1

De Omgevingswet zet een speelveld uit voor duurzame ontwikkeling

maar waar staan de piketpalen?

1 Inleiding Ze wordt de kroon op een wetsherziening zonder weerga: de Omgevingswet. De bonte verzameling

wet- en regelgeving over de fysieke leefomgeving komt in één wet met één speerpunt. Het

voorontwerp van de wet draaide “met oog voor duurzame ontwikkeling”1 nog om de hete brij heen

maar in de ontwerpversie staat vastberaden “met het oog op duurzame ontwikkeling”.2 Dat schept

verwachtingen. Wordt duurzame ontwikkeling werkelijkheid als de Omgevingswet eenmaal is

vastgesteld? Of is dat een te simpele voorstelling van zaken?

Sander van ‘t Foort en Julian Kevelam gingen in het vorige nummer van het Tijdschrift voor

Omgevingsrecht na in hoeverre de Omgevingswet duurzaamheidsbelangen waarborgt.3 Dit artikel

gaat hier nader op in. Dit artikel ‘proeft’ welke normatieve, oftewel prescriptieve kracht het

wetsvoorstel aan duurzame ontwikkeling geeft. De centrale probleemstelling is: versterkt de

Omgevingswet de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling?

Achtereenvolgens komen aan bod:

1. waar gaat duurzame ontwikkeling over?;

2. welke normatieve kracht heeft het begrip duurzame ontwikkeling?;

3. welke normatieve kracht geeft de ontwerp-Omgevingswet aan duurzame ontwikkeling?;

4. hoe kan de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling verder worden versterkt?

Deze bijdrage is descriptief van aard. Er is een kwalitatieve analyse gemaakt van primaire

rechtsbronnen van duurzame ontwikkeling, waaronder verklaringen van de Verenigde Naties over

duurzame ontwikkeling en verdragsteksten van de Europese Unie. Daarnaast is het wetsontwerp van

de Omgevingswet geraadpleegd dat op 17 juni 2014 aan de Tweede Kamer is voorgelegd.

Het verrichte onderzoek vormt de basis voor een proefschrift over de mogelijkheden van het

vernieuwde omgevingsrecht om duurzame ontwikkeling te bevorderen.4 Dit artikel over de juridische

achtergrond en de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling dient als aanknopingspunt voor het

1 Zie de Toetsversie van de Concept-Omgevingswet van 8 februari 2013, p. 6.

2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2, Aanhef en Artikel 1.3. 3 Foort, S. van ’t en J. Kevelam, Het waarborgen van duurzaamheid in de Omgevingswet, Tijdschrift voor

Omgevingsrecht, Den Haag Boom Juridische Uitgevers, 2015, 1. 4 De auteur is zelfstandig onderzoeker-adviseur onder de bedrijfsnaam Improofit MVO-Consult en

buitenpromovendus via de Open Universiteit ( Zie voor verder informatie www.Improofit.com). Hij dankt prof. dr. Frans Tonnaer van de Open Universiteit en prof. mr. dr. Michiel Heldeweg van de Universiteit Twente voor de adviezen die zij als respectievelijk promotor en copromotor van zijn proefschrift ten behoeve van dit artikel hebben gegeven. Het onderzoek wordt medegefinancierd en begeleid door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Interprovinciaal Overleg en begeleid vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen. De auteur dankt deze organisaties hiervoor. Daarnaast dankt hij de medewerkers van het Tijdschrift voor Omgevingsrecht voor haar redactionele opmerkingen en voor de publicatie van dit artikel.

2

verdere proefschrift. Het bevat geen uitspraken over de effectiviteit van de juridische handvatten van

de ontwerp-Omgevingswet voor duurzame ontwikkeling.

2 Waar gaat duurzame ontwikkeling over?

2.1 Waar komt het begrip duurzame ontwikkeling vandaan? Nu de regering voorstelt duurzame ontwikkeling centraal te stellen in het Nederlandse

omgevingsrecht, lijkt het zinvol nog eens na te gaan waar het begrip vandaan komt. Als bron van het

begrip duurzame ontwikkeling wordt vaak het eindrapport Our Common Future van de World

Commission on Economic Development (commissie Brundtland) aan de Verenigde Naties uit 1987

genoemd. Hoewel de commissie Brundtland het begrip duurzame ontwikkeling de wind in de zeilen

gaf, werd dit begrip niet door haar ‘uitgevonden’.

“Vanaf het midden van de jaren ’70 duikt het begrip [‘duurzame ontwikkeling’] op in het politieke en

enkele jaren later zelfs volkenrechtelijke taalgebruik.”5 Dit is te relateren aan de toenemende invloed

van de milieubeweging in de jaren ’60 en ‘70 van de 20e eeuw,6 met name sinds de ‘wake-up call’ van

het rapport Grenzen aan de groei van de Club van Rome uit 1972.7 In het sterk gepolariseerde debat

over de grote problemen rond milieubescherming, economische groei en internationale verschillen

in economische ontwikkeling, bestond behoefte aan een integrerend concept, dat de mogelijkheid

bood vraagstukken in samenhang te bespreken. ‘Duurzame ontwikkeling’ voorzag hierin. De

Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling, "een ontwikkeling die aansluit op de behoeften van

het heden zonder het vermogen van toekomstige generaties om in hun eigen behoeften te voorzien

in gevaar te brengen”8 bleek politiek een ‘gouden greep’. De consensus over duurzame ontwikkeling

groeide. Vervolgens deed het begrip duurzame ontwikkeling zijn intrede in internationale

verklaringen, waaronder de VN-Verklaring van Rio de Janeiro in 1992. De ‘dwang’ die van het concept

duurzame ontwikkeling uitgaat om tot integratie en afstemming te komen, verklaart zijn opkomst en

is te zien als een kernkwaliteit.

2.2 Kanttekeningen bij het begrip duurzame ontwikkeling Niet iedereen was en is ingenomen met de toepassing van het begrip duurzame ontwikkeling. De

woorden natuur en milieu, noch economie komen in de Brundtland-definitie voor. Ze spreekt slechts

over ‘behoeften’ en over ‘mogelijkheden’ om in die behoeften te voorzien. Hierdoor werd de

Brundtland-definitie, onder andere door Pallemaerts, bestempeld als een “vage slogan zonder enige

duidelijke, algemeen aanvaarde materiële, laat staan juridische inhoud”.9

Critici als Pallemaerts stellen dat het begrip duurzame ontwikkeling het milieu ondergeschikt maakt

aan economische overwegingen. Vanuit een ecologisch gezichtspunt wordt duurzame ontwikkeling

5 Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek

discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995-4, p. 76. 6 Teunissen, J.M.H.F. Handboek milieurecht, 2010, p.2.

7 Het rapport Grenzen aan de Groei (Meadows, D. The Limits to growth, a global challenge Massachusetts Institute of Technology, 1972) maakte duidelijk dat als de trend van economische groei zich ongewijzigd zou voortzetten, de wereld binnen enkele decennia te kampen zou krijgen met zware milieuvervuiling en uitputting van grondstoffen. Toekomstige generaties zouden hier ernstige hinder van ondervinden. 8 VN-commissie Brundtland, Our Common Future World Commission on Environment and Development 1987 . 9 Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek

discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995, 4, p. 76.

3

uitgelegd als een concept voor milieubehoud, met milieu als randvoorwaarde voor economische

ontwikkeling. Het wordt echter ook uitgelegd als een concept voor economische groei, waarbij milieu

de ‘duurzame ontwikkeling van de economie’ niet mag hinderen. ‘Duurzame ontwikkeling’ wordt

daarbij opgevat als ‘voortgaande ontwikkeling’, waarbij economische groei als een randvoorwaarde

voor milieubehoud geldt. “Op die manier verhult de ideologie van de ‘duurzame ontwikkeling’ het

zeer reële conflict tussen de dominante visie op economische ontwikkeling en de eisen van het

milieubehoud, en wordt de economische rationaliteit als het ware ecologisch gelegitimeerd.”10

De kracht van het begrip duurzame ontwikkeling is ook zijn zwakte. Duurzame ontwikkeling gaat over

‘alles’ wat mensen nodig hebben of nodig achten om in behoeften te voorzien. Enerzijds brengt het

door zijn veelomvattendheid aanhangers van tegengestelde overtuigingen in één kamp. Anderzijds

biedt het zoveel ruimte voor nadere invulling dat het op een hoog abstractieniveau dreigt te blijven

‘hangen’ en in concrete situaties weinig richting geeft aan de te volgen koers.

2.3 Hoe actueel is het vraagstuk van duurzame ontwikkeling? Ondanks de opmars van het begrip duurzame ontwikkeling zijn de problemen waarvoor het een

oplossing beoogt te bieden nog geenszins opgelost. De relaties tussen economische, sociale en

ecologische aspecten zijn met de schaalvergroting van economische processen (globalisering) steeds

complexer geworden. Daarmee is ook het vinden van oplossingen ingewikkelder geworden. Op

lagere schaalniveaus zijn er verbeteringen in bijvoorbeeld de kwaliteit van het milieu en

leefomstandigheden tot stand gebracht, wat voor Nederland bijvoorbeeld blijkt uit de Balans van de

Leefomgeving 2014 van het Planbureau voor de Leefomgeving.11 Op mondiale schaal zijn er echter

grote verschillen in leefomstandigheden en milieukwaliteit. Daarnaast is de mondiale kwaliteit van

het milieu (o.a. klimaatverandering en verminderde biodiversiteit) verslechterd.12 Het is steeds

duidelijker geworden dat de problematiek die door duurzame ontwikkeling dient te worden opgelost

de context van het ‘hier en nu’ overstijgt.

Er bestaat brede maatschappelijke aandacht voor duurzame ontwikkeling in wetenschap, politiek,

bedrijfsleven, overheid, journalistiek, internet, social media, religie, etcetera. Velen spannen zich

persoonlijk in om er invulling aan te geven, bijvoorbeeld in de vorm van consumentengedrag, aanbod

van nieuwe duurzame producten en persoonlijke keuzes. In de achterliggende jaren is er een scala

aan concepten en instrumenten ontwikkeld om duurzame ontwikkeling nader in te vullen,

waaronder circulaire economie, Cradle to cradle, CO-2 prestatieladder, ISO 26000, en instrumenten

op sectorniveau, zoals energieneutraal bouwen en passief bouwen in de bouwsector. Op Google

krijgt ‘duurzame ontwikkeling’ ca. 789.000 ‘hits’, ‘sustainable development’ 73.000.000 en

Nachhaltigkeit 13.000.000.13 Het belang van de aandacht voor duurzame ontwikkeling is

10

Pallemaerts, M. De opkomst van het begrip ‘duurzame ontwikkeling’ in het internationaal juridisch en politiek discours, een conceptuele revolutie, in: Recht en kritiek 21, 1995, 4, p. 76. 11 Gerwen, O. van, et al., Balans van de leefomgeving 2014, de toekomst is nu, Planbureau voor de Leefomgeving met medewerking van Wageningen UR, Den Haag, 2014, p.18. 12 “Extrapolations for a range of indicators suggest that based on current trends, pressures on biodiversity will continue to increase at least until 2020, and that the status of biodiversity will continue to decline. This is despite the fact that society’s responses to the loss of biodiversity are increasing dramatically, and based on national plans and commitments are expected to continue to increase for the remainder of this decade”.in: Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2014), Global Biodiversity Outlook 4 — Summary and Conclusions, Montréal, p.3. 13 Zoek op duurzame ontwikkeling, sustainable development, Nachaltigkeit (online 19 maart 2015).

4

wetenschappelijk gestaafd, bijvoorbeeld door onderzoek in het kader van de Monitor Duurzaam

Nederland. Uit de Monitor Duurzaam Nederland 2014 blijkt “dat de kwaliteit van leven in Nederland

hoog is, maar dat deze kwaliteit deels ten koste gaat van toekomstige generaties en gepaard gaat

met een intering op natuurlijk kapitaal, met name in de ontwikkelingslanden”.14

3 Welke normatieve kracht heeft het begrip duurzame

ontwikkeling?

3.1 Normatieve betekenis van duurzame ontwikkeling volgens

Brundtland De Brundtland-definitie geeft uitdrukking aan de ethiek van duurzame ontwikkeling. Uit deze

definitie komt expliciet het –als eerste grondbeginsel van het recht op te vatten- ‘non-

laedensbeginsel’ naar voren, volgens de door Tonnaer gehanteerde indeling. Dit beginsel, een

rechtvaardigheidseis, houdt in dat “dat individueel bestaansniveau van de één niet ten koste van dat

van de ander wordt gerealiseerd”.15

De Brundtland-definitie noemt begrippen als natuur en milieu niet maar stelt impliciet het

ecologische vraagstuk aan de orde. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)

kende onder verwijzing naar de Brundtland-definitie de volgende normatieve betekenis toe aan het

begrip duurzame ontwikkeling: “De indringende boodschap is dat handelingen die onherstelbare

milieuschade aanrichten moeten worden nagelaten, dat vernieuwbare voorraden niet moeten

worden verbruikt voorbij hun regeneratievermogen, dat van niet-vernieuwbare voorraden

voldoende moet worden overgelaten voor komende generaties en dat de biodiversiteit intact moet

worden gelaten.”16

3.2 Normatieve kracht van duurzame ontwikkeling in het internationale

recht De ondertekening in VN-verband van de Verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling

(hierna de Verklaring van Rio) op 14 juni 1992 door vertegenwoordigers van 179 staten, verhief

duurzame ontwikkeling tot een internationaal rechtsbeginsel. De Verklaring van Rio concretiseert het

begrip duurzame ontwikkeling naar 27 ‘beginselen van duurzame ontwikkeling’.17 Ze bevat geen

expliciete verwijzing naar de Brundtland-definitie. Wel geven de beginselen van de Verklaring van Rio

uitdrukking aan de intra- en intergenerationele rechtvaardigheid, het ‘handelsmerk’ van de

Brundtland-definitie.18

14 Centraal bureau voor de statistiek, Monitor duurzaam Nederland 2014, indicatorenrapport. Den Haag, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2014, p. 3. 15 Tonnaer, F.P.C.L., Ieder het zijne, Over de realisering van rechtvaardigheid, Paradigma Media Advies, 2007, p. 117. 16 Bouma, J. et al. Duurzame ontwikkeling, bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid, WRR-rapport nr. 62, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2001, p. 14. 17

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directoraat Generaal Internationale Samenwerking, juni 1993, Verklaring van Rio de Janeiro inzake Milieu en Ontwikkeling. 18 Bouma, J. et al., p.14. “De kracht van deze nieuwe waarde is immers dat wordt gewezen op de principiële lotsverbondenheid die er via het ecologisch substraat bestaat tussen arm en rijk, én tussen nu en later”.

5

Tezamen met de Verklaring van Rio is Agenda 21 vastgesteld.. Dit actieprogramma bevat een

uitgebreid pakket doelstellingen en maatregelen ter invulling van de afspraken in de Verklaring van

Rio. Deze gaan over onder andere (zie navolgend kader):

Mazijn et al. stellen: “Agenda 21 is voor de operationalisering van een vaag concept als duurzame

ontwikkeling goed gevuld”. 19

Staten kunnen niet juridisch worden gehouden aan de afspraken van de Verklaring van Rio en

Agenda 21. Vijf jaar na ‘Rio, ’tijdens de Rio + 5 top in New York in 1997, werd vastgesteld dat de

implementatie van de Agenda 21-afspraken achterbleef. Besloten werd dat “ieder land in de aanloop

naar de Rio + 10 top in 2002 een nationale strategie voor duurzame ontwikkeling moest opstellen”.20

Tijdens deze Rio + 10 top in Johannesburg zijn de afspraken uit Agenda 21 herbevestigd en

geconcretiseerd. Opnieuw tien jaar later, tijdens de Rio + 20 conferentie in 2012, wederom in Rio de

Janeiro, werd het streven naar een “groene economie”21 als afspraak toegevoegd. Bij elk van deze

vervolgtoppen is echter vastgesteld dat de implementatie achterbleef bij de afspraken.

Bij aanvang van het nieuwe milennium in 2000 vond ,als ‘tussentop’, in New York de Milenniumtop

plaats. Hierbij is de Milennium Declaration opgesteld.22 Deze vat de Verklaring van Rio en Agenda 21

kernachtig samen. De Milennium Declaration legt ‘vrijheid’, ‘gelijkheid’, ‘solidariteit’, ‘tolerantie’,

‘gedeelde verantwoordelijkheid’ en ‘respect for nature’ vast als ‘universele waarden en principes’.

Het beginsel ‘respect for nature’ formuleert duurzame ontwikkeling als een positieve opdracht aan

de ondertekenende overheden om met het oog op de intergenerationele rechtvaardigheid

ecologische waarden te beschermen en de huidige patronen van productie en consumptie te

veranderen.

“Respect for nature” is in de Milennium Declaration als volgt verwoord:

“Prudence must be shown in the management of all living species and natural resources, in

accordance with the precepts of sustainable development. Only in this way can the

19 B. Mazijn, Duurzame ontwikkeling meervoudig bekeken, over duurzame ontwikkeling, milieugebruiksruimte

en behoeften, in: Academia Press, Gent, 2000, p.7. 20

‘VN-top Johannesburg in 2002 knmi.nl/cms, (online publiek). 21 ‘The future we want, outcome document adopted at Rio + 20’, un.org ,(online 19 april 2015). 22 Ministerie van VROM, Ministerie van Buitenlandse Zaken, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Europa en Milieu, VN-top over duurzame ontwikkeling Johannesburg 2002, de uitkomsten in vogelvlucht, (zoek op rijksoverheid, bestanden) april 2003, p.10.

handelsliberalisatie, ontwikkelingshulp, verandering van consumptiepatronen, beïnvloeding van

demografische ontwikkelingen, gezondheidszorg, kwaliteit van menselijke nederzettingen, bestuur,

gebruik van grond- en hulpstoffen, landgebruik, tegengaan van ontbossing, tegengaan van

woestijnvorming, bescherming van ecosystemen in berggebieden, duurzame landbouw en

plattelandsontwikkeling, behoud van biologische diversiteit, milieuverantwoorde toepassing van

biotechnologie, van oceanen en zeeën, behoud van zoetwaterreserves, omgang met milieugevaarlijke

stoffen en afvalstoffen, versterking van de positie van achterstandsgroepen, non-gouvernementele

organisaties, lokaal bestuur, werknemers en vakbonden, bedrijfsleven, wetenschap, boeren, het

beschikbaar stellen van financiële middelen, educatie, internationale samenwerking en instellingen,

internationale juridische instrumenten en informatievoorziening.

6

immeasurable riches provided to us by nature be preserved and passed on to our

descendants. The current unsustainable patterns of production and consumption must be

changed in the interest of our future welfare and that of our descendants”.

Respect for nature is te beschouwen als een rechtvaardigheidseis waaraan ‘naar vermogen’ moet

worden voldaan om het gemeenschappelijke bestaansniveau te realiseren. Deze eis om naar

vermogen bij te dragen aan het gemeenschappelijke bestaansniveau is in de indeling van Tonnaer

het derde grondbeginsel van het recht.23

Toepassing van de beginselen uit de Verklaring van Rio, Agenda 21 en de Milennium Declaration

vindt plaats in een beleidsspoor en in een juridisch spoor.

In het beleidsspoor is breed gevolg gegeven aan de beleidsmatige vertaling van de afspraken uit de

Verklaring van Rio en Agenda 21. Er zijn legio programma’s, actieplannen, doelstellingen,

maatregelen en indicatoren op het gebied van duurzame ontwikkeling vastgesteld. Beleidsmatig is

een steeds sterker accent komen te liggen op het concept ‘groene groei’ (zie onderstaand kader).

In het juridische spoor is eveneens gevolg gegeven aan de VN-afspraken over duurzame

ontwikkeling. Doorgaans is het echter gebleven bij een vastlegging in rechtsbronnen die geen

rechtstreekse verplichtingen opleggen aan burgers. Voorbeelden zijn het Handvest van de

grondrechten van de Europese Unie, het VWEU en VEU-verdrag en nationale grondwetten. In artikel

11 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU-Verdrag) staat:

“De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en

uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het

bevorderen van duurzame ontwikkeling”.24

De ferme uitspraken over het belang van duurzame ontwikkeling in het VN- en EU-recht zijn niet

omgezet in een krachtige probleemaanpak. “Het (inter)nationale beleid is … niet succesvol in het

tegengaan van klimaatverandering, de aantasting van de mondiale biodiversiteit en beperking van

23

Tonnaer, F.P.C.L, p. 117. 24 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, p. 53. Artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt in iets andere bewoordingen: “Een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”.

De Europese Unie vertaalt in haar Lissabonstrategie duurzame ontwikkeling naar het economische concept

‘groene groei’. De Nederlandse Agenda duurzaamheid, met als ondertitel “een groene groeistrategie voor

Nederland” (vastgesteld in 2011 door het kabinet Rutte I) sluit hierbij aan. Groene groei impliceert een

economische ontwikkeling waaraan als eerste voorwaarde wordt gesteld dat er groei is en als tweede

voorwaarde dat deze groei ‘groen’ is. De voorwaarde ‘groei’ gaat verder dan de internationale afspraak

over het realiseren van een ‘green economy’ van de VN-conferentie over Duurzame Ontwikkeling van Rio

de Janeiro in 2012. ‘Groene groei’ legt evenals ‘duurzame ontwikkeling’ een verbinding tussen economie

en ecologie maar heeft exclusief betrekking op de relatie tussen ecologie en economie en is geen ethisch

begrip. ‘Groene groei’ is wel beleidsmatig toepasbaar maar niet juridisch. Anders dan ‘duurzame

ontwikkeling’ dwingt ‘groene groei’ niet tot vragen als: welke behoeften heeft de samenleving? en wat

betekent groei voor het milieu? Daarmee is het een ‘smaller’ begrip dan ‘duurzame ontwikkeling’.

7

het gebruik van schaarse grondstoffen”.25 Van een adequate implementatie van duurzame

ontwikkeling is geen sprake. “Stating that sustainable development plays an important role in EU

law” 26, concludeert van Hees: “that neither EU law nor EU policy clearly explains what the concept

means and how it must be put into practice”.27 Deze waarnemingen duiden op een beperkte

normatieve kracht van het begrip duurzame ontwikkeling in het internationale recht.

3.3 Normatieve kracht van duurzame ontwikkeling in het nationale recht Na de Verklaring van Rio uit 1992 koppelde de Nederlandse overheid het thema duurzame

ontwikkeling aan het thema milieu. Volgens art. 4.3 lid 1 van de Wet milieubeheer stelt de regering

elke 5 jaar een Nationaal Milieubeleidsplan vast, dat volgens art. 4.3 lid 2 van de Wet milieubeheer

“is gericht op een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder

daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun

behoeften te voorzien (de Brundtland-definitie)”. Ten tijde van de Rio + 10 top in Johannesburg in

2002 had Nederland net het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) vastgesteld, dat het

Nederlandse milieubeleid volledig in het perspectief plaatste van de internationale ontwikkeling van

het milieu op lange termijn.

De Nederlandse sectorale inbedding van duurzame ontwikkeling, die onder andere tot uiting kwam

in het NMP-4 sloot echter niet goed aan bij de internationale afspraken in het kader van Agenda 21.

Agenda 21 hanteert duurzame ontwikkeling als een breed overkoepelend beleidsthema. Tegen de in

VN-verband gemaakte afspraak heeft Nederland ter voorbereiding op ‘Johannesburg’ geen Agenda

21 strategie vastgesteld. “Nederland is niet verder gekomen dan een Verkenning”.28 29 Na de VN-top

in Johannesburg, op 16 juni 2003, stelde de Tweede Kamer het Actieprogramma Duurzame

Daadkracht vast als overkoepelende nationale duurzaamheidsstrategie. ‘Duurzame Daadkracht’ sloot

aan op het internationale beleid, onder andere op de EU strategie voor duurzame ontwikkeling,

vastgesteld door de Europese Raad in Göteborg op 15 en 16 juni 2001.30 Op ‘Duurzame Daadkracht’

volgde in 2008 de Kabinetsaanpak duurzame Ontwikkeling (KADO) en vervolgens in 2011 de Agenda

Duurzaamheid. De Sociaal-Economische Raad (SER) stelde echter in 2010 vast dat het beleid om

“invulling te geven aan de hoofddoelstelling van de nieuwe EU 2020-strategie,[waar het

duurzaamheidsbeleid een onderdeel van vormt], nationaal vanuit veel plaatsen en instellingen wordt

aangestuurd, met als risico onvoldoende stroomlijning en samenhang”.31 Dit illustreert het moeizame

verloop van de implementatie van de Agenda 21 afspraken in Nederland.

25 Haijer, M., Balans van de leefomgeving 2012, Den Haag, Planbureau voor de Leefomgeving, 2012, Voorwoord. 26 Trevisanut, S. en H.E.M.W van Rijswick, Critical Issues in Water, Oceans and Sustainability Law, 10 Utrecht Law Review, 10, 2, 2014, p.3. 27 Trevisanut, S. en H.E.M.W van Rijswick, Critical Issues in Water, Oceans and Sustainability Law, 10 Utrecht Law Review, 10, 2, 2014, p.3. 28

‘VN-top Johannesburg in 2002 ’knmi.nl/cms, (online publiek). 29 Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling, Verkenning van het rijksoverheidsbeleid,Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, januari 2002 (online publiek). 30 ‘Conclusies van het voorzitterschap Europese Raad van Göteborg 15 en 16 juni 2001’, (online publiek) p.4. 31 Sociaal Economische Raad, Meer werken aan economische groei, advies 10, 3, 2010, p. 84.

8

In de aanloop naar de VN-top van 2002 in Johannesburg is er in Nederland een fundamentele

discussie gevoerd over de nationale duurzaamheidsstrategie.32 De Wetenschappelijk Raad voor het

Regeringsbeleid (WRR) bracht een kritisch rapport uit over de wijze waarop Agenda 21 internationaal

en nationaal werd uitgewerkt.33 Volgens de WRR maakte de Nationale duurzaamheidsverkenning, die

aansloot op Agenda 21, een ‘metabegrip’ van duurzame ontwikkeling, terwijl oorspronkelijk het

spanningsveld tussen ecologie en economie centraal had gestaan. De WRR wees op het ethische

karakter van de Brundtland-definitie. Volgens haar had de commissie Brundtland duurzame

ontwikkeling als een waarde gedefinieerd en niet als een overkoepelend ‘metabegrip’ dat op

uiteenlopende beleidsterreinen van toepassing zou kunnen zijn. Duurzame ontwikkeling dreigde

volgens de WRR uit te monden in een inhoudsloos begrip. “Wanneer in dit verband alle mogelijke

overheidshandelen van het adjectief ‘duurzaam’ wordt voorzien, suggereert dit een kwaliteit die niet

noodzakelijkerwijs verband houdt met duurzaamheid vanuit ecologisch perspectief”.34 De WRR

bepleitte “het beleid te concentreren op duurzaamheid in zijn betekenis van ecologische waarden en

de afwegingen die van daaruit worden gemaakt”.35 Ze achtte het verder gewenst dat “burgers en

bedrijven niet alleen [worden] opgevat als beleidssubjecten, maar ook gezien als mede-

‘aanstuurders’”.36 Ze bepleitte duurzame ontwikkeling als maatstaf te hanteren om op te maken

keuzes te reflecteren. Dit valt te kwalificeren als een verlegging van de beleidsmatig-inhoudelijke

benadering naar een procedurele benadering.

De Toekomstagenda Milieu uit 2006, de opvolger van het NMP4, stelde ten aanzien van duurzame

ontwikkeling voorop dat de Nederlandse overheid niet wil dat milieuproblemen worden

afgewenteld: “Het kabinet [wil] afwenteling van onze milieuproblemen naar andere delen van de

wereld, of naar toekomstige generaties, zoveel mogelijk voorkomen door een op duurzaamheid

gerichte ontwikkeling van onze economie”. Hier komt het niet-afwentelingsbeginsel als ‘norm’ van

duurzame ontwikkeling naar voren. Volgens Peter De Smedt37 houdt het niet-afwentelingsbeginsel in

“dat men de gevolgen van een beslissing niet mag afschuiven op andere generaties, staten of

regio’s”. Dit niet-afwentelingsbeginsel kan worden gezien als een verdere concretisering van het

genoemde non-laedensbeginsel.

De formuleringen over duurzame ontwikkeling in onder andere de Verklaring van Rio en EU-

verdragen zijn in Nederland niet geformaliseerd in wetgeving. Hierdoor kunnen ze niet juridisch

worden afgedwongen en hebben ze slechts beperkte normatieve kracht.

32 Zie bijvoorbeeld Duijvenbooden, W. van en A.M. Poolman (red.) Symposium ‘Balans in duurzaamheid’, presentaties en discussies’, Den Haag, 2002, RIVM rapport 500013001 (online publiek). 33 Bouma, J. et al. 34 Bouma, J. et al., p. 15. 35

Bouma, J. et al., p. 44. 36

Bouma, J. et al., p. 38. 37 Smedt, P. de, Duurzame Ontwikkeling in de Grondwet, Codificatie van het maakbaarheidsideaal of juridisch wapen?, in: Argus Milieumagazine, 7, 2, 2009, p.6. In dit artikel maakt De Smedt gewag van het niet-afwentelingsbeginsel in de Belgische rechtsorde.

9

4 Welke normatieve kracht geeft de ontwerp-Omgevingswet aan

duurzame ontwikkeling?

4.1 Inhoudelijke kracht van duurzame ontwikkeling in de ontwerp-

Omgevingswet Met ‘inhoudelijke normatieve kracht’ doel ik op de scherpte van de afbakening van duurzame

ontwikkeling als normatief begrip in het wetsontwerp van de Omgevingswet.

De regering wil duurzame ontwikkeling leidend laten zijn voor besluiten van het bevoegd gezag over

de fysieke leefomgeving. Dit blijkt uit de vermelding van duurzame ontwikkeling in artikel 1.3 van de

ontwerp-Omgevingswet en uit de toelichting op dit artikel in de Memorie van toelichting bij het

wetsontwerp.

“Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge

samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving

en een goede omgevingskwaliteit, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van

de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.”38

En: “Duurzame ontwikkeling is het kerndoel en dus ook een verbindend element. Het

expliciet opnemen van dit oogmerk in artikel 1.3 beklemtoont dat bij de toepassing van de

Omgevingswet niet alleen de behoeften van de huidige generatie, maar ook die van

toekomstige generaties van belang zijn.”39

De Memorie van toelichting concretiseert ook de normatieve inhoud van het begrip duurzame

ontwikkeling: “Kern daarvan is dat het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van

ecosystemen niet wordt geschaad, zodat de vitaliteit van het natuurlijk kapitaal en daarmee het

behoud van deze belangrijke economische productiefactor wordt geborgd.”40 Deze formulering sluit

aan bij wat de WRR aanduidde als de ‘oorspronkelijke ecologische benadering’ van de Brundtland-

definitie (zie boven). Dat aan het ecologische criterium moet worden voldaan, impliceert

problematisering, onderzoek naar eventuele afwenteling die het herstelvermogen en de natuurlijke

veerkracht van ecosystemen schaadt. Dat maakt een gedegen integrale bestuurlijke afweging

mogelijk tussen alle belangen die aan de orde zijn, conform het specialiteitsbeginsel, zoals verwoord

in artikel 3:4, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht.

De Memorie van toelichting verwoordt het als volgt: “Het vereiste van samenhang houdt in dat alle

relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de daarbij rechtstreeks betrokken

belangen gezamenlijk in aanmerking moeten worden genomen bij de uitoefening van een taak of

bevoegdheid. Het voorgestelde tweede lid ([art. 2.1, lid 2 van de ontwerp-Omgevingswet]) brengt dit

tot uitdrukking. Daarbij is vanzelfsprekend ruimte voor een onderlinge weging van de verschillende

belangen. Dit is bij uitstek een bestuurlijke afweging waarbij aan het ene belang meer gewicht kan

worden toegekend dan aan een ander belang.”41

38

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 2. 39 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 62. 40

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 279. 41 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 395.

10

Integraal afwegen sluit toepassing van het begrip duurzame ontwikkeling als een metabegrip uit. Bij

de toepassing van het beginsel duurzame ontwikkeling die in de het wetsontwerp van de

Omgevingswet wordt voorgesteld, gaat het er niet om te beoordelen of één of meer subdoelen van

duurzame ontwikkeling wordt bijgedragen. Het gaat erom te toetsen of rechtshandelingen, conform

de voornoemde formulering in de Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van de

Omgevingswet “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” schaden. Als

‘norm voor duurzame ontwikkeling geldt volgens het wetsontwerp van de Omgevingswet dat in

voorkomende gevallen de vraag wordt gesteld of er schade aan het herstelvermogen en de

natuurlijke veerkracht van ecosystemen optreedt, dan wel kan optreden.

4.2 Formele kracht van duurzame ontwikkeling in de ontwerp -

Omgevingswet Met ‘formele kracht’ doel ik op de wijze waarop formeel kan worden vastgesteld of er sprake is van

(een risico op) schade aan het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen.

De Memorie van toelichting bij de ontwerp-Omgevingswet maakt duidelijk dat de regering de

juridische afdwingbaarheid van het beleid wil versterken. In dit verband is van belang “dat de

Omgevingswet de overheid kan verplichten om maatregelen te treffen wanneer de kwaliteit van de

fysieke leefomgeving tekort schiet”. 42

Volgens de Memorie van toelichting is een actieve zorg voor de fysieke leefomgeving het nieuwe

uitgangspunt. “Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de

fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de

continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor

ontwikkeling”43. Actieve zorg veronderstelt onder andere dat er werk wordt gemaakt van de VN-

afspraken die over duurzame ontwikkeling zijn gemaakt. De regering stelt zich overigens op het

standpunt dat de overheid niet alleen verantwoordelijk is voor deze actieve zorg voor de kwaliteit

van de fysieke leefomgeving. “Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en

overheden dragen hieraan bij.”44

De werking van de bovengenoemde beleidscyclus is in de navolgende figuur 1 weergegeven.45

42

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 22. 43 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 11. 44

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 21. 45 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 22.

11

Figuur 1

‘Beleidscyclus’

In de Memorie van toelichting staat dat “de beleidscyclus van rechtswege werkt over alle

onderwerpen waarvoor omgevingswaarden worden gesteld. Een dergelijk systeem waarborgt een

actieve rol bij het op niveau houden van de kwaliteit, terwijl sommige van de huidige regelcomplexen

onvoldoende sturen op de cumulatieve gevolgen van activiteiten en de gevolgen van autonome

ontwikkelingen”.46 Dit citaat bakent niet af om welke problemen het gaat. Er kan bijvoorbeeld

worden gedacht aan het aanpakken van nitraatverontreiniging van grondwater, stikstofdepositie in

Natura 2000-gebieden, oorzaken van klimaatverandering, waaronder verbruik van fossiele

brandstoffen maar ook aan het aanpakken van de gevolgen van klimaatverandering, waaronder

zeespiegelstijging en verlies van biodiversiteit.

De invloed van actoren buiten de overheid om langs juridische weg de overheid te ‘activeren’

beperkt zich tot onderwerpen waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld. Het vaststellen van

omgevingswaarden is het (beleids)primaat van de overheid. Afdeling 2.3 van het wetsvoorstel van

de Omgevingswet benoemt dat rijk, provincies en gemeenten hiertoe bevoegd zijn. In artikel 2.15

staat voor welke onderwerpen het rijk in ieder geval omgevingswaarden dient vast te stellen

(kwaliteit van de buitenlucht, chemische en ecologische kwaliteit van oppervlaktewateren, kwaliteit

van zwemwater, waterkeringen). Het wetsvoorstel geeft echter niet aan hoe omgegaan wordt met

milieugevolgen die niet in omgevingswaarden (kunnen) worden ‘gevangen’, bijvoorbeeld omdat ze

nog met grote onzekerheden omgeven zijn.

In de voorgaande paragraaf is als inhoudelijke ‘norm’ voor duurzame ontwikkeling genoemd dat “het

herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen” niet wordt geschaad. Feitelijk is het

een beginsel waaruit voor praktijksituaties concrete normen moeten worden afgeleid, die aangeven

46 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 261.

Beleidscyclus van de ontwerp-Omgevingswet

De (voor rijk en provincies verplichte) Omgevingsvisie

geeft de beleidsmatige “hoofdlijnen en hoofdzaken”

aan van het beleid voor de fysieke leefomgeving (zie

artikel 3.2 van de ontwerp-Omgevingswet).

Omgevingswaarden zijn beleidsmatig vastgestelde

inhoudelijke normen. Via Instructieregels en

Programma’s wordt zo nodig afgedwongen dat de

omgevingswaarden worden gehaald. Algemene regels

(Algemene maatregelen van bestuur en Ministeriële

regels op rijksniveau, de Omgevingsverordening op

provinciaal niveau, het Omgevingsplan op

gemeentelijk niveau), en in ‘afwijksituaties’ de

Omgevingsvergunning of het Projectbesluit, geven aan

welke omgevingswaarden en regels van toepassing

zijn. Via toezicht en handhaving wordt naleving van de

regels geborgd. Via monitoring en evaluatie wordt de

voortgang bewaakt en via omgevingsvisies en

omgevingswaarden wordt beleidsmatig bijgestuurd.

12

hoe het beschadigen van “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen”

wordt voorkomen.

Het besproken niet-afwentelingsbeginsel geeft richting aan deze inhoudelijke normstelling. Vaak zal

onderzoek nodig zijn om te bepalen of er sprake is van afwenteling. Het begrip duurzame

ontwikkeling heeft daarbij een ‘ingebakken’ complexiteit, door de nadruk die het legt op effecten

‘elders en later’. Effecten van handelingen kunnen onvermoed zijn, indirect, en zich ver buiten de

lokale context afspelen. Onderzoek naar deze effecten brengt gecompliceerde vraagstukken met zich

mee, zoals het afbakenen van ecosystemen, het bepalen van de grens waarbij ecosystemen worden

aangetast en het aantonen van oorzaak-gevolg relaties tussen concrete handelingen en

achteruitgang van ecosystemen.

Toepassing van het niet-afwentelingsbeginsel brengt toepassing van het voorzorgbeginsel, zoals

vastgelegd in artikel 191, lid 2 van het VWEU-Verdrag, met zich mee. Om een ‘redelijke’ grens te

stellen aan de onderzoekplicht die hieruit voortvloeit, keert het wetsontwerp van de Omgevingswet

de bestaande zorgplicht uit de Wet milieubeheer, die uitgaat van een ‘nee, tenzij-benadering’, om

naar een ‘ja, mits-benadering’. In de Memorie van toelichting op het wetsontwerp staat dat een ‘nee,

tenzij’-toepassing “niet aansluit bij de praktijk noch bij de doelen van het wetsvoorstel”. 47 De

verantwoordelijke initiatiefnemer moet zich ‘naar redelijkheid’ inspannen om mogelijke negatieve

effecten tegen te gaan.48 In voorkomende gevallen is het niet ondenkbaar dat toepassing van de

zorgplicht volgens de ‘ja, mits’-benadering strijd oplevert met het voorzorgbeginsel zoals verankerd

in artikel 191, lid 2 van het VWEU-Verdrag.

De complexe werkelijkheid verhindert het stellen van ‘omgevingswaarden’ die alle eventuele

effecten in alle mogelijke situaties op voorhand ondervangen. Door haar grote reikwijdte ‘wringt’ het

begrip duurzame ontwikkeling met de beperking uit de voorgestelde Omgevingswet dat de

beleidscyclus alleen van toepassing is op aspecten waarvoor omgevingswaarden zijn vastgesteld. Dit

lijkt een belemmering om alle aspecten van duurzame ontwikkeling volwaardig mee te wegen.

5 Hoe kan de normatieve kracht van duurzame ontwikkeling verder

worden versterkt? Duurzame ontwikkeling impliceert een blikverruiming in het omgevingsrecht naar ‘elders en later’.

Dit noodzaakt tot integrale afwegingen over economische, sociaal-culturele en ecologische belangen.

Het omgevingsrecht biedt slechts een gedeelte van het benodigde afwegingskader, omdat het zich

beperkt tot de fysieke leefomgeving. Allerlei verschijnselen in de fysieke leefomgeving vormen de

neerslag, de ‘end-of-pipe’- kant van sociaal-culturele en economische processen. Deze processen

worden gereguleerd door rechtsdomeinen die, anders dan de voorgestelde Omgevingswet,

doorgaans niet expliciet op duurzame ontwikkeling zijn gericht. Zo werpen “afspraken gemaakt in het

kader van de World Trade Organisation (WTO), met name de GATT-afspraken,

internationaalrechtelijke barrières op voor een al te vergaand nationaal optreden ter bescherming

van het mondiale milieu en voor extraterritoriale milieuwetgeving in zijn algemeenheid.”49 De

47

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 71. 48

Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 71: “De zorgplicht van artikel 1.7 geldt onverkort voor degene die een activiteit verricht, en daarbij nalaat dat te doen wat nodig is om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. 49 Backes, C.W., G.H. Addink, P.C. Gilhuis, N.S.J. Koeman, Milieurecht, Kluwer 2006, p. 53.

13

effecten van economische en sociaal-culturele processen manifesteren zich niet noodzakelijk ‘hier en

nu’ in de fysieke leefomgeving. Er kan ook sprake zijn van effecten ‘elders en later’, waaronder

klimaatverandering en verlies van biodiversiteit.

In breder perspectief is het omgevingsrecht een bestanddeel van ‘duurzaamheidsrecht’. Er zijn

inmiddels vormen van ‘duurzaamheidsrecht’ waar te nemen. Sommige (deel)staten hebben een

wettelijk kader voor duurzame ontwikkeling, zoals Canada (‘Federal Sustainable Development Act’50

uit 2008) en Quebec (‘Loi sur le développement durable’ uit 2006).51 Daarnaast zijn in

wetenschappelijke kring de eerste vermeldingen van ‘sustainability law’52 en ‘Nachhaltigkeitsrecht’53

een feit.

De navolgende figuur 2 geeft een contourschets van ‘duurzaamheidsrecht’. De sociaal-culturele,

ecologische en economische rechten uit de grondwet en het internationale recht dienen als

‘onderlegger’ van de veelgehanteerde deeldomeinen van duurzame ontwikkeling ‘people’, ‘planet’

en ‘profit/prosperity’. De ‘samenstellende deelrechtsgebieden’ van het omgevingsrecht zijn apart

weergegeven in het donkergekleurde gebied.

Figuur 2

50

‘Federal sustainable development act’ (bijgewerkt tot 1 april 2015). 51 ‘Loi sur le développement durable’ (bijgewerkt tot 1 april 2015). 52

‘Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law’ (Laatst bezocht op 19 april 2015. 53 ‘Nachhaltigkeitsrecht’ , Universität Lüneburg (Laatst bezocht op 19 april 2015).

‘Duurzaamheidsrecht’

Milieurecht

Sociale rech

ten

Natuurrecht

Waterrecht

Ruimtelijk ordeningsrecht

Econ

om

ische rech

ten

Cu

lturele rech

ten

Bouwrecht

14

De door de cirkel scherp afgetekende buitengrens kan in werkelijkheid niet zo scherp worden

getrokken. Ook de helderheid die wordt gesuggereerd door de egale kleuren binnen de cirkel is fictie:

het zicht op dwarsverbanden tussen het omgevingsrecht en andere rechtsdomeinen is in

werkelijkheid niet scherp. Dit bemoeilijkt integrale duurzaamheidsafwegingen in concrete gevallen.

‘Duurzaamheidsrecht’ heeft in Nederland geen afgebakend wettelijk kader. Een ‘Wet op de

duurzaamheid is echter niet illusoir, gelet op bijvoorbeeld het Canadese voorbeeld. In Nederland

heeft de SER een positief advies uitgebracht over de totstandkoming van zo’n ‘Wet op de

duurzaamheid’.54 Denkbare voordelen hiervan zijn:

afbakening van het relevante beoordelingskader voor duurzame ontwikkeling;

overzicht van de geldende rechtsregels voor duurzame ontwikkeling;

totstandkoming van een samenhangend begrippenkader over duurzame ontwikkeling55;

meer mogelijkheden voor de ontwikkeling van concreet toepasbare normen voor duurzame

ontwikkeling.

6 Conclusie Het begrip duurzame ontwikkeling berust op een wereldwijd draagvlak en is verankerd in het

internationale recht. Dat geeft het begrip nog geen grote normatieve kracht. De breed gedragen

Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling kan als vaag worden gekwalificeerd. Vrijwel elke

menselijke activiteit is in verband te brengen met het verbeteren van mogelijkheden ‘om in

behoeften te voorzien’. Duurzame ontwikkeling komt daardoor ‘in vele kramen te pas’. Er is dan ook

veelvuldig gesteld dat het weinig richting geeft aan het handelen.

In Nederland heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) omwille van de

‘scherpte in het debat’ aangedrongen op aansluiting bij de ethische kern van de Brundtland-definitie

van duurzame ontwikkeling. Juist dit normatieve karakter van de Brundtland-definitie biedt houvast

bij afwegingen over duurzame ontwikkeling. Volgens de WRR staat de ecologische problematiek

centraal in de Brundtland-definitie. In het wetsontwerp van de Omgevingswet staat het ecologische

aspect van duurzame ontwikkeling eveneens centraal. Op grond van deze Memorie van toelichting

moet ten aanzien van duurzame ontwikkeling worden getoetst of rechtshandelingen ‘het

herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van ecosystemen schaden’. Die toetsing richt zich er

niet op of handelingen aan één of meer subdoelen van duurzame ontwikkeling bijdragen, wat bij

toepassing van duurzame ontwikkeling als metabegrip het geval zou zijn.

Met de Omgevingswet zet de regering in op actieve bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke

leefomgeving door alle ‘actoren in de fysieke leefomgeving’. Hierbij kunnen deze actoren gebruik

maken van de ‘beleidscyclus’, een samenhangende, breed inzetbare systematiek van

wetsinstrumenten. ‘Omgevingswaarden’ vormen het normatieve ‘houvast’ van de beleidscyclus.

Hoewel de vaststelling van Omgevingswaarden voor enkele thema’s verplicht is, stelt het

wetsvoorstel voor de Omgevingswet geen limiet aan de vaststelling van Omgevingswaarden. Door dit

‘open einde’ borgt het wetsvoorstel niet dat alle met het oog op duurzame ontwikkeling relevante

54 Sociaal-economische Raad, Meer werken aan duurzame groei, 2010, pp. 14,91,114, 135. 55

De Omgevingswet kan als voorbeeld dienen voor hoe de vorming van een nieuw wet tot een nieuw samenhangend begrippenkader kan leiden, met begrippen als ‘fysieke leefomgeving’ en co-actorschap.

15

afwentelingsaspecten adequaat worden opgepakt. Dit geldt met name voor vormen van afwenteling

binnen de Nederlandse rechtsmacht die “het herstelvermogen en de natuurlijke veerkracht van

ecosystemen” daarbuiten en in de toekomst schaden. De normatieve kracht van duurzame

ontwikkeling binnen het kader van de Omgevingswet lijkt dan ook te worden begrensd door

wetenschappelijke, juridische en bestuurlijke (on)mogelijkheden om Omgevingswaarden voor

duurzame ontwikkeling te definiëren. Vooruitlopend op praktijkonderzoek kunnen overigens geen

definitieve conclusies worden getrokken over de eventuele versterking van de normatieve kracht van

duurzame ontwikkeling door de Omgevingswet.

Als bijdrage aan de discussie over de verdere versterking van de normatieve kracht van duurzame

ontwikkeling is gerefereerd aan het gedachtenexperiment van een ‘Wet op de duurzaamheid’. Het

verdient aanbeveling nader (rechtswetenschappelijk) onderzoek te verrichten naar de eventuele

meerwaarde van zo’n wet voor de samenleving.