeld vorktarieven of andere

straftoemetingscriteria. Op basis van praktijkdata betreffende de bestuurlijke beboetingspraktijk

kan worden vastgesteld dat dit blanco op zeer uiteenlopende wijze wordt ingevuld.118 Hoewel

enigszins beperkt ingeschat, gezien alle bestuurlijke boetes worden opgelegd door één orgaan,

schuilt hierin eveneens een gevaar dat de bestuursrechtelijke sanctionering zwaarder zou

uitvallen dan de strafrechtelijke.

52. In de marge van het voorgaande rijst omtrent het verval van strafvordering de vraag wat er

gebeurt wanneer een klacht met burgerlijke partijstelling wordt ingediend. Krachtens artikel 63

Sv. kan hij die beweert door een misdaad of wanbedrijf te zijn benadeeld, daarover bij de

onderzoeksrechter klacht doen en zich burgerlijke partij stellen. De klacht met burgerlijke

partijstelling maakt de zaak automatisch aanhangig bij de geadieerde onderzoeksrechter en

deze is verplicht het onderzoek te voeren.119 De te volgen interpretatie in het kader van het

verval van strafvordering in het Milieuhandhavingsdecreet en de klacht met burgerlijke

partijstelling lijkt de volgende te zijn. Zolang de procureur des Konings geen beslissing heeft

genomen omtrent de strafrechtelijke behandeling, kan een klacht met burgerlijke partijstelling

worden ingediend. Op het ogenblik dat de klacht wordt ingediend verliest de procureur des

Konings zijn bevoegdheid om te beslissen tot niet strafrechtelijke behandeling. Wanneer echter

een klacht met burgerlijke partijstelling wordt ingediend nadat de procureur des Konings zijn

beslissing tot niet strafrechterlijke behandeling aan de gewestelijke entiteit heeft overgemaakt,

wordt deze zonder voorwerp. Het verval van de strafvordering houdt in dat klacht met burgerlijke

partijstelling niet langer mogelijk is.120 Dhr. J. Heyman verwoordt het als volgt:

“Als de procureur een dossier niet strafrechtelijk wil behandelen, en dit ook zo aan de bevoegde gewestelijke entiteit heeft laten weten, dan zal deze beslissing bij een klacht met burgerlijke

117

Het is immers niet zo dat wanneer de procureur des Konings beslist tot een strafrechtelijke behandeling, deze automatisch leidt tot strafrechtelijke sanctie. 118

C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 892. 119

J. HEYMAN, “Is er een Copernicaanse wending op til in het Vlaamse milieuhandhavingsbeleid?”, Nullum Crimen

2008, 318 en de in voetnoot 210 aangehaalde rechtsleer en rechtspraak. 120


37

partijstelling derhalve niet leiden tot het verval van strafvordering. Het gevaar op een mogelijke dubbele bestraffing blijft daardoor toch niet geheel uitgesloten”.121

3.2.2. Bedenkingen bij het inlossen van de hooggespannen

verwachtingen betreffende onderscheid milieu-inbreuk versus

milieumisdrijf

3.2.2.1. Het onderscheid is positief doch er is meer

53. Als tweede kanttekening wordt mijn inziens iets teveel heil verwacht van het onderscheid

tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven en de bijhorende sanctionering. De aandacht die

aan het onderscheid, in onder andere de pers, wordt besteed is evenwel begrijpelijk.122 De

vernieuwing dat bepaalde delicten uitsluitend via een administratieve weg kunnen worden

beteugeld is een precedent. Er bestaan reeds bepalingen waarin de mogelijkheid bestaat tot

oplegging van administratieve geldboetes. Deze boetes kunnen, zowel in het Vlaams en

federaal sociaal recht, als in het Brussels milieurecht, echter enkel worden opgelegd voor feiten

die vatbaar zijn voor strafvervolging.123

Zoals reeds aangegeven is de afstemming van de procedures en sanctioneringsinstrumenten

op de aard van de delicten toe te juichen. Daarenboven is het milieubeleid doelmatiger als er

ook voor minder ernstige feiten een werkelijke kans op sanctionering is. Deze keuze staat

echter niet op zichzelf en het succes ervan zal in grote mate afhankelijk zijn andere factoren.

Enerzijds is de absolute voorwaarde op een maximale benutting van het gemaakte onderscheid

milieu-inbreuk en milieumisdrijf dat de pakkans wordt verhoogd. Anderzijds blijkt uit studies dat

circa 80 procent van de milieudelicten uit onwetendheid wordt gepleegd124 en tonen data en

studies aan dat voor 80 tot 90 procent van de milieudelicten een terugkeer naar de legaliteit kan

worden bewerkstelligt door middel het zachte bestuurlijke sanctioneringsinstrumentarium zoals

de aanmaning.125 Het onderscheid milieumisdrijf en milieu-inbreuk focust op de sanctionering.

Deze is bijgevolg repressief en in de eerste plaats niet gericht op de beëindiging van het

milieumisdrijf of de milieu-inbreuk. Een instrumentarium dat kosteneffectief het voorkomen en

beëindigen van milieudelicten kan bewerkstelligen en het toezichtsluik is dan ook prioritair.

121

J. HEYMAN, “Is er een Copernicaanse wending op til in het Vlaamse milieuhandhavingsbeleid?”, Nullum Crimen

2008, 318. 122

Zie voetnoot 113. 123

Advies van de Minaraad van 6 juli 2006 over het voorontwerp van decreet Handhaving Milieurecht, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 124 en 133; 124


C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 894.

38

3.2.2.2. Het toezicht is de topprioriteit

54. Om de eerste prioriteit van het Milieuhandhavingsdecreet, namelijk een goed

handhavingsbeleid, te realiseren moet de handhaving evolueren van toevalstreffers naar een

planmatige handhaving.126 Het onderscheid tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven zal

zonder invloed zijn op het huidig gebrek aan toezicht. Integendeel zelfs, de toezichtopdracht zal

in die zin zelfs complexer worden omdat voor milieu-inbreuken een verslag van vaststelling kan

worden opgemaakt en dat voor milieumisdrijven een proces-verbaal moet worden opgesteld.

Het dient wel te worden vermeld dat er heel wat initiatieven in het Milieuhandhavingsdecreet zijn

verwerkt om tot een beter toezicht, naast sanctionering onlosmakelijk verbonden met

handhaving, te komen. Voor de meeste van deze initiatieven is het nog te vroeg om te besluiten

of ze de gewenste effecten zullen hebben. We beperken ons hieromtrent tot een beperkte korte

opsomming, al dan niet vergezeld van een kritische bedenking of opmerking.

Het luik van de toezichthouders is uitgebreid geregeld, zowel qua categorieën,

toezichtopdrachten en toezichtrechten. Er is ook voorzien in een minimumaantal lokale

toezichthouders. Artikel 16 Milieuhandhavingsbesluit bepaalt dat binnen het jaar na de

inwerkingtreding elke gemeente beroep moet kunnen doen op minstens één toezichthouder.

Binnen de twee jaar na de inwerkingtreding moeten de gemeenten met meer dan 300

inrichtingen klasse 2 of met meer dan 30.000 inwoners indien het aantal inrichtingen

onvoldoende gekend is, minstens een beroep kunnen doen op twee toezichthouders.

Er wordt evenwel nergens bepaald dat de lokale toezichthouders voltijdse equivalenten moeten

betreffen. De bestaande milieuambtenaren zullen bijgevolg kunnen fungeren als

toezichthouders en dan blijft de vraag hoeveel er van de beschikbare tijd aan toezicht zal

worden gespendeerd.

55. De toekomst zal verder moeten uitwijzen of bijvoorbeeld de mogelijkheden die het decreet

voorziet in gemeentelijke samenwerking zullen leiden tot functiescheiding, professionalisering

en het samenbrengen van toezichthouders in grotere teams.127 Het valt af te wachten of de

(voorlopig) in het Milieuhandhavingsbesluit ontbrekende ondersteunings- en

subsidiëringsregeling128 voldoende zal zijn en of de Vlaamse Regering inderdaad

steunmaatregelen aan bepaalde voorwaarden van effectief uitoefenen van toezicht zal

verbinden.129 Door de Minaraad wordt hieromtrent een pleidooi gehouden voor operationele en

verifieerbare doelstellingen. Deze kunnen onder andere bestaan uit een minimale

inspectiefrequentie of een minimale vorm van planning en rapportering van gemeentelijke

126


Art. 16.3.5 DABM; Advies van de Minaraad van 6 juli 2006 over het voorontwerp van decreet Handhaving Milieurecht, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 142. 128

Art. 16.3.4 DABM. 129


39

handhavingsactiviteiten.130 Professor F.C.M.A. Michiels pleit in dezelfde context voor

risicoanalyse. Er moet eerst worden onderzocht waar de kans dat het mis gaat het grootst is.

Vervolgens moet het handhavingsbeleid hierin concrete stappen ondernemen. Tot slot moet er

worden gerapporteerd, geëvalueerd en desgevallend worden bijgestuurd.131 Het is afwachten of

de protocollen, milieuhandhavingsprogramma’s en milieuhandhavingsrapporten die decretaal

zijn voorzien en binnen de schoot van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving zullen

tot stand komen, voor de nodige dynamiek zullen zorgen in het milieuhandhavingsbeleid in het

algemeen en in het toezicht in het bijzonder.

3.2.2.3. Aanmaningen, bestuurlijke maatregelen en een pleidooi

voor de bestuurlijke dwangsom

56. De hierboven vermelde gegevens stellen dat het overgrote deel van de milieudelicten

kunnen worden ongedaan gemaakt door middel van het zachte bestuurlijke

sanctioneringsinstrumentarium. Daarnaast hebben de bestuurlijke geldboeten prioritair een

bestraffende functie en zijn ze niet bedoeld als financieringsinstrument voor de overheid. Hieruit

kan worden besloten dat alvorens er wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke

geldboete of strafrechtelijke handhaving, het belangrijk is dat wordt ingezet op een

sanctioneringsinstrumentarium dat kosteneffectief een terugkeer naar de legaliteit

bewerkstelligt. Dit wil natuurlijke helemaal niet betekenen dat sanctionering niet meer nodig of

noodzakelijk zou zijn. Het spreekt voor zich dat recidivisten en personen die hetzij uit vergaande

onachtzaamheid, hetzij opzettelijk milieu-inbreuken en milieumisdrijven plegen adequaat

moeten worden gesanctioneerd.

Het Milieuhandhavingsdecreet voorziet in het traject voorafgaand aan de sanctionering heel wat

instrumenten. In eerste instantie zijn er naast de raadgevingen, de aanmaningen. De

aanmaning vormt het instrument bij uitstek om in het stadium van de informele sanctionering

een milieudelict te beëindigen. Doorslaggevende factoren hierbij zijn echter de mogelijkheden

tot een systematische follow-up van de tenuitvoerlegging van de aanmaningen en de

duidelijkheid dat er bij het in gebreke blijven werkelijk zal worden overgegaan tot

sanctionering.132 Wat de follow-up betreft dient nogmaals het belang onderstreept van

kwaliteitsvol toezicht.

57. Verder voorziet het Milieuhandhavingsdecreet als bestuurlijke maatregelen het

stakingsbevel, het regularisatiebevel en de bestuursdwang. De veralgemeende toepassing van

130

Advies van de Minaraad van 6 juli 2006 over het voorontwerp van decreet Handhaving Milieurecht, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 124-125. 131


C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 894-895.

40

deze instrumenten is een grote stap voorwaarts. Het voordeel bij de twee eerstgenoemde

maatregelen is dat deze eenvoudig en snel kunnen worden genomen. Hiertegenover staat

gebrekkige afdwingbaarheid ten aanzien van hardleerse overtreders. Het feit dat deze bevelen

strafrechtelijk worden beteugeld overtuigen niet.133 De overtreder bevindt zich op het ogenblik

van het uitvaardigen van een stakings- of regularisatiebevel al in een wederrechtelijke toestand.

Het feit dat hij zich bezondigt aan een bijkomend milieumisdrijf zal mijn inziens het nodig

afschrikkend effect missen.134 De bestuurdwang is een uitermate effectief middel tot het

beëindigen en het ongedaan maken van de gevolgen van milieu-inbreuken en milieumisdrijven.

De kosten kunnen bovendien steeds worden teruggevorderd van de vermoedelijke overtreder.

Het grote nadeel is de grote rompslomp voor het bestuur en de onzekerheid omtrent de

recuperatie van de gemaakte kosten.135 Bovendien wordt met uitzondering van het

Afvalstoffendecreet en het Bodemdecreet nergens een financieringsregeling voorzien om de

kosten van de maatregelen van bestuurdwang te dragen of te prefinancieren. Voor wat betreft

de verzegeling zijn de kosten relatief beperkt en kunnen deze door de normale

werkingsbudgetten worden gedragen. Voor nagenoeg alle andere maatregelen die door het

bestuur in het kader van bestuursdwang worden genomen, vormt het ontbreken van de

specifieke financiering een ernstige operationele handicap.136

De grootste troeven liggen mijn inziens eerder in het feit dat aanmaningen, stakings- en

regularisatiebevelen kracht kunnen worden bijgezet door de dreiging met bestuursdwang dan in

de werkelijke toepassing of uitvoering van maatregelen op kosten van de vermoedelijke

overtreder om een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf te beëindigen of de gevolgen ervan

geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken.137 De echte bestuursdwang blijft zodoende de

ultieme stap. Als bijkomend middel was het mijn inziens nuttig geweest om in het luik

bestuursdwang en in navolging van het Bodemdecreet en het Vlarebo een algemene

retributieregel in te voeren.138 Enerzijds wordt hierdoor het kostenverhaal voor de personen

vermeld in artikel 16.4.6 DABM iets rooskleuriger. Anderzijds is het voor de vermoedelijke

overtreder ondubbelzinnig duidelijk dat hij altijd het minste nadeel zal ondervinden bij het

zelfstandig handelen.

133

Art. 16.6.1, §2, 1° DABM. 134

In C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 913, “Tot op heden is ons niet één gerechtelijke uitspraak bekend die een veroordeling inhoudt wegens de miskenning van een bestuurlijke sanctie houdende een bevel”. 135

In het kader van bijvoorbeeld de ambtshalve verwijdering van afvalstoffen door de OVAM (artikel 37 Afvalstoffendecreet ) vindt een belangrijk aandeel plaats lastens gefailleerde ondernemingen. In deze gevallen is er geen reële kans op recuperatie van de middelen; Zie C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 472. 136

C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 322-337. 137

De toepasbaarheid zal niet in alle beleidsdomeinen even gemakkelijk toepasbaar zijn. Voor een kritische analyse betreffende de bestuursdwang bij milieuvergunningen zie C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 428. 138

Art 220 Vlarebo “De retributie, vermeld in artikel 162, §8, van het Bodemdecreet , bedraagt 10% van de kosten van het ambtshalve uitgevoerde oriënterend bodemonderzoek, het siteonderzoek, het beschrijvend bodemonderzoek, de bodemsanering of andere maatregelen, vermeld in hoofdstuk VI van het Bodemdecreet”.

41

Reeds voor de totstandkoming van het Milieuhandhavingsdecreet was de OVAM op basis van

artikel 37 Afvalstoffendecreet en artikel 156 Bodemdecreet bevoegd tot het uitvoeren van

ambtshalve afvalstoffenverwijderingen en het ambtshalve uitvoeren van alle onderzoeken en

maatregelen vermeld in het Bodemdecreet. Gezien de problematiek van de financiering in deze

gevallen minder speelt,139 is het een interessant gegeven te weten in hoeveel procent van de

gevallen, wanneer de OVAM ten lange leste aanmaant onder de bedreiging van bestuursdwang,

er door de geadresseerde alsnog wordt overgegaan tot het nemen van de nodige maatregelen.

Hieromtrent werd contact opgenomen met Dhr. Eddy Wille, diensthoofd Interventies,

Verwijderingen en Saneringen bij de OVAM. Het antwoord op mijn gestelde vragen waren

eerder ontgoochelend en kwamen in hoofdlijnen hierop neer. Vooreerst bestaat er geen

systematische opvolging van dossiers en ontbreekt het aan echte systematiek bij het versturen

van aanmaningen en de follow-up ervan. De opvolging van probleemdossiers en het versturen

van aanmaningen bevinden zich op dossierniveau. Het is iedere dossierhouder afzonderlijk die,

weliswaar aan de hand van bepaalde van hogerhand opgelegde instructies, instaat voor de

opvolging en afhandeling van zijn of haar dossiers. De aanmaning onder bedreiging van

bestuursdwang gebeurt bij zijn weten zelden tot zeer zelden. Bij de dienst schadegevallen heeft

er een project plaatsgevonden dat handelde in het kader van een sterke follow-up van de

binnengekomen dossier, doch verder gegevens hieromtrent waren niet echt beschikbaar. In de

databank bevinden zich gegevens die hoogst waarschijnlijk nuttig zijn met betrekking tot het

formuleren van conclusies over de effectiviteit van de aanmaning onder bedreiging van

bestuurdwang, maar deze zijn op heden daarvoor als dusdanig niet beschikbaar. De teneur van

het gesprek bestond eruit dat er met de huidige mensen en middelen een meer dan voldoende

werkvolume aanwezig is. Er wordt in de eerste plaats gefocust op de kerntaken en de meest

urgente dossiers.140 Een systematisch uitgebouwd handhavingsbeleid behoort op heden niet tot

de prioriteiten. Meer tegenovergesteld is er eerder sprake van ad hoc handhaving en ontbreekt

het aan beschikbare data om in het kader van de opgeworpen probleemstelling onderbouwde

besluiten te formuleren.141 Intuïtief kan wel worden verondersteld dat deze vorm van aanmaning

effectiever zal zijn dan de gewone aanmaning. Deze bemerking werd door dhr. Eddy Wille

gedeeld.

139

Supra, randnummer 57. 140

Zie bij wijze van anekdotisch voorbeeld de krant De Standaard van 24 april 2009, “Eén man, 17500 ton afval”. 141

Zie omtrent de ambtshalve verwijdering van afvalstoffen ook C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 435-479. In dit verband ook te raadplegen “Handhaving Jaarprogramma 2008” met een overzicht van de belangrijkste handhavingsacties die voor 2008 geprogrammeerd worden binnen de afdeling Afvalstoffenbeheer van de OVAM; http://www.ovam.be/jahia/Jahia/cache/offonce/pid/176?actionReq=actionPubDetail&fileItem=1794.

42

58. Het voorgaande in acht genomen, leidt ertoe dat kan worden ingestemd met de vraag om de

invoering van de bestuurlijke dwangsom.142 Professor F.C.M.A. Michiels stelt het tijdens de

hoorzitting van 19 september 2007 als volgt:

“Een bestuurlijke boete kan voordelen hebben, maar ze is wel repressief. Het is anders met de bestuursdwang en dwangsom die duidelijk gericht zijn op het beëindigen van de overtreding. Een boete staat wel in relatie met de overtreding maar niet met het wegnemen van de gevolgen of het beëindigen van de hinder en maar in een zwakke relatie met het verhinderen van recidive. Dat laatste wordt immers niet zozeer bepaald door de boete maar wel door de pakkans. Dat blijkt uit veel criminologisch onderzoek. Is het niet beter om in het ontwerp van decreet de last onder dwangsom op te nemen en de bestuurlijke boete niet zo prominent naar voren te schuiven?”143

Het zou ons te ver leiden dieper in te gaan op de modaliteiten waaronder een bestuurlijke

dwangsom dient te worden ingevoerd.144 De suggesties die de Minaraad hieromtrent heeft

gemaakt om hierin de gewestelijke entiteit en het Milieuhandhavingscollege te betrekken zijn

waardevol.

De invoer van de bestuurlijke dwangsom zou op die manier twee vliegen in één klap kunnen

slaan. Enerzijds een bijkomend uiterst doelmatig instrument in handen van het bestuur tot het

beëindigen van milieu-inbreuken en milieumisdrijven. Anderzijds zouden de nieuw gecreëerde

structuren zoals het Milieuhandhavingscollege een groter takenpakket toebedeeld krijgen. In het

licht van de besteding van middelen zou dit een verantwoorde keuze zijn.

Zoals hiervoor reeds betoogd en zoals professor F.C.M.A. Michiels het zo kernachtig verwoordt,

legt het Milieuhandhavingsdecreet eerder de nadruk op een aan de hand van geldboetes

repressief handhavingsbeleid. Ook in deze is het luik toezicht van doorslaggevend belang. Het

gemaakte onderscheid tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven en het bijhorende

boetesysteem zullen niet wezenlijk bijdragen tot het voorkomen en beëindigen van

milieudelicten, noch tot het verhinderen van recidive. Wat het milieuhandhavingsbeleid tot een

succes zal maken is op de eerste plaats een kwalitatief toezicht. Op de tweede plaats is een

effectief, werkbaar en goed opgevolgd instrumentarium tot het voorkomen en beëindigen van

milieudelicten vereist. Pas in derde orde is een aangepast doeltreffend sanctioneringsapparaat

noodzakelijk. Dit om vooral hardleerse en onverbeterlijke gevallen adequaat en kort op de bal te

sanctioneren. Als de hoeveelheid tekst en artikelen in het Milieuhandhavingsdecreet en het

Milieuhandhavingsbesluit een graadmeter mogen zijn, dan lijkt de omgekeerde

prioriteitenvolgorde bewaarheid.

142

Zie hieromtrent o.a. het advies van de Minaraad, Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/1, 162-163; Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/2, 37; Parl. Doc. Vl. Parl. 2006-2007, nr. 1249/5, 53-54; C.M. BILLIET, Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 428. Omtrent de positieve effecten van de

strafrechtelijke dwangsom bij herstelmaatregelen, zie onder andere F. VAN VOLSEM en B.J. MEGANCK, “Milieurecht en straf(proces)recht: een aantal bedenkingen met onder meer aandacht voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen”, TMR 2008, 796. 143


Voor enkele beschouwingen ter zake P.P.J. VAN BUUREN, “De bestuurlijke dwangsom in de algemene wet bestuursrecht”, Ars Aequi (Ned.) 1997, 776-785.

43

Besluit

59. Het Milieuhandhavingsdecreet is op het ogenblik van schrijven net van kracht geworden. Dat

het Milieuhandhavingsdecreet positieve effecten zal hebben op het handhavingsbeleid in het

milieuhygiënerecht en binnenkort tevens in het milieubeheersrecht valt niet te betwijfelen. De

uniforme aanpak inzake milieuhandhaving en de verschuiving van het accent van de

strafrechtelijke aanpak naar de meer aangepaste bestuurlijke aanpak zijn positieve tendensen.

De handhaving vormt het sluitstuk van ieder wetgevingsbeleid. Het invoeren van verplichtingen

door de wetgever blijft in de praktijk dode letter als naderhand niet wordt gehandhaafd. Een

grote verdienste van het Milieuhandhavingsdecreet is dat voor kleinere milieudelicten, de

zogenaamde milieu-inbreuken een aangepast instrumentarium is ontwikkeld. Ondanks deze

positieve algemene evaluatie en het feit dat zeer veel zal afhangen van hoe het

Milieuhandhavingsdecreet in de praktijk wordt gebracht, is het nieuwe decreet niet vrij van

kritiek.

60. In dit schrijven is hoofdzakelijk stil gestaan bij het onderscheid tussen milieu-inbreuken en

milieumisdrijven. Het systeem van de gescheiden aanpak van milieu-inbreuken en

milieumisdrijven lijkt werkbaar al is dit geen garantie voor een vlekkeloos parcours. Een drietal

mogelijke problemen worden gedetecteerd.

Vooreerst kan de samenloop en een verkeerde kwalificatie door de toezichthouder leiden tot

gebrekkige vervolging. In dit kader is tevens gewezen op de onvolledigheid van de lijst van

delicten die worden gekwalificeerd als milieu-inbreuken. Het moet de bedoeling zijn om alle

delicten die in de geest van het decreet als milieu-inbreuk kunnen worden aanzien, in de lijsten

op te nemen. Een bijkomende beoordeling door de uitvoerende macht om bepaalde aan alle

kenmerken van milieu-inbreuken voldoende delicten niet in de lijst op te nemen, moet worden

vermeden. De voorziene boetes zijn immers voldoende hoog en de belangrijkste administratieve

verplichtingen zoals het hebben van een vergunning zijn per definitie uitgesloten als milieu-

inbreuk. Positief is dat deze lijst geen statisch gegeven is gezien in het Milieuhandhavingsbesluit

een vijfjaarlijkse evaluatie wordt voorzien. Bovendien is het bestaan van een lijst met alle milieu-

inbreuken een zeer handig instrument voor de praktijk.

Ten tweede is gewezen dat onder bepaalde voorwaarden enerzijds milieu-inbreuken tot een

zwaardere bestraffing kunnen leiden dan milieumisdrijven en anderzijds dat de bestuurlijke

sanctionering een hogere strafmaat kan hanteren dan de strafrechtelijke sanctionering.

Een derde mogelijk probleem wordt gezien in de ruime werking van het legaliteitsbeginsel in

strafzaken dat ook doorwerkt inzake de bestuurlijke bestraffingsbevoegdheden. Er bestaat

inzake de bestuurlijke sanctionering voorzien in het Milieuhandhavingsdecreet geen definitie of

44

aanknopingspunt omtrent het begrip “overtreder”. Dit heeft gevolgen in verband met

mededaderschap en de vervolging van natuurlijke personen binnen rechtspersonen.

61. Bezijden het onderscheid en de mogelijke hinderpalen die in onmiddellijk verband staan met

het onderscheid milieu-inbreuk versus milieumisdrijf, kunnen opmerkingen worden geplaatst bij

de doelmatigheid van het systeem zoals het door het Milieuhandhavingsdecreet is ingevoerd.

Het valt vooral te betreuren dat Vlaanderen een andere weg is ingeslagen dan Brussel en

Wallonië. Het stilzitten van de procureur heeft in Vlaanderen niet tot gevolg dat de strafvordering

vervalt. Een gemiste kans. Het was net één van de doelstellingen van het

Milieuhandhavingsdecreet om zoveel mogelijk komaf te maken met het stilzitten van de

parketten. Naar de intenties van de procureurs des Konings of deze bereid zullen zijn om ofwel

een deel van hun bevoegdheid uitdrukkelijk af te staan ofwel tot minder seponeren en meer

vervolging over te gaan, is het (bang) afwachten.

De kritiek over de hoge kostprijs die samenhangt met het gemaakte onderscheid kan in die zin

worden beaamd dat men op heden enkel min of meer zeker is over de oplegging van exclusieve

bestuurlijke geldboetes. Gezien de lijst van milieu-inbreuken per definitie niet wereldschokkend

is en de vervolging ervan door middel van een verslag van vaststelling facultatief is, valt te

hopen dat het luik van de alternatieve administratieve geldboete in de praktijk een succes wordt.

De motivatie tot oprichting van het Milieuhandhavingscollege, dat de bestuurlijke geldboetes

bijzonder hoog kunnen uitvallen, valt wat mager uit. Dit is zeker zo wanneer men enkel de

exclusieve bestuurlijke geldboeten in ogenschouw neemt. Het valt moeilijk in te zien in welke

gevallen een milieu-inbreuk aanleiding zou kunnen geven tot de oplegging van een exclusieve

bestuurlijke geldboete die duizenden, zoniet tienduizenden of honderdduizenden euro’s

bedraagt. De eventuele voordeelontneming die een exclusieve bestuurlijke geldboete kan

vergezellen, lijkt in de praktijk ook weinig toepasbaar.

62. Hoewel het buiten het opzet van dit schrijven valt om een grondige analyse te maken van

het luik toezicht dat in het Milieuhandhavingsdecreet is voorzien, ligt hierin de kritische factor die

zal bepalen of het nieuwe handhavingsbeleid een succes wordt. Er werden zijdelings dan ook

enkele bedenkingen hieromtrent geformuleerd. De toezichthouders, het beleid hieromtrent en de

manier waarop ze de in het decreet voorziene instrumentarium zullen hanteren en de follow-up

ervan, zijn de sleutelfactoren die de impact van het Milieuhandhavingsdecreet zullen bepalen.

63. Het Milieuhandhavingsdecreet heeft een uitgebreid instrumentarium ingevoerd dat

hoofdzakelijk moet leiden tot enerzijds frequentere en meer aangepaste sanctionering en

anderzijds tot een doelmatige aanpak in het voorkomen en beëindigen van milieu-inbreuken en

milieumisdrijven. Het kan niet worden ontkend dat in het kader van het voorkomen en

45

beëindigen van milieu-inbreuken en milieumisdrijven, door middel van onder andere de

bepalingen omtrent het toezicht en de bestuurlijke maatregelen, veel zaken ten goede zijn

veranderd. Deze bepalingen staan echter te weinig in verhouding tot het uitgewerkte

boetesysteem. De wetenschap dat een zeer groot deel van de overtredingen plaatsvindt uit

onwetendheid en dat een ruime meerderheid van de milieu-inbreuken en milieumisdrijven kan

worden voorkomen en beëindigd door middel van het zacht handhavingsinstrumentarium, kan

hierop meer worden ingezet. De invoering van de bestuurlijke dwangsom had, gezien de vraag

er naartoe van diverse bij de totstandkoming van het Milieuhandhavingsdecreet betrokken

partijen en het succes ervan in Nederland, meer aandacht verdiend. De daadwerkelijke

sanctionering moet inzake milieurecht het ultimum remedium zijn.

64. De verwachtingen betreffende de komende bestuurspraktijk, de werking van het

Milieuhandhavingscollege en de Hoge Raad voor de Milieuhandhaving en de impact van het

Milieuhandhavingsdecreet op de responsabilisering van de parketten zijn hoog gespannen.

De toekomst zal uitwijzen of het Milieuhandhavingsdecreet inderdaad zal leiden tot een

Copernicaanse revolutie, zoals professor Faure bij zijn aanstelling tot voorzitter van de Hoge

Raad voor Milieuhandhaving verklaarde.

46

Bibliografie

BILLIET, C.M., Bestuurlijke sanctionering van milieurecht, Antwerpen, Intersentia, 2008, 995 p.

BILLIET, C.M., “Beginselen van behoorlijk bestuur en bestuurlijke handhaving. Evenredigheid

en zuinigheid in het sanctioneringsproces”, TMR 2008, 298-309.

FAURE, M. en VANHEULE, J., Milieustrafrecht in APR, Mechelen, Kluwer, 2006, 405 p.

HEYMAN, J. en DEKETELAERE, K., “Het Vlaams decreet betreffende de milieuhandhaving”, in

DEKETELAERE, K. (ed.), Jaarboek Milieurecht 2007, Brugge, die Keure, 2008, 219-324.

HEYMAN, J., “Is er een Copernicaanse wending op til in het Vlaamse

milieuhandhavingsbeleid?”, Nullum Crimen 2008, 303-326.

RONSE, S., “Milieuhandhavingsdecreet”, TvW 2008, 107-110.

VAN BUUREN, P.P.J., “De bestuurlijke dwangsom in de algemene wet bestuursrecht”, Ars

Aequi (Ned.) 1997, 776-785.

A. VAN MENSEL, Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys&Breesch, 1997, 189 p.

VAN VOLSEM, F. en MEGANCK, B.J., “Milieurecht en straf(proces)recht: een aantal

bedenkingen met onder meer aandacht voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van

rechtspersonen”, TMR 2008, 746-797.

Milieu-inbreuken en milieumisdrijven in het komende...

Documents

Transcript of Milieu-inbreuken en milieumisdrijven in het komende...