DE BEÏNVLOEDING VAN DE COPERNICUSHERVORMING BIJ …lib.ugent.be › ... › 136 ›...
132
FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID DE BEÏNVLOEDING VAN DE COPERNICUSHERVORMING BIJ DE FOD JUSTITIE DOOR HET NIEUW PUBLIEK MANAGEMENT 10 JAAR COPERNICUS BIJ DE FOD JUSTITIE Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen door (807400.) Dewicke Leen Academiejaar 2009-2010 Promotor : Commissarissen : Prof dr. Cools Marc Dr. Verhage Antoinette Lic. Janssens Jelle
Transcript of DE BEÏNVLOEDING VAN DE COPERNICUSHERVORMING BIJ …lib.ugent.be › ... › 136 ›...
FACULTEIT
RECHTSGELEERDHEID
DE BEÏNVLOEDING VAN DE
COPERNICUSHERVORMING BIJ DE FOD JUSTITIE DOOR HET NIEUW PUBLIEK MANAGEMENT
10 JAAR COPERNICUS BIJ DE FOD JUSTITIE
Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen
door (807400.) Dewicke Leen
Academiejaar 2009-2010
Promotor : Commissarissen : Prof dr. Cools Marc Dr. Verhage Antoinette Lic. Janssens Jelle
II
“Finally we shall place the Sun himself at the center of the Universe.”1
Nicolaus Copernicus
Trefwoorden
Copernicushervorming
Nieuw Publiek Management
FOD Justitie
Change Management
Administratieve hervormingen
1 KUHN, T., The Copernican Revolution. Planetary Astronomy in the Development of Western thought, USA, Harvard
University Press, 1985, 154.
III
Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen
Ondergetekende,
Dewicke Leen 807400
geeft hierbij aan derden,
zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden
van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen, de toelating om deze
masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een
elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar
verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden.
Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de
masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk
na het titelblad.
Datum: 11 mei 2010
Handtekening: Leen Dewicke
IV
Voorwoord
“leven dient zich aan
in wat vormen en kleuren-
alles is groeien.”
Geert Verbeke2
Deze masterproef is de laatste stap in het behalen van mijn diploma Master in de
Criminologie. Mijn voortgezette studies vormen voor mij een belangrijke tocht in mijn levensweg
waarin ik diverse obstakels heb moeten overkomen, en ook als persoon gegroeid ben. Mijn
masterproef vormt dan ook een mijlpaal op deze weg, waar ik later op terug kan kijken.
Allereerst wil ik mijn promotor, Professor Marc Cools bedanken om mij te begeleiden en
ondersteunen bij het schrijven van deze masterproef. Ook mijn commissarissen – dr. Antoinette
Verhage en lic. Jelle Janssens wil ik bedanken voor het nemen van tijd voor het lezen en
beoordelen van deze masterproef. Daarnaast wil ik de volgende mensen van de FOD Justitie
bedanken voor hun onmisbare inbreng: dhr. Jan Bogaert, dhr. Geert De Ryck, dhr. Jan
Lathouwers, mevr. Annie Devos en mevr. Coekelberghs Anne.
Als laatste, maar zeker niet minst belangrijke personen, wil ik Sarah Van der Heyden, Joke
Deseck en Vincent Dupon bedanken voor het herlezen van mijn masterproef en voor morele
steun op de moeilijkere momenten.
2 VERBEKE, G. (z.d.) ‘Haiku Geert. Niemands meester niemands knecht’ [WWW]. VERBEKE, G.:
http://users.skynet.be/geert.verbeke..html [01/05/2010]
V
Inhoudstafel
INLEIDING...........................................................................................................................................1
PROBLEEMSTELLING ................................................................................................................................1
METHODOLOGIE.....................................................................................................................................3
SITUERING.............................................................................................................................................4
1 DE OVERHEID ...............................................................................................................................5
1.1 INLEIDING ....................................................................................................................................5
1.2 DE PUBLIEKE SECTOR ......................................................................................................................5
1.2.1 GRENZEN VAN DE OVERHEID ..........................................................................................................5
1.2.2 DE FOD JUSTITIE .......................................................................................................................6
1.2.3 EEN GESLOTEN OF OPEN SYSTEEM? .................................................................................................7
1.3 INTERNE FACTOREN........................................................................................................................8
1.3.1 DE PUBLIEKE SECTOR ALS BIJZONDERE OMGEVING...............................................................................8
1.3.2 INTERNE FACTOREN EN VERANDERING..............................................................................................9
1.4 EXTERNE FACTOREN: DE OVERHEID, EEN EILAND? ..............................................................................11
1.5 BESLUIT .....................................................................................................................................14
2 HET NIEUW PUBLIEK MANAGEMENT .........................................................................................15
2.1 INLEIDING ..................................................................................................................................15
2.2 DE BUREAUCRATIE .......................................................................................................................15
2.3 PUBLIEK MANAGEMENT ................................................................................................................17
2.3.1 WAT ......................................................................................................................................17
2.3.2 PUBLIEK MANAGEMENT IN DE PRAKTIJK..........................................................................................17
2.4 NIEUW PUBLIEK MANAGEMENT ......................................................................................................18
2.4.1 WAT VOORAF GING ...................................................................................................................18
2.4.2 WAT?.....................................................................................................................................19
2.4.3 VERENIGD KONINKRIJK ...............................................................................................................23
2.4.4 GEVAREN ................................................................................................................................27
2.4.5 NPM VANDAAG .....................................................................................................................29
2.5 BESLUIT .....................................................................................................................................31
VI
3 DE COPERNICUSHERVORMING BIJ DE FOD JUSTITIE ..................................................................32
3.1 INLEIDING ..................................................................................................................................32
3.2 DE VOORGESCHIEDENIS: EEN SLAGVELD VAN HERVORMINGEN ..............................................................32
3.2.1 COMITÉ, BUREAU, MINISTERIE OF FOD JUSTITIE?.............................................................................33
3.2.2 EERSTE ONTWIKKELINGEN BINNEN DE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN.............................................34
3.2.2.1 Aanloop - 1830...................................................................................................................34
3.2.2.2 « Etude sur la réforme administrative » – E. Ducpétiaux 1859 ............................................35
3.2.2.3 « L’administration, son action, ses interprètes, leur physionomie, leur silhouette par un
ancien rond de cuir » – E. Greyson 1890 ...........................................................................................36
3.2.2.4 « Mémoire sur la réforme administrative » – L. Wodon 1915 .............................................36
3.2.2.5 « L’organisation interne : le gout et le rendement des administrations publiques » – M.-L.
Gérard 1922......................................................................................................................................37
3.2.3 DE COMMISSIES........................................................................................................................37
3.2.3.1 Commissie De Haene 1922-1925........................................................................................37
3.2.3.2 Commissie Halleux 1926-1928 ...........................................................................................38
3.2.3.3 “Koninklijk commissaris voor de administratieve wederinrichting” L. Camu 1938-1940 ...38
3.2.3.4 Commissie Phillart (later Matton) 1949-1952 .....................................................................40
3.2.3.5 Commissie Gérard 1953-1954 ............................................................................................41
3.2.3.6 Minister van Administratieve Hervorming en Algemeen Bestuur – A. Lilar 1958.................41
3.2.3.7 Hervormingen en statuut – A. Gilson 1961 .........................................................................42
3.2.3.8 Het strategisch plan van modernisatie – G. Lutgen 1985 ....................................................43
3.2.3.9 De Radioscopie van de Federale overheid – R. Langendries (1988) .....................................44
3.2.3.10 De Overheid nieuwe Stijl – L. Tobback 1992 .....................................................................44
3.2.3.11 Het Burgerhandvest - 1993 ..............................................................................................45
3.3 AANLEIDING COPERNICUSHERVORMING...........................................................................................46
3.3.1 COPERNICUS OP DE BELEIDSAGENDA?............................................................................................46
3.3.2 RUIMERE CONTEXT COPERNICUSHERVORMING ................................................................................48
3.4 COPERNICUSHERVORMING ............................................................................................................54
3.4.1 STAP VOOR STAP… ....................................................................................................................54
3.4.1.1 ‘De overheidscontext in een veranderende maatschappij’ - Bouillonnota 1999 ..................54
3.4.1.2 ‘Naar een modernisering van de Openbare Besturen’ - Copernicusplan 2000 ...................55
3.4.2 DE GEBOORTE VAN DE COPERNICUSHERVORMING ............................................................................58
VII
3.5 DE VIER GRONDSLAGEN VAN COPERNICUS ........................................................................................58
3.5.1 NAAR EEN NIEUWE STRUCTUUR… .................................................................................................59
3.5.1.1 De matrixstructuur.............................................................................................................59
3.5.1.2 Afschaffing van de ministeriële kabinetten.........................................................................63
3.5.2 NAAR EEN NIEUWE MANAGEMENTCULTUUR… .................................................................................67
3.5.2.1 Topambtenaren en het mandaatsysteem...........................................................................67
3.5.2.2 Meer autonomie en flexibiliteit dankzij de budgetcontrolecyclus .......................................73
3.5.3 NAAR EEN NIEUW PERSONEELSBELEID….........................................................................................78
3.5.3.1 De FOD P&O en 4 HRM-processen als basis voor het nieuwe personeelsbeleid ..................79
3.5.3.2 Competentiemanagement .................................................................................................83
3.5.3.3 Ontwikkelcirkels.................................................................................................................84
3.5.3.4 Gecertificeerde opleidingen...............................................................................................85
3.5.4 NAAR EEN NIEUWE WERKWIJZE…..................................................................................................86
3.5.4.1 Business Process Re-engineering (BPR) ..............................................................................86
3.5.4.2 E-government ....................................................................................................................90
3.6 BESLUIT .....................................................................................................................................93
4 KRITISCH BESLUIT.......................................................................................................................95
5 BIBLIOGRAFIE...........................................................................................................................101
VIII
Lijst met afkortingen ABC Adviesbureau voor Organisatie en beheer (Advies Bureau Conseil)
ACLVB Algemene Centrale der Liberale Vakbonden van België
ACOD Algemene Centrale der Openbare Diensten
AGALEV Anders gaan leven
B&B Budget en Beheer
BBL Budget, Beheer en Logistiek
CCOD Christelijke Centrale van Openbare diensten
Copernicus Copernicushervorming
CVP Christelijke Volkspartij
DSB Dienst Strafrechtelijk Beleid
ECOLO Ecologistes Confédérés pour l’organisation de luttes originales
FDF Front démocratique francophone
FEDCOM Federale Comptabiliteit
FOD Federale Overheidsdienst
KPI Key Performance Indicator
MCC Mouvement des Citoyens pour le Changement
NICC Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie
NPM Nieuw Publiek Management
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OFO Federale Opleidingsinstituut
P&O Personeel en Organisatie
POD Programmatorische Overheidsdienst
PRL Parti Réformateur Libéral
PS Parti Socialiste
PSC Parti Social-Chrétien
Selor Selectie en Oriëntatie (selectiebureau federale overheid)
SP Socialistische Partij
TQM Total Quality Management
VLD Vlaamse Liberalen en Democraten
VSE Veiligheid van de Staat
VSOA Vrij Syndicaat van het Openbaar Ambt
VTO Vorming, Training en Ontwikkeling
VU&ID Volksunie&ID21
KB Koninklijk Besluit
IX
Lijst met figuren
FIGUUR 1: FEDERAAL ORGANOGRAM NA COPERNICUS: VERTICALE, HORIZONTALE EN
PROGRAMMATORISCHE OVERHEIDSDIENSTEN. ..............................................................................59
FIGUUR 2: HUIDIG ORGANIGRAM FOD JUSTITIE ..............................................................................62
FIGUUR 3: MODEL VAN HUDSON .....................................................................................................83
FIGUUR 4: VERBETERPROJECT..........................................................................................................87
FIGUUR 5: BPR..................................................................................................................................87
FIGUUR 6: SCHEMA FASERING BPR ..................................................................................................88
Inleiding
Probleemstelling
Steeds vaker komt de overheid in opspraak omwille van haar beleid, en in het bijzonder
omtrent haar tekortkomingen. Besparingen vormen het hoofdpunt van de huidige
nieuwsberichtgeving en de regeringsagenda’s, terwijl de verwachtingen van de burger blijven
stijgen. Het verlangen naar een efficiënte, effectieve en zuinige overheid wordt gesteld3. Hoe
gaat de overheid hiermee om en op welke manier tracht ze de wensen van de burger te
beantwoorden?
Het overheidsbeleid is echter geen vacuüm. Opvallend is het neoliberalisme dat zijn intrede
maakt in steeds meer westerse landen4 . De economische crisis laat zijn sporen na in de
samenleving en nieuwe uitdagingen maken hun opwachting voor de regering. Wat is het
gevolg van de veranderende externe omgeving voor de overheid die, gezien de economisch
harde tijden, het hoofd boven water tracht te houden?
In deze masterproef kijk ik vanuit een bestuurskundig kader naar de hervorming die de
overheid tien jaar geleden heeft doorgevoerd, nl. de Copernicushervorming. Ze werd
uitgetekend om een einde te brengen aan het slecht functioneren van de
overheidsadministratie. Gedreven door, de voormalige premier Verhofstadt, die België tot
modelstaat wou omvormen, en gewezen minister van ambtenarenzaken Van den Bossche, werd
de hervorming gegoten in het Copernicusplan in 19995 . In 2003, bij het aantreden van
minister van ambtenarenzaken Arena, werd de reorganisatie officieel stopgezet, maar
officieus ging de hervorming verder6. De achterliggende idee van de Copernicushervorming
was ‘beter bestuur met dezelfde middelen’ door het invoeren van beleidsmaatregelen,
geïnspireerd op het Nieuw Publiek Management (NPM)7.
3 LAPSLEY, I., ‘The NPM agenda back to the future’, Financial Accountability & Management, 2008, 77-92. 4 PESTRE, D., Understanding the Forms of Government in Today’s Liberal and Democratic Societies: An Introduction, Parijs, September 2009, 243-260. (tussentijds rapport) 5 HONDEGHEM, A., PARYS, M. en DECAT, A., ‘Directe en indirecte particiaptie in de Copernicushervorming’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 339. 6 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., ‘Copernicus, een geslaagd veranderingsproject?’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 397-439. 7 VAN HOOLAND, B., Nieuw publiek management. Van bestuurskunde tot Copernicus, Gent, Academia Press, 2003, 7-32.
2
Deze masterproef vertrekt vanuit een praktijkprobleem en verricht een bureauonderzoek,
meer bepaald een literatuurstudie, die gebaseerd is op interne documenten, media, literatuur
en interviews. Mijn optiek voor het onderzoek vertrekt vanuit de Administratieve Criminologie. 8 9 Reorganisatie van de staat moet in functie van efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid.
Hiervoor is men niet begrensd tot methoden uit het criminologisch domein, maar kunnen o.a.
economische paradigma’s worden aangewend.
Deze scriptie heeft enerzijds een theoretische relevantie, nl. beeldvorming van de hervorming
van de federale overheidsdienst (FOD) Justitie en hoe deze zich adapteert aan de gewijzigde
huidige context, alsook nieuwe uitdagingen zoals globalisering, individualisering,… 10 Door dit
beperkt in beeld brengen van de Copernicushervorming – die geïnspireerd is door het
NPM11– breng ik ook een fragment van de invloed van de NPM stroming op de Belgische
overheid in kaart.
Anderzijds heeft mijn masterproef een praktische relevantie, nl. een aanzet geven tot verder
onderzoek naar voormalige hervormingen binnen de FOD Justitie en lessen trekken vanuit het
verleden. Bepaalde problemen komen steeds terug doorheen de geschiedenis binnen de
federale overheidsdiensten en vormen een belemmering voor toekomstige hervormingen. Voor
Justitie vormt dit een actueel probleem gezien de debatten over gerechtelijke hervorming en
informatisering12. Professor Benoit Allemeersch (KULeuven) maakte volgende uitspraak over de
rol van de administratie binnen de hervorming in De Standaard: ‘de administratie zou de
hervorming van de rechterlijke organisatie moeten trekken, maar staat al jaren aan de zijlijn.’13
Het doel van het onderzoek is een meerwaarde te bieden aan de Copernicushervorming – als
een veruiterlijking van het NPM in België – op het niveau van de FOD Justitie. Dit wil ik
bereiken door het analyseren van de situatie van de administratie voor de oorspronkelijke
intenties, het proces en de huidige eindsituatie.
8 MCLAUGHLIN, E., ‘Administrative Criminology’, in The Sage Dictionary of Criminology, MCLAUGHLIN, E. en MUNCIE, J., (red.), London, SAGE Publications, 2001, 6-7. 9 MATTHEWS, R., ‘Beyond ‘so what’ criminology’, Theoretical Criminology, 2009, 341-362. 10 LEMSTRA, W., VERSTEDEN, C. J. N. en KUIJKEN, W. J., Handboek Overheidsmanagement, Alphen aan den Rijn, Samson Tjeenk Willink, 1996, 18-53. 11 VAN HOOLAND, B., o.c. , 334-336. 12 BOVE, L., De Clerck wil vaart zetten achter hervorming Justitie, De Tijd, 8 februari 2009, 99. 13 VERHOEST, F., Herstel Justitie is zaak van iedereen, De Standaard, 14 november 2009, 10-11.
3
De centrale vraag als basis van mijn onderzoek wordt als volgt ingevuld: Hoe beïnvloedde het
Nieuw Publiek Management, via de Copernicushervorming, de FOD Justitie?
- Vooraleerst kijk ik wat ik mag verstaan onder de overheid, een courante term uit de
volksmond, en de plaats van de FOD Justitie hierbij?
- Wat houdt ‘nieuw publiek management’ in, en wat zijn de gevolgen hiervan voor
beleid?
- Wat is de Copernicushervorming, en welke administratieve hervormingen gingen
hieraan vooraf?
- Wat zijn de gevolgen van de Copernicushervorming voor de FOD Justitie?
Methodologie
Zoals reeds aangebracht werd, is mijn masterproef een literatuurstudie 14 gebaseerd op
interne documenten, media, literatuur en interviews. Voor het afnemen van de interviews is er
gebruik gemaakt van het semigestructureerd interview met een richtinggevende vragenlijst.
Deze methode werd gekozen gezien het de geïnterviewden een houvast bood omtrent de
aangesneden thema’s, de mogelijkheid om zichzelf voor te bereiden, maar tegelijk voldoende
vrijheid gaf zodat de geïnterviewden hun inbreng konden geven. De richtinggevende vragen
werden telkens voor het interview overgemaakt aan de geïnterviewden. 15 16
De keuze van de geïnterviewden werd gebaseerd op twee criteria, nl. de sleutelfunctie van
de persoon binnen de organisatie, en de betrokkenheid bij het Copernicusproject vanaf haar
opstart. Deze personen hebben dan ook een duidelijk beeld van bepaalde facetten van de
Copernicushervorming binnen hun terrein. Er is hierbij bewust gekozen om niet enkel personen
te interviewen die instaan voor het promoten van Copernicus, maar ook zij die instaan voor de
implementatie en dagelijkse werking.
Deze masterproef heeft echter een belangrijke tekortkoming: het beeld van Copernicus dat
wordt geschetst is een praktijkbeeld, en vormt geen representatieve beschrijving van de
federale overheid. Dit weerhoudt echter niet dat enkele belangrijke elementen en pijnpunten
worden blootgelegd.
14 VERSCHUREN, P. en DOOREWAARD, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Utrecht, Lemma, 2005, 184-187.
15 REIJNDERS, E., Basisboek interne communicatie : aanpak en achtergronden, Assen, Van Gorcum, 2006, 210-211.
16 CAMBRE, B. en WAEGE, H., ‘Kwalitatief onderzoek en dataverzameling door open interviews’, in Een samenleving onderzocht : methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, BILLET, J.J. en WAEGE, H., (red.), Antwerpen, De Boeck, 2009, 322-324.
4
Situering
Deze masterproef valt uiteen in drie luiken, waarvan de eerste twee – de overheid en NPM -
een theoretische onderbouw vormen voor het derde luik, de Copernicushervorming. In het
eerste hoofdstuk worden de grenzen van de overheid omlijnd, en de FOD Justitie erbinnen
geplaatst. Binnen deze masterproef wordt de overheid als open systeem aanzien, met tot
gevolg dat diverse externe factoren een invloed hebben op het systeem.
In het tweede hoofdstuk wordt stilgestaan bij de bureaucratische organisatiestructuur van de
federale overheid, en het besturen van deze organisatie. Hiervoor wordt een beeld geschetst
van het publiek management en het nieuw publiek management. Als voorbeeld van de invloed
van het NPM wordt de Civil Service van het Verenigd Koninklijk uitgewerkt. Dit hoofdstuk
wordt afgesloten met de gevaren van het NPM en het NPM vandaag.
Als derde, meest omvattende hoofdstuk komt de Copernicushervorming aan bod. Alvorens
naar de hervorming te kijken wordt er stilgestaan bij de voorgeschiedenis aan administratieve
hervormingen binnen de federale overheid, die de basis vormen voor Copernicus. Hierna
wordt de aanleiding en opbouw van de hervorming duidelijk omschreven. Dit hoofdstuk eindigt
met een beeld van de inhoud van de Copernicushervorming, het proces van implementeren en
de stand van realisatie vandaag binnen de FOD Justitie.
De afsluiter van deze masterproef is het eindbesluit dat een overzicht vormt van het geheel
samen met kritische bedenkingen.
5
1 De Overheid
1.1 Inleiding
In juli 1999 stelde de regering Verhofstadt I de ambitie in het regeerakkoord om van België
een modelstaat te maken. Voor het eerst zou er integraal aandacht gegeven worden aan het
hervormen van de administratie. Desondanks dat de overheid niet uit ons leven valt weg te
denken was de aandacht - tot dan – voor het ambtelijk apparaat gering.
Alvorens verder te gaan met het bestuur en beleid van de overheid, is het belangrijk om stil te
staan bij wat verstaan wordt in deze masterproef onder de overheid. Wat zijn haar grenzen
en waar begint de bevoegdheid van de private sector?
De overheid op zich is een bijzondere organisatie. Voor het implementeren van veranderingen
is het belangrijk te weten welke factoren een interne en externe rol gaan spelen. Intern zijn er
allerhande aspecten waarmee beleidsmakers rekening moeten houden om tot een succesvolle
hervorming te komen. De vraag stelt zich of de overheid op eenzelfde wijze kan en mag
benaderd worden als een private instelling?
In deze masterproef wordt gekozen voor de opvatting “overheid als open systeem”. Dit
brengt met zich mee dat de externe context een belangrijke rol speelt. Er worden dan ook
allerhande ontwikkelingen geschetst die hun invloed hebben op de verwachtingen en het
beleid.
1.2 De publieke sector
1.2.1 Grenzen van de overheid
De vraag om de publieke sector precies af te grenzen is vandaag een onhaalbare opdracht.
De discussie over het onderscheid publiek-privaat is de afgelopen jaren in een
stroomversnelling geraakt door maatschappelijke ontwikkelingen 17 waardoor een
grensvervaging plaatsvindt. Het begrip ‘publiek’ bevat alsmaar meer dimensies – o.a.
economisch, politiek en juridisch – en het onderscheid publiek-privaat wordt correct
weergegeven als een continuüm waarop organisaties zich positioneren.18 19
17 Zie Hoofdstuk 1 - externe factoren overheid 18 NOORDEGRAAF, M. en TEEUW, M., ‘Publieke identiteit. Eigentijds organiseren in de publieke sector’, Bestuurskunde, 2003, 2-13.
6
Gezien dit continuüm is de volgende beschrijving niet omsluitend, maar wel een houvast. We
kunnen de publieke sector kentekenen als een verzamelterm voor allerhande organisaties uit
de overheidssector en semioverheid die als oogmerk het bijdragen tot het algemeen belang
hebben en niet de winst. Deze organisaties zijn tevens ondergeschikt aan het publiek recht.20
De openbare besturen zijn de kern van de overheidssector. Deze bestaan uit verschillende
bestuursniveaus met administraties, nl. de federale overheid, de gemeenschappen en
gewesten, de provincies, de gemeenten en de polders en wateringen. 21
De semioverheid verwijst naar de niet rechtstreeks aan gezagdragers ondergeschikte publieke
organisaties en functionarissen zoals overheidsbedrijven (NMBS, De Post,…), zelfstandige
overheidsorganisaties (OCMW’s, Nationale Loterij,…), enz. 22 23
Naast de publieke sector is er de private sector met non-profit organisaties, profit
organisaties, feitelijke verenigingen… Tussen de publieke en particuliere sector is er een
middenveld met privaatrechtelijke organisaties, die een taak van algemeen publiek belang
nastreven zoals bvb. Aquafin.24 25
1.2.2 De FOD Justitie 26 27
Belangrijk voor deze masterproef is de plaatsing van de FOD Justitie binnen de publieke
sector. Deze vorm van beheer neemt de plaats in van de voormalige ministeries op federaal
niveau en vinden we terug bij de openbare besturen.
De FOD Justitie is, sinds de Copernicushervorming, een verticale overheidsdienst. Dit houdt in
dat deze overheidsdienst onder de bevoegdheid van één minister valt en dat deze
verantwoordelijk is voor een homogeen takenpakket. Naast verticale zijn er ook horizontale
19 BOYNE, G., ‘Public and private management: what’s the difference?’, Journal of Management Studies, 2002, 98-99. 20 VAN HOOLAND, B., o.c. , 47. 21 Ibid., 46-51. 22 Ibid., 52-54. 23 BOVENS, M.A.P., ’T HART, P. en VAN TWIST, M.J.W., Openbaar Bestuur. Een verhelderende visie op beleid, organisatie en politiek, Antwerpen, Kluwer, 2007, 24. 24 Ibid., 23-27. 25 VAN HOOLAND, B., o.c. , 47-54. 26 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 1-12. (Brochure) 27 DEPRE, R. en PARYS, M., ‘De virtuele matrix als nieuw organisatieconcept’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 129.
7
FOD’s die de verticale FOD’s ondersteunen en begeleiden betreffende hun specifieke materie.
Binnen de verticale FOD’s zijn de stafdiensten aanwezig die de ondersteunende taak van de
horizontale FOD’s op zich nemen. In iedere verticale FOD is er bijvoorbeeld een stafdienst
Personeel en Organisatie, maar bestaat er Daarnaast ook een horizontale FOD Personeel en
Organisatie. Een derde structuur op federaal niveau zijn de Programmatorische
Overheidsdiensten (POD). Deze werken rond maatschappelijke thema’s die verscheidene
federale overheidsdiensten doorkruisen zoals duurzame ontwikkeling, wetenschapsbeleid…
1.2.3 Een gesloten of open systeem?
In de systeemtheorie wordt de organisatie voorgesteld als een systeem dat bestaat uit
allerhande onderling afhankelijke subsystemen, die op hun beurt bestaan uit entiteiten. Binnen
deze theorie vinden we twee vormen van organisaties terug, nl. gesloten en open organisaties.
Lange tijd werd er binnen de organisatietheorie een nadruk gelegd op organisaties als
gesloten systemen. Bij deze organisaties zijn enkel de interne processen belangrijk en de
systemen interageren niet met de omgeving. Deze nadruk op de interne factoren van de
organisatie vinden we o.a. terug in het werk van Taylor die factoren buiten de werkplaats
negeerde als invloed op de efficiëntie. 28 29
De tegenhanger hiervan is de open systeemtheorie. Deze vertrekt vanuit het idee dat een
verandering in de omgeving van de organisatie een invloed heeft op het systeem. Het
omgekeerde is ook van toepassing: de organisatie zal een invloed hebben op de omgeving.
Organisaties op zich maken deel uit van een sociale ordening en bestaan zelf ook uit
personeel, middelen, ... die deel uitmaken van de ruimere context. Een organisatie kan dus niet
los van de context worden gezien en evolueert mee.30 31 Een klassiek voorbeeld van de
systeemtheorie vinden we terug binnen de biologie. Von Bertalanffy heeft het over het levend
organisme als systeem, waarvan we niet enkel interne maar ook externe processen moeten
bestuderen. Eenzelfde idee vinden we dus ook terug binnen de organisatiekunde.
In deze masterproef wordt de overheid gezien als open systeem waardoor er rekening moet
worden gehouden met allerhande interne factoren, alsmede met allerlei externe uitdagingen.
28 STROJKOVIC, S., KALINICH, D. en KLOFAS, J., The nature of Criminal Justice Organizations, Belmont, West/Wadsworth Publishing Company, 1997, 357-359. 29 KATZ, D., This Week’s Citation Classic. The social psychology of organizations, Michigan, 1980, 242. (Brochure) 30 SANCHEZ, R. en HEENE, R., The new strategic management, New York, John Wiley & Sons, 2004, 64-52. 31 KATZ, D., l.c., 242.
8
1.3 Interne factoren
1.3.1 De publieke sector als bijzondere omgeving
Een nog steeds actueel debat m.b.t. het bestuur binnen de publieke sector situeert zich rond de
vraag of het bestuurlijk speelveld van publieke en private organisaties in essentie verschillen?
En indien dit zo is, is het dan wenselijk om technieken uit de private sector over te nemen?32
Daartegenover kan men zich ook afvragen, indien er een onderscheid is, of de overheid wel
anders moet zijn?33 34
In de literatuur vinden we diverse studies terug die verschillen tussen publiek-privaat zowel
falsifiëren als verifiëren. Traditioneel ging men ervan uit dat er een duidelijke scheiding is
tussen beiden en zo ook tussen bestuur en management, maar deze dichotomie staat steeds
meer ter discussie.
Hoewel er geen zekerheid over de verschillen bestaat, is het wel belangrijk om met deze
factoren rekening te houden gezien deze hinderpalen kunnen vormen voor bestuur en
hervormingen. G. Boyne komt in zijn meta-analyse tot negen verschillen die men kan
onderdelen in omgeving, doelen, structuren en waarden.
Ten eerste is de omgeving tussen publiek en privaat verschillend. De omgeving van de
publieke manager is volgens Boyne minder competitief – gezien haar monopoliepositie35 - en
meer complex. De publieke organisaties zijn daarenboven meer open voor
omgevingsinvloeden en hierdoor minder stabiel. Ten tweede verschillen de doelstellingen. De
publieke organisatie heeft meer uitgesproken doelen, die tegelijk vager zijn dan het beperkt
aantal streefpunten die de private organisatie zichzelf vooropstelt. Ten derde verschilt de
structuur van de organisaties. In de publieke sector zien we een meer uitgebreide bureaucratie
die samengaat met allerhande procedures en richtlijnen. Hierdoor wordt de autonomie van de
manager sterk ingeperkt in vergelijking met de private sector. Rainey, Backoff en Levine vullen
dit nog aan met een wetverheerlijking - een proliferatie aan regels en procedures - die
volgens hen binnen de publieke sector plaatsvindt.36 Ten laatste hebben managers afkomstig
32 BOYNE, G., l.c. , 2002, 98. 33 NOORDEGRAAF, M. en TEEUW, M., l.c. , 2-13. 34 LYNN, L., ‘Public Management. A concise history of the field’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 27-29. 35 CHANDLER, J, ‘Public Administration and Private Management. Is there a difference?’, Public Administration, 1991, 392-397. 36 RAINEY, H., BACKOFF, R. en LEVINE, C., ‘Comparing Public and Private Organizations’, Public administration Review, 1976, 223-244.
9
uit de publieke of private sector andere waarden. De publieke manager wordt als minder
materialistisch en ten dienste van het publiek omschreven, maar heeft tegelijk zwakkere
banden met de organisatie.37
Aanvullend op Boyne worden er nog andere verschillen in de literatuur aangebracht.
Vooraleerst moet de private organisatie geen rekenschap afleggen aan de publieke opinie.
Het bestuur is ook niet in handen van verkozen managers of politici i.t.t. de publieke sector.
Wel mag hierbij niet vergeten worden dat grote bedrijven en financiële instellingen ook
onderworpen worden aan regulatie en toezicht, gezien de belangrijke rol voor de nationale
economie. Bedrijven sluiten ook contracten af met de overheid waardoor ze mede
onderworpen worden aan de publieke opinie. Zowel de private als publieke sector hebben er
belang bij om een positief imago bij de burger te genieten.38
De private sector bevindt zich in een omgeving van competitie, en wordt hierdoor onder druk
gezet om zo effectief, efficiënt en zuinig – ‘economy’ - mogelijk te werk te gaan. Ook binnen
de publieke sector zien we de trend van de drie E’s door de budgettaire besparingen en
belastingsdruk. Deze vormen een belangrijk standpunt voor verkiezingen. 39 40
Een laatste verschil is het mechanisme van de verkiezingen en de politieke benoemingen binnen
de publieke sector. Resultaten willen gezien worden op korte termijn, binnen de legislatuur en
vormen zo een hinderpaal voor interne operaties binnen overheidsagentschappen.41 Dit is ook
het geval voor de Copernicushervorming waarbij de minister van Ambtenarenzaken Van den
Bossche als een bulldozer tewerk ging en hierbij bepaalde stakeholders voorbij raasde.42
1.3.2 Interne factoren en verandering
Los van het feit of de organisatie publiek of privaat is, zijn er een reeks factoren die een rol
spelen in het optreden van weerstand tegen een geplande verandering. Deze factoren kunnen
opgedeeld worden in factoren gebonden aan personen of aan de organisatie. 43
37 BOYNE, G., l.c. , 97-122. 38 CHANDLER,J., l.c. , 392-397. 39 Ibid., 387-391. 40 RAINEY, H., BACKOFF, R. en LEVINE, C., l.c. , 235. 41 Ibid., 238. 42 HAMELINCK, L., ‘Copernicushervorming van de federale administratie’, Het hoofdstuk, 2003, 19-30. 43 STROJKOVIC, S., KALINICH, D. en KLOFAS, J., The nature of Criminal Justice Organizations, Belmont, West/Wadsworth Publishing Company, 1997, 358.
10
Organisatiegebonden factoren van weerstand zijn het beloningssysteem, rivaliteit tussen
verschillende departementen of conflicten die leiden tot het niet willen meewerken, de kosten
van reeds voorgaande beslissingen en acties, de angst dat verandering de bestaande balans
van macht tussen groepen en departementen zou verstoren, het heersende klimaat binnen de
organisatie, de slechte wijze van introductie van een verandering, een voorgeschiedenis van
onsuccesvolle veranderingspogingen 44 , hun gevolgen en structurele verstarring. Daarnaast
benadrukte Kotter het belang van goed uitgewerkte en communicatieve visie, een
richtinggevende coalitie en een cultuur open voor verandering.45 De Copernicushervorming is
opgebouwd vanuit een duidelijke daadkrachtige visie – de overheid als betere dienstverlener
en werkgever – maar volgt op een reeks van administratieve hervormingen, zij het niet steeds
succesvol. 46 De cultuur binnen de federale overheid bij de start van Copernicus werd
omschreven als een vermijdende oppositionele cultuur wat mede de hervorming ondermijnt.47
Persoonsgebonden bronnen van weerstand zijn o.a. misverstanden omtrent het doel,
mechanisme of gevolgen van verandering, het falen van het zien van de noodzaak voor
verandering, de angst voor het onbekende, een gebrek aan identificatie of betrokkenheid met
de verandering, gewoonte binnen de organisatie, het belang bij het behouden van een status
quo, groepsnormen en rolbeschrijvingen, veranderingen die een bedreiging voor bestaande
sociale relaties of conflicteren met persoonlijke en organisatiedoelen. Copernicus is een
hervorming die topdown werd opgelegd. De noodzaak tot hervorming kwam vanuit externe
druk, maar intern was er geen nood aan verandering. Minister Van den Bossche stelde dat
ambtenaren zich ervan bewust waren dat er dingen fout liepen, maar zochten de oorzaak niet
bij de eigen dienst of zichzelf.48 Dit zorgde, samen met een logge bureaucratische organisatie,
voor een hinderpaal voor de hervorming. Washington en Hacker leggen daarnaast de
correlatie bloot tussen respondenten die de verandering begrijpen, zij die voorstander zijn
ervan en een groep die er niet vanuit ging dat de hervorming zou falen. Dit suggereert het
belang van het goed informeren omtrent de verandering, beginnend nog voor het
implementeren.49. Bij de Copernicushervorming vormt communicatie één van de belangrijke
44 WOODWARD, A., ‘Engaging Frontline workers in Times of Organizational Change’, Public Administration Review, 2009, 26. 45 STANISLAO, J. en STANISLAO, B., ‘Dealing with Resistance to Change’, Business Horizons, 1983, 74-78. 46 Zie hoofdstuk 3 –Copernicushervorming 47 JANVIER, R., HENDERICKX, E. en WILLEMS, I., Organisatiecultuur en psychologisch contract in de federale overheid. Samenvatting van onderzoeksresultaten, Antwerpen, 2003, 12. (Samenvatting onderzoeksresultaten – onderzoek Universiteit Antwerpen) 48 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., l.c., 396-459. 49 WASHINGTON, M. en HACKER, M., ‘Why change fails: knowledge counts’, Leadership & Organization Development Journal, 2005, 404-410.
11
pijlers. Op basis van de Artemisenquête werd er een communicatieproject opgestart om de
ambtenaren te informeren omtrent Copernicus. Diverse kanalen werden hiervoor gebruikt zoals
brochures, maandelijks magazine, nieuwsbrief, website, ...50
De persoonsgebonden factoren die een rol spelen m.b.t. weerstand variëren ook naargelang
de rol van de persoon binnen de organisatie. Weerstand van een persoon die de mogelijkheid
heeft om de hervorming te blokkeren is van een andere aard dan het individu die de
veranderingen louter ondergaat.
Bij personen met vetorecht zien we volgende weerstanden: onwetendheid – hier zien we
opnieuw het belang van goed informeren –, inertie ten opzichte van veranderingen ook al is
de huidige situatie ondergeschikt, angst voor het onbekende en falen, enz. Belangrijk hierbij, in
de context van de Copernicushervorming, is het inzetten van externe consultants. Dit geeft de
indruk aan het personeel dat de organisatie zelf niet in staat is om haar problemen op te
lossen en de expertise binnen de organisatie te beperkt is. 51 Het inzetten van
consultancybureaus voor het uittekenen van de Copernicushervorming, samen met haar
prijskaartje, bracht dan ook weerstand met zich mee. Toch trachtte men de ambtenaren mee te
betrekken en een stem te geven in de hervorming van hun ministerie door Business Process
Reengineering .52
Anderzijds kan ook weerstand komen van personen die geen beslissingen kunnen nemen met
betrekking tot de hervorming. Vormen van weerstand die we hier zien, zijn o.a. een tekort aan
opleiding, groepsdruk, het verliezen van status en zekerheid, gebrek aan een goed begrip
van de verandering, ... Op dit vlak faalde Copernicus, gezien er een grote onzekerheid was
bij het personeel van de administratie omtrent hun rol en werkzekerheid in de toekomst.53 Men
is wel gaan investeren in opleiding, maar dit pas tijdens de hervorming. Trainingprogramma’s
voor vaardigheden moeten, om effectief te zijn, reeds voor de hervorming aanvatten.54
1.4 Externe factoren: De overheid, een eiland?
Vanuit de idee dat de overheid een open systeem is spelen niet enkel interne factoren maar
ook externe een rol voor de organisatie. De staat bevindt zich vandaag in de
50 GELDERS, D. en VAN DE WALLE, S., Marketing government reforms. Oeiras, september 2003, 36. (Paper ter voorbereiding van de jaarlijkse conferentie van de Europese groep van Public Administration). 51 STANISLAO, J. en STANISLAO, B., l.c. , 74-78. 52 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., l.c., 396-459. 53 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 54 STANISLAO, J. en STANISLAO, B., l.c. , 74-78.
12
maatschappelijke context van een postmoderne samenleving die zich voortdurend verder
ontwikkelt. Ze wordt blootgesteld aan allerhande dynamische uitdagingen waardoor ze
zichzelf continu moet hervormen om een antwoord te kunnen bieden.
Sinds de jaren ’60 groeit de rol van de overheid en de verwachtingen van de burger
exponentieel. In 1966 beschreef I. Lindemans (KUL) het volgende voor krachtlijnen in de
maatschappij: de globalisering, de mogelijkheid op een wereldoorlog (atoomoorlog), de
binnen bereik zijnde welvaart in de Westerse wereld, een opgejaagde maatschappij, de
overgang van productie naar een dienstenmaatschappij, urbanisatie, proliferatie aan
technische ontwikkelingen en een overheersing van de mens over de natuur. Binnen deze
krachtlijnen is duidelijk het optimisme van de jaren ‘60 te herkennen, alsook de uitbouw van de
verzorgingsstaat, groei van het consumentisme en de ruimere context van de koude oorlog.
Deze factoren zijn niet enkel de externe context waarbinnen de overheid haar beleid voert,
maar ze beïnvloeden ook duidelijk de overheid zelf.55 Vandaag is de externe omgeving
danig gewijzigd en de rol van de overheid is veranderd van verzorgingsstaat naar een
actieve welvaartstaat. Wat zijn nu de globale ontwikkelingen die in de samenleving heersen
en de ruimere maatschappelijke context vormen voor zowel het functioneren van de overheid
als de Copernicushervorming?
Globaal schuift de literatuur volgende trends in onze huidige samenleving naar voor. 56 57
Vooraleerst is er de globalisering. Deze ligt mee aan de basis van de ‘liberalisation
revolution’ binnen het publiek management. De overheid die zich in de jaren ’60 op allerhande
levensdomeinen over de burger ontfermde gaat zich vandaag steeds meer terugtrekken. De
vraag wat de kerntaken zijn van de overheid en wat over te laten aan de private sector, is
dan ook actueel. Bij de globalisering kunnen we ook de rol van de Europese Unie plaatsen,
waar de rol en de invloed steeds van groeit. 58 Zowel onze economie als het beleid hebben
een open karakter en steeds meer regelgeving wordt vanuit deze Europese context, opgelegd
zoals het Verdrag van Maastricht.
55 LINDEMANS, I., ‘Krachtlijnen in onze maatschappelijke evolutie’, in Coördinatie van het overheidsbeleid in een evoluerende maatschappij, DEPRE, R., MAS, B. en VAN HASSEL, H., (red.), Brussel, Weissenbruck, 1966, 15-37. 56 LEMSTRA, W., VERSTEDEN, C. J. N. en KUIJKEN, W. J., o.c. , 25-33. 57 VAN HOOLAND, B., o.c. , 10. 58 COPE, S., LEISHMAN, F. en STARIE, P., ‘Globalization, new public management and the enabling State’, International Journal of Public Sector Management, 1997, 444-448.
13
Een tweede ontwikkeling is de vooruitgang op het gebied van technologie, in het bijzonder het
ontstaan van ‘e-government’. We leven vandaag in een kennis- en informatiemaatschappij,
wat een intelligente overheid en dienstverlening vereist.
Ten derde is er de groeiende individualisering. Dit gaat samen met een hogere
scholarisatiegraad binnen de samenleving en de ontvoogding van de burger. Het gezin is niet
langer de hoeksteen van de samenleving en er is een groeiende secularisatie. De traditioneel
ideologische scheidingslijnen zijn weggevallen in de West-Europese samenlevingen. Men
verwacht vandaag niet enkel meer van de overheid, maar is ook mondiger. De burger wil
steeds meer van het paternalistisch karakter van de verzorgingstaat af en zelf keuzes
maken.59
De vierde ontwikkeling is de multiculturele en pluriforme samenleving. De samenleving wordt
steeds meer divers en een verscheidenheid aan aspiraties worden gevraagd van de overheid.
Hierdoor wordt de wens om meer op maat te werken bij dienstverlening een uitdaging.
De laatste belangrijke ontwikkeling is deze van de veiligheid. De verwachtingen op dit veld
groeien steeds meer. Robert Castel drukte deze trend uit als volgt ‘wij – althans in de
ontwikkelde landen – leven ongetwijfeld in sommige van de meest zekere samenleving, en die ooit
bestaan hebben’60. Daarnaast is veiligheid een hedendaags onderwerp geworden, waar de
media veel aandacht aan besteed.
59 PESTRE, D., Understanding the Forms of Government in Today’s Liberal and Democratic Societies: An Introduction, Parijs, September 2009, 243-260. (tussentijds rapport) 60 BAUMAN, Z., ‘Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven’, in De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 10-11.
14
1.5 Besluit
In dit hoofdstuk zagen we dat de overheid een open systeem is, in interactie met haar
omgeving. Ze kan dus niet los gezien worden van haar context en zowel interne als externe
factoren gaan haar beïnvloeden.
Deze interne factoren zijn tweevoudig. Enerzijds hebben we interne factoren die een al dan
niet verschillende omgeving scheppen tussen de overheid en een private instelling. Deze
factoren kunnen een hinderpaal vormen voor het gebruik van technieken uit de bedrijfswereld.
Anderzijds zijn er factoren die belangrijk zijn bij hervormingen en innovatie. De overheid is er
niet in geslaagd om met al deze elementen rekening te houden. De vraag is of deze
hinderpalen in staat zijn om de Copernicushervorming te belemmeren.
De externe context van de overheid is dynamisch. Dit heeft tot gevolg dat de verwachtingen
ten opzichte van de overheid blijven wijzigen en de overheid zich – als open systeem - moet
blijven hervormen. Administratieve hervormingen, en ook de Copernicushervorming, zijn dus
nooit het eindstation vormen maar slechts een halte van het hervormingstraject om tegemoet te
komen aan deze aspiraties.
15
2 Het Nieuw Publiek Management
2.1 Inleiding
De term ‘Nieuw Publiek Management’ verspreidde zich de afgelopen twintig jaar als een
wervelwind binnen de bestuurskunde en in de praktijk. Zo ligt ze ook mee aan de basis van de
Copernicushervorming. Maar wat is nu het NPM precies? Wat zijn haar gevolgen voor het
beleid?
Alvorens hier een antwoord op te formuleren, wordt het ‘Publiek Management’ toegelicht.
Hierna wordt de bureaucratie besproken, gezien NPM voornamelijk gepromoot wordt als
redding van dit trage, dure en inflexibele hiërarchische systeem. Samen met enkele
belangrijke denkers en een schets van de grote inhoudelijke lijnen van het gedachtegoed,
tracht deze masterproef een beeld te vormen van het NPM. Hierbij worden ook haar
voorgeschiedenis en gevaren verduidelijkt.
Om een beeld te krijgen van de gevolgen, vertrekken we van een praktijkvoorbeeld, nl. het
Verenigd Koninkrijk. Dit is een van de eerste landen waar het NPM opdook en waar ze ook –
in een haast pure vorm – is toegepast.
2.2 De bureaucratie
Grondlegger van het denken over organisatiestructuren is de Duitse socioloog Max Weber
(1946). Hij introduceerde de organisatievorm ‘bureaucratie’ als nieuwe werkvorm voor de
overheid. Deze was volgens hem het gevolg van een - irreversibel en meedogenloos61 -
maatschappelijk proces van rationalisering.62
De bureaucratie van Weber bevatte zes kenmerken. Als archetype dacht hij hierbij niet
nadrukkelijk aan de overheid, maar aan de Katholieke Kerk. Het eerste kenmerk zijn de
gefixeerde en officiële jurisdicties waar regels, weten en regulering gelden. Ten tweede
heerste er een hiërarchie waarbij elk niveau bestaat uit zowel hoger- als ondergeschikten.
Hierbij geldt dan ook het principe van ‘span of control’. De hoeveelheid personeel een
persoon onder zich onder controle kan houden is kleiner naarmate men hoger gaat in de
organisatie gezien de grotere nood aan coördinatie.63 Ten derde is het bestuur van de
61 CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., ‘New Public Management and the Ghost of Max Weber: Exorcized or Still Haunting’, in Trancending New Public Management, CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., (red.), Hampshire, Ashgate, 2007, 221-243. 62 LEMSTRA, W., VERSTEDEN, C. J. N. en KUIJKEN, W. J., o.c. , 124-125. 63 KEREN, M. en LEVHARI, D., ‘The optimum span of control in a pure hierarchy’, Management science, 1979, 1162-1168.
16
diensten gebaseerd op geschreven documenten. Ten vierde zijn de activiteiten van de diensten
bepaald door expertise en training. Ten vijfde kunnen werknemers een voltijdse aanstelling
verwachten, die een carrièrebetrekking vormt. Als laatste volgt het bestuur algemene regels
die stabiel zijn en geleerd kunnen worden door leden van de organisatie. De huidige
bureaucratische instellingen vertonen eenzelfde kenmerken op één kenmerk na. In het huidige
technologietijdperk wordt geen gebruik meer gemaakt van geschreven documenten, maar
wordt alles in de mate van het mogelijke gedigitaliseerd.64 65
De contemporaine bureaucratieën vertonen nog steeds dit organisatiemodel van Weber, maar
er zijn een aantal inherente verschillen tussen de diverse structuren66.
Het eerste onderscheid is de mate van specialisatie binnen agentschappen of
overheidsdiensten. Daar waar de openheid ten opzichte van beleidsinitiatieven en
personeelswissels groter is, heeft het departement minder controle over haar agenda. Het
tweede verschil is de indirecte – via doelstellingen, wetgeving, ... - of directe ministeriële
controle van de agentschappen of departementen. Dit is in feite een continuüm waartussen
allerhande hybride modellen mogelijk zijn. Een derde differentiatie is de mate van politisering
binnen de FOD: enerzijds kan de administratie betrokken worden bij beleidsbeslissingen,
anderzijds kan deze bevoegdheid exclusief bij het kabinet liggen. Ten vierde is er de mate
van centralisatie of decentralisatie en de autoriteit van de centrale diensten. Een voorbeeld
hiervan is de bevoegdheid over het budget die in meeste bureaucratische structuren ligt bij
een centraal orgaan bevoegd voor financiën. Als laatste dimensie is er de mate van
intergouvernementele relaties. Binnen het kader van de Europese Unie zien we steeds meer
van deze betrekkingen.
Hoewel dat de bureaucratie het archetype vormt voor vele organisatiestructuren, kwam deze
in de jaren ‘80 steeds meer in opspraak. Dit verzet tegen de inflexibele, inefficiënte en
regelgebonden organisatievorm ging samen met de opgang van de ideeën van het NPM, die
beloofde hieraan een einde te maken. NPM werd dan ook als oplossing ingeroepen voor
meer aansprakelijkheid en efficiëntie.67
64 MEIER, K. en HILL, H., ‘Bureaucracy in the twenty-fist Century’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 52-53. 65 DUNLEAVY, P. en HOOD, C. ‘From Old Public Administration to New Public Management’, Public Money & Management, 1994, 10. 66 CONSIDINE, M., Making public policy, Cambridge, Polity, 2005, 103-114. 67 CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., l.c. , 221-243.
17
2.3 Publiek management
2.3.1 Wat
Bij de omschrijving van het begrip ‘management’ wordt vaak de definitie "getting things done
through others" aangehaald.68 Hier verder op bouwend zou ‘publiek management’ dan de
kunst van dingen te bewerkstelligen door middel van anderen binnen het kader van de
publieke sector69. Toch blijkt deze term veel meer te bevatten.
Voor het begrip publiek management bestaan er diverse omschrijvingen in de literatuur. Pollit
en Bouckaert kwamen op basis van vijf definities tot een aantal sleutelelementen die ‘publiek
management’ kentekenen. 70 Als eerste verwijst de term ‘publiek management’ zowel naar een
activiteit door publieke ambtenaren en politici, naar processen en structuren – zoals TQM – als
naar het onderzoek naar structuren, processen,... Hood verwoordde dit als “the word, the
movement, the science”71. Ten tweede wordt publiek management gezien als de opvolger en
geëvolueerde versie van ‘public administration’. Ten derde wordt de relatie tussen publiek
management en algemeen management sterk betwist. De eerder besproken discussie omtrent
het toepassen van managementtechnieken uit de private sector binnen de publieke, vormt hier
het centrale twistpunt. Ten laatste stelt men telkens dat management geen neutraal proces is,
maar een activiteit die verstrikt is in politiek, recht en de ruimere maatschappij.
2.3.2 Publiek management in de praktijk
Voor de organisatie in de praktijk vormt het management een sleutelproces dat betrekking
kan hebben op de organisatie, haar cultuur, de dienstverlening, communicatie, personeel,
financiële middelen, informatie, ... 72
Belangrijk voor een behoorlijk legitiem en doelmatig beheer en bestuur van de publieke sector
is het afwegen van de drie E’s – Efficiëntie, Effectiviteit en Economie – ten opzichte van de drie
R’s – Rechtsmatigheid, Rechtszekerheid en Rechtsgelijkheid. 73 Werner Jann stelt in “Public
Management Reform in Germany: A revolution without a theory?” dat elke administratieve
68 CONSIDINE, M., o.c. , 76-77. 69 Ibid., 92-93. 70 POLLITT, C. en BOUCKAERT, G., Public management reform. A comparative analysis, New York, Oxford University Press, 2000, 6-21. 71 HOOD, C., ‘Public Management The word, the movement, the science’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 7-27. 72 VAN HOOLAND, B., o.c. , 88. 73 VAN HOOLAND, B., o.c. , 17-20.
18
hervorming en theorie betrekking heeft op deze zes aspecten74: Aan de ene zijde – deze van
het zakelijk besturen – vinden we de drie E’s terug. Met effectiviteit verwijzen we naar de
doeltreffendheid, meer bepaald het afwegen van een bepaald resultaat ten opzichte van een
vooropgesteld doel. Een publieke organisatie kan zich de vraag stellen in welke mate ze haar
vooropgestelde doelstelling(en) vervult. Efficiëntie of de productiviteit geeft de verhouding
weer van de bekomen resultaten ten opzichte van de prestaties. Economie of zuinigheid staat
voor het spaarzaam omgaan met – personeel, financiële, en logistieke - middelen. Aan de
zijde van de balans van behoorlijk bestuur vinden we rechtmatigheid. Dit verwijst naar het feit
dat regelgeving, wetten, procedures, ... de basis vormen voor een legitiem beleid. De
principes rechtszekerheid en rechtsgelijkheid hangen hiermee samen. 75
Publiek management kunnen we echter niet hiertoe vernauwen. In de literatuur vinden we vier
benaderingen terug van het publiek management, nl. bedrijfsmanagement,
organisatiemanagement, beleidsmanagement en politiek management. De keuze tussen deze
managementvormen hangt samen met de situatie binnen de publieke organisatie, wat er moet
gebeuren en waar je naar toe wilt. Belangrijk voor deze masterproef is het
bedrijfsmanagement waarop beroep gedaan wordt bij een inefficiënte, logge en verkokerde
publieke organisatie. Door dit bestuur zal men de structuur en cultuur van de organisatie
aanpakken om zo te komen tot een efficiënte en effectieve organisatie met meer samenhang
en kwaliteitsvolle diensten. Dit uit zich in vormen van prestatiemanagement, strategisch
management en kwaliteitsmanagement.76
2.4 Nieuw publiek management
2.4.1 Wat vooraf ging
Wat was nu de basis voor het NPM? Wat waren voorgaande stromingen of scholen in de
bestuurskunde? Waar vindt het haar oorsprong? De voorgeschiedenis schetsen van de
bestuurskunde en het Nieuw Publiek Management, is geen sinecure en vindt zijn wortels in de
antieke beschavingen waaronder in Egypte, Griekenland, China en de oude Romeinen. Als
eerste grondlegger vertrekt de literatuur steeds vanuit Confucius, die ideeën bracht die
vandaag nog steeds waardevol zijn. Hij zag voor de leider van een overheid de volgende
opdracht “to approach a problem by seeking the widest differences of opinions and by making
the most careful study of the facts in the spirit of absolute impartiality and unselfishness, and then 74 LYNN, L., ‘Public Management. A concise history of the field’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 45. 75 VAN HOOLAND, B., o.c. , 91-93. 76 NOORDEGRAAF, M., Management in het Publieke domein, Bussum, Coutinho, 2004, 96-103.
19
to solve it moderately, practicably’ and logically, in accordance with the best ethical rules”. 77
Confucius werd opgevolgd door allerhande grote denkers van Plato tot Montesquieu. Het
begin van het denken over het bestuur richtte zich voornamelijk op de staat, integriteit en de
samenleving.78
De eerste sporen van een administratieve wetenschap vinden we terug bij Lodewijk XIV.
Samen met zijn absolutistisch bewind ontstonden er grote bureaus van ambtenaren, die samen
een nieuw systeem van financiële administratie vormden onder de minister van financiën
Colbert. Ook in Duitsland – toen nog Pruisen - zien we onder de Frederik Willem I een nieuwe
mijlpaal. Hij zag het inrichten van publieke dienstverlening als een plicht ten opzichte van het
volk. Frederik de Grote stelde de eerste examens in en een commissie voor overheidsdiensten.
Hierdoor ontstond dan ook het ‘Cameralism’ of ‘Staatswissenschaften’.79
Een volgende mijlpaal vinden we terug in 1887 met Woodrow Wilson, die de bestuurskunde
een plaats gaf binnen de politieke wetenschappen en een duidelijk onderscheid maakte tussen
administratie en politiek. Vanaf de 20ste eeuw is er een ware expansie aan theorieën met als
belangrijkste het ‘scientific management’ van Taylor, zijn Europese tegenhanger Fayol en de
Nieuwe Publieke Administsratie beweging in de VS, om vandaag tot het Nieuw Publiek
Management te komen. 80 81
2.4.2 Wat?
Het NPM is binnen het huidige academische veld van de bestuurswetenschappen het meest
besproken model voor hervormingen in de publieke sector in het afgelopen decennium82. In de
literatuur bestaat er dan ook een grote discussie over hoe het NPM te definiëren. Globaal
kunnen we hierin twee kampen herkennen, nl. de voorstanders die het Nieuw Publiek
Management zien als een nieuw administratief paradigma dat een punt zet achter
voorgaande praktijken.
Hiertegenover staan de sceptici die NPM zien als een verdere ontwikkeling van reeds
bestaande trends in het publiek management. Het zou voornamelijk zijn wortels vinden bij het
77 LYNN, L., ‘Public Management. A concise history of the field’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 27-30. 78 VAN HOOLAND, B., o.c. , 138-139. 79 LYNN, L., l.c. , 27-30. 80 GROOT, T. en BUDDING, T., ‘New public management’s current issues and future prospects’, Financial accounting & Management, 2008, 2-11. 81 VAN HOOLAND, B., o.c. , 138-146. 82 HAQUE, S., ‘Revisiting the New Public Management’, Public Administration Review, 2007, 179-182.
20
‘public administration’ gedachtegoed in onderwerpen zoals vrijheid van handelen voor
managers, samenwerking over verschillende functies heen en een rol voor de burger en
ambtenaar bij het vormen van beleid. 83
Door de externe veranderingen werd de klassieke bureaucratie van Weber steeds meer op
de proef gesteld. De politieke, economische, gouvernementele en maatschappelijke
veranderingen dwingen de nood aan innovatie op. Hier vond het NPM dan ook zijn intrede,
met de belofte om een meer efficiënte en effectieve overheid te creëren.84 85 De opkomst van
het NPM blijkt samen te gaan met vier andere megatrends, namelijk de pogingen om de
overheid af te slanken, de automatisering samen met expansie in informatietechnologie, de
omslag naar (quasi-) privatisering en de opkomst van een meer internationale agenda. 86
De stroming wordt vaak ten onrechte herleidt tot een modetrend. Ze is meer dan louter een
slogan en vindt haar wortels binnen de takken van de economie en andere disciplines.
Centrale theorieën zijn ‘property rights theory’, de ‘new institutional economics’, de ‘principal
agents theory’ en de ‘transaction cost theory’; maar ook binnen de ‘puclic-choice theory’, het
‘managerialisme’ vanuit het bedrijfsleven, klassieke en neoklassieke publieke administratie,
beleidsanalyse en neo-Australische school. 87 88 89 90 91
Wat NPM precies inhoudt, kan in de praktijk sterk verschillen, maar de toepassingen hebben
dezelfde theoretische ideeën als uitgangspunt. In de jaren ‘80 en ‘90 vonden allerhande
hervormingen plaats binnen het publieke domein. Hood benoemde deze trend uit de
praktijkwereld als het Nieuw Publiek Management en onderkende zeven grote lijnen of
‘doctrines’ die de kern vormen van het denken. Belangrijk hierbij op te merken is dat de term
Nieuw niet verwijst naar nieuwe ideeën, gezien deze reeds langer bestonden binnen de
bestuurskunde.
83 PAGE, S., ‘What’s New about the New Public Management? Administrative Change in the Human Services’, Public Adminisstration Review, 2005, 713-727. 84 LAPSLEY, I., ‘The NPM agenda back to the future’, Financial Accountability & Management, 2008, 77-92. 85 LEICHT, K., WALTER, T., SAINSAULIEU, I. en DAVIES, S., ‘New Public Management and New professionalism across Nations and Contexts’, Current Sociology, 2009, 581-605. 86 HOOD, C., ‘A Public Management for all seasons?’, Public Administration, 1991, 3. 87 SCHUBERT, T., ‘Empirical observations on New Public Management to increase efficiency in public research – Boon or bane?’, Research Policy, 2009, 1226-1227. 88 VAN HOOLAND, B., o.c. , 133-137. 89 GROOT, T. en BUDDING, T., l.c. , 2. 90 HOOD, C., l.c. , 5-8.
91 KABOOLIAN, L., ‘The New Public Management: Challenging the Boundaries of the Management vs. Administration Debate’, Public Administration Review, 1998, 189-193.
21
De eerste dimensie die Hood onderscheidde was het opdelen van publieke organisaties in
apart gemanaged ‘bedrijfseenheden’ voor elke dienst of ‘product’, die de publieke sector
creëren. Dit maakt een breuk met vroeger waar alle publieke diensten door één grote
organisatie werden geleverd.
Een tweede aspect is de introductie van competitie tussen zowel publieke organisaties
onderling, als met de private sector. Dit verschilt van het ‘klassieke’ toekennen van rollen aan
bepaalde publieke organisaties.
Ten derde is er een groter gebruik van management praktijken, die geïmporteerd werden
vanuit de private sector. Dit ging tevens samen met het beter afstemmen van verloning, gezien
er vroeger sprake was van een ‘double imbalance’. Het personeel op lagere trappen in de
hiërarchie kreeg een hoger loon ten opzichte van de markt, terwijl deze op hogere trappen
minder verdienden dan hun private tegenhangers.
Als vierde dimensie is er een wijziging in de manier waarop met middelen wordt omgegaan.
Het NPM legt een grote nadruk op zuinigheid, discipline en het zoeken naar alternatieven en
kostbesparende manieren om diensten te leveren.
Ten vijfde kwam er ook een klemtoon op expliciet geuite en meetbare prestatiestandaarden
met betrekking tot de diensten. Dit staat haaks op het vroegere denken met weinig vertrouwen
in het management en politici, maar een groot geloof in de eigen professionele expertise –
zowel binnen de organisatie als binnen het publieke domein - dat vandaag mee op de proef
wordt gesteld.
Ten zesde is er de overgang naar een meer ‘hands-on management’. Managers krijgen meer
discretionaire macht en zo ook meer actieve controle over de publiek organisatie, in
tegenstelling tot het vroegere bureaucratische stelsel met weinig betrokken hogere
ambtenaren die een ‘hands-off’ managementpolitiek voerden.
Ten laatste is er het accent op de controle van de output door vooraf opgestelde metingen. De
overstap wordt gemaakt naar een stelsel waarin verloning niet langer gekoppeld wordt aan
opleiding of rang, maar aan prestaties. 92 93 94 95
92 JANSEN, P., ‘New Public Management: perspectives on performance and the use of performance information’, Financial Accountability & Management, 2008, 169-191. 93 LAPSLEY, I., ‘New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit’, ABACUS, 2009, 3-4. 94 HOOD, C., ‘The “New Public Management” in the 1980s: variations on a theme’, Accounting Organizations and Society, 1995, 93-109.
22
De praktijk van het NPM ontstond dus los van academische theorievorming en heeft hierdoor
geen gestandaardiseerde definiëring.96 Dit heeft tot gevolg dat er vaak verwarring bestaat
tussen NPM, publiek management op internationaal vlak en publiek management in het
algemeen.97
Daarnaast kan de vraag worden gesteld of NPM een verhaal van convergentie of divergentie
is. Was het een eenzelfde oplossing voor bepaalde problemen, de wijze van aanpakken en
gedachtegoed op zich, of zorgde een combinatie van beide voor de ruime verspreiding?
Binnen de nieuw publiek managementstroming heeft het gedachtegoed van Osborne en
Gaebler – ‘reinventing government’ – een grote invloed gehad op de regering Clinton in de
Verenigde Staten. De auteurs zetten volgend ideaalbeeld voorop: een ondernemende
overheid die beter is afgesteld op de noden van de klant, flexibel, innovatief, effectief en
minder bureaucratisch.98
Om dit prototype van een ideale overheid te bekomen stellen ze tien principes voorop:99 100 101 Als eerste is er het idee van meer sturen en minder roeien om zo te komen tot een
katalyserende en faciliterende overheid. De overheid moet meer sturen en alternatieven
selecteren voor het zelf voorzien van diensten. Privatisering is slechts één facet van het
alternatief en is niet steeds gewenst. Men kan Daarnaast ook aan de slag met vrijwilligers,
publieke waardebonnen, verzekeringen,…102 Het tweede principe is het empoweren van de
burger om zo te komen tot een gemeenschapsgerichte overheid. In de praktijk moet dit
gebeuren door bestuursraden en management teams, waarin ook cliënten in kunnen
participeren. Een derde beginsel is het injecteren van competitie binnen de publieke
dienstverlening, om zo te komen tot een meer klantgerichte, effectieve, innovatieve
dienstverlening. De vierde stelregel is het maken van een omslag van een door regels
aangestuurde overheid naar een missiegestuurde overheid. Het vijfde idee is het koppelen van
95 HOOD, C., ‘A Public Management for all seasons?’, Public Administration, 1991, 4-5. 96 CATLAW, T. en CHAPMAN, J., ‘Comment on Stephen Page’s “What’s New about the New Public Management?”’, Public Administration Review, 2007, 341-342. 97 MATHIASEN, D., ‘International Public Management’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 655-656. 98 WEISS, J., ‘Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector’, Academy of Management Review, 1995, 229-231. 99 Ibid. , 229-235. 100 GOODSELL, C., ‘Reinvent Government or Rediscover it’, Public Administration Review, 1993, 85-87. 101 VAN HOOLAND, B., o.c., 31-34. 102 OSBORN, D. en GAEBLER, T., Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public, New York, A Plume Book, 25-49.
23
de financiering aan de outcomes in plaats van de inputs. Zo wil men komen tot een
missiegedreven overheid en performance management. Het zesde principe is dat de overheid
meer aandacht moet hebben voor haar klanten en dat deze centraal moeten staan. Dit idee
komt overeen met de symboliek van de Copernicushervorming, waarbij de burger in plaats
van de administratie centraal staat. Het zevende beginsel heeft betrekking op de inkomsten.
De overheid moet niet enkel geld uitgeven, maar ook geld verdienen via een bijdrage van de
burger voor diensten, gedeelde besparingen,… het achtste principe is dat de overheid niet
enkel diensten moet verlenen, maar moet trachten te voorkomen dat de noodzaak voor deze
diensten in de eerste plaats afneemt. Denk hierbij aan brandpreventie, recyclage… De
negende stelregel is het decentraliseren van de overheid waardoor de besluitvorming dichter
bij de burgers komt. Als laatste principe willen de auteurs tot een marktgeoriënteerde
overheid komen, die de markt kan ondersteunen door bijvoorbeeld gesubsidieerde
hospitalisatieverzekering, incentives voor investeerders, ... Deze tien principes samen vormen
een operationele definitie van het NPM.103
In het werk van Oborne en Gaebler is het duidelijk dat het marktmodel centraal staat. Dit
model zou moeten leiden tot een hogere motivatie en betere prestaties. Hierbij mogen we de
gevaren van het model niet uit het oog verliezen, zoals een grotere politisering van publieke
diensten, het gokken van performance maatstaven,… 104 Op basis van het voorgaande
hoofdstuk kunnen we ons ook afvragen of het marktmodel voor de overheid gewenst is?105 De
auteurs vertrekken ook van de burger als klant van overheidsdiensten, maar wat met
gedwongen diensten zoals justitie? Toch zien we vandaag dat deze ideeën aan ruimte
gewonnen hebben en dat privatisering van overheidsbedrijven, gevangenissen,… geen taboe
meer vormen.
2.4.3 Verenigd Koninkrijk
Het NPM heeft voornamelijk in Angelsaksische landen een grote invloed gehad. Gezien er
geen universeel model bestaat van NPM, manifesteert de stroming zich op diverse manieren in
verschillende landen. De verschijningsvorm varieert van een meer centralistische interpretatie,
zoals in Nieuw Zeeland, tot een vertaling op decentraal of gemeenschapsniveau, zoals in
Zweden. In eind de jaren ‘70 en begin de jaren ‘80 vinden we de eerste ontwikkelingen terug
van het NPM onder de regering van Margaret Tatcher in het Verenigd Koninkrijk, en in enkele
103 DUNN, W. en MILLER, D., ‘A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State : Advancing a Critical Theory of Administrative Reform’, Public Organization Review, 2007, 345-358. 104 MOYNIHAN, D., ‘The new architecture of state government administration: key questions and preliminary answers’, Public Administration Quarterly, 2009, 164-196. 105 Zie hoofdstuk 1 – Interne factoren
24
stedelijke overheden van de VS. 106 Het VK vormt tot op vandaag één van de landen waar de
managementcultuur en het NPM het diepst zijn doorgedrongen in het beleid en het VK vormt
op vlak van administratieve hervormingen een trendsetter. 107 De impact van het
managementdenken betrof niet enkel de centrale administratie, maar in dit onderdeel beperk
ik mij dan tot de grote trends merkbaar binnen de ‘Civil Service’.
Na de verkiezingen van 4 mei 1979 kwam de ‘Iron Lady’ Margaret Thatcher aan het hoofd
van de Britse regering te staan. Haar stelling “there is no such thing as society” had tot
rechtstreeks gevolg dat er geen onderscheid werd gemaakt tussen de private en publieke
sector.108 Samen met de opkomst van de ‘New Right’ beweging, de Public Choice theory en
een nadruk op efficiëntieverbetering, zorgde dit voor het gebruik van externe consultants en
het importeren van praktijken en ideeën uit de private sector binnen het publieke
bestuursdomein. 109 110
De regeerperiode van de Conservatieve partij van Thatcher (1979-1990) en Major (1990-
1997) kunnen we onderverdelen in drie grote fasen.111 De eerste fase (1979-1982) vangt
aan met het hervormen van de Civil Service, die de reputatie had van incompetent en
overbemand te zijn. Tatcher zou hier een einde aan maken door enerzijds de omvang en
activiteiten van de overheid te beperken, en anderzijds overheidstaken decentraliseren en het
aanstellen van prestatieverantwoordelijken. Hiervoor benoemde ze de toenmalige directeur
van Marks en Spencer, nl. Sir Derek Rayner, tot efficiëntie adviseur, en werd er binnen het
Prime Minister’s Office een ‘Efficiency Unit’ opgericht.112 Hierop volgde de oprichting van de
‘Rayners scrutinites’ - korte audits gericht op het meten van de (in)efficiëntie binnen alle
departementen- en startte trend van privatisering.113 114 Door de introductie van het ‘Financial
Management Initiative’ in 1982, werd het financiële en personeelbeheer de bevoegdheid van 106 GROOT, T. en BUDDING, T., l.c., 2-11. 107 VAN HOOLAND, B., o.c. , 273. 108 DINGWALL, R. en STRANGLEMAN, T., ‘Organizational cultures of Public Administration’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 468. 109 MARTIN, D. S., ‘Management Consultancy’, in The Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 676. 110 MULLARD, M., ‘Does politics make a difference? Tatcher, Blair and the politics of public expenditure’, Public Management Review, 2006, 463-470. 111 POLLITT, C. en BOUCKAERT, G., o.c., 272. 112 FRY, G., ‘The Tatcher government, the financial management initiative and the ‘New Civil Service’’, Public Administration, 1988, 6. 113 VAN HOOLAND, B., o.c. , 280. 114 POLLIT, C. en SUMMA, H., ‘Trajectories of Reform : Public Management Change in Four Countries’, Public Money & Management, 1997, 7-18.
25
lijnmanagement en in 1983 volgde er de oprichting van een Nationale Audit Commissie en
Departement met als opdracht het onderzoeken en controleren van effectiviteit, efficiëntie en
spaarzaamheid.115 Ook performance management maakte in deze periode haar intrede.
Deze situatie verschilt sterk van de Belgische administratie waar op dat ogenblik alle
aandacht naar de staatshervormingen ging. Bepaalde initiatieven uit deze periode zien we
vandaag binnen de Copernicushervorming, zoals de introductie van performancemanagement,
meer autonomie voor de FOD’s inzake budget,…116
In de tweede fase – midden de jaren ‘80 – kwam de trend van privatisering tot haar
hoogtepunt. Overheidsbedrijven, zoals British Telecom, British Gas, ... en niet minder dan
900.000 werknemers werden overgeheveld naar de private sector. De regering Thatcher
bracht hiermee duidelijk een einde aan het Keynesianisme.117 118 119
In de derde periode vinden er drastische structurele veranderingen plaats binnen de publieke
sector, waaronder de oprichting van de uitvoerende agentschappen door het ‘Next Steps’
rapport in 1988. Deze maatregel bracht zowel decentralisatie als outputgerichtheid – door de
introductie van KPI’s - met zich mee.120 Onder het beleid van John Major waren er in 1991
twee White Papers, het burgerhandvest en ‘Competing for Quality’, die de nadruk legden op
dienstverlening aan de klant. Ook in België vinden we deze tendens met het burgerhandvest in
1993 terug.121 In 1992 richtte men het Private Finance Initiative op om de publiekprivate
samenwerking een extra impuls te geven, en in 1995 zien we een laatste grote wijziging van
het ambtenarenapparaat onder de conservatieve regering, nl. het ‘Senior Management
Reviews’ programma. Dit was een fundamentele herziening van de overheidsuitgaven, die
leidde tot het afslanken van één vierde van de ambtenarij.122
In 1997 kwam het sociaaldemocratische New Labour met Blair aan de macht. Opvallend is de
continuïteit in het beleid met voorgaande legislaturen. Prime minister Blair had de volgende
115 FRY, G., l.c., 5-20. 116 Zie hoofdstuk 3 - Copernicushervorming. 117 FRY, G., ‘The Development of the Thatcher government’s ‘Grand Strategy’ for the civil service: a public policy perspective’, Public Administration, 1984, 324-326. 118 POLLITT, C. en BOUCKAERT, G., o.c., 276. 119 DATZ, G. en TECH, V., ‘State of Change: Global Turmoil and Government Reinvention’, Public Administration Review,2009, 660-667. 120 POLLIT, C. en SUMMA, H., ‘Trajectories of Reform : Public Management Change in Four Countries’, Public Money and Management, 1997, 7-16. 121 Zie hoofdstuk 3 – Voorgeschiedenis: een slagveld aan hervormingen 122POLLITT, C. en BOUCKAERT, G., o.c., 276.
26
ambitie:‘a government that focuses on the outcomes it wants to achieve, devolves responsibility to
those who can achieve those outcomes and then intervenes in inverse proportion to success’.123 In
de eerste White Paper ‘Better Government’ van de Labour regering maakte Blair duidelijk
dat ze een einde wou maken een inefficiëntie, naar de burger luisteren voor het ontwikkelen
van diensten, een grotere transparantie en rekenschap, gebruik maken van
informatietechnologie voor diensterveling,…124 125 Dit gedachtegoed loopt parallel met de
Copernicushervorming.
In deze geest richtte men in 1999 het ‘Best Value’ op waarmee men de lokale autoriteiten
trachtte te moderniseren met als motto ‘waarde voor geld’. Het initiatief zorgde voor een
trendbreuk met haar voorloper - het ‘Compulsory Competitive Tendering’ van de
Conservatieve regering - doordat men afstapte van het centraal bestuur en controle, en lokale
overheden meer capaciteit kregen om het nieuwe regime te implementeren. Hierbij gaf men
ook een nieuwe impuls aan de reeds gecureerde auditsamenleving. 126 Het performance
management, dat de onderbouw vormt van Best Value, stelde de lokale autoriteiten voor
nieuwe uitdagingen zoals bijvoorbeeld het bewaken van kwaliteit. Als antwoord hierop
kwamen allerhande strategieën waaronder TQM, het Business Excellence Model,
benchmarking,….127 128
Het responsabiliseren van de burger bij beleidsvorming en uitvoering kreeg ook een impuls. Er
moest een nieuwe relatie gevormd worden tussen de overheid en het publiek. New Labour zag
immers burger georiënteerde diensten als kenmerk van een moderne overheid. Hefbomen
hiervoor waren de nieuwe informatietechnologie en lokale partnerships tussen de publieke,
private en vrijwillige sector. Deze hebben tot doel meer toegankelijke diensten en
kosteffectieve diensten te creëren. 129 130 Deze nieuwe relatie zien we ook binnen de
Copernicushervorming die de burger centraal gaat stellen.131 123 MARTIN, S., ‘Implementing ‘Best Value’: Local public services in transition’, Public Administration, 2000, 210-217. 124RHODES, R., ‘Different Roads to Unfamiliar Places: UK Experience in Comparative Perspective’, Australian Journal of Public Administration, 1998, 23. 125 CUTLER, T. en WAINE, B., ‘Managerialism Reformed? New Labour and Public Sector Management’, Social Policy & Administration, 2000, 318-332. 126 MARTIN, S., l.c., 210. 127 Ibid., 215-217. 128 KIRKPATRICK, I., ‘The worst of Both Worlds? Public Services without Markets or Bureaucracy’, Public Money & Management, 1999, 7-14. 129 VAN HOOLAND, B., o.c. , 283. 130 MARTIN, S., l.c., 210-212. 131 Zie hoofdstuk 4 –Copernicushervorming
27
2.4.4 Gevaren
Het NPM verhaal is niet volledig positief. Het duiden van haar risico’s ligt niet voor de hand.
Zoals eerder gezien gaat NPM variëren van land tot land en ook de mate van volledige
implementatie. Deze vaststelling op zich is problematisch. Overheden zijn enthousiast over
ideeën zoals performance management en een nadruk leggen op resultaten, maar als men
niet voldoende gezag uit handen aan de managers wil geven, lukt dit niet. Hoe meer de
overheid controle wil hebben over deze managers, hoe beperkter deze zijn in hun handelen.
De overheid is ook opgebouwd volgens de scheiding der machten, wat ervoor zorgt dat
verantwoordelijkheid verspreid is. De vraag is of de overheid wel geschikt is voor deze
managementtechnieken? Is er een mogelijkheid om deze bruikbaar te maken binnen deze
complexe omgeving? 132 Binnen Copernicus werden diverse managementtools geïntroduceerd
– BSC, KPI’s,… - en brachten een meerwaarde mee voor het besturen van de diensten.133
Een andere vraag die men kan stellen is of het wel mogelijk is om het burgerperspectief gelijk
te stellen aan het klantenperspectief zoals het NPM van Hood? Politici zijn in de eerste plaats
gericht op de stem van de burger, de kiezer. Daarom zal de politicus altijd voorrang geven
aan het perspectief van de burger en niet aan het perspectief van de klant. In de praktijk
blijkt dat politici voornamelijk geïnteresseerd zijn in informatie over processen en output, maar
niet in performance, waar de klant aandacht voor heeft.134
Als sleutelelementen van het NPM worden vaak het hervormen van structuren, het gebruik van
financiële incentives als motivator voor veranderingen en het ontwikkelen en gebruik van
resultaatindicatoren gezien. In de praktijk blijkt dit niet zo eenvoudig. Het NPM heeft geen
ideale structuur, context, wijze van monitoren, enz. Dikwijls worden hoge verwachtingen
gesteld aan deze structurele wijzigingen, terwijl ze in de praktijk meestal symbolisch zijn. Voor
beleidsmakers vormen ze het symbool dat er iets gedaan wordt. De echte moeilijkheid bij
hervormen ligt niet bij het ontwerpen en vormgeven – zoals structurele veranderingen – maar
bij het implementeren en bestendigen. NPM mag niet herleid worden tot louter een –
eenvoudige - symbolische structurele verandering. 135 Één van de zwaartepunten van de
Copernicushervorming is de introductie van de matrixstructuur. De implementatie heeft zich niet
132 MOYNIHAN, D., ‘Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform’, Public Administration Review, 2006, 77-89. 133 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 134 JANSEN, P., l.c., 2008, 169-191. 135 LAPSLEY, I., ‘The NPM agenda back to the future’, Financial Accountability & Management, 2008, 77-92.
28
beperkt tot deze pijler, maar ook wijzigingen in de lijn van het NPM in het financieel beleid,
efficiëntere processen, enz.136
Volgens de literatuur heerst er ook het gevaar dat een te grote nadruk op efficiëntie ten koste
gaat van de overheidsorganisatie op lange termijn. Het doorgedreven afslanken en
privatiseren zorgt ervoor dat de middelen van de overheid eroderen. Door de vaak te sterke
nadruk op output creëert dit mede een blinde vlek voor de uiteindelijke impact van acties op
de samenleving. 137
Samen met het NPM zien we – volgens Power – ook de groei van een ‘Audit Society’. Deze
brengt een sterke nadruk op doelbepaling met zich mee. Een voorbeeld hiervan is de
doelstelling om een patiënt te behandelen binnen vier uur in het VK. In eerste instantie is dit
positief, maar de doelbepaling heeft tot pervers effect dat patiënten geweigerd worden
indien het niet mogelijk is om deze vier uur te halen. Daarnaast zien we ook dat de Audit
Society samengaat met een explosie aan onnodige bureaucratie, die in het leven werd
geroepen als bescherming tegen toekomstige audits. Daarnaast ziet men ook praktijken
ontstaan om audits en prestatiestandaarden om de tuin te leiden. Een voorbeeld uit het VK
hiervan is dat de politie deur aan deur ging om te bevragen naar misdrijven. Zo kwam men
snel tot een 500-tal misdrijven om zo met cijfers te goochelen. 138 139
Een ander gevaar – dat zowel terug te vinden is bij Thatcher als Copernicus – is het gebruik
van management consultants. Deze zijn een belangrijke bron aan expertise, maar mogen niet
gezien worden als tovenaars die dé oplossing voor de ambtenarij uit hun hoed tevoorschijn
halen. Ook de grote kost laat vragen stellen of er geen andere oplossingen bestaan? Toch
worden ze vaak ingezet voor hun symbolische waarde, nl. een bescherming indien het fout
loopt. In de praktijk blijkt echter dat de consultants wel hun meerwaarde hebben, maar niet
ten volle benut worden. Publieke overheden weten vaak niet hoe deze consultantbureaus
werken en hoe het volledige potentieel uit deze kans te halen. Dit heeft tot het gevolg dat de
consultants een geringe meerwaarde hebben ten opzichte van de investering die ze vergen, en
vaak ook onnodig worden ingezet wegens hun symbolische waarde.140
136 Zie hoofdstuk 3 – Copernicushervorming 137 PAGE, S., ‘What’s New about the New Public Management? Administrative Change in the Human Services’, Public Administration Review, 2005, 4. 138 LAPSLEY, I., ‘The NPM agenda back to the future’, Financial Accountability & Management, 2008, 88-89. 139 LAPSLEY, I., ‘New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit’, ABACUS, 2009, 12-14. 140 Ibid., 8-10.
29
Het NPM gaat vandaag samen met het inzetten van e-goverment, om zo tot een betere
dienstverlening, effectiviteit, efficiëntie en kostenbesparing te komen. In de realiteit loopt dit
niet steeds zo vlot. Vaak zijn er problemen op vlak van de ontwikkeling van software, het
management van het project en aankoopproblemen. Voorbeelden van waar het fout ging,
vinden we niet enkel in België met het Phenix project, maar ook bijvoorbeeld in het VK. Daar
flopte de software voor de gezondheidszorg ‘Connecting for Health’ met als prijskaartje niet
minder dan 13,8 biljoen euro.141
Een laatste is het gebruik van risicomanagement, dat een rem kan vormen voor de
ondernemende geest van het Nieuw Publiek Management. Volgens Behn heft het inzetten van
risicomanagement binnen de publieke sector tot gevolg: ‘it does not matter if you get it right 99
percent of the time, because all the attention will be paid to the 1 per cent of the time things went
wrong’. Potentieel risicovol gedrag wordt dus door risicomanagement afgestraft. 142
2.4.5 NPM vandaag 143 144 145
Een dynamische maatschappij vraagt een innoverende overheid. Het NPM trachtte hierop sinds
de jaren ‘80 een antwoord op te bieden. Maar hoe lang kan het Nieuw Publiek Management
zich als dominante stroming uitgeven? Is er vandaag nog steeds sprake van het NPM of is ze
reeds voorbijgestreefd? De meningen in de literatuur zijn hierover verdeeld.
Het verhaal van het Nieuw Publiek Management is geen onverdeeld succesverhaal en had
allerhande onverwachte gevolgen. Door de nadruk op decentralisatie en deconcentratie,
ontstond er een fragmentatie en ambiguïteit omtrent de rollen. Er was een afbrokkeling van
politieke controle met wantrouwen tot gevolg, discontinuïteit, het negeren van samenwerken
tussen verschillende agentschappen, een soms excessieve autonomie van managers, …
Het achterliggende gedachtegoed van het NPM zorgde ook voor verwarring. Het schrijft
enerzijds meer decentralisatie voor en ruimte voor de managers, maar anderzijds meer
centralisatie door een grotere controle. Een andere tegenstelling is de doelstelling van meer
controle en regulering, maar tegelijk bestaat de vraag naar meer flexibiliteit en autonomie.
141 Ibid., 9-11. 142 Ibid.,15-16. 143 CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., ‘Introduction – Theoretical Approach an research questions’, in Trancending New Public Management, CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., (red.), Hampshire, Ashgate, 2007, 2-16. 144 CHRISTENSEN, T., PIE, A. en LAEGREID, P., ‘Still Fragmented Government or Reassertion of the Centre?’, CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., (red.), Hampshire, Ashgate, 2007, 17-24. 145 JUN, J., ‘The Limits of Post-New Public Management and Beyond’, Public Administration Review, 2009, 161-165.
30
Het gedachtegoed waarvoor NPM vandaag staat is zo ruim dat het vaak wordt opgesplitst.
Enerzijds is er de harde NPM versie die gedomineerd wordt door auditing, financiële
boekhouding en het meten van resultaten. Anderzijds is er de zachte versie die zich richt naar
HRM, kwaliteitsverbetering, de klant centraal stellen en individuele ontwikkeling.
Het NPM bleef echter niet stilstaan en zocht naar antwoorden. Hierdoor zijn er wijzigingen
aangebracht in het gedachtegoed, waardoor bepaalde auteurs spreken van een post-NMP
periode, in tegenstelling tot anderen, die louter een tendens naar centralisatie bemerken.
Ideeën die vandaag centraal staan, zijn onder meer het verminderen van de fragmentatie
door middel van structurele integratie, een recentralisatie en nieuwe regulatie. We zien ook
initiatieven, zoals ‘Whole-Of-Government’ en ‘Jouned-Up Government’, die meer coördinatie
en controle aanmoedigen. Deze kunnen gezien worden als reactie op de – verticale -
verzuiling die NPM hervormingen met zich meebrengen. Er is ook een tendens naar meer
publiek PPS, duidelijke rollen afbakenen, meer centralisatie en coördinatie, het versterken van
de centrale administratieve en politieke capaciteit en meer aandacht voor omgeving, culturele
en historische elementen.
31
2.5 Besluit
Wat is het Nieuw Publiek Management en wat zijn haar gevolgen voor het beleid? Op deze
vraag is er geen alomvattend antwoord. NPM bouwt verder op het bestuurskundig denken dat
we reeds bij Confucius zagen, en bevat ideeën die reeds langer in de beleidswetenschappen
leefden. De term “Nieuw” Publiek Management kan dus wel in vraag worden gesteld.
Inhoudelijk vormt ze wel degelijk een wijze van ‘getting things done through others’ met een
sterke nadruk op effectiviteit, efficiënte en economie. Dit accent heeft ook voor haar wijde
verspreiding gezorgd, gezien de globalisering en de vraag naar een meer kostefficiënte
overheid. Of dit echter een verhaal is van divergentie of convergentie, blijft de vraag.
NPM wordt vaak gezien als tegenhanger van de bureaucratie. In de praktijk heeft ze echter
de bureaucratie niet verslagen, maar is ermee versmolten. Overheden gaan NPM niet naar de
letter implementeren en een eigen evenwicht zoeken met de bestaande staatsstructuur.
Om een beeld van de gevolgen te schetsen, hebben we het voorbeeld van het Verenigd
Koninkrijk – weliswaar beperkt - uitgewerkt. Door opvolgende legislaturen van eenzelfde
conservatief bewind, is het NPM erin geslaagd om een duidelijke stempel te zetten. Hierna
was het niet mogelijk om dit nog terug te draaien, en ook New Labour stapt mee in het
management denken.
Men kan stellen dat het Nieuw Publiek Management een sterke aantrekkingskracht heeft voor
de politiek. Wie wil geen kostenefficiënte, effectieve overheid die dienstverlening voor burger
centraal stelt? Wie wil geen ‘modelstaat’? Het gedachtegoed klinkt als muziek in de oren,
zeker als het gecontrasteerd wordt met het inflexibele en trage imago van de bestaande
bureaucratieën en ambtenarij. Het gevaar hierbij is dat de administratie steeds een evenwicht
moet vormen tussen Efficiënte, Economie en Effectiviteit, en Rechtsmatigheid, Rechtszekerheid en
Rechtsgelijkheid. We zien dan ook vandaag een post-NPM beweging die dit evenwicht weer
tracht te herstellen, maar de stempel van het management denken en samenwerken met de
private sector kan niet meer verdwijnen.
32
3 De Copernicushervorming bij de FOD Justitie
3.1 Inleiding
Zoals eerder aangehaald, is er binnen de internationale context een noodzaak aan meer
efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid. Deze trend stopte niet aan de landgrenzen, maar het
NPM maakte ook in België haar intrede, mits wat vertraging.
Om de Copernicushervorming te kaderen en een beeld te krijgen van haar inhoudelijke
oorsprong, wordt gestart met de voorgeschiedenis van administratieve hervormingen in België.
Daarnaast kijken we naar de opstart van Copernicus, waarbij verschillende elementen de
hervorming hypothekeren, maar ook trekken. Als laatste is er de effectieve inhoud van de
Copernicushervorming, samen met de implementatie ervan binnen de FOD Justitie en een
praktijkbeeld. Hiervoor hebben we ons mede gebaseerd op gedane interviews.
3.2 De voorgeschiedenis: een slagveld van hervormingen
De Copernicushervorming had een grote impact op de federale administratie, maar was geen
verrassing. Voorgaande aan deze omwenteling, hebben reeds verschillende commissies en
hervormingsvoorstellen het pad geëffend. Vaak werden deze, door gebrek aan politieke
moed en een ‘policy window’, niet gerealiseerd.
Hoewel deze hervormingen die, zij het deels of niet, uigevoerd werden, spelen ze wel een
belangrijke rol. Ze inspireerden het gedachtegoed voor de Copernicushervorming en maakten
de maatschappij en administratie klaar voor verandering. Dit is echter zowel een opportuniteit
als een bedreiging: de administratie heeft al een slagveld aan hervormingen meegemaakt,
waarom zou Copernicus dan heil brengen? Hebben beleidsmakers bij het invoeren van
Copernicus hier dan ook – zowel positieve als negatieve - lessen uit getrokken?
De rol van de voorgeschiedenis aan administratieve hervormingen valt dus zeker voor
Copernicus niet te miskennen. De regelgeving m.b.t. deze materie beperkt zich echter niet tot
een bepaald ministerie, maar betreft de volledige federale administratie. De
voorgeschiedenis is bijgevolg niet gespecificeerd naar de FOD Justitie, maar om een beeld te
schetsen van Justitie voor Copernicus, start de beschrijving met een beknopte schets van de
geschiedenis van de administratie van Justitie.
33
3.2.1 Comité, bureau, ministerie of FOD Justitie?
De oorsprong van het departement Justitie – en van de moderne Westerse administratie –
gaat terug tot de bezetting van Napoleon (1795-1815).146 In deze periode werd de Franse
administratie toegepast, en deze zou behouden worden bij de bezetting door het Koninkrijk
der Nederlanden (1815-1830) alsook na de Belgische onafhankelijkheid.
Onder het Voorlopig Bewind – van 27 september 1830 tot 26 februari 1831 – werd de
administratie samengesteld uit een “centraal comité” van administrateurs-generaal die elk
bevoegd waren over een gespecialiseerd comité. Deze waren Justitie, Buitenlandse zaken,
Openbare Veiligheid, Financiën en Oorlog. Het comité Justitie stond toen onder de
bevoegdheid van administrateur-generaal A. Gendebien.147 148
Na het Voorlopig Bewind in 1831 bestond het Ministerie van Justitie uit drie bureaus. Het
eerste bureau stond in voor de verslagen aan de Regering inzake wetgeving en verzoeken
particulieren, de correspondentie met de algemene administratie, de procureurs-generaal en
Regeringscommissarissen, voor de aanvragen tot naturalisatie, de burgerlijke stand en diverse
varia. Het tweede bureau was verantwoordelijk voor de personeelszaken van de Rechterlijke
Orde en van het Notariaat. Dit bureau is vergelijkbaar met het DG Rechterijke Organisatie
vandaag. Het derde bureau stond in voor de boekhouding van het ministerie overeenkomstig
met de stafdienst Budget en Beheer.149
De structuur van de administratie wijzigt tussen 1832 en 1846 door het ontstaan van de
afdelingen en de besturen. In 1890 wijzigt men het “bestuur” door de benaming “algemeen
bestuur”. Na WOII werden deze algemene besturen omgevormd tot de administraties, die
later onderverdeeld werden in directies.
Niet enkel de structuur, maar ook de bevoegdheden van het Ministerie van Justitie zijn
gewijzigd sinds de onafhankelijkheid van België. Zo werd het Bestuur van Openbare
Veiligheid, de strafinrichtingen, het Bestuur Weldadigheidsinstellingen, het Belgisch Staatsblad
en andere diverse bevoegdheden aan de taakomschrijving van het Ministerie van Justitie
toegevoegd. Er kan opgemerkt worden dat de hoofdstructuur van de administratie van Justitie
146 ROUSSEAUX, X., ‘L'histoire de la justice en Belgique: états des recherches’, BTNG-RBHC, 1998, 256. 147 X. (z.d.) ‘Historiek ministerie van Justitie België’ [WWW]. FOD Justitie: http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/info_historiek/I980006N.htm [18/12/2009] 148 X., Wegwijs in de federale administratie. Deel 1. De federale ministeries, Brussel, Federale Voorlichtingsdienst, 1995, 59-60. 149 Ibid., 60-61.
34
geen grondige wijzigingen heeft doorgemaakt. Ook de bevoegdheden van de dienst werden
zelden ontnomen.
De interne organisatie werd wel grondig gewijzigd. Daar waar in 1831 het Ministerie bestond
uit drie bureaus, wijzigde dit in 1893 naar vier bureaus, en in 1919 naar zeven. Vanaf 1925
werd de structuur vertakt in vijf onderafdelingen, nl. strafinrichtingen, Openbare Veiligheid,
Jeugdbescherming, Wetgeving en Erediensten, Giften, Legaten en Stichtingen.150 151 152
In de jaren ‘70 en ‘80 zien we de oprichting van allerhande instellingen waaronder het
Nationaal Instituut Criminalistiek in 1971, de Dienst Juridische Informatica “Justel” in 1979, “het
Bestuur Burgerlijke en Criminele zaken” in 1985, het Commissariaat-generaal voor de
Vluchtelingen en de Staatlozen, en de Vaste Beroepscommissie voor vluchtelingen en de
Commissie voor hulp aan slachtoffers van opzettelijke gewelddaden in 1987.
Ook in de jaren ‘90 wordt deze trend verder gezet met de oprichting van allerlei diensten die
tot op vandaag een deel uitmaken van de FOD Justitie. De belangrijkste zijn de oprichting van
de Dienst Strafrechtelijk Beleid en van de dienst Veiligheid van de Staat in 1993, en de
splitsing van de Algemene Diensten in twee DG’s, nl. het Bestuur Algemene diensten en het
Bestuur Rechterlijke Orde in 1995.153 154 In 2001 zien we de laatste interne ontwikkeling, nl.
de oprichting van de Federale Overheidsdienst Justitie, ten gevolge van de
Copernicushervorming.
3.2.2 Eerste ontwikkelingen binnen de administratieve hervormingen
3.2.2.1 Aanloop - 1830
Na de Belgische onafhankelijkheid werd aan de administratie dus vorm gegeven aan de hand
van comités – later ministeries - en bureaus (zie hierboven). De eerste sporen van
administratieve hervorming zijn terug te vinden in het wetsontwerp betreffende de
‘onverenigbaarheid’ van het parlementair mandaat met een ambtenarenfunctie. Dit
wetsontwerp kwam er in 1848 ten gevolge van een gewijzigde politieke omgeving: er was
150 X. (z.d.) ‘Historiek ministerie van Justitie België’ [WWW]. FOD Justitie: http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/info_historiek/I980006N.htm [18/12/2009] 151 X., Wegwijs in de federale administratie. Deel 1. De federale ministeries, Brussel, Federale Voorlichtingsdienst, 1995, 61-62. 152 X., Morfologie van het bestuur, Brussel, Staatssecretariaat voor hervorming der instellingen, 1977, 80-97. 153 X. (z.d.) ‘Historiek ministerie van Justitie België’ [WWW]. FOD Justitie: http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/info_historiek/I980006N.htm [18/12/2009] 154 X., Wegwijs in de federale administratie. Deel 1. De federale ministeries, Brussel, Federale Voorlichtingsdienst, 1995, 59-63.
35
een overgang van Unionistische regeringen naar een partij politiek systeem, wat gepaard
ging met een groeiende bemoeienis vanuit de politiek in de administraties.155 156 De relatie
politiek-administratie, die ook aan bod komt in de Copernicushervorming met de afslanking
van de kabinetten, was dus reeds aanwezig bij de opstart van België.
3.2.2.2 « Etude sur la réforme administrative » – E. Ducpétiaux 1859
Eén van de eerste studies met betrekking tot de hervorming van de administratie is afkomstig
van de hand van E. Ducpétiaux. Hij zag de administratie als een slecht functionerende
machine, die werd gekenmerkt door een doorgedreven centralisatie, gebrek aan eenheid,
traagheid, gepolitiseerd, rechtsongelijkheid, rechtsonzekerheid,… 157 158 Hij was dan ook
voorstander van een commissie voor administratieve hervorming.159
Zijn kritiek en voorstellen voor hervorming richten zich op drie centrale aspecten. Ten eerste is
er nood aan de hervorming van de selectie en rekrutering van het personeel. Dit proces moet
vrij zijn van politieke invloed en zich richten op de competenties van de sollicitant. Daarnaast
formuleert Ducpétiaux de noodzaak voor een herstructurering van de ministeries, om zo tot
een betere coördinatie en samenwerking te komen. Als laatste stelt hij de vereiste dat
administratieve hervormingen dienen te worden opgenomen in de wet. Er moet een einde
worden gemaakt aan een web van verwarrende regelgeving op diverse niveaus. De
wetgever moet een duidelijk regelgevend kader scheppen op het centrale echelon. 160 161
Hierbij had hij de creatie van een “Conseil central de la législation” – een Raad van State
avant-la-lettre - voor ogen.162 Ideeën zoals selectie en werving gericht op competenties en het
herstructureren van de ministeries die krachtlijnen vormen van Copernicus, komen dus reeds
aan bod in het denken van Ducpétiaux.
155 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government, Leuven, Public Management Institute, 2004, 58. 156 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., ‘De Ducpétiaux à Copernic: 150 ans de réformes administrative en Belgique’, Administration publique: Revue du droit public et des sciences administratives, 2005, 3-4. 157 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 4. 158 VAN HOOLAND, B., o.c., 301. 159 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 59. 160 Ibid., 59. 161 VAN HOOLAND, B., o.c., 301. 162 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 4.
36
3.2.2.3 « L’administration, son action, ses interprètes, leur physionomie, leur
silhouette par un ancien rond de cuir » – E. Greyson 1890
In het werk van Emile Greyson zijn er duidelijke sporen van het gedachtegoed van Ducpétiaux,
nl. de depolitisering van de benoemingen en promoties, en het aan de kaak stellen van de
selectiemethodes. Greyson was daarnaast bezorgd over de aanhoudende groei van het
ambtenarenkorps en over de macht van de ministeriële kabinetten. Als verbeteringen binnen
de administratie stelde hij onder andere een verscherping van de toelatingsvoorwaarden tot
het ambt voor, het verhogen van het prestige van de ambtenaren, het vaststellen van het
personeelskader, het aantal ambtenaren afslanken, en beter bezoldigen.163 164
3.2.2.4 « Mémoire sur la réforme administrative » – L. Wodon 1915
De secretaris-generaal van Economische Zaken, Louis Wodon, zag als oplossing voor de slecht
functionerende administratie, een splitsing tussen enerzijds de controledepartementen – justitie,
buitenlandse zaken, … - die afhangen van de competentie van het ambtenarenkorps, en
anderzijds de beheersdepartementen – belastingen, spoorwegen… - die zouden beheerd
worden als industriële of commerciële bedrijven. 165 166 167
Wodon zag, net als Ducpétiaux en Greyson, de politieke inmenging bij de selectie en de
complexe structuur met een ingewikkelde allocatie van bevoegdheden en
verantwoordelijkheid als centrale problemen van de administratie. Naast de hierboven
vermelde herstructurering naar controle- en beheersdepartementen, streefde hij met zijn
“opération d’hygiène administrative” ook voor administratieve vereenvoudiging, het
afschaffen van de kabinetten, vorming van de hogere ambtenaren, een jury – te vergelijken
met het Vast Wervingsseretariaat dat later werd opgericht - bestaande uit leden afkomstig uit
de academische wereld, interne mobiliteit van de hogere ambtenaren, …168169 170 171 De
163 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 5. 164 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 5. 165 Ibid., 5-6. 166 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 59. 167 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 5. 168 Ibid., 5-6. 169 VAN HOOLAND, B., o.c., 302. 170 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 5-6.
37
ideeën van Wodon en zijn voorgangers zijn tot op vandaag actueel en hebben een
belangrijke rol gespeeld in het vormgeven van de Copernicushervorming.
3.2.2.5 « L’organisation interne : le gout et le rendement des administrations
publiques » – M.-L. Gérard 1922
Max-Léo Gérard, die sterk geïnspireerd werd door het werk van Fayol “scientific
management“, zocht een manier om een administratie zo kostenefficiënt mogelijk met een hoog
rendement in te richten. Dit kon door een structuurwijziging, waarbij de uitvoerende
departementen werken volgens een strakke piramidale structuur, en waarbij de
departementen, bevoegd voor nieuwe taken, een andere organisatievorm behoeven. Gérard
pleitte dus, net zoals Wodon, voor een dubbele organisatiestructuur.172 Daarnaast bevatte de
“verjonging” van de administratie ook een wijziging in het personeelsbeheer door betere
bezoldiging, objectivering, functies open stellen voor externen, … Er was nood aan een betere
huisvesting van de diensten, halfjaarlijkse activiteitenverslagen en een meer uitgebouwde
coördinatie door o.a. ambtelijke vergaderingen.173 174 Een deel van het gedachtegoed m.b.t.
het personeelsbeleid van Gérard is ook opgenomen in de Copernicushervorming.
3.2.3 De Commissies
3.2.3.1 Commissie De Haene 1922-1925
In de regeringsverklaring van de Eerste Minister G. Theunis (1921-1925), werd de
administratie omschreven als inefficiënt, te bureaucratisch, en haar rendement stemde niet
overeen met de hoeveelheid ambtenaren. In 1922 werd dan ook de technische commissie voor
de studie van de staatbestuursdiensten opgericht. Haar opdracht was de werkwijze van alle
administratieve diensten van de staat te bestuderen en voorstellen te formuleren tot
verbetering van de werklevering, bezuinigingen en vereenvoudiging. Gezien de meeste
problemen eerder van politieke dan administratieve aard waren, had deze commissie slechts
beperkte invloed. 175176 177 178 179
171 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 59-60. 172 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 6-7. 173 VAN HOOLAND, B., o.c., 302-303. 174 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 6. 175 Ibid., 6. 176 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 7-8. 177 VAN HOOLAND, B., o.c., 303.
38
3.2.3.2 Commissie Halleux 1926-1928
In navolging van Commissie De Haene werd de “Commissie belast om de werkwijze te
bestuderen van de staatsdiensten” –“Commissie Halleux” – opgericht. Deze had als opdracht
voorstellen te formuleren voor verhoogde dienstprestaties, bezuiniging en vereenvoudiging. Uit
rapporten van de commissie bleek dat ze sterk beïnvloed werd door het denken van Fayol en
de “rationele” organisatie. Daarnaast deed men ook aanbevelingen omtrent de bezoldiging
van de ambtenarij, en betreffende de capaciteitsgebaseerde rekrutering. 180 181 182
3.2.3.3 “Koninklijk commissaris voor de administratieve wederinrichting” L.
Camu 1938-1940 183 184 185
De voorgaande commissies slaagden er niet in om wijziging te brengen in de trage en
inflexibele administratie. De kern van de problematiek was de omvang van de administratie,
haar kostprijs ten gevolge van politieke benoemingen, en de gestage toename van sociale en
fiscale wetgeving. Dit was dan ook het begin van de overgang van een nachtwakersstaat
naar een interventionistische overheid.
In de ijver voor hervormingen werd Louis Camu aangesteld als Koninklijke Commissaris voor
administratieve hervormingen voor de periode 1936-1937 (regering Van Zeeland II), en de
periode 1938-1940 (Regering Janson). Zijn takenpakket bestond uit hervormen van het
statuut, de bevoegdheden van de departementen, de werkmethoden, de interne organisatie,
de materiële middelen, de werving van de ambtenaren en het wijzigen van de
werkomstandigheden.
Het eerste rapport van Camu had betrekking op het personeelstatuut, gezien hij van mening
was dat “la réforme administrative est avant tout un problème d’hommes”186. Er bestond reeds
178 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 41. 179 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 60. 180 Ibid., 60-61. 181 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 41-42. 182 VAN HOOLAND, B., o.c., 303. 183 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 7-9. 184 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 42-44. 185 VAN HOOLAND, B., o.c., 304. 186 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 10.
39
een regelgeving betreffende het statuut van de ambtenaar, maar die was afhankelijk van
willekeur, niet samenhangend en verschilde van departement tot departement. Camu voerde
dan ook het statuut-Camu in, waarvoor hij zich baseerde op de Engelse Civil Service en
bevindingen uit voorgaande studies. Het statuut zorgde voor uniformiteit: er was vanaf nu één
statuut die de loopbaan van de ambtenaren bij alle ministeries regelde. Selectie, werving en
bevordering zouden verlopen op basis van verdienste – het merit-principe – in tegenstelling
tot de politieke benoemingen voorheen. Daarnaast was er ook nood aan meer universitair
geschoolden binnen de administratie.187
Voor het depolitiseren van de selectie en werving, zag Camu een rol weggelegd voor het Vast
Wervingssecretariaat, geïnspireerd op de Engelse Civil Service Commission. Men bouwde een
gesloten loopbaansysteem uit met categorieën, die gebaseerd werden op het
onderwijssysteem, en waarbij elk niveau haar afzonderlijke examens heeft. Men begon dus als
startende ambtenaar binnen een bepaalde graad op basis van het behaalde diploma in het
onderwijs en toelatingsexamens. Het Universitair diploma gaf rechtstreekse toegang tot de
leidinggevende functies.188 Door middel van bevordering kon men verhogen van graad of
bezoldiging. Dit werd toegekend op basis van het signalement (de beoordeling). Deze situatie
is dan ook de uitgangssituatie op vlak van personeelsbeleid voor de Copernicushervorming.
Na het invoeren van het statuut-Camu valt de regering, maar ook in de volgende legislatuur
wordt Camu, als kabinetchef van de eerste minister, betrokken bij de administratieve
hervormingen, en aangesteld als Koninklijk Commissaris. Zijn opdracht is toezien op de
uitvoering van de administratieve hervorming en het voorbereiden van complementaire KB’s.
Samengevat vormde het statuut Camu, samen met de besluiten van 1939, een mijlpaal in het
streven naar een meer professionele, deskundige, apolitieke en neutrale ambtenarij. Hierbij
moet echter opgemerkt worden dat deze besluiten nooit volledig toegepast werden. Deze lijn
vinden we ook terug bij de Copernicushervorming, die een ijkpunt vormt voor de moderne
administratie, maar onvolledig werd geïmplementeerd.
Camu was dus, zij het deels, geslaagd waar zijn voorgangers faalden. Dit kwam door een
samenspel van diverse factoren. De omgeving was zich reeds aan het voorbereiden op
hervormingen, gezien er reeds verschillende denkers en commissies Camu voorgingen. Ook de
eerste minister, Van Zeeland, was een persoonlijke voorstander van administratieve
hervormingen. De politieke en economische crisis in het interbellum gaf hieraan een extra
187 HONDEGHEM, A., De loopbaan van de ambtenaar. Tussen droom en werkelijkheid, Leuven, Symons, 1990,152-158. 188 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 11.
40
stimulans, samen met Louis Wodon, die op dat ogenblik de Kabinetchef van de Koning was.
Camu had daarnaast ook goede contacten met de vakbonden, maar de weerstand tegen het
statuut-camu kwam voornamelijk vanuit socialistische hoek. Na WOII en het algemeen
enkelvoudig stemrecht, hadden deze – eindelijk – de mogelijkheid verschaft om politieke
benoemingen binnen de administratie te plaatsen. 189 Veel van deze factoren kunnen we
spiegelen met de Copernicushervorming (zie verder). Hebben beide van deze omwentelingen
gebruik gemaakt van het “policy window”, dat zich opende?
3.2.3.4 Commissie Phillart (later Matton) 1949-1952
Net voor Wereldoorlog II, in 1944, beschrijft Omer Molle – een personeelslid van Camu – een
situatie van corrupte ambtenaren en misbruik binnen de administratie. Er was ook sprake van
een administratieve inflatie: het ambtenarenkorps was over twintig jaar verdubbeld. Molle
zag de overgang naar een moderne en rationele organisatie van de administratie als
oplossing, samen met een centralisatie binnen een “Cité administrative”. Op te merken is dat
bij voorstelen voor administratieve hervormingen, zowel bij Omer als zijn voorgangers, er
geen oog is voor de burger en de dienstverlening, in tegenstelling tot Copernicus.190
Deze administratie vormt het uitgangspunt na WOII voor – de door het parlement bij wet
opgerichte191 - commissie Phillipart, ook wel de commissie voor besparingen genoemd. Haar
opdracht was een kritisch onderzoek uit te voeren naar de werking, structuur, bevoegdheden,
wetgeving, werkmethodes en reglementering van de parastatale instellingen en staatsdiensten,
alsook het formuleren van voorstellen betreffende de reorganisatie, met het oog op
rendementsverhoging en begrotingsbesparingen.192 Twee principes lagen aan de basis van
haar werking, nl. de persoonlijke verantwoordelijkheid van de minister voor het parlement en
de regeringssolidariteit om binnen het begrotingsbestek te blijven.193
189 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 62-63. 190 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 43-44. 191 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 9. 192 VAN HOOLAND, B., o.c., 304. 193 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 10.
41
3.2.3.5 Commissie Gérard 1953-1954
In 1953 werd de “Studie commissie voor de hervorming van de rijksbesturen”, ofwel Commissie
Gérard, ingesteld, belast met een takenpakket ruimer dan louter bezuinigen.194 Ze stond in
voor de hervorming van de regeringsstructuur, het aanpakken van de staat van de gebouwen,
het aanpassen van de administratieve structuur en de functies van de topambtenaren, een
beter statuut en beheer van het personeel uittekenen en een beter gebruik van de
“administratieve machine”.195 Opnieuw is er een parallel met de opdracht van Copernicus.
Zowel de commissie Gérard als haar voorganger Phillart hebben weinig gevolg gekregen.
Hun voornaamste functie was het pad vrijmaken voor volgende hervormingen en een nadruk
leggen op de noodzaak voor efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid.196
3.2.3.6 Minister van Administratieve Hervorming en Algemeen Bestuur – A.
Lilar 1958
Voor de jaren vijftig waren de verschillende ministers bevoegd voor hun eigen departement en
lag de bevoegdheid over de administratie bij de eerste minister.197 Onder de regering
Eyskens III werd de ministerondervoorzitter van de ministerraad, Lilar, belast met de
portefeuille van de administratieve hervorming en het Algemeen Bestuur voor de periode
1958-1960. Zijn visie op de administratie strookte met diagnose van Ducpétiaux. 198 199
Hierna werden diverse Commissies opgericht voor initiatieven betreffende de administratieve
hervorming, waaronder Departementale Commissies en een Interdepartementale Werkgroep
voor de Organisatie en Besparingen in 1960. In 1961 werd dit aangevuld door de
Bestendige Commissie voor Administratieve Hervorming, en een ministerieel comité kreeg de
Coördinatie van de Institutionele Hervormingen.200 201
194 Ibid., 10. 195 VAN HOOLAND, B., o.c., 304. 196 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 10. 197 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 45. 198 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 14. 199 Ibid., 305. 200 VAN HOOLAND, B., o.c., 305. 201 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 11.
42
Voor de creatie van een ministerie van Ambtenarenzaken, als horizontaal ministerie met
verschillende diensten die bevoegd waren voor Ambtenarenzaken, was het echter nog
wachten tot 1995. Deze werd opgericht na aanbeveling van de radioscopie (zie verder). Tot
dan lag de bevoegdheid over ambtenarenzaken bij het ministerie van Binnenlandse Zaken.202
3.2.3.7 Hervormingen en statuut – A. Gilson 1961
In 1961 werd Gilson minister van Binnenlandse Zaken en het Openbaar Ambt. Zijn initiatieven
betreffende administratieve hervorming volgden de lijn van Camu en zijn gericht op het statuut
van de ambtenaar. Hij zorgde o.a. voor de bevorderingsvoorwaarden voor anciënniteit, een
strakkere loopbaanstructuur, een veralgemening van het systeem van bevorderingsexamens,
enz.203 De hervormingen van Gilson vormden het startpunt voor de introductie van het Human
Recource beleid binnen de administratie waar Copernicus verder op bouwt.204
De uiteindelijke uitvoering van de initiatieven van Gilson gebeurde op een eerder beperkte
schaal, maar door de samenwerking met de universitaire wereld en het hierbij oprichten van
het Instituut Administratie-Universiteit, zorgde hij voor meer aandacht voor de permanente
vorming en managementopleiding van ambtenaren.205
Naar het einde van de jaren ‘60 trachtte men PPBS (Planning Programming Budgeting System)
in te voeren zonder succes. Gedurende de jaren ‘70 was er een gestage toename geweest
van het ambtenarenkorps, gezien de economische crisis en het aanwerven van personeel bij de
overheid om de werkloosheid op te vangen206 . In de jaren ‘70 daalt de aandacht voor
administratieve hervorming tot een dieptepunt. Tijdens deze periode werd de administratie
beïnvloed door twee fenomenen, nl. de conflicten op vlak van taal en cultuur binnen België, en
de efficiëntie, productiviteit en kost van het administratief apparaat werd steeds meer in
vraag gesteld. Dit resulteerde echter niet tot verandering, gezien de staatshervormingen de
politieke agenda beheersten.207 208 209 Dit contrasteert met verschillende Angelsaksiche landen
die in deze periode het NPM denken implementeren.210
202 Ibid., 20. 203 HONDEGHEM, A., o.c. , 164-188. 204 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 46. 205 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 11-12. 206 In december 1981 kwam men tot een korps van niet minder dan 885 000 ambtenaren. 207 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 15-16. 208 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 46.
43
3.2.3.8 Het strategisch plan van modernisatie – G. Lutgen 1985
In het regeerakkoord van de Regering Martens werd er opnieuw aandacht geschonken aan
de deplorabele toestand van de administratie. Men belaste Guy Lutgen – die werd
aangesteld als staatssecretaris voor de modernisering en informatisering van de publieke
diensten - met een dubbele missie. Enerzijds was er het vergroten van de slagvaardigheid van
de diensten en motivatie bij de ambtenaren door meer decentralisatie, meer
verantwoordelijkheid en objectieve criteria bij de selectie van personeel en betere
promotiekansen. Anderzijds had hij de opdracht om een grotere productiviteit van de diensten
te scheppen door moderne bedrijfsvoeringmethoden en informatica en een objectief
personeelsbeleid. 211 212
Lutgens visie op de administratie vertrok vanuit het idee dat de publieke diensten ter
beschikking van de burger moest staan en er nood was aan een hogere productiviteit en
effectiviteit. Voor het eerst kwam de burger aan bod als afnemer van de diensten bij
administratieve hervorming. 213 Het Copernicusplan zal ook deze werkgeest mee overnemen,
gezien ze bij de dienstverlening de burger centraal wil stellen i.p.v. de administratie.
Om de ambitieuze opdracht uit het regeerakkoord te bereiken, heeft Lutgen een
elfstappenplan uitgetekend – bestaande uit vijf operationele acties en zes logistieke - die hij
in 1986 aan de regering voorstelde. Dit plan vormde een blauwdruk voor een administratieve
hervorming, maar is echter nooit realiteit geworden. Enkel het voorstel voor
moderniseringscellen zag uiteindelijk het licht. Er werden ook een 500-tal ambtenaren
opgeleid in het professioneel beheren van moderniseringsprojecten op participatieve basis en
andere gespecialiseerde vormingen, maar dit is te weinig in vergelijking met het voorstel van
Lutgen die het oprichten van een bestuursschool voor openbare diensten bevatte. 214
Opvallend in het elfstappenplan van Lutgen is de aandacht geschonken aan informatisering.
Men stelde onder andere voor om stuurplannen op te maken voor informatisering, een
209 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 65. 210 Zie hoofdstuk 2 – Verenigd Koninkrijk 211 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 18-19. 212 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 14-15. 213 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 46-47. 214 VAN HOOLAND, B., o.c., 305-306.
44
algemene afvaardiging voor informatisering en een nationaal datatransmissiesysteem voor de
openbare sector. 215 Deze aandacht voor informatisering vinden we ook terug binnen
Copernicus, die e-government als hefboom gebruikt voor een moderne en performante
administratie. De Copernicushervorming is duidelijk meer dan een poging om van België een
modelstaat te maken, maar vindt zijn wortels in reeds voorgaande hervormingen die vaak
deels of niet zijn uitgevoerd.
3.2.3.9 De Radioscopie van de Federale overheid – R. Langendries (1988)
Binnen de regering Martens VIII waren twee ministers bevoegd voor modernisering, nl. L.
Tobback die minister werd van Binnenlandse Zaken en Modernisering en R. Langendries als
minister van Ambtenarenzaken. Langendries zette het ideeëngoed van Lutgen verder door de
oprichting van een moderniseringscel binnen de ministeries aan te sporen. 216
Langendries richtte in 1995 het Adviesbureau voor Organisatie en beheer op, dat een
samensmelting was van het intern adviesbureau en het adviesbureau voor informatica. Haar
opdracht was op eigen initiatief advies te verlenen aan de minister van Openbaar Ambt over
de verbetering van de organisatie en het personeelsbeleid en om op vraag van de minister
van Openbaar Ambt instrumenten, methodes of actieprogramma’s te ontwikkelen ter
ondersteuning van de modernisering. 217
Vanaf 1991 kwam er een grondige doorlichting van de bedrijfsprocessen van de federale
overheid, de ‘Radioscopie’.218 Het project onderzocht hoe men door middel van beter gebruik
van Human Recources de dienstverlening kon te verbeteren. De doorlichting vormde een
beleidsinstrument om de vereiste personeelssterkte van een performante openbare dienst te
bepalen. Toch verliep dit in realiteit anders en werd de Radioscopie gericht op afslankingen
en kostenbesparing, in plaats van de uitbouw van een efficiënte overheid.219
3.2.3.10 De Overheid nieuwe Stijl – L. Tobback 1992
In het Regeerakkoord van de Rooms-rode regering Martens IX in 1992 stelde men de dubbele
doelstelling om de administratie te hervormen, nl. om enerzijds een nieuwe politieke cultuur te
scheppen met een duidelijke grens tussen administratie en regering, en anderzijds de 215 Ibid., 306. 216 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 20-21. 217 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 15-16. 218 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 47. 219 THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., l.c., 20-22.
45
vertrouwensrelatie tussen de burger en overheid te verbeteren door de uitbouw van efficiënte
openbare diensten en gemotiveerde ambtenaren.220
Opvallend is de relatie tussen administratie en burger die in het regeerakkoord werd
aangehaald. Deze relatie zien we voor het eerst terug bij Lutgen (supra) en vormde een
politieke streefpunt van de Liberale politicus G. Verhofstadt in zijn Burgermanifest van 1991.
De wens om deze relatie te herstellen vanuit de politiek stelde zich steeds vaker, versterkt
door de verkiezingsnederlaag ‘zwarte zondag’.221 Bij Copernicus zal deze wens om de kloof
burger-overheid te herstellen zich herhalen, maar dan meer uitgesproken ten gevolge van de
vertrouwencrisis door de zaak Dutroux.
3.2.3.11 Het Burgerhandvest - 1993
Het burgerhandvest bouwde verder op de ontwikkelingen uit de jaren tachtig, maar er was
ook duidelijk een trend die zich ook in omringende landen afspeelde.222 Het Belgische Charter
was gericht op de kloof die bestond tussen de burger en de overheid. Deze was duidelijk
geworden nadat de extreemrechtse partij Vlaams Blok haar verkiezingsdoorbraak maakte bij
de lokale verkiezingen, nl. “zwarte zondag”. Het handvest werd uit politieke noodzaak op
korte termijn uitgewerkt, waardoor de administratie nauwelijks erbij betrokken werd. 223 224 225
Het Burgerhandvest was niet het enige signaal vanuit de politiek om deze kloof te dichten.
Diverse andere alternatieven, waaronder de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen
in 1991, het handvest van de gebruiker van de openbare diensten in 1992, een nieuwe
privacy regulering in 1993, de wet op de openbaarheid van bestuur in 1994 en de creatie
van een nationale ombudsman in 1995, moesten de relatie herstellen. In het regeerakkoord
stond echter de belofte om de kloof te dichten.226 227
220 VAN HOOLAND, B., o.c., 307. 221 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 66-67. 222 Zie hoofdstuk 2 –Verenigd Koninkrijk 223 VAN DE WALLE, S., THIJS, N. en BOUCKAERT, G., ‘A tale of two charters. Political crisis, political realignment and administrative reform in Belgium’, Public Management Review, 2005, 367-390. 224 VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-2004’, Public Policy and Administration, 2005, 48. 225 VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government. Leuven, Public Management Institute, 2004, 67. 226 VAN ROOSBROEK S. en VAN DE WALLE, S., ‘The Relationship between Ombudsman, Government and Citizens: A Survey Analysis’, Negotiation Journal, 2008, 290-291. 227 VAN DE WALLE, S., THIJS, N. en BOUCKAERT, G., l.c., 370
46
Het handvest is in de eerste plaats bedoeld voor de burgers, maar bevat tevens
beleidsaanbevelingen voor de ministers en hun administraties. Ze vormt dus ook een directief
instrument om richting te geven aan de federale overheidsdiensten. De principes waarop het
beleidsdocument gebouwd is, zijn transparantie (informatievoorziening en inzagerecht),
flexibiliteit (toegankelijkheid, duidelijke regelgeving, aangepaste en kwaliteitsvolle
dienstverlening,…) en wettelijke bescherming (privacy, klachten, mogelijkheid tot beroep,…).
Het handvest was niet vrijblijvend en jaarlijks werd er een balans opgemaakt van haar
realisatie. Een eerste evaluatierapport met aanbevelingen werd in 1994 opgemaakt,
waarvan slechts vier voorstellen – zij het deels - gerealiseerd, nl. een interdepartementale
adviesgroep, pilootprojecten voor een kwaliteitsbarometer en meetbare prestatiecriteria en
een klachtenprocedure die werd gekoppeld aan de oprichting van een ombudsdienst.228 229
De situatie na het burgerhandvest vormt het uitgangspunt voor de Copernicushervorming.
3.3 Aanleiding Copernicushervorming
3.3.1 Copernicus op de beleidsagenda?
Om tot een administratieve hervorming te komen, doorgaat het probleem dat de aandacht
van de publieke opinie of beleidsmakers krijgt, eerst een agendavormingsproces. In de
literatuur vindt men hieromtrent vier modellen terug, nl. het kloofmodel, barrièremodel,
relatieve aandachtsmodel en stromenmodel.
Het kloofmodel gaat ervan uit dat er een nood is aan beleid indien er een verschil is tussen de
maatstaf en de waargenomen situatie. Als dit verschil groot is en voor lange tijd blijft, dan is
er sprake van een structureel probleem. Beleidsmakers gaan proportioneel met de ernst op de
problemen reageren. Het kloofmodel is dus een sterk vereenvoudigde voorstelling van de
realiteit.230
Het barrièremodel vertrekt vanuit het idee dat er eerst een barrière moet worden overwonnen
voordat mensen zich bewust worden van een bepaalde ongewenste situatie. Het model
bestaat uit verschillende – niet lineaire - fasen die een probleem moet doorlopen om
uiteindelijk een beleidsreactie teweeg te brengen: een ongewenste situatie doet zich voor, men
228 Ibid., 370 229 THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 18-19. 230 AKKERMAN, A. en DE VRIES, M.S., ‘Problemen op de agenda’, in Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, HOOGERWERF, A. en HERWEIJER, M., (Red.), Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, 65-67.
47
wordt zich van dit probleem bewust, men zet dit om naar eisen gevolgd door een plaatsing op
de publieke agenda. Hierna komt het probleem op de beleids- en besluitvormingsagenda
terecht, om uiteindelijk in de laatste fase op de uitvoeringsagenda te komen en te worden
gerealiseerd.231
Centraal bij het relatieve-aandachtsmodel staat de verandering van het beleidsdoel in de tijd.
Gezien de middelen van de overheid schaars zijn en men niet alles tegelijk kan aanpakken,
moet de overheid haar prioriteiten stellen. De aandacht die aan het ene probleem wordt
gegeven, zorgt als het ware voor een verwaarlozing van andere problemen. De interesse voor
maatschappelijke problemen wordt gezien als een cyclisch en dynamisch proces uit vier fasen,
waarin in elke fase aan bepaalde probleemaspecten aandacht wordt gegeven, terwijl andere
facetten worden verwaarloosd. Een eerste fase is de interne organisatie en efficiëntie en,
hiermee samenhangend, het nalaten van de doelgerichtheid en langetermijnplanning. De
tweede fase is de nadruk op doelgerichtheid, waardoor structurele problemen worden
verwaarloosd. Planning, standaardisering en een samenhangend beleid vormen de derde
fase, met een verzaken van ideologische verschillen. De laatste fase vormt de participatie
tussen verschillende groepen en de verwaarlozing van de efficiëntie.232
Het stromenmodel breekt met de voorgaande modellen. Kingdon (1984) gaat ervan uit dat
onverwachte gebeurtenissen – “focussing events” – ervoor kunnen zorgen dat een bepaald
probleem op de publieke agenda terecht komt. Toeval en het adequaat reageren op
veranderende omstandigheden zorgen er mee voor dat een bepaald voorstel bovenaan de
agenda pronkt, terwijl andere voorstellen tot verandering nooit uit de startblokken geraken.
Het stromenmodel gaat ervan uit dat drie stromen – ‘probleemstroom’, ‘politieke stroom’ en
‘beleidstroom’ - los van elkaar bewegen tot er een ‘window of opportunity’ ontstaat bij het
kruisen van de stromen, en het voorstel op de publieke agenda komt. Om de verandering
effectief te verwezenlijken zijn er twee elementen nodig die moeten samenkomen, nl. een
“focussing event” en een “policy entrepreneur”.233 234 235 236
231 Ibid., 68-70. 232 Ibid., 73-75. 233 BRUNNER, S., ‘Understanding policy change: multiple streams and emissions trading in Germany’, Global Environmental Change, 2008, 501-507. 234 LOBER, D.J., ‘Explaining the formation of business-environmentalist collaborations: Collaborative windows and the Paper Task Force’, Policy Sciences, 1997, 1-13. 235 MAERSSCHALK, J. en RINGELING, A., ‘What goes up, must come down? The career of ‘safety and security’ as a police issue’, in The governance of security in the Netherlands and Belgium, DE KIMPE, S., PONSAERS, P. en RINGELING, A., (Red.), Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2008, 315-331.
48
Toegepast op de Copernicushervorming, wordt het model als volgt ingevuld. De
probleemstroom is de perceptie van het probleem als een publieke zaak. De administratie
wordt echter al langer gezien als een bureaucratisch, onproductief en log systeem, en het
beroep van de ambtenaar gaat samen met vergelijkbare vooroordelen. De beleidstroom is
de analyse van het probleem en voorstellen tot oplossingen. Zoals reeds in het begin van dit
hoofdstuk werd aangebracht, bouwt de Copernicushervorming verder op allerhande – deels
mislukte – hervormingen. De problematiek van de administratie werd reeds sinds het begin
van de onafhankelijkheid van België opgemerkt, maar weinig hervormingen hebben effectief
voor verandering kunnen zorgen. De derde stroom is de politieke stroom. Deze bestaat uit de
publieke opinie, belangengroepen, de overheid, edm. Voor de Copernicushervorming was dit
de trendbreuk door het aan de macht komen van een hervormingsgezinde Paarse regering.
Naast deze drie stromingen is er nood aan een focussing event - een specifieke gebeurtenis
betreffende het onderwerp, die de verandering mee uitlokt - en een policy entrepreneur, die
in staat is om de drie stromingen samen te brengen. Het ‘focussing event’ was de perceptie
“België is een land in panne”. Dit idee heerste na de crisissen uit de jaren ’90 met onder andere
Zwarte zondag, Agusta-Dassault, de dioxinecrisis, de Dutrouxcrisis, … en de jarenlange
verwaarlozing van de administratie. Plots was er een politieke wil voor de hervorming naar
een “modelstaat” en een eensgezindheid tussen de politieke partijen voor een ommekeer. De
eerste minister Verhofstadt noemde Copernicus een prioriteit en nam hiermee de rol op van
policy entrepreneur, samen met minister van Ambtenarenzaken Van den Bossche, die reeds
een sterke reputatie had m.b.t. hervormingen. De combinatie van deze verschillende factoren
gaf uiteindelijk de aanleiding tot het openen van een beleidsvenster voor het verwezenlijken
van Copernicus.237 238
3.3.2 Ruimere context Copernicushervorming
De aanzet tot de Copernicushervorming is echter ruimer dan enkel de agendasetting. Op basis
van een vereenvoudigd conceptueel model – nl. het analysekader van Pettigrew – is het
mogelijk om vat te krijgen op de complexe realiteit die aan de basis lag van de
administratieve hervorming.
236 AKKERMAN, A. en DE VRIES, M.S., ‘Problemen op de agenda’, in Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, HOOGERWERF, A. en HERWEIJER, M., (Red.), Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2008, 71-72. 237 VAN HOOLAND,B., o.c., 347-348. 238 VAN DE WALLE, S., THIJS, N. en BOUCKAERT, G., ‘A tale of two charters. Political crisis, political realignment and administrative reform in Belgium’, Public Management Review, 2005, 367-390.
49
Het Analysekader van Pettigrew vertrekt vanuit drie dimensies die een rol spelen bij
veranderingen, nl. de inhoud, de context en het proces. In de tweede dimensie van de context
maakt Pettigrew het onderscheid tussen de “inner context”, die slaat op de ontvankelijkheid
van organisaties voor veranderingen op basis van vroegere hervormingen, en de “outer
context”, die verwijst naar de economische, sociale, culturele, historische en politieke omgeving.
Deze context wordt hieronder uitvoerig besproken. De andere twee dimensies, nl. de inhoud
en het proces van verandering, komen later in het hoofdstuk aan bod. Deze drie dimensies
gaan elkaar wederzijds beïnvloeden. 239 240
De “outer context” van Copernicus bestaat uit een internationale, een historische en een
politieke dimensie. Binnen de internationale context zien we in de loop van de jaren tachtig
een moderniseringstendens, als gevolg van financiële, politieke en sociale druk, naar een meer
kostenefficiënte en resultaatgerichte overheid. Ook België gaat mee in deze tendens, maar
vormt een uitzonderingsituatie door verschillende factoren. Een eerste factor is de enorme
staatsschuld, die ervoor zorgt dat België – meer dan andere Europese landen – moet
bezuinigen. Het behalen van de normen van Maastricht vormt dan ook een belangrijke
uitdaging voor de begroting. Een tweede facet vormt de staatshervorming die in de jaren
tachtig werd gerealiseerd. Ten slotte is er de gebrekkige integratie van verschillende
bestuursniveaus en een complexe sturing van het beleid. 241
De historische context werd reeds beschreven bij de geschiedenis van de administratieve
hervormingen, maar globaal zien we de afgelopen dertig jaar volgende trends. In de jaren
‘80 richt men zich binnen de Belgische administratieve hervorming voornamelijk op een
bezuinigingspolitiek en het gezond maken van de openbare financiën. Dit accent wijzigde in
de jaren ‘90 naar aandacht voor de kwaliteit en betere dienstverlening voor de burger. Hier
vindt de Belgische context dan ook haar aansluiting bij het NPM en de literatuur van de
OESO. Deze trend wordt ook voortgezet met de Copernicushervorming, die streeft naar “de
overheid als betere dienstverlener en werkgever”.242 243
239 ANDRIESSEN, M., PELGRIMS, C. en STEEN, T., ‘Aandachtspunten in het veranderingsproces. Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden’, Vlaams tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2008, 21-28. 240 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., l.c., 402 241 THIJS, N., ‘De Copernicushervorming in een internationale context?’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 55-56. 242 Ibid., 55. 243 BRANS, M., DE VISSCHER, C. en VANCOPPENOLLE, D., ‘Administrative Reform in Belgium: Maintenance or Modernisation?’, West European Politics, 2006, 979-998.
50
De politieke context vormt een belangrijk gegeven voor de Copernicushervorming. In 1999
vond “de moeder van alle verkiezingen” 244 plaats en bracht de Paarse regering een
trendbreuk met zich mee. Het was geleden van de regering Van Acker IV (1954-1958) dat er
nog een bewind was zonder een christendemocratische partij in de coalitie. Verandering
vormde een centraal thema, al was het maar omdat de CD&V deze legislatuur in de oppositie
zat.245 246
De nieuwe paars-groene regering bestond uit enerzijds de Nederlandstalige partijen VLD, SP
en Agalev, en anderzijds de Franstalige partijen PS, PRL en Écolo. Voor deze verkiezingen
werd er in verschillende partijprogramma’s aandacht besteed aan de hervorming van het
openbaar bestuur. De Nederlandstalige liberalen (VLD) en groene partij (Agalev) waren
voorstander van een ambtelijke modernisering. Bij het Franstalig liberaal kartel (PRL, FDF,
MCC) vinden we een uitvoerige visie over de hervorming van de administratie in het
partijprogramma terug. Een eerste issue dat wordt aangehaald, is de depolitisering van de
administratie door aanwervingen te laten gebeuren op basis van een concours. Het tweede
onderwerp is het responsabiliseren van de federale administratie. Weerstand tegen
hervorming binnen de ambtenarij wil men opvangen door hen erbij te betrekken. De
administratie moet zich hierbij aanpassen aan de burger en haar nabijheid door middel van
één loket vergroten. Als laatste zijn de Franstalige liberalen voorstander van de invoering van
een mandaatsysteem voor ambtenaren-generaal. De Franstalige coalitiepartner Parti
Socialiste vormt echter uitzondering op de coalitiepartijen, door weinig tot geen aandacht aan
de hervorming van de administratie in haar partijprogramma te schenken. 247 Voor de
Copernicushervorming vormt dit een wezenlijke bedreiging. Gedurende haar ontwikkeling en
implementatie zal de PS – samen met Ecolo - dan ook een hinderpaal vormen. 248 249
Veranderingsprojecten uittekenen is in de eerste plaats een top-down aangelegenheid, maar
244 « de moeder van alle verkiezingen »: zowel het Vlaamse, Federale als Europees parlement werden samen op eenzelfde verkiezing verkozen. 245 PELGRIMS, C., Bestuurlijke hervormingen vanuit een politiek perspectief. Politieke actoren als stakeholders in Beter Bestuurlijk Beleid en de Copernicushervorming, Brugge, Vanden Broele, 2008, 289. 246 BEKE, W. ‘Tussen Van Acker en Verhofstadt’, Het Hoofdstuk, 2000, 36-54. 247 Ibid., 286-287. 248 LANGENBERG, S., Copernicus geplet tussen actie en reactie, De Standaard, 8 september 2003, p.9. 249 THIJS, N., ‘Het verhaal van de Copernicushervorming. Chronologie van de politieke en bestuurlijke feiten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 74-75.
51
de implementatie vereist een draagvlak zowel over de politieke partijen heen als onder, de
ambtenaren parlementsleden en vakbonden.250
In het federale regeerakkoord komt de hervorming van de openbare diensten aan bod in vijf
punten. Ten eerste werd een algemene doorlichting van de federale overheid voorop gesteld.
Op basis van deze externe audit worden de krachtlijnen van de hervorming bepaald. Ten
tweede verbinden de coalitiepartijen zich tot een depolitiseringpact te ondertekenen.
Aanwervingen zullen gebeuren op basis van vergelijkende examens en proeven. In derde
instantie is er het wijzigen van de rol van de kabinetten. De administratie en de ministeriële
kabinetten moeten samenwerken als partners voor het beleidsvoorbereidend werk. Ten vierde
vormt het dalen van de administratieve last voor de burgers en ondernemingen een streefdoel.
Als laatste aangehaald in het regeerakkoord, is er het intern en extern communicatiebeleid
bijsturen om effectiever te communiceren.251 252 Door deze maatregelen wilde Verhofstadt van
België een modelstaat maken. 253 254 255
De ex eerste minister Verhofstadt was één van de “policy entrepreneurs” voor de
Copernicushervorming, samen met de minister van Ambtenarenzaken Luc Van den Bossche.
Deze had reeds ervaring met administratieve hervormingen en het management ideeëngoed
vanuit de Vlaamse regering, nl. door het project Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). Het draagvlak
beperkte zich niet tot deze twee sleutelministers, maar de consensus voor een beter werkende
administratie betrof de volledige regering. 256
De inner context van de Copernicushervorming bestaat uit de ervaringen binnen de
administratie, met hervormingen in het verleden, de organisatiecultuur en – specifiek voor de
FOD Justitie – de relatie met de magistratuur, die zowel een samenwerkingspartner als een
“klant” vormt van de FOD Justitie. De ervaringen van de administratie met hervormingen,
werden reeds in het begin van dit hoofdstuk aangehaald. Globaal overleefden deze
hervormingen de regeringswisselingen niet omdat elke minister telkens zijn eigen prioriteiten en
250 X., Copernicus brengt ook iets goeds, De Tijd, 27 juni 2005, 10. 251 PELGRIMS, C., o.c., 289-290. 252 Regeerakkoord Federale Regering 14 juli 1999 – de brug naar de eenentwintigste eeuw. 253 MONARD, G. (2008) ‘Copernicushervorming. De rol van de politieke actoren‘ [WWW]. MONARD. G.: http://soc.kuleuven.be/io/ned/vorming/studiedag/pdf/20080603_Georges%20Monard.pdf [12/02/2010] 254 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., ‘Copernicus, een geslaagd veranderingsproject?’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 398-399. 255 Regeerakkoord Federale Regering 14 juli 1999 – de brug naar de eenentwintigste eeuw. 256 PELGRIMS, C., o.c., 290-291.
52
stokpaardjes had. Uit een enquête van 1108 ambtenaren door Ver Heyen, Cortebeeck en
Van Gyes in 2000 – aan de start van Copernicus – bleek dat werknemers in de publieke
sector in het algemeen een eerder negatieve houding aannamen ten opzichte van
organisatiewijzigingen door de vrees voor onzekerheid en stress. Het idee leefde ook bij de
ambtenarij dat het management niet bekwaam is om een veranderingsproces te beheren. Dit
ging samen met het gevoel van te weinig geïnformeerd en betrokken te worden in de
hervormingen. Deze conclusie is echter belangrijk voor de Copernicushervorming, gezien er een
correlatie bestaat tussen de wijze waarop werknemers het veranderingsmanagement in hun
dienst evalueren en hun globale houding ten opzichte van de hervorming.257
Uit onderzoek van Willems, Janvier en Henderickx blijkt dat in 2003 – wanneer het
onderzoeksrapport verscheen en de Copernicushervorming reeds uit de startblokken
vertrokken was - er een vermijdende, oppositionele cultuur heerste binnen de FOD’s. Om op
een doeltreffende wijze een verandering te implementeren is er nood aan een constructieve
interne cultuur, maar hiervoor is er nog een lange weg af te leggen, die verschilt naargelang
de FOD en dienst. Om een cultuuroverslag te bewerkstelligen, zijn er verschillende factoren
nodig. Ten eerste is er nood aan een moderne managementstijl, samen met een nieuw
evaluatiesysteem. Ambtenaren moeten feedback – zowel positief als negatief – krijgen over
de resultaten van hun werk. Daarnaast is een open en eerlijke communicatie en betrokkenheid
van ambtenaren cruciaal. De ambtenaren moeten duidelijk geïnformeerd worden in welke
fase het veranderingsproces zich bevindt en men moet dialoog mogelijk maken. Ten slotte is er
een nood aan een gediversifieerd beleid omwille van de verwachtings- en cultuurverschillen
tussen ambtenaren, met bijzondere aandacht voor oudere en statutaire personeelsleden. 258
Uit de interviews met verschillende diensten uit de FOD Justitie bleek dat er omtrent
Copernicus veel communicatie was via diverse kanalen, maar dat de ambtenaar niet altijd bij
iemand terecht kon met zijn vragen. De Copernicushervorming wijzigde de loopbaan en dit
heeft een grote impact op het personeel. De onzekerheid die hiermee gepaard ging, zorgde
voor een zekere wrevel en er ontstond ook intern een geruchtenmolen omtrent Copernicus. Een
gebrek bij de implementatie was dus specifieke communicatie waarbij de individuele
ambtenaar te weten kwam wat zijn of haar toekomst bracht.259 In de interviews wordt ook
257 HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., ‘Copernicus, een geslaagd veranderingsproject?’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 405-406. 258 JANVIER, R., HENDERICKX, E. en WILLEMS, I., Organisatiecultuur en psychologisch contract in de federale overheid. Samenvatting van onderzoeksresultaten, Antwerpen, 2003, 1-15. (Samenvatting onderzoeksresultaten – onderzoek Universiteit Antwerpen) 259 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010.
53
aangegeven dat de leeftijd (jonger) en opleidingsniveau (universitair) een invloed heeft op de
ontvankelijke cultuur. 260
De magistratuur was niet betrokken bij de Copernicushervorming en stond er deels positief
tegenover. Een verbetering van de processen en dienstverlening kan enkel maar de relatie
FOD-magistratuur verbeteren. Nadelig was dat de top van de ambtenarij werd vervangen en
dit vroeg, in het kader van de samenwerking, een periode van gewenning. De magistratuur
had het ook moeilijk met de structuurwijziging van de FOD en had geen zicht op de
matrixstructuur.261
De magistratuur was echter al meer vertrouwd met bepaalde wijzigingen die Copernicus met
zich meebracht voor de administratie. Onder andere het mandatensysteem was niets nieuw en
dateert uit het Dutrouxtijdperk in de jaren ‘90. De korpsoversten werden bij de herziening van
het statuut van de magistraat onder een mandatensysteem geplaatst. Binnen de griffies en de
parketten is er deels een interne markt gecreëerd, ten gevolge van een mutatieregeling.
Vacatures worden in eerste instantie opengezet voor internen en de procedure hiervoor is
administratief eenvoudiger, om zo de mobiliteit te bevorderen. De interne markt heeft ook een
cultuurverandering met zich meegebracht. De FOD maakte de overgang van een eerder
conservatieve cultuur naar het spotten en aantrekken van goede medewerkers uit andere
griffies en parketten. Sinds 2000 hebben de syndicale organisaties het invoeren van
opleidingen voor het gerechtspersoneel onder de aandacht gebracht. Ook voor de
magistratuur kwam hier een wijziging in, door de overheveling van de bevoegdheid
opleidingen naar de Hoge Raad voor Justitie in 2000. Naar de toekomst toe zullen meer en
meer elementen van Copernicus – en HRM gedachtegoed in het algemeen - door de
magistratuur worden overgenomen. Er is ondertussen al een akkoord met de syndicale
organisaties dat de ontwikkelcirkels geïmplementeerd zullen worden.262
260 Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010. 261 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 262 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010.
54
3.4 Copernicushervorming
3.4.1 Stap voor stap…
3.4.1.1 ‘De overheidscontext in een veranderende maatschappij’ - Bouillonnota
1999263
Na het voornemen uit het regeerakkoord om België tot modelstaat te maken, vinden we de
eerste uitwerking hiervan in het document ‘De overheidscontext in een veranderende
maatschappij’ van de toenmalige minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de
Openbare Besturen Luc Van den Bossche.
De noodzaak voor de Copernicushervorming wordt gelegd bij de snel evoluerende
maatschappij en de verouderde administratie. Het spanningsveld convergeert hierbij op één
punt, nl. de relatie burger-administratie. De administratie moet de overstap maken naar
concurrentie, performantie, kostenbeheer en vernieuwing. In dit proces vervaagt de grens met
de bedrijfswereld, door o.a. overeenstemmende targets naar de gebruiker/burger/klant toe.
De overheid moet vandaag – en telkens weer opnieuw - haar bestaansrecht verdienen. Niet
enkel moet de nieuwe administratie van de modelstaat klantgericht, pro-actief,
beleidsvoorbereidend en strategisch zijn, ze moet ook een andere werkgever worden en weg
van het hiërarchisch model stappen ten gevolge van de wijzigende externe context.
Om naar een efficiënte, effectieve en doelmatige administratie over te stappen, worden een
reeks principes vooropgesteld, waaronder de verhoogde autonomie van de overheidsdiensten,
het sturen op resultaten, de klantgerichtheid, de transparantie, de eenvoud van de
regelgeving en van de processen, het bewaken van de geleverde kwaliteit ex ante en ex
post, … Om deze te bereiken wordt er van drie centrale activa vertrokken, nl. het juridische
kader, de communicatie en de mensen, organisatie en middelen.
Een concrete manier van realiseren is echter afwezig in de Bouillonnota. Van den Bossche
beperkt zich tot algemene richtlijnen voor de aanpak, zoals het doorlichten en vereenvoudigen
van de globale structuur, het introduceren van managementfuncties, de creatie van een
expertenloopbaan, enz. In de beperkte nota wordt een basis gelegd voor de uitwerking en
richting gegeven aan de administratieve hervorming.
263 VAN DEN BOSSCHE, L., De overheidscontext in een veranderende maatschappij, Brussel, 30 september 1999, 1-9. (Intern document)
55
3.4.1.2 Naar een modernisering van de Openbare Besturen - Copernicusplan
2000 264
Als verdere uitwerking van de Bouillonnota en blauwdruk van de Copernicushervorming, was
er de nota “Naar een modernisering van de Openbare Besturen”, ook wel het Copernicusplan
genoemd. Dit document is het gezamenlijk verslag van de werkgroep organisatiestructuur en
de werkgroep personeelsbeleid van de federale administratie. De doelstellingen uit dit plan
zijn later goedgekeurd door de regering. Deze werkgroepen bestonden uit de twee
sleutelministers, kabinetsleden en externe consultants uit Andersens Consulting,
PriceWaterhouseCoopers en KPMG. Opvallend hierbij is dat er geen (hogere) ambtenaren bij
betrokken werden.265
Op basis van een analyse van de tendensen binnen het overheidsmanagement, het HRM en de
missie en waarden, kwamen de werkgroepen tot aanbevelingen betreffende zowel het
overheidsmanagement en structuur, als voor een vernieuwd personeelsbeleid. Deze
doelstellingen waren een nieuwe verhouding tussen de politiek en administratie, de
herschikking van het federaal organogram, de invoering van een mandaatsysteem voor alle
topambtenaren, het vergroten van de responsabilisering van het management door het
decentraliseren van bevoegdheden inzake budgetbeheer en beheerscontrole, en een nieuw
personeelsbeleid. Dit nieuw personeelsbeleid moest een aantal huidige praktijken wijzigen,
waaronder het verobjectiveren van de selectie en benoemingen, moderniseren
beloningssysteem, kansen bieden tot zelfontwikkeling en de verhoging van competenties,…
Door middel van deze aanbevelingen wil men komen tot een efficiënte, effectieve en
klantgerichte organisatie, die in staat is om flexibel te reageren op een dynamische externe
omgeving. Om deze missie te bereiken, wordt er vertrokken van een aantal fundamentele
waarden die moeten centraal staan binnen de model overheidsadministratie. Deze zijn
dienstbaarheid, objectiviteit en respect, integriteit, kwaliteitsvolle werkomgeving en ruimte
voor zelfontwikkeling voor elke ambtenaar. Uit deze waarden blijkt dat Copernicus niet enkel
gericht is op het centraal stellen van de burger, maar ook om ‘de machine’ op zich weer op te
poetsen en te revaloriseren.
Opvallend aan het Copernicusplan zijn de tips voor veranderingsmanagement die erin zijn
opgenomen. Deze werden van het begin onder de aandacht gebracht in dit document, maar
hebben deze gehoor gekregen?
264 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 1-58. (Intern document) 265 Pelgrims, C., o.c., 296-297.
56
De eerste tip die wordt aangegeven is “doe de nood aan verandering inzien”. Hieronder
wordt er verstaan dat alle betrokken partijen de noodzaak van de verandering inzien en dat
de wil tot hervorming ook behouden moet blijven. Bij de aanzet van Copernicus werd de
situatie door de eerste minister vaak omschreven als “the burning platform” met als enige
mogelijke optie springen. Maar waren alle actoren het hiermee wel eens? Vanuit politieke
hoek werd de hervorming gedragen door de regeringspartijen, maar tijdens het
implementatieproces viel de steun van de PS weg. De vakbonden werden van het begin mee
uitgenodigd bij het kabinet van de minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van
Openbare Besturen, maar dit stond niet gelijk aan een effectieve insteek voor deze partners.
Copernicus was in de eerste plaats een hervorming, geconcipieerd door de elite. De
Artemisenquête was hierbij een gemiste kans om de stem van de ambtenaar te laten horen,
omdat het beperkt werd tot een barometer die de attitude ten opzichte van de hervorming
moest meten. Toch was er binnen de Copernicushervorming één belangrijk element die een
stem gaf aan de ambtenaren, nl. de Business Process Reengineering projecten.266 267 268
De tweede tip die wordt aangehaald, is het verzekeren van effectieve steun van de politieke
en administratieve top. Belangrijk hierbij is het benoemen van sleutelministers en de actieve
medewerking van de leiders van de belangrijkste departementen en overheidsdiensten. De
sleutelministers in het verhaal van Copernicus waren de eerder aangehaalde policy
entrepreneurs, samen met een regeringscommissaris, Anne André-Leonard, die was belast met
de Administratieve Vereenvoudiging. De top van de administratie werd door Copernicus
vervangen, waardoor – al dan niet met voorbedachten rade – het probleem van weerstand
van de top van de administratie werd omzeild.
De derde aanbeveling was het verzekeren van de betrokkenheid van alle actoren. Gezien de
hervorming een impact heeft op het loopbaanstatuut, is hierbij de participatie van het
personeel en de vakbonden onontbeerlijk. 269 Daar waar de illusie werd gewekt dat
vakbonden mee inspraak kregen in het beleid, geven de CCOD, ACOD en – op minder
uitgesproken wijze - VSOA aan dat dit niet meer dan een schimmenspel is. Dit zorgde tijdens
de implementatie voor veel verweer, vertraging en zelfs stakingen. 270 271 272
266 PARYS, M., ‘Staff participation in the Belgian public sector reform’, The international Journal of Public Sector Management, 2003, 446-458. 267 VAN HOOLAND, B., o.c., 350. 268 TEGENBOS, G., PS draagt Copernicus politiek ten Grave, De Standaard, 4 september 2003, 4. 269 HINDRIKS, J., Copernicus voorbij: van verwarring naar consensus, Brussel, Uitgeverij ASP, 2008, 17-18. 270 HAMELINCK, L., ‘Copernicushervorming van de federale administratie’, Het hoofdstuk, 2003, 19-22. 271 TEGENBOS, G., Ambtenarenbond bevreesd voor Copernicaans personeelsbeleid, De Standaard, 29 november 2001, 4.
57
De vierde tip, het verzekeren van effectieve communicatie, is belangrijk voor het slagen van
change management en het betrekken van de ambtenaren. Zoals reeds aangehaald, kan men
in vraag stellen of dit succesvol was, ondanks de bijzondere aandacht aan communicatie.
De vijfde aanwijzing was het verzekeren van de continuïteit van de veranderingen over de
legislatuur heen. Daar waar de hervorming van politie en justitie – het octopusakkoord – ten
gevolge van de crisissen gedragen werd door zowel de regeringscoalitie als de oppositie,
werd de Copernicushervorming voornamelijk ondersteund door de Vlaamse regeringspartners.
In 2003, onder de Paarse regering Verhofstadt II, nam Marie Arena – afkomstig uit de PS, en
die vorige legislatuur weerstand voerde ten opzichte van Copernicus - de portefeuille van
minister van Ambtenarenzaken aan. Een van haar eerste acties hierbij was het stopzetten van
Copernicus en het verlagen van de lonen van de topambtenaren. Het was echter te laat om de
dynamiek die Copernicus met zich meebracht nog volledig te stoppen en terug te draaien. De
opvolger van Arena, Christian Dupont, ging op zoek naar de gulden middenweg tussen de
visie van Arena en Van den Bossche. 273 274 275 Er was dus onvoldoende continuïteit verzekerd
voor de Copernicushervorming.
De zesde tip was het uitwerken van een doordachte aanpak en een effectief programma-
management. Dit houdt in dat er voldoende aandacht moet gegeven worden aan een globale,
samenhangende, lange termijn aanpak met een sterke programmastructuur en de oprichting
van een programma-managementcel. Het Copernicusprogramma ging van start met het
aanstellen van de twee gemengde werkgroepen die aan de basis lagen van de
Copernicusnota. De aanbeveling uit de regeringsverklaring om op basis van een externe audit
de hervorming uit te tekenen, werd hierbij niet nageleefd.276 Samen met de zoektocht naar
een ICT-manager, vormde dit de start voor het implementeren van Copernicus.277
De zevende tip sloot hierbij aan, nl. het meetbaar maken van de verandering en het streven
naar snelle resultaten. De uitgetekende doelstellingen van de veranderingen moeten meetbaar
en duidelijk zijn, en binnen het plan een aantal quick wins bevatten.
272 X., Nota Van den Bossche moet boze bonden sussen, De Tijd, 16 februari 2001, 4. 273 VAN DAEL, I., ‘Ambtenaren gijzelen de overheid’, De Knack, 2008, 18-19. 274 X., Waarom Copernicus mislukte, De Standaard, 13 juli 2005, 4. 275 HENDERICKX, E. en JANVIER, R., Ons land staat er niet meer, De Standaard, 29 maart 2004, 44. 276 PELGRIMS, C., o.c., 297-298. 277 THIJS, N., ‘Het verhaal van de Copernicushervorming. Chronologie van de politieke en bestuurlijke feiten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 74-75.
58
De achtste en laatste tip is het creëren van een organisatiecultuur die ontvankelijk is voor
verandering. Dit bestaat uit een vernieuwing in personeelsbeleid en beloningsbeleid. Er is nood
effectieve communicatie en het verwijderen van barrières tegen verandering. De cultuur werd
reeds in het begin van dit hoofdstuk besproken. Aanvullend werd binnen de federale
administratie een algemene loonsverhoging ingesteld.
3.4.2 De geboorte van de Copernicushervorming
Na de aanloop van de Bouillonnota, het verslag van de twee werkgroepen en de
goedkeuring in de Ministerraad, kon Copernicus van start gaan. Het Copernicusproject wil
twee doelstellingen vervullen, nl. een betere dienstverlener voor de burger en een betere
werkgever voor haar ambtenaren worden. 278 Na een lange periode kwam er eindelijk
aandacht voor de deplorabele staat van de administratie en was het tijd om te sleutelen aan
de organisatie en werking van de federale overheid.
De naam Copernicus symboliseert de radicale overheidshervorming met de overheid, die de
burger centraal stelt, en niet meer andersom. Deze naam is echter afkomstig vanuit de media,
meer bepaald gegeven door journalist Guy Tegenbos van De Standaard. Hij was ook al
verantwoordelijk voor de naam van het “Octopusakkoord”.279
3.5 De vier grondslagen van Copernicus
In het volgende onderdeel wordt de inhoud van Copernicus besproken, zowel het ideaalbeeld
dat voorop werd gesteld door de regering, als de huidige situatie binnen de FOD Justitie. Ten
gevolge van weerstand vanuit politiek, vakbonden en de ambtenarij intern, is de hervorming
niet conform het plan geïmplementeerd. Dit weerhield echter niet dat Copernicus enkele grote
realisaties met zich meebracht.
De inhoud wordt besproken aan de hand van vier grote pijlers die de hervorming dragen, nl.
het invoeren van een nieuwe structuur, de introductie van een nieuwe managementcultuur, de
overgang naar een personeelsbeleid in plaats van personeelsadministratie en de invoering
van een nieuwe werkwijze. Bij elke pijler worden de veranderingen uitgewerkt, zoals
vooropgesteld door de regering. Van elke verandering wordt het implementatieproces
geschetst en de ervaring ermee vandaag binnen de FOD Justitie.
278 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 3-4. (Brochure) 279 X., ‘Het jaar nul’, Fedra, 2010, 27-28.
59
3.5.1 Naar een nieuwe structuur…
3.5.1.1 De matrixstructuur
Copernicus bracht een nieuw federaal organogram met zich mee, alsook een wijziging in
structuur, zowel de verschillende overheidsdiensten ten opzichte van elkaar, als de FOD’s
intern. Als eerste is de structuur van de federale administratie “an sich” gewijzigd. Verder
bouwend op het Copernicusplan werd een matrixstructuur voor de organisatie uitgebouwd met
vier horizontale, tien verticale en een aantal POD’s. 280 Van de vier horizontale
overheidsdiensten zijn er drie bevoegd voor diensten in alle FOD’s, nl. Budget en
Beheerscontrole, Personeel en Organisatie en ICT. De vierde horizontale FOD is Kanselarij en
Algemene Zaken en coördineert de diensten van de Eerste Minister.281 Er zijn echter in het
huidig organogram een aantal verschillen met het voorstel uit de Copernicusnota, waaronder
de oprichting van de FOD Financiën, die in de nota werd gesplitst in twee afzonderlijke
Overheidsdiensten. Daarnaast werden een aantal namen en bevoegdheden van FOD’s
gewijzigd en in het Copernicusplan was er geen sprake van POD’s. De bevoegdheden die
naar de POD’s gaan werden in het plan vermeld als FOD. Een laatste is het Ministerie van
Defensie die zijn oude naam blijft behouden.282 Figuur 1: Federaal organogram na Copernicus: verticale, horizontale en programmatorische overheidsdiensten.283
280 Zie Hoofdstuk 1 – FOD Justitie 281 VAN DE VOORDE, R., LERICHE, A., SERROYEN, K. en MALLIE, C., Public Management Programme, Brussel, november 2002, 6-7. (Intern document – adviesopdracht) 282 X. (z.d.) ‘De Federale en programmatorische overheidsdiensten’ [WWW]. Belgische Federale Overheid: http://www.belgium.be/nl/over_belgie/overheid/federale_overheid/ federale_en_programmatorische_ overheidsdiensten [30/12/2009] 283 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 8. (Brochure)
60
Samen met het nieuw federaal organogram was er een afbakening van de taken en
overdrachten van bevoegdheden naar andere overheidsdiensten. Zo werd er duidelijk gesteld
wat er onder het beleidsdomein wetgeving, ondersteuning van rechterlijke organisatie,
justitiegerelateerde opdrachten en het uitvoeren van straffen en maatregelen valt. Er kwam
ook een nieuwe bevoegdheid bij, nl. de bewaking van de wetgeving, en er was een
overdracht van de bevoegdheid voor het auteursrecht naar de FOD Economie. 284
Intern in de verschillende federale Ministeries, en dus ook bij Justitie, kwamen er grote
wijzigingen. Er werden nieuwe organen opgericht en andere afgeschaft. Voor de
Copernicushervorming had de Minister van Justitie volgende diensten onder zijn onmiddellijk
gezag: de DSB, het Bestuur Veiligheid van de Staat, het NICC, de Commissie voor de
bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer, de Dienst Veiligheid inzake Kernenergie en de
Commissie voor Hulp aan slachtoffers van Opzettelijke gewelddaden. De minister van Justitie
had daarnaast nog zijn kabinetsleden en de administratie. Aan het hoofd van de administratie
bij het Ministerie van Justitie stond de secretaris-generaal. Deze leidinggevende ambtenaar
had gezag over het Secretariaat-generaal, het DG Algemene Diensten, het DG
Strafwetgeving en Rechten van de mens, Het DG Burgerlijke Wetgeving en Erediensten, het
DG Rechterlijke Organisatie en het DG Strafinrichtingen.285
Het huidige organogram van de Federale Overheidsdienst Justitie verschilt sterk van het
Ministerie van Justitie. De organisatiestructuur is opgebouwd volgens een virtuele
matrixstructuur286 . Dit houdt in dat de structuur zowel bestaat uit verticale als horizontale
overheidsdiensten, waarbij de horizontale FOD’s voor hun specifiek vakdomein ondersteuning
geven aan de verticale FOD Justitie. Er bestaat dus bijvoorbeeld een horizontale FOD
Personeel & Organisatie, maar binnen de verticale FOD Justitie ondersteunt de FOD P&O de
stafdiensten P&O.
Er wordt gesproken van een virtuele matrixstructuur, gezien het uitgangspunt een collegialiteit
tussen de verschillende diensten vormt. Bij een reële matrixstructuur moet een werknemer
rapporteren aan twee managers, nl. een hiërarchische en een functionele, terwijl binnen een
virtuele matrix de werknemer rapporteert aan de manager binnen de eigen FOD. De
horizontale diensten mogen zichzelf binnen een virtuele matrix niet opdringen en hebben niet
284 X., Copernicus – Definitief eindrapport FOD Justitie, Brussel, 2000, 6-10. (intern document) 285 X., Jaarverslag Directoraat-generaal Strafinrichtingen, Brussel, 2000, 6-7. (Jaarverslag) 286 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 21-24. (Intern document)
61
het formele gezag, maar expertise-autoriteit. Binnen een reële matrix daarentegen, zouden
managers van horizontale en verticale diensten evenveel gezag hebben. 287 288
Het kiezen voor een virtuele matrix werd enerzijds geïnspireerd door de Vlaamse overheid, en
anderzijds beïnvloed door de voordelen die de organisatiestructuur met zich meebrengt. In
1990 was er de intentie om de Vlaamse Gemeenschap te herstructureren naar één ministerie
met zes departementen die aan elkaar verbonden zijn in een matrix. Bij het project BBB werd
er beslist om van deze structuur af te stappen. Minister Van den Bossche was geconfronteerd
met verzet van grote departementen die zelf al een interne matrix hadden. Topambtenaren
van horizontale en verticale departementen waren verwikkeld in een onderlinge machtstrijd,
waarbij horizontale departementen te veel de neiging hadden om alles te bureaucratiseren en
centraliseren. De Vlaamse overheid zat vast in een hiërarchische – reële - matrix en slaagde
er niet in om over te stappen naar een virtuele matrix.
De voordelen van de matrixstructuur zijn divers. Als eerste zijn er schaalvoordelen, gezien er
competenties worden samengebracht en er zo expertisecentra ontstaan. Samen hiermee wordt
getracht met de matrixstructuur de verkokerde lijnstructuren te doorbreken en over te gaan
naar een interactieve werkstructuur. Als tweede blijft de verantwoordelijkheid liggen bij de
verticale departementen, om zo de situatie van de Vlaamse overheid te voorkomen. Een derde
voordeel is het breder draagvlak voor het beleid binnen een virtuele matrix. Horizontale
FOD’s gaan de stafdiensten ondersteunen, en deze stafdiensten ondersteunen op hun beurt de
verticale FOD. De keuze voor een matrixstructuur was een punt zetten achter de louter
hiërarchische relaties en kiezen voor samenwerking en kruisbestuiving.289
De verticale FOD Justitie is een van de grootste FOD’s – met zijn 23.553 medewerkers 290 - en
vormt een uitzonderingspositie, gezien ze “één grote stafdienst vormt voor externe diensten”.
De nieuwe matrixstructuur is effectief gerealiseerd dankzij de Copernicushervorming 291 en
bracht verandering. Vroeger kwamen alle wensen bij het DG Algemene diensten terecht. In de
huidige structuur heeft iedereen zijn verantwoordelijkheid en moet men zelf de instructies
realiseren.292 Binnen de FOD zijn er verschillende diensten voor personeelsbeheer, gezien men
287 BROUIR, J., CASSART, B., DE GROOTE, S., SCHILLEMANS, S. en STEENBERGEN, M., Begeleiding van de verdere uitwerking van de managementplannen van de FOD P&O, Brussel, s.d., 23-24. (Intern Document – Adviesopdracht) 288 DEPRE, R. en PARYS, M., l.c., 125-128. 289 Ibid., 129-136. 290 X. (z.d.) ‘Stafdienst Personeel & Organisatie’ [WWW]. FOD Justitie: http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/html_org_admcentrale/organi03_08_05/po.html [27/02/2010] 291 RENARD, H., ‘De federale ambtenarij beter op de winkel letten’, Knack, 2007, 28-29. 292 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
62
voor afzonderlijke sectoren instaat. Deze zijn de centrale diensten, de rechterlijke organisatie,
de justitiehuizen, de gevangenissen en de satellieten (NICC, VSE, DSB). Geert De Rycke
(adviseur-generaal DG Gerechtelijke Organisatie) stelde het volgende over de nieuwe structuur:
“De personeelsmaterie is versnipperd over een aantal sectoren. De horizontale FOD heeft gezorgd
voor een alineëring en communicatie tussen de diensten. Er is ook een harmonisatie door contacten
om eenzelfde problematiek op eenzelfde wijze aan te pakken.”293
Figuur 2: Huidig Organigram FOD Justitie294
De matrixstructuur heeft bij de toepassing ook haar keerzijde. Er is een zekere concurrentie
ontstaan tussen verschillende diensten onderling, en tussen de horizontale en verticale diensten.
Zowel de directeur van de stafdienst als de directeur van het DG hebben hun doelstellingen
die ze vooropstellen en waarvoor ze elkaar nodig hebben. In de praktijk passen deze
doelstellingen niet steeds in elkaar en is het noodzakelijk om af te wegen welke doelstellingen
voorrang hebben. 295 Daarnaast bestaat er ook een spanning tussen degene die moeten
ondersteunen en degene die de kerntaken moeten uitvoeren. Het ligt niet steeds voor de hand
293 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 294 X., Geïntegreerd management en operationeel plan 2002-2008, Brussel, Juli 2007, 5. (intern document – managementplan 2002-2008) 295 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010.
63
om het terrein van een dienst correct af te bakenen.296 Iedereen heeft ook vaak zijn visie over
hoe bepaalde problemen – bijvoorbeeld elektronisch toezicht - aan te pakken. Als
verantwoordelijke moet je dan ook je core business verdedigen. Binnen de matrixstructuur
moet elke dienst zijn plaats vinden, zowel qua positie als hoeveelheid macht.297
3.5.1.2 Afschaffing van de ministeriële kabinetten
De afschaffing van de ministeriële kabinetten is deel van een hekelpunt dat sinds de
onafhankelijkheid van België regelmatig terug op de agenda komt, nl. de verhouding tussen
politiek en administratie. Om de politisering van de administratie te verminderen, wordt
getracht om de kabinetten te vervangen door strategische cellen die het beleid voorbereiden,
en beleidsraden, die de schakel vormen tussen de politiek en de administratie.298
De cel beleidsvoorbereiding maakt deel uit van de administratie en heeft als taak het
beleidsvoorbereidend werk, alsook het analyseren en evalueren van beslissingen.299
De beleidsraad vormt de schakel tussen politiek en administratie. Ze heeft als taak advies te
verlenen bij het opstellen van een beleidsplan, het bewaken van het behoorlijk bestuur en het
opvolgen van het beleidsplan, het personeelsplan, de financiële en andere doelstellingen van
de organisatie. De beleidsraad is samengesteld uit de minister, de voorzitter van de FOD, de
directeurs-generaal, het hoofd van de cel beleidsvoorbereiding en externe deskundigen. 300 301
Maar alvorens de kabinetten af te schaffen, is het belangrijk om stil te staan bij haar functies.
Enerzijds hebben we de politieke functies van het kabinet. Kabinetsleden doen kennis en inzicht
op betreffende de politieke besluitvorming, en dit kan worden gezien als een leerschool voor
jonge politici. Ministers selecteren het liefst “hun eigen mensen” om mee samen te werken, dan
de administratie. 302 Het kabinet fungeert dan ook vaak als springplank voor een
296 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 297 Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010. 298 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 8-9. (Brochure) 299 Ibid., 9. 300 Koninklijk Besluit 7 november 2000 houdende oprichting en samenstelling van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdienst, B.S., 18 november 2000. 301 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 9. (Brochure) 302 PELGRIMS, C., Afschaffing van de kabinetten vereist een versterking van de administratie, De Tijd, 11 oktober 2006, 4.
64
leidinggevende- of bestuursfunctie.303 Niet verkozen politici kunnen opgenomen worden in een
kabinet en zo toch nog deelnemen aan het beleidsvormingsproces. Daarnaast zijn er echter
ook kabinetsleden die officieel op het kabinet staan ingeschreven, maar er nooit aanwezig
zijn, als vorm van financiering van partijfunctionarissen en stafmedewerkers. Een laatste
politieke functie is de controlefunctie. Dit kan zowel naar het beleid van de minister van de
eigen politieke partij als van een coalitiepartner uitgaan.304 305
Anderzijds zijn er de beleidsfuncties die volgens de Copernicushervorming zouden
overgenomen worden door de beleidsvoorbereidende cellen, die deel uitmaken van de
administratie. De kern van het kabinet bestaat uit medewerkers met een algemene en/of
deskundige kennis, die de minister beleidsadvies geven. De minister die aan het hoofd komt te
staan van een bepaalde FOD, heeft vaak niet de noodzakelijke kennis. Daarnaast gelden er
binnen de administratie vaak informele regels, hiërarchieën, drukkingsgroepen, edm. die als
sleutel tot de geheimen van de bureaucratie dienen. Daarom is het noodzakelijk dat de
minister personen in zijn kabinet opneemt die hiermee vertrouwd zijn. 306 Een derde
beleidsfunctie is de rol van belangengroepen bij de samenstelling van het kabinet.
Verschillende organisaties trachten afgevaardigden binnen het kabinet te plaatsen om zo de
besluitvorming te beïnvloeden. Het kabinet heeft ook de functie van dienstbetoon, logistieke
steun, communicatie en coördinatie. Dit is zowel communicatie met externe partners zoals
andere partijen, besturen, ministeries,… als interne communicatie. 307
Het kabinet staat dus in voor een waaier aan functies die niet weg te denken zijn. De
ministeriële kabinetten bestaan, omwille van een vraag hiernaar, uit politieke hoek. Het
verhaal is echter niet louter positief. Dewachter stelt dat een belangrijke verklaring voor de
zwakte van de administratie, de sterke profilering van de ministeriële kabinetten is.308 De –
groeiende – kabinetten zorgen voor een sterkere politisering, ontmoediging van de
303 WINCKELMANS, W., Kabinet is binnenweg naar Vlaamse topjob, De Standaard,27 juli 2006, 8. 304 PELGRIMS, C., ‘Sisyfusarbeid bij de afschaffing van de kabinetten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 153-155. 305 DEWACHTER, W., De mythe van de parlementaire democratie: een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 290-291. 306 DEWACHTER, W., De mythe van de parlementaire democratie: een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 291-292. 307 PELGRIMS, C., ‘Sisyfusarbeid bij de afschaffing van de kabinetten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 156-157. 308 DEWACHTER, W., o.c., 289.
65
ambtenaren, personalisatie van macht en de ambtenarij wordt van beleidsvormende taken
uitgesloten.309
Op basis van de literatuur kan de vraag gesteld worden of de afschaffing van de kabinetten
de meest wenselijke oplossing is. Andere actoren kunnen functies van het kabinet overnemen,
maar een functioneel voordeel van de kabinetten is dat deze functies bij één actor
samengebracht worden. 310 Een andere mogelijke oplossing vinden we terug in het buitenland,
nl. het overstappen naar een “spoil systeem”, zoals in de Verenigde Staten.
Naar het plan van de Copernicushervorming zou een beleidsraad aan de top van elke FOD
komen en het verbindingsorgaan tussen politiek en administratie vormen. De
beleidsvoorbereidende cellen, waarvan het personeel werd geselecteerd door Selor volgens
competentieprofielen, moesten een deel van de beleidsfuncties van de ministeriële kabinetten
overnemen. Dit selectieproces gaat wel gepaard met een interview door de minister van de
kandidaat en dus ligt de uiteindelijke eindkeuze bij hem.311 312
In de praktijk verliep niet alles volgens plan. Een eerste aspect zijn de onjuiste verwachtingen
die werden ingesteld door foutieve communicatie. Er wordt naar de buitenwereld toe gesteld
dat de kabinetten moeten worden afgeschaft, terwijl dit niet in de Copernicusnota is
opgenomen. Daar is er enkel sprake van een drastische vermindering van de ministeriële
kabinetten door het oprichten van een beleidsraad, het oprichten van een directiecomité,
samen met het benoemen van een voorzitter hiervan, en het oprichten van een cel
beleidsvoorbereiding binnen elke FOD. In het schema uit de nota is er echter geen spoor van
een persoonlijk secretariaat of ministerieel kabinet. 313
In dit schema uit de Copernicusnota zien we - tijdens het beleidsvormingsproces rond
Copernicus - echter drie verschuivingen komen. Een eerste is het verschijnen van het persoonlijk
secretariaat voor de minister. Daarnaast wordt de functie van de cel beleidsvoorbereiding
gewijzigd. Deze wordt niet langer een dienst louter onder de voorzitter van de administratie,
309 PELGRIMS, C., ‘Sisyfusarbeid bij de afschaffing van de kabinetten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 158-159. 310 Ibid., 158. 311 PELGRIMS, C., ‘Sisyfusarbeid bij de afschaffing van de kabinetten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 154-169. 312 Koninklijk Besluit 7 november 2000 houdende oprichting en samenstelling van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdienst, B.S., 18 november 2000. 313 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 21. (Intern document)
66
maar ook ten dienste gesteld van de minister. In laatste instantie komt de cel
beleidsvoorbereiding nog dichter te staan bij de minister. Er blijft nog een link tussen dit
orgaan en de voorzitter van de administratie, maar deze is slechts beperkt. Het is uiteindelijk
dit schema dat werd goedgekeurd op de ministerraad van 28 april 2000.314 Het is dus
duidelijk dat de ministers liefst de cel beleidsvoorbereiding dicht bij zich hebben.
Tijdens het implementatieproces van de nieuwe organen – beleidsraad en cel
beleidsvoorbereiding - was niet iedere minister even enthousiast. In eerste instantie voerden de
minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen en de eerste
minister effectief een beleidsraad in. Van den Bossche stelde dat “ministers schrik hebben om
zich te omringen met verstand” als reden van het beperkte succes. Deze verklaring lijkt weinig
plausibel, gezien de ministeriële kabinetten een hoge mate van expertise bevatten. De cel
beleidsvoorbereiding werd enkel bij dezelfde ministers als van de beleidsraad
geïmplementeerd, nl. Verhofstadt en Van den Bossche. De samenstelling van deze cel
verschilde nauwelijks van het kabinet, wat bij de ambtenarij de indruk wekte dat alles bij het
oude bleef, enkel met een hoger loon. Een laatste kwam er in 2003, door een
naamsverandering van de cel beleidsvoorbereiding naar beleidscel. Binnen de administratie –
en ook in de interviews – leeft echter nog steeds de term ‘het kabinet’.315 316 317 318
Binnen de FOD justitie is er vandaag een verdeeldheid over het samenwerken met de
beleidscellen, die de plaats van de kabinetten hebben overgenomen en niet zijn afgeslankt.
Veel is afhankelijk van persoonlijke contacten voor een goede samenwerking met de
beleidscel. Annie Devos (directeur-generaal DG Justitiehuizen) stelde dit als volgt: “De houding
van elke partner in het samenwerken speelt een belangrijke rol. De medewerkers van het kabinet
zijn erg toegankelijk voor dingen te bespreken. Dit heeft vooral te maken met de verhouding
tussen personen en functies”.319
314 PELGRIMS, C., ‘Sisyfusarbeid bij de afschaffing van de kabinetten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,165-168. 315 Ibid., 162-163. 316 Koninklijk Besluit 19 JULI 2003 tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 november 2000 houdende oprichting van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdienst, en het koninklijk besluit van 19 juli 2001, B.S., 25 juli 2003. 317 Koninklijk Besluit 27 april 2008 tot wijziging van verscheidene bepalingen betreffende de beleidsorganen van de federale overheidsdiensten, B.S., 7 mei 2008. 318 KAYAERT, M., ‘Politiek en bestuur: paradox of antagonisme?’, in Naar een beter bestuur. Liber amicorum prof B. Van Hooland, MAESSCHALCK, J., BISCOP, S. en VAN VYNCKT, V.,(red.) Gent, Academia Press, 2002, 86-87. 319 Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010.
67
Daarnaast hangt het mee van de minister af in welke mate deze betrokken is met de materies
van bepaalde diensten. Zo bleek uit het interview met Jan Bogaert (directeur stafdienst P&O
Justitie) dat er onder Minister Van Deurzen een nauwe samenwerking was tussen de dienst
P&O en de beleidscel. Het kabinet, met haar politieke insteek, en de administratie, met haar
operationele insteek, spraken beiden dezelfde taal. Hiervoor had de minister dan ook een
strategisch seminarie georganiseerd om kabinetsleden en directieleden samen te laten
brainstormen in werkgroepen. Deze dynamiek is er vandaag niet bij Minister De Clerck: “Hij
keerde terug naar de situatie van 10 jaar geleden met dezelfde mensen”. 320 Toch is er een
bepaalde systematiek – een cyclisch patroon – in het samenwerken met het kabinet. Bij de
start van een nieuwe beleidsperiode is er eerst een fase waarin men aftast wie wie is en voor
wat instaat, met een zekere achterdocht ten opzichte van de ambtenarij. In de tweede fase
groeit het vertrouwen en wordt de administratie meer geroepen om samen te werken. Hier
spelen de persoonlijke relaties dan ook een grote rol.321
Los van de bovenstaande verschillen in samenwerking, leeft er – nog steeds – een drang naar
meer autonomie voor de administratie. Jan Latouwers (adviseur-generaal Logistiek) stelde hier
omtrent dat “deels wordt de top van de administratie wel betrokken, maar het zijn toch nog te
veel twee verschillende entiteiten terwijl het samen zou moeten gaan”.322 Devos verwoorde dit als
volgt “wel hebben de kabinetten nog te veel belang. De administratie heeft nog meer autonomie
nodig. Voor alles wat men wil doen zijn er toelatingen nodig”.323
3.5.2 Naar een nieuwe managementcultuur…
3.5.2.1 Topambtenaren en het mandaatsysteem
Een van de aanbevelingen uit de Copernicusnota, betreffende de managementcultuur, was het
invoeren van een mandaatsysteem voor topmanagers, nl. de voorzitters van de FOD’s en
POD’s, de hoofden van de domeinen en een nader te definiëren groep van topambtenaren
(experten en leidinggevenden). De managementfuncties worden uiteindelijk onderverdeeld in
vier groepen: de voorzitter van het directiecomité (N), de managementfuncties -1 (N-1), de
managementfuncties -2 (N-2) en tot slot de laatste managementfuncties -3 (N-3). De hoogste
twee managementfuncties (N en N-1) kunnen zowel worden vervuld door externen, als
personen afkomstig uit de administratie, terwijl de functies N-2 en N-3 voorbehouden worden
aan interne kandidaten. Samen hiermee werd de verloning voor de topfuncties gelijkgesteld 320 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 321 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 322 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 323 Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010.
68
met de remuneratie in de private arbeidsmarkt. De duur van het mandaat zou samenvallen
met de legislatuur (6 jaar), met hierbij 6 maanden geteld om continuïteit te verzekeren.324 325 326
De selectie van de kandidaten gebeurt zowel op basis van de nodige technische kennis, als de
managementvaardigheden. In eerste instantie wordt er een functiebeschrijving en
competentieprofiel voor de vacante functies uitgewerkt. Dit gebeurt door een getrapt systeem
op basis van functionele hiërarchie. De kandidaten worden getoetst op basis van een
assessment voor de managementvaardigheden, en een mondelinge proef voor de
functiespecifieke competenties. Kandidaten die faalden voor het assessment – de eerste proef
– konden niet deelnemen aan de mondelinge proef. 327 328De uiteindelijke keuze van de
managers gebeurt ook volgens een getrapt systeem op basis van functionele hiërarchie. Zo zal
de minister de keuze maken voor de functie van voorzitter (N), de voorzitter de keuze voor de
managementfuncties N-1, enz. 329 Een vraag die hier gesteld kan worden, is of dit niet leidt tot
een zekere politisering van de hoogste managementfuncties?
Naast een juridisch kader en een tijdslimiet – die eerder in dit onderdeel kort werden
aangegeven - bevat het mandaatcontract een opdrachtdefinitie. Deze bevat een
taakomschrijving, de belangrijkste politieke en strategische doelstellingen en de belangrijkste
middelen en resultaten. Dit is een beknopte, niet gedetailleerde beschrijving die een
verbintenis vormt tussen de bevoegde ministers en de topmanagers. 330 Binnen de drie
maanden na de aanstelling van de topambtenaar, moet deze een managementplan voor zijn
dienst voorleggen, met strategische en operationele doelstellingen en de budgettaire kant. Dit
324 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 24-25. (Intern document) 325 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,179-180. 326 Koninklijk Besluit 2 mei 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten, B.S., 8 mei 2001. 327 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 10. (Brochure) 328 Koninklijk Besluit 2 mei 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten, B.S., 8 mei 2001. 329 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,182-185. 330 Ibid., 10-11.
69
plan geeft richting aan het beleid van de dienst voor de komende 6 jaar en vormt de basis
voor de evaluatie van het mandaat.331
Het Copernicusplan stippelt een jaarlijks functioneringsgesprek en een balansgesprek op het
einde van het mandaat uit als evaluatie. Dit wordt beperkt gewijzigd naar een tweejaarlijkse
evaluatie op basis van het managementplan door externe experts. De evaluatie kan leiden tot
het wijzigen van het managementplan of, bij de notie “onvoldoende”, tot het vroegtijdig
beëindigen van het mandaat. 332 333 334
Het invoeren van het mandaatsysteem was een van de punten die in haast alle
partijprogramma’s werd aangehaald, voornamelijk aan de Franstalige zijde. Copernicus was
echter niet de eerste poging om het mandaat in te voeren. Hiervoor moeten we terugkeren
naar een wetgeving van 22 juli 1993 onder de toenmalige regering Dehaene II. Aansluitend
hierbij werd op 26 september 1994 een algemeen principebesluit uitgevaardigd, die de
verschillende overheden toeliet om mandaatsystemen in te voeren. Door middel van een KB in
1999, dat in werking zou treden in het jaar 2000, zou het mandaatsysteem van toepassing
zijn op de rangen 16 en 17. Dit werd echter, in het vooruitzicht van Copernicus, in de ijskast
gestoken, om dan het mandatensysteem voor topmanagers in te voeren, samen met de andere
managementhervormingen.335
De invoering van het mandaatsysteem liep echter niet van een leien dakje. Het KB van 2 mei
2001, waarvan de inhoud beknopt hierboven werd beschreven, zal leiden tot twee arresten
van de Raad van State, nl. het arrest-Jadot en het arrest-Dewaide. Uiteindelijk komt er een
nieuw KB in 2004 dat, tot op heden, het mandatensysteem regelt.
Het eerste arrest van de Raad van State kwam er door een klacht van de secretaris-generaal
van het ministerie van Arbeid Michel Jadot – al dan niet met ruggenspraak met het ACOD336 -
en zal de selectieprocedure hertekenen. Het grondwettelijk hof bevond dat Jadot door het KB
331 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 26. (Intern document) 332 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 10. (Brochure) 333 Koninklijk Besluit 2 mei 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten, B.S., 8 mei 2001. 334 Federale Overheidsdienst P&O, De evaluatieprocedures van de mandaathouders. Praktische handleiding van de federale overheid, Brussel, juli 2005, 6-9. (Intern document – handleiding evaluatie mandaathouders) 335 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,179-181. 336 HENS, E., Raad van State schorst benoemingsprocedure Copernicus-managers, De Tijd, 8 september 2001, 38.
70
van 2001 een moeilijk te herstellen ernstig nadeel ondervond.337 338 339Dit arrest had tot
gevolg dat, alvorens de selectie van managers verder te kunnen zetten, er een aanpassing
nodig was van het KB.
Op 29 oktober 2001 kwam er een vernieuwd KB, dat een aantal aanpassingen van het
oorspronkelijke KB bevat. Het competentie- en functieprofiel werd volgens dit KB door de
betrokken minister opgesteld op voorstel van de betrokken ambtenaar. De belangrijkste
wijziging in het KB betrof de selectieprocedure: het omdraaien van de volgorde van de
vergelijkende selectie, met als eerste een interview en hierna een assessment. Iedere
selectiecommissie moet dus alle kandidaten zien, om zo tegemoet te komen aan het non-
discriminatiebeginsel. Daarnaast werd de leeftijdsvereiste uit het vorige KB geschrapt.340
Niet lang na het arrest-Jadot kwam er een tweede klacht bij het grondwettelijk hof, deze
maal door Myriam Dewaide, betreffende de selectieprocedure voor de managementfuncties
in de wetenschappelijke instellingen. In het KB van 29 oktober 2001 werd bepaald dat er
twee selectiecommissies zijn, een Nederlandstalige en een Franstalige. De voorzitters van
beide commissies plegen onderling overleg en trachten de selectie op een objectieve en
gelijke basis te laten gebeuren. Dewaide stelde dat twee selectiecommissies geen gelijke
evaluatiecriteria en objectieve vergelijking mogelijk maken. Het grondwettelijk hof volgde
haar hierin, en voegde hieraan toe dat een vergelijking van titels en verdiensten een manier is
om de gelijke toegang tot publieke ambten te garanderen. 341
Uiteindelijk kwam er op 15 juni 2004 een aangepast KB voor de selectieprocedure van de
managementfuncties. Dit KB zorgde ervoor dat slechts één selectiecommissie zal instaan voor
de keuze van een geschikte kandidaat. De samenstelling van de commissie wijzigt: de leden
moeten tweetalig zijn en beslissingen worden genomen op basis van een quorum van gewone
meerderheid. Opmerkelijk bij de vergelijkende selectie, is het wegvallen van het assessment.
De managementvaardigheden moeten samen met de functiespecifieke vaardigheden worden
getoetst in de mondelinge proef. Daarnaast introduceert het KB de geïnformatiseerde testen
337 RAAD VAN STATE (2001) ‘Arrest Jadot tegen de Belgische staat’ [WWW]. RAAD VAN STATE: http://www.raadvst-consetat.be/index.asp?page=caselaw_results&lang=nl&qu=106.752&method=and&index =arr&s_lang=nl [03/03/2010] 338 HAMELINCK, L., ‘Copernicushervorming van de federale administratie’, Het hoofdstuk, 2003, 21-22. 339 PIRAUX, A. (z.d.) ‘Copernic, son imaginaire et ses pratiques’ [WWW]. CERAP : http://www.cerap.be/spip.php?article39 [12/03/2010] 340 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,187-193 341 Ibid.,194-95.
71
per taalrol, die worden afgenomen voor de mondelinge proef. Deze testen moeten een mix
van competenties aftoetsen.342
Bij de selectie van topambtenaren had men tot doel kennis vanuit de private sector op te
nemen in de federale overheid. Maar is dit geslaagd? Uit empirisch onderzoek van C.
Pelgrims bleek het volgende m.b.t. de selectieprocedure: in veel gevallen bleek dat de score
van de mondelinge proef meer doorslaggevend was dan het resultaat van het assessment
voor het benoemen van de managers. Dit was nadelig voor de managers vanuit de
privésector, die beter scoorden op het assessment dan op de mondelinge proef. Interne
kandidaten scoorden beter op het interview gezien zij dagelijks met de functiegerelateerde
materie in contact komen. Dit had tot gevolg dat er maar weinig kandidaten uit de privésector
werden gerekruteerd.343 344
Naast het missen van haar doelstelling, externen aantrekken, zijn er nog een aantal andere
opmerkingen omtrent het selectieproces. Als eerste gaf een assessor aan dat de juryleden voor
het interview vaak een sterke politieke voorkeur hadden. Hier schuilt een gevaar voor de
politisering van de top van de administratie. Een tweede is het overbodig afnemen van dure
assessments. In het KB van 29 oktober 2001 was het uitsluitend karakter van de testen
geschrapt, waardoor iedereen beide moest afleggen. Een derde opmerking is dat veel
kabinetsleden op topfuncties werden benoemd. Hier kwam veel kritiek op uit de media, maar
het bleek uit de procedure dat deze kandidaten beter scoorden op assessments en het
interview dan andere kandidaten. Zij hebben tijdens hun kabinetsloopbaan heel wat ervaring,
kennis en contacten opgebouwd die een groot voordeel vormen ten opzichte van de andere
kandidaten. 345 De vraag stelt zich echter of hier politisering een rol speelt, of als deze
kandidaten gewoon meer competent waren.
Van de 110 managers die moesten worden aangesteld, kwamen er 8 managementfuncties vrij
binnen de FOD Justitie, 2 mandaatsystemen bij de VSE, 2 mandaatsystemen bij DSB en 3
mandaten bij het NICC. Enkel managers van N en N-1 werden aangesteld. De procedure van
N-2 en N-3 werd door toenmalig minister van Ambtenarenzaken Marie Arena – in 2003 –
stilgelegd en de lonen van de managers verlaagd. 346 De toestand voor de
342 Ibid.,196-198. 343 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,201-218. 344 X., Indien niet ernstig, gelieve u te onthouden, De Tijd, 22 augustus 2006, 8. 345 Ibid., 201-217. 346 RENARD, H., ‘Duur fiasco’, Knack, 2005, 28-29.
72
Copernicushervorming was binnen Justitie catastrofaal. Daarom was er nood aan een externe
blik via de topambtenaren. De aangestelde managers waren afkomstig vanuit het Ministerie
van Economische Zaken, Defensie, Buitenlandse Zaken, Financiën, het gevangeniswezen en het
Ministerie voor Justitie zelf.347 Deze managers die afkomstig zijn vanuit andere FOD’s hebben
hun “best practices” meegenomen en geïntegreerd in hun nieuwe dienst. 348 Dit heeft
bijvoorbeeld zijn invloed gehad binnen de stafdienst BBL: “De manager voor BBL was afkomstig
vanuit het leger. Dit had een positieve invloed, gezien het leger goed gestructureerd is en men
strategisch gaat denken. Er waren ook minder goede invloeden zoals een meer militaire en
hiërarchische cultuur.”349
Het mandaatsysteem heeft in de praktijk diverse voordelen. Naast de afwisseling formuleert
Jan Bogaert – die zelf ook onderworpen is aan een mandaatsysteem – dat “het
mandaatsysteem houdt de knip op je. Het is een incentive die je niet hebt als je benoemd bent”. 350
Er worden echter ook een aantal problemen aangegeven. Een eerste is het probleem van
vacante managementfuncties. 351 352 Binnen het DG Gerechtelijke Organisatie werd er een
manager aangesteld vanuit het Ministerie van Economische Zaken. Deze heeft in de werking
altijd de nadruk gelegd op de autonomie van de verticale FOD en de prioritaire
doelstellingen. Dit zorgde voor een spanningsveld met de horizontale mandaathouders. Er zijn
dan ook een aantal aanpassingen gebeurd, om rekening te houden met het bestaan van de
horizontale pijlers. Maar het DG is in mindere mate mee ingestapt in systeem van
managementplan, projecten,… In 2008 werd het mandaat niet verlengd en is de functie van
directeur-generaal tot op heden vacant. De voorzitter van het directiecomité cumuleert
vandaag dit mandaat en stelt accenten op het managementplan en projectmethodologie,
omdat dit een van zijn prioritaire verantwoordelijkheden is.353
Een tweede aspect is de politisering. Jan Lathouwers stelde “Ik denk dat de top van de
administratie hoe dan ook, en nu ook, toch wel fel gepolitiseerd is… het komt erop aan om
competente mensen te hebben”.354 Ook Pelgrims kwam binnen zijn onderzoek tot eenzelfde
347 X., Copernicushervorming is puberteit nog niet ontgroeid, De Standaard, 20 februari 2003, 4. 348 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 349 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 350 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 351 VERHOEST, F., Men gunt de CD&V hervorming niet, De Standaard, 3 maart 2010, 13. 352 Anno 2010 zijn er 2 vacante managementfuncties binnen de FOD Justitie 353 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 354 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010.
73
conclusie.355 De selectieprocedures zijn er dus niet in geslaagd om een volledig objectieve
rekrutering in te stellen. Maar zoals in het interview werd gesteld, kan men zich afvragen
waarop men de nadruk moet leggen, op politieke neutraliteit of op competentie, los van
neutraliteit of politieke kleur.
Een derde probleem dat werd aangebracht, is de evaluatie. Zijn de twee intermediaire
evaluaties en de eindevaluatie van het mandaat wel voldoende? Jan Lathouwers stelde “het
minder positieve, vind ik, is dat men vandaag min of meer is teruggestapt naar mensen op hun
plaats te laten zitten … het belangrijke aspect van het mandatensysteem is dat men rekenschap
moet afleggen op het einde van het mandaat en dat men een deftig evaluatiesysteem moet
hebben. Daar vind ik dat men niet bereikt heeft wat men had willen bereiken.’ 356 Als men
daarnaast de ervaring van het DG rechterlijke organisatie stelt – waarbij het DG achterop is
geraakt doordat een manager het werken met het managementplan, … niet steunde – kan de
vraag worden gesteld of er nood is aan een strengere evaluatie?
3.5.2.2 Meer autonomie en flexibiliteit dankzij de budgetcontrolecyclus
Binnen de Copernicushervorming is er ook een luik van financieel overheidsmanagement
opgenomen. De modernisering van financiële systemen gaat hand in hand met
prestatiemanagement en het gedachtegoed van het NPM. Overheidsmiddelen moeten – onder
interne en externe druk357 - steeds meer op basis van effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid
beargumenteerd worden, in relatie tot de kwaliteit van de dienstverlening. 358
De Copernicusnota maakt de volgende aanbeveling omtrent financieel overheidsmanagement:
“responsabilisering van het management vergroten onder meer door ruimere decentrale
bevoegdheden inzake budgetbeheer en beheerscontrole”. Er moest worden overgestapt naar een
nieuwe vorm van controle, een nieuwe vorm van budgetbeheer en beheerscontrole en een
andere invulling van de Inspectie van Financiën en het Rekenhof.359
De nieuwe vorm van interne controle zou bestaan uit het inbouwen van controlestappen in de
processen, om juistheid en correctheid te garanderen. De interne controle wordt gedragen
355 PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,201-218. 356 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 357 Zie hoofdstuk 3 – Ruimere context Copernicushervorming. 358 CONINGS, V. en STERCK, M., ‘De financiële hervorming als hefboom voor resultaatgericht management’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 225. 359 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 27. (Intern document)
74
door vier principes, nl. interne controle is een zaak van iedereen, het is een continu proces, het
biedt een redelijke maar geen absolute zekerheid en de maatregelen zijn geen doel op zich,
maar zijn er om risico’s beter te beheersen. 360 De toepassing van de systematische interne
controle valt dus onder de verantwoordelijkheid van zowel het management, als alle
ambtenaren en moet ervoor zorgen dat, met een redelijke zekerheid, de doelstellingen van de
organisatie gerealiseerd kunnen worden. Deze zelfcontrole dient systematisch geëvalueerd te
worden door het opzetten van een interne audit. 361 Dit evaluatie-instrument heeft als
meerwaarde voor de FOD een redelijke zekerheid te verstrekken over de mate waarin de
FOD zijn werking beheerst, advies te verstrekken om de werking van de FOD te verbeteren en
objectiviteit te verzekeren in het uitvoeren van deze doelstellingen.362
Een tweede aspect is de nieuwe vorm van budgetbeheer en beheerscontrole. Hiervoor is er
nood aan een modern financieel informatiesysteem, samen met een degelijke financiële
rapportage. Dit mag zich echter niet beperken tot het budgettaire, maar moet ook het
bereiken van de doelstellingen van de organisatie op verschillende niveaus omvatten.363
Als derde is er de externe controle. Voor Copernicus voerde het Rekenhof en de Inspectie van
Financiën enkel ex ante controles uit. Dit gaat echter niet samen met het principe van de
interne controle als continu proces. Een hercontrole kan enkel steekproefsgewijs a posteriori.
Deze wijziging zorgt ervoor dat het Rekenhof de taak van externe auditor op zich moet
nemen. Ze waakt hierbij over de efficiënte, effectieve en zuinige wijze, waarop met
overheidsmiddelen moet omgegaan worden. De Inspectie van Financiën moet de rol innemen
van beheerscontrole en interne audit.364 365
Naast deze drie wijzen van controle, is er in de Copernicusnota sprake van drie
kerndoelstellingen op vlak van financieel management. De voorgaande controleorganen
moeten mee deze doelstellingen helpen behalen. Een eerste is de koppeling van middelen aan
de resultaten. De tweede doelstelling is het vereenvoudigen van de toezichts- en
controlemechanismen. De laatste is een algemeen economische boekhouding, meer bepaald
360 Koninklijk Besluit 26 mei 2002 betreffende het intern controlesysteem binnen de federale overheidsdiensten, B.S., 31 mei 2002. 361 Ibid., 27. 362 Koninklijk Besluit 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale overheidsdiensten, B.S., 9 oktober 2002. 363 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 27-28. (Intern document) 364 Ibid., 28. 365 Koninklijk Besluit 26 mei 2002 betreffende het intern controlesysteem binnen de federale overheidsdiensten, B.S., 31 mei 2002.
75
een systeem van dubbele boekhouding met de publicatie van balans, jaarrekening en
toelichting. Dit moet een instrument worden voor raming, inforamtieverstrekking, beheer en
controle.366 367
Een project dat ook binnen het financieel overheidsmanagement valt, maar niet werd
aangehaald in de Copernicusnota, is het FEDCOM-project (Federale Comptabiliteit). Dit is een
project vanuit de FOD Begroting, en moet een modernisering van de boekhouding – samen
met haar administratieve en financiële procedures – met zich meebrengen. Het
boekhoudsysteem dat – tot anno 2010 nog – wordt gebruikt is afkomstig uit de jaren ‘80 en
verouderd. Het FEDCOM-project moet een homogeen systeem zijn voor alle FOD’s, moet
zorgen voor uniforme gegevens voor alle departementen, voor meer transparantie en betere
uitwisseling van budgettaire informatie en een meer betrouwbare en snellere rapportering,
voor een betere anticipatie inzake betalingen en de mogelijkheid tot interne
controlemechanismen in het systeem.368 369 370
Alhoewel het wetgevend kader van de interne controlemechanismen uit 2002 dateert, wordt
de implementatie ervan op de lange baan geschoven. De uitvoering van de KB’s voor het
nieuwe financiële systeem, werd herhaaldelijk uitgesteld om uiteindelijk in 2007 van kracht te
zijn. Hierdoor kregen de FOD’s de tijd om eigen interne organisatie, regelgeving en
informaticasystemen aan te passen, samen met vorming voor de personeelsleden. Ook het
invoeren van FEDCOM is een werk van lange adem. De basis voor de nieuwe federale
comptabiliteit is de wet van 22 mei 2003 betreffende de organisatie van de begroting en
van de comptabiliteit van de federale staat. Deze moest in 2004 van kracht zijn, maar werd
jaar na jaar uitgesteld.371 372
Door het nieuwe financieel management, was er een hervorming van de budgettaire cyclus. De
doelstelling hierbij was de koppeling van de begrotingsfunctie aan de beheersfunctie. Dit
houdt in dat de begroting wordt gekoppeld aan verschillende beleidsplannen. De planning
366 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 27-28. (Intern document) 367 CONINGS, V. en STERCK, M., l.c., 226-234. 368 STAFDIENST BBL FOD JUSTITIE, FEDCOM, Brussel, 2010, 1-12. (intern document) 369 Wet 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en de comptabiliteit van de federale staat, B.S., 3 juni 2003. 370 Wet 22 december 2008 houdende diverse bepalingen (I), B.S., 22 december 2008. 371 Koninklijk Besluit 23 DECEMBER 2003 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat, B.S., 22 januari 2004. 372 Koninklijk Besluit 20 DECEMBER 2005 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat, B.S., 28 december 2005.
76
bestaat uit een cascadesysteem, met als eerste het strategisch plan dat de beleidskeuzes
bevat van de regering en de minister van de FOD. Alle doelstellingen van de FOD’s moeten
passen binnen dit strategisch plan. De voorzitter van de FOD maakt samen met zijn
managementteam een managementplan op voor de komende 6 jaar. Dit document bevat de
beoogde doelstellingen en resultaten van de FOD, die meehelpen aan de realisatie van het
strategisch plan. Aan het managementplan worden budgettaire enveloppes gekoppeld.
Jaarlijks is er ook een operationeel plan dat de doelstellingen en resultaten vanuit het
managementplan operationaliseert. Dit wordt budgettair vertaald in een financieel plan, een
personeelsplan en een investeringsplan. Aan het personeelsplan wordt als nieuwe
financieringswijze ook personeelsenveloppes gekoppeld. 373
Een laatste luik van het operationeel plan betreft de beheersing van de risico’s, waarmee de
overheid mee de overstap maakt naar “risk management”. 374 Een tweede nieuwe
managementtool die ze ter beschikking heeft, zijn de Balanced Scorecards. 375 Dit is een model
voor de overheid om haar prestaties te meten en op te volgen. Het geeft de strategische
doelstellingen van een organisatie weer, in indicatoren verdeeld over vier perspectieven, nl.
het financieel perspectief, het klantenperspectief, het interne procesperspectief en het
innovatieve perspectief. Deze vier velden worden in een strategische cyclus geplaatst: als
eerste wordt de visie en strategie naar indicatoren vertaald, dan worden deze strategische
doelstellingen en indicatoren gecommuniceerd, waarna een planning en doelomschrijving
gemaakt en het hierop afstemmen van strategische initiatieven, en als laatste wordt de
strategische terugkoppeling van het lerend vermogen bevorderd. Door deze strategische
cyclus tracht men op de vier velden doelstellingen te bepalen en prestatie-indicatoren te
definiëren om dit proces op te volgen. 376
De situatie vandaag binnen de FOD Justitie is een gemengd verhaal. Als eerste is er de
begroting. Op dit vlak zijn er grote wijzigingen gekomen. Voor de Copernicushervorming
werd een budget van 1,6 miljard euro op papier berekend. 377 Vandaag is er op dit vlak
vooruitgang geboekt met als belangrijkste realisatie FEDCOM. Dit systeem zal een drieledige
boekhouding integreren, nl. een begrotingsboekhouding om de uitvoering van de
staatsbegroting op te volgen, een algemene boekhouding om de evolutie van het patrimonium
373 VAN HOOLAND, B., o.c., 342-343. 374 CONINGS, V. en STERCK, M., l.c., 236-237. 375 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 12. (Brochure) 376 VAN HOOLAND, B., o.c., 178-179. 377 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
77
(balans) en de federale resultaten (resultatenrekening) op te volgen, en een analytische
boekhouding om de uitgaven per kostencentrum te kunnen realiseren. Dit alles gebeurt via een
informaticaprogramma, dat niet gebonden is aan computers maar het internet. Op deze wijze
kan men – met de nodige paswoorden – gebruik maken van het programma.378 FEDCOM
werd opgestart in 2008 en de implementatie ervan werd verdeeld over drie golven. De FOD
Justitie maakt– samen met Financiën en Mobiliteit – deel uit van de tweede golf. De lancering
is reeds begonnen in februari 2010, maar de effectieve opstart vertrekt vanaf 1 januari
2011. Ondertussen zijn er al opleidingen georganiseerd voor de FEDCOM betrokkenen van
de stafdienst BBL en begrotingscorrespondenten. 379
Als tweede zijn er de verschillende controlemechanismen – interne controle, interne audit en
externe controle - uit het Copernicusplan. Jan Bogaert stelde omtrent de interne systemen van
controle: “die zijn er nog niet. Interne audit, daar hadden ze hier (de FOD Justitie) nog nooit van
gehoord. Externe controle, ja, dat is er nog altijd. FEDCOM is aan het opstarten, daar zullen we
nog moeten wachten waar we staan. Interne controle is er wel en niet. Hier dachten ze dat interne
controle een dienst was waar alles moest passeren voor een additionele paraaf … eigenlijk is het
juist het omgekeerde. Het is in de verschillende processen na te gaan welke controlestappen je
inbouwt. Maar daarvoor moet je natuurlijk je processen kennen, moet je ze ook transparant
maken, moet je die inbouwen enz. Nu is het nog altijd voor een groot deel die parafen … dit is
onnodig op het moment dat je een zicht heb op de processen, dat je daar een
workflowmanagment hebt waarbij de verantwoordelijkheden van elkeen zijn gedefinieerd en daar
een controle op is.” 380
Als derde is er het systeem van beleidsplanning. Hieraan heeft de FOD Justitie haar eigen
invulling gegeven. Op basis van vier pijlers is er getracht om een managementbasis voor de
FOD Justitie te maken. Deze zijn het managementplan, projectmethodologie, een
besturingsmodel en de ontwikkelcirkels. 381
Bij het eerste managementplan is er de fout gemaakt om enkel verbeteringsprojecten op te
nemen. Het huidige managementplan wil het prestatieniveau handhaven, door
continuïteitsprocessen, en verhogen, door middel van verbeteringsactiviteiten. Als tweede is er
het besturingsmodel dat in 2005 werd geïnstalleerd binnen de FOD. Het wordt gekenmerkt
door een aantal basisprincipes. Een eerste is het strategisch sturen, wat inhoudt dat de 378 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 379 STAFDIENST BBL FOD JUSTITIE, FEDCOM, Brussel, 2010, 1-12. (intern document) 380 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 381 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
78
bijdrage van elke ambtenaar aan de realisatie van de doelstellingen van hun dienst ook een
meerwaarde biedt bij het realiseren van de strategische thema’s van de FOD. Een tweede
principe is het werken via een jaarlijkse beleidscyclus, die afgestemd wordt op de budgettaire
cyclus. Het idee hierbij is dat er planmatig gewerkt wordt, waarbij er een afstemming is tussen
de resultaten op vlak van realisering van doelstellingen uit het managementplan en de
financiële middelen. Een derde principe is het zoeken naar een evenwicht tussen de
concentratie en deconcentratie van dienstverlening. Een laatste beginsel is het integraal
management, wat inhoud dat de leidinggevende verantwoordelijk is voor de resultaten binnen
zijn domein en voor de ter beschikking gestelde personele, financiële en informatica middelen. 382 Het projectmatig werken bestaat uit het instellen van projecten gericht op verbetering,
vernieuwing of verandering. Hierbij wordt er gebruik gemaakt van een duidelijke eenvoudige
toepasbare methodologie in overeenstemming met de begrotingscyclus. De
projectmethodologie is ook vandaag aanwezig binnen de FOD Justitie. Als laatste zijn er de
ontwikkelcirkels, die een nieuwe vorm van personeelsevaluatie zijn die moeten helpen om de
organisatiedoelstellingen te bereiken en om de competenties van de ambtenaren te
ontwikkelen.
Als vierde heb je de verschillende managementtools, nl. BSC en riskmanagment. Rond de
Balanced Scorecards lopen er ondertussen een paar pilootprojecten binnen de FOD,
waaronder bij de Justitiehuizen en de Gevangenissen. Jammer genoeg zijn deze nog te sterk
op output gericht, met te gefragmenteerde gegevens. De BSC zijn ook nog niet geïntegreerd
en er is geen link met de globale strategische objectieven. Er is vandaag dus enkel een
minimum van BSC aanwezig, waarop bepaalde Key Performance Indicators (KPI) worden
losgelaten.383 Betreffende Risk Management stelde Devos: “Riskmanagement is er niet expliciet,
maar men werkt met projecten en daardoor is er steeds een luik omtrent risico’s”.384
3.5.3 Naar een nieuw personeelsbeleid…
Om een beeld te schetsen van het personeelsbeleid, worden de twee belangrijke
vernieuwingen, nl. de FOD P&O en het nieuwe personeelsbeleid, samen genomen en telkens
volgens de hoofdlijnen besproken.
382 X., Geïntegreerd management- en operationeel plan, Brussel, Juli 2007, 6-9. (intern document – managementplan 2002-2008) 383 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 384 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010.
79
3.5.3.1 De FOD P&O en 4 HRM-processen als basis voor het nieuwe
personeelsbeleid
Een vernieuwd personeelsbeleid moet zorgen voor een kwaliteitsvolle werkomgeving, waarin
de ambtenaar zich permanent kan ontwikkelen en kennisbeheer centraal staat. Een eerste
aanbeveling uit de Copernicusnota om dit te bereiken, is de herdefinitie van de functie van
personeel en organisatie van de federale overheid, en de vernieuwde organisatiestructuur ter
zake. 385 Het Ministerie van Ambtenarenzaken is veranderd in de FOD P&O, die instaat voor
het HRM beleid en organisatieontwikkeling. Deze dienst staat in voor de selectie en
rekrutering, het beheer van de personeeldossiers, competentie- en management edm. 386 387
Belangrijk hierbij zijn de nieuwe HRM-processen, die worden voorgesteld in de
Copernicusnota.388 Dit proces vormt een cyclus, bestaande uit 4 fasen, nl. in- en uitstroom,
ontwikkeling, belonen en betrekken.
De eerste stap, de in- en uitstroom, bevat de personeelsplanning, werving en selectie. Voor de
Copernicushervorming werd het personeel binnen de Ministeries samengesteld volgens
personeelsformaties. Voor elk Ministerie en elke dienst was er juridisch vastgelegd hoeveel
personen er werkten, wat hun taak inhield, enz. Dit systeem was erg rigide en werd met
Copernicus vervangen door personeelsplanning. De verantwoordelijkheid voor de
personeelsplannen ligt zowel de stafdiensten P&O als de horizontale FOD P&O. Het
personeelsplan houdt in dat de FOD kijkt naar het reeds aanwezige menselijke kapitaal en op
basis hiervan, samen met het budget, nagaat wat de gewenste toestand is op het einde van
de planningsperiode. Er wordt bepaald in het plan welke acties er nodig zijn om deze
eindtoestand te bereiken en volgt bij de implementatie ook het personeelsplan op.
Naast personeelsplanning spelen werving en selectie een belangrijke rol bij in- en uitstroom.
Om dit te wijzigen kwamen er drie veranderingen. Een eerste was de hervorming van het Vast
Wervingssecretariaat uit 1937 naar Selor. Dit proces maakte deel uit van de verobjectivering
van de selectie en benoemingen.389 Ten gevolge van de Copernicushervorming kregen de
diensten meer inspraak en hebben ze een invloed op de samenstelling van de
examencommissie. De departementen leiden zelf het laatste selectie-interview, waardoor zij
385 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 31-37. (Intern document) 386 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 12. (Brochure) 387 X., Federale overheidsdienst Justitie, Brussel, 2009, 10-11. (brochure FOD Justitie) 388 Schema HRM Processen - zie bijlage 389 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 38-39. (Intern document)
80
de uiteindelijke kandidaat kunnen kiezen. Zoals de nieuwe naam van Selor - Selectie en
Oriëntatie - duidelijk maakt, ligt haar nadruk vandaag niet op werving, maar op selectie.
Selor tracht ook een nieuw imago te geven aan de overheid. Zo doet de federale overheid
vandaag aan employer branding, een vereenvoudigde inschrijvingsprocedure voor
kandidaten, een gebruiksvriendelijke site die de vacatures centraliseert,…390 Een tweede
verandering is het invoeren van het functieprofiel om de selecties te laten aansluiten op de
functies. Het departement maakt voor de selectie een functieanalyse en competentieprofiel op,
waardoor de leidinggevende managers van de diensten hun verantwoordelijkheid op vlak van
de selectie van de nieuwe werknemer opnemen. Een derde wijziging is het afschaffen van het
vergelijkend kennisexamen. Competenties staan vandaag centraal bij de aanwerving. 391 392
De tweede fase van ontwikkeling bestaat uit personeel- en organisatieontwikkeling. De
Copernicushervorming wou eenheid brengen in het vormingsbeleid en beter afstemmen op de
organisatieontwikkeling. De invulling van vorming is ook gewijzigd. De klemtoon ligt niet meer
op kennis, maar op het ontwikkelen van vaardigheden en attitudes samenhangend met de
loopbaan van de ambtenaar, en met oog op de organisatiedoelstellingen.393
Binnen het nieuwe vormingsbeleid speelt het Federale Opleidingsinstituut (OFO), dat behoort
tot de FOD P&O, een belangrijke rol. Deze bestond reeds voor Copernicus, maar is hervormd
en ondersteunt het hedendaags vorming-, training- en ontwikkelingsbeleid. Het
opleidingsaanbod varieert naargelang de noden op de werkvloer – vb. een opleiding omtrent
de toepassing van FEDCOM - en is gericht op de ontwikkeling van de personeelsleden van alle
niveaus, zowel contractuelen en statutairen. Het OFO ondersteunt de invoering van de
competentiemetingen en ontwikkelcirkels, en staat in voor de gecertificeerde opleidingen. OFO
staat ook in voor de ondersteuning van stagiairs op niveau A, en voor het PuMP (Public
Management Programme). Dit is een intensieve opleiding voor telkens vijftig kandidaten van
niveau A, verzorgd door het Instituut voor de Overheid (K.U.Leuven) en Ecole de Commerce
Solvay (U.L.B.). Hiermee wordt getracht een interne pool aan te leggen voor de invulling van
mandaten voor de management- en staffuncties. 394
390 X. (z.d.) ‘Van industrieel logo naar een dynamische huisstijl’ [WWW]. Selor: http://annualreport.selor.be/nlbe/detail/van-een-industrieel-logo-naar-een-dynamische-huisstijl [19/02/2010] 391 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 33. (Intern document) 392 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., ‘Van personeelsmanagement naar modern HRM en competentiemanagement’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 262-266. 393 Ibid., 266-227. 394 X., Het opleidingsinstituut van de Federale Overheid stelt zich voor, Brussel, 2008, 1-8. (Brochure OFO)
81
Een derde stap is de remuneratie die bestaat uit beloningsmanagement en
arbeidsvoorwaarden. Voor Copernicus werd de remuneratie bepaald door graad en
anciënniteit. De inhoud of zwaarte van een functie speelden dus geen rol. Het kon dan ook zijn
dat ambtenaren uit verschillende graden eenzelfde functie uitvoerden en verschillend beloond
werden. Deze wijze van verloning gaf ook weinig incentives tot het verder ontwikkelen. Een
tweede probleem was dat het belonging- en loopbaanbeleid niet marktconform was. Voor de
lagere functies betaalde de overheid meer dan de private markt, maar voor de hogere zat
de overheid onder de mediaan. Om van de overheid een aantrekkelijke werkgever en goede
dienstverlener te maken, moest hier dus verandering in komen.395
Het Copernicusplan bevat, omtrent deze problematiek, een waaier aan aanbevelingen. Een
eerste is de afplatting van de managementstructuur en herdefinitie van de groep ambtenaren.
Dit houdt in dat het aantal hiërarchische/leidinggevende lagen tot een minimum wordt
beperkt, zonder hierbij de “span of control” onbeheersbaar te maken. Ook de structuur van de
FOD’s zelf moet minder lagen bevatten, met als ideaaltype FOD – DG – Directies –
Afdelingen – Cellen/Teams. Daarnaast wil men ook de groepen van ambtenaren
herdefiniëren naar drie groepen: directiekader, kaderleden en medewerkers. Het
directiekader bestaat uit de topambtenaren van de FOD, samen met de belangrijkste
organisatorische entiteiten binnen de FOD’s. De grootste groep personeel zijn de medewerkers
die worden opgedeeld in een beperkt aantal functieniveaus (A, B, C, D), met brede – deels
overlappende – salarisbanden.
Een tweede is de aanbeveling om kansen te bieden tot zelfontwikkeling en verhoging van de
competenties. Als hulpmiddelen hiertoe worden de competentieverwerving en verhoging, die
samengaan met de loopbaanontwikkeling en het kennismanagement, aangeboden.
Een derde aanbeveling is het valoriseren van expertenfuncties binnen het niveau A, zonder dat
de expert management- of leidinggevende taken op moet nemen. Hiervoor wordt er een
loopbaanladder voor experten ingevoerd, parallel met deze van de leidinggevenden.
Een vierde aanbeveling is de modernisering van het beloningssysteem om mensen aan te
trekken, te motiveren en goede medewerkers te behouden, door een combinatie van
remuneratie en waardering. Concreet houdt dit op korte termijn een verhoging van het bruto
jaarsalaris van 1% vanaf 2003, en een stapsgewijze verhoging van het vakantiegeld tot een
marktconform niveau. Op lange termijn wordt er meer aandacht geschonken voor de inhoud
en de zwaarte van de functie, komen competenties meer centraal te staan in de 395 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., l.c., 266-227.
82
loopbaanmogelijkheden, biedt de nieuwe loopbaan duidelijke groeikansen en
loopbaanperspectieven, en wordt er een rechtvaardige marktconforme beloning verzekertd 396 397 398
Een laatste fase in de HR-cyclus is het betrekken. Dit betreft de interne communicatie, het
personeelsoverleg en kennismanagement. De interne communicatie is verbonden met de eerder
vermelde afplatting van de hiërarchische piramide. Door de organisatie te beperken tot drie
lagen, zou dit een positieve invloed moeten hebben op het personeelsoverleg. In het kader
van personeelsoverleg zijn er e-Communities opgericht. Dit zijn fora op een gemeenschappelijk
elektronisch platform, waar ambtenaren van op afstand kunnen communiceren, kennis
uitwisselen en samenwerken. Kennismanagement verwijst naar de competentie die de
organisatie bezit om kennis te verwerven, te interpreteren, er een waarde aan toe te voegen
en te gebruiken in functie van de organisatiedoelstellingen. Binnen de organisatie moet een
cultuur ontstaan die kennisontwikkeling en -deling stimuleert, en ervoor zorgt dat de
aanwezige kennis optimaal wordt gebruikt. 399 400
Binnen de FOD Justitie is vandaag deze HRM-cyclus – grotendeels - geïmplementeerd en
positief ervaren. Het selecteren en rekruteren blijkt vandaag zijn vruchten te hebben
afgeworpen: “Een groot voordeel, moet ik eerlijk zeggen, is de klik die we gemaakt hebben naar
functiefamilies en naar functiebeschrijvingen van hoe gaan we bepaalde functies gaan inpassen in
onze organisatie… heeft het teweeggebracht dat bepaalde leidinggevenden, en ik moet zeggen
vroeger bezondigden we ons daar ook aan, vooraleer ze gaan zeggen “wij hebben iemand
nodig” … zich gaan afvragen waarvoor hebben we die mensen nodig? Wat verwachten we van
die mensen? Met andere woorden, welke functiebeschrijving nemen we om iemand aan te trekken?
Vroeger had men een nieuwe attaché, kwam die ter plaatse en ging men kijken, hoe gaat men dit
hier doen? Nu wordt toch veel meer op voorhand bepaald van waarvoor hebben we die persoon
nodig? Wat verwachten we van die persoon?Welke competenties heeft die persoon nodig? Hoe
gaan we de competenties toetsen? … Selor, brengt inderdaad een aantal zaken aan van
objectiviteit, methodologie vaststellen edm. Het nadeel dat we nu ondervinden is, puur praktisch,
dat Selor veel bevraagt is. Dat onze noden niet altijd voldoende kunnen ingepast worden in de
396 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 33-44. (Intern document) 397 X., 1 wordt A. een aantrekkelijke loopbaan en een rechtvaardige beloning voor het personeel van niveau A, 19 juli 2002, 6-12. (Nota goedgekeurd door de Ministerraad) 398 X., De nieuwe federale loopbaan, 29 november 2001, 50. (voorstel niveau D,C en B) 399 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 43-44. (Intern document) 400 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., l.c., 269-270.
83
kalender van Selor ( de wachtlijst in begin maart liep al op tot oktober)”.401 Dit werd ook in de
andere interviews bevestigd. Jan Lathouwers stelde hieromtrent: “men begint nu nog maar pas
echt te realiseren, de meerwaarde van zo functiebeschrijvingen … Dat men dan toch op die
manier duidelijker kan uitmaken wat je precies van iemand verwacht en ook bijvoorbeeld dat
functies kunnen evolueren, dat men de functiebeschrijving moet herbekijken”402. Figuur 3: Model van Hudson403
3.5.3.2 Competentiemanagement
Binnen het nieuwe personeelsbeleid van
Copernicus wordt er met competenties
gewerkt. Door het gebruik van
competentiemanagement wordt getracht
de competentie en tewerkstelbaarheid
van de ambtenaren te verhogen, hun
inzetbaar te houden, de organisatie te
verbeteren en zo indirect de kwaliteit
van de dienstverlening – een van de
doelstellingen van de hervorming – te
verbeteren.
De Copernicusnota vermelde dat er een competentiemodel zou worden opgesteld, samen met
een systeem van competentietoelagen. Als competentiemodel werd het model van Hudson
gekozen, beter gekend als het ‘5+1’ model. Het model onderscheidt twee soorten
competenties, nl. generieke en technische competenties. De generieke competenties (De 5
competenties links in het model) zijn in elke functie noodzakelijk, los van het domein. De
technische competenties (Rechts) zijn functiespecifiek. Elke functie vereist een combinatie van
deze competenties. De competenties worden in het personeelsbeleid als basis genomen voor
de 4 HRM-processen eerder vermeld. 404 405
401 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 402 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 403 X. (z.d.) ‘5+1 Competency Model’ [WWW]. Hudson: http://belgie.hudson.com/node.asp?kwd=competency-model [29/03/2010] 404 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., l.c., 266. 405 STERCKX, M., ‘Competentiemanagment in de openbare sector: op weg naar efficiëntere overheid?’, Het hoofdstuk, 2002, 19-26.
84
De FOD Justitie heeft vandaag de overstap gemaakt naar het competentiedenken. “het
competentiemodel, binnen de federale overheid, het model van Hudson die we hebben
overgenomen zijn we aan het hervertalen en aanvullen. Het 5+1 model geeft vooral veel
informatie met betrekking tot de generieke competenties, maar weinig over de technische
competenties. We hebben nu die generieke competenties naar de verschillende functieprofielen
hervertaald op een manier die iedereen begrijpt, en we zijn bezig om nu de technische profielen
aan te vullen voor elk type functie. Op het moment dat je dat hebt, heb je een competentiekaart
van het huis en die kan je beginnen te managen.”
3.5.3.3 Ontwikkelcirkels
Voor Copernicus waren er twee evaluatiesystemen van kracht. Een eerste dateert uit 1939, nl.
het signaleren van de ambtenaar. In de praktijk was dit louter aangeven of de ambtenaar
“goed” of “slecht” werkte. In 1997 kwam er een nieuw – minder oppervlakkig –
evaluatiesysteem o.b.v. een evaluatierooster met criteria waarop punten werden toegekend.
Vanaf 2002 – als deel van Copericus – werd er een nieuw evaluatiesysteem geïntroduceerd
om tot een betere dienstverlening te komen, nl. de ontwikkelcirkels. De ontwikkelcirkels zijn
gericht op de verwezenlijking van het managementplan, het behalen van de operationele
processen en resultaten, en op de doelstellingen en persoonlijke ontwikkeling van ieder
individueel personeelslid.
Praktisch bestaan de ontwikkelcirkels uit vier fasen, met als eerste het functiegesprek bij de
indiensttreding, de functiewijziging of de functieaanpassing. Hierbij bespreken de medewerker
en de chef de functie-inhoud en stellen samen het functieprofiel op. Een tweede fase is het
planningsgesprek, ongeveer een maand na het functiegesprek. Hierin stelt het
personeelslid/team samen met de chef ontwikkelings- en prestatiedoelstellingen op. De derde
fase is het jaarlijks functioneringsgesprek waarbij de vastgelegde doelstellingen en het
functioneren van de medewerker worden geëvalueerd. Als laatste fase is er het
evaluatiegesprek op initiatief van de chef. Hierin wordt er feedback gegeven over de
prestatie, samen met een eindoordeel in een eindverslag. 406
De mate van implementatie van de ontwikkelcirkels verschilt binnen de FOD Justitie sterk.
Bepaalde diensten zijn al met de derde fase bezig, terwijl andere diensten – waaronder ICT –
nog moet beginnen met de invoering.407 Binnen het DG Rechterlijke Organisatie lopen de
ontwikkelcirkels, hoewel niet overal even goed. Men had dit wat uitgesteld, maar is
406 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., l.c., 274-279. 407 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
85
ondertussen al een tweetal jaar bezig. De redenen hiervoor waren: “er kwamen op dat
ogenblik veel dingen op ons af, en ook omdat het managementplan van onze voorzitter nogal
boven onze hoofden was geschreven.. Bij de totstandkoming van het geïntegreerde
managementplan, zoals ze het nu noemen, zijn we eigenlijk anders gestart, in die zin dat er een
bevraging is geweest aan de verschillende diensten en diensthoofden van: waar zijn jullie mee
bezig? Wat zijn verbeterpunten? Er is een grotere dialoog gecreëerd, zeker wat betreft ons
DG… Dat maakt ook nu dat er een grotere betrokkenheid is, en dat men de ontwikkelcirkels heel
wat herkenbaarder kunnen overbrengen: dat is het managementplan met een aantal punten. Wat
gaan wij helpen om daaraan een bijdrage te leveren? Wat kan je doen vanuit je functie om
daarbij te helpen en hoe ga je dit bereiken?... De terughoudendheid van in het begin is weg”. De
FOD Justitie verbindt zich ook aan het implementeren van de methodologie en neemt
initiatieven om de ontwikkelcirkels opnieuw te dynamiseren en tot een volledige implementatie
te komen.408
3.5.3.4 Gecertificeerde opleidingen
Vanaf 2003 organiseerde Selor competentiemetingen voor het personeel op vrijwillige basis.
Het systeem was van toepassing op het personeel van niveaus B en C, die minstens één jaar in
dienst waren. Voor niveau A waren de competentiemetingen vervangen door het systeem van
gecertificeerde opleidingen. Uit de resultaten van de competentiemetingen bleek dat er een
significant verschil was tussen het slagen van de mannen en vrouwen. Deze verschillen
verdwenen haast na het volgen van een opleiding omtrent het onderdeel. Men is dan ook
overgestapt van het systeem van competentiemetingen naar gecertificeerde opleidingen.
De gecertificeerde opleidingen hebben tot doelstelling om de competenties en vaardigheden
van de ambtenaren verder te ontwikkelen, en hen inzetbaar te houden. De geschikte
opleidingen voor de ambtenaar worden gekozen in functie hun vakrichting, in overleg met het
diensthoofd, en wordt ingericht door OFO. Het slagen in de opleiding geeft recht op een
jaarlijkse competentietoelage. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat er geen beloning
gegeven wordt op basis van de evaluaties, en zo de koppeling prestatiebeloning hierdoor
niet meer wordt gemaakt (in tegenstelling tot de competentiemetingen). Men beperkt zich tot
de beloning van ontwikkeling via gecertificeerde opleidingen.409
Het systeem van gecertificeerde opleidingen is er vandaag binnen Justitie, maar in de praktijk
zijn er toch een aantal problemen: “Het systeem van gecertificeerde opleidingen om om de 6
408 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 409 SCHEEPERS, S. en PARYS, M., l.c., 277-289.
86
jaar een stap vooruit te zetten is in de mist opgegaan, omdat men dit niet kan organiseren. Men
kan deze opleiding niet volgen en kan dan binnen hun klasse geen promotie maken.”410 OFO
geeft zelf ook aan dat ze nooit onder stoelen of banken heeft gestoken dat de organisatie
van de gecertificeerde opleidingen een onmogelijke opdracht voor haar was. In 2009 waren
er 18 000 ambtenaren aan het wachten op hun oproeping. Een tweede probleem is dat de
gecertificeerde opleiding de opleiding test, en niet of de ambtenaar goed is in zijn
job.411Globaal is er dus, m.b.t. het nieuwe personeelsbeleid, een grote vooruitgang, maar er is
met de praktische kant – zoals Selor, de implementatie van de ontwikkelcirkels, de
gecertificeerde opleidingen, … - te weinig rekening gehouden.
3.5.4 Naar een nieuwe werkwijze…
Om de overgang te maken van de Weberiaanse bureaucratie naar een goede werkgever en
“klantvriendelijke” dienstverlener, wordt er beroep gedaan op twee technieken uit de
privésector, nl. BPR en E-government. Beide technieken sluiten op elkaar aan; waar BPR een
nieuwe werkomgeving creëert, gaat E-government de nieuwe processen vergemakkelijken.
3.5.4.1 Business Process Re-engineering (BPR)
Om af te stappen van het idee van verdeling van de arbeid van Adam Smith en het
procesdenken te introduceren, werd beroep gedaan op Business Process Re-engineering. BPR
maakte haar intrede in 1990 Michael Hammer “Re-engineering work: don’t automate;
obliterate”.412 In deze periode heerst er ook een sterke kritiek op de rol en omvang van de
overheid en haar manier van werken. Als antwoord hierop ontwikkelde zich het NPM denken,
dat allerhande managementbenaderingen in de publieke sector introduceerde, waaronder
‘Management by Objectives’, TQM en BPR.413 Business Process Re-engineering verwijst naar
het invoeren van verbeterprojecten, nl. een geheel van geïntegreerde programma’s om te
komen tot een doeltreffende administratie.
De bestaande processen worden hierbij “heruitgevonden” en – samen met het gebruik van ICT
– efficiënter, effectiever en doeltreffender gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat problemen met
de resultaten, vooral deze gekoppeld aan ontevreden afnemers, niet kunnen worden opgelost
door meer empatisch personeel of contactpunten voor de afnemers. De beste oplossing is het
410 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 411 X., ‘Geduld. Geduld. Geduld.’, Fedra, 2009, 4-9. 412 SMART, P.A., MADDERN, H. en MAULL, R.S., ‘Understanding Business Process Management: Implications for Theory and Practice’, British Journal of Management, 2009, 491-507. 413 THIJS, N., 'Een andere manier van werken door Business Process Re-engineering’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 356-357.
87
herzien van wijze waarop de
dienstverlening wordt georganiseerd, nl.
de verschillende processen waarmee men
tot de dienstverlening komt.414
Figuur 4: verbeterproject415
BPR wordt dan ook door drie pijlers
gedragen. Een eerste is een
herwaardering van de rol van de “human
recources”. Verandering moet geen foto meer zijn, maar een continu proces. Hiervoor is het
engagement van de leiding en medewerkers nodig. Een tweede pijler is de introductie en
toepassing van de informatietechnologie. Als laatste pijler is er het prestatiemanagement. De
organisatie moet beschikken over prestatie-indicatoren, als sturings- en meetinstrument voor het
veranderingsproces.416
Figuur 5: BPR417
Met de verbeterprojecten wordt de ideale organisatie – “doelorganisatie” – beoogd. Deze is
afhankelijk van de nieuwe organisatiestructuur, de verbeterde processen en de
personeelsbehoeften. Het verbeterproject is een geïntegreerd geheel van hervormingen,
414 KUMAR, V., SMART, P. A., MADDERN, H. en MAULL, R. S., ‘Alternative perspectives on service quality and customer satisfaction: the role of BPM’, International Journal of Service Industry Management, 2008, 183-184. 415 X., Verbeterprojecten BPR. Instrument bij de modernisering van de federale overheid, Brussel, april 2005, 20. (Brochure BPR) 416 THIJS, N., 'Een andere manier van werken door Business Process Re-engineering’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 354-356. 417 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 17. (Brochure)
88
binnen een bepaalde tijd, gericht op een reeks functionele doelen en de doelstellingen uit het
strategisch, operationeel en managementplan. Om de projecten uit te bouwen wordt
ingespeeld op zowel het personeel, de infrastructuur, de processen, als de ICT.
Het invoeren van een BPR gebeurt op basis van een implementatieplan, bestaande uit vijf
fasen. De eerste vier stappen betreffen de analyse van de bestaande processen en het
ontwerpen van een nieuwe organisatie. De laatste fase betreft de implementatie van de
programma”s en projecten. De verschillende fasen die worden doorlopen, zijn: identificatie
van opportuniteiten, uitwerken van het projectmanagementplan, definiëren van de
toekomstige situatie, opmaken van het implementatieplan en implementeren van de
verandering. 418
Figuur 6: Schema fasering BPR419
Een belangrijke bedreiging voor innovatie en kwaliteit bij de overheidsdiensten, is gebrek aan
continuïteit, noodzaak aan een – zowel politiek als ambtelijk – draagvlak, een bereidheid tot
samenwerken van de verschillende partijen en een gewaarborgde financiering. De
geïmplementeerde processen worden regelmatig bijgestuurd aan de hand van de PDCA-
cyclus (Plannen-Doen-Controleren-Aanpassen).
Binnen de FOD Justitie zijn er twee BPR’s ingevoerd, nl. voor de centrale diensten (Just-in-time)
en voor de optimalisatie, processen en aansturing van de justitiehuizen (Justitiehuizen).420 In de
418 X., Verbeterprojecten BPR. Instrument bij de modernisering van de federale overheid, Brussel, april 2005, 20-25. (Brochure BPR) 419 Ibid., 25. 420 Ibid., 33-34.
89
interviews vermelde Jan Bogaert hieromtrent het volgende: “We hebben die ad-hoc oefening
(de BPR) gemaakt voor de centrale diensten, die was zeer nuttig en heeft ons in een nieuwe
omgeving gebracht, was redelijk high level omdat je natuurlijk over alle mogelijke materies moest
gaan praten en dan kan je niet tot in het detail gaan. En bij de BPR gevangenissen, Justitiehuizen
zaten dan nog onder de vleugels van de gevangenissen, heeft men toch gezegd dat we daar iets
dieper in gaan werken … Justitiehuizen zou meer naar beneden gaan. Justitiehuizen is voor BPR
een ideale omgeving. Waarom? Omdat het gaat om acht processen die door 800 man worden
uitgevoerd. Hier kan je rentabiliteit insteken.”421
Annie Devos, die zelf als directeur-generaal het BPRproces in goede banen heeft geleid,
beschreef het als volgt: We hebben dat tussen 2004 en 2008 gedaan. Dat was een echt project
met een SWOT, TO BE en dan de implementatie. We hebben 7 processen uitgeschreven,
beschreven en uitgewerkt. We hebben ook 222 werkinstructies opgesteld, ook de templates, de
formulieren die daaraan gekoppeld zijn en de roll-out heeft plaatsgehad. En nu 2 keer per jaar
hebben we een evaluatie om de verschillende veranderingen die nodig zijn om de werkinstructies
of de formulieren, om dat aan te passen. 422
Het implementeren van een BPR brengt echter in de praktijk twee gevaren met zich mee. Een
eerste is het te veel in detail gaan, en zo het ruimer beeld verliezen: “op termijn ziet men het
groter geheel niet meer. Lager begint iedereen zijn eigen ideeën erop te zetten om te
automatiseren. De kernprocessen moeten worden geoperationaliseerd, niet de uitzondering.” Een
tweede is het feit dat BPR een vooral een ad hoc oefening is: “Gevaar van een BPR is dat het
mooi was en alles opgetekend is, maar “so what”? Want het is een ad hoc oefening, een kritische
foto die je trekt, waaraan je begint te schaven tot een nieuwe foto waarop je wilt uitkomen, maar
het is geen continu proces. Vandaar dat we nu gezegd hebben: we moeten af van dat ad hoc
gegeven en we moeten naar een continu verbeteringsproces. En dan heb je veel tools, en we
hebben ze allemaal al eens uitgeprobeerd… men wou het lagere niveau betrekken door de BPM
te implementeren en daar een noteringstool voor te gaan maken zodoende dat we naar een
procesgestuurde organisatie komen.”423
421 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010. 422 Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010. 423 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
90
3.5.4.2 E-government
Een nieuwe manier van werken bevat in de hedendaagse samenleving ook een interactieve,
geïnformatiseerde werkwijze. Opvallend is dat in de Bouillonnota, die mee aan de onderbouw
ligt van de Copernicushervorming, de woorden ICT of e-government zelfs niet voorkomen.424 In
de Copernicusnota wordt er hier wel meer aandacht aan besteed. Er wordt gesproken over
het groeien naar een “Selfservice Government”, met een efficiënte en klantgerichte
dienstverlening door het inzetten van e-government. Daarnaast werd er binnen de
aanbevelingen van het nieuw personeelsbeleid het advies gegeven voor de creatie van een
geïntegreerd database systeem. Concreet verwees men hiermee naar een gestandaardiseerd
en uniform personeelsdossier, die men eenvoudig kan aanpassen.425
Deze overstap naar een elektronische omgeving zien we niet alleen in België, maar in gans
Europa.426 E-government kan verschillende vormen van elektronische dienstverlening leveren,
zoals het voorzien van toegang en toegankelijk maken van informatie, web-based services
zoals tax-on-web, bewustmaking, faciliteren van communicatie tussen burger en overheid en
het vergemakkelijken van de consultatie, het actieve burgerschap mogelijk maken,…427
E-government bestaat uit drie onderling gerelateerde elementen, nl. Informatie- en
communicatietechnologie (ICT), front-office toepassingen en back-office hervormingen. ICT
vormt een nieuwe manier van werken dat nieuwe processen mogelijk moet maken, en de basis
vormt voor de andere twee elementen. Met de front-office stelt men informatie zo toegankelijk
mogelijk open voor de burger, om op termijn tot een wederzijdse communicatie op
elektronische wijze te komen tussen burger en overheid. Dit kan allerhande vormen innemen,
zoals portaalsites en websites. Back-office verwijst naar de software die wordt gebruikt voor
de interne werking van de administratie. Binnen Copernicus wordt gestreefd naar het opzetten
van een geïntegreerd programma, dat zowel technologie als werkwijze binnen de federale
overheid wijzigt. Het e-government wordt via BPR ingepast binnen de nieuwe organisatie.428
424 VAN DEN BOSSCHE, L., De overheidscontext in een veranderende maatschappij, Brussel, 30 september 1999, 1-9. (Intern document) 425 X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 8-44. (Intern document) 426 STEMBERGER, M. I. en JAKLIC, J., ‘Towards E-government by business process change – A methodology for public sector’, International Journal of Information Management, 2007, 225-226. 427 ASGARKHANI, M., ‘Digital government and its effectiveness in public management reform’, Public Management Review, 2005, 472-473. 428 SNIJKERS, K., ‘Copernicus en ICT: Het e-governmentbeleid van de federale overheid’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 373-375.
91
429 Belangrijk bij het uitbouwen van deze nieuwe omgeving, is het nieuw organogram met een
horizontale FOD ICT, die een gemeenschappelijke ondersteuning biedt aan de stafdiensten
ICT.
Het introduceren van e-government binnen de federale overheid nam een slechte start. Op 4
februari 2000 werd Erik Verhulst aangesteld als de IT-manager die het informaticaplan voor
de volledige federale overheid moest uittekenen. Na nog geen jaar verliet Verhulst deze
functie en er werd hierna geen nieuwe IT-manager meer aangesteld. Na de ontplooiing van
de matrixstructuur, werd deze functie overgenomen door de voorzitter van de horizontale
FOD Informatie- en Communicatietechnologie (Fedict). Maar opnieuw stapt de voorzitter, nl.
Frank Robben, enkele maanden na zijn benoeming op. In 2002 werd dan een nieuwe
voorzitter, Jan Deprest , aangesteld, die wel zijn mandaat volbracht.
E-governemnt in het kader van Copernicus bevat allerhande initiatieven. Bij de back-office
initatieven vinden we als belangrijkste de introductie van een federaal netwerk (Fedman en
Fedman II) en middleware430, authentieke identificatiesleutels voor de burger (Rijksregister) en
ondernemingen (Kruispuntbank voor Ondernemingen), de digitale identiteitskaart (e-ID) en de
kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). Front-office is er de nieuwe portaalsite
(www.Belgium.be), de elektronische belastingsaangifte (Tax-on-web) en de electronische
aanvraag van een nummerplaat.431 432
Binnen de FOD Justitie kwam men ook in aanraking met deze golf aan ICT-vernieuwingen,
hoewel het niet steeds duidelijk was of alles aan de Copernicushervorming te danken is. Het
huidige e-government is zowel gericht op de interne werking, als op de dienstverlening. Zo is
het e-platform voor de gezamenlijke samenwerking vandaag realiteit 433 en is er vanuit de
regering het initiatief gekomen om de applicaties voor personeelsbeheer te uniformiseren via
het programma Peoplesoft. Voorheen had elke dienst zijn eigen applicatie en waren de
personeelsgegevens gefragmenteerd, maar men stapt vandaag over naar Peoplesoft dat
429 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 18-19. (Brochure) 430 Middleware is software die verschillende softwareapplicaties of componenten met elkaar verbind. 431 SNIJKERS, K., l.c., 375-390. 432 AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de Federale Overheid, Brussel, s.d., 18-19. (Brochure) 433 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010.
92
“internetbased” is. Met diverse voordelen: “goed voor decentralisering en responsabilisering.
Via dit systeem kan men op centraal niveau en decentraal niveau gegevens invoeren.“434
Jan Lathouwers vult deze projecten verder aan met “e-goverment zijn heel veel dingen
gerealiseerd zoals het federale portaal en nu ook fedweb, enz.. Dat zijn toch allemaal belangrijke
projecten waarbij veel stappen vooruit gezet zijn. Wat we ook proberen op niveau van BBL is
elektronische facturatie voor de grote leveranciers zoals Belgacom, Electrabel, enz. … met
FEDCOM te werken, dat biedt veel meer mogelijkheden om elektronisch te werken. We proberen
ook de E-ID te gebruiken voor goedkeuringen te geven in de processen … Work order
management via internet laten gebeuren”435
Een belangrijk voordeel, dat werd aangegeven in het interview met Jan Bogaert, is dat e-
government de kans voorziet om meer contact te hebben met andere FOD’s: “De P&O
directeurs komen maandelijks samen met een gestructureerde agenda rond verbeter en nieuwe
dingen. De samenwerking is stukken vlotter geworden. Er is meer uitwisseling van best practices en
samenwerkingsmodellen.”436De FOD Justitie heeft als het ware de overstap naar de 21ste eeuw
gemaakt.
434 Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010. 435 Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010. 436 Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
93
3.6 Besluit
Als kader voor het schetsen van de Copernicushervorming werd er eerst aandacht besteed
aan de voorgeschiedenis van administratieve hervormingen. Opvallend hierbij is dat diverse
thema’s steeds opnieuw aangesneden worden. Een eerste hiervan is de relatie politiek-
administratie, die reeds in het begin van de onafhankelijkheid een pijnpunt vormde en bleef
tot de Copernicushervorming. Parallel hiermee loopt de intentie van het objectiveren van de
selectie en werving, en het meer richten op competenties, afkomstig van Ducpétiaux en
Greyson. Ook het remuneratiebeleid werd al vaker in vraag gesteld, samen met meer
vorming, interne mobiliteit voor hogere ambtenaren en het openstellen van functies voor
externen.
Het statuut Camu was binnen de administratieve hervormingen de belangrijkste en meest
ingrijpende wijziging in de loopbaan van de ambtenaar voor Copernicus. Veel aspecten, die
nog teruggaan tot het interbellum, waren nog steeds van kracht in 1999. Hierna bleven de
hervormingsinitiatieven eerder beperkt. Gedurende de jaren ’70 was er een exponentiële
groei van het ambtanerenkorps, om de werkloosheid in te dijken. Daar waar verschillende
Angelsaksische landen in de jaren ’80 de nadruk legden op effectiviteit, efficiëntie en
zuinigheid, geïnspireerd door het NPM denken, had België een zware en inflexibele
administratie en ging de politieke aandacht naar de staatshervorming. Het denken omtrent
administratieve hervorming bleef echter niet stilstaan, en staatssecretaris Lutgen introduceerde
het idee ‘de burger centraal in de administratie’, samen met andere initiatieven, waarbij ook
aandacht werd geschonken aan informatisering. Toch worden deze niet gerealiseerd, gezien
de politieke aandacht voor de administratie te beperkt was.
Gedurende de jaren ’90 waren er enkele laatste initiatieven waaronder de ‘Radioscopie’ en
het burgerhandvest. Beide maatregelen waren belangrijk bij het vrijmaken van de weg voor
de Copernicushervorming.
De motor voor de Copernicushervorming was de breuk in het vertrouwen tussen burger en
administratie, mede bloot gelegd door Zwarte zondag. Samen met het aan de macht geraken
van een Paarsgroene regering, zorgde dit voor een hervormingsklimaat. Het
Copernicusakkoord zelf was – zoals alle federale initiatieven – een compromis tussen de
verschillende regeringspartijen. Aan de grondslag van de Copernicushervorming lagen de
Bouillonnota en het Copernicusplan. Opvallend is dat in het plan diverse tips woerden
aangehaald waarmee men moest rekening houden bij de opstart en haalbaarheid van de
hervorming, maar haast alle aanbevelingen werden in de wind geslagen.
94
Het al dan niet slagen van de Copernicushervorming is een gemengd verhaal. Als eerste is er
de nieuwe structuur, met de overgang naar een matrixstructuur die geslaagd is, maar ook
deze nieuwe organisatievorm blijft niet vrij van nadelen. Daarnaast is er de afschaffing van
de kabinetten. Dit aspect werd niet meer dan een naamsverandering en is gefaald. Toch is het
belangrijk om zich af te vragen of het afschaffen van de kabinetten wel wenselijk is, gezien
de vele functies die ze opneemt?
Ten tweede is er de nieuwe managementcultuur. Belangrijk hierbij was de introductie van het
mandatensysteem, dat vandaag gerealiseerd is. Het implementatieproces liep echter niet
zonder problemen - arrest Jadot, Dewaide – waardoor de initiële selectie en de
wervingprocedure werden gewijzigd. Een tweede probleem is het falen in het aantrekken van
externen voor deze mandaatfuncties. Binnen de FOD Justitie is er ook een wijziging in de
budgetcontrolecyclus. Belangrijk hierbij is dat veel van de initiatieven, zoals de interne audit,
FEDCOM,… pas vandaag op gang komen. De vraag hierbij is dan of dit nog binnen
Copernicus valt, of mede door wijzigingen in de afgelopen tien jaar zich opdringt? Uniek aan
de FOD Justitie is echter de keuze voor een eigen systeem, gebaseerd op het
managementplan, het besturingsmodel, het projectmanagement en ontwikkelcirkels. Dit denken
wordt geleidelijk aan geïntroduceerd
De derde pijler van Copernicus was het nieuwe personeelsmanagement. Deze pijler is – op
enkele aspecten na – geslaagd. Binnen de FOD Justitie is er vandaag een vlotte
samenwerking met het selectie- en wervingsorgaan Selor, wordt er gewerkt met
functieprofielen, is het competentiedenken geïntroduceerd, zijn de ontwikkelcirkels in opstart of
reeds aanwezig,… Wat opvalt bij deze pijler is het te weinig rekening houden met de
praktische kant. Zo is Selor vandaag overbelast en hetzelfde zien we bij OFO, die instaat
voor de gecertificeerde opleidingen.
De vierde en laatste pijler betreft deze van de nieuwe werkwijze. Binnen de FOD Justitie zijn
er twee BPR-projecten geïntroduceerd. Binnen deze masterproef is er nader gekeken naar de
BPR Justitiehuizen, die een succes bleek. Toch werd als belangrijkste valkuil bij het gebruik van
BPR aangegeven dat men niet te diep in detail mag gaan. De introductie van e-government is
met Copernicus ook in een stroomversnelling geraakt, en ook hier kan men de vraag stellen of
bepaalde van de huidige initiatieven nog ten gevolgen zijn van Copernicus, of doordat een
moderne organisatie vandaag niet anders kan dan continu zijn ICT te updaten?
95
4 Kritisch besluit
Tot op vandaag blijft de werking van de ambtenarij een pijnpunt voor de overheid. Een groot
deel van het belastingsgeld gaat naar het financieren van deze organisatie, maar wat krijgt
de burger hiervoor terug? Hier verandering in brengen en de aandacht op de ‘burger als
klant’ leggen, vormde de uitdaging van Copernicus. Door een kluwen van organisatorische
wijzigingen, gestoeld op vier pijlers, zou de administratie tot een performante dienst worden
omgetoverd, wat een ‘modelstaat’ behoort.
In deze masterproef werd er gezocht naar de invloed van deze Copernicushervorming – als
veruiterlijking van het NPM - op de FOD Justitie. Dit kan echter niet zonder stil te staan bij de
overheid en bij de achtergrond – het NPM en slagveld aan voorgaande administratieve
hervormingen - van Copernicus.
In het eerste hoofdstuk werd de overheid, waar de FOD Justitie een deel van vormt, nader
bekeken. Hierbij moeten er twee belangrijke vragen worden gesteld. Als eerste: welk soort
systeem is de overheid? Binnen deze masterproef werd de keuze gemaakt om de overheid als
open systeem te aanzien, waardoor allerhande externe factoren hun invloed hebben op de
organisatie. Doordat deze uitwendige factoren dynamisch zijn, moet de overheid zich continu
hervormen en aanpassen. Na elke hervorming is er nood aan een nieuwe reorganisatie om
aan de noden van de burger tegemoet te komen. Deze situatie maakt het geen sinecure om
een hervorming te evalueren. Het is moeilijk om te stellen of het de hervorming is die gefaald
heeft, of als het de verwachtingen zijn die gewijzigd zijn.
Een tweede vraag is of de overheid fundamenteel verschilt van de private sector? Om hier
een antwoord op te bieden worden diverse interne factoren, die in de literatuur als
verschilpunten worden aanzien, aangebracht, zoals de omgeving, de doelstellingen, de
organisatiestructuur,… In het kader van NPM is er vandaag een belangrijk parallel tussen de
private en publieke sector. Beiden zijn, zij het nu onder de druk van budgettaire besparingen
of uit economische competitieve redenen, gericht op efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid.
Binnen dit denken past de stelling van Thatcher “there is no such thing as society”. Toch moet
hierbij de kanttekening worden gemaakt dat de overheid een afweging moet maken tussen de
drie E’s en Rechtsmatigheid, Rechtszekerheid en Rechtsgelijkheid. In het licht van de
Copernicushervorming worden er diverse managementtechnieken – BSC, performance
management, BPR,… - overgenomen vanuit de private sector, waardoor gesteld kan worden
96
dat de grens publiek-privaat op vlak van managementmethodes binnen de federale overheid
vervaagt.
Om dit hoofdstuk af te sluiten, worden de interne factoren die een rol spelen voor
verandering, en dus ook in rekening moeten worden gebracht bij Copernicus, aangebracht.
Hierbij kunnen diverse elementen reeds worden blootgelegd, die tot weerstand kunnen leiden
bij het implementeren van de hervorming, zoals de oppositionele cultuur binnen de federale
administratie, een voorgeschiedenis aan mislukte hervormingen, de beperkte betrokkenheid
van de ambtenarij bij de top-down hervorming, het inzetten van consultancybureaus, enz. Het
blijft natuurlijk de vraag of de hervormers met deze hinderpalen rekening zullen houden?
Het tweede hoofdstuk richt zich op het besturen van de overheidsadministratie. Klassiek werd
deze organisatie aanzien als een inflexibele en hiërarchische bureaucratie. Dit beeld werd
regelmatig gebruikt als aanleiding voor diverse administratieve hervormingen. De
Copernicushervorming zal hier een einde aan maken door de introductie van de
matrixstructuur. Daarnaast wordt het publiek en het nieuw publiek management besproken.
Het NPM omschrijven is geen sinecure, gezien ze een neerslag vormt van de praktijk. Toch
hebben een aantal grote denkers, waaronder Hood en Osborne & Gaebler, een aantal
terugkerende kenmerken neergeschreven. Het gevolg hieruit is dat het NPM een erg brede en
theoretisch vage stroming is en veel bezuinigingshervormingen onder dit etiket vallen.
Als voorbeeld van de gevolgen van het NPM wordt het Verenigd Koninkrijk toegelicht. De
regeringen Thatcher, Major en Blair zorgden voor de introductie van private
managementtechnieken – o.a. performance management, audits,…- en privatisering.
Geleidelijk komt er een evolutie in de initiatieven en komt er aandacht voor kwaliteit, de
dienstverlening naar de klant toe,… Onder de New Labour regering komt er een klemtoon op
‘outcomes’ en wordt het performance management, samen met het gebruik van audits, verder
uitgebouwd.
Er is ook aandacht voor de gevaren die schuilen in het opnemen van NPM in het beleid.
Specifiek voor Copernicus is er o.a. het symbolisch wijzigen van de structuren, met als gevaar
dat enkel dit gewijzigd wordt. Bij Copernicus vormde de introductie van de matrixstructuur een
zwaartepunt, maar er is meer dan enkel deze pijler bereikt. Daarnaast is er het inzetten van
management consultants, die wel hun meerwaarde hebben maar in de praktijk zelden ten
volle benut worden. Ook bij de Copernicushervorming werden er consultancybureaus ingezet
voor het uittekenen van het Copernicusplan, wat bij sommige ambtenaren de indruk gaf dat er
niet voldoende kennis aanwezig was binnen de ambtenarij.
97
Als laatste in het tweede hoofdstuk wordt het NPM vandaag besproken. Net zoals er een
trend was binnen het VK in de initiatieven rond NPM evolueert de theoretische kern van de
stroming. Dit was nodig gezien de beweging geen onverdeeld succesverhaal was, en de
onderliggende ideeën vaag waren en verwarring met zich meebrachten. Bepaalde auteurs
spreken vandaag van een post-NPM tijdperk met meer PPS, centralisatie… Het
gedachtegoed waarop de Copernicushervorming verderbouwt, loopt echter parallel met de
oorspronkelijke ideeën van het NPM.
Het derde hoofdstuk start met een overzicht van de administratieve hervormingen op federaal
niveau. Belangrijk hierbij is dat bepaalde ideeën steeds terugkeren doorheen de tijd, en ook
mede de inhoud van Copernicus beïnvloedden. Zo is er de relatie politiek-administratie, die
reeds in 1848 in vraag werd gesteld, het objectiveren van de selectie en werving bij
Ducpétiaux, het centraal stellen van de burger bij de dienstverlening bij Lutgen,… De vraag
die zich hierbij stelt is of de inhoud van Copernicus voortvloeit uit de voorgeschiedenis, of
gebaseerd is op het NPM. Een mogelijk antwoord hierop kan liggen in het feit dat NPM een
neerslag is van de praktijk en de inhoud ervan erg vaag is. De initiatieven binnen het NPM,
zijn net zoals de Copernicushervorming, gedreven vanuit een noodzaak voor een efficiëntere,
effectieve en zuinigere overheid.
Hierna wordt het agendavormingsproces geschetst, wat een opvallende parallel vertoont met
de introductie van het statuut Camu. Het feit dat beide hervormingen gebruik maakten van
een beleidsvenster, zou de verklaring kunnen vormen waarom zowel de Copernicushervorming
als het statuut Camu – zij het deels – realiteit werden, terwijl veel voorgangers met eenzelfde
gedachtegoed nooit het daglicht zagen.
De context waarbinnen Copernicus geboren werd, zorgde zowel voor stuwende als
weerhoudende factoren. Zo is er binnen de internationale context in de jaren ‘80 een
moderniseringstendens gericht op besparingen. Nationaal is er de staatschuld en de noodzaak
om de normen van Maastricht te behalen. Ook historisch zijn er heel wat administratieve
hervormingen geweest, die de weg vrijmaakten voor Copernicus. De achterliggende ideeën
van de Copernicushervorming waren ook niet meer nieuw, vermits deze een aansluiting
vormden met het reeds verspreide NPM-denken eind de jaren ’90 en de literatuur van de
OESO. Op politiek vlak was er, door het aantreden van de Paarse regering, een algemene
tendens voor innovatie in het land. Toch was er politiek ook een rem, nl. de coalitiepartner PS,
die weinig aandacht had voor administratieve hervorming, in tegenstelling tot de andere
regeringspartners.
98
Binnen de administratie zijn er meer weerhoudende factoren. Zo vormen de voorgaande
administratieve hervormingen ook een slagveld, wat het vertrouwen van de ambtenaar in een
nieuw ‘wondermiddel’ ondermijnt. Ook de organisatiecultuur van de federale administratie
werd bij het startschot van Copernicus als oppositioneel en vermijdend omschreven, wat de
implementatie er niet gemakkelijker op maakt. Specifiek voor de FOD Justitie is er nog de
magistratuur. Deze stond echter – op enkele punten na - positief ten opzichte van Copernicus,
gezien de beloofde verbetering in dienstverlening bij de FOD enkel maar ten voordele van
hun – als ‘klant’ – kan worden voorzien. De magistratuur was ook al meer vertrouwd met
enkele HRM wijzigingen die werden geïntroduceerd.
De Bouillonnota van minister Van den Bossche vormt de eerste uitwerking van de aspiraties uit
het regeerakkoord om tot een performante administratie te komen. Deze is echter een vage
onderbouw, en voor meer duidelijke krachtlijnen was het afwachten op het verslag van de
twee werkgroepen, nl. de Copernicusnota. Dit document werd, zonder inbreng van de
ambtenarij, uitgewerkt door de sleutelministers, kabinetsleden en consultants. Het bevat
centrale aanbevelingen m.b.t. het personeelsbeleid en het overheidsmanagement en structuur.
In de Copernicusnota worden ook diverse tips opgenomen voor veranderingsmanagement, die
in de praktijk genegeerd werden. Zo is er de aanbeveling dat alle partijen de nood aan
verandering moeten inzien. Dit botst met de realiteit waarin de PS tijdens het
implementatieproces wegvalt, de vakbonden hun veto stellen en binnen de ambtenarij het
vertrouwen daalt en de onzekerheid oploopt. Men verkoos ook om de ambtenarij te
“onthoofden”, in plaats van de steun van de administratieve top in het hervormingsproces te
krijgen. Van de acht waarschuwingen die vermeld werden, is er geen enkele volledig
opgevolgd.
Het belangrijkste deel van het derde hoofdstuk vormt de inhoud van Copernicus, samen met
haar implementatieproces, en de huidige situatie en ervaringen binnen de FOD Justitie. Een
eerste is de introductie van een matrixstructuur. Het is opvallend dat Van den Bossche voor
deze structuur kiest, ondanks de negatieve ervaringen binnen BBB op Vlaams niveau. Daar
waren o.a. de topambtenaren van horizontale en verticale departementen verwikkeld in een
onderlinge machtstrijd. Uit de interviews blijkt dat er vandaag reeds een concurrentie tussen
verschillende diensten onderling, en dat verantwoordelijken hun core business moeten
verdedigen. Los van de meerwaarde die de nieuwe structuur met zich meebrengt, is het dus
nodig om haar keerzijde niet uit het oog te verliezen.
99
Als tweede is er de afschaffing van de ministeriële kabinetten. Het niet realiseren van dit
voornemen, vormde een frustratie van velen, maar het blijft de vraag of het afschaffen van de
kabinetten wel wenselijk is. Los van de beleidsfuncties, die door het invoeren van de beleidscel
de verantwoordelijkheid zouden worden van de administratie, vervult het kabinet nog een
waaier aan politieke functies die – binnen de voorstellen van Copernicus - niet worden
opgevangen. Buiten Minister Van den Bossche en Verhofstadt waren de ministers niet
enthousiast om over te stappen in het nieuwe systeem. Vandaag is dan ook niet meer dan een
naamswijziging – kabinet naar beleidscel – gerealiseerd. De samenwerking tussen beleidscel
en administratie blijkt ook af te hangen van persoonlijke contacten, de minister en een periode
van gewenning na een regeringswissel.
Ten derde is er de invoer van het mandaatsysteem. Daar waar de magistratuur hier reeds
mee werkte, waren er al verschillende pogingen geweest om dit ook te introduceren binnen de
administratie. Tegen de implementatie van het systeem kwam er weerstand en doken
problemen op omtrent de selectieprocedure. Daarnaast schoot dit initiatief ook één van haar
doelen voorbij, nl. het aantrekken van externe managers binnen de federale overheid. In de
praktijk heeft het mandaatsysteem haar voordelen bewezen, maar ook enkele nadelen
kwamen aan de oppervlakte. Zo wordt het evaluatiesysteem door sommigen als te ‘soft’
ervaren, heeft elke manager zijn opvattingen en prioriteiten en blijven verschillende mandaten
vacant.
Als vierde was er de belofte voor meer autonomie en flexibiliteit dankzij de
budgetcontrolecyclus. Veel van de initiatieven komen pas vandaag – 10 jaar later - pas op
gang. Men is ondertussen gestart met het effectief implementeren van FEDCOM, maar op de
interne audit, een behoorlijke interne controle,… is het tot op vandaag nog steeds wachten.
Opmerkelijk is dat de FOD Justitie haar eigen constructie heeft opgesteld van
managementplan – projectmethodologie – besturingsmodel – ontwikkelscirkels. Dit systeem is
vandaag deels geïmplementeerd in bepaalde diensten, maar is in andere nog aan het
opstarten. De vraag blijft of deze zelfgemaakte constructie van de FOD ook haar
meerwaarde in de toekomst zal bewijzen.
Ten vijfde werd het personeelsbeleid hertekend. De objectivering van de selectie en werving
was al langer een pijnpunt binnen de administratieve hervorming en werd opgelost door de
geboorte van Selor. In de praktijk blijkt het selectieorgaan vandaag goed te functioneren,
maar is het zwaar overbelast. Eenzelfde verhaal zien we bij OFO en de gecertificeerde
opleidingen. Deze opleidingen bleken een aanvaardbaar compromis in plaats van de
competentiemetingen, maar het succes maakte de praktische kant onhaalbaar voor OFO. De
100
introductie van HRM en competentiemanagement is waarschijnlijk één van de grote successen
van Copernicus. Leidinggevenden stellen zich steeds meer de vragen omtrent wie?, wat
verwachten we?,… bij het aanstellen van nieuwe ambtenaren, maar ook naar de ontwikkeling
en groei van de hun medewerkers. De ontwikkelcirkels vormen hierop het sluitstuk.
Als laatste is er de nieuwe werkwijze met de introductie van BPR die een succes blijkt binnen
de FOD Justitie. De invoering van e-government neemt echter heel wat meer tijd in beslag. Er
is vandaag wel al een federaal portaal, een E-id, tax-on-web, … maar de groei naar een
‘selfservice government’ is nog niet voltrokken. Op vlak van back-office is men nog volop aan
het ontwikkelen, zoals de overstap naar Peoplesoft, FEDCOM,…
Globaal gezien was de Copernicushervorming geen volledig succes, maar ze slaagde in een
aantal elementen waar haar voorgangers faalden. Los van de individuele initiatieven werd
het procesdenken geïntroduceerd, HRM ingevoerd,… Samengevat is de administratie in een
nieuw tijdperk gebracht.
Toch zijn er heel wat aanbevelingen in de wind geslaan, waardoor de hervorming – zij het
deels - van weerstand kon gespaard blijven. De Copernicushervorming mag ook geen doel op
zich zijn. De hervorming mag niet stoppen bij het uitvoeren van het Copernicusplan alleen,
want hierdoor komt men opnieuw tot een statische overheid. Het zich verder ontwikkelen moet
een continu proces zijn.
De belangrijkste vraag bij Copernicus is of de implementatie van deze diverse factoren ook
een verbetering van de dienstverlening met zich meebrengt voor de klant, zoals beloofd werd,
of is het niet meer dan intern wat met tools en structuren goochelen? Verder onderzoek is dan
ook essentieel om hier een antwoord op te vormen, maar ook om de huidige initiatieven aan te
passen aan de wijzigende externe omgeving om de administratie up-to-date te houden.
Er bestaat, tot op vandaag, geen zaligmakend organisatiemodel voor de administratie. Het
blijft een evenwichtsoefening tussen visies op de overheid, politieke meningen en de belangen
van allerhande stakeholders.
101
5 Bibliografie
Bijdragen uit verzamelwerken
AKKERMAN, A. en DE VRIES, M.S., ‘Problemen op de agenda’, in Overheidsbeleid: een inleiding
in de beleidswetenschap, HOOGERWERF, A. en HERWEIJER, M., (red.), Alphen aan den Rijn,
Kluwer, 2008, 63-82.
BAUMAN, Z., ‘Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven’, in De schaduwzijde van
de vloeibare moderniteit, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, 9-22.
CAMBRE, B. en WAEGE, H., ‘Kwalitatief onderzoek en dataverzameling door open interviews’,
in Een samenleving onderzocht : methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, BILLET, J.J. en
WAEGE, H., (red.), Antwerpen, De Boeck, 2009, 315-342.
CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., ‘Introduction – Theoretical Approach an research questions’,
in Trancending New Public Management, CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., (red.), Hampshire,
Ashgate, 2007, 2-16.
CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., ‘New Public Management and the Ghost of Max Weber:
Exorcized or Still Haunting’, in Trancending New Public Management, CHRISTENSEN, T., en
LAEGREID, P., (red.), Hampshire, Ashgate, 2007, 221-243.
CHRISTENSEN, T., PIE, A. en LAEGREID, P., ‘Still Fragmented Government or Reassertion of the
Centre?’, in Trancending New Public Management, CHRISTENSEN, T., en LAEGREID, P., (red.),
Hampshire, Ashgate, 2007, 17-42.
CONINGS, V. en STERCK, M.,. ‘De financiële hervorming als hefboom voor resultaatgericht
management’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de
federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 225-
258.
DEPRE, R. en PARYS, M., ‘De virtuele matrix als nieuw organisatieconcept’, in De
Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid,
HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 125-152.
DINGWALL, R. en STRANGLEMAN, T., ‘Organizational cultures of Public Administration’, in The
Oxford Handbook of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford,
Oxford University Press, 2005, 648-490.
102
HONDEGHEM, A., DEPRE, R., PARYS, M. en PELGRIMS, C., ‘Copernicus, een geslaagd
veranderingsproject?’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in
de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,
397-439.
HONDEGHEM, A., PARYS, M. en DECAT, A., ‘Directe en indirecte participatie in de
Copernicushervorming’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in
de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,
325-348.
HOOD, C., ‘Public Management The word, the movement, the science’, in The Oxford Handbook
of Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University
Press, 2005, 7-26.
KAYAERT, M., ‘Politiek en bestuur: paradox of antagonisme?’, in Naar een beter bestuur. Liber
amicorum prof B. Van Hooland, MAESSCHALCK, J., BISCOP, S. en VAN VYNCKT, V.,(red.)
Gent, Academia Press, 2002, 71-91.
LINDEMANS, I., ‘Krachtlijnen in onze maatschappelijke evolutie’, in Coördinatie van het
overheidsbeleid in een evoluerende maatschappij, DEPRE, R., MAS, B. en VAN HASSEL, H., (red.),
Brussel, Weissenbruck, 1966, 15-37.
LYNN, L., ‘Public Management. A concise history of the field’, in The Oxford Handbook of Public
Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press,
2005, 27-50.
MAERSSCHALK, J. en RINGELING, A., ‘What goes up, must come down? The career of ‘safety
and security’ as a police issue’, in The governance of security in the Netherlands and Belgium,
DE KIMPE, S., PONSAERS, P. en RINGELING, A. (red.), Den Haag, Boom Juridische uitgevers,
2008, 315-331.
MARTIN, D. S., ‘Management Consultancy’, in The Oxford Handbook of Public Administration,
FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press, 2005, 671-694.
MATHIASEN, D., ‘International Public Management’, in The Oxford Handbook of Public
Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press,
2005, 643-670.
MCLAUGHLIN, E., ‘Administrative Criminology’, in The Sage Dictionary of Criminology,
MCLAUGHLIN, E. en MUNCIE, J., (red.), London, SAGE Publications, 2001, 6-7.
103
MEIER, K. en HILL, H., ‘Bureaucracy in the twenty-fist Century’, in The Oxford Handbook of
Public Administration, FERLIE, E., LYNN, L. en POLLIT, C., (red.), Oxford, Oxford University Press,
2005, 51-71.
PELGRIMS, C., ‘Op zoek naar topmanagers voor de federale administratie’, in De
Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid,
HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,179-221.
SCHEEPERS, S. en PARYS, M., ‘Van personeelsmanagement naar modern HRM en
competentiemanagement’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement
in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005,
261-292.
SNIJKERS, K., ‘Copernicus en ICT: Het e-governmentbeleid van de federale overheid’, in De
Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid,
HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 373-393.
THIJS, N., ‘De Copernicushervorming in een internationale context?’, in De Copernicushervorming
in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R.
(red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 35-62.
THIJS, N., ‘Geschiedenis van de administratieve hervormingen in België’, in De
Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid,
HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 3-34.
THIJS, N., ‘Het verhaal van de Copernicushervorming. Chronologie van de politieke en
bestuurlijke feiten’, in De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de
federale overheid, HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 67-
109.
THIJS, N., 'Een andere manier van werken door Business Process Re-engineering’, in De
Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid,
HONDEGHEM, A. en DEPRE, R. (red.), Brugge, Vanden Broele, 2005, 351-372.
104
Boeken
BOVENS, M.A.P., ’T HART, P. en VAN TWIST, M.J.W., Openbaar Bestuur. Een verhelderende visie
op beleid, organisatie en politiek, Antwerpen, Kluwer, 2007, 398p.
CONSIDINE, M., Making public policy, Cambridge, Polity, 2005, 262p.
DE WACHTER, L. en VAN SOOM, C., Academisch schrijven. Een praktische gids, Leuven, Acco,
2008, 109p.
DEWACHTER, W., De mythe van de parlementaire democratie: een Belgische analyse, Leuven,
Acco, 2001, 475 p.
HINDRIKS, J., Copernicus voorbij: van verwarring naar consensus, Brussel, Uitgeverij ASP, 2008,
162p.
HONDEGHEM, A., De loopbaan van de ambtenaar. Tussen droom en werkelijkheid, Leuven,
Symons, 1990, 498p.
KUHN, T., The Copernican Revolution. Planetary Astronomy in the Development of Western
thought, USA, Harvard University Press, 1985, 320p.
LEMSTRA, W., VERSTEDEN, C. J. N. en KUIJKEN, W. J., Handboek Overheidsmanagement,
Alphen aan den Rijn, Samson Tjeenk Willink., 1996, 346p.
MOLITOR, A., L’administration de la Belgique, Moeskroen, Vanbraekel, 1974, 446p.
NOORDEGRAAF, M., Management in het Publieke domein, Bussum, Coutinho, 2004, 407p.
OSBORN, D. en GAEBLER, T., Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is
transforming the public, New York, A Plume Book, 405p.
PELGRIMS, C., Beter Bestuurlijk Beleid en de Copernicushervorming, Brugge, Vanden Broele,
2008, 455p.
REIJNDERS, E., Basisboek interne communicatie : aanpak en achtergronden, Assen, Van Gorcum,
2006, 394p.
SANCHEZ, R. en HEENE, R., The new strategic management, New York, John Wiley & Sons,
2004, 309p.
105
STROJKOVIC, S., KALINICH, D. en KLOFAS, J., The nature of Criminal Justice Organizations,
Belmont, West/Wadsworth Publishing Company, 1997, 446p.
VAN DE WALLE, S., Perceptions of Administrative Performance : The Key to Trust in Government.
Leuven, Public Management Institute, 2004, 370p.
VAN HOOLAND., B., Nieuw publiek management. Van bestuurskunde tot Copernicus, Gent,
Academia Press, 2003, 402p.
VERSCHUREN P. en DOOREWAARD, H., Het ontwerpen van een onderzoek, Utrecht, Lemma,
2005, 219p.
X., Morfologie van het staatsbestuur, Brussel, Staatssecretariaat voor hervorming der
instellingen, 1977, 860p.
X., Wegwijs in de federale administratie. Deel 1. De federale ministeries, Brussel, Federale
Voorlichtingsdienst, 1995, 539p.
Tijdschriften
ANDRIESSEN, M., PELGRIMS, C. en STEEN, T., ‘Aandachtspunten in het veranderingsproces.
Methodologie om de roep om verandering te beantwoorden’, Vlaams tijdschrift voor
Overheidsmanagement, 2008, 21-28.
ASGARKHANI, M., ‘Digital government and its effectiveness in public management reform’,
Public Management Review, 2005, 465-487.
BEKE, W., ‘Tussen Van Acker en Verhofstadt’, Het Hoofdstuk, 2000, 36-54.
BOYNE, G., ‘Public and private management: what’s the difference?’, Journal of Management
Studies, 2002, 97-122.
BRANS, M., DE VISSCHER, C. en VANCOPPENOLLE, D., ‘Administrative Reform in Belgium:
Maintenance or Modernisation?’, West European Politics, 2006, 979-998.
BRUNNER, S., ‘Understanding policy change: multiple streams and emissions trading in
Germany’, Global Environmental Change, 2008, 501-507.
CATLAW, T. en CHAPMAN, J., ‘Comment on Stephen Page’s “What’s New about the New
Public Management?” ‘, Public Administration Review, 2007, 341-342.
106
CHANDLER, J., ‘Public Administration and Private Management. Is there a difference?’, Public
Administration, 1991, 385-392.
COPE, S., LEISHMAN, F. en STARIE, P., ‘Globalization, new public management and te enabling
State’, International Journal of Public Sector Management, 1997, 444-460.
CUTLER, T. en WAINE, B., ‘Managerialism Reformed? New Labour and Public Sector
Management’, Social Policy & Administration, 2000, 318-332.
DATZ, G. en TECH, V., ‘State of Change: Global Turmoil and Government Reinvention’, Public
Administration Review,2009, 660-667.
DUNLEAVY, P. en HOOD, C., ‘From Old Public Administration to New Public Management’,
Public Money & Management, 1994, 9-16.
DUNN, W. en MILLER, D., ‘A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian
State : Advancing a Critical Theory of Administrative Reform’, Public Organization Review,
2007, 345-358.
FRY, G., ‘The Development of the Thatcher government’s ‘Grand Strategy’ for the civil service:
a public policy perspective’, Public Administration, 1984, 322-335.
FRY, G., ‘The Tatcher government, the financial management initiative and the ‘New Civil
Service’’, Public Administration, 1988, 1-20.
GOODSELL, C., ‘Reinvent Government or Rediscover it’, Public Administration Review, 1993,
85-87.
GROOT, T. en BUDDING, T., ‘New public management’s current issues and future prospects’,
Financial accounting & Management, 2008, 1-13.
HAMELINCK, L., ‘Copernicushervorming van de federale administratie’, Het hoofdstuk, 2003,
19-30.
HAQUE, S., ‘Revisiting the New Public Management’, Public Administration Review, 2007, 179-
182.
HOOD, C., ‘A Public Management for all seasons?’, Public Administration, 1991, 3-19.
HOOD, C., ‘The “New Public Management” in the 1980s: variations on a theme’, Accounting
Organizations and Society, 1995, 93-109.
107
JANSEN, P., ‘New Public Management: perspectives on performance and the use of
performance information’, Financial Accountability & Management, 2008, 169-191.
JUN, J., ‘The Limits of Post-New Public Management and Beyond’, Public Administration Review,
2009, 161-165.
KABOOLIAN, L., ‘The New Public Management: Challenging the Boundaries of the
Management vs. Administration Debate’, Public Administration Review, 1998, 189-193.
KEREN, M. en LEVHARI, D., ‘The optimum span of control in a pure hierarchy’, Management
science, 1979, 1162-1172.
KIRKPATRICK, I., ‘The worst of Both Worlds? Public Services without Markets or Bureaucracy’,
Public Money & Management, 1999, 7-14.
KUMAR, V., SMART, P.A., MADDERN, H. en MAULL, R.S., ‘Alternative perspectives on service
quality and customer satisfaction: the role of BPM’, International Journal of Service Industry
Management, 2008, 176-187.
LAPSLEY, I., ‘New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit’, ABACUS,
2009, 1-21.
LAPSLEY, I., ‘The NPM agenda back to the future’, Financial Accountability & Management,
2008, 77-99.
LEICHT, K., WALTER, T., SAINSAULIEU, I. en DAVIES, S., ‘New Public Management and New
professionalism across Nations and Contexts’, Current Sociology, 2009, 581-605.
LOBER, D.J., ‘Explaining the formation of business-environmentalist collaborations:
Collaborative windows and the Paper Task Force’, Policy Sciences, 1997, 1-24.
MARTIN, S., ‘Implementing ‘Best Value’: Local public services in transition’, Public Administration,
2000, 209-227.
MATTHEWS, R., ‘Beyond ‘so what’ criminology’, Theoretical Criminology, 2009, 341-362.
MOYNIHAN, D., ‘Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform’,
Public Administration Review, 2006, 77-89..
MOYNIHAN, D., ‘The new architecture of state government administration: key questions and
preliminary answers’, Public Administration Quarterly, 2009, 164-196.
108
MULLARD, M., ‘Does politics make a difference? Tatcher, Blair and the politics of public
expenditure’, Public Management Review, 2006, 463-482.
NOORDEGRAAF, M. en TEEUW, M., ‘Publieke identiteit. Eigentijds organiseren in de publieke
sector’, Bestuurskunde, 2003, 2-13.
PAGE, S., ‘What’s New about the New Public Management? Administrative Change in the
Human Services’, Public Administration Review, 2005, 713-727.
PAGE, S., ‘What’s New about the New Public Management? Administrative Change in the
Human Services’, Public Adminisstration Review, 2005, 713-727.
PARYS, M.., ‘Staff participation in the Belgian public sector reform’, The international Journal of
Public Sector Management, 2003, 446-458.
POLLIT, C. en SUMMA, H., ‘Trajectories of Reform : Public Management Change in Four
Countries’, Public Money & Management, 1997, 7-18.
POLLIT, C. en SUMMA, H., ‘Trajectories of Reform : Public Management Change in Four
Countries’, Public Money and Management, 1997, 7-18.
POLLITT, C. en BOUCKAERT, G., Public management reform. A comparative analysis, New York,
Oxford University Press, 2000, 314.
RAINEY, H., BACKOFF, R. en LEVINE, C., ‘Comparing Public and Private Organizations’, Public
administration Review, 1976, 223-244.
RENARD, H., ‘De federale ambtenarij beter op de winkel letten’, Knack, 2007, 28-29.
RENARD, H., ‘Duur fiasco’, Knack, 2005, 28-29.
RHODES, R., ‘Different Roads to Unfamiliar Places: UK Experience in Comparative Perspective’,
Australian Journal of Public Administration, 1998, 19-31.
ROUSSEAUX, X., ‘L'histoire de la justice en Belgique: états des recherches’, BTNG-RBHC, 1998,
247-277.
SCHUBERT, T., ‘Empirical observations on New Public Management to increase efficiency in
public research – Boon or bane?’, Research Policy, 2009,1225-1234.
SMART, P.A., MADDERN, H. en MAULL, R.S., ‘Understanding Business Process Management:
Implications for Theory and Practice’, British Journal of Management, 2009, 491-507.
109
STANISLAO, J. en STANISLAO, B., ‘Dealing with Resistance to Change’, Business Horizons,
1983, 74-78.
STEMBERGER, M.I. en JAKLIC, J., ‘Towards E-government by business process change – A
methodology for public sector’, International Journal of Information Management, 2007, 221-
232.
STERCKX, M., ‘Competentiemanagment in de openbare sector: op weg naar efficiëntere
overheid?’, Het hoofdstuk, 2002, 19-26.
THIJS, N. en VAN DE WALLE, S., ‘De Ducpétiaux à Copernic: 150 ans de réformes
administrative en Belgique’, Administration publique: Revue du droit public et des sciences
administratives, 2005, 33-50.
VAN DAEL, I., ‘Ambtenaren gijzelen de overheid’, De Knack, 2008, 18-19.
VAN DE WALLE, S., ‘Administrative reform movements and commissions in Belgium 1848-
2004’, Public Policy and Administration, 2005, 38-54.
VAN DE WALLE, S., THIJS, N. en BOUCKAERT, G., ‘A tale of two charters. Political crisis,
political realignment and administrative reform in Belgium’, Public Management Review, 2005,
367-390.
VAN ROOSBROEK S. en VAN DE WALLE, S., ‘The Relationship between Ombudsman,
Government and Citizens: A Survey Analysis’, Negotiation Journal, 2008, 287-302.
WASHINGTON, M. en HACKER, M., ‘Why change fails: knowledge counts’, Leadership &
Organization Development Journal, 2005, 400-411.
WEISS, J., ‘Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector’, Academy of Management Review, 1995, 229-231.
WOODWARD, A., ‘Engaging Frontline workers in Times of Organizational Change’, Public
Administration Review, 2009, 25-28.
X., ‘Geduld. Geduld. Geduld.’, Fedra, 2009, 4-9.
X., ‘Het jaar nul’, Fedra, 2010, 27-28.
110
Krantenartikels
BOVE, L., De Clerck wil vaart zetten achter hervorming Justitie, De Tijd, 8 februari 2009, p.99.
HENDERICKX, E. en JANVIER, R., Ons land staat er niet meer, De Standaard, 29 maart 2004,
p.44.
HENS, E., Raad van State schorst benoemingsprocedure Copernicus-managers, De Tijd, 8
september 2001, p.38.
LANGENBERG, S., Copernicus geplet tussen actie en reactie, De Standaard, 8 september 2003,
p.9.
PELGRIMS, C., Afschaffing van de kabinetten vereist een versterking van de administratie, De
Tijd, 11 oktober 2006, p.4.
TEGENBOS, G., Ambtenarenbond bevreesd voor Copernicaans personeelsbeleid, De
Standaard, 29 november 2001, p.4.
TEGENBOS, G., PS draagt Copernicus politiek ten Grave, De Standaard, 4 september 2003,
p.4.
VERHOEST, F., Herstel Justitie is zaak van iedereen, De Standaard, 14 november 2009, p.10-
11.
VERHOEST, F., Men gunt de CD&V hervorming niet, De Standaard, 3 maart 2010, p.13.
WINCKELMANS, W., Kabinet is binnenweg naar Vlaamse topjob, De Standaard,27 juli 2006,
p.8.
X., Copernicus brengt ook iets goeds, De Tijd, 27 juni 2005, p.10.
X., Copernicushervorming is puberteit nog niet ontgroeid, De Standaard, 20 februari 2003,
p.4.
X., Indien niet ernstig, gelieve u te onthouden, De Tijd, 22 augustus 2006, p.8.
X., Nota Van den Bossche moet boze bonden sussen, De Tijd, 16 februari 2001, p.4.
X., Waarom Copernicus mislukte, De Standaard, 13 juli 2005, p.4.
111
Internet
PIRAUX, A. (z.d.) ‘Copernic, son imaginaire et ses pratiques’ [WWW]. CERAP :
http://www.cerap.be/spip.php?article39 [12/03/2010]
RAAD VAN STATE (2001) ‘Arrest Jadot tegen de Belgische staat’ [WWW]. RAAD VAN STATE:
http://www.raadvst-
consetat.be/index.asp?page=caselaw_results&lang=nl&qu=106.752&meth
od=and&index=arr&s_lang=nl [03/03/2010]
VERBEKE, G. (z.d.) ‘Haiku Geert. Niemands meester niemands knecht’ [WWW]. VERBEKE, G.:
http://users.skynet.be/geert.verbeke..html [01/05/2010]
X. (z.d.) ‘5+1 Competency Model’ [WWW]. Hudson:
http://belgie.hudson.com/node.asp?kwd=competency-model [29/03/2010]
X. (z.d.) ‘De Federale en programmatorische overheidsdiensten’ [WWW]. Belgische Federale
Overheid: http://www.belgium.be/nl/over_belgie/overheid/federale_overheid/
federale_en_programmatorische_ overheidsdiensten [30/12/2009]
X. (z.d.) ‘Historiek ministerie van Justitie België’ [WWW]. FOD Justitie:
http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/info_historiek/I980006N.htm [18/12/2009]
X. (z.d.) ‘Stafdienst Personeel & Organisatie’ [WWW]. FOD Justitie:
http://www.just.fgov.be/nl_htm/organisation/html_org_admcentrale/organi03_08_05/po.ht
ml [27/02/2010]
X. (z.d.) ‘Van industrieel logo naar een dynamische huisstijl’ [WWW]. Selor:
http://annualreport.selor.be/nlbe/detail/van-een-industrieel-logo-naar-een-dynamische-
huisstijl [19/02/2010]
Mondeling
Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010.
Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart
2010.
Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie, Brussel, 23 februari 2010.
Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010.
112
Wetgevende documenten
Koninklijk Besluit 2 oktober 2002 betreffende de interne audit binnen de federale
overheidsdiensten, B.S., 9 oktober 2002.
Koninklijk Besluit 26 mei 2002 betreffende het intern controlesysteem binnen de federale
overheidsdiensten, B.S., 31 mei 2002.
Koninklijk Besluit 19 JULI 2003 tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 november 2000
houdende oprichting van de organen die gemeenschappelijk zijn aan iedere federale
overheidsdienst, en het koninklijk besluit van 19 juli 2001, B.S., 25 juli 2003.
Koninklijk Besluit 2 mei 2001 betreffende de aanduiding en de uitoefening van de
management- en staffuncties in de federale overheidsdiensten, B.S., 8 mei 2001.
Koninklijk Besluit 20 DECEMBER 2005 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet
van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de
federale Staat, B.S., 28 december 2005.
Koninklijk Besluit 23 DECEMBER 2003 houdende uitstel van de inwerkingtreding van de wet
van 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de
federale Staat, B.S., 22 januari 2004.
Koninklijk Besluit 27 april 2008 tot wijziging van verscheidene bepalingen betreffende de
beleidsorganen van de federale overheidsdiensten, B.S., 7 mei 2008.
Koninklijk Besluit 7 november 2000 houdende oprichting en samenstelling van de organen die
gemeenschappelijk zijn aan iedere federale overheidsdienst, B.S., 18 november 2000.
Regeerakkoord Federale Regering 14 juli 1999 – de brug naar de eenentwintigste eeuw.
Wet 22 december 2008 houdende diverse bepalingen (I), B.S., 22 december 2008.
Wet 22 mei 2003 houdende organisatie van de begroting en de comptabiliteit van de
federale staat, B.S., 3 juni 2003.
113
Niet-commerciële informatie
AUWERS, T. en COEKELBERGHS, A., Copernicus. Midden in de toekomst. De hervorming van de
Federale Overheid, Brussel, s.d., 12p. (Brochure)
BROUIR, J., CASSART, B., DE GROOTE, S. SCHILLEMANS, S. en STEENBERGEN, M., Begeleiding
van de verdere uitwerking van de managementplannen van de FOD P&O, Brussel, s.d., 24p.
(Intern Document – Adviesopdracht)
Federale Overheidsdienst P&O, De evaluatieprocedures van de mandaathouders. Praktische
handleiding van de federale overheid, Brussel, juli 2005, 62p. (Intern document – handleiding
evaluatie mandaathouders)
GELDERS, D. en VAN DE WALLE, S., Marketing government reforms. Oeiras, september 2003,
36p. (Paper ter voorbereiding van de jaarlijkse conferentie van de Europese groep van Public
Administration)
JANVIER, R., HENDERICKX, E. en WILLEMS, I., Organisatiecultuur en psychologisch contract in de
federale overheid. Samenvatting van onderzoeksresultaten, Antwerpen, 2003, 15p.
(Samenvatting onderzoeksresultaten – onderzoek Universiteit Antwerpen)
KATZ, D., This Week’s Citation Classic. The social psychology of organizations. Michigan, 1980,
242p. (brochure)
PESTRE, D., Understanding the Forms of Government in Today’s Liberal and Democratic Societies:
An Introduction, Parijs, September 2009, 260p. (tussentijds rapport)
STAFDIENST BBL FOD JUSTITIE, FEDCOM, Brussel, 2010, 1-12. (intern document)
VAN DE VOORDE, R., LERICHE, A., SERROYEN, K. en MALLIE, C., Public Management
Programme, Brussel, november 2002, 7p. (Intern document – adviesopdracht)
VAN DEN BOSSCHE, L.., De overheidscontext in een veranderende maatschappij, Brussel, 30
september 1999, 9p. (Intern document)
X., Naar een modernisering van de Openbare Besturen, Brussel, 16 februari 2000, 58p. (Intern
document)
X., 1 wordt A. een aantrekkelijke loopbaan en een rechtvaardige beloning voor het personeel van
niveau A, 19 juli 2002, 57p. (Nota goedgekeurd door de Ministerraad)
114
X., Copernicus – Definitief eindrapport FOD Justitie, Brussel, 2000, 43. (intern document)
X., De nieuwe federale loopbaan, 29 november 2001, 50. (voorstel niveau D,C en B)
X., Federale overheidsdienst Justitie, Brussel, 2009, 24p.. (brochure FOD Justitie)
X., Geïntegreerd management en operationeel plan 2002-2008, Brussel, Juli 2007, 115p. (intern
document – managementplan 2002-2008)
X., Het opleidingsinstituut van de Federale Overheid stelt zich voor, Brussel, 2008, 8p. (Brochure
OFO)
X., Jaarverslag Directoraat-generaal Strafinrichtingen, Brussel, 2000, 85p. (Jaarverslag)
X., Verbeterprojecten BPR. Instrument bij de modernisering van de federale overheid, Brussel,
april 2005, 74p. (Brochure BPR)
I
Bijlagen
1) Schema verschuivingen van de beleidsvoorbereidende cel
2) Schema HRM processen
3) Interviewvragen
a. Interviewvragen - Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG
Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010.
b. Interviewvragen - Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG
Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010.
c. Interviewvragen - Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie,
Brussel, 23 februari 2010.
d. Interviewvragen - Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-generaal Logistiek,
Brussel, 26 maart 2010.
II
1. Schema verschuivingen van de beleidsvoorbereidende cel
III
2. Schema HRM processen
IV
3. Interviewvragen
a. Interviewvragen - Interview met A. DEVOS, directeur-generaal DG
Justitiehuizen, Brussel, 31 maart 2010.
De dienst Justitiehuizen heeft in 2007 de overgang gemaakt naar Directoraat-Generaal en
past hierbij binnen de matrixstructuur vooropgesteld in Copernicus. Heeft de structuurwijziging
– naar een matrixstructuur – voor verandering gezorgd binnen het DG Justitiehuizen? Hoe
verloopt de samenwerking met de andere FOD’s ?
Hoe staat het Directoraat-generaal Justitiehuizen ten opzichte van de Copernicushervorming
en haar managementfilosofie? Heeft Copernicus voor een cultuurverandering gezorgd?
Copernicus ging een nieuwe verhouding politiek-administratie met zich meebrengen door een
afslanking van de kabinetten. Hoe verloopt vandaag de samenwerking tussen het DG
Justitiehuizen en de beleidscellen?
Bij de Copernicushervorming werden er managers aangesteld uit andere ministeries en extern.
Heeft dit veranderingen met zich mee gebracht?
Er werd door Copernicus een mandaatsysteem ingevoerd voor managers. Hoe wordt dit in de
praktijk ervaren binnen het DG?
Met Copernicus werd er een werkwijze op basis van 4 pijlers ingevoerd bij de FOD Justitie
(het managementplan – projectmethodologie – besturingsmodel – ontwikkelcirkels). Hoe wordt dit
ingevuld binnen het DG?
Er kwam ook een nieuwe manier van selecteren en rekruteren (gebruik van functieprofielen,
Selor…). Hoe verloopt dit vandaag? Bracht dit een meerwaarde met zich mee?
Met Copernicus was er ook de introductie van allerhande managementtechnieken waaronder
‘riskmanagement’ en ‘balanced scorecards’. In welke mate vindt men dit terug binnen het DG
Justitiehuizen?
Belangrijk binnen de Copernicushervorming van Justitie was de BPR Justitiehuizen. Hoe ging
deze in zijn werk? Is deze vandaag volledig voltooid? Zorgde deze voor een optimalisatie van
de werkprocessen?
Op welke wijze wordt er gebruik gemaakt van e-government binnen het DG Justitiehuizen?
V
b. Interviewvragen - Interview met G. DE RYCK, adviseur-generaal DG
Rechterlijke Organisatie, Brussel, 5 maart 2010.
Hoe staat het Directoraat-generaal Rechterlijke Organisatie ten opzichte van de
Copernicushervorming? Heeft deze hervorming voor een cultuurverandering gezorgd?
Hoe staat de magistratuur ten opzichte van de Copernicushervorming en haar gedachtegoed?
Heeft de structuurwijziging – naar een matrixstructuur – voor verandering gezorgd bij het
Directoraat Generaal Rechterlijke Organisaties?
Copernicus ging een nieuwe verhouding politiek-administratie met zich meebrengen door een
afslanking van de kabinetten. Hoe verloopt vandaag de samenwerking met de kabinetten?
Bij de Copernicushervorming werden er managers aangesteld uit andere ministeries en extern.
Heeft dit (cultuur) veranderingen met zich mee gebracht?
De Copernicushervorming beloofde meer (financiële) autonomie en flexibiliteit door de nieuwe
budgetcontrolecyclus. Is dit zo voor het DG Rechterlijke organisatie en in welke mate?En voor
de parketten en magistratuur?
Met Copernicus werd er een werkwijze op basis van 4 pijlers ingevoerd bij de FOD Justitie
(het managementplan – projectmethodologie – besturingsmodel – ontwikkelcirkels). Hoe wordt dit
ingevuld binnen het DG?
Er kwam ook een nieuwe manier van selecteren en rekruteren (gebruik van functieprofielen,
Selor…). Hoe verloopt dit vandaag? Bracht dit een meerwaarde met zich mee?
Er werd door Copernicus een mandaatsysteem ingevoerd voor managers. Hoe wordt dit in de
praktijk ervaren binnen het DG? Wat is de houding hier tegenover van de magistratuur?
Met Copernicus kwam er ook een vereenvoudiging van de carrières (van 9 naar 5) en ligt de
interne markt meer open (mogelijkheid om te wisselen van functie). Hoe was dit voor het DG en
de magistratuur?
Wordt er vandaag gebruik gemaakt van competentiemanagement binnen het DG rechterlijke
organisatie? Hoe worden opleidingsprogramma’s voor magistraten vandaag georganiseerd?
Op welke wijze wordt er gebruik gemaakt van e-government binnen het DG? Wat is de
situatie op vlak van ICT binnen de rechterlijke organisatie?
VI
Interviewvragen - Interview met J. BOGAERT, directeur stafdienst P&O Justitie,
Brussel, 23 februari 2010.
Hoe werd de Copernicushervorming onthaald bij de FOD Justitie?
De nieuwe structuur
De verandering naar de nieuwe matrixstructuur, hoe verliep deze voor de FOD Justitie? Hoe
verloopt vandaag de samenwerking met de horizontale FOD’s? Brengt deze nieuwe structuur
een meerwaarde met zich mee ten opzichte van vroeger?
Copernicus had tot doel de kabinetten af te slanken. Welke gevolgen had dit voor Justitie?
(Of vormt de cel beleidsvoorbereiding niets meer dan een nieuwe benaming van de
kabinetten?)
De nieuwe managementcultuur
Hoeveel van de 110 managers aangesteld door Copernicus kwamen bij de FOD Justitie
terecht en wat was hun positie en taak binnen de vernieuwde structuur? Welke veranderingen
hebben deze managers aangebracht?
Heeft het nieuwe systeem van beleidsplanning (strategisch plan – management plan –
operationeel plan) voor verandering binnen de FOD Justitie gezorgd? Is er een koppeling
tussen begroting en planning hierdoor ?
De Copernicushervorming beloofde meer (financiële) autonomie en flexibiliteit door de nieuwe
budgetcontrolecyclus. In welke mate is dit zo voor de FOD Justitie?
In welke mate zijn de systemen voor controle aangepast binnen de FOD Justitie (interne
controle, interne audit, externe controle door rekenhof, FEDCOM)?
In de literatuur werd ook aangehaald dat er waarschijnlijk nood zou zijn aan het invoeren van
managementtechnieken zoals ‘risk management’ en ‘balanced scorecards’. Vinden we dit ook
terug binnen de FOD Justitie? In welke mate vinden we ideeën van performance management
terug?
VII
Nieuw personeelsbeleid
Heeft de nieuwe wijze van selecteren en rekruteren (het gebruik van functieprofielen, Selor en
zoeken naar de meest competente kandidaat i.t.t. kennisexamens) voor een verandering
gezorgd van het personeel dat nieuw is sinds de Copernicushervorming?
De verticale FOD Justitie en horizontale FOD P&O moeten betreffende personeelsbeleid nauw
samenwerken. Hoe verloopt dit?
Op welke wijze wordt competentiemanagement binnen de FOD Justitie ingevoerd? Wat zijn
de gevolgen hiervan?
Hoe verloopt het implementeren van de ontwikkelcirkels binnen de FOD Justitie? Helpen deze
met het bereiken van de organisatiedoelstellingen en ontwikkeling van competenties van
ambtenaren?
Nieuwe werkwijze
Hoe verloopt het BPR binnen de FOD Justitie (Just-in-time en Justitiehuizen)? Heeft BPR erin
geslaagd om de ambtenaren te betrekken in de Copernicushervorming, zodat deze meer is
dan louter top-down?
Welke rol speelt e-government binnen de FOD Justitie sinds de Copernicushervorming? Zorgt
deze voor een betere dienstverlening voor de burger? Hoe verloopt het contact met de
andere FOD’s op basis van deze e-government?
VIII
c. Interviewvragen - Interview met J. LATHOUWERS, adviseur-
generaal Logistiek, Brussel, 26 maart 2010.
Deel 1: vragen betreffende de Copernicushervorming, en de dienst Budget & Beheerscontrole
die deze hervorming ondergaat
Hoe stond de dienst B&B ten opzichte van de Copernicushervorming? Heeft deze voor een
cultuurverandering gezorgd?
Heeft de structuurwijziging – naar een matrixstructuur – voor verandering gezorgd voor de
dienst B&B? Hoe verloopt de communicatie tussen horizontale en verticale Federale
Overheidsdienst?
Copernicus ging een nieuwe verhouding politiek-administratie met zich meebrengen door een
afslanking van de kabinetten. Hoe verloopt vandaag de samenwerking met de kabinetten?
Bij de Copernicushervorming werden er managers aangesteld uit andere ministeries en extern.
Heeft dit (cultuur) veranderingen met zich mee gebracht?
Er werd door Copernicus een mandaatsysteem ingevoerd voor managers. Hoe wordt dit in de
praktijk ervaren?
Er kwam een nieuwe manier van selecteren en rekruteren (gebruik van functieprofielen,
Selor…). Hoe verloopt dit vandaag? Bracht dit een meerwaarde met zich mee?
Met Copernicus werd er een werkwijze op basis van 4 pijlers ingevoerd bij de FOD Justitie
(het managementplan – projectmethodologie – besturingsmodel – ontwikkelcirkels). Hoe wordt
dit ingevuld binnen de dienst B&B?
Met Copernicus kwam er ook een vereenvoudiging van de carrières (van 9 naar 5) en ligt de
interne markt meer open (mogelijkheid om te wisselen van functie). Hoe was dit voor de dienst
B&B?
In de literatuur werd ook aangehaald dat er waarschijnlijk nood zou zijn aan het invoeren van
managementtechnieken zoals ‘risk management’ en ‘balanced scorecards’. Vinden we dit ook
terug binnen de FOD Justitie?
Op welke wijze wordt er gebruik gemaakt van e-goverment binnen de dienst B&B?
IX
Deel 2: vragen omtrent de Copernicushervorming met de dienst B&B die een deel hiervan
helpt implementeren.
Op welke manier wijzigde de Copernicusheroving het takenpakket van de dienst B&B?
De Copernicushervorming beloofde meer autonomie en verantwoordelijkheid voor elke FOD
op vlak van middelen (budget, personeel en infrastructuur). Hoe was dit in de praktijk voor de
FOD Justitie?
Als gevolg hiervan zou het controlesysteem aangepast worden (wijziging van voor de
beleidsvoering naar een permanente controle tijdens en na de uitvoering van het
managementplan, invoeren van een interne audit). Was dit ook zo in de praktijk? Hoe verliep
dit?
![Voorwoord - e-thesis › kuhn › kuhn.pdfrie¨en kunnen we zijn werk The Copernican Revolution: Planetary Astronomy in the Development of Western Thought [Kuhn 1957] retrospectief](https://static.fdocuments.nl/doc/165x107/5f0deaa17e708231d43cb72f/voorwoord-e-a-kuhn-a-kuhnpdf-rieen-kunnen-we-zijn-werk-the-copernican.jpg)
