1

Rapport 13.2.321 S

amenvatting

InnovatieNetw

erk

Grond en DuurzameRuimtelijke Ontwikkeling

1. InleidingDe afgelopen jaren is de aandacht voor duurzame ruimtelijke ontwikkelingin een stroomversnelling geraakt. Duurzame gebiedsontwikkeling isverbonden met de kwaliteit van de leefomgeving. Leidraad daarbij is hetterugdringen dan wel zoveel mogelijk beperken van vervuiling, verstoring(geluid, stank en straling), de achteruitgang van natuur- en landschaps-waarden en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen (zoals energie enwater). Naast het in gang zetten van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, isook het daaropvolgende beheer van belang. Beheeractiviteiten dienen eropgericht te zijn om de kwaliteit van de inrichting te handhaven, te verbeterendan wel aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen en wensen.

In de voorbije decennia is veel aandacht uitgegaan naar verbetering van deprocesvoering, naar vereenvoudiging van het juridische kader, naar duur-zame ontwerpen en naar de ontwikkeling van afwegingsmethoden. Denieuw opgedane kennis is buitengewoon waardevol gebleken. Nietteminblijkt de praktijk weerbarstig en blijven ruimtelijke inrichtingsprojecten hetaura houden van stroperigheid, moeizame probleemoplossing, impassesen suboptimale oplossingen. Een onderwerp dat de afgelopen jaren minderaandacht heeft gekregen, is de relatie tussen duurzaamheid en grondbe-

Dr. M. Giezen, Mr. T. de Gier †, Prof.dr. P. Driessen, Prof. dr. T. SpitProjectleiders InnovatieNetwerk: Hans Hillebrand en Nico BeunInnovatieNetwerkrapport nr. 13.2.321 Samenvatting, Utrecht,augustus 2013

Grond en DuurzameRuimtelijke Ontwikkeling

Rapport 13.2.321 S

amenvatting

Lees meer over ‘Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling’:

http://www.innovatienetwerk.org/nl/bibliotheek/rapporten/570

2

3

leid. Het grondbeleid van gemeenten – en het daarmee verbonden gedragvan projectontwikkelaars – lijkt in verschillende projecten een belemme-rende factor te zijn om een duurzame leefomgeving te realiseren. DeUniversiteit Utrecht heeft in opdracht van InnovatieNetwerk en Nederland-BovenWater onderzoek gedaan naar deze problematiek en onderzocht inhoeverre dit daadwerkelijk het geval is en wat daaraan te doen is1. In hetbetreffende onderzoek is de rol van grondbeleid in twee projecten bestu-deerd: Rijnenburg in Utrecht en Oostvaarderswold in Flevoland.

1 Giezen, M., Driessen, P.P.J., Spit, T, & De Gier, T. † (2013). Grondbeleid en duurzameruimtelijke ontwikkeling, InnovatieNetwerk, Utrecht.

Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling

2. Duurzame ruimtelijke ontwikkeling: een complexeuitdaging

Grondbeleid in Nederland is altijd het schipperen geweest tussen publieken privaat belang en dus ook tussen publiek en privaat recht. Het eigen-domsrecht en het recht op zelfrealisatie zijn daarbij zeer bepalend, in hetbijzonder bij de grondverwerving. Het recht op zelfrealisatie houdt in dateen eigenaar in principe het recht heeft om plannen voor zijn grond zelf uitte voeren. Dit recht geeft aan grondeigenaren een extra sterke onderhan-delingspositie. In de praktijk betekent dit, dat er bij elke mogelijke planont-wikkeling met alle eigenaren moet worden overlegd over de mogelijke reali-satie van een project. Dat hoeft niet altijd problematisch te zijn, maar debelangen van een grondeigenaar zullen niet altijd parallel lopen met decollectieve belangen die met duurzaamheid zijn verbonden.

4

5

Een complicerende factor bij duurzame ruimtelijke ontwikkeling is voortsdat de operationalisering van het begrip ‘duurzaamheid’ in de praktijk veel-vuldig leidt tot spanningen, problemen en dilemma’s. Zo is het streven naareen compacte, dichte bebouwing gunstig voor de bescherming van degroene ruimte, maar dit streven leidt tegelijkertijd tot een grotere druk opde kwaliteit van de binnenstedelijke leefomgeving (geluid, luchtkwaliteit,risico’s).

Een andere complicerende factor is dat duurzaamheid op verschillendeschaalniveaus kan worden bezien en uitgewerkt, maar op elk van dieschaalniveaus ook leidt tot andere problemen, maatregelen en verantwoor-delijkheden. We kunnen een onderscheid maken tussen het niveau van deindividuele woning, het wijk- of buurtniveau, het niveau van de stad alsgeheel en het niveau van de regio (stedelijk of landelijk). De verantwoorde-lijkheden op al deze niveaus liggen telkens anders, maar juist ook de inter-actie tussen deze bestuurlijke schaalniveaus is van groot belang. Hetbeperken van parkeervoorzieningen in woonwijken kan een middel zijn omte voorkomen dat huishoudens meer dan één auto in bezit en gebruiknemen. Het slagen ervan is echter mede afhankelijk van de kwaliteit vanhet regionale openbaar vervoernetwerk.

Een laatste complicerend aspect is de tijdsdimensie. Duurzaamheidsmaat-regelen worden niet alleen genomen voor de korte termijn, maar dienenook op de langere termijn zinvol te blijven. Dat stelt specifieke eisen aan definancierbaarheid van de maatregelen, gelet op de terugverdientijden. Eenduurzame ruimtelijke inrichting dient ook flexibel, aanpasbaar te zijn aanveranderende mogelijkheden en wensen.

6

3. Problemen in de praktijk van duurzame ruimtelijkeontwikkeling

Het kernprobleem bij duurzame ruimtelijke ontwikkeling blijkt te zijn dat aande grondtransacties die met de nieuwe ontwikkeling zijn verbonden doorverschillende partijen veel geld verdiend kan worden. Het gehele systeem isgebaseerd op verwachtingen, c.q. de verwachte opbrengsten in detoekomst bij verkoop van onroerend goed. In tijden van economische voor-spoed blijkt er veel geld uit de ontwikkeling van een project te stromendoor middel van winstneming van partijen zoals gemeenten en ontwikke-laars en in slechte tijden is er geen geld om verder te investeren. In figuur 1is een voorbeeld gegeven van de verdeling van gelden in een typischegebiedsontwikkeling van vóór de crisis van 2008. Hieruit blijkt dat velepartijen, vaak opeenvolgend – verdienen aan grondtransacties in eenontwikkelingsgebied. Partijen die al in een vroeg stadium hun winstgenomen hebben, lopen in latere fasen geen risico meer. Moeten verwach-tingen worden bijgesteld, bijvoorbeeld als gevolg van mindere vraag naarnieuwe woningen (zoals thans het geval is) dan zitten vooral partijen die hetvastgoed moeten realiseren met grote problemen. Van de andere kantkunnen zij grote winsten maken in een markt waar de vraag groter is danhet aanbod. Er is een tendens in slechte tijden om de duurzaamheidsmaat-regelen en investeringen in de ruimtelijke kwaliteit het eerst te slachtofferenom nog enige marge van winst vast te houden.

Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling

7

Figuur 1: Verdeling gelden bij ruimtelijke ontwikkeling in goede tijden.Bron: Stijn van Liefland & Rudy van Stratum, www.innovatienetwerk.org/nl/bibliotheek/nieuws/832

8Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling

9

10

Uit het onderzoek (inclusief een workshop met experts) is een aantaloorzaken naar voren gekomen voor het gebrekkig functioneren van degrondmarkt in relatie tot duurzame ruimtelijke ontwikkeling:

1. Er is een gebrekkige koppeling tussen kosten en baten van duur-zaamheidsinvesteringen in de tijd en over ruimtelijke schalen. Omdatverschillende partijen tussentijds uit het ontwikkelingsproces stappen,zijn er teveel momenten waarop winst gepakt kan worden en er dusgeld uit het systeem verdwijnt. Daarnaast komen de baten van duur-zaamheidsinvesteringen pas op de lange termijn naar voren en dusloont het minder voor kort betrokken partijen om te investeren in duur-zaamheid. Immers, als je al weg bent uit het gebied voordat de batenkomen, is er geen prikkel meer om te investeren.

2. Het zelfrealisatierecht staat een actief grondbeleid en concurrentie opplankwaliteit in de weg. Doordat ontwikkelaars vaak al grond hebbenbemachtigd, verkrijgen zij automatisch een recht op realisatie. Hier-door wordt concurrentie op basis van kwaliteit en prijs gefrustreerd,omdat er van tevoren al duidelijk is wie mag gaan bouwen.

3. Er zijn teveel prikkels voor projectontwikkelaars en gemeenten ombaten van grondtransacties af te romen in plaats van deze ten goedete laten komen aan duurzame ruimtelijke kwaliteit. Er bestaat geenverplichting voor gemeenten en ontwikkelaars om winsten te herinves-teren in hetzelfde gebied.

4. Er is een groot gebrek aan collectief lerend vermogen met betrekkingtot grond en duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Er is een kleine groepdeskundigen in Nederland die weten hoe het systeem werkt. Hetprobleem is dat vele partijen geen toegang hebben tot deze kennis.Dat beperkt de kwaliteit van de planvorming en grondacquisitie, maarzorgt er ook voor dat innovatieve ideeën en kennis uit experimentenzich niet verspreiden.

Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling

11

5. Grootschalige ontwikkelingen brengen zeer grote onzekerheden enrisico’s met zich mee die in slechte economische tijden desastreusblijken te zijn. Een groot aantal overheden en ontwikkelaars heeft flinkgeïnvesteerd in grondaankopen en sommige gemeenten ook al in hetbouwrijp maken. Als dan vanwege economische malaise de vraagnaar woningen stil valt, zijn de verliezen bij een grootschalige ontwik-keling bijzonder groot.

6. Daarnaast leidt schaalvergroting vaak tot een verschraling van deruimtelijke kwaliteit. Om de winsten uit een grootschaligere ontwikke-ling te halen, zullen zoveel mogelijk gebouwen met dezelfde elementengebouwd worden. Monotone gebiedsontwikkeling is dan het gevolg.Hetzelfde geldt voor de openbare ruimte omdat in de logica van degrote aantallen een kleine besparing op een individueel object een zeergrote besparing betekent als het vermenigvuldigd wordt met het totaleaantal objecten.

Schoonschip12

4. Mogelijke oplossingsstrategieënUit het onderzoek zijn de volgende strategieën naar voren gekomen die degeïdentificeerde problemen kunnen helpen oplossen.

1. Het probleem van de gebrekkige koppeling tussen de kosten en batenkan ondervangen worden door het versterken van de verbindingtussen grond, ruimtelijke ontwikkeling, gebruik en beheer. De laterebaten kunnen dan terugvloeien naar de investeerders die in het begin-traject een rol hebben gespeld. Voor private partijen zou dit kunnendoor middel van een constructie als ‘Design, Build, Finance and Main-tain’. Voor maatschappelijke partijen en burgers zou het kunnen dooreen zogeheten ‘gebiedsontwikkelingsmaatschap’ op te richten, gelijkaan een VVE-constructie, waarbij elke nieuwe bewoner een toetre-dingsbedrag betaalt en medeverantwoordelijk is voor het totale beheervan een wijk.

13

2. Het recht op zelfrealisatie zou kunnen worden gemoderniseerd ofworden afgeschaft. Afschaffing ervan zou de mogelijkheid openen ommeer concurrentie te bevorderen bij ruimtelijke ontwikkeling enopdracht tot realisatie toe te kennen op basis van prijs en kwaliteit.

3. Het derde probleem (te veel prikkels om baten af te romen) kan onder-vangen worden door winsten uit de ontwikkeling van een gebiedverplicht in het betreffende gebied te laten herinvesteren. Dit kan hetzijvia fondsvorming, hetzij via het direct investeren in maatregelen tentijde van de ontwikkeling.

4. Het is wenselijk dat de kennis over de relatie tussen grond en ruimte-lijke ontwikkeling meer centraal wordt georganiseerd en dat nieuweervaringen, good practices en innovaties beschikbaar komen voor eengrotere groep betrokkenen. Zeer belangrijk is dat er wordt gekekennaar het vergroten van het collectieve leervermogen en dat er ruimtewordt gecreëerd voor experimenten en innovaties. Een gespecialiseerdKenniscentrum op het gebied van grondbeleid, op armlengte vangemeenten en projectontwikkelaars, zou een belangrijke rol in ditverband kunnen spelen.

5. Het is belangrijk speculatie met grond tegen te gaan door bijvoorbeeldgrond te taxeren op basis van de huidige functie. Dit zou leiden tot eenkostenreductie en een verminderd financieel risico voor gemeenten enprojectontwikkelaars, zodat gestimuleerd wordt dat grond pas wordtgekocht op het moment dat er daadwerkelijk over wordt gegaan totontwikkeling.

6. Het ligt voor de hand om in de toekomst kleinschaliger te ontwikkelen,met meer ruimte voor flexibiliteit in de tijd. Het probleem van monotonegebiedsontwikkeling moet aangepakt worden door ruimtelijke kwaliteit,diversiteit en duurzaamheid tot leidende beginselen te maken.

14

5. ConclusieDe manier waarop we in Nederland met grond omgaan maakt een duur-zame ruimtelijke ontwikkeling lastig. Deels ligt dat aan ons (institutionele)systeem, deels ook aan de manier waarop binnen dat systeem gehandeldwordt. Toch lijkt er maar weinig besef te bestaan dat het echt anders kanen dan ook mooie resultaten krijgt. Dat heeft onder andere te maken metde crisis in het vastgoed waardoor gemeenten en projectontwikkelaarsstevig af moeten schrijven op hun grondposities. De meeste aandacht gaatuit naar de vraag hoe je dat zo slim mogelijk aanpakt.Gelukkig zijn er her en der incidentele voorbeelden te vinden waarin partijener, ondanks de systeembelemmeringen, in slagen tot duurzame ruimtelijkeontwikkeling te komen. Een voorbeeld daarvan is het InnovatieNetwerkconcept Nieuwe Marken (zie www.innovatienetwerk.org/nl/concepten/view/86). Door het bouwen van kleine aantallen woningen in lage dicht-heden komen financiën beschikbaar voor de ontwikkeling van nieuwe,toegankelijke en streekeigen natuurgebieden. Gebieden die duurzaambeheerd worden door de nieuwe bewoners gezamenlijk. Cruciaal voor hetwelslagen van Nieuwe Marken is dat de grond voor agrarische waardeingebracht wordt en dus de normale werking van het systeem (weglekken

15

grondwinst) wordt omzeild. Een ander voorbeeld betreft de ontwikkelingvan (nieuwe) landgoederen. Bijvoorbeeld door vermogende particulieren diezeer wel bereid zijn gronden rond hun woonhuis om te zetten in openbaartoegankelijke natuur in ruil voor het verkrijgen van een NSW-status.2 Inno-vatieNetwerk zal proberen dergelijke voorbeelden aan te jagen en ze meervoor het voetlicht brengen. Met als doel: laten zien dat het echt anders kan,hoe dan, en wat dat oplevert. Wilt u meedoen? Meld u dan aan viah.hillebrand@innonet.agro.nl of n.j.beun@innonet.agro.nl.

2 Via zo’n rangschikking kan een grondbezitter gebruik maken van (fiscale-) faciliteiten dietoebehoren aan de natuurschoonwet 1928.

Lees meer over ‘Grond en Duurzame Ruimtelijke Ontwikkeling’:

http://www.innovatienetwerk.org/nl/bibliotheek/rapporten/570

De uitdaging van stedelijke verduurzaming16

Postbus 19197 W www.nederlandbovenwater.nl3501 DD UtrechtT 070 3785653E info@innonet.agro.nlW www.innovatienetwerk.org

Het ministerie van EZ nam het initiatief tot en financiert InnovatieNetwerk.Overname van tekstdelen is toegestaan, mits met bronvermelding.Rapportnr. 13.2.321 Samenvatting, Utrecht, augustus 2013