Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie/media/files/windesheim/research... · 2.1...

Helderheid in omgevingsbeleid,

scherpte in omgevingsvisie

Publiek belang in het fysiek domein

Rapport 21 mei 2015

LECTORAAT AREA DEVELOPMENT

Helderheid in omgevingsbeleid,

scherpte in omgevingsvisie

Publiek belang in het fysieke domein

C O L O F O N

Titel: Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie:

Publiek belang in het fysiek domein

Versie: Eindversie rapport

Datum: 21 mei 2015

Auteurs: Willem Buunk en Jeroen Bastiaanssen

Opdrachtgever : Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directie Ruimtelijke Ontwikkeling

Begeleidingscommissie : Gijsbert Borgman, Saskia Ferf-Jentink, Mireille Groet en Hanna Lára Palsdottir

Dit is een uitgave van Windesheim Hogeschool, Lectoraat Area Development

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke

toestemming van de uitgever

Afbeelding voorzijde: Beeldbank.rws.nl

1

Samenvatting

Het omgevingsbeleid is volop in verandering. In plaats van behoud en bescherming moet de actieve aanpak voor

het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit centraal komen te staan. Daarnaast moet meer ruimte zijn

voor maatschappelijke initiatieven. In 2018 wordt de Omgevingswet van kracht, waarin deze paradigmawisseling

verankerd wordt.

Het omgevingsbeleid staat ten dienste van het publiek belang, maar welk publiek belang is dat? In onze

pluriforme samenleving hebben mensen hierover verschillende opvattingen. Dit onderzoek biedt inzicht in het

spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke

manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Zes perspectieven op publiek belang vormen het

speelveld van het publiek belang in het fysiek domein.

ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEK DOMEIN

De zes perspectieven weerspiegelen de variëteit van opvattingen over de rol van de overheid in het fysiek domein

(beperkt of verregaand) in combinatie met het type omgevingsvraagstukken waar mensen prioriteit aan geven

(zoals duurzaamheid, economische ontwikkeling, sociale ontwikkeling). Elk van de perspectieven heeft een

herkenbare titel meegekregen en een pictogram dat het type publiek belang in het fysiek domein symboliseert. Bij

elk van de perspectieven is de kenmerkende redeneerlijn weergegeven, die laat zien welke motivatie bij deze

vorm van publiek belang meestal gehanteerd wordt.

2

De Perspectievenkaart Publiek Belang geeft een overzicht en dient als hulpmiddel voor het analyseren van

bestaand omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuw omgevingsbeleid, bijvoorbeeld in de

Omgevingsvisie en programma’s. Voor helderheid in de maatschappelijke en politieke arena rond

omgevingsbeleid, kunnen de perspectieven gebruikt worden voor analyse van de inbreng en positie van

stakeholders.

Perspectievenkaart als analyse-instrument

De zes perspectieven op publiek belang helpen bij het vinden van het antwoord op de ‘wat’-vraag en de ‘hoe’-

vraag voor omgevingsbeleid. Wat is de omgevingsopgave? Met welk beleid (hoe) wordt deze opgave aangepakt?

Voor de analyse van bestaand beleid is het van belang op te sporen wat de definitie van de omgevingsopgave is,

wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma hiermee verbonden is.

Door te reconstrueren wat de argumenten zijn en welke redeneerlijn gehanteerd wordt, is de interpretatie mogelijk

van welke van de zes perspectieven op publiek belang hierin herkenbaar is. Helderheid in omgevingsbeleid wordt

verkregen door op zoek te gaan naar (in)consistentie in de definitie van omgevingsopgave – oplossingsrichting –

beleidsinstrumenten van bestaand beleid.

Stapsgewijze analyse:

Spoor op wat de definitie van de omgevingsopgave is achter het beleid.

Analyseer wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma, welke projecten, stakeholders en

instrumenten hiermee verbonden zijn.

Reconstrueer de argumentatie en redeneerlijn die gehanteerd wordt in het beleid.

Interpreteer welk van de zes perspectieven op publiek belang hierin overwegend herkenbaar is.

Perspectievenkaart als keuze-instrument

Een Omgevingsvisie is een veelomvattend beleidsdocument met een aantal onderling samenhangende

beleidsvoorstellen. Beleidsvoorstellen zijn een normatieve keuze. Maak, in het formuleren van beleid, deze keuze

expliciet aan de hand van een van de zes perspectieven op publiek belang. Bij elke vorm van publiek belang in

het fysiek domein hoort een kenmerkende redeneerlijn, die consistent moet worden toegepast in de definitie van

omgevingsopgave – oplossingsrichting – beleidsinstrumenten.

Maak het SCHERP:

Selectief in programma (integraal is per definitie onmogelijk)

Consistent in probleemdefinitie-oplossingsrichting-instrumentarium

Helder in normatieve oriëntatie en keuze over publiek belang

Expliciet in argumentatie van die keuze en de bijbehorende redeneerlijn

Ruimtelijk schaalniveau kiezen als referentie voor keuzes.

Elk schaalniveau vergt een eigen keuze over welk publiek belang in het geding is.

Politieke verankering organiseren na bestuurlijke overeenstemming.

Helderheid in de argumentatie achter beleidsvoorstellen maken een omgevingsvisie of programma beter geschikt

voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming.

3

Inhoudsopgave Samenvatting ......................................................................................................................................................... 1

1 Inleiding ........................................................................................................................................................... 4

1.1 Naar een nieuwe Omgevingsvisie .............................................................................................................. 4

1.2 Doel en onderzoeksvragen ......................................................................................................................... 4

1.3 Onderzoeksaanpak .................................................................................................................................... 6

Leeswijzer ............................................................................................................................................................ 7

2 Belangen in het fysiek domein ...................................................................................................................... 9

2.1 Individueel belang en gemeenschappelijk belang ...................................................................................... 9

2.2 Definities van publiek belang .................................................................................................................... 11

2.3 Belangenafweging is waardenafweging ................................................................................................... 18

3 Maatschappelijke perspectieven op publiek belang ................................................................................. 19

3.1 Waarden en morele fundamenten ............................................................................................................ 19

3.2 Politieke stromingen ................................................................................................................................. 22

3.3 Leefstijlen ................................................................................................................................................. 28

3.4 Kenmerkende waardencombinaties ......................................................................................................... 31

4 Perspectieven op publiek belang in het fysieke domein .......................................................................... 33

4.1 Het fysiek domein is een collectief goed ................................................................................................... 34

4.2 Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling ................................................................................................ 36

4.3 Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving ................................................................... 38

4.4 Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven ................................................................... 40

4.5 Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte ................................................................................ 42

4.6 Het fysiek domein functioneert autonoom ................................................................................................ 44

5 Keuzes over publiek belang ........................................................................................................................ 46

5.1 Positie kiezen in het speelveld van publieke belangen ............................................................................. 46

5.2 Samenhangend beleid, eenduidige beleidsvoorstellen............................................................................. 52

5.3 Het publiek belang in actuele omgevingsopgaven ................................................................................... 56

5.4 Ruimte voor nieuwe samenwerkingsvormen ............................................................................................ 58

6 Literatuur ....................................................................................................................................................... 60

Beeldmateriaal ................................................................................................................................................... 62

4

1 Inleiding

1.1 Naar een nieuwe Omgevingsvisie

In 2018 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Een wet waarmee de paradigmawisseling in het

omgevingsbeleid verankerd wordt, van behoud en bescherming naar een actieve aanpak en voortdurend werken

aan (verbetering van) omgevingskwaliteit. Een wet die minder nadruk legt op zekerheid en meer op ruimte voor

maatschappelijke initiatieven en groei gericht op duurzame ontwikkeling. Een wet die instrumenten bevat om

omgevingswaarden te definiëren en normen vast te leggen, maar die zo is ingericht dat de bestuurlijk-politieke

afwegingsruimte over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte wordt vergroot.

Met de Omgevingsvisie en het programma biedt de Omgevingswet twee instrumenten voor strategische

beleidsformulering. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is voornemens om op dat moment ook een nieuwe

Omgevingsvisie gereed te hebben voor parlementaire besluitvorming. In voorbereiding op deze Omgevingsvisie

wil het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Ruimte en Water graag meer inzicht in welke

ruimtelijke opgaven in het domein van het omgevingsbeleid spelen, welke opgaven een overheidsrol vereisen en

welke rol verschillende overheidslagen en met name de rijksoverheid daarin spelen. Daarbij stelt het ministerie

zich in het bijzonder de vraag met welke belangen rekening moet worden gehouden in de toekomstige

Omgevingsvisie, zoals die op basis van verschillende overtuigingen (politieke en maatschappelijke

waardeoriëntaties) kunnen worden gezien.

Om goede beleidsvoorstellen te kunnen formuleren, die aansluiten bij wat er leeft in de samenleving, is het voor

de rijksoverheid belangrijk om inzicht te hebben in de maatschappelijke en politieke opvattingen over het eigen

beleidsterrein. Het beleidsterrein van het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt hierbij opgevat als het

fysiek domein waar het omgevingsbeleid zich op richt, met een bijzondere aandacht voor de ruimtelijke

ontwikkelingen. Wanneer vraagstukken in het fysiek domein en ruimtelijke ontwikkelingen onderwerp zijn van het

omgevingsbeleid van de rijksoverheid, dan moet er sprake zijn van een publiek belang dat behartigd moet

worden. Over de definitie van wat als publiek belang beschouwd moet worden, zal in de samenleving verschillend

gedacht worden.

Dit onderzoek biedt inzicht in het spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek

domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Daarbij is het voor

beleidsanalisten en beleidsmakers van belang om de redeneerlijnen, argumenten en achterliggende waarden te

kennen die behoren bij verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Deze bieden zicht

op de omgevingsopgaven en overheidsrollen die in lijn liggen met verschillende perspectieven op het publiek

belang in het fysiek domein.

1.2 Doel en onderzoeksvragen

Het doel van dit onderzoek is het bieden van inzicht in de belangrijkste maatschappelijke en politieke opvattingen

over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou

moeten worden. Deze doelstelling laat zich vertalen in de volgende centrale vraag:

Wat is de variëteit aan opvattingen over het publiek belang en de rol van de

(rijks)overheid in het fysiek domein?

5

Voor het beantwoorden van deze centrale vraag zijn een viertal deelvragen geformuleerd. Hiermee wordt inzicht

verkregen in verschillende betekenissen van de begrippen belang, maatschappelijk belang en publiek belang.

Aan de hand van kenmerken van deze betekenissen, kan een eerste beeld worden gegeven van de

achterliggende waarden die ten grondslag liggen aan opvattingen over het publiek belang.

Door te kijken naar die achterliggende waarden en de morele fundamenten waarmee deze waarden nauw

verbonden zijn, worden niet alleen de verschillen in opvattingen over de opgave, het publiek belang en de rol van

de overheid in het ruimtelijk domein in beeld gebracht, maar ook voorkeuren voor de manier waarop omgegaan

kan worden met die verschillen. Om dat laatste op een praktisch hanteerbare manier mogelijk te maken, wordt

een keuze gemaakt over een aantal veel voorkomende opvattingen van groepen in de samenleving die herkend

kunnen worden aan specifieke combinaties van achterliggende waarden en morele fundamenten.

1. Welke betekenissen zijn er van publiek belang en welke waarden liggen daar aan ten grondslag?

Voor de beantwoording van de eerste deelvraag wordt gebruik gemaakt van reeds beschikbare analyses van

documentatie, aangevuld met actuele bronnen. De termen van maatschappelijke en publieke belangen en

opgaven wordt aangesloten bij het WRR rapport ‘Borgen van publiek belang’ (2000), waarbij opgemerkt zij dat de

WRR slechts beperkt uitspraken doet over de “wat-vraag”, terwijl dat in dit onderzoek juist wel centraal staat. Om

dat zorgvuldig en navolgbaar te doen, wordt voor het benoemen van de variëteit aan opvattingen in termen van

onderliggende waarden gebruik gemaakt van de Waardenkaart RO (en in aanvulling de Waardenkaart Natuur).

2. Welke waardencombinaties zijn kenmerkend voor de variëteit aan opvattingen over maatschappelijke

opgaven en publieke belangen in het fysiek domein?

Op basis van het overzicht van het palet aan waarden dat de grondslag vormt voor opvattingen over de

leefomgeving (zoals benoemd op de Waardenkaart RO en de Waardenkaart Natuur), wordt een beredeneerde

selectie gemaakt van enkele waardencombinaties die kenmerkend zijn voor maatschappelijke en politieke

stromingen. Daarmee wordt het mogelijk om uitspraken te doen over toekomstige keuzes over maatschappelijke

opgaven en publieke belangen in het ruimtelijk domein en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden

van de overheid.

3. Wat zijn kenmerkende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein, wat zijn de daarbij

behorende rollen voor de rijksoverheid en welke kenmerkende redeneerlijnen horen bij elk van deze

definities?

Aan de hand van de geselecteerde waardencombinatie komen we op basis van het empirisch materiaal tot een

synthese van mogelijke keuzes over en definities van het publiek belang in het fysiek domein. Deze worden

vastgelegd in een matrix, waarbij van elke definitie de bijbehorende argumentatie en kenmerkende redeneerlijnen

wordt geformuleerd, zodanig dat de rollen/verantwoordelijkheden-publiek belang-redeneerlijnen-achterliggende

waardencombinaties navolgbaar zijn.

4. Hoe kunnen deze perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein in de praktijk worden

gehanteerd voor het formuleren van beleidsvoorstellen?

Aan de hand van de geselecteerde perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein kunnen

beleidsopgaven en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden voor de rijksoverheid worden

6

geformuleerd. Hiervoor wordt gezocht naar een vormgeving en beeldtaal die het overzicht van definities van

publiek belang praktisch hanteerbaar maakt. Enkele voorbeelden worden uitgewerkt.

1.3 Onderzoeksaanpak

Dit onderzoek naar de opvattingen over publiek belang in het fysiek domein volgt een waardengeoriënteerde

benadering van onderzoek (Buunk en van der Weide, 2014: 213-224). Deze benadering gaat er van uit dat er een

veelheid aan opvattingen en voorkeuren bestaat in de samenleving over de inrichting van de samenleving en over

de ruimtelijke inrichting. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het goed is dat deze pluriformiteit er is en

dat daaraan ook recht gedaan moet worden in onderzoek en in beleid. Dit is een uitgangspunt van ethisch

pluralisme. In lijn hiermee, worden keuzes over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte benaderd als

een waardenafweging en niet louter als een instrumentele afweging tussen doelen en middelen die effectief zijn

om die doelen te bereiken. Beleidsprocessen worden benaderd vanuit een waardenrationaliteit, in plaats van de

gebruikelijke doelrationaliteit of instrumentele rationaliteit (Buunk, 2010: 17-23). Dat geeft een beter inzicht in het

maatschappelijk debat en de politieke keuzes die gemaakt worden in de pluriforme samenleving.

Het onderzoek bouwt voort op eerder onderzoek naar het politieke speelveld van de ruimtelijke ordening en de

gebiedsontwikkeling. De Waardenkaart Ruimtelijke Ordening, die het lectoraat Area Development in 2012 in dat

onderzoek heeft opgesteld in nauwe samenwerking met het ministerie van Infrastructuur en Milieu en De

Argumentenfabriek brengt de achterliggende waarden in beeld, die ten grondslag liggen aan de variëteit aan

partijpolitieke opvattingen over de inrichting, het gebruik en het beheer van ruimte beter kan worden begrepen. In

een vervolgproject is de Waardenkaart Natuur opgesteld, mede in opdracht van het ministerie van EZ en

Staatsbosbeheer. Deze waardenkaart brengt alle achterliggende maatschappelijke (en partijpolitieke) waarden in

beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over natuur. Begin 2015 is de Waardenkaart Mobiliteit

opgesteld, mede in opdracht van CROW-KpVV, Planbureau voor de Leefomgeving en de Radboud Universiteit.

Deze waardenkaart brengt de variëteit aan achterliggende maatschappelijke, vaktechnische en politieke waarden

in beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over (personen)mobiliteit.

Deze waardenkaarten1 vormen een belangrijk hulpmiddel voor dit onderzoek naar de verschillende perspectieven

op het publieke belang in het fysiek domein die relevant zijn voor beleidsmakers. Aan de hand van het inzicht in

de achterliggende maatschappelijke en politieke waarden, is het mogelijk om verschillen in opvattingen te

herkennen over de definitie van wat als publiek belang wordt gezien in het fysiek domein. Inzicht in die variëteit

aan definities van publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid hierin, maakt het voor het Rijk,

provincies en gemeenten mogelijk om eenduidige beleidsvoorstellen te formuleren over het nationaal belang in

omgevingsvisies, programma’s en andere strategische en uitvoeringsgerichte beleidsdocumenten.

U i t v o e r i n g

De basis voor het onderzoek is documentanalyse van reeds beschikbaar materiaal van maatschappelijke en

politieke opvattingen over ruimtelijke ordening, gebiedsontwikkeling en wonen, geactualiseerd en aangevuld met

opvattingen over wat onder publiek belang wordt verstaan en de mate en reikwijdte van overheidsoptreden. Om

van analyse naar ontwerp te komen is de selectie van waardencombinaties getoetst en verrijkt in interactieve

sessies, passend bij een reflexieve methode van sociaal wetenschappelijk onderzoek. Voor de uitvoering van het

onderzoek zijn een drietal fasen onderscheiden, te weten analyse, ontwerp en toetsing en verrijken.

1 De waardenkaarten zijn te vinden op www.windesheim.nl/lectoraatareadevelopment

7

F a s e 1 A n a l y s e

In de eerste fase van het onderzoek staat documentanalyse centraal, waarbij actuele bronnen met opvattingen

over publiek belang en publieke taken in het ruimtelijk domein worden geanalyseerd en waar nodig een

secundaire analyse van het onderzoeksmateriaal voor de Waardenkaart RO plaatsvindt. De resultaten hiervan

zijn uitgewerkt in een concept matrix met onderscheid naar typen belangen en karakterisering hiervan,

opvattingen over de rolverdeling en achterliggende motivaties. Omdat zich hiermee niet de gehele variëteit aan

opvattingen over publiek belang in het fysiek domein laat benoemen, zijn ook publiek belang opvattingen

uitgewerkt op basis van politieke hoofdstromingen en levenshoudingen van mensen. Hierop volgend zijn waarden

die ten grondslag liggen aan de publiek belang opvattingen beschreven en gegroepeerd op basis van zes morele

fundamenten.

F a s e 2 O n t w e r p e n t o e t s i n g

In de tweede fase van het onderzoek zijn onderscheidende definities van publiek belang in het fysiek domein

ontworpen. De verschillende definities over publiek belang in het fysiek domein zoals die uit de documentanalyse

naar voren zijn gekomen, zijn getoetst aan de opvattingen van deskundigen. Daarmee is de concept matrix

verrijkt en aangevuld met de factoren die het onderscheid tussen opvatting over het publiek belang duidelijk

maken. Deze factoren zijn de tijdshorizon en het schaalniveau die horen bij de betreffende definitie, het karakter

en de thematisch-inhoudelijke reikwijdte van de definitie en de motivatie en argumentatie die erbij gehanteerd

worden. Voor die laatste is gekeken naar de verschillen tussen een economische-, sociale- en leefomgeving

invalshoek en het toegepaste juridisch instrumentarium.

In de confrontatie tussen deze concept matrix met de Waardenkaart RO, de Waardenkaart Natuur en de

Waardenkaart Mobiliteit, zijn zes onderscheidende definities van publiek belang geconstrueerd. Deze confrontatie

is er op gericht om het onderscheid tussen de definities zo scherp mogelijk in beeld te brengen aan de hand van

de waardencombinaties die schuilgaan achter de belangrijkste maatschappelijke perspectieven. Voor elk van de

definities van publiek belang zijn de kenmerkende redeneerlijnen en opvatting over de verantwoordelijkheden en

rollen van de rijksoverheid geformuleerd en zijn de waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan de

definities van publiek belang uitgewerkt. De conceptversie is vervolgens getoetst door de begeleidingsgroep.

F a s e 3 V e r r i j k e n

In de derde en laatste fase zijn de zes kenmerkende opvattingen over publiek belang in het fysiek domein

uitgewerkt ten behoeve van de toepassing in de praktijk. De onderscheiden perspectieven op het publiek belang

worden gepositioneerd ten opzichte van politieke en maatschappelijke opvattingen. Met beelden en

pictogrammen is de toepassing van kenmerkende redeneerlijnen inzichtelijk gemaakt en toegepast op trends en

opgaven in het fysiek domein. De concepten zijn getoetst door de begeleidingsgroep en in een interactieve sessie

met potentiële gebruikers vanuit de rijksoverheid. Het onderzoeksrapport en de ontwikkelde Werkmethodiek

Publiek Belang, bestaande uit de Perspectievenkaart Publiek Belang, de bijbehorende Beeldkaarten en de

voorbeelden die zijn uitgewerkt in enkele Fact Sheets, zijn getoetst en verrijkt door de begeleidingsgroep en door

de onderzoeksadviesraad van het lectoraat Area Development. De rapportage is vervolgens afgerond en de

vormgeving van de hulpmiddelen definitief gemaakt.

Leeswijzer

In hoofdstuk twee wordt verkend welke definities er in de relevante literatuur bestaan van publiek belang en wordt

een eerste afbakening gemaakt om tot een keuze over perspectieven op publiek belang te komen. In hoofdstuk

drie wordt een overzicht gegeven van de opvattingen over publiek belang in vier politieke hoofdstromingen en in

drie hoofdgroepen van mensen die kunnen worden onderscheiden naar hun leefstijl. Daarmee kunnen de

waardencombinaties worden bepaald aan de hand waarvan zes perspectieven op het publiek belang in het fysiek

8

domein worden geconstrueerd. Deze worden omschreven in hoofdstuk vier en worden afzonderlijk van dit rapport

vastgelegd op de Perspectievenkaart Publiek Belang, dat het zeszijdige speelveld verbeeld, op zes beeldkaarten

en een set fact sheets. Deze Werkmethodiek Publiek Belang kan worden gebruikt voor het analyseren van de

(in)consistentie in omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuwe beleidsvoorstellen. Hoofdstuk vijf brengt in

beeld op welke manier deze zes perspectieven op publiek belang kunnen bijdragen aan de totstandkoming van

een omgevingsvisie. Dit hoofdstuk kan afzonderlijk worden gelezen, in combinatie met de Werkmethodiek Publiek

Belang.

9

2 Belangen in het fysiek domein

Het omgevingsbeleid wordt vaak beschouwd als een afweging van belangen. Mensen hebben individuele

belangen en de overheid wordt gezien als de hoeder van het algemeen belang. Een algemeen belang dat door

overheid wordt behartigd, wordt dan vaak een publiek belang genoemd. De eerste stap die nodig is voor een

goed begrip van verschillende opvattingen in samenleving over wat het publiek belang is, moet eerst duidelijkheid

worden verkregen over welke definities worden gehanteerd van belangen.

In dit hoofdstuk worden verschillende betekenissen van het begrip publiek belang en de daarmee verwante

begrippen algemeen belang en gemeenschappelijk belang in kaart gebracht aan de hand van beleidsdocumenten

en wetenschappelijke literatuur. In paragraaf 2.1 gaat de aandacht in het bijzonder uit naar het onderscheid

tussen individueel belang en gemeenschappelijk belang. Vervolgens worden in paragraaf 2.2 definities van

publiek belang op een rij gezet zoals die in verschillende vakgebieden gehanteerd worden. Tot slot wordt in

paragraaf 2.3 ingegaan op de wijze waarop belangen worden beschreven en de relatie met maatschappelijke

perspectieven op publiek belang.

2.1 Individueel belang en gemeenschappelijk belang

Met de term belang wordt meestal verwezen naar een voordeel of baat die iemand heeft, een wens die vervuld

wordt of een opvatting die recht wordt gedaan. Belangen hebben daarmee een subjectief karakter, omdat het

vaak gaat over dat wat mensen denken dat in hun belang is (Stone, 1997). Belangen liggen in de toekomst en

hebben een potentie van verenigbaarheid. In gebiedsontwikkeling wordt van deze potentie gebruik gemaakt door

te zoeken naar meerwaarde in win-win situaties, op basis van de erkenning van elkaars belangen door wederzijds

afhankelijke actoren (van Rooy, 2012). Een belang vloeit voort uit een actie of een structuur die geboden wordt

door een ander of door het collectief. Dat kan variëren van mogelijkheden die worden geboden door economische

ontwikkeling of een specifieke dienst, tot de algemene benuttingsmogelijkheid van ruimtelijke inrichting. Een

voordeel of baat of wens die vervuld wordt, kan ook voortvloeien uit een besluit dat genomen wordt of een recht

dat verleend wordt.

Een belang wordt dus opgevat als iets dat iemand of een groep mensen raakt, iets waar zij er in een of andere

vorm voordeel bij hebben of iets waar zij belang in stellen, zoals een omgevingsvergunning voor het gebruik van

een bedrijfsinstallatie. Een belang kan daarmee een concreet juridisch karakter hebben met een economisch

effect, maar omvat ook een aspect van erkenning door de overheid. In het voorbeeld een erkenning die tot stand

komt in een afweging van veiligheid, milieueffect en economisch nut. Vanuit juridisch perspectief wordt de term

belang daarom breed opgevat en wordt verwezen naar werkelijke zorgen, wensen en behoeften die schuil gaan

achter ingenomen posities, standpunten en rechten van partijen (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000).

Er worden in de literatuur drie typen belangen onderscheiden, namelijk individuele belangen, maatschappelijke

belangen ofwel publieke belangen zonder (grote) rol voor of borging door de overheid en publieke belangen met

een expliciete rol voor de overheid. Zo kan een individu ergens een belang bij hebben, maar ook een bedrijf, een

maatschappelijke organisatie of (een onderdeel van) de overheid (Korsten, 2014).

I n d i v i d u e e l b e l a n g

Individueel belang is het eigen belang dat een individu nastreeft en dat betrekking heeft op de persoonlijke

levenssfeer, meestal gericht op de korte termijn. In dat individueel belang is meestal een collectief van directe

naasten betrokken, zoals het gezin, de familie, vrienden en collega’s (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000).

Het individueel belang wordt in deze begrensde gemeenschappelijk context gekenmerkt door de affectieve relatie

10

tussen het individu en zijn naasten en door onvoorwaardelijke loyaliteit. Individueel belang van een ondernemer

of onderneming wordt begrens door contractuele afspraken en wederkerigheid.

Individuele belangen worden veelal beschouwd als gericht op de korte termijn, maar individuen kunnen natuurlijk

ook een lange termijn perspectief hanteren. Zo kijken ondernemers toch meestal enkele jaren vooruit, waarbij

familiebedrijven zich onderscheiden met het lange termijn perspectief op het veiligstellen van voortbestaan van de

onderneming voor de volgende generatie. Een ander voorbeeld is de agrariër die gronden heeft ingebracht in een

herverkaveling en die een evenredig perceel terug zal willen krijgen. In beide voorbeelden speelt een

economische invalshoek een belangrijke rol in de zin van het nut dat we aan het gebruik van de grond (opgevat

als goed) ontlenen, evenals de leefomgeving in de zin van het evenwichtig omgaan met de gebruiksruimte opdat

dit op langere termijn haar waarde behoudt voor opvolgers binnen het bedrijf. Vanuit een sociale invalshoek gaat

het bij het individueel belang bijvoorbeeld om het persoonlijk welzijn, een goede gezondheid en voldoende

ontplooiingsmogelijkheden. Het juridisch instrumentarium dat bij het individueel belang veelal een belangrijke rol

speelt, betreft eigendomsrechten en de daaraan gerelateerde gebruiksmogelijkheden.

Individuen kunnen hun eigen belangen niet altijd afzonderlijk en op eigen kracht bereiken, hetgeen ze kan

aanzetten tot samenwerking met andere individuen met overeenkomstige belangen. Er is dan sprake van een

gedeeld belangen, maar dat hoeft nog niet te beteken dat er een gemeenschappelijk belang is. Het individu

handelt vaak vanuit gemengde motieven aan de behartiging van het eigen belang en het belang van de ander,

zolang eenieder er op kan vertrouwen dat de ander dat ook wil en daarnaar handelt (Brandsen & Helderman,

2009). Kenmerkend voor dergelijke gemeenschappelijke belangen is dat ze voortkomen uit spontane orde. Er is

sprake van informele regels die decentraal ontstaan in een gemeenschap, die binnen deze gemeenschap als

vanzelfsprekend worden beschouwd en die vervolgens georganiseerd raken.

De bekendste vorm van spontane orde is marktwerking, waarin de optimale allocatie van goederen tot stand komt

via het marktmechanisme. In het economisch verkeer worden individuele belangen verankerd in contractuele

overeenkomst, met als meest simpele vorm een aankoop. De betrokkenen zijn zelf in staat hun belangen te

behartigen en daar waar gewenst individueel of zakelijk (ondernemers-)belang onderling te verbinden en

gezamenlijk op te trekken.

Belangenbehartigers treden in de plaats van het gedeelde individuele belang. Als grootste voorbeeld in het

fysieke domein geldt de ANWB, die de belangen van automobilisten, andere reizigers en recreanten behartigt.

Een groep individuen met een gedeeld belang maakt een keuze tot deelname en zal zogenoemde in-group

values delen. Dit zijn waarden en de daaruit voortvloeiende opvattingen die de groep bijeenbrengen en bijeen

houden en waarmee de groep zich onderscheidt van andere individuen en groepen in de samenleving. Het is

geen keuze die legitimatie van of door de overheid vergt, hoewel die legitimatie ter versterking van de

belangenbehartiging vaak wel zal worden gezocht.

G e m e e n s c h a p p e l i j k b e l a n g

Wanneer een belang het niveau van de kring van directe naasten overstijgt, dan verschuift het perspectief naar

een groep. Groepsvorming en samenwerking kan voor de groepsleden immers voordelen met zich meebrengen,

soms tot het niveau waarop geen van de leden van de groep uitgesloten kan worden. Dan is er sprake van

vormen van gemeenschappelijk belang of zelfs een collectief goed. Het gemeenschappelijk belang onderscheid

zich van gedeelde (samengestelde individuele) belangen als uitvloeisel van een keuze. Wanneer het

gemeenschappelijk belang geen betrekking heeft op een specifieke groep maar op de samenleving als geheel of

een belangrijk deel van de samenleving, dan wordt dit belang meestal aangeduid als een maatschappelijk belang

of publiek belang.

11

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) maakt een scherp onderscheid tussen de twee

termen en spreekt van een maatschappelijk belang als de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is

en de welvaart hierbij gebaat is. Dit kan gaan om zaken als voldoende voedsel, een gezonde leefomgeving en

een stelsel van verzekeringen. Het individuele belang valt vaak samen met het maatschappelijk belang, omdat

vrijwel alle individuen behoefte hebben aan dergelijke voorzieningen en er voordeel van hebben. De WRR

onderscheid het publiek belang van het maatschappelijk belang als: “de overheid zich de behartiging van een

maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt”

(WRR, 2000: 57). Een eenvoudig voorbeeld illustreert het onderscheid. Het is een maatschappelijk belang dat er

elke dag vers brood gebakken wordt, maar de overheid hoeft geen brood te bakken. Daar zijn voldoende bakkers

en broodfabrieken voor. De overheid komt pas in beeld om op te treden als er ongezond brood wordt gebakken of

als er een tekort aan bakkers ontstaat.

Het voorbeeld laat zien hoezeer twee termen (maatschappelijk belang en publiek belang) in elkaars verlengde

liggen. In de praktijk worden de termen door elkaar gebruikt, waardoor beter gekozen kan worden voor meer

precieze definities. Mensen en organisaties doen een beroep op het maatschappelijk belang of het publiek

belang, om legitimiteit te verkrijgen voor de door hen behartigde belangen. Het publiek belang wordt dan gezien

als een vorm van of deel van het algemene maatschappelijk belang, waarbij in bepaalde mate sprake is van een

rol voor de overheid. Daarbij is er meestal een rolvermenging of rolafbakening tussen de overheid en groepen of

individuen in de samenleving, bijvoorbeeld georganiseerde verbanden, maatschappelijke instituties of markten.

2.2 Definities van publiek belang

In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke belangen - ofwel publieke belangen zonder

(grote) rol voor of borging door de overheid - en publieke belangen met een expliciete rol voor de overheid. De

overheid behartigt het publiek belang, want “binnen de moderne samenleving is zij de enige partij die

gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel dwingend te bepalen welke publieke belangen moeten

worden behartigd” (WRR, 2000: 57). De overheid doet dit echter zelden alleen, maar vaak in samenwerking met

maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Dwang is daarbij lang niet altijd aan de orde, marktwerking vaak

wel. Dit is ook hoe economen als Baarsma en Theeuwes het definiëren: “Publieke belangen zijn

maatschappelijke belangen die (mede) geborgd dienen te worden door de overheid” (Baarsma & Theeuwes,

2009: 27). De klassieke typering van publieke belangen doet daarmee onvoldoende recht aan de historisch sterke

betrokkenheid én verantwoordelijkheid van particulieren, ondernemers en het maatschappelijk middenveld in het

fysieke domein. Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid van samenleving, markt en overheid is daarom

als derde type publiek belang onderscheiden (zie tabel 2.1).

12

TABEL 2.1 INDIVIDUEEL BELANG EN PUBLIEKE BELANGEN EN HUN KENMERKEN

Kenmerken Individueel belang Publiek belang als gedeelde

verantwoordelijkheid

Publiek belang als

systeemverantwoordelijkheid

Publiek belang als

eindverantwoordelijkheid

Tijdshorizon Korte en lange termijn Korte en lange termijn Korte en lange termijn Lange termijn

Schaalniveau van

referentie

Microniveau (huishouden,

directe leefomgeving,

bedrijf)

Meso- en macroniveau

(o.a. deelgebieden)

Meso- en macroniveau

(o.a. deelsystemen)

Macroniveau

(landelijk)

Subject

(handelende actor) Bewoner, ondernemer Gemeenschap, sector

Consument, bedrijf, instelling,

toezichthouder Overheid

Karakter

Nadruk op concreet

Stapeling enkelvoudige

eigen belangen

(persoonlijk/ collectieve

naasten als gezin, familie,

vrienden en collega’s)

Gekenmerkt door band van

onvoorwaardelijke

loyaliteit/ in-group values

Nadruk op concreet en abstract

Complex van belangen

(groep overstijgende/

maatschappelijke belangen)

Formele en informele regels

Randvoorwaarden en

subsidiëring, poldermodel

Decentrale sturing

Nadruk op concreet en abstract


(samenstelling uit individuele

belangen en groepsbelangen)

Spontane orde

Informele regels

Marktwerking

Marktsturing

Nadruk op abstract


(maatschappelijke belangen

die door de overheid

worden behartigd)

Ordening door overheid

Gestructureerd

Formele regels

Centrale sturing

Invalshoek

Economisch

(profit)

Behoeftebevrediging,

nutsmaximalisatie voor

individu/collectieve

naasten

Welvaartsoptimum door

particulier initiatief en overheid

(gemengde economie)

Welvaartsoptimum door

samenleving

(laissez-faire markteconomie)

Welvaartsverdeling

(garanderen ondergrens/

herverdelen)

- collectieve goederen

Sociaal

(people)

Kwaliteit van leven

individu/ collectieve

naasten

Welzijnsoptimum voor

gemeenschap, gebied

Emancipatie en activering

van groepen

Welzijnsoptimum voor

samenleving

Welzijnsbevordering

(garanderen ondergrens

kwaliteit van leven en

stimuleren welzijnsgroei)

Leefomgeving

(planet)

Gebruiksruimte individu

en collectieve naasten

Maatwerk in ruimtelijke

inrichting en ruimtegebruik

Identiteit en gebiedseigen

kwaliteiten staan centraal

Optimaal ruimtegebruik

(optimalisatie gebruik natuurlijke

hulpbronnen, o.a. door

verhandelbare gebruiks- en

emissierechten)

Evenwichtig ruimtegebruik

(garanderen regeneratieve

capaciteit van de

leefomgeving)

Instrumentarium

Privaatrecht (garanderen

rechtszekerheid)

Eigendomsrecht en

gerelateerde gebruiks-

mogelijkheden

Publiekrecht

Institutioneel en procedureel kader

Strategische planning (inhoudelijke

kaders)

Subsidies

Gebiedsprocessen

(overheidsparticipatie in

processen)

Publiekrechtelijk kader en

privaatrecht

Marktwerking en

marktordening (institutioneel en

procedureel kader)

Investeringen

(overheidsparticipatie in

projecten)

Publiekrecht

Institutionele structuur

Uitvoeringsorganisaties

Investeringsprogramma’s

en projecten

Beheer en onderhoud

P u b l i e k b e l a n g a l s e i n d v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d

Een klassieke vorm van publiek belang is die waarin de overheid een rechtstreekse verantwoordelijkheid draagt.

Het meest voor de hand liggende voorbeeld in het fysiek domein is de waterveiligheid en kustverdediging. Naast

de vanzelfsprekende kerntaken van de overheid, gaat het in het fysiek domein ook om een gewenste situatie op

het hogere schaalniveau van een adequate ruimtelijke inrichting voor de samenleving als geheel. Het gaat dan

om een complex van maatschappelijke belangen die het welzijn en de welvaart van de gehele gemeenschap op

de lange termijn het beste dienen, inclusief dat van toekomstige generaties (van Wart, 1998; WRR, 2000; Smit,

2010). Dit perspectief op publiek belang refereert volgens Bozeman (2011:12) aan: ‘those outcomes best serving

the long-run survival and well-being of a social collective construed as the ‘public’. Thus, while the public interest

is situation dependent, it is not different for various groups or individuals’. De overheid is in een democratische

samenleving, als rechtmatige vertegenwoordiging van haar burgers, de enige partij die gelegitimeerd is om

publieke belangen te definiëren, in een proces van politieke oordeelsvorming (Moore, 1995; WRR, 2000). De

nadruk ligt hierbij dus op de formele legitimiteit van de keuze voor een publiek belang. De overheid neemt de

13

eindverantwoordelijkheid voor bepaalde belangen, door deze te garanderen of stimuleren. Er is daarmee sprake

van actieve overheidsborging en structurele betrokkenheid: lange termijn verwachtingen waarop individuen in de

samenleving redelijkerwijs af mogen gaan (WRR, 2000).

Volgens de WRR (2000: 57) is deze verstrengeling van belangen het geval: “(…) indien de overheid zich de

behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed

tot zijn recht komt.” Het gaat in dit perspectief op publiek belang om het overstijgende karakter van deze

belangen. Een publiek belang boven het individuele niveau, boven het niveau en de mogelijkheden van vrijwillige

samenwerking tussen individuen en overstijgend in termen van tijd. Publieke belangen met overheidsborging

‘improve the welfare of all citizens (and have an inherently redistributional content)’, aldus Talbot (2011: 30). Deze

belangen kunnen overeenkomen met individuele belangen, maar ook botsen: het belang van het individu is

immers gericht op eigendomsrecht en gerelateerde gebruiksmogelijkheden, terwijl het publiek belang gericht is op

een rechtvaardige verdeling van deze rechten en gebruiksmogelijkheden. De varkensboer die zijn bedrijf uit wil

breiden, kan vanwege de bescherming van het aangrenzende beekdal het recht hiertoe worden ontzegd.

Vanuit een economische invalshoek gaat het onder

andere om collectieve goederen, zoals dijken en

militaire terreinen voor de nationale defensie, die

voor iedereen acceptabel geleverd moet worden,

maar waar sommigen meer van willen profiteren

dan anderen door hun lobbymacht of mogelijkheid

tot meeliften (Teulings et al., 2003; Korsten, 2014).

Er wordt geredeneerd vanuit het risico op free-rider

gedrag omdat goederen ondeelbaar zijn. Dat wil

zeggen dat het gebruik van bijvoorbeeld

dijkbescherming door de een niet de bescherming

vermindert voor een ander.

DIJKEN ALS COLLECTIEVE GOEDEREN

Het gebruik van het goed of de dienst zoals een dijk is niet-rivaliserend) en niet-uitsluitbaar. Niemand kan worden

uitgesloten van veiligheid die wordt geboden door dijken. Een andere redenering gaat uit van externe (positieve of

negatieve) effecten. De onbedoelde bijwerking van productie of consumptie van deze goederen of diensten die

door anderen dan de veroorzaker worden ervaren maar die de markt zelf niet internaliseert. De markt kan niet tot

een efficiënte oplossing komen, omdat afzonderlijke eigendomsrechten van dit type goed of dienst niet (goed) te

definiëren zijn (van den Noort, 1986; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Hier duikt dus het dilemma

van het collectieve goed op. De dijk houdt het water voor iedereen tegen, ook voor mensen die daar niet direct

aan willen bijdragen omdat ze hun waterschapslasten niet betalen. Wanneer dit type goed of dienst aan de markt

overgelaten zou worden, bestaat het risico dat bepaalde gebieden niet of van matige kwaliteit dijken worden

voorzien. De verantwoordelijkheid voor het waterbeheer en de waterveiligheid is daarom met deze argumentatie

bij de overheid belegd.

14

Er zijn ook zogenoemde quasi-collectieve

goederen zoals snelwegen, waarin de markt

weliswaar zou kunnen voorzien in de aanleg en het

onderhoud, maar die vanwege het grote

maatschappelijk belang (en verdelingseffecten)

overwegend door de overheid worden gefinancierd

(Baarsma & Theeuwes, 2009; van den Noort,

1986). In dit perspectief op publiek belang staat

vaak de welvaartsverdeling centraal: het borgen

van een ondergrens van bestaanszekerheid door

het vaststellen van een minimum inkomen en

herverdeling van welvaart, door bijvoorbeeld

inkomensafhankelijke belastingen en subsidies.

DE A10 ALS QUASI-COLLECTIEF GOED

Vanuit een sociale of ‘politieke’ invalshoek gaat het om kwesties van herverdeling, paternalisme en

maatschappelijke voorkeuren voor solidariteit (Moore, 2005; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014).

Volgens Moore (1995) is het formuleren van publieke belangen gerechtvaardigd indien technische problemen het

aanbieden van goederen of diensten via de markt belemmeren, terwijl dit wel geleverd moet worden vanuit het

oogpunt van sociale rechtvaardigheid. De overheid streeft hierbij naar welvaarts- en welzijnsbevordering:

enerzijds door het garanderen van een ondergrens van de kwaliteit van leven, zoals veiligheid door goed

onderhouden dijken en verlichtte straten, gezondheid door een hygiënische leefomgeving en anderzijds door het

stimuleren van welzijnsgroei door het garanderen van kwalitatief goede gezondheidszorg en onderwijs. De taak

van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen is grondwettelijk verankerd. Overheidsbemoeienis dient

dus een welzijnsbevordering of welvaartsvoordeel op de lange termijn op te leveren, waar de afzonderlijke

partijen in de gemeenschap zelf niet of niet voldoende voor kunnen zorgen. In het juridisch domein wordt ook wel

verwezen naar het ‘algemeen belang’, dat betrekking heeft op de grondbeginselen van de democratische

rechtsstaat, waarin ook oog behoort te zijn voor belangen van minderheden en individuen. De grondslag hiervan

ligt besloten in artikel 1 van de Grondwet, waarin de gelijkwaardige behandeling van individuen door de overheid

is vastgelegd.

Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving is het de overheid die een evenwichtig ruimtegebruik borgt.

Activiteiten worden zodanig georganiseerd dat overexploitatie van de leefomgeving wordt voorkomen, opdat de

regeneratieve capaciteiten van natuurlijke structuren en processen niet wordt aangetast, zodat ook toekomstige

generaties hiervan gebruik kunnen blijven maken. Zonder overheidsingrijpen zijn natuurlijke hulpbronnen als

gemeenschappelijke middelen gedoemd tot uitputting, in lijn met de zogeheten ‘tragedy of the commons’, omdat

er geen eigenaar is en dus niemand verantwoordelijkheid zal nemen. De overheid streeft naar beperking van de

oorzaken alsmede de gevolgen van klimaatverandering, behoud en versterking van de biodiversiteit en transitie

naar gebruik van alternatieve hulpbronnen. De leefomgeving raakt hiermee ook sterk aan sociale- en

economische motivaties.

Het juridisch instrumentarium bij publiek belang met een eindverantwoordelijkheid voor de overheid is gericht op

het garanderen van rechtszekerheid, middels een institutioneel en procedureel kader dat wordt gekenmerkt door

formele regels. Dit verwijst naar de noodzaak van rechtvaardigheid en eerlijkheid ten aanzien van rechten en

gebruiksmogelijkheden en naar de transparantie van de publieke besluitvorming en de wijze waarop mensen deel

kunnen nemen aan het vormgeven hiervan (Beukering-Rosmuller, 2001; Talbot, 2011). De overheid neemt in

deze gevallen de eindverantwoordelijkheid voor het borgen van de publieke belangen op zich, niet alleen voor

wat betreft beleidsprocessen maar ook voor wat betreft de uitkomsten ten behoeve van de samenleving.

15

P u b l i e k b e l a n g a l s g e d e e l d e v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d

Het publiek belang in het fysiek domein kan een vorm aannemen waarin sprake is van een gezamenlijke

verantwoordelijkheid van de overheid en de samenleving. Van oudsher is deze vorm vooral herkenbaar in

corporatistische structuren in de economie, zoals het vroegere landbouwschap, waarin overheid en bedrijfsleven

gezamenlijk voor economische ordening zorgen. In deze tijd wordt er een gedeelde verantwoordelijkheid

bijvoorbeeld gezien in opgave van transitie naar duurzame energie, de circulaire economie, verduurzaming van

mobiliteit en de gebouwde omgeving. Zo geven overheid, industrie, de agrarische sector en het bedrijfsleven en

maatschappelijke organisaties op basis van het ‘Energieakkoord voor Duurzame Groei’ een

langetermijnperspectief op energietransitie en klimaatbeleid. Ook bij stedelijke (her)ontwikkeling wordt

samenwerking gezocht tussen overheid, ondernemers, woningcorporaties en particulieren. De publieke en private

rol van de overheid lopen hierbij door elkaar: de overheid neemt een faciliterende en gelijkwaardige rol aan, maar

heeft er tegelijkertijd ook belang bij dat er ontwikkeld wordt. Het gaat hierbij veelal om een complex van groep

overstijgende of maatschappelijke belangen, zowel gericht op de korte als de lange termijn, die voor een

gemeenschap of bepaalde sector van betekenis zijn. Kenmerkend is de decentrale sturing vanuit de overheid en

het creëren van randvoorwaarden, dat het gezamenlijk en op gelijkwaardige voet optrekken met ondernemers,

bewoners en maatschappelijke partijen faciliteert. Wanneer de overheid subsidieert verwacht zij een

tegenprestatie in de zin dat dit gezamenlijk optrekken en uitvoeren van projecten mogelijk maakt.

Vanuit een economische invalshoek kan een optimale welvaart het beste worden bereikt in een gemengde of

‘hybride’ economie, waarin particulier initiatief, bedrijfsleven en overheidsbeleid gecoördineerd opereren en elkaar

gericht versterken. Deze samenwerking zien we ook terug in een orgaan als de Sociaal-Economische Raad.

Publieke en private partijen leveren gezamenlijk diensten en zaken die voor iedereen in de samenleving van

belang zijn. Dit biedt ook ruimte voor semipublieke of merit-goederen en diensten die door de overheid worden

gesubsidieerd om het aanbod en gebruik ervan te stimuleren, zoals sociale huisvesting, recreatieve

groenvoorzieningen en openbaar vervoer, en bijvoorbeeld investeringsprogramma’s zoals rond de Krachtwijken

(van den Noort, 1986).

Vanuit een sociale invalshoek kan het bepalen van

het publiek belang worden gezien als uitkomst van

het spreekwoordelijke ‘polderen’ in het

sociaaleconomisch domein. De gedeelde

verantwoordelijkheid is gericht op het publieke

belang van het creëren van een welzijnsoptimum

voor een gemeenschap of gebied, dat moet leiden

tot emancipatie en activering van bepaalde sociale

groepen.

DOELGROEPENVERVOER BEVORDERT SOCIALE PARTICIPATIE

Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving kan het voeren van milieubeleid en gezamenlijke afspraken

met bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld ervoor zorgen dat milieuvervuiling wordt beperkt. De

overheid sluit convenanten met de verpakkingsindustrie en stimuleert het gebruik van alternatieve

energiebronnen door subsidies op groene stroom. Het gaat hierbij om initiatieven die vragen om maatwerk in de

ruimtelijke inrichting en het ruimtegebruik. De identiteit en de gebiedseigen kwaliteiten staan centraal bij de

uitvoering van milieumaatregelen.

16

Bij het publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid hoort vaak een instrumentarium van subsidies of

concessieverlening die semipublieke en private partijen in staat stellen om (door de overheid gedefinieerde

kwaliteit van) diensten zoals sociale huisvesting en openbaar vervoersdiensten te verlenen.

Bij opgaven rond stedelijke (her)ontwikkeling,

waarin overheid, ondernemers en maatschappelijk

middenveld participeren, is publiek-private

samenwerking (PPS) in beeld als

uitvoeringsinstrument. Met strategische planning en

voorwaarden voor subsidies biedt de overheid ook

inhoudelijke kaders. De Markthal in Rotterdam is

een voorbeeld van binnenstedelijke ontwikkeling,

waarbij op basis van PPS wordt ontwikkeld en

geïnvesteerd door private partijen en corporaties,

marktkramen en appartementen beschikbaar

komen en de gemeente Rotterdam eigenaar is van

de ondergrondse parkeergarage.

PPS BIJ ONTWIKKELING MARKTHAL ROTTERDAM

Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als gedeelde verantwoordelijk heeft

soms een specifiek publiekrechtelijk karakter, gericht op het bieden van een institutioneel en procedureel kader

waarbinnen publieke en private partijen kunnen samenwerken. Publiekrechtelijk instrumentarium is niet altijd

voorhanden, waardoor de overheid is aangewezen op privaatrechtelijk instrumentarium. In contracten moet dan

de samenwerking met private partijen worden verankerd.

P u b l i e k b e l a n g a l s s y s t e e m v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d

Er zijn ook vormen van publiek belang waarbij de nadruk ligt op de afbakening van taken en

verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving. Aan de overheid wordt dan een meer beperkte

verantwoordelijkheid opgedragen, vaak geformuleerd in termen van een systeemverantwoordelijkheid. In deze

definitie is het de markt of zijn het maatschappelijke organisaties die diensten leveren of zaken van publiek

belang realiseren.

Het kan gaan om beheer van sportaccommodaties

en natuurgebieden door particuliere verenigingen

en stichtingen, maar bijvoorbeeld ook om woon- en

energie coöperaties waarin particulieren zelfstandig

producent en afnemer van het goed of dienst zijn.

De overheid is daarbij vaak nodig om

randvoorwaarden te creëren, waarbij een context

wordt gecreëerd voor zowel gesubsidieerde als

ongesubsidieerde diensten. Die randvoorwaarden

zijn meestal belegd in een wettelijk kader of

beleidsstelsels, waarmee een systeem wordt

gecreëerd dat nodig is voor het betreffende

publieke belang. Het publiek belang wordt daarmee

voor de overheid een systeemverantwoordelijkheid.

WOONGEMEENSCHAP IN PURMEREND

Publieke belangen als systeemverantwoordelijkheid verwijzen dus naar een complex van maatschappelijke

belangen die voor de gemeenschap van betekenis zijn en waarbij de overheid een rol speelt, ook al is dat een

17

beperkte rol, omdat ‘de behartiging van dat belang voor de samenleving als geheel gewenst is’ (WRR, 2000: 20).

Anders dan individuele belangen of groepsbelangen, zijn deze vormen van maatschappelijke belangen niet

verschillend voor personen of groepen, maar vormt het een afgewogen complex van hun (soms concurrerende)

individuele belangen en groepsbelangen. Dergelijke belangen kunnen gericht zijn op de korte en op de lange

termijn. Een voorbeeld is de vraag naar brood in een gemeenschap, waarin wordt voorzien door de warme

bakker. Formele regels zijn niet nodig om in deze behoefte te voorzien, tenzij vragen over de kwaliteit of de

verdeling van het brood aan de orde komen. Hier ligt dan ook het kantelpunt naar publiek belang.

Vanuit een economische invalshoek kan het welvaartsoptimum als zijnde het maatschappelijk belang, (het beste)

via de markt worden bereikt. Markten creëren een optimale allocatie van goederen en diensten en bijbehorende

welvaartsdeling, waarbij de overheid vanuit haar systeemverantwoordelijkheid de randvoorwaarden organiseert

(Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Vanuit een sociale invalshoek is een maatschappelijk belang

gerelateerd aan het creëren van welzijnsoptimum voor de samenleving. Het gaat hier om een goede gezondheid

en voldoende ontplooiingsmogelijkheden voor eenieder in de gemeenschap. Het individu is hierbij (mede)

afhankelijk van de gemeenschap.

De gemeenschap streeft hierbij vanuit de

invalshoek van de leefomgeving naar een optimaal

ruimtegebruik, vanuit het gegeven dat de

oppervlakte van de aarde en haar grondstoffen

eindig zijn. De markt zoekt naar een optimaal

gebruik van natuurlijke hulpbronnen met een

minimum aan afvalstoffen en emissies.

ZELFSTANDIG EN ZELFVOORZIENEND WONEN

Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als systeemverantwoordelijkheid,

bestaat uit een publiekrechtelijk kader en het stelsel van privaatrecht en toezichthouders. Daarmee wordt de

gewenste marktwerking en marktordening gefaciliteerd en bewaakt. De rol van de overheid is afgebakend tot het

(juridisch en planologisch) faciliteren van projecten, al dan niet met een subsidie, om een bepaald

maatschappelijk belang te bevorderen.

18

2.3 Belangenafweging is waardenafweging

In het voorgaande is een drietal kenmerkende definities van publiek belang op een rij gezet die in de literatuur te

onderscheiden zijn. In de context van het fysiek domein, gaat het daarbij om de rol van de overheid in het

verdelingsvraagstuk van ruimtegebruik en de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. De definities van publiek

belang hebben een inkleuring waarin de vakgebieden waar de definities uit voortkomen herkenbaar zijn. Er zijn

echter nog geen sluitende definities te bepalen van wat het publiek belang is in het fysiek domein, want dat vergt

een keuze over welke notie de voorkeur geniet. De definities van het publiek belang zijn aan de hand van de

literatuur geobjectiveerd, maar de betekenis in het maatschappelijke en het politieke debat wordt uiteindelijk

bepaald door de normatieve elementen die er soms impliciet en soms expliciet in definities verwerkt zijn.

Het achterhalen van de wijze waarop belangen worden gedefinieerd in de samenleving is volgens Barendrecht en

Beukering-Rosmuller (2000) essentieel, omdat hierdoor een beter inzicht ontstaat in de standpunten van actoren.

Het gaat daarbij over meer dan het zoeken naar win-win of meerwaarde, omdat achter belangen ook drijfveren

schuilgaan op basis waarvan personen, bedrijven of organisaties handelen (Barendrecht en Beukering-

Rosmuller, 2000). Belangen liggen in de toekomst en dragen daarmee de potentie van verenigbaarheid in zich

mee. Standpunten zijn gevormd in het verleden en zijn in het heden vaak zichtbaar onderling strijdig en kunnen

daarom onverenigbaar lijken. Toch is het nodig om die standpunten centraal te stellen, omdat het in een

belangenafweging om een gemotiveerde keuze gaat. Die keuze is een waardenafweging. Het zijn juist die

ogenschijnlijk moeilijk verenigbare standpunten, waarin de achterliggende waarden tot uitdrukking komen die in

de keuzes die gemaakt worden over belangen en onderlinge afweging van belangen een cruciale rol spelen.

De afweging over wat een publiek belang is, is een politieke keuze. In het maatschappelijk debat en in de politiek

wordt niet slechts een afweging maakt van onderling verschillende belangen, maar wordt een afweging gemaakt

op grond van verschillende opvattingen over de meest gewenste inrichting van die samenleving (Buunk 2010;

Buunk en van der Weide 2012). De keuze over wat het publiek belang is in het fysiek domein, is een daarmee

niet een belangafweging maar een waardenafweging. Het is belangrijk om een scherp onderscheid te maken

tussen belangen en waarden. Het publiek belang is niet gelijk aan een publiek waarde. De democratisch

gelegitimeerde keuze over wat als publiek belang wordt aangemerkt, is gebaseerd op een overwegingen waarin

mensen zowel hun individuele belangen laten meewegen als hun voorkeuren over wat zij wenselijk vinden voor

henzelf en de samenleving als uitvloeisel van waarden die voor hen van grote betekenis zijn. “The public interest,

to which politicians, bureaucrats, and lobby groups all appeal as justification for a particular policy they may

advocate, is close to public value, but rather than being about the value itself, interest is one of the reasons or

reference points for which people value things. People may be said to value something because it is in their

interest” (O’Flynn, 2009: 176). Een claim op een publiek belang kan voortkomen uit welbegrepen eigen belang,

zoals O’Flynn aangeeft, maar kan ook voortkomen uit een sterk gevoelde eigen voorkeur waarin de waarden

doorklinken die voor iemand van belang zijn.

Om inzicht te krijgen in de definitie die mensen willen geven aan het publiek belang in het fysiek domein is het

dus van belang te weten wat de belangrijkste waarden zijn die in hun opvattingen doorklinken. In hoofdstuk drie

wordt gereflecteerd op de waarden die herkenbaar zijn in de publiek belang definities en worden kenmerkende

politieke stromingen en leefstijlen van mensen uitgewerkt waarin de maatschappelijke perspectieven op publiek

belang en onderliggende waarden hun weerklank vinden.

19

3 Maatschappelijke perspectieven op publiek

belang

Met het inzicht in de verschillende wetenschappelijke definities van publieke belangen laat zich nog niet de

variëteit aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein benoemen. Deze variëteit aan opvattingen

komt immers voort uit de afweging van maatschappij visies en verschillende politieke opvattingen. Het gaat

daarbij over verschil in opvattingen over welke opgave er in het fysiek domein ligt, over de organisatie van de

samenleving en over de verhouding tussen overheid en burger. Om de standpunten en opvattingen over publiek

belang in het fysiek domein en de rol van de overheid te kunnen begrijpen, is het van belang om zicht te hebben

op de achterliggende waarden van die opvattingen.

Paragraaf 3.1 geeft een toelichting op waarden en de wijze waarop die herkenbaar zijn in de definities van publiek

belang. De verschillende politieke stromingen waarin deze maatschappelijke perspectieven hun weerklank

vinden, worden uitgewerkt in paragraaf 3.2. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 ingegaan op verschillende

levenshoudingen van mensen waarin maatschappelijke perspectieven tot uitdrukking komen. De verkenning van

de achterliggende waarden die ten grondslag liggen aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein

wordt in paragraaf 3.4 afgesloten met de selectie van een aantal kenmerkende waardencombinaties.

3.1 Waarden en morele fundamenten

Voor een goed begrip van keuzes over inrichting, beheer en gebruik van ruimte is het van belang de variëteit aan

onderliggende waarden te kennen achter standpunten en opvattingen in het maatschappelijke debat en in

bestuurlijke en politieke besluitvorming. In eerder onderzoek zijn deze waarden in kaart gebracht voor de

ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling, natuur en mobiliteit. Deze waarden kunnen worden gebruikt als

uitgangspunt voor de constructie van een typologie van opvattingen over het publiek belang in het fysiek domein.

W a a r d e n

Waarden zijn abstracte begrippen die diepgevoelde voorkeuren, idealen, wensbeelden en principes uitdrukken,

die men nastrevenswaardig vindt. Zo is publiek belang met een duidelijke eindverantwoordelijkheid voor de

overheid, vanuit sociale motieven veelal gerelateerd aan waarden als bescherming en gezondheid. De overheid

moet ervoor zorgen dat mensen in kwetsbare situaties beschermd worden, door bijvoorbeeld het borgen van

waterveiligheid met dijken of het garanderen van een gezonde leefomgeving met milieunormen en

natuurbescherming.

Om de verschillende standpunten ten aanzien van publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid

te kunnen begrijpen, is het van belang om zicht te hebben op de onderliggende waarden en hun onderlinge

samenhang. We putten hiervoor uit de waardenkaarten. Op de waardenkaart staan positieve waarderingen, maar

in de praktijk kunnen waarden ook in negatieve vorm voorkomen. Voor iemand die zich druk maakt over teveel

bureaucratie, is ‘vrijheid’ een relevant normatief vertrekpunt. Het kan zich uiten in een sterke afkeer van

centralisatie van beleid en een grote rol van de overheid. Een interpretatie van dat standpunt laat dan wellicht

zien dat iemand een sterke voorkeur heeft voor zeggenschap van individuele burgers in beslissingen over hun

leefomgeving.

20

M o r e l e f u n d a m e n t e n

De waarden op de Waardenkaart Ruimtelijke Ordening zijn geordend op grond van hun inhoudelijke samenhang

(congruentie van waarden) en gestructureerd aan de hand van vijf verschillende morele fundamenten. Deze

indeling komt van de Amerikaanse moraalpsycholoog Jonathan Haidt (Haidt & Graham 2007; Haidt & Kesebir;

2010, Haidt 2012). Haidt c.s. hebben hun onderscheid naar morele fundamenten op universele drijfveren van

menselijk gedrag in de sociale omgeving. Morele fundamenten zijn basale ethische intuïties die aanwezig zijn in

ieder mens. Haidt c.s. hebben later een zesde moreel fundament toegevoegd, die is meegenomen bij de

uitwerking van de Waardenkaart Natuur en de Waardenkaart Mobiliteit. De morele fundamenten zijn onderling

basaal verschillende waarden die herkenbaar zijn in morele oordeelvorming door mensen over het gedrag van

anderen en hun voorkeuren voor de organisatie van de samenleving. De relatie tussen de morele fundamenten

en waarden is geen hiërarchische relatie. Mensen bepalen zelf immers naar hun eigen voorkeur welke waarden

zij het meest belangrijk vinden. Het onderscheid in zes morele fundamenten helpt om de variëteit aan waarden en

opvattingen over publiek belang in het fysiek domein, en de rol van de overheid hierin, beter te begrijpen.

ZORG & EMPATHIE Het morele fundament van Zorg & Empathie wordt gevormd door een groot inlevingsvermogen in het leven van anderen en de

sterke afkeer van wreedheid. Het intuïtieve moedergevoel om zich te bekommeren om de kwetsbare medemens, jonge kinderen

en ouderen. De wil om te voorkomen dat een ander kwaad wordt aangedaan, pijn lijdt of ander ongemak ervaren moet is de

drijvende kracht van deze morele orde. De drang voor onderlinge zorg behoren tot de basale menselijke leefregels en vormen

de grondslag voor sociale verbanden. Het is het morele fundament voor een structuur van een samenleving, waarin een appèl

wordt gedaan om verantwoordelijkheid te nemen voor een ander. Het morele fundament Zorg & Empathie is nauw verbonden

met waarden waaruit inlevingsvermogen blijkt in het leed van anderen en de afkeer van pijn of ongemak voor een ander. Dit is

herkenbaar in de drang om te zorgen voor kwetsbare bevolkingsgroepen of voor kwetsbare ruimtelijke kwaliteit. Het is ook

herkenbaar in het gevoel van verantwoordelijkheid voor flora en fauna die met uitsterven worden bedreigd. Waarden die nauw

verbonden zijn met dit morele fundament zijn bijvoorbeeld bescherming, verantwoordelijkheid en solidariteit.

RECHTVAARDIGHEID & WEDERKERIGHEID Het morele fundament van Rechtvaardigheid & Wederkerigheid vormt de basis voor oordelen over onderlinge verhoudingen

tussen mensen en draait om het gevoel voor eerlijkheid. Morele oordelen over eerlijkheid zullen daarbij variëren van gelijkheid of

gelijkwaardigheid tot oordelen waarin een verschil tussen mensen op grond van verdienste of maatschappelijke status als

rechtvaardig kan worden beleefd. Het is een moreel fundament dat wordt gedreven door oordelen over wat iemand toekomt ten

opzichte van een ander en over schuld en boete. Het gaat kan daarbij ook gaan om een morele afweging over rechtvaardigheid

in de verschijningsvorm van wederkerigheid. Dat kan een opvatting van gelijkwaardigheid zijn, in de vorm van ‘elk zijn deel’ of

‘gelijke monniken, gelijke kappen’. Het kan ook een morele afweging zijn waarin het draait om ‘voor wat, hoort wat’. Deze

overtuiging van wederkerigheid kan een moreel appèl doen op een gevoel van dankbaarheid en kan zich ook uiten in een sterk

gevoel van voorwaardelijkheid. Daarmee is rechtvaardigheid niet in de eerste plaats het morele fundament van

gemeenschapszin, maar van spelregels voor de onderlinge verhoudingen in een gemeenschap. Rechtvaardigheid en

wederkerigheid vormen het morele fundament voor oordeelsvorming waarin de waarde van het individu gerespecteerd wordt en

waarin mensen iets van elkaar mogen verwachten. Waarden die nauw verbonden zijn met het morele fundament

rechtvaardigheid & wederkerigheid, zijn waarden waarin de onderlinge verhouding tussen mensen centraal staat (gelijkheid,

gelijkwaardigheid) en waarin eerlijkheid een invulling krijgt in verdelingsvraagstukken (proportionaliteit).

RESPECT VOOR AUTORITEIT Het morele fundament van Respect voor Autoriteit ligt vormt de basis voor gezagsgetrouwheid en acceptatie van leiderschap.

Het is een morele houding van ontzag voor de legitieme overheid (wereldlijk en kerkelijk) en haar hoogwaardigheidsbekleders.

Het gaat hier om morele oordeelsvorming waarin tradities en instituties als onmisbare bouwstenen van de samenleving gelden.

Dit gevoel van gezagsgetrouwheid en verlangen naar leiderschap kan gericht zijn op traditionele gezagsdragers, zoals de

Koning en de burgemeester, maar kan ook herkend worden in de wens om eigentijdse autoriteiten te kunnen vertrouwen, zoals

de onafhankelijke wetenschappelijke deskundige of toezichthouders. Waarden die verbonden zijn met dit morele fundament zijn

orde en hiërarchie, zoals die bijvoorbeeld ook in de weten regelgeving over de inrichting van de ruimte verankerd zijn met een

taakverdeling tussen rijksoverheid en decentrale overheden.

21

ZUIVERHEID & SCHOONHEID Het morele fundament van Zuiverheid & Schoonheid ligt ten grondslag aan oordeelsvorming waarin vooral abstracte principes,

beginselen en overtuiging doorklinken. De morele orde die wordt ontleend aan een immateriële wereld is per definitie puur en

doet een appèl op de zuiverheid van idealen. Het gaat daarbij om deugden, om het cultiveren van het vermogen tot beheersing

en het beteugelen van driften en wellust. Daarin zijn religieus geïnspireerde leefregels herkenbaar en die hebben van oudsher

vaak ook betrekking op zindelijkheid, persoonlijke hygiëne als uiting van de reinheid van geest.

Zuiverheid is het fundament voor morele oordeelsvorming over de materiële wereld aan de hand van ideaalbeelden. Waarden

die nauw verbonden zijn met dit morele fundament zijn gematigdheid (in het gebruik van natuurlijke hulpbronnen bijvoorbeeld),

diversiteit en de verheerlijking van de pracht van de natuur

LOYALITEIT & TROTS Het morele fundament van Loyaliteit & Trots wordt gevormd door het gevoel van verbondenheid met directe familie of mensen

uit de eigen kring. Dit komt voort uit de diepgewortelde evolutionair-biologische neiging van mensen zich bij een groep aan te

sluiten. Deze is gecultiveerd in morele oordeelsvorming die is geworteld in de tradities en cultuur van de eigen gemeenschap

van het dorp, de natie of een vereniging. Vaderlandslievendheid en trots op verworvenheden gaan gepaard met moed en

opofferingsgezindheid om de eigen groep te beschermen en versterken. Dit is herkenbaar is in groepsvorming in situaties van

oorlog en in minder dramatische omstandigheden van sport. Trouw aan verworvenheden en trots op eigenheid en identiteit zijn

als waarden nauw verbonden met dit morele fundament. De drang om de identiteit van de groep te beschermen en versterken is

vaak sterk verbonden met de cultuurhistorische identiteit.

VRIJHEID Het morele fundament van Vrijheid is geworteld in een diepgevoelde voorkeur voor individuele vrijheid. Het is verbonden met

een grondhouding waarin autonoom in het leven staan een ethische keuze is die leidt tot een sterke neiging tot verzet tegen

onderdrukking of inperking van individuele vrijheid. In dit morele fundament is vooral het negatieve vrijheidsbeginsel herkenbaar,

zoals dat wordt onderscheiden door Berlin (1969), dat onnodige inmenging en vormen van dominantie en overheersing afwijst.

Deze voorkeur voor individuele vrijheid uit zich in de neiging tot verzet tegen inmenging van buitenaf, en houdt verband met

afwezigheid van vormen van dominantie, hiërarchie en bureaucratie. Het is een moreel fundament dat verbonden is met afkeer

van dominantie door anderen en diepgeworteld wantrouwen ten opzichte van hiërarchie en bureaucratische organisaties.

Het morele fundament van Vrijheid staat op wat grotere afstand van het positieve vrijheidsbeginsel zoals Berlin dat formuleert,

gericht op de omstandigheden en de vermogens die het individu nodig heeft om vrij te kunnen leven. Kunnen beschikken over

onderwijs, gezondheidszorg en een financieel vangnet zijn in de praktijk essentieel voor de vrijheid van het individu, maar

kennen vaak hun grondslag in waarden als ontwikkeling of bescherming, die verbonden zijn met het morele fundament van Zorg

& Empathie. Waarden zoals autonomie en ongetemdheid, die verbonden zijn met het morele fundament van vrijheid, zijn van

een meer radicaal karakter.

W a a r d e n c o m b i n a t i e s

Mensen baseren hun standpunt zelden op een enkele achterliggende waarde. Meestal ligt er een combinatie van

soms onderling heel verschillende waarden die mensen belangrijk vinden ten grondslag aan de argumenten die

zij hanteren om tot een standpunt te komen. Die waarden kunnen verbonden zijn met verschillende morele

fundamenten. Dat geldt eens te meer voor complexe vraagstukken zoals het publiek belang.

In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin de overheid een prominente rol en

eindverantwoordelijkheid heeft, is vaak hiërarchie als waarde herkenbaar. Er is sprake van centrale sturing door

de overheid en formele regelgeving. In voorbeelden van collectieve goederen zoals dijken en militaire terreinen,

komen waarden als bescherming, veiligheid en gezondheid tot uitdrukking. De overheid trekt hiervoor de

eindverantwoordelijkheid naar zich toe, vanuit de overtuiging dat deze belangen anders niet goed tot hun recht

komen. In dit perspectief op publiek belang komen bij quasi-collectieve goederen zoals snelwegen ook waarden

als ontwikkeling en groei tot uitdrukking. De overheid stimuleert deze voorzieningen vanwege het grote

maatschappelijk belang. In Programma’s van Eisen komt een waarde als rentmeesterschap tot uitdrukking in

kwaliteitseisen.

22

In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid

en de samenleving wordt gezien, komen waarden als samenwerking en gelijkwaardigheid tot uitdrukking.

Kenmerkend is de decentrale sturing vanuit de overheid en het creëren van randvoorwaarden, dat het

gezamenlijk optrekken met private partijen bij het inrichten van de fysieke ruimte faciliteert. Zorg staat als waarde

centraal bij voorzieningen als sociale huisvesting en openbaar vervoersdiensten, waarvan de organisatie en

uitvoering bij semipublieke en private partijen is belegd. De overheid subsidieert deze voorzieningen en definieert

een generiek kwaliteitsniveau, waarin waarden als gelijkheid en solidariteit terugkomen. Bij stedelijke

(her)ontwikkelingsopgaven is samenwerking als waarde belangrijk voor de verhouding tussen overheid,

maatschappelijke organisaties en ondernemers op basis van gelijkwaardigheid. Een waarde als diversiteit vindt

haar weerslag in voorkeur voor de verschijningsvorm van de inrichting en organisatiemodellen voor het beheer

van de ruimte, die bij de wisselende voorkeuren van verschillende gebruikersgroepen moet aansluiten.

In de definitie van publiek belang in het fysiek domein waarin de overheid systeemverantwoordelijk is, liggen

keuzes over de inrichting van de fysieke ruimte bij de markt, maatschappelijke organisaties en particulieren.

Waarden als vrijheid en zeggenschap staan hier centraal. Bewoners organiseren bijvoorbeeld zelf de inrichting en

het beheer van hun leefomgeving. In verregaande mate krijgt het fysiek domein vorm in zelfstandige en

zelfvoorzienende gemeenschappen, waarin de overheid enkel faciliteert en vanuit haar

systeemverantwoordelijkheid de noodzakelijke randvoorwaarden schept.

Het kenmerkende voor het publiek belang is, dat de definitie ervan wordt bepaald in een politieke arena. Dat wil

zeggen dat de definitie van publiek belang de uitkomst is van een expliciete politieke afweging. Een politieke

afweging is uiteindelijke een waardenafweging, waarin de definitie van het publiek belang in een bepaalde

kwestie wordt bepaald door de standpunten van politieke stromingen en de daarachter liggende waarden die voor

die kwestie van doorslaggevende betekenis zijn.

3.2 Politieke stromingen

Politieke stromingen vertegenwoordigen bepaalde maatschappijopvattingen en ideologieën over de gewenste

inrichting van de samenleving, de positie van de mens hierin en haar verhouding tot anderen en de leefomgeving.

Ze geven een opvatting van de huidige maatschappij, beschrijven de door hen gewenste inrichting van de

maatschappij en de waarden en normen die hieraan ten grondslag moeten liggen, en bieden een strategie om

van de huidige naar de gewenste maatschappij te bewegen. Dit weerspiegelt de rolopvatting van de overheid en

het publiek belang dat zij behoren te dienen (Geysels & Mertens, 2008). Voor het onderscheid in politieke

stromingen is hier een indeling op hoofdlijnen gehanteerd waarin de variëteit aan maatschappijopvattingen en

politieke ideologieën doorklinken, en die herkenbaar zijn in het politieke spectrum2: het individualisme, het

étatisme, het communitarisme en het ecologisme.

2 Het conservatisme, een politieke filosofie wars van progressieve verandering, gericht op behoud van

bestaande instituties en de status quo, wordt niet als onafhankelijke politieke stroming opgevat, maar als houding van mensen die in bepaalde mate terugkomt in alle vier de politieke stromingen.

23

FIGUUR 3.1 POLITIEKE STROMINGEN EN WAARDEN

De categorie die hier met individualisme wordt aangeduid, vertegenwoordigd maatschappelijke en politieke

opvattingen waarin de vrijheid van het individu wordt gezien als de basis voor de inrichting van de samenleving.

Vrijheid en zelfstandigheid zijn belangrijke waarden in deze stroming, waarbij de rol van de overheid zich beperkt

tot het bieden van de voorwaarden voor het individu om zich te ontplooien. Het étatisme vertegenwoordigd

maatschappelijke en politieke opvattingen waarin aan de overheid een grote rol wordt toegekend in het

bevorderen van ontwikkeling van mensen en van de samenleving en in het realiseren van een zorgzame

samenleving. Waarden als hiërarchie, solidariteit en gezondheid staan centraal binnen deze stroming. Het

communitarisme omvat maatschappelijke en politieke opvattingen waarin aan gemeenschappen een grote

betekenis wordt toegedicht en worden beschouwd als de kern van een goede samenleving. De overheid moet

aansluiting zoeken bij die gemeenschappen, of er moet sprake zijn van een gezamenlijk optrekken. Belangrijke

waarden binnen de communitaristische stroming zijn gemeenschapzin, geborgenheid en samenwerking. Het

ecologisme is de maatschappelijke en politieke stroming waarin de onderlinge afhankelijkheid van de mens en

haar natuurlijke omgeving centraal staat, waarbij de overheid moet zorgdragen voor leefstijlen die het milieu niet

belasten. Waarden als autonomie, gematigdheid en harmonie zijn belangrijk in deze stroming.

De opvattingen binnen de vier politieke stromingen worden hieronder nader toegelicht. Daarbij wordt vooral

gekeken naar de visie op de inrichting van de samenleving en de rol van de overheid hierin, die voor de verdere

verkenning van de publieke belangen in het fysiek domein nodig zijn.

I n d i v i d u a l i s m e

Het individualisme is een politieke en maatschappelijke stroming waarin het autonome individu wordt gezien als

de basis voor de inrichting van de samenleving. Centraal staat het recht op zelfbeschikking, het zelfstandige

individu dat vrij is van dwang en loos gezag, dat boven het belang van de gemeenschap staat. Het liberalisme

staat hier vanuit haar uitgangspositie (het atomisch individualisme) het dichtst bij, dat zich vertaalt in het ideaal

van het vrij kiezende, onbelaste individu (Sandel, 2009). Mensen hechten groot belang aan het zelfstandig

kunnen vormgeven van hun leven (Rawls, 1999). Binnen het liberalisme worden morele opvattingen gezien als

24

product van individuele keuzes en niet zozeer als uitkomst van gezamenlijke overeenstemming. Het is daarom

volgens Mill: ‘only the cultivation of individuality which produces, or can produce, well-developed human beings’

(1963: 267). Uitgangspunt is een zo groot mogelijke individuele vrijheid, zolang dit de vrijheden van anderen niet

beperkt (de Beus en Lehning, 1990). Ieder mens is namelijk met gelijke en onvervreemdbare rechten geboren,

dat tot uitdrukking komt in burgerrechten en eigendomsrechten: ‘Each person is to have an equal right to the most

extensive system of equal basic liberty compatible with a similar system for all’ (Rawls, 1999: 220). Gaus werkt dit

fundamentele liberale principe uit in zijn Justificatory Liberalism (1996) waarin hij stelt dat alle mensen vrij en

gelijk zijn en dat iedere beperking hiervan gerechtvaardigd moet worden. Om uiteenlopende redenen kunnen

mensen bepaalde vrijheden opgeven aan de gemeenschap. Dit zogenoemde ‘sociaal contract’ rechtvaardigt

autoriteiten en formele instituties, maar altijd met bescheiden beperking van de individuele vrijheid. De

staatsinrichting wordt vastgelegd in wetgeving waarin de rechten van het individu geborgd worden. Om die reden

kan slechts een kleinschalige overheid bestaan, met als taak het veiligstellen van de voorwaarden voor mensen

om zelfstandig keuzes te kunnen maken. Het concept van vrijheid en de rolopvattingen van de overheid wordt

echter verschillend opgevat.

De klassiek liberale stroming (tegenwoordig vaak aangeduid als neoliberalisme) volgt de door Berlin e.a. bepleitte

negatieve opvatting van vrijheid, waarin vrijheid wordt opgevat als de afwezigheid van dwang door anderen: ‘If I

am prevented by others from doing what I could otherwise do, I am to that degree unfree; and if this area is

contracted by other men beyond a certain minimum, I can be described as being coerced, or, it may be,

enslaved’. (1969: 122). Vrij zijn is een kwestie van de mogelijkheden die mensen hebben, ongeacht of ze die

kansen ook aangrijpen (Taylor, 1985). Die individuele vrijheid is gebaseerd op privaat eigendom in een laissez-

faire markteconomie, waarin de economische dynamiek van het kapitalisme gericht op nutsmaximalisatie als

onveranderlijk en absoluut wordt beschouwd. De inrichting van de samenleving dient bedrijfsmatig te worden

georganiseerd, met onderlinge concurrentie als het mechanisme dat de beste prestaties borgt. Private partijen

zijn het best in staat een welvaartsoptimum te bereiken en moeten vrij van de overheid kunnen opereren

(Bellamy, 2003: 60; Hayek, 1976). Elke verdeling van inkomen en rijkdom die resulteert uit vrije uitwisseling van

goederen en diensten op een ongereguleerde markt is rechtvaardig (Sandel, 2009). Overheidsregels en subsidies

verstoren de vrije markt, met lagere investeringen en consumentenbestedingen tot gevolg en een cultuur van

afhankelijkheid, dat indruist tegen het geloof in de eigen verantwoordelijkheid. Bovendien is overheidsregulering

onrechtvaardig omdat het inbreuk maakt op de keuzevrijheid van het individu. Nozick (1974) pleit daarom voor

een ‘nachtwakerstaat’, die de noodzakelijke veiligheid biedt en gerechtvaardigd is omdat het interventies in het

privédomein zo veel mogelijk beperkt. De overheid beperkt zich hierbij tot bescherming van de individuele

vrijheid, door regelgeving die eigendomsrechten beschermt, opdat burgers elkaar niet zonder geldige redenen

dwingen (Berlin, 1969).

De progressief liberale stroming (vaak aangeduid als sociaal-liberalisme) stelt dat het recht op vrijheid een zekere

sociale basis moet hebben en streeft naar een balans tussen individuele vrijheid en gelijkwaardigheid. Dit is

gerelateerd aan de positivistische opvatting van het vrijheidsbeginsel, een grondhouding die verband houdt met

de vrijheid van het individu om het eigen vermogen in te zetten, waarin de overheid obstakels verwijdert die

ontplooiing van het individu in de weg staan (Sandel, 2009). Volgens Taylor (1985) is een persoon namelijk

slechts waarlijk vrij wanneer zij zelf haar levenspad kan bepalen, niet onderworpen is aan dwang en kritisch kan

reflecteren op haar idealen en belangen op de korte én lange termijn. Bepaalde rechten en voorzieningen zoals

onderwijs, gezondheidszorg en financiële zekerheid zijn essentieel voor individuele gelijkwaardigheid, opdat alle

mensen zich kunnen ontplooiien om een zo groot mogelijke vrijheid te genieten. Sociale woningbouw en

openbaar vervoer worden vaak ook tot dit takenpakket van de overheid gerekend. Onderlinge concurrentie staat

bij het bieden van deze voorzieningen borg voor de beste prestaties. Rawls pleit er in zijn A Theory of Justice

(1999) voor dat de basisstructuur van de samenleving zodanig wordt georganiseerd, dat sociale groepen er

alleen op vooruit kunnen gaan wanneer dit niet ten koste gaat van anderen, opdat hun vrijheden niet worden

25

beperkt. Vanuit het standpunt van de ‘eigen verantwoordelijkheid’ beschermd en verspreid de overheid de

individuele vrijheden en diversiteit en biedt gelijke mogelijkheden en rechten die mensen nodig hebben om hun

vrij gekozen levens te kunnen leiden. Het individu wordt hierbij (net als in het neoliberalisme) beoordeeld op zijn

concurrentievermogen en productiviteit.

E t a t i s m e

Het étatisme is een verzamelnaam voor maatschappelijke en politieke opvattingen en stromingen waarin aan de

overheid een prominente rol wordt toegekend om tot een betere samenleving te komen (Blokland, 2001). De

overheid dient een maatschappelijke ordening te creëren die een sociaal rechtvaardige en zorgzame

samenleving bevordert (Levy, 2006). Dit verwijst naar het ideaal van de maakbare samenleving en opvattingen

waarin veel aandacht is voor structuren, formele instituties en regels, die het welzijn van mensen kunnen bepalen

en bevorderen (Schweickart et al., 1998; Le Bon, 2007). Uitgangspositie voor deze opvattingen is een

samenleving die wordt gekenmerkt door geformaliseerd collectivisme. Mensen zijn onderdeel en uitkomst van

hun sociale omgeving, een geheel van gewoonten, waarden, culturele kenmerken en economische structuren:

‘The individual is largely a product of his environment and much of his conduct and behavior is the reflex of

getting a living in a particular stage of society’ (Claessens, 2009: 15).

Het étatisme onderscheidt zich van andere politieke stromingen door het streven naar een samenleving

gebaseerd op gelijkheid van rechten en solidariteit (zoals het recht op onderwijs, zorg of huisvesting), waarin de

overheid de sociale en materiële basis biedt voor ontwikkelingsmogelijkheden (Gregory & Stuart, 2003; Bhargava

& Acharya, 2008). Dit geloof is de drijfveer achter de opbouw van de verzorgingsstaat, met een zware

verantwoordelijkheid voor de overheid om deze (basis)voorzieningen voor iedereen betaalbaar en toegankelijk te

houden. Dit is ook herkenbaar in beleidsvoorkeuren voor sociale woningbouw die zich niet onderscheid van

woningen op de vrije markt en voor evenwichtige concurrentieposities van stedelijke regio’s. In de voorkeur voor

sterke maatschappelijke structuren is het principe van broederschap herkenbaar, in de zin van de plicht tot

onderlinge solidariteit. Dit is ook herkenbaar in Dworkin’s opvatting over rechtvaardigheid als ‘resource

egalitarisme’ in zijn bekende werk What is Equality? (1981a,b). Roemer (1993) bouwt hier op voort met zijn visie

op gelijke kansen, maar houdt mensen wel verantwoordelijk voor hun individuele keuzes of inspanningen. Het

sluit aan bij het socialistische principe van ‘to each according to his contribution’ (Gregory & Stuart, 2003). Het

socialisme en de sociaaldemocratie, van oorsprong revolutionaire en emancipatoire bewegingen, vertonen veel

overlap met het étatisme. Ook bij conservatieve groepen en in de christendemocratie zijn elementen herkenbaar.

Het étatisme beschouwt sociale en economische structuren in de samenleving niet als onveranderlijke

natuurwetten, maar als sociale creaties: een institutionele orde. Ongelijkheid in levenskansen is in de eerste

plaats het gevolg van maatschappelijke tekortkomingen. Niet het individu, maar de materiële omstandigheden

(schaarste) en de door de mens gecreëerde structuren leiden tot problemen, vooral binnen het kapitalistische

systeem. Het winstmotief, de voortdurende concurrentie en technologische ontwikkelingen, leiden namelijk tot

concentratie van rijkdom en macht bij een kleine groep mensen (O’Hara, 1999). Hierdoor ontstaat sociale

ongelijkheid en zal door restrictieve eigendomsverhoudingen vooral de mogelijkheden van achtergestelde

bevolkingsgroepen beperkt worden. Dit leidt tot ‘crippling of individuals’ en erosie van de menselijke creativiteit

(Einstein, 1946; Newman, 2005). Bepaalde mate van controle over economische ontwikkeling, biedt de

(materiële) basis voor vrijheid van dwang, gelijkheid (gelijke toegang tot goederen en diensten) en welvaart in

iedere samenleving (Gregory & Stuart, 2003; Bhargava & Acharya, 2008). D ebron van Het zijn deze

overwegingen die leiden tot de keuze voor controle over economische ontwikkeling en ruimtelijke inrichting, die uit

principe tot het publieke en niet tot het private domein worden gerekend (Schumpeter,1942: 167 in: Blokland,

2001: 298). De overheid heeft daarmee een legitieme en noodzakelijke rol in het ordenen van de economie en

het creëren van een stelsel van sociale zekerheden.

26

In het fysieke domein is de overheid gelegitimeerd om groei en ontwikkeling te bevorderen. Dat kan in directe zin

door overheidsbedrijven en coöperatieve ondernemingen, of indirect door economische en ruimtelijke planning

(Einstein, 1946; Gregory & Stuart, 2003; Levy et al. 2003). Binnen het socialisme, het communisme en andere op

collectivisme gerichte stromingen bestaat een sterke voorkeur voor een centraal geleide economie of

planeconomie. De overheid die goederen en diensten aanbiedt en controle heeft over sociaal-economische

ontwikkelingen en de ruimtelijke inrichting. Bezit op basis van arbeid is een recht, bijvoorbeeld het vruchtgebruik

van land door de persoon die de grond bewerkt, maar privaat eigendom staat op gespannen voet met het recht

op gelijkheid. In deze opvattingen wordt het eigendom als zodanig belegd bij de gemeenschap.

In een samenleving gebaseerd op deze opvatting over gemeenschappelijk eigendom, produceert eenieder naar

vermogen en neemt naar behoefte, waarmee overproductie en –consumptie zoals in het kapitalistisme wordt

tegengegaan (Gregory & Stuart, 2003). Sociaal-democratische politieke partijen hebben op dit thema een wat

gematigde voorkeur voor geleidelijke hervormingen. Zij neigen naar een gemengde of ‘hybride’ economie, waarin

de overheid en particulier initiatief elkaar in het ruimtelijk domein versterken. Daarmee worden de excessen van

het kapitalisme tegengaan, zoals inkomensongelijkheid, armoede en verdrukking van kwetsbare groepen (Meyer

& Hinchman, 2007). Gelijkheid en solidariteit zijn als waarden belangrijk in deze opvattingen, waarin compassie

met het lot van de ander tot de kern behoort van de eigen levensvisie (Kalma, 2005). De rol van de overheid is

veelomvattend, met instrumenten als regelgeving, marktinterventies en subsidiëring. Directe

overheidsinvesteringen in de economie en publieke werken, bijvoorbeeld door aanleg (en publiek bezit) van

infrastructuur worden bijvoorbeeld in het Keynesiaanse economische model bepleit, dat past bij deze stroming. In

de bankencrisis en vastgoedcrisis hebben deze voorkeuren in recente jaren herkenbaar invloed gehad op

overheidsinterventies.

C o m m u n i t a r i s m e

Het communitarisme3 is een politiek-maatschappelijke stroming waarin gemeenschappen centraal staan als de

kern van de goede samenleving. Het is een stroming die wars is van étatisme en kritisch staat tegenover het

moderne kapitalisme en liberalisme. Communitaristen benadrukken de wederzijdse afhankelijkheid van mensen

en (het welzijn van) hun gemeenschappen. ‘Man is a social animal, indeed a political animal, because he is not

self-sufficient alone, and in an important sense is not self-sufficient outside a polis’ (Taylor 1985: 190). Mensen

worden volgens MacIntyre (2009) gevormd door de gemeenschap waaruit ze voorkomen en ontlenen hieraan hun

sociale identiteit en morele uitgangspunten. Gemeenschappen kunnen verwijzen naar de eigen stad, dorp of

streek. Het refereert niet alleen aan de plek die iemand als ‘thuis’ bestempelt, zoals de geboortestreek, maar ook

aan de aanwezige sociale structuur, de ‘vertrouwde omgeving’ van mensen. Het communitarisme koestert de

geborgenheid van familie- en gemeenschapsbanden en hecht aan bestaande tradities, hiërarchie en religieuze

waarden. Gemeenschappen met een gedeelde geschiedenis, cultuur, gewoonten en tradities binden mensen niet

alleen aan het verleden, maar laat hen ook streven naar gedeelde - in het verleden verankerde - idealen en

ambities, waarvan de inspanningen worden opgevat als bijdragen aan het algemeen goed (Sandel, 1996).

Gemeenschappen of sociale netwerken hebben daarmee volgens Putnam (2000) intrinsieke maatschappelijke

waarde, dat hij opvat als ‘sociaal kapitaal’. Het bindt mensen en slaat bruggen tussen groepen die van elkaar

verschillen. De samenleving vormt een waardengemeenschap waarbinnen ‘eenheid binnen verscheidenheid’

heerst: naast een kern van gedeelde waarden is diversiteit mogelijk en gewenst.

Walzer pleit in zijn Spheres of Justice (1983) voor ´complex equality’: rechtvaardigheid als een morele standaard

binnen gemeenschappen en landen, die afhankelijk is van de culturele en maatschappelijke context, en niet als

3 Het communitarisme stelt als politieke filosofie gemeenschapszin centraal, niet te verwarren met

communisme, de politieke filosofie die gemeenschappelijk bezit van productiemiddelen centraal stelt.

27

een universele standaard zoals Rawls (1999) bepleit. De overheid dient burgers tot morele dialoog te bewegen,

zonder daarbij waarden en normen af te dwingen, en draagt zorg voor het algemeen welzijn van de

gemeenschappen. Het gaat volgens Sandel (2009: 127) bij rechtvaardigheid om het cultiveren van

deugdzaamheid (in de zin van wat we waarderen binnen een gemeenschap) en redeneren over het algemeen

belang, waarin de verdeling van goederen en diensten plaatsvindt op basis van wat mensen moreel gezien

toekomt. Het onderscheidende politieke karakter van het communitarisme is hierin het identificeren van

gewaardeerde vormen van gemeenschappen en het ontwikkelen van beleid ter bescherming en bevordering van

deze gemeenschappen, zonder dat deze teveel op hun vrijheid inboeten. Dit houdt verband met het door

Abraham Kuyper gebezigde ‘soevereiniteit in eigen kring’, als legitimatiebron voor de zelfstandigheid van de

onafhankelijke gemeenschap (Aerts et al., 2010). Er wordt gestreefd naar een balans tussen sociale orde en

vrijheid, waarin het individu zekere sociale begrenzingen mag kennen (Etzioni, 1996). De overheid trekt samen op

met de gemeenschap bij het inrichten van de samenleving, op basis van het subsidiariteitsbeginsel. Dit sluit ook

aan op het decentrale karakter die in de Wro en de Omgevingswet is verankerd: ‘decentraal wat kan, centraal wat

moet’, waarin een inhoudelijk gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenschap en decentrale overheid

evident is voor een goede ruimtelijke inrichting.

Het communitarisme is herkenbaar in het christelijk-sociale, in zekere mate in het sociaal-democratische denken

en in de hedendaagse worsteling in de samenleving met gevolgen van individualisering en sociale segregatie.

Ook in de moderne wereld zijn er volgens het communitarisme goede vormen van gemeenschapsleven, dat

volgens Walzer appelleert aan: ‘a decentralized democratic socialism; a strong welfare state run, in part at least,

by local and amateur officials; a constrained market; and open and demystified civil service’ (1983: 318). In

economisch zin heeft het communitarisme voorkeur voor overheidsinterventies die grote fabriekssluitingen

reguleert, om lokale gemeenschappen te beschermen tegen snelle kapitaalstromen en verlies van sociaal

kapitaal. Alle mensen moeten zodanige materiële bestaanszekerheden worden gegund, dat ze zich vrijelijk

kunnen ontwikkelen.

Het detailhandelsbeleid heeft herkenbare communitaire trekken, dat planologische restricties oplegt aan vestiging

van grootschalige perifere detailhandel, zoals outletcenters en megamalls, om verdringing van lokale winkels en

(familie)bedrijven in centra te voorkomen (Ehrenhalt, 1999). Het promoot ook lokale woon- en energiecoöperaties

(Shuman, 1999). De overheid moet het aanwezige karakter van lokale gemeenschappen meewegen bij plannen

voor (her)ontwikkeling. Deze opvatting is niet enkel voorbehouden aan het traditionele platteland, want ook in

steden wordt gepleit voor het beschermen en bevorderen van een onderscheidende sfeer, passend bij de

bewoners (Bell en de-Shalit, 2011). Het zijn opvattingen die herkenbaar zijn in het werk van Jane Jacobs (1965),

die de negatieve effecten van het slopen van oude stadswijken in Amerikaanse binnensteden onder de aandacht

bracht. In de stedelijke vernieuwingsopgave van Nederland, met zijn aanvankelijke programma voor even

functionele als karakterloze nieuwbouw, vond dit veel weerklank.

E c o l o g i s m e

Het ecologisme is een politiek-maatschappelijke stroming waarin de onderlinge verbondenheid van de mens en

haar natuurlijke omgeving centraal staat. De stroming is in relatief korte tijd en vrij radicaal opgekomen, in het

kielzog van Carson’s Silent Spring (1962) en The Limits to Growth van de Club van Rome (1972), als reactie op

sociale- en milieuproblemen veroorzaakt door groeiende productie- en consumptiepatronen en de toenemende

bevolkingsgroei (Ehrlich, 1968; Wissenburg, 2006). Deze menselijke activiteiten hebben volgens Lipietz (1995)

geleidt tot een ecologische crisis. Het ‘environmentalisme’ hanteert een pragmatisch-bestuurlijke aanpak binnen

de bestaande institutionele kaders, door met technologische middelen en een geleidelijk groeiend milieubeleid de

grootste milieuvervuiling tegen te gaan. Vanuit het perspectief van het ecologisme wordt daarmee de kern van het

probleem niet opgelost, namelijk de op groei gerichte economie met zijn kapitalistische winststreven, de

dominante positie van de mens en de op massaconsumptie gerichte levensstijl in vooral westerse liberale

28

democratieën (Goodin, 1992; Sagoff, 1988).‘We have not done the things that are necessary to lower emissions

because those things fundamentally conflict with deregulated capitalism’ (Klein, 2014). Het ecologisme staat dan

ook een fundamentele veranderingen van levenswijzen en productie- en consumptiepatronen voor, die uitgaat

van de afhankelijkheid en onderlinge verbondenheid van mensen en het ecosysteem (Dobson, 1992).

Die onderlinge verbondenheid komt terug in het uitgangspunt van het ‘biosferisch egalitarisme’, de opvatting dat

de mens en de biosfeer een gelijke intrinsieke waarde hebben, ongeacht hun nut voor anderen (Næss, 1973).

Mensen dienen ervoor te zorgen dat zij geen onnodige schade veroorzaken aan de leefomgeving. Daarmee gaat

het verder dan het huidige milieubeleid en de definitie van duurzaamheid uit het Brundtland-rapport (1987), omdat

dit de behoeften van mensen benadrukt en niet die van de natuur. White (1967) wijst ook het joods-christelijke

denken af dat volgens hem overexploitatie van de natuur aanmoedigt, door een transcendente god die radicaal

gescheiden is van de natuur en door de mens te verheffen boven andere levensvormen, waarbij de natuur wordt

afgebeeld als haar gebruiksgoed. Dit scheidt ook de mens van haar omgeving, terwijl het in het licht van de

moderne plantkunde steeds moeilijker wordt om de mens te zien als hoger, meer ontwikkeld of complexer dan de

biosfeer (Oudemans en Peeters, 2015).

Centraal in het ecologisme staat ‘grenzen aan de groei’, de gedachte dat de sociale- en economische groei stuit

op de fysieke grenzen van de aarde en haar natuurlijke hulpbonnen (Rolston, 1996). Het kapitalisme gericht op

economische groei en globalisering leidt tot schade aan de biosfeer en vermindert de kwaliteit van leven, omdat

het de natuurlijke diversiteit en lokale culturen vervangt door een monocultuur (Geysels & Mertens, 2008).

Productie van goederen en diensten zou juist lokaal moeten plaatsvinden, voor toepassing in een circulaire of

deeleconomie in plaats van voor individueel eigendom (Schouten, 2014). In die zin wordt belang gehecht aan

(lokale) gemeenschappen die zijn ingesteld op duurzaamheid en recycling. Dit is herkenbaar in de zorgen over

sociale desintegratie en tweedeling in de maatschappij, waarin bijvoorbeeld de afbraak van zeer functionele en

compacte traditionele huisvesting wordt vergeleken met de vernietiging van een divers ecosysteem.

Vooral westerse landen gebruiken hulpbronnen buiten hun eigen ecologische ruimte, terwijl hun vervuiling door

productie en consumptie niet enkel lokaal is. De Westerse ‘ecologische voetafdruk’, de benodigde gebruiksruimte

om in de levensstijl te voorzien (Juffermans, 2006), is veel groter dan volgens het ecologisme duurzaam mogelijk

is. Dit leidt volgens eco-socialisten tot sociale onrechtvaardigheid, ongelijkheid en conflicten in de wereld, en

ontneemt de ontwikkelingsmogelijkheden van arme landen én toekomstige generaties (Brennan, 1998).

Overheden moeten dan ook stoppen met ‘dirty subsidies’ aan bedrijven die het milieu vervuilen, zoals de auto-

industrie en landbouwbedrijven, en groene belastingen invoeren, die zowel producenten als consumenten

stimuleren om milieuvriendelijke keuzes te maken. Dit vraagt volgens het ecologisme om vergaande ingrepen in

de levensstijl van mensen.

De huidige maatschappelijke instituties zetten alternatieve ecologische beleidsopties echter buiten spel, omdat

het leven door markt en staat via deze instituties wordt gestuurd richting een consumptieve levensstijl (Illich;

1973; Korten, 1999). Dit bedreigt de autonomie, volgens Lipietz (1995) een belangrijke kernwaarde van het

ecologisme, dat juist ruimte kan bieden voor gematigde levensstijlen waarin consumptie minder centraal staat en

dat tot een kleinere ecologische voetafdruk leidt. Kritiek gaat daarmee zowel uit naar commercialisering als

technocratisering van de samenleving (Kalma, 2005). De politieke ecologie onderscheidt zich hiermee van het

ecologisch liberalisme, door beleid na te streven die de ‘autonome sfeer’ en decentralisatie bevordert zonder

(voortdurende) systeemdruk van de vrije markt of de staat(Wissenburg, 2006).Dit vergroot de kansen op een

levensstijl in balans en harmonie met de natuurlijke leefomgeving (Neuteleers, 2008).

3.3 Leefstijlen

29

Met de politieke stromingen is niet de gehele variëteit van persoonlijke drijfveren in beeld zoals die tot uitdrukking

komen in de levenshouding van mensen in de samenleving. Op grond van leefstijlen onderzoek zijn verschillen in

voorkeuren en levenshouding van mensen in beeld gebracht, onder meer met onderscheid naar sociaal-

economische positie, leeftijd en andere kenmerken. Voor een hanteerbaar overzicht, wordt hier gekeken naar drie

onderling verschillende levenshoudingen die model staan voor de variëteit aan levenskeuzes die mensen maken

en die mede de voorkeuren en verwachtingen bepalen die zij hebben ten aanzien van de organisatie van de

samenleving. Deze drie levenshoudingen zijn die van de naar succes strevende ‘doorzetters’, de behoudend en

traditioneel ingestelde ‘solidairen’ en de avant-gardistische ‘voortrekkers’ (vrij naar de Vries, 2006).

FIGUUR 3.2 LEVENSHOUDINGEN EN WAARDEN

De doorzetters zijn ambitieus en zien de het leven als een uitdaging. Het zijn mensen die in materieel opzicht

vooruit willen komen in het leven en ze zijn initiatiefrijk. Voor doorzetters zijn waarden belangrijk zoals vrijheid,

zelfbeschikking, groei en zeggenschap. Solidairen vormen een relatief grote middengroep van mensen die

onderlinge solidariteit belangrijk vinden en die zich kenmerken door een zekere bescheidenheid. Voor deze

mensen gaat de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid hand in hand met het principe dat de sterkste

schouders de zwaarste lasten dragen. Waarden zoals solidariteit, gelijkheid, empathie en traditie zijn

kenmerkend. Voortrekkers zijn avant-gardisten met een grote behoefte aan persoonlijke autonomie. Het zijn

(vaak hoogopgeleide) mensen die hun eigen koers varen en die streven naar zelfontplooiing en

zelfverwerkelijking. Voor hen zijn waarden als autonomie, diversiteit, zelfontplooiing en universaliteit belangrijk.

D o o r z e t t e r s

Doorzetters zien de wereld en het leven als een uitdaging. Ze zijn ambitieus en willen vooruit komen in het leven,

ongeacht waar ze nu staan. Doorzetter nemen initiatief, want: ‘stilstand is achteruitgang’. Het zijn mensen die

vooral vertrouwen op hun eigen initiatief en verantwoordelijkheid en in materieel opzicht vooruit willen komen in

het leven. Succes in het leven wordt primair bepaald door het individu, geluk kun je tot zekere hoogte afdwingen.

Deze groep herkent zich in sleutelwoorden zoals: eigen verantwoordelijkheid, groei, zeggenschap en

gelijkwaardigheid. Het streven naar materieel dan wel immaterieel succes is wat doorzetters, ondanks hun

uiteenlopende sociale en economische posities, gemeenschappelijk hebben. Dit succes is een gevoel dat

gerelateerd is aan het succes van anderen. Doorzetters neigen daarmee naar hedonisme, gericht op fysieke

30

gezondheid en een krachtige uitstraling, om zo indruk te maken op anderen. Het is belangrijk enthousiasme uit te

stralen en aan fascinerende projecten te werken, want hiermee worden ambitieuze doelstellingen selffulfilling.

De inzet en het pragmatisme van doorzetters worden gezien als deugd en is daarmee van algemeen belang.

Volgens doorzetters is iedereen allereerst zelf verantwoordelijk voor zijn of haar toekomst. Ieder mens heeft dan

ook de plicht om tot zijn of haar grenzen te gaan en talenten maximaal te ontwikkelen. Dat betekent ook dat

iemand extra beloont mag worden voor extra inzet en geen generositeit moet worden getoond met mensen die

wel kunnen maar niet willen. De enige uitzondering, zijn mensen die echt niet voor zichzelf op kunnen komen.

Doorzetters zien de ideale samenleving als een meritocratie: de sociaal-economische positie van elk individu op

de maatschappelijke ladder wordt bepaald door zijn of haar verdiensten (merites). Het begunstigen van de eigen

kring (nepotisme) en monopolie-vorming zijn dan ook verkeerd, omdat ze verhinderen dat de beste mensen op de

beste plaatsen komen.

S o l i d a i r e n

De groep van solidairen is een relatief grote middengroep van mensen met een beleving waarin onderlinge

solidariteit een grote rol speelt. Een solidaire samenleving is een goede samenleving. Economisch succes is

belangrijk, maar het hoofddoel is een samenleving waarin iedereen een eerlijke kans heeft om zich te

ontwikkelen. Solidairen zijn in wezen bescheiden en sluiten daarmee aan bij de christelijke levensopvatting die

altijd veel nadruk heeft gelegd op maathouden, harmonie, gelijkheid en rechtvaardigheid. Het is rechtvaardig dat

de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. De wederzijdse afhankelijkheid van mensen is volgens

solidairen de kernwaarde van de gemeenschap en van de samenleving: ‘wat gij niet wilt dat u geschiedt, doet dat

ook een ander niet’. Dit is voor hen wat het begrip gemeenschap inhoud geeft. De overheid moet zich

verantwoordelijk voelen voor het welzijn van de gemeenschap. Sleutelwoorden waar deze groep zich vaak in

herkent zijn: solidariteit, empathie, bescherming, gelijkheid en behoudendheid. Solidairen hechten aan

gemeenschapsgevoel en verwachten dat ook van anderen. Van naturen zijn ze geneigd tot loyaliteit en geven

graag uiting aan de verbondenheid met hun gemeenschap en cultuur. Ze voelen zich aangetrokken tot lokale

tradities en verenigingen.

Solidairen hebben weinig op met globalisering en reageren daar deels op door zich sterker te identificeren met

het lokale en regionale gebeuren. De gemeenschap geeft zekerheid en identiteit, maar stelt ook eisen en dwingt

conformiteit af. Dit komt de onderlinge band ten goede, maar kan leiden tot sociale spanningen wanneer

nieuwkomers vasthouden aan geheel andere normen en levensstijlen en geen aanstalten maken om te

integreren. Empathie gaat vooral uit naar mensen die zijn zoals zijzelf. Vooral de directe sociale kring zoals de

buurt en familie zijn belangrijk. ‘Beter een goede buur dan een verre vriend’. Anderen zijn vaak een eerste

referentiepunt voor wat ze in het leven kunnen verwachten en zouden moeten bereiken. Solidairen willen modern

en welvarend zijn maar hun ambities zijn afgestemd op de gelijk denkenden en gelijk gesitueerden onder hen.

Hoewel ze prijs stellen op gezinsleven een hechte gemeenschap en nauwe contacten, botst dit verlangen ook

met een toenemende behoefte aan autonomie.

V o o r t r e k k e r s

Voortrekkers zijn avant-gardisten met een grote behoefte aan persoonlijke autonomie. Ze willen hun eigen koers

varen zonder de randvoorwaarden en normen van anderen als referentiepunt. Voortrekkers streven naar

zelfontplooiing en zelfverwerkelijking: mensen moeten hun eigen ideeën volgen en positie bepalen, en bereid zijn

deze uitdaging aan te gaan. De wereld wordt te klein geacht voor twintigste-eeuws nationalisme. De wereld is

multidimensionaal en multicultureel en voor voortrekkers is dat een positieve ontwikkeling. De Europese integratie

is onderdeel van het globaliseringsproces waarin economische samenwerking tussen landen zal intensiveren. De

wereld verandert in elk denkbaar opzicht wat maakt dat we in interessante tijden leven. Het zijn mensen die op

zoek zijn naar nieuwe ideeën, ontwikkelingen en technieken. Voortrekkers hebben dan ook affiniteit met

31

revolutionaire technologie en concepten als spaceship-earth. Een grote rol spelen voortrekkers ook in NGO’s,

nieuwe startende bedrijfjes als pop-up stores en initiatieven als stadslandbouw en cradle-to-cradle design, waarin

het gaat om authenticiteit en puurheid.

Het feit dat de toekomst niet gepland en voorspeld kan worden, schept voor de pragmatisch en flexibel ingestelde

voortrekkers steeds nieuwe kansen en uitdagingen, die zij zullen aangrijpen: ‘probeer alles en behoud het goede’.

Zij ervaren dit niet als gebrek aan consistentie of loyaliteit, maar als inspelen op de moderne wereld. Voortrekkers

herkennen zich in sleutelwoorden als diversiteit, universaliteit, autonomie, zelfontplooiing en openstaan voor

verandering. Ze houden niet graag vast aan traditionele indelingen en rolpatronen en zien het steeds meer door

elkaar heen lopen van werk en privé als een positieve ontwikkeling. Ondanks alle opportunisme en flexibiliteit

werken ze voortdurend aan hun toekomst, door via training en het opdoen van ervaringen ervoor te zorgen dat ze

inzetbaar zijn voor beroepen die hen aanstaan. Voortrekkers hebben ambities, vergelijken zich met anderen,

zoeken het goede leven en hebben behoefte aan erkenning, maar dit is afhankelijk van hun levensfase. Ze

ontlenen status vooral aan een afwisselend leven met steeds nieuwe ervaringen en voortdurende impulsen van

interessante mensen. De paradox in hun aspiraties schuilt in de dromen over enerzijds het platteland en de vrije

natuur en anderzijds het bruisende stadsleven.

3.4 Kenmerkende waardencombinaties

In het voorgaande zijn vier politieke hoofdstromingen uitgewerkt en drie onderling onderscheidende

maatschappijvisies geschetst die horen bij groepen mensen in onze samenleving met een bepaalde levensstijl.

Deze variëteit aan opvattingen geeft een goed houvast bij het formuleren van onderling onderscheidende

perspectieven op publiek belang in het fysiek domein. Om daarin gestructureerd te werk te gaan, zijn in tabel 3.3

een aantal onderscheidende waardencombinaties geformuleerd die recht doet aan deze variëteit.

TABEL 3.3 MOGELIJKE WAARDENCOMBINATIES

Mogelijke waardencombinaties Dominant moreel fundament

hiërarchie of traditie

als waarde achter een sterke rol voor de overheid,

in combinatie met zachte waarden zoals

bescherming gezondheid nabijheid harmonie

RESPECT

VOOR AUTORITEIT

groei of nut

als waarde achter sociale en economische opgave, in combinatie met

ontwikkelingsgerichte waarden als

ontwikkeling hiërarchie rentmeesterschap gelijkwaardigheid

RECHTVAARDIGHEID &

WEDERKERIGHEID

solidariteit of gelijkheid

als waarde achter de maatschappelijk georiënteerde opgave,

in combinatie met zachte en structurerende waarden als

geborgenheid welzijn hiërarchie gelijkheid

ZORG & EMPATHIE

diversiteit of evenwicht of pracht

als waarde achter eigentijdse ambities in samenwerking aan ruimtelijke

ontwikkeling, in combinatie met waarden die betrekking hebben op

verantwoordelijkheidsverdeling

samenwerking gelijkwaardigheid toegankelijkheid

ZUIVERHEID &

PUURHEID

eigenheid of herkenbaarheid

als waarde voor de eigen omgeving,

in combinatie met waarden gericht op eigen verantwoordelijkheid

vrijheid zeggenschap toegankelijkheid

LOYALITEIT &

TROTS

vrijheid of autonomie

als waarde die ten grondslag ligt aan zelfbeheer van de omgeving, in

combinatie met waarden waarin samenwerking in de gemeenschap en zorg

voor milieu centraal staan

verantwoordelijkheid gemeenschap harmonie matigheid

VRIJHEID

32

Bij de bepaling van deze mogelijke waardencombinaties voor de constructie van perspectieven op publiek belang

in het fysiek domein, is telkens een waarde die nauw verbonden is met een van de zes morele fundamenten als

leidend beschouwd. De combinatie met andere waarden is zodanig gekozen dat de perspectieven op publiek

belang de belangrijkste maatschappelijke en politieke stromingen vertegenwoordigen (zie tabel 3.3). Zo is er een

waardencombinatie die ten grondslag ligt aan een perspectief met een traditionele en als vanzelfsprekende sterke

rol voor de overheid, waarin de waarde hiërarchie of traditie dominant is. Dit zal een perspectief zijn met een

klassieke overheidstaak in het fysiek domein rond veiligheid en bescherming tegen bedreigingen van

natuurgeweld. In de combinatie van waarden komen daarmee zachte waarden die nauw verbonden zijn met het

morele fundament van zorg en empathie aan de orde, zoals bescherming, gezondheid en nabijheid. Op

soortgelijke wijze zijn de combinaties van waarden voor de andere perspectieven samengesteld, telkens met

enkele mogelijke waarden die verbonden zijn met het dominante morele fundament en enkele mogelijke waarden

die verbonden zijn met een of twee van de andere morele fundamenten.

In het volgende hoofdstuk zijn aan de hand van deze mogelijke waardencombinaties zes onderling

onderscheidende perspectieven op publiek belang in het fysiek domein geconstrueerd die de variëteit aan

maatschappelijke opvattingen weerspiegelen.

33

4 Perspectieven op publiek belang in het fysieke

domein

In onze pluriforme samenleving bestaat geen eenduidigheid over het publiek belang in het fysiek domein. Om vat

te krijgen op de verschillende maatschappelijke visies en politieke opvattingen op publiek belang in het fysiek

domein onderscheiden we zes onderling verschillende perspectieven op het publiek belang die de variëteit aan

opvattingen in de samenleving weerspiegelen. Voor elk van deze perspectieven op het publiek belang zijn de

essentiële kenmerken beschreven en is een indicatie gegeven van de redeneerlijn die kenmerkend is voor de

keuzes over het fysiek domein. Figuur 4.1 geeft een overzicht. De titel van elk perspectief geeft weer hoe tegen

het fysiek domein wordt aangekeken.

TABEL 4.1 ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEKE DOMEIN

Opvatting rol overheid Perspectieven op

publiek belang

Kenmerkende redeneerlijnen Waarden

Publiek belang als

eindverantwoordelijkheid

Het fysiek domein is een

collectief goed

Het is een publiek belang dat het fysiek domein veiligheid en gezondheid

garandeert. Kenmerkend is de collectief-goed redenering met een als

vanzelfsprekende rol en eindverantwoordelijkheid voor de overheid, om

free-riders te voorkomen. Het gaat om voorzieningen en diensten die

ondeelbaar zijn en waarvan niemand uitgesloten kan worden.

hiërarchie

bescherming gezondheid

Het fysiek domein

stimuleert ontwikkeling

Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor groei en

ontwikkeling. Kenmerkend is de actieve rol van de overheid die investeert

en projecten initieert, waarbij ze deelname en bijdragen van private

partijen stimuleert. Dit bevordert de welvaart en stimuleert optimaal

ruimtegebruik en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit.

groei

ontwikkeling hiërarchie

(rentmeesterschap)

Publiek belang als

Het fysiek domein bevordert

deelname aan de samenleving

Het is een publiek belang dat het fysiek domein een volwaardige

deelname van eenieder aan de samenleving bevordert. Kenmerkend is de

zorgtaak vanuit de overheid voor kwetsbare groepen en dito belangen. De

overheid bevordert het welzijn door randvoorwaarden te scheppen en

organiseert uitvoering door semipublieke instanties en bedrijven.

solidariteit gelijkheid

geborgenheid hiërarchie

gedeelde verantwoordelijkheid

Het fysiek domein krijgt vorm

in samenwerkingscollectieven

Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor

diversiteit en nieuwe samenwerkingscollectieven. Kenmerkend is de

positie van de overheid als gelijkwaardige partner in onderlinge

samenwerking met bewoners, private partijen en maatschappelijke

organisaties, op basis van gedeelde verantwoordelijkheid.

diversiteit

samenwerking gelijkwaardigheid

Publiek belang als

systeemverantwoordelijkheid

Het fysiek domein is een

zelfgeorganiseerde ruimte

Het is een publiek belang dat het fysiek domein naar eigen inzicht van

bewoners kan worden ingericht en beheerd. Kenmerkend is dat bewoners

zelf verantwoordelijkheid nemen en zeggenschap hebben over de

inrichting van hun leefomgeving, waarbij de overheid initiatieven faciliteert

en vanuit systeemverantwoordelijkheid randvoorwaarden schept.

eigenheid

vrijheid zeggenschap

Het fysiek domein

functioneert autonoom

Het is een publiek belang dat het fysiek domein kan worden georganiseerd

in zelfvoorzienende, zelfstandige leef-gemeenschappen. Kenmerkend is

de ambitie om autonoom en zelf verantwoordelijkheid te zijn voor de

leefomgeving als drijfveer van de gemeenschap, waarin de overheid een

passieve en faciliterende rol aanneemt.

autonomie

verantwoordelijkheid gemeenschap

harmonie

In de keuzes over de inrichting, het gebruik en het beheer van de leefomgeving, zoals die vanuit elk van deze zes

perspectieven worden gemaakt, past ook een keuze over rol van de overheid. Daarbij is voor elk van de zes

perspectieven aangegeven op basis van welke combinatie van onderliggende waarden de keuze over de

leefomgeving worden gemaakt. De dominante waarde is nauw verbonden met een van de zes onderling te

onderscheiden morele fundamenten. De combinatie met andere waarden is zodanig gekozen dat de

perspectieven op publiek belang in lijn liggen met verschillende definities van het publiek belang in de literatuur

en met de belangrijkste maatschappelijke en politieke stromingen. Voor elk perspectief op het publiek belang

worden ook enkele voorbeelden gegeven (waar meer denkbaar zijn) uit het huidige nationale omgevingsbeleid.

34

4.1 Het fysiek domein is een collectief goed

Het fysiek domein is op cruciale onderdelen van publiek belang, waarbij een

als vanzelfsprekende hoofdrol is weggelegd voor de overheid. Het gaat om

publieke belangen waarvoor, in termen van de WRR (2000), ‘de overheid de

eindverantwoordelijkheid naar zich toetrekt, vanuit de overtuiging dat deze

belangen anders niet goed tot hun recht komen’. Dit verwijst naar

vraagstukken die om een sterke betrokkenheid van de overheid vragen,

vooral gericht op de lange termijn en veelal grens- en sector overschrijdend.

De overheid neemt de eindverantwoordelijkheid op zich bij vraagstukken zoals klimaatverandering, zeespiegel-

stijging en waterbeheer en bescherming en ontwikkeling van kwetsbare natuur. Ze garandeert dat een veilige

leefomgeving, schoon water en gezonde lucht als collectief goed voor iedereen beschikbaar blijft.

I n d i c a t i e r e d e n e e r l i j n

De argumentatie die kenmerkend is bij deze vorm van publiek belang is de klassieke collectief goed redenering,

waarin het publiek belang het individueel belang overstijgt en de overheid de enige is die in staat geacht moet

worden om het goed te realiseren. Het is een redeneerlijn die mede steunt op welvaarstheorie waarbij sprake is

van publiek belang wanneer er ofwel externe (positieve of negatieve) effecten zijn – onbedoelde bijwerking van

productie of consumptie van goederen die door anderen dan de veroorzaker worden ervaren – ofwel sprake is

van free-rider gedrag omdat goederen ondeelbaar en niet-uitsluitbaar zijn. De markt is niet in staat te voorkomen

dat natuurlijke hulpbronnen worden uitgeput of dat de veiligheid geschaad wordt, omdat niet alle externe effecten

meewegen in prijsvorming en afzonderlijke eigendoms- of gebruiksrechten niet altijd volledig geregeld kunnen

worden. In beide gevallen is er een prominente rol voor de overheid om deze collectieve goederen te produceren

en in stand te houden.

R o l o v e r h e i d i n h e t f y s i e k d o m e i n a l s c o l l e c t i e f g o e d

De overheid heeft een actieve rol en neemt, in een proces van politieke oordeelsvorming, de

eindverantwoordelijkheid op zich door garanties middels wetten en normen. Er is sprake van structurele

betrokkenheid en het scheppen van lange termijn verwachtingen.

W a a r d e n

De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn:

bescherming-hiërarchie-gezondheid.

In het fysiek domein als collectief goed staat de waarde hiërarchie centraal: het algemene belang gaat in een

integrale afweging boven de deelbelangen en wordt gekenmerkt door overheidssturing. Het zijn veelal waarden

als bescherming en/of gezondheid die ten grondslag liggen aan de inrichting en het beheer van (delen van) de

publieke ruimte door de overheid. Het beperken van schade en risico’s voor burgers en het garanderen van

volksgezondheid en veiligheid staan voorop.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : w a t e r v o o r z i e n i n g e n w a t e r v e i l i g h e i d

Om Nederland te beschermen tegen overstromingen, om wateroverlast en droogte te voorkomen, en te zorgen

voor een goede waterkwaliteit en een gezond ecosysteem worden door het kabinet op nationaal niveau en in

internationaal verband waterbeleid en normen vastgesteld en beheer gevoerd. Het nationale waterbeleid is

verankerd in het Nationaal Waterplan. Onderdeel hiervan zijn de Deltabeslissingen, de Beleidsnota Noordzee en

afspraken uit (inter)nationale beleidsplannen zoals de Natuurvisie die (ook) betrekking hebben op water. De

rijksoverheid is verantwoordelijk voor het integrale beheer van het hoofdwatersysteem en, in samenwerking met

35

de waterschappen, verantwoordelijk voor de bescherming van Nederland tegen overstromingen en het beperken

van de gevolgen van een overstroming, door inzet van ruimtelijke planning en organisatie van rampenbeheersing.

Dit betreft normering voor en beheer van dijken, dammen, kunstwerken en duinen. Provincies en gemeenten

maken in samenwerking met de waterschappen afspraken over ruimtelijke keuzes om de waterveiligheid en

zoetwatervoorziening te borgen. De nationale waterkwaliteitsnormen zijn onder meer afgeleid van de Europese

Kaderrichtlijn Water. De rijksoverheid en de waterschappen zijn verantwoordelijk voor de bescherming en

verbetering van de waterkwaliteit, door het treffen van fysieke maatregelen, het uitgeven van vergunningen en

handhaving.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : m i l i e u k w a l i t e i t e n e x t e r n e v e i l i g h e i d

Een gezonde en veilige leefomgeving is een basisvoorwaarde voor burgers en bedrijven, waarbij de rijksoverheid

zich tot doel heeft gesteld om de milieukwaliteit (lucht-, bodem- en waterkwaliteit) te verbeteren en bescherming

te bieden tegen geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s (transport van gevaarlijke stoffen). Het uitgangspunt

is een gelijk beschermingsniveau voor het hele land. Om toekomstige kosten en maatschappelijke schade te

voorkomen, moeten bij ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen de milieueffecten worden afgewogen, mede

op basis van een Milieueffectrapportage. De rijksoverheid stelt de nationale kaders hiervoor vast in de

milieuwetgeving, op basis van Europese richtlijnen voor projecten en programma’s. Ten aanzien van de

luchtkwaliteit wordt de Europese richtlijn Luchtkwaliteit uitgevoerd via het Nationaal Samenwerkingsprogramma

Luchtkwaliteit en worden nationale emissieplafonds vastgesteld. Burgers en bedrijven moeten hierdoor ten

aanzien van stanknormen voldoen aan isolatie van gebouwen, afvalophaal en in geval van bijvoorbeeld

veehouderijen aan stankcirkels. Ten aanzien van de bodemkwaliteit geldt het Besluit Bodemkwaliteit. Voor wat

betreft geluidsoverlast veroorzaakt door de hoofdinfrastructuur heeft de rijksoverheid de EU-richtlijn

omgevingslawaai geïmplementeerd en uitgewerkt in geluidsnormen, dat in de praktijk onder meer neerkomt op

plaatsing van geluidsschermen. Ten aanzien van externe veiligheid is in de nota Vervoer Gevaarlijke Stoffen een

basisnet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen met veiligheidszones opgenomen en wordt een verbetering van

de veiligheid voorzien door middel van diverse veiligheidsmaatregelen.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : n a t u u r g e b i e d e n

Om de belangrijkste dieren- en plantensoorten en hun leefgebieden op de lange termijn te beschermen, in stand

te houden en te ontwikkelen, is een (inter)nationaal netwerk van natuurgebieden van nationaal belang

aangemerkt. In internationaal verband heeft het Rijk zich hiertoe gecommitteerd aan de Europese Vogel- en

Habitatrichtlijn (Natura 2000) en het Biodiversiteitsverdrag. Het Natuurnetwerk Nederland - in de wet aangeduid

als de Ecologische Hoofdstructuur - moet bestaande en nieuw aan te leggen natuurgebieden met elkaar en met

het omringende agrarische landschap verbinden. Hieronder vallen alle Natura 2000-gebieden, bestaande

natuurgebieden, zoals de Nationale Parken, landbouwgebieden die worden beheerd volgens agrarisch

natuurbeheer en de grote wateren, waaronder de Waddenzee en de Noordzee. Binnen door het Rijk gestelde

kaders zijn de provincies verantwoordelijk voor de begrenzing en de ontwikkeling van dit natuurnetwerk. Ook

agrariërs en de drinkwaterbedrijven hebben een rol bij het natuurbeheer.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : m i l i t a i r e t e r r e i n e n

De locatiekeuze voor militaire activiteiten ten behoeve van de gereedstelling en instandhouding van de

krijgsmacht vormen een nationale verantwoordelijkheid. De rijksoverheid wil beschikken over voldoende militaire

terreinen in Nederland en op de Noordzee, om te garanderen dat de krijgsmacht zijn taken goed geoefend kan

vervullen. Dit doel is - in het verlengde van de Defensienota 2000 - verankerd in het Tweede Structuurschema

Militaire Terreinen, waarin het rijksbeleid voor militaire terreinen en complexen is vastgelegd. De militaire

terreinen hebben soms beperkende gevolgen voor andere ruimtelijk functies en moeten worden afgestemd op

andere nationale belangen zoals energienetwerken, economische kernregio’s en Vogel- en

Habitatrichtlijngebieden. Diverse militaire terreinen hebben de voorbije jaren (gedeeltelijk) plaatsgemaakt voor

36

nieuwe functies: oefenterreinen zijn in samenwerking met provincies veelal omgevormd in natuur- of

woongebieden. De vliegbasis Eindhoven is een voorbeeld waarbij het militaire gebruik heeft plaatsgemaakt voor

de burgerluchtvaart, ter versterking van Brainport Eindhoven (eveneens aangemerkt als een nationaal belang).

4.2 Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling

Het is een publiek belang dat het fysiek domein ruimte biedt voor groei en

voor de ontwikkeling van de samenleving. Het gaat dan om een expliciet

gedefinieerd publiek belang voor een overheid die het mogelijk moet maken

dat individuen en de samenleving als geheel zich optimaal kunnen

ontwikkelen. In de fysieke ruimte biedt gebiedsontwikkeling nieuwe

mogelijkheden voor het oppakken van complexe opgaven. Het uiteindelijke

doel is het beter benutten van de mogelijkheden van een gebied en het

verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit hiervan.

Het publieke belang van ruimte voor ontwikkeling volgt uit politieke keuzes, waarmee het als een democratisch

gelegitimeerde overheidstaak is verankerd.


De argumentatie die ten grondslag ligt aan dit perspectief op publiek belang is dat de ingerichte ruimte het

mensen mogelijk moet maken om zich te ontwikkelen en ondernemingen de ruimte wordt geboden voor groei.

Het is een redeneerlijn die mede steunt op welvaarstheorie, waarbij het streven nutsmaximalisatie is. Dit biedt de

grondslag voor quasi-collectieve goederen zoals snelwegen, waarin de markt weliswaar kan voorzien maar die

vanwege het grote maatschappelijk belang (en verdelingseffecten) overwegend door de overheid worden

gefinancierd of waarbij zij een markt binnen randvoorwaarden creëert. Bij ontwikkelingen die negatieve externe

effecten met zich meebrengen, is het de taak van de overheid om deze te internaliseren. Het is een redeneerlijn

die ook steunt op welzijnstheorie, omdat deze voorzieningen de ontwikkeling van de samenleving bevorderen. In

termen van het juridisch, institutioneel en procedureel kader, gaat het om waardeontwikkeling en veelal om een

meerwaarde afweging waar publieke en private claims en rechten aan ten grondslag liggen.

R o l o v e r h e i d i n h e t f y s i e k d o m e i n s t i m u l e e r t g r o e i

Randvoorwaarden scheppend, initiërend, regisserend, coördinerend. Ook subsidiëren en opstellen van

programma van eisen voor aanbesteding of concessieverlening, waarin optimalisatie van ruimtegebruik of

dienstverlening wordt ontlokt. Een vergaand uitvoeringsinstrument om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te

maken is onteigening, meestal onroerend goed dat door een particuliere partij verplicht moet worden verkocht

aan de overheid.

W a a r d e n

De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: ontwikkeling-

groei(-rentmeesterschap)-hiërarchie

In het creëren van randvoorwaarden en een ruimtelijke inrichting die mensen stimuleert, is de waarde

ontwikkeling herkenbaar. De ambities voor economische ontwikkeling, stedelijke ontwikkeling, hoogwaardige

mobiliteit en soortgelijke beleidsdoelen is de waarde groei herkenbaar. Groei moet daarin niet alleen in termen

van economische waarde ontwikkeling worden begrepen, maar ook als de waarde achter de houding van

ondernemerschap en de vitale samenleving. De rol van de overheid is herkenbaar in het afgewogen creëren van

randvoorwaarden, het zorgvuldig inrichten van de ruimte voor ontwikkeling en het formuleren van programma’s

van eisen met oog voor diverse kwaliteiten die duidelijk maakt dat rentmeesterschap als waarde vaak een rol zal

37

spelen. In de afbakening van overheidsbemoeienis tot fysieke of organisatorische voorwaarden voor ontwikkeling

en groei is hiërarchie als waarde herkenbaar.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : h o o f d i n f r a s t r u c t u u r e n H O V

Het hoofdnet van wegen, spoorwegen en vaarwegen is aangewezen als basisvoorwaarde voor een robuust

mobiliteitssysteem en van nationaal belang voor het functioneren van de samenleving en de internationale

concurrentiepositie van Nederland. Het Rijk voert integrale capaciteitsanalyses uit voor de spoorwegen (vanuit

het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer), de wegen en de vaarwegen, en vergroot waar nodig de capaciteit

van de infrastructuur om het (inter)nationale transport en verkeer af te wikkelen. Voor de (internationale) burger-

en vrachtluchtvaart is onder andere luchthaven Schiphol van nationale betekenis, waarbij het Rijk de

capaciteitsuitbreiding bepaald (door actualisering van het Luchthavenindelingbesluit) en beperkingsgebieden voor

de luchthaven aanwijst. Het Rijk is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van deze infrastructuur en

bijbehorende voorzieningen, dat is belegd bij partijen als Rijkswaterstaat, ProRail en provinciale, regionale en

lokale overheden. Subsidies en concessieverlening stellen semipublieke en private partijen in staat de (door de

overheid gedefinieerde kwaliteit van) vervoersdiensten te verlenen.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : e n e r g i e n e t w e r k e n

De distributie van elektriciteit via een hoofdnetwerk van centrales en hoogspanningsleidingen is een belangrijke

voorwaarde voor economische groei en daarmee van nationaal belang. Het Rijk heeft de ruimtebehoefte en het

beleid voor de ruimtelijke inpassing van het hoofdnetwerk geborgd in het Barro en uitgewerkt in het Derde

Structuurschema Elektriciteitsvoorziening. Hierin zijn bestaande en nieuwe vestigingslocaties voor

elektriciteitsproductie, globale tracés voor bestaande en nieuwe hoogspanningsverbindingen en het

waarborgingsbeleid kernenergie opgenomen. Binnen de kaders van het Rijk is het de taak van provincies en

gemeenten op voldoende fysieke ruimte te bieden voor energievoorziening. Voor de transitie naar een meer

duurzame, hernieuwbare energievoorziening, wordt de elektriciteitsinfrastructuur geschikt gemaakt voor meer

decentrale opwekking van elektriciteit. Het Rijk faciliteert deze ontwikkelingen door aanpassing van weten

regelgeving en kennisontwikkeling.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : c o n c u r r e n t i e p o s i t i e s t e d e l i j k e r e g i o ’ s

Om de (inter)nationale concurrentiekracht van Nederland te vergroten, heeft het Rijk - in samenspraak met

decentrale overheden, kennisinstellingen en marktpartijen - de versterking van de ruimtelijk-economische

structuur van stedelijke regio’s als nationaal belang aangewezen. Het gaat hierbij om de ontwikkeling van de

Mainports Schiphol en de haven van Rotterdam, Brainport Eindhoven en de Greenports (o.a. Greenport Venlo).

Hiertoe behoren ook de Nieuwe Sleutelprojecten (NSP): een integrale ontwikkeling van zes stationslocaties,

waaronder de NSP Amsterdam Zuidas en de NSP’s Rotterdam Centraal en Utrecht Centraal, tot hoogwaardige

OV-knooppunten en toplocaties voor werken, wonen en voorzieningen. Het Rijk heeft deze projecten een

budgetbijdrage toegekend vanuit de Nota Ruimtebudget en het Besluit Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK),

om daarmee een kwaliteitsimpuls te geven aan de integrale aanpak van deze complexe ruimtelijke projecten. Het

Rijk trekt daarbij gezamenlijk op met provincies, gemeenten en marktpartijen. Publiek-private samenwerking

(PPS) is in beeld als uitvoeringsinstrument.

38

4.3 Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving

Het is een publiek belang dat het fysiek domein een volwaardige deelname

van kwetsbare individuen en groepen aan de samenleving mogelijk maakt. De

overheid moet verantwoordelijkheid nemen voor mensen die daar zelf niet toe

in staat zijn. Het publieke belang van een fysiek domein dat een gezonde

leefomgeving vormt, volgt uit politieke keuzes, waarmee het als een

democratisch gelegitimeerde overheidstaak is verankerd.


De argumentatie die kenmerkend is bij deze vorm van publiek belang start met de zorgtaak die er vanuit de

overheid is voor kwetsbare groepen in de samenleving en dito belangen. We redeneren hier vanuit semipublieke

of merit-goederen en diensten: voorzieningen die voor iedereen in de samenleving van belang zijn en daarom

door de overheid worden gesubsidieerd om het aanbod en gebruik ervan te stimuleren, zoals sociale huisvesting

en stad- en streekvervoer. Een redeneerlijn die mede steunt op welzijnstheorie, die gaat over de kwaliteit van

leven, levensprestaties (gedurende het leven dingen doen die het leven van een persoon zin geven), gelijke

kansen afweging en menselijke waardigheid: mensen moeten in staat zijn om hun eigen levensweg te bepalen.

R o l o v e r h e i d i n h e t f y s i e k d o m e i n d a t d e e l n a m e a a n d e s a m e n l e v i n g

b e v o r d e r t

Duidelijk afgebakende taak in het publieke domein, maar mogelijk met privaatrechtelijke vorm binnen publiek

institutioneel kader en beleidskaders. Het Rijk schept kaders en subsidieert de sociale huursector en het

openbaar vervoer vanuit welzijnsoverwegingen. Dit biedt individuen de mogelijkheid tot zelfontplooiing en

volwaardige deelname aan de samenleving.

W a a r d e n


geborgenheid – solidariteit – gelijkheid – hiërarchie.

Bij gemeenschappelijk ruimtegebruik staan de waarden solidariteit en gelijkheid centraal: iedereen heeft recht op

een fatsoenlijke en betaalbare woning en aangename leefomgeving, die aansluiten bij de behoeften van mensen.

Vooral in het sociale domein hoort daar de waarde geborgenheid bij, mensen moeten zich verzorgd weten van de

noodzakelijke voorzieningen en zorg. Een belangrijke waarde in organisatorische zin is hiërarchie, in de zin dat

de ingerichte ruimte zich ontwikkeld in wisselwerking met de gemeenschap.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : s o c i a l e w o n i n g b o u w

Om mensen met een kwetsbare positie op de woningmarkt van financieel bereikbare huisvesting te voorzien,

tracht de rijksoverheid met woonbeleid de betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit van sociale woningen te

borgen. Het Rijk bepaalt de woonopgave van gemeenten aangaande de sociale huursector en maatschappelijk

vastgoed en heeft de rol van woningcorporaties bij de uitvoering hiervan vastgelegd in de Woningwet.

Gemeenten en corporaties leggen hun eigen woonbeleid, binnen de kaders van de rijksoverheid, vast in

woonvisies en prestatieplannen. Het grootste deel van de sociale woningen - zowel huurwoningen als goedkope

marktkoopwoningen - worden door woningcorporaties gerealiseerd en zijn financieel bereikbaar voor lage- en

middeninkomens. Het woonbeleid bevat een aantal instrumenten waarmee de overheid de markt voor

huurwoningen bijstuurt. De overheid bepaalt voor de gereguleerde huurwoningen de maximumhuur in het kader

van de huurharmonisatie, gebaseerd op het woningwaarderingsstelsel, en de jaarlijks toegestane huurverhoging.

Huishoudens met een laag inkomen kunnen in aanmerking komen voor huurtoeslag, die wordt uitbetaald door de

39

Belastingdienst. De overheid heeft de woningcorporaties een wettelijke taak opgelegd, gericht op

volkshuisvestingsdoelen en, in relatie daarmee, het bijdragen aan de leefkwaliteit van buurten. De

woningcorporaties kunnen deze taak mede vervullen door de deels met overheidsgeld opgebouwde vermogens

en subsidies en garanties, zoals het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het WSW is door het Rijk en

gemeenten opgericht, zodat woningcorporaties leningen kunnen aangaan voor de bouw van sociale

huurwoningen. Onder verantwoordelijkheid van het Rijk vindt toezicht plaats op de publiek geformuleerde taken

van de corporaties, door de inspecteurs van de volkshuisvesting en de nieuw op te richten Financiële Autoriteit

woningcorporaties.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : N a t i o n a a l P r o g r a m m a R o t t e r d a m - Z u i d

Het Rijk heeft zich met de gemeente Rotterdam, woningcorporaties, zorgen onderwijsinstellingen en

vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en bewoners gecommitteerd aan het convenant Nationaal Programma

Rotterdam Zuid, het resultaat van eerder onderzoek van de commissie Deetman/Mans, met als doelstelling om

de leefbaarheid van Rotterdam Zuid in 2030 op het gemiddelde niveau van de vier grote steden (G-4) te krijgen

op het gebied van onderwijs, economie, arbeidsmarkt en fysieke ruimtelijke kwaliteit. Met de ondertekening van

het convenant hebben de partijen zich, ieder vanuit hun verantwoordelijkheid, verbonden aan de fysieke opgave

in Rotterdam-Zuid: het vervangen of verbeteren van de sociale woningvoorraad en investeringen in

maatschappelijk vastgoed, zoals de bouw van scholen en sportvoorzieningen. Omdat er sprake is van een

grootschalige en complexe opgave, die de inspanningskracht van de individuele partners te boven gaat, vindt de

financiering voor de belangrijkste projecten van de fysieke herstructurering plaats met geld van de gemeente en

woningcorporaties op basis van een extra decentralisatieuitkering van het Rijk uit het gemeentefonds.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : r e c r e a t i e v e g r o e n v o o r z i e n i n g e n

Een gevarieerd aanbod aan groene ontspanningsmogelijkheden vormt een belangrijke voorwaarde voor

leefbaarheid en de economische concurrentiepositie van Nederland. Het Rijk constateert dat stedelijke netwerken

steeds meer aan elkaar vastgroeien, en acht het daarom van nationaal belang dat zij over voldoende recreatieve

groene voorzieningen beschikken. Planologische maatregelen moeten er daarom ervoor zorgen dat aan de vraag

naar ruimte voor verstedelijking kan worden voldaan, met behoud van ruimtelijke kwaliteit. Provincies, regio’s en

samenwerkende gemeenten moeten in hun omgevingsplannen ruimte bieden voor groengebieden en andere

recreatiemogelijkheden in en om de stad, waarmee de balans tussen rood en groen/ blauw behouden en

verbeterd kan worden. Het rijk stimuleert, ook door inzet van rijksmiddelen, het vergroten van de recreatieve

toegankelijkheid van natuur- en landbouwgebieden, door ontwikkeling van landelijke routenetwerken voor

wandelen, fietsen en varen. De recreatieve groenfunctie van de bufferzones moet in dit kader eveneens worden

versterkt. Provincies stellen voor deze gebieden een planologisch regime vast, gericht op het voorkomen van

verdere verstedelijking in die gebieden. Omzetting van bijvoorbeeld landbouwgrond naar natuur, bos of water,

past in dit beleid. Het Rijk toetst of het regime voldoet aan de planologische doelstellingen voor de

Rijksbufferzones en stimuleert deze transformatie eveneens in financiële zin.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : s t a d - e n s t r e e k v e r v o e r

Mobiliteit wordt als onmisbare factor beschouwd om volwaardig deel te kunnen nemen aan de samenleving. Met

het sterk toegenomen autogebruik is de vraag naar stad- en streekvervoer afgenomen, terwijl de exploitatiekosten

stegen. Om te voorkomen dat mensen die - door financiële, juridische of lichamelijke redenen - niet over een

eigen vervoermiddel beschikken worden beperkt in hun deelname aan het maatschappelijke en sociale leven,

wordt het openbaar vervoer als overheidstaak opgevat en gesubsidieerd. De rijksoverheid stelt provincies en

stadsregio’s in staat om een regionaal mobiliteitsbeleid te voeren en stelt voor de exploitatie van het openbaar

vervoer budgetten beschikbaar via de Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (BDU). Openbaar vervoer kan in

die zin als merit-good worden beschouwd: het moet burgers in staat stellen om aan activiteiten deel te nemen

40

zonder dat dit te duur wordt. In opdracht van de decentrale overheden verzorgen regionale vervoerbedrijven,

veelal op basis van vervoerconcessies, het vervoer van reizigers.

4.4 Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven

Publiek belang in de zin van gezamenlijk optrekken van overheid,

marktpartijen, particulieren en maatschappelijke organisaties in het behartigen

van een maatschappelijk belang. Dit verwijst naar een samenwerking op basis

van gelijkwaardigheid bij de inrichting en beheer van de ruimte. Deze partijen

hebben een toenemende vrijheid én verantwoordelijkheid gekregen bij de

inrichting van het land.


De meerwaarde van onderlinge samenwerking tussen bewoners en met de overheid is een drijfveer op zich,

waarbij de diversiteit van verschijningsvormen en kwaliteit die gerealiseerd kan worden hoog gewaardeerd wordt.

Onderdeel van de redeneerlijn kan zijn een juridische argumentatie over het benoemen en beschermen van

eigendomsrechten en gebruiksmogelijkheden, zoals het voorbeeld van stedelijke herverkaveling, waarbij de

overlappende belangen achter deze rechten voorop staan.

R o l o v e r h e i d v o o r e e n f y s i e k d o m e i n d a t w o r d t v o r m g e g e v e n d o o r

s a m e n w e r k i n g s c o l l e c t i e v e n

De rol van de overheid is tweeledig: enerzijds verantwoordelijk en anderzijds belanghebbende bij ruimtelijke

ontwikkelingen. De overheid initieert en faciliteert samenwerking tussen publieke en private partijen en neemt hier

actief en veelal blijvend aan deel. Publiek-private samenwerking (PPS) is hierbij in beeld als

uitvoeringsinstrument. Het Rijk biedt de juridische mogelijkheden, gemeenten voeren uit. Vanuit het streven naar

ruimtelijke kwaliteit, wordt stedelijke herverkaveling als meer formeel instrument van de overheid gehanteerd.

Wanneer de overheid subsidieert verwacht zij een tegenprestatie in de zin dat dit gezamenlijk optrekken en

uitvoeren van projecten mogelijk moet maken.

W a a r d e n


samenwerking - diversiteit - gelijkwaardigheid

Diversiteit is de waarde die meest opvallend herkenbaar is in dit perspectief op publiek belang, die zich zowel uit

in de veelvormigheid van werkvormen als in de uitkomst in de ingerichte ruimte. De waarde samenwerking uit

zich in de wens van mensen om met elkaar en met de overheid aan de inrichting van hun leefomgeving te

werken. Initiatiefnemers, eindgebruikers en de overheid moeten dat op voet van gelijkwaardigheid kunnen doen.

Iedereen die zich meldt, mag meedoen.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : E n e r g i e t r a n s i t i e

Met het oog op het klimaat, de afnemende beschikbaarheid van fossiele brandstoffen en omwille van de

versterking van de economische structuur, zet het Rijk in op een overgang naar een meer duurzame

energiehuishouding. Met het Energieakkoord voor duurzame groei geven overheid, industrie, de agrarische

sector en het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties een langetermijnperspectief op het energie- en

klimaatbeleid met afspraken voor de korte en middellange termijn. Het opwekken van windenergie op het land en

op zee vormt een belangrijke stap om te komen tot een duurzame energieopwekking. Het kabinet heeft hiertoe,

na overleg met de provincies, gebieden aangewezen die geschikt zijn voor windmolenparken. TenneT heeft als

41

netbeheerder de verantwoordelijkheid om het elektriciteitsnet voor de windmolens op zee - zo efficiënt mogelijk –

aan te leggen. Natuur & Milieu werkt op basis van een samenwerkingsovereenkomst mee om te zorgen dat er

geen blijvende schade wordt veroorzaakt aan de duinen en de aanwezige flora- en fauna zo min mogelijk wordt

verstoord. Een belangrijk onderdeel van het Energieakkoord vormt ook de decentrale opwekking van

hernieuwbare energie door mensen zelf, en in coöperatief verband of door een vereniging van eigenaren (VvE).

Waar nodig en mogelijk kunnen deze initiatievendoor gemeenten, provincies en de rijksoverheid (financieel)

worden ondersteund. Energieleveranciers zullen in overleg met het Rijk afspraken maken over de uitvoering van

de decentrale energieopwekking.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : c i r c u l a i r e e c o n o m i e

Om duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen - grondstoffen, water en energie – te stimuleren, werkt de

rijksoverheid samen met bedrijven en maatschappelijke organisaties in het programma Van Afval Naar Grondstof

aan de transitie naar een circulaire economie dat de herbruikbaarheid van grondstoffen en behoud van natuurlijke

hulpbronnen als uitgangspunt neemt. Dit programma omvat de uitwerking van het Afvalprogramma Nederland,

dat het kabinet krachtens de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen heeft opgesteld. Een voorbeeld van het

duurzaam gebruik van grondstoffen is het Ketenakkoord Fosfaatkringloop, waarmee een markt voor gerecycled

fosfaat is gecreëerd. Een ander voorbeeld is het winnen van groen aardgas, elektriciteit of vloeibare brandstoffen

uit afval en biomassa, waarin overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven gezamenlijk optrekken. Naast het

recyclen wordt ingezet op meer duurzame producten en consumptiepatronen, die bij moeten dragen aan de

vermindering van materiaal dat wordt aangeboden bij afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen. De

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland biedt zogenoemde Green Deals, afspraken tussen de rijksoverheid en

maatschappelijke organisaties, bedrijven en decentrale overheden die moeten bijdragen aan het uitvoeren van

duurzame plannen, van groene gewasbescherming tot duurzaam bosbeheer en groene daken. De Green Deals

kunnen betrekking hebben op aanpassing van weten regelgeving, ondersteunen van afzetmarkten voor nieuwe

technologieën, faciliteren van samenwerkingsverbanden en verbeteren van toegang tot (start)kapitaal.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : c u l t u r e e l e r f g o e d

Cultuurhistorische kwaliteiten van het fysieke leefmilieu worden beschouwd als van vitale betekenis voor de

samenleving, omdat het mensen een gevoel van eigenheid verschaft en betrokkenheid bij hun omgeving

bevordert. Het Rijk biedt garanties voor een zorgvuldige afweging van cultuurhistorische belangen door

formulering van cultuurhistorisch-ruimtelijk beleid, een afwegingsverplichting bij ruimtelijkeordeningsprocedures

en toetsing van de doorwerking in het ruimtelijk beleid. In de Nota Belvedère stelt het Rijk dat het behoud en

benutten van het cultureel erfgoed kwaliteit toevoegt aan de culturele dimensie van de ruimtelijke inrichting, en

zet hierbij een ontwikkelingsgerichte benadering centraal. Door het initiëren van gebiedsgerichte projecten stuurt

het Rijk direct op de ruimtelijke ontwikkeling. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Project Nieuwe Hollandse

Waterlinie: een historische verdedigingslinie tussen Muiden en de Biesbosch. Voor de herkenbaarheid van de

historie in het landschap worden de forten van de linie hersteld en geschikt gemaakt voor verblijfsaccommodatie,

horeca of museale dan wel educatieve doelen. Decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor handhaving en

ontwikkeling van dit cultureel erfgoed, waarbij samen wordt opgetrokken met maatschappelijke organisaties,

private partijen en burgers. Het Rijk stimuleert ook de ontwikkeling van stedelijke centra, door investeringen in de

(ontwerp)kwaliteit van rijksgebouwen en door ondersteuning van culturele voorzieningen. Zo was ‘Het Nieuwe

Rijksmuseum’ één van de projecten uit het Actieprogramma Ruimte en Cultuur, waarbij het Rijk investeerde in de

verbouwing.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : s t e d e l i j k e ( h e r ) o n t w i k k e l i n g

De kwaliteit van de woon- en leefomgeving vormt een essentieel onderdeel van de ruimtelijke en sociaal-

economische kwaliteit en vitaliteit van het stedelijk gebied. De verantwoordelijkheid voor een goed systeem van

ruimtelijke ordening ligt bij de rijksoverheid maar het verstedelijkingsbeleid is bij provincies en gemeenten belegd.

42

De daadwerkelijke vraag van bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties moet daarin leidend zijn. Er

worden nieuwe allianties gezocht in de vorm van publiek-publiek en publiek-private samenwerking. Ontwikkeling

en transformatie van stedelijk gebied wordt daarmee in toenemende mate een samenspel tussen overheid,

bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Een verregaande vorm hiervan zien we terug bij

private of semipublieke openbare ruimten, zoals Plein 1944 in Nijmegen of de ‘Koopgoot’ in Rotterdam, die

(gedeeltelijk) in eigendom zijn en beheerd worden door private partijen. De publieke en private rol van de

overheid lopen hierbij door elkaar: de overheid neemt een faciliterende en meer gelijkwaardige rol aan, maar

heeft er tegelijkertijd ook belang bij dat er ontwikkelt wordt. Om een zorgvuldig gebruik van de schaarse ruimte te

bevorderen heeft het Rijk een ladder voor duurzame verstedelijking geïntroduceerd, die meer is gericht op

herontwikkeling en beheer. Om te voorkomen dat eigendomsverhoudingen een gewenste ontwikkeling van het

stedelijk gebied belemmeren, biedt het Rijk ook een nieuw juridisch instrumentarium in de vorm van stedelijke

herverkaveling. Partijen kunnen hierdoor gemakkelijker zelfstandige kleinschalige locaties ruilen en ontwikkelen

zonder dat het gehele gebied één grondexploitatie hoeft te worden gebracht. Het Rijk stuurt gemeenten en

maatschappelijke organisaties daarnaast aan op het faciliteren van lokale samenwerkingscollectieven en het

wegnemen van belemmeringen hiervoor, door bijvoorbeeld afwaardering op bestaand leegstaand

maatschappelijk vastgoed.

4.5 Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte

Publiek belang in de zin van maatschappelijk belang met een beperkte

borging door de overheid. Dit verwijst naar systeemverantwoordelijkheid van

de overheid ten aanzien van privaatrecht en de basis van het publiekrecht.


De argumentatie voor zelforganisatie in de publieke ruimte start met de wensen van bewoners en hun behoefte

aan directe invloed op en betrokkenheid bij de inrichting en het beheer van ruimte, maar wordt direct verbonden

aan een vanzelfsprekend geachte rol voor de overheid die daarin meebeweegt. We redeneren hier vanuit semi-

private voorzieningen, waarbij burgers zelf goederen en diensten organiseren, binnen kaders en met stimulans

van de overheid. Onderdeel van de redeneerlijn kan zijn een juridische argumentatie over het onderscheiden (en

beschermen) van eigendomsrechten en gebruiksrechten. Een argumentatie die ten dele leunt op welzijnstheorie:

diepe persoonlijke relaties: de waarde van wederkerige relaties als vriendschap en liefde die verder reiken dan

het plezier en de voordelen die het met zich meebrengt.

R o l o v e r h e i d i n h e t f y s i e k d o m e i n d a t e e n z e l f g e o r g a n i s e e r d e r u i m t e i s

De overheid schept als systeemverantwoordelijke de kaders en stimuleert initiatieven van particulieren die zelf de

verantwoordelijkheid nemen voor het beheer en de ontwikkeling van hun fysieke leefomgeving. De overheid

faciliteert binnen een duidelijk afgebakend institutioneel kader en verstrekt subsidies op basis van zo min mogelijk

voorwaarden.

W a a r d e n

De waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan dit perspectief op publiek belang zijn: vrijheid –

eigenheid – zeggenschap.

43

Aan zelfgeorganiseerd ruimtegebruik ligt de waarde eigenheid ten grondslag in de zin dat de ruimtelijke ordening

zich aanpast op het karakter van een gebied en de leefwijze van burgers. De gemeenschap is hierbij vooral een

verschijningsvorm, maar niet per se het uitgangspunt; in de praktijk zal niet iedereen (actief) willen deelnemen.

De waarden vrijheid en zeggenschap komen tot uiting doordat bewoners de vrijheid willen om hun leefomgeving

naar eigen inzicht in te richten en te beheren en claimen zeggenschap over de publieke ruimte.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : N a t i o n a l e P a r k e n a l s p a r t i c u l i e r i n i t i a t i e f

Om belangrijke ecosystemen te beschermen, zijn nationale parken ingesteld. Nederland heeft een twintigtal

nationale parken. De parken worden gekarakteriseerd als aaneengesloten natuurgebieden met een oppervlakte

van tenminste duizend hectare en met een bijzondere flora en fauna, en zijn onderdeel van de Natura 2000

gebieden. Het beschermingsniveau van de Nationale Parken wordt onder meer bepaald door de Europese Vogel-

en Habitatrichtlijn (Natura 2000) en het Biodiversiteitsverdrag. Het Rijk is in beginsel verantwoordelijk voor het

functioneren van het Nederlandse Nationale Parkenstelsel en het natuurbeleid. Door het Natuurakkoord tussen

het Rijk en de provincies is de organisatie en de uitvoering van het beleid rond de nationale parken bij de

provincies en regio’s gelegd. Het rijk beperkt zich hierbij tot het aanwijzen en begrenzen van gebieden op verzoek

van de provincies. De eerste twee nationale parken van Nederland - De Hoge Veluwe en Veluwezoom – zijn

ontstaan uit particulier initiatief. Het Park De Hoge Veluwe is particulier bezit en ondergebracht in de stichting Het

Nationale Park De Hoge Veluwe. Het Nationaal Park Veluwezoom is eigendom van de Vereniging van

Natuurmonumenten. Het Rijk verstrekt beide parken een beperkte beheersubsidie. De eigenaren, beheerders en

andere betrokkenen zijn samen verantwoordelijk voor de bescherming en ontwikkeling van de kwaliteit van de

natuur.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : s p o r t a c c o m m o d a t i e s

Het Rijk stimuleert mensen om te sporten en te bewegen, omdat dit de lichamelijke en mentale gezondheid

evenals de sociale contacten van mensen bevordert. Voor het uitoefenen van veel sporten wordt gebruik gemaakt

van binnen- of buitensportaccommodaties. Het Rijk geeft richtlijnen voor de toegankelijkheid van

sportaccommodaties. Gemeenten stellen in bepaalde gevallen beheer- en exploitatiesubsidies voor de

accommodaties beschikbaar, om daarmee invloed te hebben op de borging van de kwaliteit. Er zijn verschillen

tussen sporttakken in het eigendom en beheer van buitensportaccommodaties. Voetbal wordt als volkssport van

oudsher ondersteund door de overheid, waardoor voetbalaccommodaties overwegend eigendom zijn van

gemeenten. Als elitesporten zijn hockeyaccommodaties voor de helft geprivatiseerd en tennisaccommodaties

overwegend verzelfstandigd en in handen van sportverenigingen of stichtingen. Van alle

buitensportaccommodaties is eenderde volledig geprivatiseerd, vooral in stedelijk gebied. Veel gemeenten

hebben beleidsvoornemens om buitensportaccommodaties verder te privatiseren, waarmee de

verantwoordelijkheden meer worden overgeheveld naar de sportverenigingen.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : z e l f b e h e e r e n c o ö p e r a t i e s

Om de ruimtelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bevorderen en de betrokkenheid van burgers en

ondernemers bij de inrichting ervan te vergroten, biedt de overheid ruimte aan maatschappelijke initiatieven als

zelforganisatie en coöperaties. Dergelijke initiatieven worden ook in toenemende mate gefaciliteerd bij ontwikkel-

en transformatieopgaven in het bestaande stedelijk gebied. Zelfbeheer van (delen van) van de openbare ruimte,

zoals dit is te vinden in bewonersinitiatieven rond inrichting en onderhoud van de openbare ruimte (‘groen in

zelfbeheer’), geveltuintjes en (gedeeltelijk) onderhoud van parken, biedt ruimte voor diversiteit en geeft bewoners

de mogelijkheid om een leefomgeving te realiseren die aansluit op hun woonwensen. In coöperaties organiseren

burgers bijvoorbeeld zelf hun huisvesting of energievoorziening. Veel huurders van sociale woningen hebben de

wens dat woningcorporaties hen een directe rol geven in het beheer van hun eigen wooncomplexen. De gedachte

is huurders een eigen coöperatie vormen die de zeggenschap krijgt over het beheer van de huurwoningen en

daarmee woonlasten bespaart. In energiecoöperaties kopen burgers gezamenlijk energie in of wekken ze zelf

44

energie op, veelal vanuit duurzaamheidsoverwegingen (‘groene stroom’) en zonder winstoogmerk. Zelfbeheer,

duurzaamheid, en betaalbaarheid en zekerheid vormen belangrijke motieven voor oprichting van dergelijke

nieuwe coöperaties. Het initiatief ligt bij burgers, in samenwerking met gemeenten, maatschappelijke organisaties

en ondernemers. Het Rijk biedt bijvoorbeeld wooncoöperaties een juridische basis in het woonbestel. Met het

bieden van ruimte aan zelfbeheerinitiatieven is ruimtelijke beleid en de ruimtelijke planning niet langer een

eenzijdige overheidstaak maar een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, burgers en ondernemers. Dit

plaatst burgers in de situatie waarin ze verondersteld worden om voorheen publieke taken voor zichzelf te

organiseren.

4.6 Het fysiek domein functioneert autonoom

In deze vorm van verregaande zelforganisatie van ruimtegebruik staat het

publiek belang centraal, in de zin van een maatschappelijk belang zonder

actieve inmenging van de overheid. Het ruimtegebruik is georganiseerd rond

het gemeenschappelijk belang van een groep dat het streven deelt om niet of

zo min mogelijk afhankelijk te zijn van anderen. De ambitie om autonoom en

zelfvoorzienend te zijn is de gemeenschappelijke drijfveer. In eigentijdse

termen van collectieve vormen van energievoorziening: “off the grid”.

Collectieve vormen van ruimtegebruik kunnen geheel particulier gericht zijn op gemeen-schappelijk belang in de

zin van een gedeeld individueel belang, zonder of referentie aan een publiek belang. Deze vormen van

gemeenschappelijk belang in ruimtegebruik vallen daarmee buiten het perspectief op publiek belang.


De argumentatie die ten grondslag ligt aan het perspectief van autonoom functionerende ruimtelijke eenheden is

gegrond in de gemeenschappelijke drijfveren van een groep. Een groep die een bijna autarkische ruimtelijke

organisatie nastreeft in een eigen territorium. De gedeelde overtuiging kan gericht zijn op een innovatieve eigen

energievoorziening, een op eigen religieuze regels gestoelde sociale structuur of een bepaalde leefstijl.

Bijvoorbeeld kan gedacht worden aan een leefstijl waarin zelfvoorziening in voedselproductie centraal staat of

waarin het gebruik van alle hulpbronnen geminimaliseerd. Hoewel de aandacht sterk is gericht op de eigen

leefomgeving die is afgebakend van de wijdere omgeving, is er een duidelijke referentie aan een overstijgend

publiek belang. De keuzes die gemaakt worden in het eigen deel van het fysiek domein, staan expliciet ten

dienste van een overstijgend belang. Het behoud van hulpbronnen op aarde bijvoorbeeld.

De verantwoordelijkheid voor dit publiek belang wordt in deze redeneerlijn door de gemeenschap zelf gedragen

en de overheid heeft daarin geen andere rol dan de keuzes van de groep voor het eigen territorium ongemoeid te

laten of met minimale publieke middelen (wettelijk) mogelijk te maken. Het is daarmee buiten-perspectief op het

publiek belang in het fysiek domein, dat vooral helpt om het analytisch onderscheid in het denken aan te

scherpen over de minimale rol die er kan zijn voor de overheid in het behartigen van het publiek belang in het

fysiek domein.

R o l o v e r h e i d i n h e t f y s i e k d o m e i n d a t a u t o n o o m f u n c t i o n e e r t

De overheid neemt een passieve en faciliterende rol aan (ook in de vorm van geen drempels opwerpen, afzien

van bemoeienis).

W a a r d e n


verantwoordelijkheid – autonomie – gemeenschap – harmonie.

45

Aan het fysiek domein dat autonoom functioneert, vormt de waarde autonomie de belangrijkste grondslag, waarin

de mens wordt opgevat als zelfredzaam wezen dat zich niet laat vangen in een blauwdruk van de samenleving,

evenals de waarde verantwoordelijkheid, in de zin dat burgers een eigen verantwoordelijkheid nemen voor de die

zaken die ze belangrijk vinden, zoals de energievoorziening of de ecologie van de leefomgeving. Het gaat om een

vorm van organisatie van ruimtegebruik die gestoeld is op een gedeelde levensvisie van een groep die zich aan

elkaar verbonden heeft. Hierin is gemeenschap als waarde herkenbaar. Tot slot zien we in het voorbeeld de

waarde harmonie terug, in de zin dat wordt gestreefd naar (herstel van) ecologisch evenwicht.

A u t a r k i s c h e l e e f g e m e e n s c h a p

In een autarkische leefgemeenschap staat een decentrale en geheel autonome vorm van zelfvoorzienendheid

centraal. De autarkische leefgemeenschap is als organisatievorm vooral terug te vinden in zelfvoorzienende

woonconcepten zoals aardwoningen of zogenoemde Earthships; woningen die zijn opgebouwd uit hergebruikt

materiaal en volledig zelfvoorzienend zijn voor wat betreft het produceren van voedsel, water, energie en

afvalverwerking.

K e n m e r k e n d v o o r b e e l d : e n e r g i e c o ö p e r a t i e s

Recente ontwikkelingen op het gebied van energieopwekking laten zien dat mensen zelf in staat willen zijn hun

energie te produceren. De eenvoudigste vorm is om groene stroom af te nemen van een van de grote

energiebedrijven. Voor mensen die liever zelf zicht hebben op de manier waarop groene stroom wordt opgewekt,

zijn eigen zonnepanelen of een windmolen een alternatief. Omdat niet iedereen plek heeft over een windmolen in

de tuin of zonnepanelen op het dak, zoeken mensen naar nieuwe vormen van samenwerking om te voorzien in

hun eigen energiegebruik. In veel gevallen worden vormen van alternatieve energieopwekking gekoppeld aan het

bestaan stroomnetwerk en wordt elektriciteit in geval van een overschot terug geleverd aan het energiebedrijf. In

sommige gevallen kiezen mensen ervoor een om voor hun energievoorziening volledig onafhankelijk zijn van het

bestaande netwerk en van bestaande energieleveranciers. Zij maken zichzelf onafhankelijk van overeenkomsten

over tarieven voor het (terug) leveren van stroom, door het realiseren van eigen energieproductie zonder

aangesloten te zijn op het energienet. Wet- en regelgeving voor bestemmingsplannen, welstand en

monumentenzorg moet waar nodig opzij worden gezet, om het hogere doel van de eigen energieopwekking te

realiseren.

46

5 Keuzes over publiek belang

Het omgevingsbeleid is volop in verandering. In plaats van behoud en bescherming moet de actieve aanpak voor

het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit centraal komen te staan. Daarnaast moet meer ruimte zijn

voor maatschappelijke initiatieven. In 2018 wordt de Omgevingswet van kracht, waarin deze paradigmawisseling

verankerd wordt. De nieuwe wet introduceert twee beleidsinstrumenten voor de strategische sturing van het

nationale, provinciale en gemeentelijke omgevingsbeleid: de omgevingsvisie en het programma. Een

omgevingsvisie geeft een lange termijn perspectief voor keuzes op de korte termijn. Het programma is

uitvoeringsgericht voor een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling of op het realiseren van een gewenste (hogere)

omgevingskwaliteit.

Voor de rijksoverheid ligt er een uitdaging. Een nieuwe nationale omgevingsvisie moet vormgeven aan de lange

termijn keuzes over de ruimtelijke inrichting van Nederland en over de randvoorwaarden aan ruimtegebruik. In

een pluriforme samenleving is het onvermijdelijk dat zo’n omgevingsvisie nooit in volledige overeenstemming zal

zijn met de wensen van alle mensen. Des te belangrijker is het dat de keuzes die in een omgevingsvisie worden

gemaakt inzichtelijk en navolgbaar zijn, zodat maatschappelijk debat en politieke besluitvorming daarover

mogelijk is. Niet iedereen zal het met die keuzes eens zijn, maar na maatschappelijk en politiek debat zal wel

duidelijk zijn voor welke keuzes breed draagvlak is en voor welke keuzes minder breed of geen draagvlak is.

Voor helderheid in het omgevingsbeleid is het belangrijk dat beleidsvoorstellen en de omgevingsvisie zich

oriënteren op de zes verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Deze zes

perspectieven zijn een analyse instrument voor bestaand beleid en een hulpmiddel voor het aanscherpen van

beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie of programma. De perspectieven bieden houvast voor het formuleren

van eenduidige keuzes en voor de onderbouwing ervan met een consistente argumentatie. Ook kan dit gebruikt

worden voor stakeholderanalyse rond bestaand of nieuw omgevingsbeleid, en daarmee helderheid scheppen in

debatten die gevoerd worden binnen en buiten de politieke arena.In dit hoofdstuk worden de

toepassingsmogelijkheden van de zes perspectieven op publiek belang verkend, met een bijzondere aandacht

voor de nationale omgevingsvisie.

5.1 Positie kiezen in het speelveld van publieke belangen

In de Omgevingswet is een groot deel van de bestaande wetgeving voor het fysiek domein vereenvoudigd en

samengevoegd. Daarmee is een breed beleidsveld ontstaan waarvoor de rijksoverheid met een nationale

omgevingsvisie de inhoudelijke ambities formuleert. Het instrument van de omgevingsvisie bouwt voort op de

Nederlandse traditie van samenhangende strategische planning voor de ruimtelijke ordening, die werd

gecombineerd met de soortgelijke samenhangede nota’s en structuurschema’s voor de andere onderdelen van

het omgevingsbeleid van de rijksoverheid. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) van 2012 vormde

voor het eerst een enkelvoudig samenhangend rijksbeleidskader voor het fysiek domein. De samenvoeging van

de weten regelgeving in de Omgevingswet past in Nederlandse traditie van integrale benadering van

vraagstukken in de leefomgeving. Bij het opstellen van de bijhorende omgevingsvisie kan dit verzanden in

abstract geformuleerde beleidsdoelen en planconcepten, die zonder betekenis blijven in het maatschappelijk

debat en die verhulde keuzes voorleggen aan de politiek.

Voor de gewenste scherpte in de nieuwe nationale omgevingsvisie en in provinciale en gemeentelijke

omgevingsvisies, is het van belang positie te kiezen in het speelveld van perspectieven op het publiek belang in

het fysiek domein. Helderheid in omgevingsbeleid wordt daarnaast verkregen door consistentie in de definitie van

47

omgevingsopgave - oplossingsrichting - beleidsinstrumenten. De zes perspectieven op publiek belang helpen bij

het definiëren van de omgevingsopgave en de keuze voor beleidsinstrumenten.

H e t s p e e l v e l d

De nationale omgevingsvisie is een politiek document en moet de politieke keuzes voor het omgevingsbeleid van

de rijksoverheid zichtbaar maken. Het zelfde geldt voor provincies en gemeenten voor het provinciaal, resp.

lokaal beleid. Met de nationale omgevingsvisie kiest het zittende kabinet positie in welke publieke belangen het

wenst te behartigen in het fysiek domein. Zes perspectieven op publiek belang vormen het speelveld van het

publiek belang in het fysiek domein. Deze zes perspectieven weerspiegelen de variëteit van opvattingen over de

rol van de overheid in het fysiek domein (beperkt of verregaand) in combinatie met het type

omgevingsvraagstukken waar mensen prioriteit aan geven (zoals duurzaamheid, economische ontwikkeling,

sociale ontwikkeling) (zie figuur 5.1).

Voor veel mensen zal het publiek belang of het algemeen belang op het eerste gezicht gelijk worden gesteld aan

het collectief goed. De klassieke staatstaak in het fysiek domein die daarbij hoort, zijn de ruimte die nodig is voor

de nationale defensie, de zorg voor de dijken en de zorg voor het behoud van de natuur. In dit perspectief op

publiek belang wordt de motivatie voor de rol van de overheid gekleurd door een hiërarchische rolopvatting en is

inhoudelijk nauw verbonden met de wens tot bescherming van wat kwetsbaar is. Het zijn voorbeelden van

overheidsbeleid dat voordelen oplevert voor iedereen en waarvan niemand uitgesloten kan worden. De natuur

blijft voor iedereen in stand en eenieder plukt de vruchten van een veilige leefomgeving.

FIGUUR 5.1 ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEK DOMEIN

48

De andere perspectieven op het publiek belang laten zien hoe groot de keuzeruimte is in het bepalen van de rol

van de overheid en in de inhoudelijke agenda voor het omgevingsbeleid. Er zijn dus ook hele andere opvattingen

over wat het publiek belang is in het fysiek domein, dan de redenering waarin een vorm van collectief goed

centraal staat, waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid moet nemen. De hierboven genoemde

beleidskeuzes rond defensie, waterveiligheid, en natuur kennen brede maatschappelijk en politieke steun, hoewel

voorkeuren voor maatvoering kunnen verschillen. Om die reden is de argumentatie achter deze beleidskeuzes

niet altijd haarscherp, maar zowel de klassiek liberale argumentatie voor kerntaken is herkenbaar, als een formele

institutionele motivatie die wijst op de vastgestelde wettelijke en internationaal rechtelijke grondslag van dergelijke

staatstaken. Bij toepassing van het perspectief op publiek belang als collectief goed op thema’s als het behoud

van natuur of dierenwelzijn, wordt deze argumentatie aangevuld met ecologische politieke opvattingen over de

onmisbaarheid van mondiale flora en fauna en het belang van het beschermen van de meest zeldzame en

bedreigde soorten.

T r a d i t i o n e l e p e r s p e c t i e v e n m e t e e n a c t i e v e r o l v o o r d e o v e r h e i d

De traditioneel dominante perspectieven op publiek belang in het fysiek domein, zowel in de ruimtelijke ordening

als in het milieubeleid, zijn gericht op ruimte als collectief goed, ruimte voor ontwikkelingsmogelijkheden die de

economie stimuleren en een ruimtelijke inrichting die de deelname van mensen aan de samenleving bevordert.

In het perspectief op het fysiek domein als collectief goed gaat het om publieke belangen waarvoor de overheid

de eindverantwoordelijkheid op zich neemt. Het gaat om omgevingsopgaven die naar het oordeel van de

samenleving om een sterke betrokkenheid van de overheid vragen vanwege de consequenties op de lange

termijn of omdat de opgaven grens- en sector overschrijdend zijn, zoals klimaatverandering, zeespiegelstijging en

waterbeheer en bescherming en ontwikkeling van kwetsbare natuur. Deze opvatting waarin de overheid een

veilige leefomgeving, schoon water en een gezonde lucht voor eenieder garandeert, is door het hele politieke

spectrum heen herkenbaar als basisvoorwaarde voor ieder individu om zich te kunnen ontplooien. Waar de

overheid zich tot het garanderen van bescherming en gezondheid dient te beperken, als kerntaak, zijn klassieke

liberale idealen herkenbaar. De overheid biedt in die zin gelijke mogelijkheden en rechten die mensen nodig

hebben om hun vrij gekozen levens te kunnen leiden.

In het perspectief op publiek belang dat deelname aan de samenleving bevordert, is de traditionele kern van de

ruimtelijke ordening herkenbaar met de volkshuisvesting als ‘meekoppelend belang’. Door de planmatige

stedelijke ontwikkeling vanaf de wederopbouw te verbinden met de sociale woningbouw, de stadsvernieuwing,

het grote stedenbeleid en meest recent het krachtwijkenbeleid heeft de sociale agenda lange tijd een sterke

verbinding gehad met het omgevingsbeleid. De koppeling met het klassieke volkshuisvestingsbeleid is inmiddels

verdwenen, maar in vele andere beleidsonderdelen blijft dit perspectief op publiek belang duidelijk herkenbaar.

49

FIGUUR 5.2 PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET POLITIEKE SPEELVELD

In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein deelname aan de samenleving bevordert, zijn in het

bijzonder sociaaldemocratische politieke idealen herkenbaar. Het gaat om idealen van solidariteit, gelijkheid en

emancipatie van sociaal zwakke groepen in de samenleving. Voor het realiseren van dit perspectief op publiek

belang, is traditiegetrouw een grote rol weggelegd voor een planmatige opererende en hiërarchisch sturende

overheid. Deze politieke keuze voor het stelsel van ruimtelijke planning met een stevige programmatische

invulling op stedelijke ontwikkeling is in de praktijk door andere politieke stromingen altijd gesteund, omdat dit

toch de beleidsmatige ruimte bood voor een eigen politieke inkleuring gericht op ruimte voor ontwikkeling. Dit

perspectief heeft in de loop van decennia een programmatische invulling gehad met economisch

spreidingsbeleid, industriebeleid en later ruimte voor bedrijvigheid die in lijn ligt met zowel de

christendemocratische als sociaaldemocratische en liberale ontplooiingsidealen. Vanaf de jaren ‘80 van de vorige

eeuw is de programmatische invulling wat verschoven naar regio’s op eigen kracht, Nederland distributieland en

Mainports, Brainports en Greenports. Ogenschijnlijk klinken hierin steeds meer de liberale voorkeuren door, maar

met een actieve rol van overheden via subsidiestromen en participatie in “triple O”-benaderingen zijn ook

voorkeuren van andere politieke stromingen herkenbaar.

In het uitvoeringsarrangement dat hoort bij het perspectief op het fysiek domein dat ruimte biedt voor

ontwikkeling, ligt sinds eind vorige eeuw steeds sterker de nadruk op de rol van marktpartijen. De overheid wordt

weliswaar nog gezien in een sterke rol, maar niet als enige actor. Publiek-private samenwerking is gestart met de

herontwikkeling van stationsomgevingen in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, zoals die van Den Bosch en

Zwolle. De rijksoverheid stelde investeringsmiddelen voor stedelijke knooppunten beschikbaar en gemeenten als

publieke en als private partij (stadskantoor) investeerden samen met projectontwikkelaars. De nog lopende

herontwikkelingen van de stationsgebieden van Arnhem, Utrecht en Breda volgen hetzelfde stramien met

dezelfde argumentatie voor het aanjagen van nieuwe economische ontwikkelingskansen en samenwerking met

investeerders. Zowel het beleidsprogramma als de rolverdeling van overheid en markt is daarmee gewijzigd,

waarin liberale politieke argumenten herkenbaar zijn. Het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein

50

deelname aan de samenleving bevordert, is daarmee geleidelijk verschoven naar een fysiek domein dat

ontwikkeling stimuleert.

Deze drie traditionele perspectieven op publiek belang in het fysiek domein zijn goed herkenbaar in de ruimtelijke

ordening, ruimtelijke economisch beleid, natuurbeleid en het milieubeleid zoals dat tot voor kort gevoerd werd. De

argumentatie en de beleidskeuzes zijn in de hoofdlijnen van het beleid herkenbaar te verbinden met de

belangrijkste politieke stromingen, in het bijzonder waar het de programmatische invulling van het beleid betreft

(zie figuur 5.2). De invloed van het politieke ecologisme heeft gestalte gekregen in het ruimtelijk beleid voor

natuur, in de vorm van de Ecologische Hoofdstructuur waarin afzonderlijke natuurgebieden worden beheerd door

zelfstandige organisaties. Dat laat goed zien hoe beleidskeuzes zich gevoegd hebben naar een beleidsstelsel dat

is opgebouwd op basis van sterk etatistische opvattingen.

N i e u w e p e r s p e c t i e v e n o p s a m e n w e r k e n a a n h e t f y s i e k e d o m e i n

In de huidige praktijk wordt steeds meer ruimte geboden aan nieuwe perspectieven op publiek belang in het

fysiek domein, die opkomen naast de drie traditionele perspectieven (zie figuur 5.2). Deze opkomende

perspectieven richten zich op nieuwe samenwerkingsverbanden in de samenleving, waardoor de overheid haar

rol moet herdefiniëren. In de drie nieuwe perspectieven op publiek belang in het fysiek domein staan

samenwerkingsverbanden, zelforganisatie en autonome leefgemeenschappen centraal. Deze perspectieven zijn

nauw verwant aan de politieke stromingen van het communitarisme, het ecologisme en het liberalisme.

In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein vormt krijgt in (nieuwe) samenwerkingscollectieven,

zijn in het bijzonder communitaire idealen herkenbaar. Overheid, marktpartijen, particulieren en maatschappelijke

organisaties trekken gezamenlijk met elkaar op bij de inrichting en beheer van de ruimte. Kenmerkende

voorbeelden zijn de inzet op een circulaire economie en het nationale Energieakkoord, waarin overheid, industrie,

bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties samenwerken in de overgang naar een meer duurzaam gebruik

van grondstoffen. Nieuwe allianties in de vorm van publiek-private samenwerking worden ook gezocht bij

stedelijke (her)ontwikkeling, waarin ontwikkeling en beheer steeds meer bij private partijen ligt. De meerwaarde

van onderlinge samenwerking op gelijkwaardige voet is in dit perspectief op publiek belang een drijfveer op zich,

waarbij de diversiteit van verschijningsvormen en kwaliteit die gerealiseerd kan worden hoog gewaardeerd wordt.

Waar de samenwerking tussen overheid en samenleving zich kenmerkt door een beperkte rol van de overheid als

systeemverantwoordelijke ten aanzien van privaatrecht en de basis van het publiekrecht, is het perspectief op

publiek belang het fysiek domein als zelfgeorganiseerde ruimte. In deze opvatting van publiek belang ligt

eigenheid ten grondslag aan zelfgeorganiseerd ruimtegebruik, waarbij de ruimtelijke ordening zich aanpast op het

karakter van een gebied en de leefwijze van burgers. Zelfgeorganiseerd ruimtegebruik is herkenbaar in lokale

woon- en energiecoöperaties, zelfbeheer van (delen van) de openbare ruimte en bijvoorbeeld in

gemeenschappelijk beheer van sportaccommodaties. In de behoefte van bewoners om de publieke ruimte naar

eigen inzicht in te richten en te beheren komt vrijheid tot uiting, waarbij zij een bepaalde mate van zeggenschap

claimen over hun fysieke leefomgeving, Dit perspectief op publiek belang in het fysiek domein sluit het meest,

maar niet uitsluitend, aan bij het liberale vrijheidsideaal.

In het perspectief op publiek belang waarin het fysiek domein autonoom functioneert, zijn vooral ecologistische

politieke voorkeuren herkenbaar. De overheid heeft een uiterst beperkte passieve en faciliterende rol in deze

opvatting van publiek belang, met eigen verantwoordelijkheid voor leefgemeenschappen die zelfvoorzienend zijn.

Het gaat om een vorm van organisatie van ruimtegebruik die gestoeld is op een gedeelde levensvisie van een

groep die zich aan elkaar verbonden heeft. De gemeenschap neemt zelf verantwoordelijkheid voor de zaken die

ze belangrijk vindt, zoals de energievoorziening of het milieu. Meest uitgesproken voorbeeld is het ideaal van een

autarkische leefgemeenschap dat sommigen nastreven. Deze organisatievorm is te herkennen in

51

zelfvoorzienende woonconcepten zoals aardwoningen die zijn opgebouwd uit hergebruikt materiaal en volledig

zelfvoorzienend zijn voor wat betreft het produceren van voedsel, water, energie en afvalverwerking. Het

perspectief op autonomie in het fysiek domein is ook herkenbaar in vormen van zelfstandige energieopwekking

door huishoudens voor eigen gebruik. Zij willen in hun energievoorziening volledig onafhankelijk zijn van het

bestaande netwerk en van bestaande energieleveranciers. Inmiddels wordt een dergelijke benadering ook

gehanteerd voor grotere gebieden, zoals het eiland Goerree-Overflakkee dat in 2020 energieneutraal wil zijn. Het

publiek belang in dit perspectief is georiënteerd op het realiseren van harmonie, in de zin dat veelal wordt

gestreefd naar (herstel van) ecologisch evenwicht. Deze argumentatie speelt vaak ook een rol in discussies over

onafhankelijkheid van energie uit het buitenland.

P e r s p e c t i e v e n o p p u b l i e k b e l a n g v a n u i t l e e f s t i j l e n

De perspectieven op publiek belang in het fysiek domein kunnen worden gerelateerd aan de levenshouding van

mensen in de samenleving. Drie onderling verschillende leefstijlen staan model voor de variëteit aan keuzes die

mensen over hun leven maken en die mede de voorkeuren en verwachtingen bepalen die zij hebben ten aanzien

van de organisatie van de samenleving (zie figuur 5.3).

FIGUUR 5.3 PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG VANUIT LEEFSTIJLEN

Als de perspectieven op publiek belang worden gepositioneerd in het palet aan leefstijlen, dan is duidelijk dat de

vormen van publiek belang die passen bij de meer traditionele vormen van omgevingsbeleid nauw aansluiten bij

de levenshouding van de behoudend ingestelde solidairen en de ambitieuze doorzetters. Solidairen vormen een

grote middengroep van mensen die hechten aan gemeenschapszin en solidariteit en neigen naar vormen van

publiek belang waarin de overheid actief participeert. De meer op de eigen ambities georiënteerde doorzetters

hechten aan eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap. Van hen mag verwacht worden dat ze een voorkeur

hebben voor vormen van inrichting en beheer van de leefomgeving waaraan de overheid heldere

randvoorwaarden stelt, maar die verder door henzelf of allianties van gebruikers en bedrijven worden gedragen.

De perspectieven op het publiek belang, waarin nieuwe vormen van samenwerking worden gezocht in het

omgevingsbeleid laten zich daar tussen in plaatsen. De perspectieven op publiek belang waarin het fysiek domein

een zelfgeorganiseerde ruimte is of volledig autonoom functioneert, sluiten nauw aan bij de gedreven

levenshouding van voortrekkers. Altijd op zoek naar vernieuwing.

52

De grootste uitdaging voor het eigentijdse omgevingsbeleid vormen deze drie opkomende perspectieven op

publiek belang, waarin onderling onderscheidende samenwerkingsvormen van particulieren, bedrijven en

maatschappelijke organisaties een belangrijk element zijn. Het zijn perspectieven die nieuw zijn voor

beleidsmakers maar die op brede steun kunnen rekenen in de samenleving. Het zijn perspectieven op publiek

belang die nauw verbonden zijn met de door vernieuwing en zelfverwerkelijking gedreven levenshouding van de

voortrekkers. De Omgevingswet sorteert hier ten delen op voor met een meer terughoudende rol van de overheid,

door deregulering en vereenvoudiging van wetgeving en procedures. De uitdaging voor overheden is om in

omgevingsvisies en programma’s met een bij deze perspectieven passende visie en beleidsvoorstellen voor de

actuele opgaves in de leefomgeving.

5.2 Samenhangend beleid, eenduidige beleidsvoorstellen

Een omgevingsvisie zal naar de aard van het beleidsveld een veelomvattend beleidsdocument zijn, dat ingaat op

de vele relevante thema’s en opgaven van het omgevingsbeleid. In de rijke Nederlandse beleidstraditie van

nationale nota’s, zijn een brede analyse en verbindende ruimtelijke beleidsconcepten bekende elementen voor

dergelijke omvattende visies. Maar voor maatschappelijke relevantie en politiek draagvlak, is het in deze tijd van

belang dat een omgevingsvisie een aantal scherp afgebakende omgevingsopgaven definieert, waarvoor

eenduidige beleidsvoorstellen worden geformuleerd. Elk van deze beleidsvoorstellen zijn een normatieve keuze

en bevatten een afwegingskader en de inzet van een of enkele instrumenten van de Omgevingswet en ander

rijksbeleidsrepertoire.

Het ruimtelijk rijksbeleid en milieubeleid kent in Nederland een verleden met omvangrijke en veelomvattende

beleidsdocumenten. Nota’s met een integrale ambitie, gebaseerd op diepgaande analyses die uitmonden in

geavanceerde ruimtelijke ontwikkelingsconcepten waarin alle denkbare aspecten en factoren onderling

afgestemd zijn. Het nadeel van deze benadering is dat de ruimtelijke beleidsvoering voor een belangrijk deel a-

politiek is gemaakt. Breed geformuleerde beleidskaders zijn (meestal onbedoeld) verhullend van karakter, omdat

concrete beleidsvoorstellen niet benoemt worden en de onderliggende waarden niet expliciet worden gemaakt in

argumentatie. Daarmee draagt dit type brede beleidskader niet bij aan een transparante politieke besluitvorming

over de aanpak van omgevingsopgaven door daarvoor navolgbare normatieve uitgangspunten te formuleren.

De SVIR vormde een breuk met de traditie van brede, integrale beleidsconcepten, omdat een selectieve

benadering is geïntroduceerd in het ruimtelijk rijksbeleid door een beperkt aantal ‘nationale belangen’ te

definiëren. De beleidsvoorstellen die in de structuurvisie voor deze nationale belangen zijn geformuleerd, sluiten

elk aan op hoofddoel van het beleid van het toenmalige kabinet: versterken van de internationale

concurrentiepositie. Met die boodschap, lag er een helder beleidskader die op een politieke meerderheid kon

rekenen in het parlement. Voor een maatschappelijk herkenbare en politiek eenduidige kaders voor

omgevingsbeleid is het van belang dat de nieuwe nationale omgevingsvisie deze benadering voortzet, uiteraard

met de mogelijkheid om desgewenst nieuwe beleidskeuzen te maken. In het formuleren van beleid dienen de

keuzen expliciet te worden gemaakt, aan de hand van een van de zes perspectieven op publiek belang. Bij elke

vorm van publiek belang in het fysiek domein hoort een kenmerkende redeneerlijn, die consistent moet worden

toegepast in de definitie van omgevingsopgave – oplossingsrichting – beleidsinstrumenten.

Maak het SCHERP:

Selectief in programma (integraal is per definitie onmogelijk)

Consistent in probleemdefinitie-oplossingsrichting-instrumentarium

Helder in normatieve oriëntatie en keuze over publiek belang

Expliciet in argumentatie van die keuze en de bijbehorende redeneerlijn

53

Ruimtelijk schaalniveau kiezen als referentie voor keuzes.

Elk schaalniveau vergt een eigen keuze over welk publiek belang in het geding is.

Politieke verankering organiseren na bestuurlijke overeenstemming.

Helderheid in de argumentatie achter beleidsvoorstellen maken een omgevingsvisie of programma beter geschikt

voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming.

H a n d r e i k i n g v o o r b e l e i d s k e u z e n

Een omgevingsvisie moet een beleidsdocument zijn dat maatschappelijk betekenis heeft en dat politiek gedragen

is. Daarvoor moet een omgevingsvisie een aantal eenduidige gekozen beleidsvoorstellen omvatten in een

onderling logisch beargumenteerde samenhang. Eenduidige beleidsvoorstellen met een consistente argumentatie

van de probleemdefinitie, het beleidsdoel en het instrumentarium maken duidelijk welke keuzes worden gemaakt.

Daarmee zet een omgevingsvisie aan tot maatschappelijk debat en maakt het expliciete politieke besluitvorming

mogelijk. Dit klinkt eenvoudig, maar is toch een uitdaging in het licht van de traditie van de ruimtelijke ordening,

het waterbeleid en het milieubeleid waar het omgevingsbeleid uit voort komt.

Beleidsvoorstellen die al te indicatief blijven of slecht in algemene termen zijn geformuleerd, zullen niet duidelijk

maken wat de gewenste ontwikkelingsrichting of omgevingskwaliteit is voor een gebied. Een helder geformuleerd

beleidsvoorstel moet consistent zijn in de formulering van de opgave, het bijbehorende beleidsdoel en het

bijhorende instrumentarium of uitvoeringsarrangement. Elk beleidsvoorstel moet laten zien welke keuze wordt

gemaakt. Dat is cruciaal voor betrokkenen in de samenleving om de relevantie van het beleidsvoorstel te kunnen

beoordelen en om bij te dragen aan het maatschappelijke en politieke debat erover. Een eenduidige argumentatie

die de verbinding legt tussen probleemanalyse, beleidsdoel en de keuze van beleidsinstrumenten is daarvoor

belangrijk.

Een beleidsvoorstel wordt een eenduidige keuze, als de argumentatie achter de probleemdefinitie, de

beleidsdoelen die daar aan verbonden worden en de instrumenten die daarvoor ingezet worden consistent is. Het

expliciteren van de normatieve grondslag van beleidsvoorstellen draagt bij aan de relevantie van de

omgevingsvisie voor het maatschappelijk debat en aan transparante politieke besluitvorming. Als voor elk

beleidsvoorstel in een omgevingsvisie duidelijk zijn welke vorm van publiek belang in het fysiek domein in het

geding is, dan wordt het mogelijk om deze consistentie in argumentatie te bereiken.

P e r o p g a v e e n s c h a a l n i v e a u k a n h e t p u b l i e k b e l a n g v e r s c h i l l e n

Voor een consistente formulering van de argumentatie van een beleidsvoorstel is het van belang om een

eenduidige keuze te maken over welk type publiek belang in het fysiek domein in het geding is. Dat kan voor elk

van de afzonderlijke beleidsvoorstellen een andere vorm van publiek belang zijn. Zo is in de SVIR als nationaal

belang nr. 11 benoemd “ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en ontwikkelen van

flora en fauna soorten” en als nationaal belang nr. 12 “ruimte voor militaire terreinen”. Beide zijn een voorbeeld

waarin een perspectief op het publiek belang waarin het fysiek domein een collectief goed is. Militaire terreinen

zijn nodig voor het de nationale defensie. De rijksoverheid zorgt voor een ruimtelijke inrichting met militaire

terreinen en is teven eigenaar, beheerder en gebruiker van die terreinen. Het leger oefent er en alle inwoners van

Nederland plukken de vruchten van de veiligheid die daarmee geboden worden. Een eenduidige keuze met een

glasheldere argumentatie.

Als het gaat om de ruimte voor het nationale netwerk voor de natuur is het complexer, omdat onderscheid wordt

gemaakt tussen de verantwoordelijkheid voor het Rijk en voor andere overheden en initiatiefnemers. Als

verantwoordelijkheid voor de rijksoverheid wordt benoemd het waarborgen van het voortbestaan van die

onderdelen van de Nederlandse natuur die in hun voortbestaan bedreigd worden en die bijdragen aan het

54

voortbestaan van de mondiale biodiversiteit. Dat is voor iedereen van belang en bij het realiseren van dit doel,

heeft iedereen er baat bij. De argumentatie maakt duidelijk dat het gaat om ruimte voor natuur als collectief goed,

waarbij het mondiale schaalniveau de referentie is. Het Rijk heeft als instrumenten die passen bij deze keuze het

op orde houden van de wetgeving en het monitoren van het voorbestaan van de cruciale soorten en habitats. In

de SVIR is er een eenduidige keuze gemaakt met een navolgbare en consistente argumentatie, hoewel volledig

in termen van internationale afspraken en doelen en belangen geformuleerd. Het betreft een, al lang geleden,

gemaakte keuze waarin het behoud van de mondiale biodiversiteit de centrale spil van de argumentatie is.

In de verdere uitvoering van dit beleidsdoel ligt de verantwoordelijkheid voor het realiseren en beheren van

natuurgebieden bij provincies, gemeenten en publieke en particuliere eigenaren van natuurterreinen. Daar wordt

de keuze en de argumentatie minder goed navolgbaar en minder consistent. Dat is logisch, want het publiek

belang van goed beheerde en goed ingerichte natuurgebieden verschiet op het lokale schaalniveau van invulling.

Het behoud of de versterking van cultuurhistorie verschijnt in de structuurvisie ook al als doel in beeld. Particuliere

landgoedeigenaren, provinciale landschapsstichtingen, Natuurmonumenten en vele andere organisaties maken

afspraken met provincies en gemeenten om natuur en landschap in stand te houden samen met bewoners,

vrijwilligers en ondernemers. De lokale en regionale variëteit van natuur en landschap die bijzonder of zeldzaam

is op het regionale schaalniveau staan dan naast de van rijkswege geborgde internationale natuurwaarden die

beschermd moeten worden. Toegankelijkheid en medegebruik van natuurgebieden voor bezoekers, bewoners en

boeren zijn belangrijke opgaven. Kortom, op het regionale en lokale schaalniveau kan verwacht worden dat het

fysiek domein als een zelfgeorganiseerde ruimte leidend is als perspectief op het publiek belang.

De meeste van de dertien nationale belangen zoals die in de huidige SVIR zijn benoemd, laten goed zien dat elk

van de afzonderlijke beleidsvoorstellen het resultaat zijn van een keuze over wat de probleemdefinitie is, welk

beleidsdoel daarvoor bepaald is en welk instrumentarium daarbij passend is. Het nationaal belang nr. 2 is het

hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening. In de probleemdefinitie draait het om energiezekerheid en de

transitie naar andere vormen van (duurzame) energie opwekking. De beleidskeuze voor het Rijk is om ruimte te

maken voor nieuwe leidingen en voor grootschalige windmolen parken. De argumentatie laat zien dat het fysiek

domein ruimte moet bieden voor deze ontwikkelingen als perspectief op publiek belang. De provincies moet daar

aan meewerken en de ontwikkelingen als zodanig moet door bedrijven worden gerealiseerd.

De afzonderlijke beleidsvoorstellen in een veelomvattend beleidsdocument kunnen gebaseerd zijn op onderling

verschillende opvattingen over wat het publiek belang is. Het perspectief op publiek belang dat gevolgd wordt, is

immers mede afhankelijk van de aard van de opgave in het omgevingsbeleid zoals dat gezien wordt. Een

omgevingsvisie zal, net als een structuurvisie, elk van deze beleidsvoorstellen in een onderling samenhang

moeten brengen. Voor het integratiekader dat elk van de beleidsvoorstellen verbindt, zal opnieuw het gevolgde

perspectief op het publiek belang helpen om tot eenduidig beleidskader te komen met een consistente

argumentatie. Op het hogere abstractieniveau dat hoger is dan dat van elk van de beleidsvoorstellen die het

beleidskader verbindt, is in de SVIR een redelijk navolgbare keuze gemaakt. Het versterken van de internationale

concurrentiepositie van Nederland is duidelijk het hoofddoel, waarbij het waarborgen van bereikbaarheid,

leefbaarheid en veiligheid als onmisbaar benoemd zijn. Het fysiek domein moet ruimte bieden voor ontwikkeling is

de belangrijkste lijn van de gevolgde argumentatie, maar het perspectief op het publiek belang kent ook

argumenten die waarin het fysiek domein als collectief goed wordt gezien waarbij iedereen de vruchten plukt van

droge voeten, mobiliteit en een gezonde leefomgeving. Een zekere vermenging van hier onderscheiden zes

perspectieven op publiek belang is in een integratiekader waarschijnlijk onvermijdelijk, maar het gevaar van

wollige formuleringen waarmee niemand het oneens kan zijn ligt op de loer.

55

L a n g e t e r m i j n v i s i e , k o r t e t e r m i j n k e u z e

Een omgevingsvisie kijkt ver vooruit in de tijd, maar geeft beleidskaders voor concrete besluitvorming over

plannen en projecten voor een periode van gemiddeld zo’n vijf à zeven jaar (zie tabel 5.1). Het lange termijn

perspectief van 20 of 30 jaar is de referentie voor keuzes op de korte termijn, in het bijzonder gedurende de

zittingsduur van een kabinet. Hoewel de ambitie in het verleden vaak is geweest om een beleidskader te

formuleren dan lang stand kan houden, is de beleidslevensduur van de grote nota’s van het ruimtelijk

regeringsbeleid gemiddeld 7 jaar. Dat wil zeggen dat na 5 jaar alweer de voorbereidingen moeten worden

getroffen voor een nieuwe “lange termijn”-visie. Door de beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie duidelijk te

positioneren in het speelveld van perspectieven op het publiek belang, wordt de verbinding die wordt gelegd

tussen lange termijn visie en keuzes op de korte termijn verhelderd.

TABEL 5.3 LEVENSDUUR VAN GROTE NOTA’S ALS KADER VOOR BESLUITVORMING

Beleidslevenscyclus van de grote nota’s voor de ruimetlijke ordening

Nota westen des lands 1958-1960 2 jaar

Eerste Nota RO 1960-1966 6 jaar

Tweede Nota RO 1966-1974 8 jaar

Derde Nota RO 1974-1988 14 jaar

Vierde Nota RO 1988-1992 4 jaar

Vinex 1992-2002/2005 9-12 jaar

Nota Ruimte4 2005-2012 7 jaar

Structuurvisie SVIR 2012-2018 6 jaar

De korte levensduur van beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie is ook vanuit democratisch oogpunt

begrijpelijk. Een nieuw kabinet moet na verkiezingen de bakens kunnen verzetten, als de uitslag van de

verkiezingen daar aanleiding toe geeft. Wil de omgevingsvisies een instrument kunnen zijn voor politieke keuzes,

dan moeten ze op de korte termijn relevant kunnen zijn voor besluitvorming over programma’s, projecten of

bijgestelde kwaliteitsambities voor de leefomgeving.

Voor goede besluiten op de korte termijn is een lange termijn perspectief nodig. Een omgevingsvisie biedt

houvast voor besluitvorming over actuele plannen en projecten met een doorkijk op de lange termijn. Dat

perspectief op de tijdshorizon is kan geen blauwdruk voor de toekomst zijn, maar is (uitsluitend) van betekenis als

referentiekader. Elk van die beleidsvoorstellen in een omgevingsvisie moet daarbij voldoende concreet zijn om

richting te geven aan concrete besluitvorming, doordat deze in hun motivatie en argumentatie houvast bieden

voor actuele keuzes voor inrichting en gebruik van de leefomgeving.

Voor het formuleren van het beleidskader op het hogere abstractieniveau, dat de afzonderlijke beleidsvoorstellen

in een omgevingsvisie in onderlinge samenhang brengt, ligt het voor de hand om de stip verder op de tijdshorizon

te zetten. Een visie mag best de blik ver vooruitwerpen. Het ligt ook voor de hand om voor de nationale

omgevingsvisie te refereren aan Nederland als geheel, in internationaal perspectief, als ruimtelijk schaalniveau.

Voor elk van de afzonderlijke beleidsvoorstellen waar een veelomvattende omgevingsvisie uit samengesteld is,

ligt het voor de hand om als mikpunt in de tijd de middellange termijn te nemen. Deelgebieden, netwerken of

deelsystemen in het fysiek domein bepalen het ruimtelijk referentieniveau. Dit onderscheid maakt het mogelijk om

4 Volgend op Vinex heeft toenmalig minister Pronk van VROM een Vijfde Nota RO opgesteld, welke nooit

definitief is vastgesteld.Met het publiceren van de Stellingnamebrief Nationaal Ruimtelijk Beleid door de latere minister Kamp eindigde de Vijfde Nota en is deze opgevolgd en vervangen door de Nota Ruimte.

56

voor het samenhangende kader een eigenstandige en eenduidige keuze te maken over de hoofdlijn van het

omgevingsbeleid, waarvoor een perspectief op publiek belang de leidraad kan zijn.

5.3 Het publiek belang in actuele omgevingsopgaven

Met de zes perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein komen onderling verschillende opgaven

voor het omgevingsbeleid in beeld. In het voorgaande zijn met name voorbeelden gebruikt waarbij de

perspectieven op publiek belang in het fysiek domein zijn gehanteerd die in het huidige beleid domineren. Het

fysiek domein wordt daarin gezien als collectief goed, het is gericht op maatschappelijke economische

ontwikkelingsmogelijkheden of het bevordert de deelname van mensen aan de samenleving. In actuele opgaven

voor het omgevingsbeleid mag verwacht worden dat andere vormen van samenwerking tussen overheden en

maatschappelijke actoren een grote rol zullen spelen. Vrijwel alle coalitieakkoorden na de

gemeenteraadsverkiezingen van 2014 hebben een titel of motto in de sfeer van samen maken we stad of dorp.

De provinciale coalitieakkoorden van 2015 zullen ook titels van de zelfde snit verwacht worden, waarbij dit voor

Friesland zomaar zou kunnen zijn “Tegearre meitsje wy Fryslân”. Voor het nationale omgevingsbeleid lijkt het

wellicht lastiger om dergelijke nieuwe samenwerkingsvormen in de zorg voor de leefomgeving te benoemen,

maar ligt de vraag al wel op tafel. 2015 is het Jaar van de Ruimte, waarbij de leidende vraag is: “Wie maakt

Nederland?” Het zou niet verbazen als aan het eind van het jaar als antwoord gevonden wordt: “Samen maken

we Nederland.”

Samenwerken aan een opgave gaat beter als het gedragen wordt door gemeenschapszin. Niet een thematiek

waarmee het omgevingsbeleid erg vertrouwd is, maar het lijkt wel van toenemend belang te zijn. Naast

traditionele gemeenschappen op het platteland, in dorpen en stadsbuurten, zijn er allerhande nieuwe

gemeenschappen. Gemeenschapszin in netwerken van gelijkgestemde mensen of een verscheidenheid aan

zelfstandig werkende professionals vormen een vitale basis voor vele lokale initiatieven. Voor het nationale

omgevingsbeleid, lijken de publieke belangen in het fysiek domein niet bij deze invalshoek en dit schaalniveau te

passen. Maar de schijn bedriegt. Ook het nationale omgevingsbeleid moet zich oriënteren op nieuwe vormen van

samenwerking.

Nieuwe vormen van omgevingsbeleid zullen ruimte moeten bieden aan verschillende vormen van samenwerking

tussen overheid en samenleving of aan samenwerkingsverbanden in de samenleving. De drie perspectieven op

publiek belang in het fysiek domein waarin dat centraal staat, zijn verwant aan de politieke stromingen van het

communitarisme, het ecologisme en het liberalisme. De onderlinge verschillen in voorkeuren en motieven voor

samenwerking in de inrichting, het beheer en het gebruik van de leefomgeving zijn in die opvattingen groot. De

overeenkomst is dat in deze perspectieven het omgevingsbeleid zich wegbeweegt van de meer etatistische

voorkeuren. Met andere woorden, de vanzelfsprekendheid van een dominante rol voor de overheid wordt minder

groot en de argumentatie over de taken en verantwoordelijkheden van de overheid moet scherper zijn. Hieronder

verkennen we de toepassing van nieuwe vormen van publiek belang op enkele actuele omgevingsopgaven op

nationaal niveau, waarbij nieuwe vormen van samenwerking de aandacht zullen opeisen.

R e g i o ’ s m e t k a r a k t e r

De selectieve krimp en groei van de bevolking en van de verstedelijking zet zich door. De steden in de

Noordvleugel van de Randstad moeten alle zeilen bijzetten om te kunnen voldoen aan de snel stijgende vraag

naar woningen, eigentijdse werkplekken en mobiliteit. Kleinschalige en middelgrote binnenstedelijke transformatie

zet de toon en voor grootschalige uitbreidingen zoals in Almere zal het lastig zijn werkelijk te voldoen aan de

woonwensen en werkplekken met de hoog dynamische identiteit die gevraagd wordt. Al vanaf de kleine kernen

direct aan de randen van het concentratiegebied tot in de krimpregio’s zoals de Achterhoek, Limburg en in het

Noorden voltrekt zich een tegengestelde verandering van vergrijzing en demografische krimp, geleid door de

57

vraag: wat blijft er eigenlijk over? De transformatieopgave in concentratiegebieden en krimpgebieden moet in

allerlei vormen van samenwerking aangepakt worden.

De omgevingsopgave die hierin gezien kan worden, gaat over de identiteit van steden, dorpen en streken. De

variëteit en verscheidenheid van landschappen en van kenmerkende plekken in het stedelijke netwerk. Met het

nationale en internationale schaalniveau als referentie, is het de vraag of het West-Nederlandse stedelijk netwerk

nog sterker dan voorheen als een metropolitaan gebied moet worden gepositioneerd, of dat er juist

verscheidenheid in betekenissen van het stedelijk gebied moeten worden verkend. Het cultureel erfgoed is voor

binnenstedelijke herontwikkeling vaak een belangrijke identiteitsdrager, maar dat geldt op nationaal niveau ook

voor het veenweidegebied en de polders.

Wanneer het perspectief “het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven” wordt gehanteerd, moet de

visie op de transformatie van streken en steden worden gericht op de variëteit van betekenissen voor

gemeenschappen. Een landelijk verhaal dat aansluit op de sterke behoefte van veel mensen aan een grotere

herkenbaarheid van hun landschap en de eigenheid van nieuwe stedelijke woon- en werklocaties met alle

denkbare voorzieningen in nabijheid. Dat zou ook een herformulering van het natuurbeleid vergen, waarvoor de

rijksoverheid de inspanningen nu in het geheel richt op de internationale ecologische verplichtingen voor het

behoud van de mondiale biodiversiteit. Vanuit het ecologisme is de keuze voor de bestaande biodiversiteit (in

deze relatief schrale periode in geologische termen net na de laatste kleine ijstijd) als ijkpunt van beleid overigens

geen uitgemaakte zaak.

Voor het goede beheer van die natuurgebieden is intensieve samenwerking met bewoners, boeren en bezoekers

nodig, maar de visie op het nationale natuurnetwerk is weinig uitnodigend naar de liefde voor lokale

verscheidenheid aan natuur en landschap. Een omgevingsvisie met een beleidsvoorstel dat is gericht op de

verscheidenheid van streken en steden wordt consistent als de rijksoverheid de inzet van de eigen organisaties

transformatie en beheer, zoals het Rijksvastgoedbedrijf (ROVB) en Staatsbosbeheer, hiermee in lijn brengt.

I n n o v a t i e v e g r o e n e e c o n o m i e

De technologische ontwikkelingen in automobiliteit, met zelfrijdende auto’s die virtueel gekoppeld rijden in

pelotons om de beschikbare capaciteit van wegen optimaal te gaan benutten, zijn geen verre toekomstdroom. Het

is een wenkend perspectief waarmee op korte termijn de organisatie van de mobiliteit en de infrastructuur volledig

kan veranderen. Openbaar vervoer en individueel vervoer gaan in elkaar overlopen, als data over reisbehoefte en

beschikbaarheid worden gedeeld tussen potentiele gebruikers en aanbieders van transport. “Uber” wijst de weg

met een slimme taxi app, met de OV-chipkaart zijn big data van reisbewegingen beschikbaar en elektrische

rijders delen auto’s en laadcapaciteit voor elkaars en andermans zonnepanelen. De innovatieve auto is niet in

bezit bij de gebruiker, maar voorzien van een gebruiksovereenkomst met een bepaling voor terug levering van

batterijen en andere onderdelen voor optimaal hergebruik. Zero emissie busvervoer laat zien dat deze innovaties

in mobiliteit en circulaire economie technologisch meestal mogelijk zijn, maar vragen om nieuwe vormen van

organisatie van publieke en private dienstverlening. Particulieren en bedrijven kunnen dat zelf organiseren, als de

overheid de juiste kaders en randvoorwaarden schept.

De omgevingsopgave die hier aan de orde is, betreft de beschikbaarheid van goede netwerken voor vervoer,

energie en data waar consumenten en aanbieders niet afzonderlijk voor kunnen zorgen. Wanneer hierin niet een

perspectief wordt gehanteerd waarin dit als taak voor de overheid zelf wordt gezien, krijgt deze opgave vorm in de

(her)definitie van deelsystemen en in het bijdragen aan de organisatorische verknoping van voorheen gescheiden

netwerken voor energie en vervoer. Gebruikers en ondernemers nemen hierin zelf al vele initiatieven en de

overheid ziet zich voor de taak gesteld hierin zo goed als mogelijk mee te bewegen. Daarbij behoeft het

onderscheid tussen publiek en privaat, tussen corporate en particulier en tussen overheid en markt herdefinitie.

58

Het perspectief op het publiek belang dat nauw aansluit op deze opgave ziet het fysiek domein als een

zelfgeorganiseerde ruimte. Vanuit dat perspectief zal ook de systeemverantwoordelijkheid niet altijd bij de

overheid liggen, hetgeen andere vormen van borging vergt. Een heldere afbakening van de rol van de overheid

en de rol van private allianties moet vanuit dit perspectief worden gebaseerd op de erkenning van de

verantwoordelijkheden die de private samenwerkingsallianties kunnen dragen voor het publieke belang de

inrichting, het beheer en het gebruik van de leefomgeving. Voor nieuwe vormen van mobiliteit of circulaire

economie, kan dit in de vorm van een andere verkaveling van de markt zijn waar de overheid als de

spreekwoordelijke marktmeester de spelregels voor bewaakt. Het kan ook andere beleidsinstrumenten vragen

met een grotere, maar helder afgebakende overheidsrol, zoals concessieverlening.

E i g e n e n e r g i e

De transitie naar nieuwe vormen van energieopwekking maakt veel los bij mensen en bedrijven. Sommige

initiatiefnemers kijken daarbij verder dan de gebaande paden van de mainstream en laten zich en door geheel

eigen opvattingen over hoe de energiehuishouding van de buurt of het eigen bedrijf ter hand genomen zonder

nog een beroep te doen op hulbronnen van buitenaf. Het leven ‘off the grid’ als ideaalbeeld. De voorkeur voor een

bijna autarkische huishouding mag ogenschijnlijk voor gericht zijn op het welbegrepen eigen belang, het kent wel

een expliciete motivatie die refereert aan het publiek belang van het stoppen van klimaatverandering en de

overbelasting van hulpbronnen. De omgevingsopgave zit hier, afhankelijk van de probleemdefinitie die

initiatiefnemers zelf hanteren, in het spectrum van verantwoordelijkheid nemen voor de oorzaken van

klimaatverandering, het aanpassen op klimaatverandering of de zorg over afhankelijkheid van traditionele vormen

van energievoorziening.

Deze uiterste en meest uitdagende vorm van het behartigen van publieke belangen in nieuwe

samenwerkingsvormen rond energieopwekking en energiegrbruik, is de vorm waarin particulier initiatief zich

vrijwel geheel zelf organiseert rond een gedeelde missie, die de belangen en behoeften van de initiatiefnemers

zelf overstijgt. Het organisatievermogen van mensen en bedrijven is groot en velen voelen een grote

verantwoordelijkheid voor de leefomgeving. Vanuit het perspectief van de rijksoverheid, betekent dit het

aannemen van een passieve en faciliterende rol, met zeer beperkte borging.

Welbegrepen eigenbelang en altruïsme liggen hierin dicht bij elkaar. Deze vorm van particulier georiënteerd

omgevingsbeheer is niet per se nieuw. Het is van alle tijden. Particuliere landgoedeigenaren zetten zich in voor

behoud en verbetering van natuur en landschap, waarbij enkelen dit doen zonder subsidies of erkenning als NSW

Landgoed te vragen. Ook als dergelijke gebieden niet voor iedereen vrij toegankelijk zijn, wordt het publieke

belang van behoud van natuur en cultuurhistorie er wel mee gediend. In de huidige tijd, lijkt deze vorm van het

behartigen van het publiek belang in het fysiek domein vooral verbonden met ecologistische politieke voorkeuren,

hoewel dit perspectief ook vanuit andere idealen omarmd kan worden.

5.4 Ruimte voor nieuwe samenwerkingsvormen

De drie nieuwe perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein waarin onderling onderscheidende

samenwerkingsvormen van particulieren, bedrijven en maatschappelijke organisaties een belangrijk element zijn,

vormen een opgave en uitdaging voor de nationale omgevingsvisie. De Omgevingswet sorteert ten dele voor op

een meer terughoudende rol van de overheid, met deregulering, decentralisatie van beleid en vereenvoudiging

van wetgeving en procedures. De uitdaging is om voor de actuele opgaves die er liggen in de leefomgeving met

een passende en eenduidige visie en beleidsvoorstellen te komen.

59

In de afgelopen vijftien jaar is op lokaal en provinciaal niveau een gevarieerde praktijk van gebiedsprocessen

ontstaan, waarin nieuwe vormen van samenwerking tussen bewoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven

en overheden tot stand is gekomen. Overheden hebben daar volop aan meegedaan, maar het instrumentarium

van het omgevingsbeleid is niet altijd toegesneden op dergelijke samenwerkingsverbanden. Privaatrechtelijke

instrumenten en overeenkomsten en financieringsarrangementen bieden uitkomst, maar de formele institutionele

planinstrumenten en vergunningverlening loopt daarmee niet altijd in de pas. Ook in de argumentatie van

beleidskeuzes is het dus van belang te zoeken naar nieuwe vormen.

Met de nieuwe Omgevingswet en de omgevingsvisie is het ook voor de rijksoverheid de uitdaging positie te

kiezen in dit verbrede veld van publieke belangen in het fysiek domein. De rol van de rijksoverheid zal in sommige

gevallen niet verregaand veranderen, zoals in het voorzien in de beschikbaarheid van militaire terreinen voor

defensie. In andere gevallen is voor bestaande of nieuwe uitvoeringsorganisaties behoefte aan heldere kaders in

beleidsvoorstellen, zoals voor Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB) en Staatsbosbeheer (SBB). Dat zijn

onderdelen van de rijksoverheid die zoeken naar nieuwe vormen van samenwerking met bewoners,

maatschappelijke partners en bedrijven en waarvoor het publiek belang in die samenwerking geëxpliceerd moet

worden.

Samenwerking kan soms worden gebaseerd op taakverdeling, zoals in het perspectief op het fysiek domein dat

ruimte biedt aan nieuwe samenwerkingscollectieven. Voor de transformatieopgave in steden en krimpgebieden

en voor cultureel erfgoed wordt bijvoorbeeld een beroep gedaan op een blijvende samenwerking met

overheidspartijen om de diversiteit van omgevingskwaliteiten te behouden en versterken. In het perspectief op het

fysiek domein als een zelfgeorganiseerde ruimte, zijn het ondernemers, maatschappelijke organisaties en

bewoners die zelf het publiek belang willen behartigen en daarvoor slechts de randvoorwaarden verwachten van

de overheid. De eigen visie van initiatiefnemers op het publiek belang is hiervoor een belangrijk drijfveer die in

argumenten herkenbaar zal zijn. Het omgevingsbeleid moet zich dan naar die visie en argumenten voegen.

Voor beleidsmakers kan het lastig zijn om zich te verplaatsen in een visie op het publiek belang waar de rol van

de overheid beperkt is tot systeemverantwoordelijkheid. Een publiek belang in het fysiek domein kan gedeeltelijk

worden behartigd door particulieren, bedrijven of maatschappelijke organisaties. Borging van het publiek belang

is mogelijk met wetgeving, randvoorwaarden of privaatrechtelijke afspraken tussen overheid en private partijen.

Het meest uitdagende perspectief op publiek belang is in dit opzicht het fysiek domein dat autonoom functioneert.

In de Nederlandse situatie is een volledige afwezigheid van de overheid ondenkbaar, er is immers altijd een

context van wetgeving en privaatrecht. Maar het is mogelijk dat particuliere initiatiefnemers de vrijwel volledige

verantwoordelijkheid nemen voor een deel van de leefomgeving met het publiek belang als motief. Autonoom

schone energie opwekken of een groep mensen die een grotendeels autarkisch functionerende woon- en

leefomgeving creëren, vanuit het gevoel van verantwoordelijkheid voor een gezonde leefomgeving voor allen, zijn

voorbeelden. De rol van de overheid beperkt zich tot minimale randvoorwaarden of (nog minimaler geformuleerd)

het niet in de weg staan van dergelijke initiatieven.

Deze perspectieven op publiek belang in het fysiek domein rond onderling onderscheidende samenwerkings-

vormen sluiten aan bij verschillende stromingen in het politiek spectrum en kunnen op brede steun rekenen in de

samenleving.

60

6 Literatuur

Aerts, R., H. de Liagre Böhl, P. de Rooy en H. te Velde (2010). Land van kleine gebaren: een politieke

geschiedenis van Nederland 1780-1990 (7e druk). Amsterdam: Boom.

Baarsma, B. & J. Theeuwes (2009). Publiek belang en marktwerking; Argumenten voor een

welvaartseconomische benadering. In: KVS, Preadviezen (2009). Marktwerking en Publieke Belangen.

Amsterdam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, p.23-51.

Barendrecht, J. en E. van Beukering-Rosmuller (2000). Recht rond onderhandeling, Den Haag: Boom Juridische

Uitgevers, p.174-187

Bell, D. en A. de-Shalit (2011). The Spirit of Cities: Why the Identity of a City Matters in a Global Age. Princeton:

Princeton University Press

Bellamy, R. (2003). The Cambridge History of Twentieth-Century Political Thought. Cambridge University Press.

Berlin, I. (1969). Two concepts of liberty, in: Four essays on liberty, Oxford: Oxford University Press

Beus, J. de en P. Lehning (1990). Beleid voor de vrije samenleving: politiek-theoretische opstellen. Meppel:

Boom.

Bhargava, R. & A. Acharya (2008). Political Theory: An Introduction. New Delhi: Pearson India

Blokland, H. (2001). De modernisering en haar politieke gevolgen: Weber, Mannheim, Schumpeter. Een

rehabilitatie van de politiek 1. Amsterdam: Boom

Bozeman, B. (2007). Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington,

D.C.: Georgetown University Press.

Brandsen, T. & J. Helderman (2009). Betrokken belang: zelforganisatie en de coöperatieve vorm. Tilburg: Futura

Brennan, A. (1998). Poverty, Puritanism and Environmental Conflict. Environmental Values, 7, p. 305-331.

Brundtland, G.H. et al. (1987). Our Common Future. UN: World Commission on Environment and Development.

Butter, F. den (2014). Intrinsieke motivatie bij borging van het publiek belang. ESB Economische Statistische

Berichten, 99 (4688), p.413-415.

Buunk, W.W. (2010). Spontane orde of een Nieuw Jeruzalem Windeheimreeks Kennis en Onderzoek (26) Zwolle:

Hogeschool Windesheim

Buunk, W.W. en L.M.C. van der Weide (2012). Het politieke landschap van de ruimtelijke ordening en

gebiedsontwikkeling Windesheimreeks Kennis en Onderzoek (43), Zwolle: Hogeschool Windesheim

Buunk, W.W. en L.M.C. van der Weide (2014). A value-oriented approach to discursive analysis of urban and

regional planning in: A.E. Silva et al. The Routledge handbook of planning research methods, London:

Routledge

Carson, R. (1962). Silent Spring. Mariner Books

Claessens, A. (2009). The logic of socialism. Montana: Kessinger Publishing LLC

Dobson, A. (1992). Green Political Thought. London: Routledge

Dworkin, R. (1981a). What is equality? Part 1: Equality of welfare. Philosophy & Public Affairs, 10, p.185-246

Dworkin, R. (1981b). What is equality? Part 2: Equality of resources. Philosophy & Public Affairs, 10, p.283-345

Dworkin, R. (1987). What is equality? Part 3: The Place of Liberty. Iowa Law Review, 73, (1), p.1-54.

Ehrenhalt, A. (1999). Community and the Corner Store: Retrieving Human-Scale Commerce. The Responsive

Community, 9(4), p.30-39

Ehrlich, P. (1968). The Population Bomb. New York: Rivercity Press

Einstein, A. (1949 ). Why Socialism? Monthly Review, 61(1), p.55-61

Etzioni, A. (1996). The New Golden Rule. New York: Basic Books

Gaus, G.F. (1996). Justificatory Liberalism: An Essay on Epistemology and Political Theory. New York: Oxford

University Press

Geysels, J. & J. Mertens (2008). Ecologisme, de vrijheid van grenzen. In: L. Sanders & C. Devos (2008). Politieke

ideologieën in Vlaanderen. Standaard Uitgeverij

61

Goodin, R. (1992). Green Political Theory. Cambridge: Polity Press

Gregory, P. & R. Stuart (2003). Comparing Economic Systems in the Twenty-First Century. Cincinnati: South-

Western Publishing.

Groenendijk, C. (1981). Bundeling van belangen bij de burgerlijke rechter. Zwolle: Tjeenk Willink

Haidt, J. & J. Graham 2007 When morality opposes justice, Social Justice Research 20 (1) 98-116

Haidt, J. & Kesebir 2010 Morality, in: S. Fiske, D. Gilbert & G. Lindzey (eds.) Handbook of social psychology, 5th

edition Hoboken (NJ): Wiley, pp. 797-832

Haidt, J. (2012) The righteous mind. Why good people are divided by politics and religion. New York: Pantheon

Books

Hayek, F.A. (1976). The Mirage of Social Justice. Chicago: University of Chicago Press

Illich, I. (1973). Tools for Conviviality. London: Harper & Row.

Jacobs, J. (1965). The Death and Life of American Cities. New York: Random House

Juffermans, J. (2006). Nut & Noodzaak van de Mondiale Voetafdruk: Over de mondiale gebruiksruimte,

duurzaamheid en mensenrechten. Rotterdam: Lemniscaat

Kalma, P. (2005). Kritiek 1: Het liberalisme voorbij. Utrecht: de Helling, 18 (3)

Klein, N. (2014). This Changes Everything: Capitalism vs. The Climate. Simon & Schuster

Korsten, A. (2014). Belangen, belangenstrijd en belangenafweging; De rol van belangen in politiek en bestuur.

Maastricht: Open Universiteit.

Korten, D. (1999). The Post-Corporate World. Hartford: Kumarian Press

Kymlicka, W. (2002). Contemporary Political Philosophy: An Introduction. Oxford: Oxford University Press

Le Bon, G. (2007). The psychologie of socialism (derde druk). New York: Macmillan

Levy, J. (2003). Exiting Etatisme? New directions in state policy in France and Japan. California: University of

California Berkeley

Levy, J. (2006). The State After Statism: New State Activities in the Age of Liberalization. Cambridge, MA:

Harvard University Press

Lipietz, A. (1995). Green Hopes; The Future of Political Ecology. Cambridge: Polity Press

MacIntyre, A. (2009). After Virtue: A Study in Moral Theory (third edition). Notre Dame, Indiana: University of

Notre Dame Press

Meadows, D., D. Meadows, J. Randers & W. Behrens (1972). The Limits to Growth. Universe Books

Meyer, T. & L. Hinchman. (2007). The theory of social democracy. Cambridge, England, UK; Malden,

Massachusetts, USA: Polity Press.

Mill, J.S. (1963). Collected works of John Stuart Mill,, J.M. Robson (ed.), Toronto: University of Toronto Press

Ministerie van I&M (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte; Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar

en veilig. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Ministeries van VROM, LNV, VenW, EZ en OCW (2006). Nota ruimte: uitvoeringsagenda ruimte 2006. Den Haag

Moore, M. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard

University Press

Næss, A. (1973). The Shallow and the Deep, Long-Range Ecology Movement. Inquiry, 16, p. 151-155.

Neuteleers, S. (2008). Twee politiek-filosofische uitdagingen van het ecologisme: radical rechtvaardigheid en

autonomie. Ethiek & Maatschappij, 11, (1), p.3-21.

Newman, M. (2005). Socialism: A Very Short Introduction. Cornwall, England, UK: Oxford University Press.

Noort, J. van den (1986). Ongemerkt aan zijne financiën ontwassen: Een model voor de analyse van het

toenemend aantal gemeentelijke taken. Rotterdam

Nozick, R. (1974). Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books

O'Hara, P. (1999). Encyclopedia of Political Economy (tweede druk). Oxford: Routledge.

Olson, M. (1965). The logic of Collective Action; Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard

University Press

Oudemans, W. & N. Peeters (2015). Plantaardig; Vegetatieve filosofie. Zeist: KNNV Uitgeverij

62

Putnam, R. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon &

Schuster

Rawls, J. (1999). A Theory of Justice, revised edition. Cambridge, MA: Harvard University Press

Roemer, J. (1993). A pragmatic theory of responsibility for the egalitarian planner. Philosophy & Public Affairs, 10,

p.146-166.

Rolston, H. (1996). Feeding People versus Saving Nature?, in: W. Aiken & H. LaFollette (eds.) World Hunger and

Morality, Englewood Cliffs: Prentice Hall, pp. 248-267

Rooy P. van (2012) Meerwaardecreatie Cahier NLBW

Sagoff, M. (1988). The Economy of the Earth. Cambridge: Cambridge University Press.

Sandel, M. (1996). Democracy’s Discontent. Cambridge: Harvard University Press

Sandel, M. (2009). Rechtvaardigheid: wat is de juiste keuze? (tweede druk). Kampen: Ten Have

Schouten, S. (2014). De circulaire economie; Waarom productie, consumptie en groei fundamenteel anders

moeten. Utrecht: de Helling

Schumpeter, J.A. (1942). Capitalism, Socialism and Democracy (derde druk). London: Unwin University Books

Shuman, M.H. (1999). Community Corporations: Engines for a New Place-Based Economics. The Responsive

Community, 9(3): p.48-57

Schweickart, D., J. Lawler, H. Ticktin & B. Ollman (1998). Market Socialism: The Debate Among Socialists. New

York: Routledge

Smit, M. (2010). Publiek belang: hoe houd je het op de rails?; Een studie naar de effectiviteit en legitimiteit van

planvorming voor stationslocaties. Universiteit Twente.

Stone, D. (1997). Policy Paradox. New York: Norton

Talbot, C. (2011). Paradoxes and prospects of ‘public value’. Public Money & Management, Vol. 31 (1), pp.27-34

Taylor, C. (1985). Philosophy and the Human Sciences: Philosophical Papers 2. Cambridge: Cambridge

University Press

Teulings, C., A. Bovenberg & H. van Dalen (2003). De calculus van het publieke belang. Den Haag:

Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken.

Vries, de J. (2006). Wiens Europa wint?; Drie scenario’s van de Europese samenleving. Amsterdam: Business

Contact

Waal, F. de (2009). Een tijd voor empathie: Wat de natuur ons leert over een betere samenleving. Amsterdam:

Atlas Contact

Walzer, M. (1983). Spheres of Justice: A Defence of Pluralism and Equality. New York: Basic Books

Wart, M. van (1998). Changing public sector values. New York & London: Garlan Publishing.

White, L. (1967). The Historical Roots of Our Ecological Crisis. Science, 155, p.1203-1207.

Wissenburg, M. (2006). Ecological Neutrality and Liberal Survivalism: How (not) to Discuss the Compatibility of

Liberalism and Ecologism. Analyse & Kritik, 28, p.125-145.

WRR (2000). Het borgen van publiek belang. WRR rapporten aan de regering, 56. Den Haag: Wetenschappelijke

Raad voor het Regeringsbeleid.

Beeldmateriaal

Foto p.13: Beeldbank.rws.nl

Foto p.14: Rob Poelenjee, Ministerie I&M / DGRW

Foto p.15: Rob Poelenjee, Ministerie I&M / DGRW

Foto p.16: Jeroen Bastiaanssen

Foto p.16: Nico Boink

Foto p.17: Menno Kuiper

Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie/media/files/windesheim/research... · 2.1...

Documents

Transcript of Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie/media/files/windesheim/research... · 2.1...