De Connecting Europe Facility (CEF). Analyse van de...

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

De Connecting Europe Facility (CEF). Analyse van de doeltreffendheid van subsidies als beleidsinstrument voor de uitbouw van

transportinfrastructuur.

Wetenschappelijk artikel

Aantal woorden: 8132

Ewout Depauw

Masterproef EU-Studies

Promotor: Prof. dr. Hendrik VosCommissaris: drs. Bruno Vandecasteele

Commissaris: drs. Marjolein Derous

Academiejaar 2013–2014

________________________________________________________________________________________

Inzagerecht in de masterproef (*)

Ondergetekende, …………………………………………………….

geeft hierbij toelating / geen toelating (**) aan derden, niet-

behorend tot de examencommissie, om zijn/haar (**) proefschrift

in te zien.

Datum en handtekening

…………………………..

………………………….

Deze toelating geeft aan derden tevens het recht om delen uit de scriptie/ masterproef te reproduceren of te citeren, uiteraard mits correcte bronvermelding.

-----------------------------------------------------------------------------------

(*) Deze ondertekende toelating wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren van de scriptie/masterproef die moet worden ingediend. Het blad moet ingebonden worden samen met de scriptie onmiddellijk na de kaft. (**) schrappen wat niet past

Abstract

English

The causes of success or failure of the implementation of policy programs is a long stu-died topic in political sciences. Based on the work of Sabatier and Mazmanian, we con-structed a theoretical framework to evaluate the efficiency of a subsidy driven policy. A range of elements were defined as prerequisites for successful policy and were grouped into three clusters: (1) policy goals, (2) cooperation between several actors and (3) availa-bility of means. We apply this framework to the transport chapter of the Connecting Eu-rope Facility (CEF). With regard to the goals, we find that it lacked a sufficient theoretical ground, efforts to limit goal ambiguity notwithstanding. Within the CEF, choices seem not to be based on the economic or societal necessity. The large influence of the member states can be seen as the major conclusion of the second cluster of conditions, cooperati-on. We show that this can have both positive and negative effects. However, with regards to the availability of means, the last group of conditions, our findings are mainly negative. Due to the economic and financial crisis, both national and European budgets are under pressure, endangering the priorities of the CEF. We conclude that the proposed threefold analytic framework is a useful instrument to study subsidy driven policy. The case study shows a deficient economic basis and a financial capacity that is not proportionate with the policy goals. This makes the realization of the ambition of the CEF doubtful.

Nederlands

De oorzaken van het slagen of mislukken van de implementatie van beleidsprogramma’s is een oud thema binnen de politieke wetenschappen. We hebben een theoretisch kader opgesteld om de doeltreffendheid van een subsidiegericht beleid te evalueren op basis van het werk van Sabatier en Mazmanian. Een reeks factoren werden gedefinieerd als voorwaarden voor een geslaagd beleid en werden gegroepeerd in drie clusters: (1) doel-stellingen van het beleid, (2) samenwerking tussen diverse actoren en (3) beschikbaarheid van middelen. We passen dit kader toe op het transportluik van de Connecting Europe Facility (CEF). Op vlak van doelstellingen vinden we dat, hoewel pogingen worden on-dernomen om beleidsambiguïteit te overkomen, een theoretische basis voor het beleid grotendeels ontbreekt. De keuzes binnen de CEF lijken niet gebaseerd op een economi-sche of maatschappelijke noodzaak. De grote inbreng van de lidstaten is de belangrijkste conclusie van het tweede luik rond samenwerking. We tonen aan dat dit zowel positieve als negatieve gevolgen kan hebben. Voornamelijk op het vlak van de beschikbaarheid van middelen, de laatste groep voorwaarden, is onze analyse echter negatief. Als gevolg van de financieel-economische crisis staan zowel de nationale begrotingen als het Europees budget onder druk. Dit brengt de doelstellingen van de CEF in gevaar. De algemene conclusie is dat het voorgestelde drieledig analysekader een nuttig instrument blijkt om naar een beleid op basis van subsidies te kijken. Bij onze casus wijst het op een gebrek-kige economische basis en een financiële omkadering die niet in verhouding staat tot de doelstellingen. Hierdoor is het twijfelachtig of de ambities van de CEF kunnen worden gerealiseerd.

Inhoud

Abstract 3

English 3

Nederlands 3

Inleiding 5

Theoretisch kader 5

Casus: de Connecting Europe Facility (CEF) 7

Analyse 9

Doelstellingen 10

Samenwerking 12

Beschikbaarheid 15

Conclusie 16

Discussie 17

Referenties 19

E. Depauw / De Connecting Europe Facility (CEF). Analyse van de doeltreffendheid van subsidies als beleidsin-strument voor de uitbouw van transportinfrastructuur.

5

Inleiding

De Europese Unie stuurt het beleid binnen Europa aan op diverse manieren, gaande van harde wetgeving, via verordeningen en richtlijnen tot de open-coördinatie methode. Hoe-wel het meerjarig financieel kader 2014–2020 voor het eerst een besparing inhoudt ten opzicht van het vorige meerjarig budget, beschikt de Unie toch nog over zo’n kleine 1.000 miljard euro. In vergelijking met de opgetelde nationale begrotingen van de lidstaten is dit slechts een beperkt bedrag, maar het stelt de Unie wel in staat om beleid te voeren via financiële stimuli.

Binnen het Europese budget maken vooral het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de middelen voor het Cohesiefonds het grootste deel uit. Binnen deze twee beleidsdomei-nen wordt traditioneel vaak gebruik gemaakt van subsidies als beleidsinstrument. Via een financiële impuls probeert de Europese Unie het gedrag van particulieren, bedrijven en lidstaten te sturen in een richting waarin dit gedrag niet zou evolueren zonder het ter beschikking stellen van deze middelen. In bijvoorbeeld het landbouwbeleid speelt anderzijds ook de ondersteunende functie van het Europese budget voor een internatio-naal concurrentiegevoelige sector een cruciale rol. Dit onderzoek focust zich echter op de eerste genoemde functie van financiële beleidsinstrumenten, met name het sturen van gedrag vanuit het supranationaal naar een lager niveau.

Daarbij dient vanzelfsprekend opgemerkt dat weinig tot geen van de geldelijke steun die de Europese Unie biedt, zonder voorwaarden wordt toegekend. De mate waarin deze voorwaarden ervoor zorgen dat de doelstellingen van het beleid worden gerealiseerd, be-paalt de effectiviteit van subsidies als beleidsinstrument. In het eerste deel stellen we een analysekader op om de doeltreffendheid van een subsidiebeleid te testen. We bouwen hiervoor voornamelijk verder op het werk van Paul Sabatier en Daniel Mazmanian over de implementatie van beleidsprogramma's (Sabatier en Mazmanian 1980; Mazmanian en Sabatier 1989). We stellen een drieledig theoretisch kader voor met doelstellingen, samenwerking en beschikbaarheid als centrale begrippen.

Vervolgens passen we dit analysekader toe op een casus van Europees subsidiebeleid, met name in de transportsector. Sinds 1 januari 2014 is het nieuwe programma Connecting Europe Facility (CEF) in werking waarbij subsidies worden toegekend aan projecten ter verbetering van de Europese transportinfrastructuur. We geven een korte schets van de CEF als beleidsinstrument binnen het bredere transportbeleid, waarna de analyse ge-beurt volgens de drieledige structuur van het theoretische kader. We sluiten af met enkele concluderende gedachten over de analyse van de casus en de bruikbaarheid van het voor-gestelde analysekader in verder onderzoek.

Theoretisch kader

De belangrijkste theoretische assumptie die we bij dit onderzoek voorop stellen is dat beleidskeuzes en een langetermijnvisie in de Brussels Europawijk een doorwerkende invloed hebben op nationaal en regionaal niveau. De theorie die hier op inspeelt is de ‘europeanisering’. Om te weten wat dit precies inhoudt, bekijken we de definitie van europeanisering gegeven door een van de belangrijke vertegenwoordigers van de theorie, Claudio Radaelli:

“[Europeanization is a] process of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, paradigms, ‘ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public


6

policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies” (Radaelli en Featherstone 2003).

Het gaat dus om een proces waarbij zowel formele als informele regels, procedures, pa-radigma’s, waarden en normen eerst worden gedefinieerd en geconsolideerd in de Eu-ropese besluitvorming en daarna worden binnengehaald in het nationale en regionale discours en beleid. Volgens Robert Ladrech is europeanisering een incrementeel proces dat het beleid zodanig kan oriënteren zodat de politieke dynamiek van de Europese Unie deel begint uit te maken van de nationale politiek en het nationaal beleid (Ladrech 1994).

Soms gaat deze inpassing van het ideeëngoed op Europees niveau erg vlot omdat het beleid in een lidstaat er reeds nauw bij aansluit. Zo zien Maria Green Cowles, James Caporaso en Thomas Risse—drie andere belangrijke namen in het domein van de eu-ropeanisering—dat specifiek voor de transportsector in het Verenigd Koninkrijk al werk werd gemaakt van liberalisering en deregulering nog vooraleer de Europese Unie in dit domein actief werd. De EU-wetgeving lag dan ook reeds in dezelfde lijn als het gevoerde beleid in Groot-Brittannië (Cowles, Caporaso en Risse-Kappen 2001). Maar dat is lang niet altijd het geval. Adrienne Héritier toonde bijvoorbeeld aan dat de impact van de liberali-seringsvoorschriften van de EU in de transportsector enkel beperkte aanpassingen ver-eisten in het Verenigd Koninkrijk en Nederland, maar een grote aanpassingsdruk legde op de structuren in Italië en Duitsland (Héritier 2001). De mate waarin europeanisering doorwerkt kan met andere woorden wel eens verschillen van plaats tot plaats in Europa en dat heeft veel te maken met de fase van de implementatie (Bretherton en Mannin 2013).

Vanaf de jaren 1970–1980 heeft onderzoek zich vaker geconcentreerd op die bewuste beleidsuitvoering omdat bleek dat veel overheidsprogramma’s nooit tot uitvoering waren gekomen. In een van de eerste van dergelijke studies door Jeffrey Pressman en Aaron Wildavsky over het falen van een ontwikkelingsprogramma in Oakland kwamen de au-teurs tot het besluit kwamen dat een van de oorzaken van het falen lag in het feit dat de overheden die verantwoordelijk waren voor de uitvoering niet dezelfde waren als zij die de beleidsplanning had gedaan. “How great expectations in Washington are dashed in Oa-kland” (Pressman en Wildavsky 1984).

Het onderzoek naar beleidsimplementatie is ruwweg in te delen in twee groepen, met name de top-down en bottom-up benaderingen. Deze laatsten ontstonden vanuit een kri-tiek op de klassieke top-down aanpak door te wijzen op een gebrek aan aandacht voor ac-toren op een lager beleidsniveau (Hjern en Hull 1982) of op het belang van de zogenaam-de street-level bureaucrats (Berman 1978). Toch blijven top-down benaderingen nuttige instrumenten om de uitvoering van beleid dat gestuurd wordt vanuit centrale overheden te evalueren (Wakita en Yagi 2013). Beleidsbepalingen vanuit de Europese Unie zijn hier een uitstekend voorbeeld van.

Voortbouwend op werk uit de jaren 1970 (Pressman en Wildavsky 1973; Van Meter en Van Horn 1975) identificeren Daniel Mazmanian en Paul Sabatier zes voorwaarden voor een succesvolle beleidsimplementatie, met name: (1) de doelen moeten duidelijk en con-sistent zijn, (2) het beleid moet gebaseerd zijn op een duidelijke theoretische basis, (3) het uitvoeringsproces moet vooraf gestructureerd worden, (4) de uitvoerende diensten moeten het beleid ondersteunen, (5) de ontwerpers van het beleid moeten ook tijdens de uitvoering een sturende rol behouden en (6) het beleid mag tijdens de implementatie niet worden achterhaald door de context zelf of door andere beleidsopties die tegenstrijdig zijn (Sabatier en Mazmanian 1980; Mazmanian en Sabatier 1989).

Uit de literatuur komen met andere woorden heel wat factoren naar voren die het slagen of falen van een op subsidies gebaseerd beleid kunnen verklaren. Door deze samen te voe-gen en te ordenen ontstaat een theoretisch kader dat door middel van een casus kan wor-


7

den getest. Om de operationalisering te vergemakkelijken worden de factoren beschouwd als voorwaarden waaraan het te onderzoeken beleid moet voldoen.

Een eerste reeks voorwaarden om te kun-nen spreken van een succesvol subsidiebe-leid situeert zich rond de doelstellingen die het beleid nastreeft. Sabatier en Mazmani-an stellen dat de doelen duidelijk, consis-tent en gebaseerd op een theoretische ba-sis moeten zijn (Sabatier en Mazmanian 1980). Het is met andere woorden belang-rijk te kijken wat de finale doelstellingen van het subsidieprogramma zijn, hoe deze doelstellingen tot stand zijn gekomen en in welke mate ze ook expliciet naar voren wor-den geschoven. Is er sprake van verborgen doelstellingen? Dit zijn allemaal belang-rijke vragen om het beleidsprogramma te evalueren.

Een tweede cruciale notie in de evaluatie van een beleidsprogramma is samenwerking. Binnen de Europese Unie—als typevoor-beeld van een systeem van multi-level-governance—zijn het veelal nationale of regionale entiteiten die instaan voor de implementatie van het beleid. In welke mate dat zij, het publiek en andere stakeholders betrokken zijn bij de uitwerking van het beleid, bepaalt in grote mate de kansen op succes. Daarnaast dient het hogere beleidsniveau ook ten alle tijden een voldoende graad van controle over het implementatieproces te behouden.

Een derde cluster van voorwaarden voor een geslaagd subsidiebeleid is te vatten onder de noemer beschikbaarheid. Het betreft dan enerzijds de hoeveelheid middelen die voor het beleid ter beschikking worden gesteld en de verhouding met de verwachte resultaten. Daarnaast wordt de beschikbaarheid van middelen ook bepaald door hun bereikbaarheid. De procedures om subsidiesteun te verwerven en de voorwaarden waaraan projecten moeten voldoen, zijn hiervoor van groot belang.

Concreet stellen we dus een theoretisch model voor om een Europees (subsidie)program-ma te evalueren gebaseerd op een drieledige analyse, namelijk doelstellingen, samenwer-king en beschikbaarheid. In wat volgt zullen we dit model gebruiken om een evaluatie te maken van het transportluik van de Connecting Europe Facility, die sinds 1 januari 2014 in werking is getreden.

Casus: de Connecting Europe Facility (CEF)

Ondanks het relatief grote belang van de transportsector voor de wereldwijde groei en handel, de literatuur hierover eerder beperkt is. Marco Mazzarino stelt in 2012, in volle economische crisis, vast dat de wetenschappelijke literatuur over de logistiek (het organi-seren, plannen en uitvoeren van goederenstromen) heel wat minder uitgebreid is dan kan verwacht worden van dergelijk economisch cruciale sector (Mazzarino 2012, 1).

Het Europees transportbeleid wordt geregeld onder hoofdstuk VI (artikels 90 tot 100) van het Verdrag voor de Werking van de Europese Unie (VWEU). Zoals bij de meeste andere be-leidsdomeinen wordt in het Verdrag de nadruk gelegd op het wegwerken van grenzen en

Theoretisch kader: voorwaarden voor suc-cesvol subsidiebeleid:

1. Doelstellingena. Beleidsconsistentieb. Theoretische basis

2. Samenwerkinga. Voldoende gestructureerd imple-

mentatieprocesb. Bottom-up inspraakc. Top-down controle

3. Beschikbaarheida. Middelen in overeenstemming

met verwachtingenb. Vlotte bereikbaarheid


8

mogelijke discriminaties tussen lidstaten om zo het vrij verkeer van personen, diensten en goederen te bevorderen (Ponti, Boitani en Ramella 2013, 543).

Op vlak van transportinfrastructuur was diversiteit lang het sleutelwoord in Europa, maar rond midden jaren 90 laat de snellere evolutie naar een eengemaakte markt zich ook op dit domein voelen. Tegelijk duiken er binnen dit eenmakingsproces steeds nieuwe pro-blemen op waarbij de oude grenzen toch een belemmering blijken te vormen. Het trans-portnetwerk is hierbij een belangrijk voorbeeld. Grensoverschrijdend verkeer blijkt na-melijk in de praktijk vaak veel moeilijker te realiseren dan gedacht door vaak technische moeilijkheden. De meeste transportnetwerken zijn bovendien bij uitstek nationaal geori-enteerd waarbij grensregio’s vaak niet over de best uitgeruste infrastructuur beschikken (Button, Nijlkamp en Priemus 1998, 12).

De Europese White Papers en beleidsplannen rond mobiliteit tekenen de krijtlijnen uit waartegen het Europese mobiliteitsnetwerk wordt gevormd. De Single Market Review uit 1996 gaf voor het eerst duidelijk de impact van de tekortkomingen binnen het Europees transportnetwerk op de werking van de interne markt aan (Europese Commissie 1997). Sinds 1996 wordt ook volop werk gemaakt van Trans-Europese Netwerken (TEN), een al langer bestaand programma om voornamelijk grensoverschrijdende verbindingen bin-nen Europa tot stand te brengen. Voor de transportsector gaat het specifiek om TEN-T (Richtlijn 1692/96).

Rond deze tijd ontwikkelt zich een paradox binnen het Europese transportbeleid. Er wordt met name enerzijds ingezet op een liberalisering van de transportsector, maar tegelijk is het duidelijk dat bepaalde bottlenecks binnen het transportnetwerk een door-gedreven eenmaking in de weg staan. Het wegwerken van deze bottlenecks gaat echter de capaciteit van de privéfirma’s die binnen een geliberaliseerde transportsector opereren te boven. Het is zelfs maar de vraag of de infrastructuurwerken die nodig zijn voor een optimaal Europees transportnetwerk niet de capaciteit van sommige nationale lidstaten overstijgen. Ondanks de trend naar meer liberalisering, is er met andere woorden ook nood aan een sterke Europese oriëntering van de uitbouw van het transportnetwerk (Ge-rondeau 1996, 308; Button, Nijlkamp en Priemus 1998, 1–12).

De eerste mijlpaal in de ontwikkeling van het gemeenschappelijk transportbeleid vormt het witboek European Transport Policy for 2010: time to decide uit 2001. Het plan omvatte een zestigtal maatregelen om het transportbeleid vorm te geven met speciale aandacht voor het herwaarderen van de spoorwegen, het vervoer over zee en langs de binnenwa-teren en het controleren van de groei van het luchtvaartverkeer (Europese Commissie 2001).

In de periode 2005–2006 kwam er een mid-term review door de Europese Commissie van het witboek uit 2001. De nieuwe white paper in 2006 legde de nadruk op de veran-derde context met een grotere aandacht voor het duurzame karakter van het transport-beleid en de noodzaak tot een heroriëntering na de grote uitbreiding van de Unie met tien extra lidstaten in 2004. De belangrijkste principes uit de tekst van 2001 werden hierin ook herbevestigd (Europese Commissie 2006). In 2007 stelde de Europese Com-missie een reeks maatregelen voor om het vrachtverkeer in Europa beter te organiseren. In het plan wordt aandacht besteed aan de competitiviteit van het goederenvervoer over het spoor, de aantrekkingskracht van de Europese havens en de zogenoemde Motorways of the Sea (Europese Commissie 2007). De Europese Commissie stelde daarop in 2009 een 10-jarig plan op met de strategische doelstellingen voor het Europees maritiem trans-portnetwerk. Er worden kernregio's aangeduid waar EU-actie aanbevolen is. Het plan omvat maatregelen om de competitiviteit van de scheepvaart in de EU op lange termijn te


9

ondersteunen en de sector in staat te stellen om kostenefficiënt transport aan te bieden (Europese Commissie 2009a).

Met het af lopen van de termijn uit het be-langrijke witboek van 2001 European Trans-port Policy for 2010: time to decide in het vooruitzicht kwam de Europese Commissie op 17 juni 2009 met een nieuw document over het gemeenschappelijk transportbe-leid (Europese Commissie 2009b) Het kan beschouwd worden als de eerste stap naar een nieuw witboek dat in 2011 zou worden gepubliceerd. Het witboek uit 2011 moet voor het volgende decennium de krijtlijnen van het gemeenschappelijk transportbeleid vastleggen. Ter voorbereiding werd een publieke consultatie gehouden in 2009, gevolgd door een high-level conference op 20 november van dat jaar. Uiteindelijk werd het document een Roadmap met 40 concrete initiatieven om de mobiliteit te verbeteren en zo ook de economische groei en tewerkstelling te onder-steunen (Europese Commissie 2011).

Het jongste plan op vlak van het gemeenschappelijke transportbeleid vanuit de Europese Unie valt onder de Connecting Europe Facility (CEF) waarover in 2013 een akkoord werd

gevonden. Het eerste voorstel van de com-missie dateert van oktober 2011. De CEF omvat in één groot pakket zowel maatrege-len voor transport, energie als telecommu-nicatie.

Het kernnetwerk moet tegen 2030 gerea-liseerd worden en concentreert zich op de strategisch meest belangrijke plaatsen in Europa. Er werden daarvoor 103 zeehavens, 93 luchthavens en 81 binnenhavens gese-lecteerd die moeten aangesloten zijn/wor-den op het netwerk. De CEF zal voorzien in een nieuw financieringsmechanisme, los van het TEN-budget. 80–85% van de mid-delen wordt nu reeds in een annex voor-bestemd voornamelijk voor het uitbouwen

van 10 ‘core network corridors’ uit het zogenaamde kernnetwerk (Europese Commissie 2013).

Analyse

We hebben een reeks factoren geïdentificeerd die het slagen of falen van een beleids-programma kunnen verklaren en hebben deze gedefinieerd als voorwaarden waaraan een succesvol beleid moet voldoen. Bovendien hebben we deze voorwaarden gegroepeerd in drie clusters: doelstellingen van het beleid, samenwerking tussen diverse actoren en beschikbaarheid van middelen. Daarnaast hebben we een casus geselecteerd, met name de Connecting Europe Facility (CEF) als plan om de transportinfrastructuur binnen de

De belangrijkste doelstellingen tegen 2050 uit het witboek van 2011.

Geen conventionele wagens (benzine, diesel) meer in de steden;

50% van de verplaatsingen op middellan-ge afstand voor zowel passagiers als goe-deren van de weg halen en vervoeren via spoor of waterwegen;

60% minder uitstoot in het verkeer.

De kernelementen van de Connecting Europe Facility

Een tweeledige aanpak met het uitbouwen van een kernnetwerk en een uitgebreid net-werk

Duidelijke deadlines voor het vervolledigen van de netwerken: 2030 en 2050

Het uitwerken van belangrijke ‘corridors’ om te waken over een gecoördineerde im-plementatie

Het is een framework waarbinnen de na-druk ligt op regulatie.


10

Europese Unie te optimaliseren. In wat volgt zullen we dit beleidsprogramma analyseren op basis van dit drieledig theoretisch kader.

Het transportbeleid van de Europese Unie omvat echter meer domeinen zoals passagiers-rechten, veiligheid in het verkeer, enz. Deze aspecten worden in dit artikel niet behan-deld. Bovendien ligt de nadruk sterk op het beleid inzake spoorweginfrastructuur omdat de spoorwegen binnen het Europees transportbeleid en de CEF veruit de belangrijkste rol innemen. Zoals we verderop zullen aantonen is dit geen toeval, maar het gevolg van bewuste keuzes van de lidstaten.

Doelstellingen

Beleid is veelal een afweging tussen verschillende beleidsprioriteiten die niet terzelfder-tijd kunnen worden gerealiseerd. Nochtans zijn duidelijke en consistente doelstellingen een eerste voorwaarde voor een geslaagd beleid (Sobin, Molenaar en Cahill 2012). Met de term ‘goal ambiguity’ omvatten Young Chun en Hal Rainey een reeks problemen op het vlak van beleidsconsistentie, gaande van de problematische coherentie van maatregelen uit verschillende beleidsterreinen tot het meten van resultaten tegenover de doelstellin-gen. Bovendien onderscheiden ze verschillende vormen van ambiguïteit (Chun en Rainey 2005).

Binnen het kader van het transportbeleid zijn het vooral doelstellingen uit het Europees milieubeleid en de economische politiek die met elkaar in botsing komen. De transports-ector nam reeds in het Kyotoprotocol een belangrijke plaats in en de impact van transport op milieu is sindsdien allerminst verminderd (Chapman 2007). In een analyse van het EU-transportbeleid aan de vooravond van de CEF, stelt Matthew Humphries dat het duur-zame karakter van het beleid te weinig als doel wordt gesteld in de praktijk. Hij viseert vooral het wegverkeer dat nog steeds een aanzienlijk deel van de uitstoot van broeikas-gassen voor zijn rekening neemt. Humphries stelt twee soorten oplossingen voor. De eerst groep maatregelen omvat een betere planning van de transportinfrastructuur en de implementatie ervan. De tweede groep vraagt een mentaliteitswijziging van de gebrui-kers en deze liggen politiek het gevoeligst, maar zijn tegelijk misschien wel het meest noodzakelijk (Humphreys 2011).

De doelstellingen van de CEF liggen in de lijn van de eerdere beleidsplannen (TEN-T's). In artikel 4 van de bepaling wordt de bevordering van de economische groei binnen de Unie als eerste doelstelling naar voren geschoven, maar wordt meteen het duurzame karakter van deze groei binnen de Europa 2020-doelstellingen benadrukt (Verordening 1316/2013, art. 3). Het Europees beleid rond transportinfrastructuur moet het evenwicht houden tussen milieudoelstellingen enerzijds en zuivere economische belangen ander-zijds. Deze vorm van beleidsambiguïteit wordt vertaald in de notie van ‘duurzame groei’ die veelvuldig terugkeert in de teksten rond de CEF.

De noodzaak om bij te dragen tot een “slimme, duurzame en inclusieve groei” komt meer naar voren in de CEF dan bij de TEN-T's, voornamelijk doordat de subsidies quasi exclusief gereserveerd voor de meer duurzame vervoersmodi. De nadruk wordt enerzijds gelegd op de uitbouw van haveninfrastructuur en de verbetering van de binnenvaart en anderzijds op het wegwerken van de knelpunten binnen het Europees spoorwegnetwerk. De opvallende aandacht voor het milieuaspect van het transportinfrastructuurbeleid ver-hoogt de beleidsconsistentie met de Europa 2020-doelstellingen.

Naast beleidsconsistentie is ook een theoretische basis een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagde beleidsimplementatie (Sabatier en Mazmanian 1980). Het idee om via Europese samenwerking voornamelijk grensoverschrijdende transportverbindingen tot stand te brengen of te versterken, was reeds aanwezig in het verdrag van Rome (Ste-


11

vens 2003, 88). Vanuit een economische logica is een gemeenschappelijke transportin-frastructuur een belangrijke voorwaarde om tot vrij verkeer van personen en goederen te komen.

De basis waarop het Europees beleid inzake transportinfrastructuur is gebaseerd, vinden we voornamelijk terug in de witboeken van 2001 en 2011. “Europa heeft behoefte aan een kernnetwerk van corridors waarop grote en vaste hoeveelheden goederen en passagiersstromen op efficiënte wijze en met een lage uitstoot kunnen worden vervoerd…” (Europese Commissie 1997, 15) Toch ontbreekt een echte visie over het uit te bouwen transportnetwerk, geba-seerd op een doorgedreven vergelijking van de mogelijke prioriteiten. Ondanks eerdere kritiek blijft het plan van de Europese Commissie voornamelijk niet meer dan het trekken van enkele rechte lijnen op de Europese kaart (Ponti, Boitani en Ramella 2013, 55).

De grote nadruk op de corridors die voornamelijk lange spoorverbindin-gen zijn die dwars over het Europe-se continent lopen, komt maar in beperkte mate overeen met de reële verplaatsingen die in Europa worden gemaakt. Dit was vooral een funda-menteel probleem van het TEN-T-pro-gramma, maar het idee van corridors blijft ook binnen de CEF overeind. Bo-vendien is ruim 85% van de middelen voor de eerste periode reeds toegewe-zen aan projecten die kaderen binnen één van de 10 nieuwe corridors. Dit doet vermoeden dat het realiseren van de uitgestippelde lijnen op de kaart belangrijker is dan de econo-mische rendabiliteit en maatschappe-lijke wenselijkheid van de projecten zelf. Stef Proost et. al. hebben aange-toond dat heel wat van de investerin-gen die gebeurd zijn in het kader van TEN-T inderdaad geen goede resulta-ten halen bij een kosten-batenanalyse (Proost et al. 2010).

Uit de tabellen in bijlage bij de veror-dening tot vaststelling van de finan-cieringsfaciliteit (EU 1316/2013) blijkt bovendien dat een evenredige verde-ling van de projecten over de lidsta-ten van de Unie een belangrijke fac-tor is bij het toekennen van Europese steun. Opnieuw lijkt dit doorslagge-vender te zijn dan een analyse van de economische en maatschappelijke meerwaarde.

In tabel 1 wordt het aantal projecten dat nu reeds is opgenomen binnen

Tabel 1: Aantal CEF-projecten per lidstaat (bron: Verordening 1316/2013: eigen telling).

Lidstaat Aantal projecten (CEF)

Duitsland 30

Frankrijk 29

Italië 18

België 16

Hongarije 16

Roemenië 16

Spanje 14

Tsjechië 14

Griekenland 14

Polen 12

Oostenrijk 11

Nederland 11

Slovakije 10

Verenigd Koninkrijk 10

Slovenië 9

Finland 9

Litouwen 8

Kroatië 7

Zweden 7

Estland 4

Letland 4

Bulgarije 4

Ierland 3

Portugal 3

Luxemburg 2

Denemarken 2

Malta 2

Cyprus 0


12

de CEF weergegeven per lidstaat. Hierbij dient opgemerkt te worden dat het veelal over grensoverschrijdende projecten gaat die op meerdere lidstaten betrekking hebben en dat hierbij ook geen rekening wordt gehouden met de omvang van de infrastructuurwerken en toegekende steun, hoewel die erg verscheiden kunnen zijn. Bovendien zijn er vier ho-rizontale projecten die steun omvatten voor de volledige Unie, met name wat betreft het gemeenschappelijk luchtruim, zeehavens en maritieme snelwegen, telematicatoepassin-gen, en nieuwe technologieën en innovatie.

Uit tabel 1 blijkt dat er twee clusters aan lidstaten bestaan die op veel steun kunnen re-kenen binnen het transportluik van de CEF. Ten eerste gaat het om enkele traditionele en grote lidstaten (Frankrijk, Duitsland en Italië) die samen de motor van de Europese economie vormen en beschikken over een uitgebreid, maar tegelijk ook oud spoorwegnet. In deze lidstaten blijven de nationale overheden in verregaande mate betrokken bij de (staats)spoorwegbedrijven, wat de nadruk op treininfrastructuur kan verklaren. Om die reden kunnen we ook België bij deze cluster rekenen. Door de centrale ligging van deze lidstaten gaan meerdere van de prioritaire corridors over hun grondgebied. Gezien het gros van de financiële steun naar projecten gaat die deel uitmaken van deze corridors, ligt het aantal tracés in deze lidstaten ook hoger. Dat geldt zeker ook voor Tsjechië en Oostenrijk.

Een tweede opvallende vaststelling is het hoge aantal projecten dat aan Roemenië en Hongarije is toegekend. Hier gaat het voornamelijk om werkzaamheden die het trans-portnet van deze Oost-Europese lidstaten moet doen aansluiten op het Europese netwerk via verbeterde grensoverschrijdende verbindingen en via geoptimaliseerde verbindingen tussen de grote steden. Deze projecten kaderen binnen de CEF, maar worden gefinan-cierd met middelen uit het Cohesiefonds.

Enkel Cyprus lijkt voorlopig uit de boot te vallen in het binnenhalen van transportprojec-ten. Het ontbreken van een spoorwegnet op het eiland is hier zeker de voornaamste oor-zaak van. Toch werd ook aan Cyprus gedacht bij het uitwerken van de CEF. Naast steun voor de Cypriotische zeehavens, werd in art. 10 ook nadrukkelijk bepaald dat in het geval een lidstaat niet beschikt over een spoorwegnet op hun grondgebied, een gelijkwaardige steun voor het wegennet kan worden aangevraagd (Verordening 1316/2013 art. 10).

Wat betreft de doelstellingen van het Europees transportbeleid zijn we dus dat de CEF met de verhoogde aandacht voor de notie van duurzame groei de beleidsambiguïteit tus-sen milieu- en economische doelstellingen probeert te overstijgen, maar dat de theore-tische en economische basis van het beleidsproject zwak blijven. Zo blijven de corridors voornamelijk geconcipieerd als rechte lijnen op de Europese kaart en lijkt een billijke spreiding over de lidstaten belangrijker dan economische motieven in het toekennen van Europese steun. Lidstaten die beroep kunnen doen op het Cohesiefonds of die door hun centrale ligging meerdere corridors op hun grondgebied hebben, kunnen daarentegen wel meer steun verwerven. Bovendien is nu reeds 85% van de middelen toegekend aan projecten op deze corridors.

Samenwerking

De tweede reeks voorwaarden om tot een geslaagde implementatie te komen, groeperen we onder de noemer samenwerking. Het betreft dan voornamelijk samenwerking tus-sen het supranationale, nationale en subnationale beleidsniveau. Sabatier en Mazmanian benadrukken zowel het belang van inspraak van onderuit als van controle van bovenuit (Sabatier en Mazmanian 1980).

De transportsector is binnen Europa zeer divers georganiseerd. In veel lidstaten blijft de nationale overheid de belangrijkste speler, maar bijvoorbeeld in Duitsland zijn het de deel-


13

staten die grote delen van het transportbeleid uittekenen. In België is de besluitvorming inzake transportinfrastructuur nog meer versnipperd. Terwijl de spoorwegen federaal worden gestuurd, zijn het busverkeer en de waterwegen bevoegdheden van de deelstaten. Dat besluitvormingscompetenties over actoren op verschillende niveaus zijn verdeeld en niet gemonopoliseerd worden door de nationale overheid, is een basiskenmerk van mul-ti-level governance volgens Gary Marks en Liesbet Hooghe. Het (gedeeltelijk) nemen van beslissing op supranationaal niveau tast automatisch de individuele bewegingsruimte van de nationale lidstaten en de eventuele semiautonome regio’s aan (Hooghe en Marks 2001). Daarnaast is er ook een grote diversiteit wat betreft de betrokkenheid van de priva-te sector. Terwijl in Oost- en Zuid-Europa de transportsector hoofdzakelijk in handen van de nationale overheden blijft, is bijvoorbeeld in Nederland en het Verenigd Koninkrijk een niet gering gedeelte geprivatiseerd (Lehmkuhl 2002).

Volgens Sabatier en Mazmanian moet het implementatieproces voldoende gestructu-reerd zijn om een vlotte werking ervan te garanderen (Sabatier en Mazmanian 1980). Binnen de CEF zijn een reeks duidelijke voorwaarden om in aanmerking te komen voor financiële ondersteuning (Verordening 1316/2013, art. 7) en een reeks bijkomende deel-nemingsvoorwaarden (art. 9). De Commissie kan hiervoor buigen op de ervaringen uit de reeds lange tijd lopende TEN-programma’s. De huidige voorwaarden wat betreft de transportsector wijken dan ook slechts weinig af van de voorgaande. Enkel de mogelijkhe-den om wegtracés voor subsidie te laten erkennen, zijn drastisch teruggeschroefd.

Omdat de Europese Commissie zelf geen infrastructuurprojecten opstart of coördineert, is een goede samenwerking met voornamelijk de nationale overheden van de lidstaten van groot belang. Dit betekent enerzijds dat de lidstaten voldoende inspraak moeten heb-ben bij het opstellen van het beleid en anderzijds dat de Europese Unie voldoende controle dient te behouden op de uitvoering van de projecten.

De inspraak van de lidstaten bij het uittekenen van de CEF was zeker niet klein. Ponti et. al. zien in de lijst met infrastructuurprojecten die op Europese steun kunnen rekenen, duidelijk de stem van de lidstaten doorwegen, voornamelijk door het overwicht aan groot-schalige spoorwerven. In de meeste lidstaten is het spoorbedrijf namelijk nog steeds in handen van de nationale overheden. Door toenemende budgettaire krapte in hun eigen begrotingen rekenen zij op Europese financiering om deze, vaak erg dure, projecten van de grond te doen komen (Ponti, Boitani en Ramella 2013, 61).

Dat Duitsland, Frankrijk en Italië het meeste projecten bij de opstart van de CEF bin-nenhalen, is bij deze zeker niet toevallig. Als drie grootste economieën van het Europese vasteland, beschikken ze over een uitgebreid spoorwegnet dat een niet onbelangrijke rol speelt in het goederenvervoer (zie tabel 1). Hoewel we deze grote inspraak van de lidstaten hiervoor negatief hebben geëvalueerd gezien dit een bedreiging vormt voor de onafhan-kelijkheid van de beleidskeuzes, heeft een dergelijke betrokkenheid ook voordelen. Het verhoogt namelijk de waarschijnlijk dat de projecten ook daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd gezien ze op nationaal niveau worden ondersteund.

Naast overeenstemming met de lidstaten, is ook de steun van het publiek en de andere stakeholders niet onbelangrijk. De verkiezingsuitslag van de Europese verkiezingen van mei 2014 bevestigt dat het enthousiasme voor het Europese project afneemt. Nochtans kunnen grote transportwerken een positief effect hebben op het imago van de Europese Unie, voornamelijk in Oost-Europa na de uitbreiding (Stevens 2003, 91).

Naast en tijdens de klassieke consultatierondes bij beslissingen binnen het Europees transportbeleid worden ook de andere stakeholders betrokken. Het gaat dan in de eerste plaats over de transportbedrijven. Zo zijn grote spelers als de Société Nationale des Che-mins de fer Français (SNCF) of Deutsche Bahn (DB) op permanente basis vertegenwoor-


14

digd in Brussel. De DB investeert bovendien elk jaar 630.000 euro aan lobbyactiviteiten bij de Europese Unie.1 Op de lijst met projecten in Duitsland die gefinancierd worden door de CEF staan dan ook heel wat tracés die voor de DB erg belangrijk zijn. Voor de transportsector zijn bovendien nog heel wat andere lobbyspelers aanwezig. De voornaam-ste zijn the Community of European Railway and Infrastructure Managers (CER), the Eu-ropean Freight and Logistics Leaders Forum (F&L), the European Infrastructure Mana-gers organization (EIM), the European Passenger Train and Traction Operating Lessors’ Association (EPTTOLA), the European Rail Freight Association (ERFA), the European Rail Research Advisory Council (ERRAC), the European Shipper’s Council (ESC), the International Association of Public Transport (UITP), the International Union of Private Wagon Owners (UIP), the International Union of Railways (UIC), the Association of the European Railway Industry (UNIFE) and the European Passengers’ Federation (EPF). Veel bedrijven en actoren zijn vanzelfsprekend in meerdere lobbyorganisaties vertegen-woordigd, maar ook de lidstaten en regio’s kunnen via onder ander staatsbedrijven langs deze weg het Europees beleid mee vormgeven. Opnieuw zijn er nadelen en voordelen aan deze manier van beleidsbeïnvloeding. Aan de ene kant staat dit onafhankelijke beleids-keuzes in de weg en wordt de stem van de sterkere en meer bemiddelde actoren beter gehoord, maar aan de andere kant zorgt het er ook voor dat er een voldoende draagvlak is bij de stakeholders voor de projecten die uiteindelijk tot stand moeten komen (Greenwood 2011).

Naast de ondersteuning van onderuit, blijft controle van bovenuit van groot belang. Vol-gens Sabatier en Mazmanian moeten de ontwerpers van het beleid ook tijdens de uitvoe-ring een sturende rol behouden (Sabatier en Mazmanian 1980). De tegenvallende resul-taten van het oorspronkelijk TEN-T-programma hebben ervoor gezorgd dat de Europese Commissie sinds 2005 haar toezicht heeft verscherpt door de benoeming van ‘political managers’ die moeten instaan voor een betere coördinatie. In 2006 werd daarenboven het Trans-European Transport Executive Agency (TEN-T EA) opgericht met als enige taak de opvolging van de financiële implementatie van TEN-T (Proost et al. 2011, 162). Sinds de inwerkingtreding van de CEF werd dit agentschap opgevolgd door het Innovation and Networks Executive Agency (INEA), dat niet enkel instaat voor de CEF, maar ook voor delen van Horizon 2020, TEN-T en Marco Polo. Dit agentschap moet ervoor zorgen dat de Europese middelen goed besteed worden en er eveneens op toezien dat de beleidsdoel-stellingen worden bereikt.

Via directe en indirecte inspraak worden de lidstaten en belangrijkste stakeholders dus nauw betrokken bij het beleid. Deze invloed heeft het voordeel dat de keuzes die binnen de CEF worden gemaakt ook op het terrein zelf worden ondersteund. Langs de andere kant worden vooral de sterke stemmen gehoord. Dat Duitsland en Frankrijk het gros van de infrastructuurprojecten binnenhalen, hoeft dan niet te verbazen. Bovendien gaat het voornamelijk om spoorwegtracés, een sector waar zowel de overheden als de bedrijven grote belangen te verdedigen hebben in Brussel. Een ander gevaar van de grote inspraak van de lidstaten bestaat erin dat de Europese Commissie de sturing van de CEF zou

1 In het European Transparency Register (ETR) geeft DB aan vier personeelsleden in dienst te hebben als lobby in Brussel met een jaarlijks budget van 630 000 euro.


15

verliezen. Het opgerichte INEA moet daarom toezien op zowel de vooruitgang van de uitbouw van de gekozen corridors, als op de goede besteding van de Europese middelen.

Beschikbaarheid

De derde groep voorwaarden om van een geslaagd subsidiebeleid te kunnen spreken be-treft de voldoende beschikbaarheid en bereikbaarheid van de financiële impulsen. De middelen moeten bovendien toereikend zijn om aan de verwachtingen te voldoen.

Hoewel transportinfrastructuur van groot belang is voor de economische ontwikkeling van Europa en de beleidsprogramma’s sinds 1996 steeds ambitieuzer worden, zijn de fi-nanciële middelen nauwelijks gevolgd. Nochtans wordt ook steeds meer nadruk gelegd op spoorweginfrastructuur met financieel veeleisende projecten. Dit is, zoals reeds gesteld, waarschijnlijk voornamelijk het gevolg van de nog steeds grote invloed van de nationale overheden op de beleidskeuzes, gezien de spoorwegen in de meeste lidstaten nog steeds quasi-staatsmonopolies zijn en de nationale begrotingen—die steeds meer onder druk komen te staan—dergelijke projecten amper nog kunnen dragen (Ponti, Boitani en Ra-mella 2013, 61).

De Connecting Europe Facility is ten opzichte van zijn voorgangers enkel nog ambitieuzer geworden omdat het telecommunicatie, transport en energie in één allesomvattend plan samenvoegt. Het budget is echter niet gevolgd. De Commissie rekende in het oorspron-kelijke voorstel op een financiële slagkracht van 50 miljard euro, maar de CEF werd het grootste slachtoffer van de besparingsrondes tijdens de besprekingen van het meerjarig financieel kader (MFK). In het aangepaste voorstel, opgesteld door Herman Van Rompuy, werd nog een budget van 41.2 miljard euro overgehouden, maar in het finale akkoord van de regeringsleiders werd dit nogmaals gereduceerd tot 29.3 miljard euro.2 In het totaal be-tekent dit een budgetvermindering voor de CEF met bijna 60%. Dit brengt de uitvoering van het kernnetwerk tegen 2030 in gevaar.

Bovendien was in het originele voorstel al 20% van de financiële middelen (10 miljard euro) budget dat wordt overgedragen uit het Cohesiefonds. Het betreft met andere woor-den geen nieuwe middelen, maar geld dat sowieso al bestemd was voor de financiering van vervoersinfrastructuur. Dit deel van de CEF is gereserveerd voor lidstaten die in aan-merking komen voor steun uit het Cohesiefonds en werkt met het gebruikelijke medefi-nancieringspercentage (COM(2011)676, 7).

Het is duidelijk dat de financiële ondersteuning voor de CEF eerder beperkt is. Naast het beschikbaar stellen van middelen is ook de vlotheid waarmee deze hun weg vinden naar concrete projecten een belangrijke factor. Het is namelijk net omdat de huidige private financiering niet volstaat om de grote investeringsbehoefte op te vangen, dat een subsi-dieprogramma vanuit de Europese Unie noodzakelijk is.

Toch blijven de financieringspercentages relatief beperkt. Voor grensoverschrijdende wegtracés kan maximaal 10% van de in aanmerking komende kosten worden gesubsidi-eerd. Voor de binnenvaart en spoorwegen is het maximale subsidieer deel 20%, tenzij het gaat om het wegwerken van knelpunten of over grensoverschrijdende tracés. In dat geval komt de Unie bij tot 40% van de kosten tussen (Verordening 1316/2013 art. 10).

Minstens 60%, maar meestal nog een groter deel, van de kosten moet dus worden ge-dragen door private investeerders en/of nationale, regionale of lokale overheden. De in-vesteringen van die overheden in duurzame infrastructuur lopen echter door de finan-cieel-economische crisis sinds 2010–2011 terug. De nationale begrotingen staan steeds meer onder druk en in een dergelijk klimaat is maar weinig ruimte voor dure openbare

2 Euractiv.com, “Breakthrough announced on slimmed-down Connecting Europe Facility.” 28.06.2013.


16

werken (Geels 2013). Europese steun is bovendien voornamelijk wenselijk en noodzake-lijk wanneer de transportinfrastructuur op het grondgebied van een lidstaat in grote mate gebruikt wordt of zal worden door buitenlands verkeer (Proost et al. 2011, 168).

Op het budget van de Europese Unie voor transportinfrastructuur werd dus in verre-gaande mate bespaard in de begrotingsbesprekingen en ook binnen de lidstaten zelf is er geen gunstig investeringsklimaat. Tsamboulas, Verma en Moraiti besluiten daaruit dat voornamelijk naar de private sector zal moeten worden gekeken. Ze wijzen op het groei-ende belang van Publiek-Private Samenwerking (PPS) om grote transportwerken aan te gaan en stellen dat door de liberalisering enerzijds en de economische crisis anderzijds dergelijke samenwerkingen enkel nog belangrijker zullen worden (Tsamboulas, Verma en Moraiti 2013, 127).

Het aantal projecten dat via PPS wordt gefinancierd neemt inderdaad toe en deze praktijk wordt door de Europese Commissie ook aangemoedigd, maar de resultaten zijn zeker niet altijd eenduidig positief. Een rapport van het IMF uit 2009 wijst erop dat een vertraging van de economische groei de afspraken die binnen een PPS zijn gemaakt onder druk kan zetten en de verdeling van kosten en risico’s uit balans kan brengen (Burger et al. 2009).

Ook na de voltooiing van een project blijft de financiering belangrijk. Wanneer een pro-ject enkel met publieke middelen werd gerealiseerd, wordt dit meestal zonder verdere kosten openbaar gesteld. Wanneer echter gekozen werd voor de formule van de PPS, dan worden de investeringen van de private partners veelal doorgerekend aan de gebruikers van de transportinfrastructuur (Tsamboulas, Verma en Moraiti 2013).

Het ‘gebruiker-betaalt’-principe wordt door de Europese Commissie wel vaker gehan-teerd, maar brengt het risico van een onderbenutting van de dure infrastructuur met zich mee. Een recent voorbeeld van een dergelijk project dat via PPS werd gefinancierd en ondersteund werd door de TEN-T, is de ontsluiting van de luchthaven van Brussel met het spoor langs de noordelijke zijde, het zogenaamde Diabolo-project. Door tegenvallende reizigersaantallen op de nieuwe treinverbindingen werden de financiële doelstellingen van de private partners niet gehaald, waardoor noodgedwongen de bijdrage die de reiziger per verplaatsing dient te betalen, moest worden verhoogd. Door deze negatieve prijsim-puls loopt men het gevaar dat reizigers kiezen voor andere vervoersmodi, voornamelijk individueel personenvervoer langs de weg. Dergelijke spoorinfrastructuurprojecten naar luchthavens hebben nochtans net tot doel om het omliggend wegennet te ontlasten. In dit voorbeeld lijkt de PPS-structuur de doelstellingen van het project op langere termijn op de helling te zetten.

De economische en financiële crisis heeft in de eerste plaats de financiële bewegings-ruimte in de nationale begrotingen van de lidstaten weggenomen met als spill-over effect dat ook in het MFK 2014–2020 een besparingsronde is doorgevoerd. Daarnaast brengt de crisis ook de economische rendabiliteit van eventuele projecten via PPS in het gedrang. Dit alles samen maakt dat de beschikbaarheid en inzetbaarheid van de middelen van de CEF problematisch.

Conclusie

In zijn rapport uit 2010 wees Mario Monti er op dat een volledig geïntegreerde interne markt niet verwezenlijkt kan worden zonder een naadloze verbindingen tussen de onder-delen van die markt (Monti 2010, 64–65). De Connecting Europe Facility moet de noodza-kelijke voorwaarden scheppen om tot een dergelijke interne markt te komen op vlak van zowel telecommunicatie, energie als vervoer. Het transportluik van de CEF is gebaseerd


17

op de uitbouw van een kernnetwerk dat gestructureerd wordt langsheen 10 prioritaire corridors en waarvoor financiële steun wordt voorzien.

Een beleid dat op subsidies is gebaseerd kan enkel goed functioneren als aan een reeks omkaderende voorwaarden is voldaan die we hebben ingedeeld in drie groepen: doelstel-lingen, samenwerking en beschikbaarheid.

De doelstellingen van het Europees transportbeleid zijn divers. Enerzijds is een goed werkend en geïntegreerd transportsysteem een noodzakelijke voorwaarde voor een echte interne markt maar anderzijds wil de Europese Commissie ook de impact van de ver-plaatsingen op het milieu zo klein mogelijk houden. Bovendien mogen ook de verhoopte spill-over effecten niet onderschat worden (Proost et al. 2011, 165). Het veelvuldig gebruik van de term ‘duurzame groei’ kan als poging om de beleidsambiguïteit tussen milieu- en economische doelstellingen te overstijgen, maar matig overtuigen. De vrij radicale keuze voor spoorvervoer en (binnen)waterwegen zorgt er echter voor dat de doelstellingen toch relatief duidelijk en consistent blijven.

De theoretische en economische basis van de CEF blijkt echter zwak, voornamelijk door de eenzijdige focus op de uitbouw van 10 corridors die als min of meer rechte lijnen over de Europese kaart lopen. Bovendien blijkt de spreiding van de projecten over de lidsta-ten belangrijker dan een economische kosten-baten analyse. Vooral de grote lidstaten (Frankrijk, Duitsland…) blijken veel steun te hebben bedongen voor hun nationale spoor-wegbedrijven.

De inspraak van de lidstaten op rechtstreekse of onrechtstreeks wijze hoeft niet onmid-dellijk negatief te worden geëvalueerd. Een goede samenwerking tussen de verschillende beleidsniveaus is namelijk de tweede belangrijke voorwaarde die we voorop hebben ge-steld. Doordat de partijen die uiteindelijk de projecten op het terrein zullen moeten rea-liseren vroeg en nadrukkelijk worden betrokken bij de beleidsvorming, verhoogt de kans dat infrastructuurwerken ook daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Het risico bestaat echter dat enkel de grote lidstaten en/of bedrijven worden gehoord en dat het beleid daar-door niet meer onafhankelijk vorm kan krijgen.

Een andere groep lidstaten die vrij veel projectsteun voor transport binnen de CEF kan krijgen, kan dit doen op basis van het Cohesiefonds waaruit een niet onbelangrijk deel van de middelen wordt overgedragen. Dit deel van het budget was echter binnen het Co-hesiefonds sowieso al gereserveerd voor transportwerken in die lidstaten. Het gaat dus niet om nieuwe middelen.

Bovendien is het budget dat voor de CEF werd voorzien drastisch verminderd omdat het programma het voornaamste slachtoffer is van de besparingsronde op het MFK 2014–2020. Omdat ook de nationale begrotingen onder druk staan de rendabiliteit van de PPS-structuur in vraag wordt gesteld, is de beschikbaarheid van middelen het grootste probleem van de CEF.

Ook al is het transportgedeelte van de CEF misschien niet veel meer dan de vertaling van de prioritaire infrastructuurwerken van de lidstaten naar een Europees kernnetwerk, de Europese financiële bijdrage aan dergelijke grootschalige projecten kan wel het verschil betekenen tussen de realisatie van of de koelkast voor deze concrete plannen. Het is dan ook verontrustend dat beschikbaar gestelde middelen voor de CEF niet in verhouding zijn met de gestelde doelstellingen.

Discussie

We hebben een drieledig theoretisch kader opgesteld voor een evaluatie van beleidspro-gramma’s die voornamelijk inzetten op subsidies als beleidsinstrument. De toepassing


18

van dit kader op de CEF-casus toont aan dit een bruikbaar instrument is om mee aan de slag te gaan omdat het de verschillende factoren die het slagen of falen van beleid kunnen verklaren, integreert. Deze studie is echter in twee opzichten beperkt. Ten eerste verdient het theoretische kader een diepgaande analyse van het relatief belang van de diverse on-derdelen ten opzichte van elkaar en ten tweede dient nagegaan te worden of dit analyseka-der ook bruikbaar is voor andere beleidsdomeinen waar subsidies als beleidsinstrument worden aangewend. De toepassing van het kader op het Cohesiefonds of het Gemeen-schappelijk Landbouwbeleid—de twee belangrijkste voorbeelden van EU-subsidies—kan op beide vlakken verhelderend zijn.


19

Referenties

Berman, Paul. 1978. “The Study of Macro- and Micro-Implementation.” Public Policy 26: 157–84.

Bretherton, Charlotte, en Michael L. Mannin. 2013. The Europeanization of European Po-litics. Palgrave Macmillan.

Burger, P, J Tyson, I Karpowicz, en M Delgado Coelho. 2009. The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerschips. IMF Working Paper WP 09/144. Washing-ton: IMF.

Button, K, P Nijlkamp, en H Priemus. 1998. Transport Networks in Europe. Concepts, Ana-lysis and Policies. Cheltenham: Elgar.

Chapman, Lee. 2007. “Transport and Climate Change: A Review.” Journal of Transport Geography, no. 5: 354–67.

Chun, Young Han, en Hal G. Rainey. 2005. “Goal Ambiguity and Organizational Perfor-mance in U.S. Federal Agencies.” Journal of Public Administration Research and Theory 15 (4): 529–57. doi:10.1093/jopart/mui030.

Cowles, Maria Green, James A. Caporaso, en Thomas Risse-Kappen. 2001. Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change. Cornell University Press.

Europese Commissie. 1997. The Single Market Review: Impact on Services. 11: Transport Networks.

———. 2001. European Transport Policy for 2010: Time to Decide.

———. 2006. Keep Europe Moving: Sustainable Mobility for Our Continent.

———. 2007. Keeping Freight Moving.

———. 2009a. Maritime Transport Strategy 2018.

———. 2009b. Future of Transport.

———. 2011. Roadmap to a Single European Transport Area—Towards a Competitive and Resource Efficient Transport System.

———. 2013. Connecting Europe Facility.

Geels, Frank W. 2013. “The Impact of the Financial–economic Crisis on Sustainability Transitions: Financial Investment, Governance and Public Discourse.” Environ-mental Innovation and Societal Transitions, Economic-financial crisis and sustai-nability transition, 6 (maart): 67–95. doi:10.1016/j.eist.2012.11.004.

Gerondeau, C. 1996. Les Transport En Europe. Bousval.

Greenwood, J. 2011. Interest Representation in the European Union. New York: Palgrave Macmillan.

Héritier, A. 2001. “Differntial Europe.” In Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, by Maria Green Cowles, James A. Caporaso, en Thomas Ris-se-Kappen, 44–59. Cornell University Press.

Hjern, Benny, en Chris Hull. 1982. “Implementation Research as Empirical Con-stitutionalism.” European Journal of Political Research 10 (2): 105–15. doi:10.1111/j.1475-6765.1982.tb00011.x.

Hooghe, Liesbet, en Gary Marks. 2001. Multi-Level Governance and European Integration.


20

Rowman & Littlefield.

Humphreys, Matthew. 2011. Sustainability in European Transport Policy. Londen: Rout-ledge.

Ladrech, Robert. 1994. “Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France.” JCMS: Journal of Common Market Studies 32 (1): 69–88. doi:10.1111/j.1468-5965.1994.tb00485.x.

Lehmkuhl, Dirk. 2002. “Harmonisation And Convergence? National Responses To The Common European Transport Policy.” GPS 4: 26.

Mazmanian, Daniel, en Paul Sabatier. 1989. Implementation and Public Policy with a New Postscript. Lanham: University Press.

Mazzarino, Marco. 2012. “Strategic Scenarios of Global Logistics: What Lies Ahead for Europe?” European Transport Research Review, no. 1: 1–18.

Monti, Mario. 2010. Een Nieuwe Strategie Voor de Eengemaakte Markt - Ten Dienste van de Europese Economie En Samenleving. Rapport aan de voorzitter van de Europese Commissie.

Ponti, Marco, enrea Boitani, en Francesco Ramella. 2013. “The European Transport Poli-cy: Its Main Issues.” Case Studies on Transport Policy 1 (1–2): 53–62. doi:10.1016/j.cstp.2013.07.002.

Pressman, Jeffrey L., en Aaron B. Wildavsky. 1973. Implementation. Los Angeles: Univer-sity of California Press.

———. 1984. Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oa-kland. Los Angeles: University of California Press.

Proost, Stef, Fay Dunkerley, Bruno De Borger, Astrid Gühneman, Pia Koskenoja, Peter Mackie, en Saskia Van der Loo. 2011. “When Are Subsidies to Trans-European Network Projects Justified?” Transportation Research Part A: Policy and Practice 45 (3): 161–70. doi:10.1016/j.tra.2010.12.001.

Proost, Stef, Fay Dunkerley, Saskia Van der Loo, N Adler, J Bröcker, en A Korzhenevyc. 2010. “Do the Selected Trans European Transport Investments Pass the Cost Benefit Test?” CES Discussion paper, 10.02.

Radaelli, C, en K Featherstone. 2003. The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford uni-versity press.

Sabatier, Paul, en Daniel Mazmanian. 1980. “The Implementation of Public Po-licy: A Framework of Analysis.” Policy Studies Journal 8 (4): 538–60. doi:10.1111/j.1541-0072.1980.tb01266.x.

Sobin, Nathaniel, Keith Molenaar, en Eric Cahill. 2012. “Mapping Goal Alignment of Deployment Programs for Alternative Fuel Technologies: An Analysis of Wi-de-Scope Grant Programs in the United States.” Energy Policy, Renewable Energy in China, 51 (december): 405–16. doi:10.1016/j.enpol.2012.08.051.

Stevens, Handley. 2003. Transport Policy in the European Union. Basingstoke: Palgrave.

Tsamboulas, D., A. Verma, en P. Moraiti. 2013. “Transport Infrastructure Provision and Operations: Why Should Governments Choose Private–public Partnership?” Re-search in Transportation Economics 38 (1): 122–27. doi:10.1016/j.retrec.2012.05.004.

Van Meter, Donald, en Carl Van Horn. 1975. “The Policy Implementation Process: A Con-


21

ceptual Framework.” Administration and Society 6: 445–88.

Wakita, Kazumi, en Nobuyuki Yagi. 2013. “Evaluating Integrated Coastal Management Planning Policy in Japan: Why the Guideline 2000 Has Not Been Implemen-ted.” Ocean & Coastal Management 84 (November): 97–106. doi:10.1016/j.ocecoa-man.2013.07.012.

De Connecting Europe Facility (CEF). Analyse van de...

Documents

Transcript of De Connecting Europe Facility (CEF). Analyse van de...