Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 1

Impact Omgevingswet op mens en organisaties; een transitie of een

aanpassing van het huidige stelsel? Harry Mengers, senior-adviseur en interim (programma)manager,

Zeelenberg Professionals BV Mei 2016

Inhoudsopgave

Entree! ........................................................................................................................................ 1

1. Wat gaat er veranderen?................................................................................................... 1

2. Omgevingswet: paradigmawisseling en transitievraagstuk ............................................ 2

3. Omgevingswet; transformatievraagstukken voor mens en organisaties........................ 5

4. Ervaringen tot nu toe....................................................................................................... 10

5. Omgevingswet; implementatiestrategie voor mens en organisaties............................ 11

Gebruikte bronnen: ................................................................................................................. 11

Bijlage: Zes instrumenten ........................................................................................................ 13

Entree! Dit artikel is geschreven om inzicht te bieden in de veranderingen die de invoering van de Omgevingswet met zich mee brengen. Het artikel stelt dat de invoering vooral een transitievraagstuk is waar nog weinig aandacht voor bestaat. De veranderingen die tot nu toe zijn ingezet richten zich meer op transformatie van het huidige stelsel en zullen niet bewerkstellingen wat de Omgevingswet beoogde: een paradigmawisseling. Wat wil de publieke sector?

1. Wat gaat er veranderen? Met de Omgevingswet bundelt de overheid de regels voor ruimtelijke projecten. Het wordt makkelijker om ruimtelijke projecten te realiseren, is de verwachting. Het bestaande omgevingsrecht bestaat uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Zij hebben allemaal hun eigen uitgangspunten, werkwijzen en eisen. De wetgeving is gegroeid en te ingewikkeld geworden voor de mensen die ermee werken. Daardoor duurt het te lang voordat een project of bouwwerk kan starten, wordt al velen jaren door veel partijen geopperd. Het kabinet maakt het omgevingsrecht makkelijker en voegt alle regelingen samen in 1 Omgevingswet. De samenvoeging zorgt voor het volgende:

Van 26 wetten naar 1.

Van 5000 wetsartikelen naar 350. Van 120 ministeriële regelingen naar 10.

Van 120 algemene maatregelen van bestuur naar 4.

1 wet voor de hele leefomgeving. De wet maakt het mogelijk om lokale problemen ook lokaal op te lossen.

Van meerdere bestemmingsplannen naar 1 omgevingsplan.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 2

De wet treedt in 2019 in werking1. Op 1 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet. De Eerste Kamer stemde in maart 2016 in met het wetsvoorstel. Wat betekent de Omgevingswet voor burgers, bedrijven en overheden? Drie voorbeelden:

Omgevingsvisie voor overheden. De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en gemeente een omgevingsvisie te maken waarin zij rekening houden met de verschillende belangen in een gebied. Nu beslissen de overheden vaak alleen over een deelproject. Ze kijken vaak niet naar de andere plannen voor het gebied.

1 loket voor burgers en bedrijven. Willen burgers of bedrijven straks een project of activiteit starten? Dan hoeven zij nog maar 1 vergunning (digitaal) aan te vragen bij 1 loket. Daarna neemt de gemeente of de provincie een beslissing. Zijn de gemeente en de provincie allebei verantwoordelijk voor de vergunningaanvraag? Dan neemt maar 1 van beide de beslissing. Dit is makkelijker voor de aanvrager. Ook is de vergunningsaanvraag zo sneller afgehandeld.

Bedrijven hoeven minder onderzoek te doen. Om een vergunning te krijgen voor een ruimtelijk project, moeten bedrijven onderzoek doen (bijvoorbeeld bodemonderzoek). Door de Omgevingswet zijn onderzoeksgegevens straks langer geldig. Hierdoor is het makkelijker om ze opnieuw te gebruiken. Sommige onderzoeken zijn helemaal niet meer nodig. Dit betekent minder kosten.

2. Omgevingswet: paradigmawisseling en transitievraagstuk Welke verandering in het wereldbeeld en gemeenschappelijke waarden liggen aan de invoering van de Omgevingswet ten grondslag? In de Memorie van Toelichting bij de wet wordt gesproken over een paradigmawisseling:

‘Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is.’ Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3.

De kern van deze wisseling neemt afscheid van het wereldbeeld dat de ove rheid met haar gekozen vertegenwoordiging de enige is die het publieke belang kan dienen en dat moet doen met wetten, plannen, regelgeving, vergunningen, toezicht en handhaving. De overheid heeft zich gerealiseerd dat het gehele stelsel verlammend werkt voor ontwikkeling, dat het maatschappelijk draagvlak daarvoor afkalft, dat de overheid steeds verder af staat van de samenleving en daarmee haar eigen legitimiteit in gevaar brengt. Het nieuwe paradigma, het veranderende wereldbeeld, gaat uit van een wereld met gedeelde verantwoordelijkheid tussen publieke en particuliere partijen voor het dienen van publieke belang, het in dialoog met de samenleving tot stand brengen van maatschappelijk aanvaardbare kaders, omgevingswaarden en regels. Een beroep doen op om die kaders tot stand te brengen en een beroep doen op de verantwoordelijkheid deze te tonen bij het ondernemen van projecten en activiteiten, is daarvan een gevolg voor het handelen.

1 Niet langer geldt 2018 als invoeringsjaar van de Omgevingswet, maar 2019. In een brief aan de Tweede Kamer

meldt minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) dat de inwerkingtreding is verschoven naar begin 2019.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 3

De gemeenschappelijke maatschappelijke waarden die daarbij horen zijn vertrouwen, verantwoordelijk zijn voor meer dan het eigen belang, gezamenlijk zoeken naar de juiste wegen, activiteiten en middelen en - in lijn daarmee - consistent handelen van alle betrokken partijen. De analogie van een rotonde met meerdere verkeersdeelnemers die samen dezelfde afslag nemen omdat daarmee een groter, langer termijn en gedeeld doel te bereiken, ligt hier voor de hand (Jan Willem Zeelenberg, https://www.youtube.com/watch?v=uS39InIbHLo#action=share).

Bron: Jan Willem Zeelenberg, Wisselende Wereldbeelden, 2014.

De verandering van wereldbeeld en waarden betreft een transitie2, een majeure operatie die diep in het ‘zijn’ van publieke organisaties en de rol van particulieren zal doorwerken. Van de rol en scope van besluitvorming van raden, staten en besturen, tot de rol van particulieren in de realisatie van hun plannen en ondernemingen. Deregulering, terugdringen van de prominente rol van de overheid en deze beperken, zijn strategieën om deze doelen te bereiken. Met de Omgevingswet maakt de regering het burgers en ondernemers gemakkelijker als zij iets willen ondernemen. Meer ruimte voor particuliere ideeën wordt gerealiseerd door meer algemene regels te stellen, in plaats van gedetailleerde vergunningen.

2 Een transitie is een structurele verandering die het resultaat is van op elkaar inwerkende en elkaar

versterkende ontwikkelingen. Dit kan zijn op het gebied van bijvoorbeeld economie, cultuur, technologie, instituties en natuur en milieu. In de huidige maatschappij worstelen diverse sectoren en domeinen - landbouw, verkeer en vervoer, waterbeheer, energievoorziening, bouwsector en gezondheidszorg - met

hardnekkige, langslepende problemen van 'onduurzaamheid' die alleen door middel van transities op te lossen li jken te zijn. Transities duren vaak lang, tot zelfs meerdere generaties. De afgelopen jaren is men zowel wetenschappelijk als in het beleid druk bezig met het experimenten met nieuwe vormen van sturing speciaal gericht op deze transities naar duurzaamheid, onder de noemer transitiemanagement. Zie ook: Loorbach, D.A,

& Rotmans, J., ‘Transities & transitiemanagement: Oorsprong, status en toekomst’, Drift - Dutch Research Institute for Transitions, 2012.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 4

Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen. En de houding bij het beoordelen van initiatieven is ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’. Meer initiatief wordt bij de burger en ondernemer gelaten, zij het op een verantwoorde wijze. De wet voorziet in checks-and-balances die moeten waarborgen dat maatschappelijk draagvlak ontstaat voor nieuwe plannen, die de gevolgen voor de leefomgeving, natuur en milieu beperken. Het verlenen van meer ‘lokale afwegingsruimte voor omgevingsbeleid’ is de term die hiervoor wordt gebruikt. Het raakt het meest de paradigmawisseling, staat dichtbij de verandering van het wereldbeeld. Het is de grootste uitdaging voor de overheden die – tot nu toe – een grote rol had in dit domein. Zijn overheden in staat zich tot globale kaders en regels te beperken? Zijn particuliere partijen bereid en in staat rollen te vervullen die tot nu toe door de overheid werden opgepakt. Zijn de verwachtingen realistisch, hebben zij daarvoor de tijd, kunnen zij voldoende kennis en kunde organiseren en bekostigen? Deze vragen spelen bij de implementatie van de wet. Bij gemeenten, provincie en waterschappen heerst er een vorm van ongemak, een afwachtende houding. Niet alles is nog duidelijk, men wacht op vaststelling van algemene regels (AMvB’s) en de uitkomst van de behandeling in de Eerste Kamer. Het jaar 2019 lijkt nog ver weg en – bovendien – hoeven niet alle onderdelen in 2019 operationeel te zijn, zoals de informatie infrastructuur. De opvattingen die de rond gaan en de aard van de pilots tot nu toe geven blijk van 2 niveaus van reacties:

1. Zoveel mogelijk de huidige werkwijze continueren. Hierbij wordt de naamgevingen van structuurvisies, bestemmingsplannen, projectplannen en beleidsnota’s gewijzigd in die van de Omgevingswet. Bestaande plandocumenten worden bij elkaar gevoegd, beter op elkaar afgestemd en inhoudelijk geïntegreerd. In essentie verandert er weinig aan de processen en onderliggende structuur. Het beeld van een omslaglint dringt zich op

2. De werkprocessen en structuurelementen (planvormen en visies) krijgen een gewijzigd ontwerp. De aandacht wordt – bijvoorbeeld – verlegd naar de voorkant van het proces om meer inbreng en participatie te realiseren door maatschappelijke partijen. Visie- en planvorming worden opener en competenties in de eigen organisatie worden daarop aangepast. De rol van overheden is niet in het geding en behoudt een prominent karakter.

Otto Scharmer noemt deze twee reacties in zijn Theorie U ‘Reageren’ en ‘Herontwerpen’. Beide reacties horen bij de typologie van transformaties zonder transitie. Is dat wat overheden willen en wat de rijksoverheid bedoelde met paradigmawisseling toen zij de invoering van de Omgevingswet startte? De ervaring heeft geleerd dat transities die zich beperken tot deze twee niveaus van veranderingen geen essentiële verandering teweeg zullen brengen. Essentiele verandering verlangen een denkproces over de eigen rol in maatschappelijke ontwikkelingen die voorbij het ruimtelijk kader reiken. ‘Herkaderen’ is dan ook het begin een adequate reactie. Wellicht moet een nog grotere stap genomen worden waarin de eigen rol en de benodigde transitie gezien wordt vanuit een toekomstperspectief van samenwerking tussen overheid en maatschappelijke partijen. Een samenwerking die uitgaat van co-creatie en verbindingen tussen partijen die dezelfde waarden delen. Scharmer noemt dit ‘presencing’, hetgeen betekent dat die stappen genomen die ingegeven worden door een gezamenlijk vormgegeven toekomstvisie en waardenstelsel. Een dergelijke aanpak blijkt nog zeldzaam, en is zeker nog niet expliciet gemaakt bij de pilots. Daarin ligt de echte uitdaging van de Omgevingswet. Welke partijen zien dit zo en durven dit aan? De indruk is dat veel overheden de Omgevingswet vooral als een transformatievraagstuk zien en minder als een kans tot transitie, tot een paradigmawijziging.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 5

De verandering van het ruimtelijke domein is niet uniek. De verschuiving in rol len speelt al vele jaren bij de drie decentralisatie van de zorg en bij de privatisering van de cultuursector. De lessen die daar getrokken worden vormen een baken voor het ruimtelijk domein.

3. Omgevingswet; transformatievraagstukken voor mens en organisaties

De implementatievraagstukken gaan over het ‘wat’ en ‘hoe’. Implementatievraagstukken gaan over een transformatie3 van de bestaande kaders, normen en handelen van de partijen. Het succes hangt af van in hoeverre de ‘waarom’-vraag aan de orde is geweest en een wereldbeeld en gemeenschappelijke waarden tussen betrokkenen met elkaar overeenkomen. Als transformatie (wat en hoe) en transitie (waarom) met elkaar verbonden blijven, dan kan implementatie slagen. Die implementatie gaat over:

- Initiatiefnemers en participatie van belanghebbenden - Bestuur en Organisaties - Werkprocessen en omgevingsmanagement - Medewerkers - Informatie en ICT - Samenwerking in de keten

Initiatiefnemers en participatie Waar de overheid tot nu toe het exclusieve recht had, blijken externe partijen ook goed in staat om – bijvoorbeeld – zelf gebiedsvisies te ontwikkelen. In zulke gevallen is het voor overheden de kunst dit te herkennen, hen daartoe uit te nodigen, en hen zelfs de verantwoordelijkheid te laten dragen. Productieve participatie is gebaat bij een meer open houding en ontvankelijkheid van overheidsorganisaties en –professionals. Het opbouwen van een goede relatie, waarin vertrouwen en betrouwbaarheid, telkens zich zal moeten bewijzen zijn belangrijke omgangswaarden. Meerdere pilotprojecten wijzen dat uit.

Uit de praktijk, project Leiding over Noord, Rotterdam Goed luisteren en maatwerk leveren, zijn volgens haar de kernwoorden van omgevingsmanagement. ‘Je moet oprecht geïnteresseerd zijn in de ander. Goed luisteren, afspraken nakomen en geen trucje doen. Daarmee maak je het verschil.’ Zij kwam bijvoorbeeld in gesprek met een autodealer uit Vlaardingen, die maandenlang last zou krijgen van de werkzaamheden op zijn terrein. ‘Hij had daar nieuwe auto’s staan. Die mogen natuurlijk niet vies worden en moesten dus tijdelijk weg. Maar nieuwe auto’s mogen geen kilometers maken. Daarom hebben we niet alleen de huur van een tijdelijke opslagruimte vergoed, maar ook het transport van de auto’s daarnaartoe.’ Uiteindelijk werd op het hele tracé geen enkel bezwaar ingebracht tegen verleende vergunningen, meldt ze trots. Al kostte dat soms heel veel moeite. ‘Er was bijvoorbeeld een industriële partij waar­ mee we anderhalf jaar hebben onderhandeld voor we op zijn ter­ rein mochten. We moesten daar voor onze werkzaamheden zijn; er was geen alternatief.’

Bron: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Houd het eenvoudig met de Omgevingswet; successen en lessen uit de energiesector’. Participatieplanning blijkt veelal noodzakelijk om te voorkomen dat initiatiefnemers en betrokken partijen worden overvraagd, alsook dat participanten met een langzamere versnelling dreigen af te haken. Juiste, representatieve samenstelling voor participatie blijkt lastig. Overheden doen er goed

3 Het woord transformatie heeft over het algemeen te maken met het overgaan van de ene vorm in de andere

vorm, zonder per se het eigene van de vorm te wijzigen.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 6

aan om omgevingsmanagement stevig neer te zetten, of dat nu een omgevingsplan betreft of een gebiedsgerichte ontwikkeling van een particulier. ‘Geen zorgvuldig planning of proces kan tot (verdere) ongelijkheid in ruimtelijke kwaliteit leiden’, zo schrijft het SCP recent in Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel. Zij waarschuwt voor een stapeling van ongelijkheid dat wel als Mattheuseffect te boek staat: ‘Want wie heeft, dien zal gegeven worden, en hij zal overvloediglijk hebben; maar wie niet heeft, van dien zal genomen worden, ook dat hij heeft’. Zo’n effect zou in strijd zijn met het streven van de wet dat allen er voordeel van moeten hebben. Initiatiefnemers zullen in het omgevingsplan een veel breder instrument vinden dan het huidige bestemmingsplan. Het geeft alle regels voor de fysieke leefomgeving. Het is daarom van belang dat bedrijven al in het voortraject intensief betrokken zijn bij deze plannen. Er is meer ruimte voor lokale initiatieven, maar dat kan ook leiden tot verschillen tussen gemeenten en voor landelijk opererende bedrijven betekent dit dat iedere keer gekeken moet worden wat de geldende regels zijn voor de betreffende gemeente. Lokaal/regionaal kunnen er verschillen zijn door (andere invulling) lokale afwegingsruimte, met name voor hinderaspecten (vb. andere geur- en geluideisen binnen de gestelde kaders). Door de verschuiving van vergunningplicht naar algemene regels hoeft voor veel activiteiten geen vergunning meer te worden aangevraagd. De activiteit moet voldoen aan de algemene regels, zoals bouwactiviteiten, brandveilig gebruik, lozingsactiviteiten en activiteiten nabij waterstaatswerken, hoofdspoorwegen en rijkswegen. Voor 70.000 milieubelastende activiteiten gelden straks geen rijksregels meer. Een gemeente kan op grond van lokale gevolgen bepalen of milieuregels nodig zijn. Het wordt eenvoudiger vergunningen aan te vragen: 1 aanvraag, 1 loket en 1 besluit. De keerzijde is dat meer onzekerheid over wat mag nu wel/niet (niet meer in vergunning vastgelegd) en vereist meer eigen verantwoordelijkheid en ook kennis over wat wel/niet mag en onder welke voorwaarden. De wetgever verwacht ook dat de kennis bij bedrijf aanwezig is. De kunst is voor de overheid om niet terug te vallen in ‘oud gedrag’ en bij interpretatieruimte per geval zelf invulling te geven aan die ruimte. Willekeur ligt dan om de loer. De kunst is om terughoudendheid te tonen en gedragsregels te vragen van de initiatiefnemers. Bedrijven vragen vergunningen zoveel mogelijk integraal aan. Dit vraagt een andere voorbereiding voor initiatiefnemers. De Omgevingswet gaat uit van grotere eigen verantwoordelijkheid en meer kennis over wat er wel niet mag. Daarnaast wordt verwacht dat burgers en bedrijven zelf hun verantwoordelijkheid nemen, door belanghebbenden te informeren over hun initiatieven. Dit vraagt om goede verhouding met omgeving: actief relatiebeheer met omgeving als onderdeel verandering houding, tijdig betrekken omgeving bij plannen en initiatieven. Vaardigheden waarop meer dan voorheen een beroep op wordt gedaan zijn: participatie in decentrale planvorming en interactie omgeving. Bestuur en Organisaties De Omgevingswet biedt volksvertegenwoordigers en besturen een kans om een andere balans te creëren tussen ‘ja, mits’ en ‘nee, tenzij’, meer met globale kaders en algemene regels te werken en meer vertrouwen te hebben in maatschappelijke verantwoordelijkheid bij burgers, ondernemers en bedrijven. Die ruimte schept ook de noodzaak om de eigen rol van besluitvormend, toetsend, toezichthoudend en handhavend orgaan te herzien. Zien zij deze kans ook zo? Zijn besturen, raden en staten bereid om de lokale afwegingsruimte te vergroten met globale kaders te stellen en toepassing meer maatwerkvoorschriften, en bij besluitvorming meer te vertrouwen op goed gedrag en niet alsnog activiteitenvereisten te stellen? Zijn besturen bereid de eigen organisatie daarop in te richten die

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 7

initiatiefnemers faciliteert, werkt in de geest van co-creatie en tegelijkertijd de grenzen aangeeft waar algemeen belang, draagvlak en rechtsgelijkheid geborgd moet worden, zonder te vervallen in overmatige regelgeving en inrichtingsvereisten? Zijn besturen bereid de organisatie daarop aan te passen en transformatie in werkprocessen, samenwerking, cultuur en gedrag mogelijk te maken en daarop te sturen? Waar overheden in pilots deelnemen, koploper zijn, worden aansprekende voorbeelden van participatieve, innovatieve en co-creatieve projecten gedeeld en beschreven. De Crisis- en Herstelwet boden daarvoor de mogelijkheden. De opstellers van de Omgevingswet hebben door het ruime gebruik van Crisis- en Herstelwet ook redenen gezien voor voldoende draagvlak en tempo houden. Bij een groter deel van de publieke sector in het ruimtelijk domein is er beperkte aandacht voor deze kansen. De aandacht van politiek en bestuur is veelal opgeëist door de drie decentralisatie, economische recessie, bezuinigingen en krimp in de organisaties. Met het opveren van de economie en het langzamerhand bestendigen van de drie decentralisatie, en een korte tijd van voorbereiding, is het zaak dat volksvertegenwoordigers en besturen zich uitspreken over de wens voor een transitie en een veranderambitie. Het opstellen van een verplichte omgevingsvisie en omgevingsplan is een vertaling van die wens. Organisaties De belangrijkste les die uit de drie centralisaties die kan gelden voor de organisatorische transformatie wordt samengevat door Arno van Kempen, wethouder in de gemeente Teylingen:

‘Echt op tijd gaan voorbereiden, anders loop je achter de feiten aan. Als je wilt dat de ambtelijke dienst in 2018 integraal is, moet je bedenken hoe je dat wilt doen. Maar ook de cultuur: wat voor medewerkers heb je nodig? Een generalist Omgevingswet is iemand anders dan een specialist volkshuisvesting. Daar moet je het aanname- en opleidingsbeleid op aanpassen.’

‘Integraal werken’ komt daarbij telkens weer boven drijven als sleutelwoord:

- Samenwerking met initiatiefnemers, zoals burgers, ondernemers en bedrijven die in samenspraak met de overheid willen bepalen wat de mogelijkheden en beperkingen zijn om tot een haalbaar voorstel of project te komen. Maar vooral om aan de voorkant de gedeeld waarden en doelstelling van ontwikkeling te verkennen en deze vastleggen als kompas voor de ontwikkelingskoers. Dit vraagt om gesprekspartners die de wensen integraal kunnen begrijpen, de taal heeft leren spreken, de veelzijdigheid bij de haalbaarheidsvragen en beschikbare afwegingsruimte kan inschatten en deze weet duiden. Maar tegelijkertijd ook aangeven waar de grenzen liggen van het mogelijke en welke andere rollen van de overheid verwacht kunnen worden (toezicht, handhaving). Overheden zullen de rol als mediator vaker vervullen. Initiatiefnemer en belanghebbende zullen algemene regels mogelijk verschillende interpreteren en vervolgens bij de overheid aankloppen. Accountmanagement kan hiervoor een geschikte vorm zijn. Ook zal de dienstverlenende rol naar initiatiefnemers anders geregeld worden. Dit betekent niet een controlerende rol op vergunningen, maar een grotere rol voor het Klanten Contact Centrum en eventueel accountmanagers om initiatiefnemers te adviseren wat kan en mag.

- Samenwerking tussen beleidssectoren binnen de overheid (ruimtelijke ontwikkeling, bouwen, milieu, wonen, economie, monumentenzorg, bodem, natuur, etc.) om aan de voorkant van initiatieven alle relevante informatie en kennis integraal op tafel te brengen.

- Samenwerking tussen overheden (horizontaal en verticaal) om bij complexe initiatieven voldoende beleidsaspecten integraal in beeld te hebben bij haalbaarheid vraagstukken van initiatiefnemers. Gemeenten, provincies, waterschappen en omgevingsdiensten zijn voor de hand liggende partijen.

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 8

Of dit om een andere inrichting van de structuur uw organisatie is de vraag. Er is terughoudendheid om verandering te benoemen als een organisatorische kwestie. Het gaat in de optiek van de pilot overheden meer over het omvormen van ingesleten werkwijzen binnen organisaties en het optimaliseren van de condities voor cultuurverandering. Onder meer door het bieden van ruimte voor zelforganiserende kwaliteiten, het geven van vertrouwen en het permanent leggen van verbindingen tussen betrokken partijen. De noodzaak voor integraal werken, lijkt meer te vragen om flexibele en vraaggerichte samenstellingen van gesprekpartners en deskundigen. Zaakgericht werken sluit nauw aan bij deze vormen van integraal werken. De vraag is wel of bestaande organisatiestructuren en werkroutines deze werkvormen faciliteren dan wel kunnen belemmeren. De rol van ‘frontoffice’ heeft een veelomvattende betekenis; van beantwoorden van enkelvoudige vragen, tot het onderkennen dat overleggen waarin meerdere informatie- en adviesbronnen geraadpleegd moeten worden, van belang zijn. Wanneer wateraspecten, of toezicht en handhaving aan de orde is, dan zijn waterschappen en omgevingsdiensten een logische gesprekpartner. Deze overleggen organiseren, regisseren en bewaken gaat een grotere rol spelen. Bij implementatie van initiatieven speelt dezelfde flexibele en vraaggerichte aanpak. Dit kan zijn bij het opstellen van een omgevingsvisie of omgevingsplan met partijen, maar ook bij de voorbereiding van de realisatie van een windmolenpark aan de rand van de stadsrand. De ene keer is de overheid initiatiefnemer, in een ander geval een particuliere partij. Een omgevingsvisie – bijvoorbeeld – vraagt om een andere werkwijze met meer participatie en co-creatie en daarmee om andere competenties en vaardigheden. De overheid doet er goed aan deze transities nu voor te bereiden en daar kwartiermakers of programmamanagers voor te benoemen die de beleidsmatige en organisatorische veranderingen in kaart brengt en voorbereidt. In een toenemend aantal publieke organisaties is dat al het geval. Het bepalen van de routekaart is per publieke organisatie verschillend maar in het vinden van de juiste aanpak is een gedeelde opgave die verrijkt kan worden door elkaar te bevragen en ervaringen te delen. De uitwisseling tussen kwartiermakers en programmamanagers is daarbij nog maar beperkt. Werkprocessen De grootste impact van de Omgevingswet wordt – volgens de publieke koplopers – verwacht in de aanpassing van werkprocessen, vooral in de ketensamenwerking en als gevolg van de digitalisering. Volgens betrokkenen stelt de Omgevingswet hoge eisen aan de manier waarop organisaties in ketens samenwerken. Dat begint al bij de wijze waarop de interactie met de samenleving wordt ingevuld: meer oplossingsgericht vanuit dienstverlening en minder toetsend vanuit bevoegd gezag. Op korte termijn zal er een grote behoefte blijven aan advisering van burgers en bedrijven. In de ketensamenwerking tussen organisaties zal de verandering naar één bevoegd gezag, meer coördinatie achter één overheidsloket, etc. naar goede werkverbanden, afstemming, uniforme zaakgerichte werkwijzen en informatiestromen verlangen. Zeker bij overstijgende en meer comple xe aanvragen, is ketensamenwerking cruciaal. Dit geldt bij ketentoezicht, ketenhandhaving (als een partij het milieuprobleem niet zelfstandig kan oplossen) en ook bij besluitvorming van regels en vergunningen. De aandacht zal verschuiven van vergunningverlening naar de voorkant (de planvormingsfase) en de achterkant van het proces (toezicht en handhaving). Veel publieke organisatie staan aan het begin van het aanpassen van interne werkprocessen op de Omgevingswet. De veranderingen in de werkprocessen kosten inspanningen met een uitkomst waarvan verwacht wordt dat deze kostenbesparend zal zijn. De verwachting is dat er straks minder vergunningen

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 9

komen, en daardoor beperkte kostendragers voor de planvormingsfase, vergunningen, toezicht en handhaving. De kosten gaan voor de baten uit, geldt ook in deze transformatie.

Medewerkers en omgevingsmanagement De implementatie van de Omgevingswet gaat vooral om een cultuurverandering, zo wordt door velen gezegd. Een verandering van een organisatiecultuur heeft pas een fundament als publieke organisaties doordrongen zijn van de wijzigingen in het wereldbeeld en de omgangswaarden. Dit geldt voor volksvertegenwoordigers als voor uitvoerende medewerkers bij toezicht e n handhaving. Het vraagt om mensen die met een bredere scope kunnen opereren en gebruik maken van andere competenties. Hierbij geldt:

• Breder kennisniveau: de Omgevingswet gaat uit van eenzelfde informatiepositie voor initiatiefnemers, belanghebbenden en ambtenaren. Dit betekent dat mensen beter geïnformeerd bij de overheid kunnen komen en stelt hogere kwaliteitseisen aan het kennisniveau van medewerkers • Omscholing: met de komst van de Omgevingswet verschuift een deel van de activiteiten binnen de overheid, bijvoorbeeld van vergunningverlening naar het meer aan de voorkant meedenken met initiatiefnemers en handhaving. Diverse medewerkers zullen moeten worden omgeschoold • Cultuuromslag: voor toezicht en handhaving verwacht men meer de toets achteraf dan vooraf en er komen meer mogelijkheden voor gelijkwaardige maatregelen. Daardoor is er meer kennis nodig bij toezicht en handhaving. Deels zal een verschuiving plaatsvinden van kennis die al in de organisatie aanwezig is.

Over het geheel betekent dit dat, terwijl de deskundigheid in stand gehouden wordt op de verschillende disciplines, medewerkers meer in contact zijn met interne en vooral externe gesprekspartners. Het kennen en begrijpen van andere beleidssectoren en afwegingen, kunnen werken in een samenwerkingsketen, het luisteren en begrijpen van initiatiefnemers, het kunnen denken in termen van ‘ja, mits’ en het kunnen bijdragen aan het opstell en van algemene regels, zijn aanvullende vaardigheden.

Informatiemanagement en ICT Goede communicatie is een voorwaarde voor het succes van het nieuwe omgevingsbestel. Dit vraagt om duidelijkheid over doelstellingen, beschikbaarheid van informatie en aanwezigheid van kritische waarheidsvinding. Er ligt een taak voor de overheid zelf helder te communiceren en andere spelers in de fysieke omgeving daartoe aan te zetten of te verplichten.

‘De antennes van overheden dienen zo afgesteld te zijn dat burgers zich tijdig kunnen laten horen en dat ze zich gehoord voelen’ (SCP, 2016).

Door de verbreding van het werkdomein is een overzicht van informatie en deskundigheid binnen e n buiten de organisatie van groot belang. Het onderkennen van een informatiebehoefte, het weten te koppelen van deskundigheid aan organisaties en personen zal vaker nodig zijn. Dit geldt bij de gesprekken met initiatiefnemers, bij adviezen aan besturen en bij afstemming met partners in de keten. Toegang tot en inzicht in deze kennisbronnen van betrokken partijen vraagt een stuk organisatie en infrastructuur, waar en hoe dan ook. De digitalisering is een belangrijk onderdeel van de stelselherziening, maar ook als een complexe en grote uitdaging met risico’s en kosten. Het goed regelen van het digitale stelsel is een belangrijke randvoorwaarde om de Omgevingswet goed te laten landen. Deze omvat onder andere (Tweede verkennend onderzoek naar de impact van de Omgevingswet, 3 november 2015):

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 10

• Zelfde informatiepositie: bevoegd gezag, initiatiefnemer en belanghebbende hebben straks eenzelfde informatiepositie. Overheden moeten hun informatie uit lokale systemen automatisch kunnen uitwisselen met de laan • Standaardisatie: standaarden (o.a. semantiek en techniek) zijn nodig voor versnelling van digitalisering en kostenreductie. Gemeenten maken hiervan gebruik in hun systemen en processen en zijn hierdoor aangesloten op de landelijke voorzieningen (OLO, AIM en ruimtelijkeplannen.nl) • Zaakgericht werken: in de keten is van groot belang. Als gemeente zou je in 2019 zaakgericht moeten kunnen werken om de baten te realiseren • Kwaliteit gegevenshuishouding: door sterker in te zetten op algemene regels i .p.v. vergunningplicht vervalt de inwinning van gegevens over wijzigingen in de leefomgeving. Dit heeft gevolgen voor o.a. de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG). Voor de overheid ligt er een taak om de kwaliteit van de registraties te borgen • Locatiegegevens en coördinaten: de informatie voor initiatiefnemers en belanghebbenden zal straks met één klik op de kaart inzichtelijk moeten zijn. Hiervoor is het nodig dat locatiegegevens in alle zaken wordt meegenomen

Het creëren van goede informatiehuizen die voor verschillende informatievragers (intern en extern) toegankelijk en begrijpelijk is, zal een opgave zijn die samenhangt met de Omgevingswet. De koplopers hebben zich tot nu toe gericht op de beleidskaders, de betekenis van afwegingsruimte en het uitwisselen van participatieve werkvormen. De behoefte aan een adequate ICT-infrastructuur is evident. De voorbereidingen evenwel staan nog in de kinderschoenen voor wat de Omgevingswet zal vragen. Gezien de lange voorbereidingstijd voor het aanpassen van deze infrastructuur is 2019 ook zeer dichtbij.

4. Ervaringen tot nu toe. Met de ondersteuning van het ministerie van Infrastructuur en Milieu zijn 9 pilotgemeeenten van start gegaan om te experimenteren met de omgevingsvisie, een van de nieuwe instrumenten uit de Omgevingswet. De experimenten laten zien dat het werken in de geest van de Omgevingswet nog een flink aantal hindernissen kent. De cultuurverandering om over te stappen van sectoraal naar integraal werken, lijkt een van de lastigste opgaven. “Het bewustzijn over nut en noodzaak van cultuurverandering is groot, maar processen worden als ingewikkelder ervaren dan voorheen”, staat in het rapport . “Er is in het algemeen weinig optimisme dat cultuurverandering daadwerkelijk lukt binnen enkele jaren. En het komt dan ook geregeld voor dat de interne betrokkenheid bij (de start van) een omgevingsvisie matig is.” Sectoraal denken en handelen is een hardnekkige belemmering voor integraliteit, is een andere constatering in de analyse. De wens om integraal te gaan werken zal een andere houding vragen van overheidsorganisaties en –professionals maar blijkt nog niet (overal) haalbaar in de pilots. Zo is er de moeizame verhouding tussen een integrale omgevingsvisie en bestaande, nog steeds geldende sectorale beleidsnota’s. Welke prevaleert, vragen de gemeenten zich af? “Ook werkt de toedeling van middelen en aansturing van medewerkers via sectorale beleidsafdelingen of het labelen van financiële middelen uit bestaande programma’s uit andere bestuurslagen integraliteit tegen.” Ook is de worsteling met participatie een van de leerervaringen. “Wie wel en wie (nog) niet gevraagd wordt om te participeren (en waarom niet), blijkt een voortdurende vraag. Dat geldt ook voor de toegankelijkheid van lopende participatieprocessen voor nieuwe toetreders. De mate waarin een representatieve afspiegeling van de bevolking noodzakelijk is voor een zorgvuldig en productief

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 11

participatieproces is een worsteling. Dat geldt ook voor het (beter) betrekken van ‘atypische groepen’, zoals jongeren, lager opgeleiden en allochtone Nederlanders.” Toch is er een positief beeld over het traject van de pilots omgevingsvisie. Een pilotstatus geeft energie en werkt als katalysator. Wel vinden de deelnemers het pilottraject te kort. Ze willen graag verder met de experimenten en hebben nog steeds behoefte aan coaching (Tweede verkennend onderzoek naar de impact van de Omgevingswet, 3 november 2015) .

5. Omgevingswet; implementatiestrategie voor mens en organisaties ‘Begin met het einde voor ogen’, stelde Stephen Covey als je succesvol wilt zijn. Dit geldt ook voor de implementatie van de Omgevingswet. Overheden zijn aan zet om die handschoen op te pakken. Zij die de implementatie als een transitievraagstuk zien, hebben de meeste kans het ruimtelijke domein een flinke impuls te geven. De volgende strategieën zouden daarbij passen:

1. Ga in gesprek met de maatschappelijke partijen en ketenpartners, onderzoek de bereidheid en mogelijkheid om deel te nemen aan participatieve ruimtelijke ontwikkeling. Ontdek gemeenschappelijke waarden en leg deze met elkaar vast. Stel de eigen rol en inbreng in ruimtelijke domein ter discussie, ben bereid een stap terug te doen en heb vertrouwen in de maatschappelijke partners.

2. Behoudt deze esprit van samenwerking in een netwerk voor het opstellen van een ontwikkelingsvisie, omgevingsplannen en omgevingswaarden. Zonder een dergelijk kader vervalt de implementatie tot een omzetttingsvraagstuk waarin veel bij het oude zal blijven.

3. Creëer kaders en stuur organisaties aan om te werken vanuit het transitiedenken, vanuit het gedeelde wereldbeeld en de omgangswaarden. Schep voldoende veranderkracht in de organisatie, op sleutelposities en met voldoende gezag.

4. Investeer in de medewerkers en leidinggevenden die hierin een sleutelrol zullen vervullen, zowel bij de implementatie als bij de uitvoering. Maatschappelijke oriëntatie, generieke kennis, het vermogen om te kunnen schakelen en integraal kunnen denken en werken, zijn van belang. Wanneer er voldoende ‘kritische massa’ bestaat, zijn transitievraagstukken van omgevingsmanagement, werkprocessen, informatiemanagement, ICT-infrastructuur, haalbaar, hoe complex ook.

5. Wacht niet met de transformatiestappen van omgevingsmanagement, werkprocessen, informatiemanagement en ICT-infrastructuur. Er zijn genoeg ervaringen opgedaan om de juiste stappen te nemen. Doe dit vooral met de ketenpartners om kansen van standaardisatie en uniforme zaakgerichte werkwijzen te bevorderen.

Gebruikte bronnen: - Don Edward Beck en Christopher C. Cowan, Spiral dynamics; waarden, leiderschap en veranderingen in een dynamisch model, Uitgeverij Altamira, 2004 - Binnenlands Bestuur, Weinig optimisme cultuurverandering Omgevingswet, Saskia Buitelaar, 26 jan 2016 - Binnenlands Bestuur, Vier lessen van de 3D’s voor de Omgevingswet; Vier lessen volgens adviesbureau Berenschot, Saskia Buitelaar 20 nov 2015 - Binnenlands Bestuur, RLI: afwegingsruimte gemeente niet goed in de Omgevingswet, Saskia Buitelaar 03 dec 2015 - Stephen Covey, De zeven eigenschappen van effectief leiderschap, Business Contact, 1989 - Loorbach, D.A, & Rotmans, J., ‘Transities & transitiemanagement: Oorsprong, status en toekomst’, Drift - Dutch Research Institute for Transitions, 2012 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Tweede verkennend onderzoek naar de impact van de Omgevingswet, 3 november 2015

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 12

- Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Houd het eenvoudig met de Omgevingswet; successen en lessen uit de energiesector’, 2015 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Eindrapport Pilots omgevingsvisie | 4 januari 2016 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Verslag Congres Omgevingswet, december 2015 - Omgevingswetportaal, 7x Bestuurders aan zet, De Omgevingswet vraagt nu actie, Online publicatie, januari 2016 - C. Otto Scharmer, Theorie U; leiding vanuit de toekomst die zich aandient, Uitgeverij Christofoor, 2009 - SCP, Niet buiten de burger rekenen! Over randvoorwaarden voor burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel, januari 2016. - Nieuwsberichten 2015-2016, http://www.omgevingswetportaal.nl/actueel/nieuws - Jan Willem Zeelenberg, Wisselende Wereldbeelden, https://www.youtube.com/watch?v=uS39InIbHLo#action=share), 30 september 2014

Impact Omgevingswet op mensen en organisaties; een overzicht en de uitdagingen 13

Bijlage: Zes instrumenten