De normalisering: de ambtenaar in het arbeidsrecht

Voorwoord

Dinsdag 8 november 2016 heeft de Eerste Kamer gestemd over het initiatief wetsvoorstel Normalisering rechtspositie ambtenaren. Het wetsvoorstel is aangenomen. De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is op 28 maart 2017 in het Staatsblad gepubliceerd (Staatsblad 2017, 123). Inmiddels zijn ook in het Staatsblad gepubliceerd de Aanpassingswet Wnra (Staatsblad 2019, 173) en de Rijkswet tot aanpassing van de Consulaire Wet, de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid en de Schepenwet in verband met de invoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren (Staatsblad 2019, 56). De eerste wet is door de Eerste Kamer op 16 april 2019 als hamerstuk afgedaan, de tweede wet is eveneens als hamerstuk afgedaan door de Eerste Kamer op 29 januari 2019. In de Aanpassingswet Wnra is onder meer opgenomen dat voor de veiligheidsregio’s de Wnra op een later tijdstip in werking treedt (dus later dan 1 januari 2020 en waarschijnlijk per 1 januari 2021), met uitzondering voor de ambtenaren die zijn of worden belast met werkzaamheden ter uitvoering van de Tijdelijke wet ambulancezorg. Op het moment dat het schrijven aan dit e-boek werd afgesloten was nog aanhangig bij de Eerste Kamer het wetsvoorstel Wijziging van enige wetten in verband met de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in het onderwijs (Kamerstukken I 2018-2019, 35 089, A).

De Wnra heeft een belangrijk gevolg: een deel van de ambtenaren zal vanaf 1/1/2020 werknemer in de zin van het Burgerlijk Wetboekzijn. De ambtenaar heeft nu een (eenzijdige) publiekrechtelijke aanstelling en dat wordt een (tweezijdige) privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst, waarbinnen ambtenaar en overheids-werkgever in principe vrijelijk afspraken kunnen maken. In het verlengde hiervan zal bij geschillen niet meer bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld. Bij geschillen zal de gang naar de kantonrechter of naar een bij cao ingestelde geschillencommissie moeten worden gemaakt.

1/48

De rechtspositie van de ambtenaar wordt na de inwerkingtreding gevonden in de nieuwe Ambtenarenwet, het Burgerlijk Wetboek, af te sluiten cao’s, personeelshandboeken en de inhoud van de individuele arbeidsovereenkomst. Er zijn ook uitzonderingsgroepen aangewezen die dus een publiekrechtelijke aanstelling houden.

De inhoud van dit boekje bestaat uit een uitleg en toelichting van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, gevolgd door de tekst van de nieuwe Ambtenarenwet. Het boekje mag met bronvermelding vrijelijk worden verspreid binnen de medezeggenschap en daarbuiten. Wij hopen daarmee een bijdrage te leveren aan het overgangstraject en de invoering van de wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Het boekje wordt bij belangrijke wijzigingen/aanvullingen vernieuwd.

De tekst van dit boekje is afgesloten op 1 september 2019.

Drs. Johannes Kooistra

Drs. Johannes Kooistra is als senior trainer en adviseur aan het CAOP verbonden. Hij is gespecialiseerd in de werking en toepassing van de WOR, politiek primaat en debating technieken. Daarnaast geeft trainingen aan diverse OR’s, GOR-en en DOR-en binnen het Rijk en het publieke domein. Publicaties zijn onder andere ‘Papieren tijger met potentie’ over de bevorderende en bewakende taak van de ondernemingsraad, Vakmedianet (2016); ‘Lang leve de ondernemingsraad: overtuigende redenen voor een toekomstbestendige medezeggenschap’, Vakmedianet (2015, Veranderjazz. Inspiratie voor organisatieontwikkeling Mediawerf (2009) en ‘Gloedvol debatteren voor ondernemingsraden’, Kluwer (2007).

@CAOPopleidingen j.kooistra@caop.nl 070-3765849

2/48

Dr. mr. Steven F.H. Jellinghaus

Dr. mr. Steven F.H. Jellinghaus is als advocaat en mediator aan De Voort Advocaten|Mediators te Tilburg verbonden. Daarnaast is hij als universitair docent bij het departement sociaal recht en sociale politiek aan de Universiteit van Tilburg werkzaam. Hij is gespecialiseerd in medezeggenschap en arbeidsvoorwaarden in de publieke sector en heeft in dat kader ook vele publicaties rondom dit thema op zijn naam staan. Bekende publicaties zijn: Inzicht in de ondernemingsraad bij de Overheid (SDU), Wet op de ondernemingsraden (Uitgeverij Paris), Handboek Basisdocumentatie ondernemingsraden (Vakmedianet) en de reeks Integraal Ambtenarenrecht (Maklu). Hij geeft regelmatig postacademisch onderwijs en is bij diverse organisaties als toezichthouder werkzaam (geweest).

@steven_jel s.jellinghaus@devoort.nl 013-4668884

Mr. drs. Els Huisman

Mr. drs. Els Huisman (1982) is als medezeggenschapsadvocaat verbonden aan De Voort Advocaten|Mediators te Tilburg. Zij heeft zich gespecialiseerd in het medezeggenschapsrecht in de (semi)publieke sector alsmede het ambtenarenrecht. Zij is bezig met een promotieonderzoek naar de werking van het primaat van de politiek. Zij geeft cursussen en publiceert regelmatig.

Dr. mr. C.F. (Kees) Sparrius

Dr. mr. C.F. Sparrius (1960) is als senior juridisch adviseur werkzaam bij het CAOP. Als zodanig treedt hij op als secretaris van bezwaaradviescommissies en adviescommissies over voorgenomen besluiten op het gebied van het ambtenarenrecht. Daarnaast gaat zijn belangstelling uit naar het arbeidsrecht en het socialezekerheidsrecht. Zijn proefschrift over de verantwoordelijkheidsverdeling voor de inkomensbescherming van zieke werknemers, dat hij in 2001 met succes heeft verdedigd, handelt over een grensgebied tussen deze twee rechtsgebieden. Recent heeft hij samen met anderen gepubliceerd over de rechtsbescherming tegen besluiten op het gebied van de Wet veiligheidsonderzoeken (Nederlands Juristenblad 2013 en 2017) en de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren in Nederland (Tijdschrift voor Recht en Arbeid 2015).

@MZ_DeVoort e.huisman@devoort.nl 013-46668888

k.sparrius@caop.nl 070-3765893

3/48

Aanleiding

Op 8 november 2016 is het initiatief wetsvoorstel van de Kamerleden Van Weyenberg en Keijzer, genaamd Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (wetsvoorstel 32.550) door de Eerste Kamer aangenomen. De inwerkingtreding van deze wet zal tot gevolg hebben dat de ambtenaar grotendeels dezelfde rechtspositie zal hebben als de werknemer in de private sector. Onderstaande tabel laat zien hoeveel ambtenaren Nederland telt in fte. Als je daar bij telt dat er anno 2017 nog 39.300 fte bij de gemeenschappelijke regelingen en 40.418 bij de zelfstandige bestuursorganen werkzaam zijn, blijkt direct de impact van de normalisering van de rechtspositie.1

De gelijkstelling met de werknemers in de private sector werd in de parlementaire behandeling onder meer gerechtvaardigd door de wens van de indieners van het wetsvoorstel om de ambtenaren een minder zware ontslagbescherming te geven alsmede het ambtenarenrecht goedkoper te maken (als gevolg van minder procedures).

4/48

1 Bron: Trends & Cijfers, Werken in de publieke sector 2018 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Vanzelfsprekend kan tegen deze rechtvaardiging heel wat in worden gebracht. Al was het maar dat een aantal jaren geleden in het Verenigd Koninkrijk er voor is gekozen om de ambtenaar juist een publiekrechtelijke aanstelling te geven in plaats van een civielrechtelijke (het omgekeerde van wat thans in Nederland gaat gebeuren). Daarnaast is er inmiddels in het arbeidsrecht ook sprake van ontslaggronden zoals we die van oudsher al kennen in het ambtenarenrecht.2 In de loop van de tijd lijken het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht naar elkaar gegroeid te zijn. Dit neemt niet weg dat er nog altijd (substantiële) verschillen zijn.

Vanuit historisch perspectief is het van belang om te realiseren dat het werken voor de koning (de overheid) in het verleden werd gedaan op ad hoc basis. Dit werd gecompenseerd met soldij en/of het verstrekken van het recht tot het innen van belasting. Rond de 19e eeuw veranderde dit, toen de rechtspositie van de overheidsmedewerker schriftelijk werd vastgelegd. Dit gebeurde voor het eerst in de Grondwet van 1814. Thans is het terug te vinden in art. 109 Grondwet. Een en ander resulteerde uiteindelijk in de Ambtenarenwet 1929.

5/48

2 In het arbeidsrecht is na invoering van de Wet Werk en Zekerheid sprake van een stelsel van gesloten ontslaggronden waarbij de werkgever dient aan te tonen dat er sprake was van een voldragen ontslaggrond. Met de wijzigingen die de Wet arbeidsmarkt in balans per 1 januari 2020 doorvoert in het arbeidsrecht, wordt het in ieder geval weer mogelijk om ontslaggronden te cumuleren.

Inhoud van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren

Het uitgangspunt is dat het begrip ‘ambtenaar’ anders wordt gedefinieerd. Het criterium was ‘aangesteld om werkzaam te zijn in openbare dienst’, dit wordt gewijzigd in “Ambtenaar in de zin van deze wet is degene die krachtens een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is.”

Huidige definitie ambtenaar

Of iemand ambtenaar is, bepaalt de Ambtenarenwet. Tot nu is voor een ambtenaar het civiele arbeidsrecht zoals bepaald in het Burgerlijk Wetboek niet van toepassing.3 Voor een ambtenaar geldt tot 31/12/2019 het publieke ambtenarenrecht. Primair is dit terug te vinden in de van toepassing zijnde rechtspositieregeling. Daarnaast geldt ook de Ambtenarenwet. Deze bepaalt voor de ambtenaar onder meer dat hij zich moet houden aan de integriteitsregelingen en dat er sprake is van een goed overheidswerkgeverschap en goed ambtenaarschap. Daarnaast is de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Nieuwe definitie ambtenaar

Zoals hiervoor opgenomen bepaalt de nieuwe ambtenarenwet dat diegene die een arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever heeft, ambtenaar is. Vervolgens worden als overheidswerkgever aangemerkt:

staat;provincies;gemeenten;waterschappen;openbare lichamen voor beroep en bedrijf;de andere openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is toegekend;Europese groeperingen voor territoriale samenwerking met een statutaire zetel in Nederland;de overige krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen;andere dan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen waarvan een orgaan is bekleed met openbaar gezag waarbij de uitoefening van dat gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon vormt.

6/48

3 Vgl. artikel 7:615 BW.

Met name voor wat betreft de private rechtspersonen kan er dus verschil optreden. Waar het nu gaat om het criterium ‘openbare dienst’ gaat het straks om rechtspersonen waarvan een orgaan bekleed is met openbaar gezag waarbij de uitoefening van dat openbaar gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon vormt. Met dit laatste criterium is aansluiting gezocht bij de definitie van zogenoemde borganen in het bestuursrecht.4 Kortweg kan een orgaan openbaar gezag verkrijgen op grond van de wet en doordat er sprake is van een publieke taak. Van dit laatste kan sprake zijn als de privaatrechtelijke rechtspersoon zich bezighoudt met het verstrekken van subsidies of uitkeringen. Om te bepalen of er sprake is van openbaar gezag zijn er twee vereisten relevant: het inhoudelijke en het financiële vereiste. Het inhoudelijke vereiste houdt in dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door de overheid. Het financiële vereiste houdt in dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor tweederde of meer, wordt gefinancierd door een de overheid.

De wijziging naar het criterium openbaar gezag zal in de praktijk kunnen betekenen dat stichtingen die nu vallen onder het criterium openbare dienst straks geen overheidswerkgever zijn omdat (1) er geen sprake is van een orgaan bekleed met openbaar gezag en/of (2) het uitoefenen van het openbaar gezag niet de kernactiviteit van de rechtspersoon vormt en vice versa. Daarnaast zorgt de wijziging er voor dat er andere privaatrechtelijke rechtspersonen als overheidswerkgever worden gekwalificeerd. Denk dan aan De Nederlandse Bank en het UWV, beide rechtspersonen hebben op basis van de wet openbaar gezag.

Niet alle ambtenaren zullen in het vervolg werkzaam zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Belangrijke uitzonderingen zijn de rechterlijke ambtenaren, de defensieambtenaren (inclusief het burgerpersoneel) en de politieambtenaren (inclusief het ondersteunend burgerpersoneel). Voor deze overheidsmedewerkers blijft gelden dat zij op publiekrechtelijke basis werkzaam zijn. In de praktijk betekent dit dat ruim 15% van de huidige ambtenaren door de normalisering niet wordt geraakt.

7/48

4 Vgl. artikel 1:1 lid 1 sub b Awb.

De wijzigingen

Voor de genormaliseerde ambtenaar geldt dat deze, na inwerkingtreding van de wet, valt onder het Burgerlijk Wetboek. De Ambtenarenwet 2017 wordt ook van toepassing. Er is sprake van een arbeidsovereenkomst, waarbinnen ambtenaar en overheidswerkgever in principe vrijelijk afspraken kunnen maken. Dit vormt een fundamenteel verschil met de oude situatie. In het verlengde hiervan zal bij geschillen niet meer bezwaar en beroep kunnen worden ingesteld. Bij geschillen moet de gang naar de kantonrechter of een bij cao ingestelde geschillencommissie worden gemaakt.

De rechtspositie van de ambtenaar wordt in het vervolg vastgelegd in de Ambtenarenwet 2017, het Burgerlijk Wetboek, af te sluiten cao’s, personeelshandboeken en de inhoud van de individuele arbeidsovereenkomst.

Wel zal nog steeds op grond van de van toepassing zijnde Ambtenarenwet 2017 door de overheidswerkgever een integriteitsbeleid moeten worden gevoerd (incl. de ambtseed) en mag de overheidswerkgever in bepaalde gevallen inbreuk maken op de grondrechten van de ambtenaar. Dit verschilt niet met de huidige situatie.

8/48

De weg er naartoe: de overgangssituatie.

Bij de invoering van de nieuwe arbeidsrechtelijke verhoudingen komt de vraag aan de orde: hoe is de overgang geregeld?

Voor deze ambtenaren geldt dat hun rechtspositiebesluit van kracht blijft. In de praktijk zal er voor deze groep dan ook (nagenoeg) niets veranderen. Wel zullen in de periode tussen de plaatsing in het Staatsblad en de daadwerkelijke inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 2017 nogal wat technische aanpassingen moeten worden gedaan. Immers, de Ambtenarenwet 2017 is op deze ambtenaren niet van toepassing. Dit betekent dat een aantal formele kwesties die nu in de Ambtenarenwet zijn geregeld, zoals het integriteitsbeleid, de beperking van grondrechten en de regeling bij loonbeslag e.d., dan moeten worden geplaatst in andere formele wetten, zoals de Militaire Ambtenarenwet 1931, de Politiewet 2012 en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.

Voor deze ambtenaren bepaalt de overgangsregeling dat hun publieke aanstelling per datum inwerkingtreding van rechtswege (automatisch) omgezet wordt in een individuele (privaatrechtelijke) arbeidsovereenkomst. Dit neemt niet weg dat de overheidswerkgever er voor kan kiezen om het zittende personeel een arbeidsover-eenkomst aan te bieden (zie hieronder).

Alle bestaande rechtspositieregelingen vervallen in principe per inwerkingstre-dingsdatum. Wel zullen op die rechtspositieregelingen gebaseerde besluiten ten aanzien van individuele ambtenaren die voor de datum van inwerkingtreding zijn genomen hun werking behouden, inclusief de mogelijkheid om bezwaar en beroep hiertegen in te stellen.

A. huidige ambtenaren die de publieke aanstelling behouden (de ‘uitzonderingen’)

b. huidige ambtenaren die een arbeidsovereenkomst krijgen en de status van ambtenaar behouden.

9/48

Het is voor een overheidswerkgever in dit kader niet strikt noodzakelijk om nieuwe schriftelijke arbeidsovereenkomsten op te stellen alsmede voor een medewerker om die te ondertekenen. De arbeidsovereenkomst bestaat door deze wet. In dat kader bepaalt de overgangsregeling:

‘Van de arbeidsovereenkomst maken deel uit de op dat tijdstip ten aanzien van de ambtenaar bestaande beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake zijn arbeidsvoorwaarden, waaronder in ieder geval zijn begrepen: duur van het dienstverband, bezoldiging, werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten. ’

De inhoud van de arbeidsovereenkomst is dan ook feitelijk gelijk aan die van de aanstelling. Omdat dit onduidelijkheid met zich mee zou kunnen brengen, maar ook om andere redenen, kan de overheidswerkgever er dus wel voor kiezen om het zittende personeel een arbeidsovereenkomst aan te bieden. Het is niet onwaarschijnlijk dat de werkgever er in dat geval voor zal kiezen om in ieder geval in die arbeidsovereenkomst op te nemen een (dynamisch) incorporatiebeding voor de cao en het personeelshandboek. In feite betekent dit -bij tekening van de arbeidsovereenkomst- dat de werknemer gebonden is aan de huidige en toekomstige versie(s) van de cao en het personeelshandboek. Zie hieronder verder het cao-recht.

Hierboven is aangegeven dat de rechtspositieregelingen per datum van de inwerkingtreding in principe vervallen. Hierbij moet nog een belangrijke toevoeging geplaatst worden. Het overgangsrecht bepaalt namelijk dat voor zolang er op de inwerkingtredingsdatum van de Wnra geen cao is gesloten waarbij een overheidswerkgever partij is, de algemeen verbindende voorschriften verbindend zijn als ware het een cao.

Het is dus de wens van de opstellers van de wet dat voor die datum tussen overheidswerkgever en vakorganisatie(s) een cao is afgesloten. Deze moet dan de arbeidsvoorwaardelijke kaders regelen. Inmiddels ziet het er naar uit dat voor verschillende sectoren voor 1 januari 2020 een cao zal zijn afgesloten. Zo heeft de sector gemeenten inmiddels een Cao Gemeenten 2.0 (datum 1 juli 2019) bekend gemaakt. Voor deze sector is de verwachting dat er voor 1 januari 2020 ook een Cao niet-gemeenten wordt afgesloten voor alle organisaties die het CAR-UWO volgen maar geen lid zijn van de VNG. Ook komt er nog een 3.0-versie. De gemeenschappelijke regelingen zijn de grote groep die hiertoe behoren. De sector provincies heeft inmiddels de Cao provinciale sector bekend gemaakt. Voor de sectoren waterschappen en rijksoverheid is de cao-tekst nog niet bekend maar is

10/48

maar is de verwachting wel dat de cao’s voor 1 januari 2020 bekend zullen zijn. Echter, zoals hiervoor nadrukkelijk opgenomen blijven de algemeen verbindende voorschriften verbindend als de overheidswerkgever geen partij is bij de cao. Dit blijkt in ieder geval voor gemeenschappelijke regelingen een heikel punt. De VNG wilde eerst werken met een aansluitovereenkomst waarbij de gemeenschappelijke regeling in feite zich committeerde om de cao Gemeenten te volgen. Voortschrijdend inzicht leert de VNG echter dat dit niet voldoende is voor gebondenheid aan de cao en tevens zijn de gemeenschappelijke regelingen dan geen partij bij de cao (zo zijn immers geen lid van de VNG). De oplossing is om een werkgeversvereniging op te richten voor niet-gemeenten die zelfstandig een cao sluit met de vakbonden. De leden van die werkgeversvereniging zijn dan wel partij bij de cao waarbij het overgangsrecht niet in werking zal treden.

Als de overheidswerkgever geen partij is bij een cao dan blijft de rechtspositieregeling zoals deze op het laatste moment gold van kracht. Deze rechtspositieregeling wordt dan geacht te werken ‘als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst’. Mocht de (nieuwe) cao strijdig zijn met de Ambtenarenwet 2017 of dwingendrechtelijke wettelijke bepalingen, dan gaan die voor.

Voor deze (voormalige) ambtenaren geldt hetzelfde als onder b. Het enige verschil voor hen zal zijn dat zij niet vallen onder de Ambtenarenwet 2017 en dus ook geen ambtelijke status meer hebben. Daarnaast is het mogelijk dat zij (op termijn) automatisch gaan vallen onder een algemeen verbindend verklaarde cao, zodat er voor deze groep van medewerkers in sommige gevallen niet specifiek een cao hoeft te worden afgesloten. De betrokken cao-partijen zullen er dan voor moeten waken dat er in dat geval passende overgangsmaatregelen worden getroffen. Immers, door de toepasselijkheid van de cao vervallen de rechtspositionele aanspraken. Deze kennen ook geen nawerking.

C. huidige ambtenaren die een arbeidsovereenkomst krijgen en geen status meer hebben als ambtenaar

11/48

Voor deze werknemers verandert er arbeidsvoorwaardelijk in principe niets. Echter, per datum van inwerkingtreding worden deze werknemers tevens geconfronteerd met een ambtenaarschap. Dat betekent dat hun werkgever verplicht is om in het vervolg een integriteitsbeleid te voeren en te handhaven. De werknemer kan in dat kader dus ook worden beperkt in zijn grondrechten e.d. Deze integriteitshandhaving zal dan indirect ook gevolgen hebben voor zijn rechtspositie. Immers, de werknemer/ambtenaar zal dan sneller gesanctioneerd kunnen worden bij een overtreding van het integriteitsbeleid. Ook kan de uitoefening van grondrechten dan sneller leiden tot een sanctie.

d. huidige werknemers die door de wet normalisering ambtenaar worden

12/48

Het genormaliseerde arbeidsrecht

De ambtenaar wordt ‘genormaliseerd’. Onder het huidige regime wordt een ambtenaar aangesteld door een bestuursorgaan. Die aanstelling is een zogenoemde publiekrechtelijke handeling. Dat betekent (kortweg) dat als gevolg van de aanstelling alle regelingen die de overheid heeft vastgesteld voor de ambtenaar, de zogenoemde rechtspositieregelingen, op hem/haar van toepassing zijn. Deze rechtspositieregelingen worden door de overheid pas vastgesteld nadat hierover overeenstemming is bereikt binnen het georganiseerd overleg. Wanneer er geen overeenstemming tot stand komt, verandert er niets. Door dit principe wordt de ambtenaar beschermd tegen willekeur van de politiek. Aan de andere kant heeft dit overlegsysteem ook vaak geleid tot impasses. Deze werden dan veelal voorgelegd aan de advies- en arbitragecommissies die voor de sectoren zijn ingesteld of aan de burgerlijke rechter.

De genormaliseerde ambtenaar (we laten in het vervolg de bijzondere gevallen buiten beschouwing, zoals sector defensie, politie etc.) krijgt per datum van de in-werkingtreding van de Ambtenarenwet 2017 een individuele arbeidsovereenkomst. Dit betreft een private rechtsbetrekking waarbij partijen in de arbeidsovereenkomst de onderling gemaakte afspraken vastleggen. Dit is een wereld van verschil. Kan je onder de huidige situatie geen afspraken maken, tenzij het wordt toegestaan door het reglement, onder de genormaliseerde situatie geldt het uitgangspunt dat alle afspraken gemaakt mogen worden, tenzij de wet of cao deze verbieden.

Het Algemeen Rijksambtenarenreglement, ARAR, is een dergelijke regeling. Deze regeling wordt vastgesteld na overleg met de bonden. De uitkomst wordt in het spraakgebruik nu al de cao Rijk genoemd (maar het is feitelijk geen cao). De CAR-UWO wordt overeengekomen op nationaal niveau bin-nen de gemeentelijke sector. Iedere gemeente stelt vervolgens op basis hiervan ‘zijn’ rechtpositiereglement vast.

Onder de huidige situatie wordt de vergoeding woon-werkverkeer bindend geregeld in het reglement. Als gevolg van de normalisering kan een over-heidswerkgever per individuele werknemer in principe afspreken wat hij als vergoeding hiervoor toekent.

13/48

Het gevolg van het bovenstaande is bovendien dat in het vervolg de arbeidsover-eenkomst wordt aangegaan door de publieke rechtspersoon en niet meer door een bestuursorgaan van die rechtspersoon.

Een ambtenaar bij de gemeente wordt op dit moment aangesteld door het College van Burgemeester en Wethouders en een rijksambtenaar door de minister. Dit verandert in respectievelijk de gemeente als rechtspersoon, bijvoorbeeld de gemeente Tilburg of Amsterdam, en de Staat der Nederlanden.

Omdat er sprake is van een arbeidsovereenkomst, wordt het burgerlijk arbeidsrecht van toepassing en de daarbij behorende bescherming van de werknemer. Zo kent het burgerlijk arbeidsrecht regelgeving rondom:

Het valt buiten het bereik van dit boekje om dit allemaal (uitputtend) te bespreken. Wel is het van belang om op te merken dat de overheidswerkgever niet exact dezelfde (uitgangs)positie heeft als private werkgevers. Al is het maar vanwege de werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De overheid dient ook als private partij zich aan deze beginselen te houden. Denk daarbij aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. De vraag is hoe zich dit gaat ontwikkelen.

Hierna zal een aantal onderwerpen verder worden uitgediept.

loonbetaling;aangaan concurrentie- en opleidingsbeding;het eenzijdig wijzigen van arbeidsvoorwaarden;het omgaan met tijdelijke contracten (ketenbepaling);loondoorbetaling en re-integratie tijdens ziekte;de positie van werknemers bij overgang van onderneming;arbeidsongevallen.

14/48

Het cao-recht

Als gevolg van de normalisering zal het reguliere cao-recht op de ambtenaar van toepassing zijn. Wat houdt dat in?

Een werkgever of een vereniging van werkgevers kan besluiten om een collectieve arbeidsovereenkomst, cao, af te sluiten. Hiertoe moet hij een overeenkomst afsluiten met een of meerdere vakorganisaties. In deze overeenkomst moeten voornamelijk arbeidsvoorwaarden worden geregeld. De duur van een dergelijke overeenkomst is maximaal vijf jaren. Doorgaans wordt een cao voor 1-3 jaren afgesloten. Deze overeenkomst moet op schrift worden gesteld en is dan een collectieve arbeidsovereenkomst. Hij kan echter pas (eventueel met terugwerkende kracht) in werking treden nadat deze cao ook is aangemeld bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en deze een ontvangstbevestiging heeft teruggestuurd.

Het is het vermelden waard dat een cao dus ook kan worden afgesloten met een vakbond die geen (of nagenoeg geen) leden heeft bij de werkgever. Wel kunnen bonden die niet worden uitgenodigd aan de onderhandelingstafel vanwege hun representativiteit via de rechter afdwingen om aan de onderhandelingstafel aan te mogen schuiven. Echter, er hoeft geen akkoord te worden gesloten. Wanneer dit niet lukt, is er geen cao of wordt de cao afgesloten met de bonden die wel bereid zijn om de afspraken te maken. De niet-tekenende bonden kunnen dan enkel via collectieve acties proberen alsnog hun gelijk te halen. Deze situatie komt in de private sector met enige regelmaat voor. In de publieke sectoren waarop het cao-recht van toepassing wordt, streven de overheidswerkgevers er echter naar om met alle bonden die voorheen waren betrokken bij het overleg over de arbeidsvoorwaarden een cao af te sluiten.

Werknemers die lid zijn van een contracterende vakorganisatie zijn direct gebonden aan de cao-afspraken voor zover het arbeidsvoorwaardelijke afspraken betreft. Denk aan salarishoogte, aantal vakantiedagen etc. Naast het maken van arbeidsvoorwaardelijke afspraken is het ook mogelijk om van bepaalde wettelijke bepalingen in een cao af te wijken. Dat is vaak voor werkgevers interessant. Zo kan per cao de opzegtermijn worden verkort. De verplichtingen gelden voor werkgevers die lid zijn van een werkgeversorganisatie die de cao afsluit.

15/48

Wanneer een werknemer geen lid is van een contracterende vakorganisatie dan is deze niet gebonden aan deze afspraken. Echter, de gebonden werkgever is wel verplicht om deze cao-arbeidsvoorwaarden op deze werknemeraan te bieden (de werknemer hoeft deze niet te accepteren; wat gebeurt er dan?). Op grond van de privacywetgeving is het de werkgever zelfs verboden om te registreren of iemand wel of niet lid is van een vakbond.

In de praktijk wordt deze ‘bindingsproblematiek’ ondervangen door in de individuele arbeidsovereenkomsten op te nemen dat de cao van toepassing is. Hiermee wordt dus de cao geïncorporeerd in de arbeidsovereenkomst en is de individuele werknemer uit hoofde van deze afspraak aan de cao gebonden. Dit wordt ook wel het incorporatiebeding genoemd.

Zoals al opgemerkt is het waarschijnlijk dat de werkgever een incorporatiebeding zal opnemen in de arbeidsovereenkomst als de werkgever er voor kiest om het zittende personeel een arbeidsovereenkomst aan te bieden.

De afspraken in een cao kunnen een minimum- of een standaardkarakter hebben. Wanneer sprake is van een minimumafspraak, het loon bedraagt minimaal 2500 euro, kunnen partijen hiervan nog ten gunste van de werknemer afwijken. Wanneer de bepaling een standaardkarakter heeft, het loon bedraagt 2500 euro, dan staat het werkgever en werknemer niet vrij om hiervan af te wijken. Ook niet ten gunste van de werknemer.

Voorbeeld:In een cao wordt het salaris verhoogd met 2 procent. De werkgever past deze cao verhoging niet toe. Een werknemer die lid is van contracterende vakbond kan rechtstreeks naar de rechter stappen om het hogere loon af te dwingen. De werknemer die geen lid is van een contracterende vakbond zou de salarisverhoging wel moeten ontvangen, maar kan dit niet bij de rechter afdwingen. Dat recht is voorbehouden aan de contracterende vakbond. Deze zal dan bij de rechter een vordering aanhangig moeten maken tot nakoming van de cao-verplichting.

16/48

Een cao wordt afgesloten voor een bepaalde periode. Na afloop van deze periode wordt de cao telkens verlengd voor de duur van een jaar, tenzij de cao wordt opgezegd. Dit laatste gebeurt doorgaans op voorhand. De cao die is afgelopen, kent dan ook geen gelding meer. De oude bepalingen hebben nog wel nawerking (tenzij dit expliciet is uitgesloten in de cao). Dat betekent dat een werknemer die aanspraken kon ontlenen aan de cao, deze nog steeds kan vorderen gedurende de nawerking. De duur van deze nawerking is onbepaald. Echter, na afloop van de cao staat het werkgever en werknemer vrij om afspraken te maken die strijdig zijn met de cao. De contractsvrijheid is dan herleefd. Deze afspraken kunnen echter op termijn weer in strijd zijn met de cao.

De minister van SZW beschikt over de mogelijkheid om cao-bepalingen die voor de meerderheid voor de werknemers in een bedrijfstak gelden algemeen verbindend te verklaren (avv). Wanneer dit gebeurt, dan krijgen deze cao-bepalingen een wettelijke status. Iedere werkgever en werknemer binnen de bedrijfstak is dan hieraan gebonden, ongeacht de vraag of hij/zij al dan niet lid van de vakbond is. Een algemeen verbindend verklaring kan maximaal voor de duur van twee jaren plaatsvinden. Na afloop van deze periode bestaat geen nawerking. De werking van de avv-bepalingen is dan ook meteen afgelopen.

Van een arbeidsovereenkomst is sprake wanneer een werknemer arbeid verricht, hiervoor een vergoeding ontvangt (loon) en deze arbeid verricht onder leiding van de werkgever (gezag). Daarbij bestaat een vermoeden dat er arbeidsovereenkomst bestaat wanneer een persoon arbeid tegen vergoeding verricht. Het gaat derhalve om een feitelijke vaststelling of er sprake is van een arbeidsovereenkomst. Ook als partijen het anders noemen of in het geheel niets op schrift stellen, kan er sprake zijn van een arbeidsovereenkomst. Dit principe wijkt essentieel af van het huidige ambtenarenrecht, alwaar doorgaans sprake moet zijn van een aanstelling alvorens ambtenaarschap ontstaat.

17/48

Het ontslagrecht

Een groot verschil zal het ontslagrecht zijn. Het private ontslagrecht is in 2015 als gevolg van de Wet werk en zekerheid (Wwz) ingrijpend gewijzigd en zal per 1 januari 2020 wederom (ingrijpend) wijzigen met de inwerkingtreding van de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab). Doordat de Wwz ontslaggronden heeft geïntroduceerd is het arbeidsrecht in wezen meer gaan lijken op het ambtenarenrecht waar het voor ambtenaren met een vaste aanstelling al jarenlang zo is dat er uitsluitend sprake kan zijn van ontslag als een van de in de reglementen genoemde ontslaggronden aan de orde is. Met de Wab wordt in ieder geval voorzien in de (her)introductie van een cumulatiegrond. Een van de bedoelingen van de normalisering was volgens de parlementaire geschiedenis het vereenvoudigen van het ontslaan van ambtenaren. Het is echter nog maar de vraag of dit ook de realiteit gaat zijn. In ieder geval is het eigen risicodragerschap voor overheidswerkgevers nog altijd niet opgeheven en lijkt dit ook niet aan de orde te zijn. Het eigen risicodragerschap betekent dat de overheidswerkgever dient te betalen voor de gehele WW-uitkering van ontslagen werknemers (zie artikel 79 WW). Het ontslaan van ambtenaren blijft dan ook relatief duur (mede in aanmerking nemende de bovenwettelijke uitkeringsregelingen).

Het burgerlijk arbeidsrecht kent de volgende mogelijkheden om een arbeidsovereenkomst te beëindigen:

In principe kunnen partijen gezamenlijk afspreken dat de arbeidsovereenkomst eindigt. Als dit gebeurt, dan kan de werknemer deze bereikte overeenstemming binnen 14 dagen herroepen indien de werkgever de werknemer ten tijde van het bereiken van de overeenstemming hierop wijst. Anders geldt een herroepingsperiode van drie weken. De herroeping kan plaatsvinden zonder dat de werknemer hiervoor een reden hoeft te geven.

de dood van de werknemer;het onderling akkoord;de opzegging;de ontbinding;het aflopen van de duur van de overeenkomst;de ontbindende voorwaarde.

18/48

Een werknemer kan ook zijn arbeidsovereenkomst eenzijdig opzeggen. Dit moet gebeuren met inachtneming van de opzegtermijn en doorgaans tegen het einde van de maand. Voorts kan een werknemer ook de rechter verzoeken de arbeidsovereenkomst te ontbinden. In dat geval kan hij eventueel een billijke vergoeding eisen van de werkgever. Daarvoor moet hij dan wel aantonen dat de werkgever een ernstig verwijt kan worden gemaakt bij het ontslag.

Een werkgever kan besluiten zelf tot een einde van de arbeidsovereenkomst te komen mits hij beschikt over een redelijke grond en herplaatsing in een andere passende functie, al dan niet met behulp van scholing, niet mogelijk is. Deze herplaatsingsverplichting geldt niet indien de werknemer een ernstig verwijt kan worden gemaakt.

19/48

De ontslaggronden

Voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomst moet de werkgever een procedure voeren, waarbij de wet een aantal limitatieve ontslaggronden kent. Deze gronden zijn (zie artikel 7:669 lid 3 BW):

a. het vervallen van arbeidsplaatsen als gevolg van de beëindiging van de werkzaamheden van de onderneming of het bestaan van bedrijfseconomische omstandigheden;

b. en langdurige arbeidsongeschikte werknemer (meer dan 24 maanden) en niet valt te voorzien dat deze binnen zes maanden al dan niet in aangepaste vorm werk kan verrichten;

c. het bij regelmaat niet kunnen verrichten van de bedongen arbeid als gevolg van ziekte of gebreken van de werknemer met voor de bedrijfsvoering onaanvaardbare gevolgen,

d. disfunctioneren van de werknemer;

e. verwijtbaar handelen of nalaten van de werknemer, zodanig dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd de arbeidsovereekomst te laten voortduren;

f. het weigeren van de werknemer de bedongen arbeid te verrichten wegens een ernstig gewetensbezwaar, mits aannemelijk is dat de bedongen arbeid niet in aangepaste vorm kan worden verricht;

g. een verstoorde arbeidsverhouding, zodanig dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren;

h. andere dan de hiervoor genoemde omstandigheden die zodanig zijn dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd de arbeidsovereen komst te laten voortduren.

20/48

Per 1 januari 2020 zal daar de volgende grond bijkomen:

i. een combinatie van omstandigheden genoemd in twee of meer van de gronden, bedoeld in de onderdelen c tot en met h, die zodanig is dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden gevergd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren.

Afhankelijk van de ontslaggrond die wordt gekozen, moet aan het UWV toestemming worden verzocht om de arbeidsovereenkomst te ontbinden danwel wordt de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter ontbonden. Wanneer de ontslaggronden sub a of b worden toegepast, moet de procedure bij het UWV of bij een bij de cao ingestelde ontslagcommissie worden gevolgd. De aanpassingswet Wnra bepaalt dat als er sprake is van bedrijfseconomische redenen (grond a) en de overheidswerkgever na inwerkingtreding van de Wnra aan een bij cao ingestelde ontslagcommissie vraagt om toestemming voor opzegging voor een ambtenaar waar voor inwerkingtreding al een besluit tot boventalligheid is genomen, de materiele voorschriften die golden voor inwerkingtreding van de Wnra van toepassing blijven. Kortom, de inhoudelijke en procedurele voorschriften van voor 1 januari 2020 worden dan toegepast door de ontslagcommissie. In de Cao Provincies is in artikel 10.2.3 voorzien in het instellen van de onafhankelijk ontslagcommissie. Voor de cao gemeenten moet dit nog worden uitgewerkt. De VNG en de vakbonden hebben namelijk wel de afspraak gemaakt dat er een tijdelijke cao-ontslagcommissie wordt ingesteld van 1 januari 2020 tot 1 januari 2024.

Bij de andere gronden is sprake van een ontbinding door de kantonrechter.

21/48

De route van ontslag: de werkgever aan zet

In het geval van ontslag vanwege de bedrijfsvoering, sub a, geldt de ontslagregeling. Dat betekent dat de bepaling van welke werknemer voor ontslag in aanmerking komt strikt is gereguleerd middels het zogenoemde afspiegelingsbeginsel. Dit beginsel moet in principe worden toegepast. Alleen per cao kan hiervan worden afgeweken. In dat geval moet ook worden besloten om per cao een ontslagcommissie in te stellen in plaats van de UWV procedure.

Deze procedure wijkt af van de regeling onder het huidige ambtenarenrecht. Alleen bij het VWNW-beleid bij het Rijk is er sprake van het hanteren van het afspiegelingsbeginsel (zie het Sociaal Akkoord en onze publicatie VWNW, versie 2.6). In andere sectoren wordt binnen het georganiseerd overleg bepaald op welke wijze boventalligheid wordt vastgesteld. Dat wordt straks in principe dwingend door de regelgeving voorgeschreven tenzij er bij cao wordt geregeld dat wordt afgeweken van het afspiegelingsbeginsel.

In de Cao Provincies is in artikel 10.2.2 de mogelijkheid tot het afwijken van het afspiegelingsbeginsel opgenomen en in artikel 10.2.3 wordt de onafhankelijke cao-ontslagcommissie ingesteld. In dit artikel is bepaald dat de ontslagcommissie de materiele voorschriften die golden voor inwerkingtreding van de Wnra. Ook voor de Cao gemeenten is tussen de VNG en de vakbonden de afspraak gemaakt dat er een tijdelijke onafhankelijke Cao-ontslagcommissie wordt ingesteld die de materiele voorschriften van voor de inwerkingtreding Wnra zal toepassen. Hiermee wordt voorkomen dat een medewerker die voor 1 januari 2020 boventallig is verklaard door inwerkingtreding van de Wnra en daarmee de regels van het UWV niet ontslagen zou kunnen worden.

In de overige gevallen moet dus een ontbinding worden gevraagd bij de kantonrechter. Deze moet bepalen of de grond zich voordoet, waarna hij de ontbindingsdatum bepaalt. Daarbij houdt hij rekening met de toepasselijke opzegtermijn. Evenzo kan de werknemer c.q. de werkgever bij de kantonrechter terecht tegen een beslissing van het UWV. De kantonrechter behandelt de zaak. Vervolgens kan tegen de uitspraak beroep worden aangetekend bij het gerechtshof en eventueel cassatie bij de Hoge Raad. Deze laatste kijkt uitsluitend naar de vraag of het recht op een juiste wijze is toegepast. Inhoudelijk wordt de kwestie niet beoordeeld.

22/48

De keuze van de toe te passen ontslaggrond is voorbehouden aan de werkgever. Deze zal dan wel moeten aantonen dat deze ontslaggrond zich ook daadwerkelijk voordoet. Dit betekent dus dat de werkgever de procedure voor het beëindigen van de arbeidsovereenkomst zal moeten starten. Dit is een wezenlijk verschil ten opzichte van de huidige situatie. Onder het huidige ambtenarenrecht is het immers zo dat de ambtenaar een ontslagbesluit ontvangt en daar zelf tijdig bezwaar tegen moet instellen. Na de inwerkingtreding van de Wnra is er geen sprake meer van besluiten, waardoor het bestuursrecht niet meer van toepassing is. De werkgever zal actie moeten ondernemen indien hij zich op een van de bovenstaande ontslaggronden wil beroepen, waarbij de ambtenaar de mogelijkheid krijgt om zich te verweren. De werkgever kan de ambtenaar vervolgens pas ontslaan wanneer het UWV of de kantonrechter daarmee akkoord gaat. Zij toetsen een voorgenomen ontslag vooraf en voeren dus een preventieve ontslagtoets uit. Onder het huidige ambtenarenrecht worden ontslagen achteraf (repressief) door de rechter getoetst. Ten tijde van die toetsing is de ambtenaar al ontslagen. De normalisering leidt dus tot een verbetering van de ontslagbescherming van de daarbij betrokken ambtenaren. Daar staat tegenover dat procederen voor hen duurder en riskanter wordt. De griffierechten bij de burgerlijke rechter zijn hoger dan bij de bestuursrechter, bij het gerechtshof en de Hoge Raad is bijstand door een advocaat verplicht en het risico om te worden veroordeeld in de proceskosten van de werkgever wordt groter doordat deze veroordeling mogelijk wordt wanneer de procedure wordt verloren.

Recht op transitievergoeding

De werknemer die ontslagen wordt heeft recht op een transitievergoeding. Deze vergoeding wordt verstrekt aan de werknemer vanwege het inkomensverlies alsmede om een bijdrage te leveren bij het vinden van een andere functie (bijvoorbeeld outplacement). Deze wettelijke vergoeding bedraagt 1/3 maandsalaris per jaar en wordt met de invoering van de Wab per dag dat het dienstverband voortduurt berekend. Wanneer het dienstverband 10 jaar of langer duurt, bedraagt de vergoeding tot 2020 na die 10 jaar 1/4 maandsalaris per volledig half dienstjaar. Vanaf 2020 bouwt deze groep werknemers op grond van de Wab per jaar geen hogere transitievergoeding meer op dan werknemers die korter in dienst zijn. Voor oudere werknemers (50+) geldt tot 2020 een afwijkende regeling. De hoogte van de transitievergoeding is in 2019 gemaximeerd tot een bedrag van € 81.000,-- of een jaarsalaris als dat meer is. Een recht hierop bestaat niet als de werknemer zelf ontslag neemt of indien er sprake was van een ernstig verwijt aan de zijde van de werknemer. Het is mogelijk om in overleg te bepalen dat bepaalde uitgaven die de werkgever heeft gedaan ten behoeve van de werknemer in

23/48

mindering worden gebracht op de transitievergoeding. Daarbij valt te denken aan opleidingen of outplacement die door de werkgever zijn gefinancierd.

Belangrijk is nog op om te merken dat de Wet wijziging transitievergoeding (Staatsblad 2018, 243 en 2019, 76) wijzigingen aanbrengt in de transitievergoeding per 1 januari 2020 en 1 april 2020. Het gaat het bestek van dit e-boek te buiten om deze wijzigingen te bespreken.

Een werknemer die een hogere ontslagvergoeding wenst te ontvangen dan de transitievergoeding zal bij de rechter moeten aantonen dat de werkgever een ernstig verwijt kan worden gemaakt ter zake van het ontslag. Hij vordert dan een zogenaamde billijke vergoeding. Dat is een forse hobbel die moet worden genomen waarbij de bewijslast ligt bij de werknemer. Verder kan de rechter wanneer hij de per 1 januari 2020 in te voeren cumulatiegrond toepast, aan de werknemer een extra ontslagvergoeding toekennen van maximaal 50% van de transitievergoeding waarop de werknemer recht heeft. Dit is een compensatie voor de versoepeling van het ontslagrecht die het gevolg is van de invoering van de cumulatiegrond.

Een bijzondere situatie ontstaat als voor de werkgever of de werknemer een dringende reden bestaat om de arbeidsovereenkomst per direct te beëindigen. Dit wordt ook wel het ontslag op staande voet genoemd. Hierbij valt te denken aan diefstal door de werknemer of het mishandelen van de werkgever door de werknemer. Een dergelijk ontslag moet direct (onverwijld) worden gegeven.

Disciplinaire straffen

In het huidige ambtenarenrecht bestaat er voor de overheidswerkgever de mogelijkheid een disciplinaire straf op te leggen indien sprake is van plichtsverzuim. De rechtspositieregelingen van de verschillende sectoren bevatten een opsomming van disciplinaire straffen, die ook voorwaardelijk kunnen worden opgelegd (zoals een voorwaardelijk strafontslag).

Deze disciplinaire straffen komen na inwerkintreding van de WNRA te vervallen.Hiervoor in de plaats komen maatregelen uit het private arbeidsrecht. Mogelijke maatregelen zijn bijvoorbeeld een schriftelijke waarschuwing, een boete (mits dit in de arbeidsovereenkomst of cao geregeld is) en ontslag op staande voet.

24/48

Resumé

De verschillen tussen het huidige en toekomstige ambtenarenrecht zijn dus enorm. Het verschil is fundamenteel. Wel speelt op dit moment de vraag in hoeverre ook daadwerkelijk sprake zal zijn van een gelijkstelling tussen overheids- en private werknemers. In de memorie van antwoord staat5:

“Uitgangspunt daarbij is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden de voor ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd.”

Alsmede6:

“Het toepassen van het private arbeidsrecht op de rechtsverhouding tussen ambtenaar en overheidswerkgever neemt niet weg, dat de positie van de overheidswerkgever in meerdere opzichten een andere is dan die van een werkgever in de particuliere sector. Ook als werkgever dient de overheid het algemeen belang. Dat brengt met zich mee, dat bijzondere eisen worden gesteld aan het overheidspersoneel.”

Vanwege deze bijzondere eisen aan ambtenaren, die samenhangen met het bijzondere karakter van hun werkgever, blijft op hen een Ambtenarenwet 2017 van toepassing. Daardoor blijft hun arbeidsrecht op onderdelen verschillen van het arbeidsrecht van ‘gewone’ werknemers. Dat geldt in het bijzonder voor alles rondom integriteit en beperking van grondrechten. Hoe dat precies zal uitvallen, zal de tijd leren.

25/48

5 Nr. 3 blz. 16 Blz. 8

Medezeggenschap

De normalisering van de rechtspositie van ambtenaren en de daaruit voortvloeiende veranderende arbeidsvoorwaardenvorming, heeft ook gevolgen voor de medezeggenschap. Drie belangrijke gevolgen zullen we in dit hoofdstuk toelichten.

Vanwege de overgang van een (eenzijdige) aanstelling naar een (tweezijdige) arbeidsovereenkomst en van het ambtenarenrecht naar het cao-recht, zullen om te beginnen de verhoudingen tussen werkgever, vakorganisaties en ondernemingsraden veranderen. In het algemeen gesproken worden de mogelijkheden voor de werkgever groter om - via de bestuurder - met de ondernemingsraad arbeidsvoorwaardelijke regelingen af te spreken.

Als tweede zal het adviesrecht van de ondernemingsraad een extra dimensie krijgen bij ontslagen vanwege bedrijfseconomische redenen, bijvoorbeeld door politiek opgelegde taakstellingen. Dit vanwege de toetsing van ontslagen door het UWV.

Tenslotte zal door het wegvallen van de bestaande rechtspositieregelingen en het daarin verwoorde sanctiebeleid, de rol van de ondernemingsraad bij het integriteitsbeleid bij overheidswerkgever een impuls krijgen.

26/48

Normalisering en arbeidsvoorwaardenvorming

Onder de Ambtenarenwetgeving gelden vaste uitgangspunten voor arbeidsvoor-waardenoverleg; deze zijn vastgelegd in de verschillende sectorale rechtspositieregelingen. Om de belangrijkste te noemen:

met de (vak)organisaties, waarbij de ambtenaren zijn aangesloten, vindt overleg plaats over arbeidsvoorwaarden. Veranderingen daarin moeten altijd binnen het sectoroverleg met de overheidsvakcentrales worden afgesproken, ook wel het overeenstemmingsbeginsel genoemd;een meerderheid van de (achterban van de) centrales dient in te stemmen met de arbeidsvoorwaarden, ook wel het meerderheidsbeginsel genoemd;alleen vooraf vaststaande overheidsvakcentrales worden tot het overleg toegelaten;overheidswerkgevers zijn verplicht om met de (lokale) vakbonden te overleggen;een arbeidsvoorwaardenregeling wordt pas van kracht na vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift;iedere afspraak tussen een ambtenaar en een overheidswerkgever vereist een in de wet geregelde grondslag (een titel).

een werkgever kan volgens het cao-recht een cao tot stand brengen als hij met minimaal één vakorganisatie die leden in de organisatie heeft, tot overeenstemming komt; ook een werkgeversorganisatie kan namens haar leden een cao afsluiten. aansluiting bij een werkgeversorganisatie is in beginsel vrijwillig, evenals het opzeggen van het lidmaatschap;een werkgever kan er voor kiezen het arbeidsvoorwaardenpakket geheel of gedeeltelijk met zijn (centrale) ondernemingsraad uit te onderhandelen;Een werkgever heeft de optie om (behoudens onderwerpen die hij volgens het instemmingsrecht met de OR verplicht ter instemming dient voor te leggen), een eigen personele regeling op te stellen (personeelshandboek) en deze aan al zijn medewerkers voor te leggen of individueel uit te onderhandelen en vast te leggen in individuele arbeidsovereenkomsten.

Het vervallen van het overeenstemmingsbeginsel en het niet meer eenzijdig vaststellen van rechtspositieregelingen, in combinatie met het feit dat het cao-recht van toepassing wordt, brengt een aantal (nieuwe) wettelijke mogelijkheden en scenario’s voor de arbeidsvoorwaardenvorming bij de overheid met zich mee. Overheidswerkgevers die onder het cao-recht vallen hebben de volgende mogelijkheden:

27/48

Overheidswerkgevers kunnen dus in beginsel na invoering van de normalisering binnen de mogelijkheden van het cao-recht ‘kiezen’ op welke tafel en met welke gesprekspartners zij bij voorkeur willen onderhandelen over de arbeidsvoorwaarden van hun medewerkers. In de aanloop naar normalisering is in de verschillende sectoren overleg geweest tussen overheidswerkgevers en vakorganisaties over hoe de arbeidsvoorwaardenvorming zal plaatsvinden na normalisering.

Actuele afspraken binnen sectoren over arbeidsvoorwaardenvorming

Het algemene beeld is dat er ondanks de boven toegelichte uitbreiding van wettelijke mogelijkheden, vooralsnog weinig substantieels wijzigt in de bestaande verhoudingen en werkwijze: in de verschillende sectoroverleggen worden cao’s afgesloten die op organisatieniveau via vakbonden of ondernemingsraden kunnen worden aangevuld. Per sector zijn de volgende afspraken vastgelegd.

RijkDe cao Rijk 2020 vervangt de huidige rechtspositionele regelingen. Deze regelingen zijn zo veel mogelijk omgezet in cao-bepalingen. Wel moedigt het onderhandelaarsakkoord Arbeidsvoorwaardenoverleg sector Rijk (2018-2020) het continu ontwikkelen van personeelsbeleid bij het Rijk aan door experimenten toe te staan met nieuwe vormen van personeels- en arbeidsvoorwaardenbeleid. “Om dit te ondersteunen spreken partijen af om met ingang van de inwerkingtreding van de Wnra een experimenteerbepaling in de Rijkscao op te nemen, waarmee tijdelijk kan worden afgeweken van de dan geldende cao”. Afgesproken is om zowel op sectorniveau als op decentraal niveau het overleg te blijven voeren met de tot nu toe gebruikelijke partijen. Afspraken die decentraal gemaakt worden, zullen bij voorkeur in een personeelshandboek worden vastgelegd

Gemeenten Vanaf 1 januari 2020 geldt de nieuwe cao Gemeenten. Ook voor deze cao geldt dat de rechten en plichten – in dit geval uit de CAR-UWO - zoveel mogelijk overgezet zijn in de cao. Waar in het verleden afwijkingen golden voor de G4, gelden in de nieuwe cao dezelfde afwijkingen.

28/48

Het georganiseerd overleg wordt in zijn huidige vorm afgeschaft. In de plaats komt een beperkt lokaal overleg, over negen met name genoemde lokaal geregelde arbeidsvoorwaarden en over de personele gevolgen van reorganisaties. De werkgever moet over de volgende onderwerpen overeenstemming met de lokale vakbonden bereiken:

De gemeentelijke werkgever mag een regeling over deze onderwerpen pas invoeren, wijzigen of intrekken als hij daarover overeenstemming met de vakbonden bereikt.

De werkgever is niet verplicht om andere onderwerpen met de vakbonden te bespreken, maar werkgever en vakbonden kunnen wel afspreken dat zij ook overleggen over andere onderwerpen. De werkgever en de vakbonden mogen hun overleg naar eigen keuze vormgeven, maar moeten de werkwijze wel in een reglement opnemen.

De werkgever moet personele regelingen genoemd in artikel 27.1 van de WOR ter instemming voorleggen aan de ondernemingsraad. Bij regelingen die volgens bovenstaand rijtje niet verplicht met lokale vakbonden of volgens de WOR met de ondernemingsraad moeten worden afgesproken, heeft de werkgever een keuze op welke tafel hij bij voorkeur afspraken maakt.

Gemeenschappelijke regelingenDe bestaande rechtspositieregelingen voor gemeenten worden ook vaak gevolgd door gemeenschappelijke regelingen, veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten die voortkomen uit gemeenten. De nieuwe cao Gemeenten is na de normalisering alleen van toepassing op gemeenschappelijke regelingen voor zover de betreffende werkgever besluit zich aan te sluiten bij de (voor dit doel speciaal op te richten) werkgeversvereniging van de VNG. Er zal dan een separate cao voor de sector Niet-Gemeenten worden afgesloten door deze nog op te richten werkgeversvereniging. Wij begrijpen dat deze cao nagenoeg gelijk zal zijn met de

de conversietabel bij functiewaardering;een uitloopschaal (waar deze nog voorkomt);een inconveniëntentoelage; de reis- en verblijfkostenregeling;een reiskostenvergoeding woon-werkverkeer;decentraal afgesproken bronnen en doelen van het individueel keuzebudget (IKB);bovenwettelijk vakantieverlof;aanvullende afspraken over het van-werk-naar-werk traject.

29/48

Cao Gemeenten. Deze cao zal pas in het najaar van 2019 beschikbaar komen.

Voor medewerkers van een gemeenschappelijke regeling die zich niet aansluit bij de werkgeversvereniging van de VNG, geldt dat er een eigen arbeidsvoorwaardenregeling dient te komen en als dat niet voor 1/1/20 is gebeurd, geldt het overgangsrecht en worden alle bestaande arbeidsvoorwaarden vooriedere medewerker geacht 1:1 omgezet te worden in een individuele arbeidsovereenkomst.

Een soortgelijke opmerking valt te maken voor organisaties die de arbeidsvoorwaardenregelingen van provincies of waterschappen volgen.

ProvinciesOok de provincies hebben op sectoraal niveau een cao Provincies afgesproken. De werkgevers hebben aangegeven alle vakorganisaties die nu partij zijn bij de cao Provincies uit te nodigen voor overleg over een nieuw af te sluiten cao. Maar ook andere vakorganisaties met leden bij werkgevers zullen in principe uitgenodigd worden door de werkgevers. De vakbonden met wie een cao is afgesloten zullen vervolgens ook bij de uitvoering van de cao op sectoraal niveau betrokken worden.

Cao-partijen hebben verder afspraken gemaakt over het overleg tussen werkgever, ondernemingsraad respectievelijk vakbonden en het karakter van de cao. De cao Provincies heeft een standaardkarakter. Op een aantal punten kan de werkgever in overleg met de ondernemingsraad of vakbonden aan deze standaardafspraken verdere invulling geven of aanvullende afspraken maken. Voor al deze punten geldt dat in de cao is aangegeven wie overlegpartner is van de werkgever.

WaterschappenDe waterschapssector heeft eveneens een werkgeversvereniging opgericht, de Vereniging werken voor waterschappen (Vwvw). Deze vereniging werkt aan een nieuwe cao. Door een zelfstandige vereniging op te richten, kunnen ook bedrijven zoals belastingkantoren die (onder meer) werken voor waterschappen lid worden van de werkgeversvereniging en zich aansluiten bij de cao. De werkgeversvereniging denkt ook mee over de invulling van werkgeverschap en goede arbeidsvoorwaarden. Er bestaat overeenstemming over de cao, maar de tekst hiervan is nog niet openbaar.

Openbaar onderwijsVoor de rechtspositie van onderwijspersoneel is nu bepalend of iemand werkzaam is in het openbaar onderwijs (dat zijn op historische gronden meestal ambtenaren, ook al is hun werkgever een stichting), in het bijzonder onderwijs, voor een

30/48

voor een samenwerkingsbestuur, of op een samenwerkingsschool (dat zijn nu al werknemers). De wijzigingen in de rechtspositie gelden dus alleen voor medewerkers in de volgende openbare onderwijsinstellingen: primair onderwijs (basisonderwijs en speciaal onderwijs), voortgezet onderwijs, universiteiten en universitaire medische centra en onderzoeksinstellingen. Er verandert dus niets voor medewerkers in alle bijzondere onderwijsinstellingen en in het mbo en hbo; deze vallen nu al onder het private arbeidsrecht.

De cao PO/ VO blijft voor het openbaar onderwijs van toepassing, maar nu zonder dat hiervoor een apart rechtspositiebesluit genomen hoeft te worden door de verantwoordelijke gemeenteraad.

Naast de Wnra treedt in 2020 ook de Wet tot wijziging van enige wetten in verband met de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren in het onderwijs in werking. Zonder deze wet zou een deel van de medewerkers in de openbare onderwijsinstellingen onder de Ambtenarenwet 2017 vallen. De Ambtenarenwet 2017 bevat bepalingen over o.a. nevenwerkzaamheden, belangenverstrengeling en geheimhouding. In onderwijs cao’s is dat al geregeld.

Arbeidsvoorwaarden afspreken via het instemmingsrecht Sedert 1995 geldt voor de meeste overheidssectoren de Wet op de ondernemingsraden. Sinds die tijd heeft de ondernemingsraad middels het instemmingsrecht over een aantal met name genoemde onderwerpen (27.1 WOR) een onderhandelingspositie. Dat verandert op zich door de normalisering niet.

Bestaande instemmingsbevoegdheden die vanwege de normalisering bijzondere aandacht verdienen:

de normalisering zal in ieder geval zijn doorwerking hebben voor het aanstellingsbeleid. Dit beleid zal geformaliseerd dienen te worden met instemming van de ondernemingsraad (27.1.e WOR). In eerste instantie zal het gaan om de keuze voor wat betreft de overgang van de individuele aanstellingen naar de individuele arbeidsovereenkomsten. Ook voor nieuw aan te nemen medewerkers. Dat biedt tevens kansen om het aannamebeleid goed tegen het licht te houden en waar nodig te moderniseren;instemmingsrecht bij bevorderings- en ontslagbeleid (27.1.e WOR) en beleid op het gebied van personeelsbeoordeling (27.1.g WOR). Denk aan zaken als ‘redelijke gronden voor ontslag’. Dit beleid zal in overeenstemming moeten worden gebracht met het Burgerlijk Wetboek, zoals dat is gewijzigd door de Wet Werk en Zekerheid en de Wet arbeidsmarkt in balans (zie ook elders in dit boekje);

31/48

Voor bestuurder en ondernemingsraad blijft de keuze (net als voorheen) beperkt door wat wel het vakbondsprimaat wordt genoemd: artikel 27.3 van de WOR geeft aan dat instemming door de ondernemingsraad niet is vereist als de betrokken aangelegenheid inhoudelijk is geregeld in een collectieve arbeidsovereenkomst.

Een overheidswerkgever kan als gezegd wel besluiten om bepaalde arbeidsvoorwaarden niet meer met de vakorganisaties uit te onderhandelen, maar deze in het vervolg af te spreken met de ondernemingsraad. Vakbonden zullen dat niet voetstoots accepteren en zoals hierboven is geschetst, blijft vooralsnog veel bij hoe het was. Daar waar er wel ruimte ontstaat om met ondernemingsraden via het instemmingsrecht regelingen af te spreken, is een tussenstap noodzakelijk. De ondernemingsraad in deze rol brengen kan alleen indien de bestuurder in de zin van de WOR een overeenkomst met de ondernemingsraad afsluit waarin de uitbreiding van instemmingsbevoegdheden expliciet wordt vastgelegd (artikel 32 WOR). Deze keuze door de werkgever geeft een andere dynamiek aan de medezeggenschap, inclusief de vraag of de ondernemingsraad deze onderhandelingen wel wil aangaan. Er zijn ook nadelen verbonden aan het onderhandelen met de eigen werkgever. Denk aan de afhankelijkheidsrelatie die een OR-lid heeft, maar ook aan de inhoudelijke expertise die van onderhandelaars gevraagd wordt.

In het geval de werkgever bij voorkeur met de ondernemingsraad wenst te overleggen, verandert het overleg van karakter, of in ieder geval van deelnemers. Immers er wordt dan niet meer rechtstreeks met de werkgever gesproken en onderhandeld. Deze wordt volgens de WOR vertegenwoordigd door de bestuurder (artikel 23). Het zal duidelijk zijn dat dit overleg bijzondere kansen aan de ondernemingsraad biedt om tot voor de medewerkers op maat af te spreken regelingen met de bestuurder te komen. De ondernemingsraad kan met zijnachterban in aanloop naar de veranderingen alvast voor zichzelf een inventarisatie maken van regelingen die bij voorkeur met de eigen bestuurder worden afgestemd (en ingestemd).

opleidingsbeleid (27.1.f WOR);klachtenregelingen (27.1.j WOR);integriteitsbeleid (zie 4.5);klokkenluidersregeling (27.1.m WOR);regeling op het gebied van arbeids- en rusttijden (27.1.b WOR).

32/48

Het is mogelijk dat discussies over het verder afnemende aantal leden van vakorganisaties en hun representativiteit op termijn een overweging zullen vormen bij een keuze om met de ondernemingsraad een substantieel deel van de arbeidsvoorwaarden af te spreken. Deze keuze biedt mogelijkheden om meer maatwerk af te spreken en om specifiek op de onderneming afgestemde afspraken te maken. Bovendien biedt zij mogelijkheden tot het moderniseren van arbeidsvoorwaarden. Voor vakorganisaties is de uitdaging om hun relevantie voor het overleg namens overheidsmedewerkers blijvend aan te tonen.

Een andere keuze die op termijn kan gaan spelen, is in hoeverre overheidswerkgevers zich blijven aansluiten bij de respectievelijke overheidswerk-geversverenigingen of voor hun eigen organisatie arbeidsvoorwaardenregelingen wensen af te spreken met vakorganisaties of ondernemingsraden.

Een eventuele keuze om meer via de ondernemingsraad te regelen, betekent ook het nodige voor de verhoudingen tussen medezeggenschap en vakorganisaties. Tussen ondernemingsraden en vakorganisaties zijn diverse relaties:

er is een zekere mate van verdeling van de onderwerpen tussen georganiseerd overleg en medezeggenschap. Ondernemingsraden en vakorganisaties bij de overheid hebben nu nogal eens een convenant afgesproken waarin de diverse arbeidsvoorwaardelijke onderwerpen en regelingen over de beide overlegtafels zijn verdeeld. Het is de vraag of deze convenanten nog relevant en van toepassing zullen zijn of herzien dienen te worden. Zal er animositeit optreden en zullen er (gevoelens van) concurrentie en verdringing optreden na de normalisering? vakorganisaties kunnen hun eigen vakbondslijsten indienen bij de verkiezingen en in veel ondernemingsraden zitten leden die ook lid zijn van een vakorganisatie, vaak worden zij beschouwd als kaderlid van hun bond. Zij vormen soms ook een verbinding tussen het georganiseerd overleg en de medezeggenschap door een dubbellidmaatschap. Vraag is hoe deze verhoudingen zullen veranderen. Ondernemingsraadsleden met een vakbondsachtergrond kunnen nu veelal een beroep doen op bijstand vanuit de vakorganisatie en omgekeerd worden ondernemingsraden nu veelal betrokken bij de voorbereidingen van onderhandelingen. Wat zal de normalisering betekenen voor deze gegroeide verhoudingen tussen bonden en medezeggenschap?

33/48

Niet alleen het instemmingsrecht geeft de ondernemingsraad mogelijkheden om invloed uit te oefenen op arbeidsvoorwaardelijke regelingen. De ondernemingsraad heeft volgens artikel 28.1 WOR een taak bij het bevorderen en bewaken van de naleving van de geldende arbeidsvoorwaardenregelingen.

Medezeggenschap bij advies en de gevolgen voor medewerkers

De normalisering is ingegeven door de gedachte dat de arbeidsverhoudingen en arbeidsvoorwaarden bij de overheid geharmoniseerd kunnen en moeten worden met die in de private sector. In 1996 is de Wet op de ondernemingsraden vanuit deze zelfde gedachte van toepassing verklaard op een groot deel van de overheid. Bij het invoeren van de medezeggenschapsrechten zijn enkele beperkingen en uitzonderingen in de WOR opgenomen. Een uitzondering met verstrekkende gevolgen is het zogenaamd politiek primaat (artikel 23.2 en artikel 46d.b WOR): het vaststellen, wijzigen of intrekken van een publiekrechtelijke taak kan geen onderwerp van overleg zijn en dientengevolge ook niet onder het adviesrecht vallen. In de loop van de afgelopen ruim 20 jaar WOR bij de overheid is er zowel bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam als bij de Hoge Raad der Nederlanden over het al dan niet van toepassing zijn van dit politiek primaat geprocedeerd. Uitkomst is dat de Hoge Raad een vrij ruimte interpretatie geeft van het politieke primaat, ook in gevallen die ogenschijnlijk onder de strategische bedrijfsvoering van overheidsorganisatie vallen.

Er zijn dus in beginsel twee soorten adviesrecht voor de ondernemingsraad bij de overheid:

bij besluiten die vallen onder het politiek primaat beperkt het adviesrecht zich tot de personele gevolgen en van de voorgenomen maatregelenbij besluiten die de overheidsorganisatie los van politieke besluitvorming neemt, dient de ondernemingsraad over het besluit zelf en de gevolgen en maatregelen om advies te worden gevraagd.

34/48

De normalisering heeft geen rechtstreekse gevolgen voor de werking van het politiek primaat en het adviesrecht van de ondernemingsraad. Er is wel een indirect effect dat aandacht vraagt, met name als het gaat om advies bij besluiten waar arbeidsplaatsen en dus ontslagen mee gemoeid zijn. Bij besluiten die gepaard gaan met verlies van arbeidsplaatsen, worden de gevolgen en maatregelen waarover de WOR spreekt, in beginsel vastgelegd in een sociaal plan dat wordt afgesproken tussen werkgever en vakbonden. Bij de gemeenten zijn het de vakorganisaties in het lokale georganiseerd overleg die met de werkgever(s) onderhandelen over de inhoud van een sociaal plan ingeval er sprake is van bijvoorbeeld boventalligheid. Bij het Rijk is het gebruik geworden dat het sociaal beleid voor alle Rijksambtenaren sectoraal vastgelegd wordt.

Na normalisering gaat ontslag van medewerkers op grond van (bedrijfs)eco-nomische redenen via het UWV (of de cao-ontslagcommissie) en zal het UWV dus moeten beoordelen of een ontslag op grond van deze redenen mag worden verleend. Daarbij ligt het voor de hand dat het UWV het advies van de ondernemingsraad meeweegt bij zijn besluit. De ondernemingsraad dient zich dat te realiseren bij het formuleren van zijn advies.

Medezeggenschap en integriteitsbeleid

Ondernemingsraden hebben via de WOR geen grote rol bij het vaststellen van een integriteitsbeleid, alleen wijziging van de klachtenregeling en een regeling voor klokkenluiders is formeel instemmingsplichtig. Wel zijn er diverse mogelijkheden voor de OR om invloed te hebben op het integriteitsbeleid van de eigen onderneming. Denk aan het recht om zelf voorstellen te doen en om het integriteitsbeleid via overleg en informatie kritisch te volgen. Ook is het te doen gebruikelijk dat de OR het jaarverslag van de vertrouwenspersoon en/of integriteit coördinator ontvangt. De rol van de medezeggenschap bij het integriteitsbeleid kan vanwege de Wnra een verschuiving doormaken.

De Ambtenarenwet, ook de nieuwe uit 2017, verplicht overheidswerkgevers om een integriteitsbeleid te voeren “gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen…” Hoewel de AW ook aangeeft waar werkgevers en werknemers qua integriteit zich dienen te houden, is het integriteitsbeleid vooral op werkgeversniveau uitgewerkt, veelal in een integriteitscode. Voor het Rijk is dat de Gedragscode Integriteit Rijk 2017-2018. Gemeenten, waterschappen en provincies hebben als werkgever hun eigen beleid in een gedragscode beschreven. Het sanctiebeleid indien de integriteitsregels geschonden worden, is tot op heden in de diverse rechtspositieregelingen vastgelegd.

35/48

De Ambtenarenwet, ook de nieuwe uit 2017, verplicht overheidswerkgevers om een integriteitsbeleid te voeren “gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen…” Hoewel de AW ook aangeeft waar werkgevers en werknemers qua integriteit zich dienen te houden, is het integriteitsbeleid vooral op werkgeversniveau uitgewerkt, veelal in een integriteitscode. Voor het Rijk is dat de Gedragscode Integriteit Rijk 2017-2018. Gemeenten, waterschappen en provincies hebben als werkgever hun eigen beleid in een gedragscode beschreven. Het sanctiebeleid indien de integriteitsregels geschonden worden, is tot op heden in de diverse rechtspositieregelingen vastgelegd.

Vanwege de Wnra vinden enkele belangrijke veranderingen plaats die pleiten voor het herijken van de integriteitscodes van overheidswerkgevers:

Deze beide gevolgen van de Wnra vragen om een stringenter en preciezer integriteits- en sanctiebeleid op werkgeversniveau en daar lijkt nadrukkelijk een nieuwe rol voor de ondernemingsraad als medewerkersvertegenwoordiger weggelegd.

de sanctiemogelijkheden die nu nog in de rechtspositieregelingen staan beschreven, komen te vervallen door het afsluiten van cao’s. In de verschillende sectoroverleggen is ervoor gekozen om deze sancties niet over te zetten in de (nieuwe) cao’s, maar voor het arsenaal aan sanctiemogelijkheden aan te sluiten bij de mogelijkheden die het Burgerlijk Wetboek biedt. Deze mogelijkheden zijn evenwel een stuk beperktereen ontslag op grond van een integriteitsschending wordt na de invoering van de Wnra voorgelegd aan de civiele kantonrechter, in tegenstelling tot nu toe, waarbij de bestuursrechter het ontslag beoordeelde. Hoewel elke mede-werker integer dient te handelen, wordt dit voor ambtenaren in het bijzonder gedacht. Van een ambtenaar mag worden verwacht dat hij niet alleen naar de letter, maar ook naar de geest integer handelt. Hoe de civiele rechter de ambtelijke achtergrond mee zal laten wegen, zal de praktijk leren, feit is wel dat de bestuursrechters daar altijd veel waarde aan hebben gehecht. De ver-wachting is dat het moeilijker wordt om vanwege een integriteitsschending/ambtsverzuim ambtenaren te ontslaan.

36/48

Invoeringstraject

Hierboven zijn wij al ingegaan op de rol van de ondernemingsraad in het invoeringstraject. In dit traject spelen echter ook andere partijen een rol, zoals de wetgever, cao-partijen en individuele werkgevers. Hieronder brengen wij in kaart wat deze partijen te doen staat.

De wetgever Als eerste is de wetgever nog steeds aan zet. Ondanks het feit dat de Aanpassingswet Wnra inmiddels is aangenomen door de Eerste Kamer, dient er nog het nodige te gebeuren. Denk dan bijvoorbeeld nog aan het wetsvoorstel met betrekking tot het onderwijs. De aanpassingen die de Wnra vergt, doorlopen verschillende trajecten, maar hangen inhoudelijk nauw met elkaar samen. Er is dan ook een interdepartementale werkgroep ingesteld die de aanpassingen op elkaar moet gaan afstemmen.

Cao-partijen In hoofdstuk 4 van dit boekje is al uitgebreid ingegaan op dit overleg en op wat er gebeurt wanneer niet tijdig een cao tot stand komt. Om dat te voorkomen, zullen cao-partijen tijdig met het overleg moeten beginnen. Voordat zij daartoe daadwer-kelijk kunnen overgaan, moeten zij:

het eens worden over de deelnemers aan het overleg; het eens worden over de spelregels voor het overleg;de verschillen tussen de huidige rechtspositieregelingen en het Burgerlijk wetboek in kaart brengen;voor zichzelf bepalen hoe zij gebruik willen maken van de mogelijkheden die het Burgerlijk Wetboek biedt om van bepalingen die daarin zijn opgenomen, af te wijken bij cao;bedenken hoe zij willen omgaan met de huidige instanties voor de beslechting van geschillen, zoals de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst (AAC).

37/48

Individuele werkgevers

Ook individuele werkgevers moeten een aantal activiteiten ondernemen om zich voor te bereiden op de invoering van de normalisering. Daarbij valt te denken aan:

Individuele werkgevers doen er verstandig aan, met name de scholing van hun HR-adviseurs op het gebied van het burgerlijk arbeidsrecht tijdig ter hand te nemen. De organisaties achter dit boekje bieden daartoe opleidingen aan. Met de overige activiteiten die hierboven worden genoemd, kunnen werkgevers ook een aanvang maken, nu de tekst van de aanpassings- en invoeringswetgeving grotendeels vaststaat. Daarbij dienen zij zich te realiseren dat de datum van 1 januari 2020, waarop de normalisering van de rechtspositie van hun medewerkers van kracht wordt, met rasse schreden nadert.

scholing van HR-adviseurs en leidinggevenden in het burgerlijk arbeidsrecht;voorlichting van ambtenaren over de veranderingen in hun rechtspositie;aanpassing van administratieve processen en procedures aan deze veranderingen;apstellen van personeelshandboeken en indien aan de orde modelarbeidsovereenkomsten.

38/48

Tekst ambtenarenwet 2017 inclusief Aanpassingswet

§ 1. Algemene bepalingen

Artikel 1

Artikel 2 Overheidswerkgever in de zin van deze wet zijn:

1. Ambtenaar in de zin van deze wet is degene die krachtens een arbeidsovereenkomst naar Nederlands recht met een overheidswerkgever werkzaam is. 2. Ambtenaar is tevens degene die met een overheidswerkgever is overeengekomen zonder aanspraak op loon als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek een functie te vervullen die is aangewezen bij algemene maatregel van bestuur, waarvan de voordracht geschiedt door Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

a. de staat;b. de provincies; c. de gemeenten;d. de waterschappen;e. de openbare lichamen voor beroep en bedrijf;f. de andere openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is toegekend;g. de Europese groeperingen voor territoriale samenwerking met een statutaire zetel in Nederland;h. de overige krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen; eni. andere dan krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen, waarvan een orgaan is bekleed met openbaar gezag, waarbij de uitoefening van dat gezag de kernactiviteit van de rechtspersoon vormt.

39/48

Artikel 3 Een overheidswerkgever sluit geen arbeidsovereenkomst met:a. degenen die zijn benoemd in het ambt van een eenhoofdig bestuursorgaan of als lid van een orgaan of college dat onderdeel uitmaakt van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon, mits zij niet werkzaam zijn onder de verantwoordelijkheid van een anderbestuursorgaan;b. 1°. de rechterlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet op de rechterlijke organisatie; 2°. de deskundige leden, bedoeld in de artikelen 48, tweede lid, 55a, tweede lid, 66, tweede en derde lid, 67, derde lid, 69, tweede lid, en 70, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie en hun plaats vervangers; 3°. de militaire leden, bedoeld in de artikelen 54, derde lid, 55, tweede lid, en 68, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organistie en hun plaatsvervangers; 4°. de bij de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven werkzame leden met rechtspraak belast, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van de Beroepswet onderscheidenlijk artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, alsmede de aldaar werkzame senior-gerechtsauditeurs en gerechtsauditeurs, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beroepswet onderscheidenlijk artikel 5, tweede lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie; 5°. de voorzitters en leden, bedoeld in artikel 8.16, derde lid, en 8.36, derde lid, van de Wet dieren, en hun plaatsvervangers; 6°. de personen die deel uitmaken van een orgaan als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwkwaliteitswet; 7°. de voorzitter en leden van de Accountantskamer, bedoeld in artikel 11 van de Wet tuchtrechtspraak accountants, en hun plaatsvervangers; 8°. de voorzitter en leden, bedoeld in artikel 30 van de Loodsenwet, en hun plaatsvervangers; 9°. de voorzitter en leden van het tuchtcollege voor de scheepvaart, bedoeld in artikel 55a van de Wet zeevarenden, en hun plaatsvervangers; 10°. de voorzitter en leden van de kamers voor het notariaat, bedoeld in artikel 94 van de Wet op het notarisambt, en hun plaatsvervangers;

40/48

c. de militaire ambtenaren, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet ambtenaren defensie , alsmede de burgerlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 12o, eerste lid, van de Wet ambtenaren defensie;d. de dienstplichtigen, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van de Kaderwet dienstplicht;e. notarissen en waarnemend notarissen als bedoeld in artikel 2 onderscheidenlijk artikel 29 van de Wet op het notarisambt alsmede gerechtsdeurwaarders en waarnemend gerechtsdeurwaarders als bedoeld in artikel 2 onderscheidenlijk artikel 23 van de Gerechtsdeurwaarderswet;f. de ambtenaren van de politie, bedoeld in artikel 2 van de Politiewet 2012, en de plaatsvervanger van de directeur van de Politieacademie, bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Politiewet 2012.

11°. de voorzitter en leden-advocaten van de raden van discipline, bedoeld in artikel 46b van de Advocatenwet, en hun plaatsvervangers; 12°. de voorzitter en leden-advocaten van het hof van discipline, bedoeld in artikel 51van de Advocatenwet, en hun plaatsvervangers; 13°. de voorzitter en de leden van de kamer voor gerechtsdeurwaar ders, bedoeld in artikel 35van de Gerechtsdeurwaarderswet, en hun plaatsvervangers; 14°. de voorzitters en leden van een tuchtcollege, bedoeld in de artikelen 55 en 56 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, en hun plaatsvervangers. 15°. de voorzitter en leden van het College van beroep voor het hoger onderwijs, bedoeld in artikel 7.64, tweede lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, en hun plaatsvervangers 16°. de voorzitters en leden van de grondkamers, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Uitvoeringswet grondkamers, en hun plaatsvervangers, alsmede de leden van de Centrale grondkamer, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Uitvoeringswet grondkamers, en hun plaatsvervangers.

41/48

§ 2. Verplichtingen van overheidswerkgevers

Artikel 4

Artikel 5

1. Een overheidswerkgever voert een integriteitsbeleid dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen en dat in ieder geval aandacht besteedt aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn en aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstrengeling en discriminatie.2. Een overheidswerkgever zorgt ervoor dat het integriteitsbeleid een vast onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid, in ieder geval door integriteit in functioneringsgesprekken en werkoverleg aan de orde te stellen en door het aanbieden van scholing en vorming op het gebied van integriteit. 3. Een overheidswerkgever draagt zorg voor de totstandkoming van een gedragscode voor goed ambtelijk handelen. 4. Een overheidswerkgever maakt jaarlijks een verantwoording met betrekking tot de uitvoering van dit artikel openbaar. 5. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden vastgesteld met betrekking tot het derde lid.

42/48

1. Een overheidswerkgever draagt zorg voor:

a. de aflegging van de eed of belofte door de ambtenaar bij zijn indiensttreding;b. de registratie van nevenwerkzaamheden van ambtenaren die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met hun functievervulling, kunnen raken;c. de openbaarmaking van de krachtens onderdeel b geregistreerde nevenwerkzaamheden van ambtenaren aangesteld in een functie waarvoor ter bescherming van de integriteit van de openbare dienst openbaarmaking van nevenwerkzaamheden noodzakelijk is;d. de aanwijzing van ambtenaren die werkzaamheden verrichten waaraan in het bijzonder het risico van financiële belangenverstrengeling of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie verbonden is, het aanwijzen van de financiële belangen die zij niet mogen bezitten of verwerven en de registratie van de door hen gedane meldingen als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b;

§ 3. Verplichtingen van ambtenaren

Artikel 6

Artikel 7De ambtenaar legt een eed of belofte af, overeenkomstig een bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld formulier, dat voor verschillende functies verschillend kan zijn.

Artikel 8

43/48

e. een procedure voor het omgaan met bij een ambtenaar levende vermoedens van misstanden binnen de organisatie waar hij werkzaam is.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden vastgesteld met betrekking tot het bepaalde in het eerste lid.

1. De ambtenaar is gehouden de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. 2. Het niet naleven van het eerste lid geldt voor de toepassing van het Burgerlijk Wetboek als een tekortkoming in het nakomen van de plichten welke de arbeidsovereenkomst aan de ambtenaar oplegt.

1. Het is de ambtenaar niet toegestaan:a. nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd;b. middellijk of onmiddellijk deel te nemen aan aannemingen en leveringen ten behoeve van openbare diensten, tenzij de overheidswerkgever waarmee hij een arbeidsovereekomst heeft daarvoor toestemming heeft verleend;c. financiële belangen te hebben, effecten te bezitten of effectentransacties te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd;d. financiële belangen te bezitten of te verwerven, welke door de overheidswerkgever waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft zijn aangewezen op de voet van artikel 5, eerste lid, onderdeel d;

8

Artikel 9De ambtenaar en de gewezen ambtenaar zijn verplicht tot geheimhouding van hetgeen hen in verband met hun functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt.

Artikel 101. De ambtenaar onthoudt zich van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.2. Het eerste lid is, voor wat betreft het recht van vereniging, niet van toepassing op het lidmaatschap van:

44/48

e. onder toestemming van de overheidswerkgever giften, vergoedingen, beloningen en beloften van een derde aan te nemen of hierom te vragen, indien de ambtenaar als ambtenaar met deze derde betrekkingen onderhoudt.

2. De ambtenaar is verplicht aan de overheidswerkgever waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft:

a. opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken;b. indien hij is aangewezen in de zin van artikel 5, eerste lid, onderdeel d, melding te doen van zijn financiële belangen alsmede van het bezit van en transacties met effecten die de belangen van de openbare dienst voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, kunnen raken en daaromtrent desgevraagd nadere informatie te verschaffen.

3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de toepassing van het eerste en tweede lid.

a. een politieke groepering waarvan de aanduiding is ingeschreven overeenkomstig de Kieswet;b. een vakvereniging.

Artikel 11De ambtenaar is verplicht tijdens het verblijf op zijn werk zich te onderwerpen aan een in het belang van de dienst door de overheidswerkgever gelast onderzoek aan zijn lichaam of aan zijn kleding of van zijn daar aanwezige goederen. De overheidswerkgever op wiens last het onderzoek plaatsheeft, neemt de nodige maatregelen ten einde daarbij een onredelijke of onbehoorlijke bejegening te voorkomen.

§ 4. Vertrouwensfuncties

Artikel 121. Voor de vervulling van een vertrouwensfunctie komt slechts in aanmerking degene die Nederlander is. Degene die geen Nederlander is, kan niettemin in aanmerking komen wanneer het dienstbelang dat bepaaldelijk vordert. 2. De arbeidsovereenkomst met een ambtenaar kan worden opgezegd, indien hij op grond van het bepaalde in artikel 5, derde lid, of artikel 10, tweede lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken uit een vertrouwensfunctie moet worden ontheven. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld ter zake van het bepaalde in dit artikel.

Artikel 131. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voor categorieën van ambtenaren met wie de staat een arbeidsovereenkomst is aangegaan en die uit hoofde van hun functie kennis kunnen nemen van zeer geheime of geheime gegevens betreffende de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat, voorschriften worden gesteld betreffende de verplichtingen waaraan deze ambtenaren zijn onderworpen in verband met het anders dan in de uitoefening van hun functie reizen naar en het verblijven in landen waarin het verblijf door deze ambtenaren een bijzonder risico voor de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat kan opleveren en die er toe strekken dit risico zoveel mogelijk te beperken.2. In de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de in die maatregel opgenomen voorschriften tevens betrekking hebben op gewezen ambtenaren.3. Een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het eerste lid treedt niet eerder in werking dan twee maanden na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin hij is geplaatst. Van de plaatsing wordt onverwijld mededeling gedaan aan de beide Kamers der Staten-Generaal.

45/48

§ 5. De Staat

Artikel 13aBij koninklijk besluit wordt besloten tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst ter zake van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen functies. Tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst wordt bij koninklijk besluit besloten, tenzij de Staat de arbeidsovereenkomst opzegt op grond van artikel 677 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Artikel 13a1. Ten aanzien van de ambtenaren van de Staten-Generaal gelden de voor alle ambtenaren geldende arbeidsvoorwaarden die zijn opgenomen in de laatstelijk afgesloten collectieve arbeidsovereenkomst voor ambtenaren die krachtens een arbeidsovereenkomst met de Staat werkzaam zijn.2. Op verzoek van de Staten-Generaal kunnen in de collectieve arbeidsovereenkomst, bedoeld in het eerste lid, andere arbeidsvoorwaarden voor de ambtenaren van de Staten-Generaal worden opgenomen.

§ 5. Overgangs- en slotbepalingen

Artikel 141. Met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren wordt de aanstelling die voor dat tijdstip is verleend aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtenarenwet, die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aanspraak had op be zoldiging als bedoeld in artikel 115 van de Ambtenarenwet die kwalificeert als loon in de zin van artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboekvan rechtswege omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Van de arbeidsovereenkomst maken deel uit de op dat tijdstip ten aanzien van de ambtenaar bestaande beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake zijn arbeidsvoorwaarden, waaronder in ieder geval zijn begrepen: duur van het dienstverband, bezoldiging, werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten.

46/48

2. Met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren wordt de aanstelling die voor dat tijdstip is verleend aan een ambtenaar als bedoeld in het eerste lid die geen aanspraak had op bezoldiging als bedoeld in het eerste lid van rechtswege omgezet in een overeenkomst. Van de overeenkomst maken deel uit de op dat tijdstip ten aanzien van de ambtenaar bestaande beslissingen, afspraken en toezeggingen inzake het verrichten van de arbeid, waaronder in ieder geval zijn begrepen: duur van het dienstverband, kostenvergoedingen, werktijden, rooster, verlof, faciliteiten voor de uitoefening van de functie en studiefaciliteiten.3. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op personen als bedoeld in artikel 3.

Artikel 151. Artikel 5:6, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet is van toepassing in geval de ambtenaar voorafgaande aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren wegens de aard van de arbeid op regelmatige basis op zondag werkzaam was, ongeacht de aanwezigheid van een beding over die arbeid op zondag. 2. De ambtenaar die op het in het eerste lid bedoelde tijdstip is benoemd of gekozen in een functie als bedoeld in artikel 125c, eerste of tweede lid, zoals dat luidde voorafgaand aan dat tijdstip, behoudt de verleende ontheffing van de waarneming van zijn ambt onderscheidenlijk het verleende buitengewoon verlof. Ingeval op de bezoldiging een inhouding wordt toegepast over de tijd dat hij verlof geniet, blijven deze inhouding en de daarop van toepassing zijnde regels van kracht.

Artikel 161. Krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, behouden hun geldigheid. 2. Ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor het in het eerste lid bedoelde tijdstip is bekendgemaakt, blijft het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.

47/48

Artikel 171. De krachtens deze wet en artikel 15, tweede lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, zoals deze luidden voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren, vastgestelde algemeen verbindende voorschriften vervallen. 2. De in het eerste lid bedoelde algemeen verbindende voorschriften blijven van kracht ten aanzien van te verstrekken uitkeringen aan ambtenaren als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtenarenwet wier dienstverband op het in het eerste lid bedoelde tijdstip reeds is beëindigd. De in deze voorschriften opgenomen bedragen kunnen worden geïndexeerd op de in deze voorschriften bepaalde wijze. 3. Voor zover en voor zolang op het in het eerste lid bedoelde tijdstip geen collectieve arbeidsovereenkomst is gesloten waarbij een overheidswerkgever partij is, blijft een in het eerste lid bedoeld voorschrift verbindend voor ambtenaren als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtenarenwet en hun werkgever als ware het een collectieve arbeidsovereenkomst, voor zover niet in strijd met deze wet of dwingendrechtelijke bepalingen van burgerlijk recht. 4. Het eerste tot en met derde lid zijn niet van toepassing op algemeen verbindende voorschriften, voor zover zij betrekking hebben op de rechtspositie van degenen met wie op grond van artikel 3 geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten.

Artikel 18 Deze wet wordt aangehaald als Ambtenarenwet 2017

48/48

CAOPLange Voorhout 13, 2514 EA Den Haag Postbus 556, 2501 CN Den Haag

DE VOORT ADVOCATEN | MEDIATORSProfessor Cobbenhagenlaan 75, 5037 DB TilburgPostbus 414, 5000 AK Tilburg