De incorporatie van beleids- en prestatie-informatie in de strategische meerjarenplannen van gemeenten en OCMW’s

Databank- en documentenanalyse

Onderzoeksrapport

Pieter Bleyen & Geert Bouckaert

׀ i ׀

Inhoudsopgave

Management abstract 6

1. Inleiding 13

2. Evolutie naar resultaatgericht financieel management 15

> 2.1. Evolutie van de financiële functionele indeling 15

> 2.2. Evolutie van financiële beheerssystemen 17

> 2.3. Evolutie van beleid in relatie tot financieel beheer 19

> 2.4. De cyclusbenadering in financieel overheidsmanagement 22

3. Wettelijk kader naar aanleiding van BBC 24

> 3.1. Dimensie functionele indeling 24

> 3.2. Dimensie beleids- en prestatie-informatie 25

> 3.3. Relatie tussen wetgeving en softwarehuizen 26

4. Analysemethode 28

5. Databank- en documentenanalyse 31

> 5.1. De financiële functionele indeling 32

Allocatie van de uitgaven naar functies 32 > 5.1.1.

Relatie tussen functionele indeling en beleid 34 > 5.1.2.

Conclusie 37 > 5.1.3.

> 5.2. Beleids- en prestatie-informatie in het meerjarenplan 37

Beleids- en prestatie-informatie 39 > 5.2.1.

Variatie in opbouw van de doelstellingencascades 42 > 5.2.1.1.

Correlatie beleidsdoelstellingen en inwonerstal 45 > 5.2.1.2.

Prioritaire versus overige beleidsdoelstellingen 47 > 5.2.1.3.

Indicatoren in de doelstellingenscascade 53 > 5.2.1.4.

Dekkingsgraad: budget verantwoord door beleid 59 > 5.2.2.

Niet in doelstellingen opgenomen verrichtingen 60 > 5.2.2.1.

Prioritair, niet-prioritair en niet gekoppeld 67 > 5.2.2.2.

Beleidsbudget ten opzichte van het totaal budget 68 > 5.2.2.3.

Andere prestatiegerelateerde bevindingen 69 > 5.2.3.

׀ ii ׀

Opmaak van de meerjarenplannen 69 > 5.2.3.1.

Introductie bij het meerjarenplan 70 > 5.2.3.2.

Koppeling met andere beleidscomponenten 71 > 5.2.3.3.

Conclusie 72 > 5.2.4.

6. Prestatiebegroten kwalitatief gemeten 75

> 6.1. Naar een prestatie-incorporatieroos 76

Budget verantwoord door beleid 77 > 6.1.1.

Ambitie van beleidsdoelstellingen 77 > 6.1.2.

Ambitieniveau van indicatoren 79 > 6.1.3.

Spreiding van indicatoren over beleid 80 > 6.1.4.

Spreiding streefwaarden over indicatoren 81 > 6.1.5.

Conclusie 81 > 6.1.6.

7. Referentielijst 82

׀ iii ׀

Lijst met tabellen

Tabel 1. Overzicht van de tien COFOG-divisies 16 Tabel 2. Relatie tussen beleidsvelden en COFOG-groepen (ABB, 2014) 17 Tabel 3. Indeling van types van prestatie-informatie (Robinson, 2013) 21 Tabel 4. Samenvatting van het financieel doelstellingenplan 25 Tabel 5. Samenvatting van de strategische nota 26 Tabel 6. Inventarisatie van de voor- en nadelen bij elke analysemethode 29 Tabel 7. Afbakening van de databank- en documentenanalyse 30 Tabel 8. Overzicht van de voorafgaande overlegmomenten met ABB 31 Tabel 9. Allocatie van personeelsmiddelen naar beleidsveld (1) 34 Tabel 10. Allocatie van personeelsmiddelen naar beleidsveld (2) 34 Tabel 11. Beleidsdoelstellingen in relatie tot beleidsdomeinen 36 Tabel 12. Samenvatting van de uitgevoerde deelanalyses 38 Tabel 13. Vergelijking gemiddelde doelstellingencascades (1) 40 Tabel 14. Vergelijking gemiddelde doelstellingencascades (2) 42 Tabel 15. Samenvatting van de doelstellingencascadecontroles 42 Tabel 16. Kwartielindeling van de gemeentelijke doelstellingencascades 43 Tabel 17. Kwartielindeling van OCMW-doelstellingencascades 44 Tabel 18. Besturen met indicatoren op meerdere niveaus 59 Tabel 19. Drie fictieve voorbeelden van Type-1 besturen 63 Tabel 20. Fictief voorbeeld van een Type-2 bestuur 63 Tabel 21. Oneigenlijke uitsplitsingen van niet gekoppelde middelen 64 Tabel 22. Drie fictieve voorbeelden van Type-3 besturen 65 Tabel 23. Ambitie van beleidsdoelstellingen gemeten door MAPE 79 Tabel 24. Ambitie van indicatoren gemeten door MAPE 80

׀ iv ׀

Lijst met figuren

Figuur 1. De geïntegreerde resultaatgerichte financiële cyclus. 13 Figuur 2. Drie dimensies binnen prestatiegericht financieel management 15 Figuur 3. Basistypologie van begrotingsformaten (Martin, 2002) 21 Figuur 4. Prestatieraamwerk in relatie tot de cyclusbenadering 23 Figuur 5. Verdeling van de softwaremarkt voor BBC 27 Figuur 6. Fasering van de verschillende analysemethoden 28 Figuur 7. Uitgaven per beleidsdomein volgens taxonomie van ABB 33 Figuur 8. Relatie tussen functionele indeling en doelstellingencascade 35 Figuur 9. Opbouw van de meerjarenplannen en budgetten volgens BBC 38 Figuur 10. Visualisering van de eerste deelanalyse 39 Figuur 11. Variatie in aantal beleidsdoelstellingen in gemeenten 43 Figuur 12. Variatie in aantal beleidsdoelstellingen in OCMW’s 44 Figuur 13. Vergelijking van de variatie tussen gemeenten en OCMW’s 45 Figuur 14. Correlatie tussen beleid en inwonertal in gemeenten 46 Figuur 15. Correlatie tussen beleid en inwonertal in OCMW’s 47 Figuur 16. Verhouding prioritaire en overige beleidsdoelstellingen 48 Figuur 17. Verhouding prioritaire en overige actieplannen 48 Figuur 18. Verhouding prioritaire en overige acties. 48 Figuur 19. Extra niveaus in de doelstellingencascade 49 Figuur 20. Strategische nota’s van de gemeenten Zwevegem en Bocholt 50 Figuur 21. Strategische nota’s van de gemeenten Asse en Berlaar 50 Figuur 22. Strategische nota van gemeente Evergem. 51 Figuur 23. Type beleid in strategische nota goedgekeurd door de raad 52 Figuur 24. Uitwerking doelstellingencascades in de strategisch nota 52 Figuur 25. Strategische nota van de gemeenten Maldegem en Tongeren 53 Figuur 26. Indicatoren bij beleidsdoelstellingen volgens DDR 54 Figuur 27. Strategische nota van gemeente Zomergem 54 Figuur 28. Indicatoren bij actieplannen volgens DDR 55 Figuur 29. Indicatoren bij acties volgens DDR 56 Figuur 30. Strategische nota van stad Ieper 56 Figuur 31. Strategische nota van gemeente Avelgem 57 Figuur 32. Besturen met indicatoren per doelstellingencascadeniveau 58 Figuur 33. Indicatoren volgens DDR- en documentenanalyse 58 Figuur 34. Strategische nota van stad Leuven 59 Figuur 35. Visuele voorstelling van de tweede deelanalyse 60 Figuur 36. Typologie voor verwerking van niet gekoppelde middelen 62 Figuur 37. Verdeling van de Vlaamse lokale besturen naar type 65 Figuur 38. Relatie tussen niet gekoppelde middelen en software 67 Figuur 39. Prioritaire, niet-prioritaire en niet gekoppelde middelen 67 Figuur 40. Beleidsbudget ten opzichte van het totaal budget 68

׀ v ׀

Figuur 41. Variatie in dekkingsgraad per bestuur, stijgend 69 Figuur 42. Strategische van stad Roeselare. 70 Figuur 43. Strategische nota van gemeente Balen 70 Figuur 44. Strategische nota van gemeente Bierbeek 71 Figuur 45. Strategische nota van gemeente Zwijndrecht 71 Figuur 46. Strategische nota van gemeenten Gavere en Zandhoven 71 Figuur 47. Strategische nota van gemeenten Zwalm en Gavere. 76 Figuur 48. Prestatie-incorporatieroos met vijf parameters 77

׀ 6 ׀

Management abstract

Dit onderzoeksrapport kadert in het SBOVIII-project ‘Implementatie van de

Beleids- en Beheerscyclus’ en vormt een weerslag van een uitgebreide

databank- en documentenanalyse ter beoordeling van de meerjarenplannen

2014-2019 die door alle lokale besturen zijn opgemaakt naar aanleiding van

de nieuwe legislatuur en de verplichte implementatie van de Beleids- en

Beheerscyclus. Dit rapport is het vervolg op het onderzoeksrapport ‘De

praktijk van prestatiegericht begroten in de Vlaamse gemeenten en

OCMW’s. Stand van zaken op basis van een survey’ (Bleyen & Bouckaert,

2014) en exploreert verder te mate waarin de Vlaamse lokale besturen

beleids- en prestatie-informatie hebben geïncorporeerd in hun

budgetdocumenten. De centrale onderzoeksvraag waaraan deze publicatie

een bijdragen levert is: “Tot in welke graad is prestatiegericht begroten bij

Vlaamse lokale besturen geïmplementeerd?”. Om een antwoord te bieden

op deze onderzoeksvraag zijn een hele reeks parameters met betrekking tot

de meerjarenplannen in kaart gebracht. Op die manier kan het

prestatiegericht BBC-gebruik van de lokale besturen ingedeeld worden in

een aantal grote categorieën. Daarnaast is een prestatie-incorporatieroos

ontwikkeld op basis waarvan de mate van incorporatie van prestatie-

informatie op een objectieve manier kan worden beoordeeld.

Resultaatgericht financieel management (> 2.1 tot > 2.4)

Conclusie 1: Resultaatgericht financieel management is een continu

cyclisch proces dat leidt tot een geïntegreerde financiële cyclus waarbij

vooraf vastgestelde strategische beleidsintenties geïncorporeerd worden in

de budgetten en voor aanvang of tijdens de financiële cyclus kunnen

aangevuld worden met prestatie-informatie of beheersmatige

(kostprijs)informatie die voortdurend gemeten en gebruikt wordt. De

evolutie van resultaatgericht management kan begrepen worden door ze te

plaatsen binnen een driedimensionaal raamwerk met drie kernonderdelen,

Conclusies en beleidsaanbevelingen

׀ 7 ׀

namelijk: (1) de functionele indeling, (2) de financiële management-

instrumenten en (3) de incorporatie van beleids- en prestatie-informatie.

Aanbeveling 1 - besturen: Optimaliseer het prestatiegericht

financieel beheer in uw organisatie door dit type management te

bekijken een geïntegreerde cyclische bril waarbij rekening

gehouden wordt met de drie dimensies van prestatiegericht

financieel beheer: ‘functionele indeling’, ‘’financieel beheer’ en

‘beleids- en prestatie-informatie’.

Functionele indeling (> 5.1)

Conclusie 2: Beleids- en de prestatie-informatie van de domeinen ‘cultuur

en vrije tijd’ (gemeenten) en ‘zorg en opvang’ (OCMW’s) heeft de meest

prominente plaats ingenomen in de strategische nota bij het meerjarenplan,

terwijl het lang niet altijd deze domeinen zijn waarop de meeste uitgaven

en ontvangsten worden gebudgetteerd. Dit analyseresultaat bevestigt

overigens de bevinding uit het vorige SBOV-rapport dat het de diensten

binnen deze beleidsdomeinen zijn die de meeste prestatie-informatie

aanleveren en gebruiken (Bleyen & Bouckaert, 2014).

Aanbeveling 2 – besturen: Zorg ervoor dat de relevante beleids- en

de prestatie-informatie van alle beleidsdomeinen aan bod komt, en

niet alleen die informatie van domeinen die het meest ervaren zijn

in het genereren van prestatie-informatie.

Beleidsinformatie (> 5.2.1.1 tot > 5.2.1.3)

Conclusie 3: Het in kaart brengen van beleidsdoelstellingen, actieplannen

en acties op basis van de Databank Digitale Rapportering is een complexe

aangelegenheid. Niet alleen worden niet altijd alle gegevens door de

databank gecapteerd (bv. strategische beleidsdoelstellingen of deelacties

blijven achterwege), ook zijn er nog bepaalde kinderziektes zoals het

nauwkeurig bepalen van zoekfuncties of de regelmatige aanlevering van

bijgewerkte gegevens door de lokale besturen. Terwijl deze problemen op

termijn vanzelf opgelost zullen worden door meer ervaring met en meer

stabiliteit van de databank, zijn er ook een aantal andere problemen zoals

dubbeltellingen van proefdoelstellingencascades of oneigenlijke

׀ 8 ׀

actieplannen en acties (bv. bestemde gelden) die wellicht enkele technische

aanpassingen noodzaken.

Aanbeveling 3a – Vlaamse overheid/softwarehuizen: Bouw extra

logische controles in zodat de Databank Digitale Rapportering

gebruiksvriendelijker wordt en nog meer betrouwbare gegevens kan

leveren – zonder proefversies en oneigenlijke doelstellingen,

actieplannen en acties met het oog op de analyse van de

beleidsinhoudelijke gegevens.

Aanbeveling 3b – Vlaamse Overheid/softwarehuizen: Neem alle

doelstellingenniveaus op in de Databank Digitale Rapportering. Het

levert een getrouwer beeld op bij de analyse van de

doelstellingencascades, daar 30% van de besturen er gebruik van

maakt.

Conclusie 4: Ondanks een gemiddelde doelstellingencascade in gemeenten

van 21 beleidsdoelstellingen, 75 actieplannen en 283 acties en in OCMW’s

van 7 beleidsdoelstellingen, 23 actieplannen en 69 acties, is de variatie in

opbouw van deze cascades erg groot waardoor het onmogelijk is om aan te

geven hoe de ideale doelstellingencascade eruit ziet. Wel is er een beperkte

correlatie tussen het aantal beleidsdoelstellingen en inwonertal, zowel voor

gemeenten als OCMW’s.

Aanbeveling 4a – besturen: Bouw de doelstellingencascade in de

eerste plaats op in functie van de noden van de organisatie. Er

bestaat immers niet zoiets al de ideale doelstellingencascade.

Aanbeveling 4b – besturen: Maak bij nood aan een vergelijkings-

basis gebruik van de ‘kwartielindeling van doelstellingencascades’

en de ‘correlatie tussen beleid en inwonertal’ opgenomen in dit

rapport (> 5.2.1.1 en > 5.2.1.2).

Conclusie 5: Uit de resultaten blijkt dat een derde van de lokale besturen

het onderscheid tussen prioritaire en niet-prioritaire beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties niet zo nauw heeft genomen en beide beleidstypes

aan de raad ter goedkeuring heeft voorgelegd. Het wettelijke principe dat

alleen prioritair beleid ter goedkeuring moet worden voorgelegd, wordt dus

niet door alle lokale besturen gevolgd.

׀ 9 ׀

Aanbeveling 5 – Vlaamse overheid/softwarehuizen: Belangrijker

dan uitsluitsel te geven over het al dan niet opnemen van niet-

prioritair beleid ter goedkeuring van de raad, luidt de aanbeveling

dat minstens evenveel aandacht moet geschonken worden aan dit

beleid. Voorzie niet alleen prioritair, maar ook niet-prioritair

beleid van voldoende prestatie-informatie.

Conclusie 6: Het BVR BBC bepaalt dat de beleidsdoelstellingencascades in

de strategische nota’s bij de meerjarenplannen moeten worden uitgesplitst

tot op het niveau van de actieplannen. In de beleidsnota bij het budget

worden vervolgens ook de acties weergegeven. Uit de analyse blijkt echter

dat meer dan een derde van de lokale besturen ook in de strategische nota

al in een uitsplitsing tot op actieniveau heeft voorzien:

Aanbeveling 6 – besturen: Geef alle acties voor de legislatuur ook

al weer in de strategische nota bij het meerjarenplan. Dit zorgt

voor meer uniformiteit tussen de lokale besturen en leidt ook bij

tot meer transparantie.

Prestatie-informatie (> 5.2.1.4)

Conclusie 7: De meeste indicatoren worden geformuleerd op actieniveau.

Indicatoren bij beleidsdoelstellingen en vooral bij actieplannen komen

minder voor. Globaal zijn het vooral de gemeenten die reeds indicatoren

hebben toegevoegd in het meerjarenplan (63% tegenover 27% bij de

OCMW’s). Slechts in een beperkt aantal gevallen zijn streefwaarden

teruggevonden. Nochtans zijn indicatoren en streefwaarden een belangrijke

voorwaarde om van resultaatgericht financieel management te spreken,

daar ze de bouwstenen zijn om beleids- en prestatie-informatie effectief op

te volgen. In tegenstelling tot de huidige praktijk, valt het aan te raden

beiden te incorporeren op het niveau van de beleidsdoelstellingen en/of

actieplannen. Meten en opvolgen van procesmatige detailindicatoren op

actieniveau is eveneens noodzakelijk, maar de vraag is of de BBC-software

hiervoor het juiste instrument is.

Het VVR BBC stelt immers terecht dat BBC de basis vormt: “voor een groot

deel van de managementrapportering. Aangezien deze echter sterk

afhankelijk is van specifieke informatiebehoeften en van individuele

׀ 10 ׀

factoren, kan het officiële registratiesysteem niet alle hiervoor

noodzakelijke gegevens registreren en zal elk bestuur de officiële

boekhouding moeten aanvullen met eigen registratiesystemen. Deze

bijkomende registratiesystemen zullen bovendien dikwijls niet-financiële

indicatoren bevatten.”

Aanbeveling 7 – besturen: Beschouw de BBC-software als een

incorporatie-instrument voor de opvolging van effect- en prestatie-

indicatoren, eerder dan als een globaal meet- en registratiesysteem

voor allerhande detailindicatoren op het niveau van de acties of

andere prestatie-informatie.

Dekkingsgraad: budget verantwoord door beleid (> 5.2.2)

Conclusie 8: Zoals het in kaart brengen van beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties, is het bepalen van de dekkingsgraad aan de hand

van de databank door technische oorzaken een complexe aangelegenheid.

Het onderscheid tussen beleidsbudget (prioritaire en niet-prioritaire

middelen) en niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen is niet

zonder aannames te maken, terwijl dit onderscheid een andere belangrijke

component is om te oordelen de prestatiegerichtheid van budgetten.

Aanbeveling 8a – softwarehuizen: Zorg softwarematig voor een

duidelijker onderscheid tussen budgetten expliciet gekoppeld aan

beleid en de overige niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen

Aanbeveling 8b – besturen: Gebruik niet langer actieplannen en

acties om de niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen

oneigenlijk uit te splitsen volgens kostensoorten, beleidsvelden,

beleidsdomeinen of één van de andere geïdentificeerde

beheersmatige onderverdelingen. Deze informatie kan evenzeer

verkregen worden via de budgetcodes.

Aanbeveling 8c – Vlaamse overheid: Maak het BBC-besluit

transparanter door het onderscheid tussen (1) prioritaire, (2) niet-

prioritaire en (3) niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

׀ 11 ׀

verrichtingen (2 en 3 fungeren samen als overig beleid) duidelijker

te omschrijven.

Conclusie 9: Zowel in gemeenten als OCMW’s is er ook veel variatie wat

betreft de dekkingsgraad van de middelen door beleids- en prestatie-

informatie. Dit heeft enerzijds te maken met de mogelijkheden die de

software hiertoe biedt, en anderzijds met de mate waarin is nagedacht over

de manier waarop de financiële middelen bijdragen tot de geïdentificeerde

beleidsdoelstellingen. Daarbij kan grosso modo een onderscheid gemaakt

worden tussen een top-down leertraject waarbij alle middelen algemeen

door beleid verantwoord zijn en een bottom-up leertraject waarbij een

beperkt aantal middelen meer concreet door beleid verantwoord zijn. Daar

zowel een lage dekkingsgraad (te enge scope) als een volledige

dekkingsgraad (beleids- en prestatie-informatie te algemeen) niet ideaal

zijn, ligt de ideale dekkingsgraad op een punt tussen deze twee

leertrajecten.

Aanbeveling 9 – besturen: IJver niet naar prestatiegerichtere

meerjarenplannen en budgetten door een zo hoog mogelijke

dekkingsgraad na te streven, maar vertrek vanuit het leertraject

van uw organisatie – top-down of bottom-up – om gaandeweg een

ideale dekkingsgraad te ontwikkelen waarbij het zwaartepunt

veeleer ligt op kwaliteit dan op kwantiteit van de geïntegreerde

beleids- en prestatie-informatie.

Andere prestatie-gerelateerde bevindingen (> 5.2.3)

Conclusie 10: Uit de documentenanalyse blijkt ten slotte dat de manier

waarop de meerjarenplannen worden gepresenteerd erg gevarieerd is,

zowel inhoudelijk als naar opmaak. Een aantal elementen kunnen echter

een belangrijke bijdrage leveren tot de begrijpbaarheid en transparantie

van de documenten:

Aanbeveling 10 – besturen/softwarehuizen: Zorg voor

overzichtelijke en begrijpbare beleidsrapporten door ze te voorzien

van inhoudsopgave, een inleidend en verklarend gedeelte, alsook

door koppelingen te leggen met de missie en visie van de

organisatie, de omgevingsanalyse en waar van toepassing ook de

Vlaamse beleidsprioriteiten.

׀ 12 ׀

Incorporatie van prestatie-informatie kwalitatief gemeten (> 6.1)

Conclusie 11: Prestatie-incorporatie kan naast kwantitatief ook kwalitatief

in kaart gebracht worden. Om bij een select aantal besturen incorporatie

met deze diepgang te meten, zijn vijf parameters ontwikkeld, namelijk: (1)

dekkingsgraad, (2) ambitieniveau van beleidsdoelstellingen, (3)

ambitieniveau van indicatoren, (4) spreiding van indicatoren over beleid en

(5) spreiding van streefwaarden over indicatoren.

Aanbeveling 11: Maak gebruik van de prestatie-incorporatieroos als

u de prestatiegerichtheid van uw eigen begroting op een

kwalitatieve manier wilt achterhalen.

׀ 13 ׀

1. Inleiding

Met dit rapport ‘De Beleids- en Beheerscyclus – inhoudelijke analyse van de

meerjarenplannen 2014-2019’, geschreven in het kader van het Steunpunt

Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen: Slagkrachtige Overheid (III), beogen we

een inzicht te geven in de manier waarop de Vlaamse gemeenten en

OCMW’s in de praktijk invulling hebben gegeven aan hun meerjarenplan

(2014-2019). Dit meerjarenplan moet sinds 2014 worden opgesteld in het

kader van de wetgeving rond de Beleids- en Beheerscyclus en past binnen de

trend van resultaatgericht financieel management. We beschouwen

resultaatgericht financieel management als een continu proces dat leidt tot

een geïntegreerde financiële cyclus waarbij vooraf vastgestelde strategische

beleidsintenties geïncorporeerd worden in de budgetten en voor aanvang of

tijdens de financiële cyclus kunnen aangevuld worden met prestatie-

informatie en beheersmatige (kostprijs)informatie die voortdurend

verzameld en gemeten wordt. Zodoende wordt prestatie-informatie uit de

prestatiecyclus functioneel gebruikt doorheen de verschillende fasen in de

financiële en de beleidscyclus (Bleyen & Bouckaert, 2014; Bouckaert &

Halligan, 2008).

Figuur 1. De geïntegreerde resultaatgerichte financiële cyclus.

Op basis van Figuur 1 – waarin de werking van de geïntegreerde financiële

cyclus gevisualiseerd wordt – kan een onderscheid gemaakt worden tussen

de interne en de externe consistentie van de financiële cyclus1. Intern kan

1 In realiteit is er ook nog de contractcyclus, maar deze maakt geen deel uit van het gevoerde

onderzoek.

׀ 14 ׀

worden nagegaan in welke mate de interactie tussen begroting,

boekhouding en audit bijdraagt tot een geïntegreerde cyclus. Extern

daarentegen kan worden nagegaan in welke mate de beleids- en

beheerscyclus of het managen van prestaties in elke fase is afgestemd op de

financiële cyclus (Conings, Sterck, & Bouckaert, 2007). In dit rapport ligt de

focus op het in kaart brengen van de externe consistentie van de eerste fase

van de geïntegreerde financiële cyclus. Meer bepaald staat volgende vraag

centraal: hoe hebben de Vlaamse lokale besturen beleids- en prestatie-

informatie naar aanleiding van BBC geïncorporeerd in de strategische nota

bij het meerjarenplan?

In een eerste deel schetsen we kort de evolutie van de financieel

managementprocessen binnen (lokale) overheden en hoe deze meer en

meer evolueren richting resultaat- en prestatiegericht financieel

management. Daarna lichten we toe welke analysemethoden zijn gebruikt

om de incorporatie van prestatie-informatie in de lokale meerjarenplannen

en budgetten te onderzoeken, alsook hoe de analyses werden afgebakend.

Vervolgens gaan we in op de resultaten van de verschillende analyses en

geven we een insteek voor de aanpak van verdere diepgaandere analyses.

Eindigen doen we met een aantal conclusies, als ook met gerichte

aanbevelingen voor de lokale besturen, de Vlaamse overheid en de

betrokken softwarehuizen.

׀ 15 ׀

2. Evolutie naar resultaatgericht financieel

management

Eén manier om de evolutie naar resultaatgericht financieel management te

conceptualiseren en te begrijpen, is door deze trend te plaatsen binnen een

driedimensionaal financieel management-raamwerk met drie

kernonderdelen, namelijk: de functionele indeling waarmee uitgaven en

ontvangsten geclusterd worden, de managementinstrumenten waarmee

geldstromen op kasbasis of op transactiebasis opgevolgd worden en beleid

en de niet-financiële prestatie-informatie die steeds meer geïntegreerd

wordt in verschillende financiële beleids- en beheersdocumenten. Elk van

deze dimensies is ten slotte te plaatsen binnen de cyclusbenadering die

eigen is aan financieel overheidsmanagement.

Figuur 2. Drie dimensies binnen prestatiegericht financieel management

> 2.1. Evolutie van de financiële functionele indeling

De functionele classificatie of indeling ligt mede aan de basis van financiële

systemen in de overheidssector en geeft een eerste inzicht in de

doelstellingen die overheden nastreven doordat uitgaven en ontvangsten

worden ingedeeld volgens hun functionele bestemming of volgens

׀ 16 ׀

onderwerpen en taken van overheidszorg (bv. algemeen bestuur, onderwijs,

ruimtelijke ordening, etc.). Op die manier wordt een overzicht verkregen

van die prioriteiten waaraan de meeste overheidsmiddelen worden

gespendeerd (Begroting, 2013). De functionele indeling vormt aldus een

basisfundament binnen het financieel beheer. Reeds in 1934 voorzag de

Belgische regelgever in een dergelijke indeling voor lokale besturen2.

Doorheen de tijd werd ze een aantal keer aangepast met als doel de

indeling te verfijnen en om ze te verruimen van louter nationale toepassing

naar een internationaal toepassingsgebied.3 (Dessoy, 2009).

Met de Classifications of Functions of Government (COFOG-1998) als huidige

macro-classificatie zijn de Vlaamse lokale besturen sinds de implementatie

van BBC verplicht om hun meerjarenplannen, budgetten en jaarrekeningen

op te maken overeenkomstig COFOG. De gegevens worden via de Vlaamse

overheid – Agentschap voor Binnenlands Bestuur – aangeleverd aan het

Instituut voor Nationale Rekeningen (INR) met het oog op de verplichtingen

waaraan de federale overheid moet voldoen inzake internationale

rapportering van federale, regionale en lokale overheidsrekeningen.

Tabel 1. Overzicht van de tien COFOG-divisies

De COFOG-classificatie bestaat uit drie niveaus waarbij niveau één bestaat

uit tien divisies die in brede zin de verschillende overheidsfuncties

omvatten. Deze divisies worden op een tweede niveau verder uitgesplitst in

zes groepen en op een derde niveau nog eens in een reeks klassen. De

groepen en klassen voorzien op die manier in meer gedetailleerde

2 Omzendbrief van 7 september 1934. 3 De indeling werd als principe opgenomen in de Gemeentewet (1939) en lag samen met andere

begrotings- en boekhoudkundige principes aan de basis van de Besluiten houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit (1945). Het toepassingsgebied bleef tot dan nationaal. In 1968 werd de indeling verder aangepast en later (1989) werd ze in overeenstemming gebracht met de Benelux-indeling. Deze deels geïnternationaliseerde indeling bleef mits enkele wijzigingen van toepassing tot en met de Nieuwe Gemeenteboekhouding (1995). Met de invoering van het BBC-besluit (2010) werd de functionele indeling in overeenstemming gebracht met COFOG-1998, met als doel een verdere gelijkschakeling met de andere Europese landen.

׀ 17 ׀

informatie over deze brede overheidsfuncties. De divisies zijn op een

voldoende algemeen niveau gecreëerd zodat vergelijkingen tussen

overheden – lokaal, regionaal, federaal/nationaal – binnen één land en

tussen verschillende landen kunnen worden gemaakt (Eurostat, 2011).

Het genormaliseerd stelsel van de beleidsvelden uit het BBC-besluit vormt

de huidige standaard functionele indeling in lokale besturen en is een

afgeleide van de COFOG-classificatie. Meer bepaald zijn de beleidsvelden

telkens gerelateerd aan een COFOG-groep, waarbij meerdere beleidsvelden

tot eenzelfde COFOG-groep kunnen behoren. Onderstaande Tabel 2 geeft

bijvoorbeeld de relatie weer tussen een aantal beleidsvelden met

betrekking tot onderwijs en hun respectievelijke COFOG-groep binnen de

divisie onderwijs.

Tabel 2. Relatie tussen beleidsvelden en COFOG-groepen (ABB, 2014)

> 2.2. Evolutie van financiële beheerssystemen

De begroting en de boekhouding inclusief rekening vormen de financiële

basisinstrumenten om de financiële consequenties van beslissingen door

publieke organisaties weer te geven, te registreren en te evalueren

(financial accounting). Deze systemen ontwikkelden zich mettertijd en

hebben vandaag naast louter financiële verslaggeving ook tot doel om meer

informatie leveren met het oog op het beleid en beheer van organisaties

(management accounting) (Weets, 2011).

De eerste geharmoniseerde boekhoudnormen en regels voor de rekeningen

en begrotingen in de Vlaamse lokale besturen kwamen gelijktijdig met de

׀ 18 ׀

introductie van de functionele indeling (zie hoger).4 De systemen

ontwikkelden zich lange tijd op eenzelfde tempo als de functionele indeling

waarbij autonomie werd vervangen door strikte normen (voor een

gedetailleerd overzicht, zie Dessoy, 2009 en Van Audenhove, 1990; 1992).

Ook de NPM-beweging droeg bij tot de ontwikkeling van de systemen en

leidde op Vlaams lokaal niveau – zij het versnipperd – tot meer

prestatiegerichte begrotings- en boekhoudtechnieken met de Nieuwe

Gemeenteboekhouding in 1995, de Nieuwe OCMW-boekhouding in 1998, de

Nieuwe Provincieboekhouding van 2003 en de Beleids- en Beheerscyclus

(2010) die sinds 2014 van toepassing is op alle Vlaamse lokale besturen.

De recentere moderniseringen die de management accounting-functie

mogelijk maakten, kunnen globaal geschetst worden. Ten eerste gebeurt de

praktijk van begroten en vooral van boekhouden in toenemende mate op

basis van transacties (accruals) in plaats van op kasbasis.5 Traditioneel

worden alleen die uitgaven en ontvangsten geraamd in de begroting en

geregistreerd in de boekhouding waarvan men verwacht dat er geld zal

worden ontvangen of zal moeten worden betaald of waarbij geld ontvangen

of betaald werd (inkomende of uitgaande kasstroom, via enkelvoudig

boekhouden). Andere gevolgen zoals de verwerving van het goed (en de

bijhorende vermogensopbouw in geval van aankoop van een actief) worden

niet in rekening genomen en niet geregistreerd.

Wanneer daarentegen gewerkt wordt op transactiebasis, dan zal men niet

alleen kasbewegingen ramen of registreren, maar ook de verwerving van de

aangekochte goederen en de schuldvordering die door de aankoop ontstaat

bij een leverancier op het moment dat de factuur ontvangen wordt (dubbel

boekhouden). Op basis van de analyse van de praktijken in verschillende

lidstaten heeft de OESO voor begrotingen en/of boekhoudingen een

onderscheid gemaakt tussen een ‘full cash basis’-systeem, een systeem op

‘cash basis, except certain transactions on accruals basis’, een systeem op

‘accrual basis, except no capitalization or depreciation of assets’ en een

‘full accrual basis’ systeem (Blöndal, 2003).

Door boekhoudkundig te werken op transactiebasis kunnen vermogen en

schuldenlast beter opgevolgd worden, kunnen kosten beter gecontroleerd

4 Daarvoor bestonden er slechts enkele richtlijnen voor het opstellen van de begroting. 5 Daarbij is het belangrijk om te weten dat debatten over begroten en boekhouden op

transactiebasis nog volop woeden en er zowel voor- als tegenstanders van dit soort financieel beheer zijn.

׀ 19 ׀

worden en kunnen prestaties beter geëvalueerd worden. De documenten die

uit deze systemen afgeleid worden, zijn immers uitgebreider en

multifunctioneler. Begrotingsrekeningen op kasbasis worden vervangen of

aangevuld met jaarrekeningen op transactiebasis die bestaan uit een balans,

een resultatenrekening en een toelichting. Waar een begrotingsrekening

bijna het spiegelbeeld vormt van de begroting en voornamelijk weergeeft in

welke mate de begrootte kredieten daadwerkelijk verbruikt en ontvangen

werden, biedt de jaarrekening een heel ander type informatie aan, namelijk

over vermogensopbouw en de samenhang tussen kosten, opbrengsten,

schulden en vorderingen. De Vlaamse lokale besturen werken sinds BBC met

een gecombineerd systeem. De meerjarenplannen en budgetten worden nog

steeds opgemaakt op kasbasis, terwijl de boekhouding geïntegreerd

(budgettair en algemeen) op transactiebasis wordt gevoerd.6

Daarnaast wordt ook in toenemende mate ingezet op analytisch boekhouden

naast algemeen boekhouden, om zo tot een globaal

managementinformatiesysteem te komen dat ook informatie biedt over

kosten en opbrengsten per afdeling, product of project. De

kostprijsinformatie die via een dergelijk systeem kan gegenereerd worden,

is zowel noodzakelijk voor beleidsmakers die kosten en baten van te voeren

beleid moet afwegen als managers die deze informatie gebruiken om

beheersbeslissingen te nemen (bijvoorbeeld een bepaalde taak zelf

uitvoeren, dan wel uitbesteden) (Bouckaert et al, 1998; Weets, 2011). Het

BVR BBC stelt zich niet tot doel een analytische boekhouding centraal op te

leggen, “Maar de officiële boekhouding moet hiervoor wel een goede basis

bieden. Elk bestuur kan dan zelf bepalen welke managementinformatie het

nodig heeft en hiervoor het gepaste (aanvullende) registratiesysteem

uitwerken” (VVR BBC).

> 2.3. Evolutie van beleid in relatie tot financieel beheer

Prestatie-informatie speelt in navolging van het NPM-denken een steeds

belangrijkere rol bij het opmaken en gebruiken van financiële instrumenten.

“Sturing op hoofdlijnen, de formulering van duidelijke prestatienormen,

6 Het minimaal genormaliseerd stelsel van de algemene rekeningen en van de economische

sectorcodes is aangepast aan de verplichtingen van het Europees Systeem van Nationale en Regionale Rekeningen (ESR-95). Daarnaast is de wetgeving ook conform met de vooralsnog niet-bindende International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Deze boekhoudnormen hebben tot doel financiële rapportering internationaal vergelijkbaar te maken.

׀ 20 ׀

een grotere nadruk op outputcontrole, etc.” (Weets, 2011:261), het zijn

slechts enkele van de nieuwe stelregels. Rapporteren over de budgettaire

situatie van de organisatie aan de hand van de functionele classificatie en

de beheersinstrumenten is niet langer voldoende: ook is er nood aan

rapportering over prestaties en effecten die overheden wensen te bereiken

of bereikt hebben met verbruikte financiële middelen, waardoor prestatie-

informatie meer en meer geïncorporeerd raakt in de budgetten (Curristine &

Flynn, 2013).

Prestatie-informatie kan onderverdeeld worden in categorieën. Zo moet een

onderscheid gemaakt worden tussen kwalitatieve en kwantitatieve

prestatie-informatie. Kwalitatieve prestatie-informatie drukt te leveren

prestaties of geleverde prestaties uit in woorden. Het kan daarbij gaan om

een beleidsdoelstelling (bijvoorbeeld de lokale economie versterken) of een

kwalitatieve maatstaf (bijvoorbeeld het verhogen van de kwaliteit van de

informatiedoorstroom naar lokale handelaars). Kwantitatieve prestatie-

informatie geeft cijfermatig weer welke prestaties bereikt (moeten) worden

met een kwantitatieve maatstaf (bijvoorbeeld het verlagen van het aantal

klachten over informatiedoorstroom met 15%). Daarnaast geldt zowel voor

kwalitatieve als kwantitatieve prestatie-informatie in relatie tot de

budgetten dat “inputs are used to carry out activities in order to produce

outputs and thereby achieve outcomes” (Robinson, 2013). Ook staat

bepaalde prestatie-informatie eerder in relatie met het beleid van een

bestuur (strategische planning en opvolging), terwijl andere prestatie-

informatie eerder een beheersmatige functie heeft (veelal concrete

prestatie-informatie en voornamelijk kwantitatief).

Alle besproken types informatie kunnen tot slot gecategoriseerd worden

volgens het input-outputmodel van prestatie-informatie (Robinson, 2013: 6),

waarin een onderscheid gemaakt wordt tussen ‘input’-informatie over

financiële en niet-financiële middelen (bv. personeel), ‘throughput’-

informatie over activiteiten, ‘output’-informatie over prestaties en

resultaten, ‘outcome’-informatie over bereikte korte termijneffecten en

‘impact’-informatie over de effecten van prestaties op lange termijn.

׀ 21 ׀

Tabel 3. Indeling van types van prestatie-informatie (Robinson, 2013)

In relatie met deze types prestatie-informatie evolueren begrotingsformaten

en rekeningen in veel landen van documenten die louter financiële

middelen weergeven naar een documenten die deze middelen koppelen aan

niet-financiële prestatie-informatie. In die zin evolueren

begrotingsformaten steeds meer van middelenbegrotingen – louter een lijst

met middelen per categorie, over activiteiten-/programmabegrotingen – er

is een verband tussen middelen en activiteiten zonder rechtstreekse

koppeling op hoger niveau, naar prestatiebegrotingen – kostprijzen van

prestaties leiden tot de koppeling tussen middel en prestatie, en zelfs

effectenbegrotingen (Martin, 2002).

Figuur 3. Basistypologie van begrotingsformaten (Martin, 2002)

Samen met de wijzigende begrotingsformaten, wordt beleid steeds meer als

uitgangspunt genomen bij de begrotingsopmaak. Financiële prognoses

worden niet langer gemaakt op basis van historische begrotings- en

rekeninginformatie (aanwasbegroting), maar zijn een vertaling van het

uitgestippelde beleid van een bestuur voor de volgende jaren waarbij

׀ 22 ׀

middelen kritisch worden doorgenomen (zero based budgeting) (Weets,

2011).

Ook wat dit betreft, hebben de Vlaamse lokale besturen met BBC een aantal

stappen gezet in de richting van prestatiegerichtheid. Niet alleen is het

begrotingsformaat drastisch gewijzigd, sinds 2014 vormt het beleid en de

strategische planning de basis voor de budgetopmaak. Niet langer wordt een

louter financiële planning voor de volgende jaren opgemaakt – of gebeurt

strategische planning volledig losstaand van de financiële planning – wel is

het de bedoeling dat de lokale besturen beleid dat ze wensen te voeren

financieel vertalen in de vorm van een meerjarenplan.

> 2.4. De cyclusbenadering in financieel overheidsmanagement

De drie in kaart gebrachte dimensies spelen een cruciale rol in elke fase van

de financiële cyclus en de beleids- en beheersyclus. Pollitt (2001) omschrijft

deze cyclusbenadering als “the operation of those systems and processes

designed for budget-making and budget implementation; the maintenance

of an accounting system which records financial decisions, flows, and

transactions, and the auditing of all aspects of these accounts” Zo zal men

bij de ex ante planning van de financiële middelen gebruik maken van de

functionele classificatie en het voorhanden zijnde begrotingssysteem (cf.

kasbasis of transactiebasis), terwijl tegelijkertijd beleids- en prestatie-

informatie wordt geïntegreerd in de vorm van te realiseren beleid. In de ex

nunc uitvoeringsfase wordt gebruik gemaakt van het boekhoudsysteem om

de besteding van de geplande financiële middelen te registreren

(kasboekhouding, algemene boekhouding en eventueel analytische

boekhouding), en dit nog steeds volgens de functionele classificatie.

Daarnaast wordt het geplande beleid tussentijds opgevolgd met behulp van

de verkregen prestatie-informatie tijdens het boekjaar.

Ex post zullen alle financiële registraties verwerkt worden in de

jaarrekening, bestaande uit een balans en resultatenrekening en zal de

gegeneerde kostprijsinformatie kunnen worden geëvalueerd. Verder zal ook

het gevoerde beleid geëvalueerd worden. Al deze informatie dient

vervolgens ter feedback aan (een van de) volgende planningsfasen. Figuur 4

biedt een visuele voorstelling van de verwevenheid tussen de drie dimensies

van prestatiegericht financieel management en de daarbij horende

cyclusbenadering eigen aan de financiële en de beleids- en beheerscyclus.

׀ 23 ׀

Figuur 4. Prestatieraamwerk in relatie tot de cyclusbenadering

Het hierboven geschetste raamwerk gaat uit van de assumptie dat financieel

managementprocessen in lokale overheden prestatiegerichter worden

georganiseerd naarmate elk van de dimensies meer uitgebouwd is, en dit in

elke fase van de financiële cyclus (ex ante, ex nunc en ex post). In de

volgende paragrafen gaan we na hoe de implementatie van BBC inspeelt op

bepaalde van de besproken dimensies. Daarbij leggen we de focus op het in

kaart brengen van de prestatiegerichtheid van de begrotingsdocumenten.

Dit betekent dat concreet dat onze aandacht bij de documentenanalyse

voornamelijk uitgaat naar de dimensies (1) ‘functionele indeling’ en (3)

‘prestatie-informatie’ en slechts zeer beperkt naar de dimensie (2)

‘beheer’. Bovendien vormen alleen de ex ante planningsdocumenten het

voorwerp van de analyse in dit rapport.

׀ 24 ׀

3. Wettelijk kader naar aanleiding van BBC

> 3.1. Dimensie functionele indeling

Zoals reeds gesteld, vormt het genormaliseerd stelsel van de beleidsvelden

de te volgen functionele indeling sinds de implementatie van BBC. Artikel 1,

7° BVR BBC definieert een beleidsveld als “een verzameling van producten,

activiteiten en middelen die zowel vanuit politiek als maatschappelijk

oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen”. Verder stelt

ditzelfde artikel (6°) dat deze beleidsvelden door de besturen geclusterd

moeten worden in beleidsdomeinen die een herkenbaar en samenhangend

geheel vormen. De besturen kiezen daarbij zelf hoeveel en welke

beleidsdomeinen ze gebruiken, met dien verstande dat het beleidsdomein

‘algemene financiering’ verplicht is en één beleidsveld telkens maar aan

één beleidsdomein kan gekoppeld worden. Daarnaast kunnen besturen er

ook nog vrij voor kiezen om beleidsvelden nog verder op te delen in

beleidsitems. Deze beheersmatige indeling is bepalend voor de

samenstelling van onder meer het financieel doelstellingenplan (ex ante) en

de financiële doelstellingenrekening (ex post).

Meer bepaald wordt het totaal van de verwachte ontvangsten en uitgaven

die betrekking hebben op zowel het prioritaire beleid als op het overig

beleid opgenomen in het financieel doelstellingenplan bij het

meerjarenplan en in het doelstellingenbudget bij het budget. De prioritaire

(en technisch ook de overige) ontvangsten en uitgaven worden daarbij

overgenomen uit de strategische nota om zo de financiële consequenties

van de beleidsopties van de strategische nota in één oogopslag weer te

geven (VVR BBC). Het financieel doelstellingenplan is opgebouwd aan de

hand van de door het bestuur gekozen beleidsdomeinen. Verder wordt

telkens het onderscheid gemaakt tussen ontvangsten en uitgaven voor

exploitatie, investeringen en andere.

׀ 25 ׀

Tabel 4. Samenvatting van het financieel doelstellingenplan

Deze manier van werken impliceert dat de geraamde uitgaven en

ontvangsten enkel per beleidsdomein zichtbaar zijn en niet per beleidsveld.

In de toelichting bij het meerjarenplan is enkel een opsomming van de

beleidsvelden per beleidsdomein voorzien, zonder de verplichting om

kredieten op te nemen.

> 3.2. Dimensie beleids- en prestatie-informatie

Het BVR BBC bepaalt dat de strategische nota bij het meerjarenplan en de

beleidsnota bij het budget opgebouwd wordt aan de hand van

beleidsdoelstellingen. Meer bepaald dient het beleid in deze rapporten op

een specifieke manier te worden weergegeven. De wetgever heeft een

basisonderscheid voorzien tussen (1) prioritair beleid enerzijds en (2) overig

beleid anderzijds. Prioritair beleid is dat beleid waarover expliciet

gerapporteerd wordt in de beleidsrapporten (art. 1, 9° BVR BBC). Het is met

andere woorden dat beleid dat door de raad geselecteerd werd omdat hij

het belangrijk vindt en “waarover hij bijgevolg expliciet wenst te

rapporteren in zijn beleidsrapporten” (VVR BBC). Dit expliciete beleid is

altijd terug te vinden in de beleidsrapporten en wordt opgebouwd aan de

hand van (1.1) prioritaire beleidsdoelstellingen, (1.2) actieplannen

׀ 26 ׀

ressorterend onder deze prioritaire beleidsdoelstellingen en de daarbij

horende (1.3) acties.7

Over het (2) overig beleid hoeft daarentegen niet expliciet gerapporteerd te

worden in de afdruk van de beleidsrapporten; alleen hun financiële

weerslag wordt erin opgenomen en geautoriseerd (VVR BBC). Dit beleid

wordt technisch gezien uiteraard wel toegevoegd in de BBC-software en is

volgens de wetgeving op zijn beurt tweeledig. Enerzijds bestaat het uit

(2.1.1) overige beleidsdoelstellingen, (2.1.2) overige actieplannen en (2.1.3)

overige acties. Anderzijds heeft de wetgever binnen dit overig beleid ook

ruimte voorzien voor (2.2.1) niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen, dit omdat besturen niet verplicht zijn om al hun

verrichtingen in beleidsdoelstellingen op te nemen.

Hoewel het overig beleid dus in principe niet vervat hoeft te zitten in de

strategische nota, bepaalt artikel 7 BVR BBC wel dat het college, de

deputatie of de raad voor maatschappelijk welzijn permanent een overzicht

van alle beleidsdoelstellingen dient ter beschikking te stellen aan de

raadsleden en aan de personeelsleden. In die zin is het voldoende om een

volledige lijst met beleidsdoelstellingen op te nemen in de toelichting bij

het meerjarenplan. De indeling zoals weergegeven in Tabel 5 is tevens

identiek in de doelstellingenrealisatie bij de jaarrekening (ex post).

Tabel 5. Samenvatting van de strategische nota

> 3.3. Relatie tussen wetgeving en softwarehuizen

Om de wettelijke bepalingen te vertalen in meerjarenplannen, hebben de

lokale besturen een beroep gedaan op softwareleveranciers onafhankelijk

van de Vlaamse regelgever. Aan de hand van een navraag bij het Agentschap

voor Binnenlands Bestuur en bij de softwarehuizen zelf, is het mogelijk om

een exacte verdeling van de markt anno 2014 te presenteren. Zowel bij

7 Het niveau van de acties moet in principe niet weergegeven worden in de strategische nota

bij het meerjarenplan. Dit niveau wordt wel weergegeven in de beleidsnota bij het budget.

׀ 27 ׀

gemeenten als OCMW’s is Schaubroeck marktleider met een marktaandeel

van respectievelijk 32% en 38% van de markt, gevolgd door Cipal (25% en

30%) en Cevi/Logins (23% en 30%) en Remmicom (19% en 1%). Ongeveer 1%

van de gemeenten en OCMW’s doet een beroep op nog andere

softwareleveranciers. Vier van de vijf provincies gebruiken Cipal-software,

terwijl één provincie gebruik maakt van een andere softwareleverancier dan

diegenen gepresenteerd in onderstaande Figuur 5.

Figuur 5. Verdeling van de softwaremarkt voor BBC

Op basis van deze gegevens kunnen we spreken van de Big-3 (Schaubroeck,

Cipal en Cevi/Logins), gevolgd door Remmicom en nog een aantal zeer

kleine spelers (althans in het marktsegment BBC voor lokale besturen). Het

is van belang deze marktverdeling te kennen, daar bepaalde keuzes bij de

opbouw van de meerjarenplannen en de lay-out van de meerjarenplannen in

bepaalde mate beïnvloed kan worden door de softwareleverancier waarop

een beroep wordt gedaan.

38%

32%

30%

25%

30%

23%

1%

19%

1%

1%

OCMW

Gemeente

Schaubroeck Cipal Cevi/Logins Remmicom Andere

׀ 28 ׀

4. Analysemethode

In het SBOV-rapport ‘De praktijk van prestatiegericht begroten in Vlaamse

gemeenten en OCMW’s. Stand van zaken op basis van een survey’ (Bleyen &

Bouckaert, 2014), gingen we bij de secretarissen en financieel beheerders

van gemeenten en OCMW’s de perceptie na die zij hebben over de

prestatiegerichtheid van hun meerjarenplan en budget. Daartoe werd de

OESO Performance Budgeting Indicator voor centrale overheden (OESO,

2013) herwerkt tot een index prestatiebegroten voor lokale besturen

(Bleyen & Bouckaert, 2014). Deze index meet in welke mate prestatie-

informatie gemeten wordt, om vervolgens geïncorporeerd en gebruikt te

worden tijdens bij de opmaak en de uitvoering van de budgetten en

meerjarenplannen. Uit de resultaten blijkt dat er heel wat variatie bestaat

tussen de meerjarenplannen en budgetten van de Vlaamse lokale besturen.

In dit rapport gaan we dieper in op deze variatie door in te zoomen op de

kwantiteit en kwaliteit van prestatie-informatie die kan worden

teruggevonden in de beleidsrapporten (incorporatiedimensie).

Daartoe kunnen verschillende analysemethodes gecombineerd worden,

namelijk (1) databankanalyse aan de hand van de Databank Digitale

Rapportering van het Agentschap voor Binnenlands bestuur (ABB), (2)

documentanalyse aan de hand van de feitelijk goedgekeurde

meerjarenplannen en budgetten – deze werden digitaal verzameld op de

website van ABB – en (3) een maximale analyse aan de hand van visitaties in

een selectie van lokale besturen. Dit rapport vormt een weerslag van de

analysemethoden van fase 1 en 2, en vormt een aanzet van methodologie

voor fase 3, zoals in Figuur 6 weergegeven wordt.

Figuur 6. Fasering van de verschillende analysemethoden

׀ 29 ׀

De DDR-analyse in fase 1 is gebaseerd op de Databank Digitale Rapportering

(Ministerieel Besluit DR8) van Agentschap Binnenlands bestuur waarbij een

aantal primaire analyses uitgevoerd worden met betrekking tot de

meerjarenplannen 2014-2019 van alle 308 gemeenten, 308 OCMW’s en 5

provincies. Het voornaamste doel van dit analyseniveau is om op grote

schaal in kaart te brengen hoe de prioritaire en overige

doelstellingencascades kwantitatief inhoudelijk en budgetmatig werden

ingevuld.

In fase 2 koppelen we de resultaten van de DDR-analyse aan de analyse van

de feitelijke beleidsrapporten – dit zijn de meerjarenplannen zoals

goedgekeurd door de raad. Een aantal extra analyses kunnen in deze fase

worden uitgevoerd worden (bv. nadere screening op aanwezigheid van

indicatoren, screening aantal doelstellingenniveaus, screening opbouw van

de prestatie-informatie, etc.), terwijl er zich voor de meer diepgaande

analyses een caseselectie opdringt.

Dit brengt ons bij de maximale analyse in fase 3 die toelaat om de

prestatie-informatie in de meerjarenplannen en budgetten diepgaand te

onderzoeken voor een aantal cases. Deze analyse gaat verder dan databank-

en documentenanalyse en tracht op basis van intervisie en vraaggesprekken

ontbrekende lacunes in kaart te brengen zoals de aanwezigheid van budget

gerelateerde extracomptabele informatie of andere informatie in de BBC-

software die niet gecapteerd wordt door DDR.

Tabel 6. Inventarisatie van de voor- en nadelen bij elke analysemethode

Om de besproken analysebril en analyseniveaus in de praktijk te brengen, is

het van belang om goed af te bakenen wat wel en wat niet geanalyseerd

wordt. Ten eerste, en zoals in de inleiding gesteld, hebben we ons bij alle

8 Ministerieel besluit betreffende de digitale rapportering van gegevens van de beleids- en

beheerscyclus van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. (09.07.2013).

׀ 30 ׀

analyseniveaus beperkt tot de analyse van de meerjarenplannen, zoals

initieel ingediend in 2014. De jaarlijkse budgetten worden niet apart

geanalyseerd omdat ze kunnen beschouwd worden als een afgeleide van de

meerjarenplannen. Het budget moet immers volgens het BVR BBC passen

binnen het meerjarenplan.

Ten tweede hebben we de volledige scope van deze beleidsrapporten

geanalyseerd, met name de periode 2014 tot 2019. Ten derde hebben we

niet elk onderdeel van het meerjarenplan onder de loep genomen, maar

hebben we de scope van analyse afgebakend tot die onderdelen die ons iets

zeggen over de prestatiegerichtheid van het budgetteringsproces.

Tabel 7. Afbakening van de databank- en documentenanalyse

׀ 31 ׀

5. Databank- en documentenanalyse

Om globaal na te gaan hoe de beleidsinhoud werd opgebouwd in de

meerjarenplannen 2014-2019 van de gemeenten, OCMW’s en provincies,

hebben we in een eerste analysefase een beroep gedaan op data uit de

Databank Digitale Rapportering van het Agentschap voor Binnenlands

Bestuur. DDR laat in beginsel toe om een aantal parameters te onderzoeken

met betrekking tot de functionele indeling (dimensie 1) en de opmaak van

de doelstellingencascade (dimensie 3)9. Met behulp van externe toegang tot

deze databank en na veelvuldig overleg met ABB werden zo optimaal

mogelijke databestanden gegenereerd en aangeleverd op basis waarvan de

analyses werden uitgevoerd. Deze dataverzameling en -verwerking verliep

grosso modo zoals weergegeven in onderstaande Tabel 8.

Tabel 8. Overzicht van de voorafgaande overlegmomenten met ABB

Deze eerste fase is gecombineerd met een tweede analysefase waarin we de

feitelijke meerjarenplannen zoals goedgekeurd door de raad als

uitgangspunt nemen. We konden daarbij een beroep doen op de rapporten

van 302 gemeenten, 291 OCMW’s en de 5 provincies.10 Het analyseniveau

heeft twee voorname meerwaarden ten opzichte van het eerste

9 Bepaalde parameters konden voor alle besturen in kaart worden gebracht, andere parameters

niet door technische of andere beperkingen. 10 Niet alle gemeentelijke (Missing values = 6) en OCMW-meerjarenplannen (Missing values = 17)

konden worden teruggevonden op de website van ABB, noch op de respectievelijke websites van deze 23 besturen.

׀ 32 ׀

analyseniveau. Ten eerste kan er worden nagegaan in welke mate de

beleidsinhoud zoals gepresenteerd in de beleidsrapporten overeenstemt met

de rapporteringsverplichtingen zoals opgelegd door de BVR BBC. Dit is niet

mogelijk op basis van de databankanalyse, daar DDR geen onderscheid

maakt tussen de totale informatie die aanwezig is in de BBC-software en het

gedeelte van deze informatie dat daadwerkelijk ter goedkeuring moet

voorgelegd worden aan de raad.

Ten tweede stelt dit analyseniveau ons daarnaast in staat om een beter

inzicht te krijgen in de opbouw van de strategische nota’s en de keuzes die

daarbij gemaakt werden. Ook hier is DDR als enige bron onvoldoende, daar

deze databank een aantal beperkingen inhoud, bijvoorbeeld met betrekking

tot de opbouw van de doelstellingencascade of de captatie van indicatoren.

> 5.1. De financiële functionele indeling

Zoals bovenstaand beschreven, zijn alle velden uit het minimumstel van de

beleidsvelden terug te brengen tot de negen COFOG-divisies. Mits een

conversie is het dus mogelijk om de totale uitgaven en ontvangsten per

COFOG-divisie te genereren voor alle Vlaamse lokale besturen. Echter, deze

indeling is niet standaard opgenomen in de Databank Digitale Rapportering.

ABB heeft daarentegen wel voorzien in een eigen taxonomie die

beleidsvelden groepeert in standaard-beleidsdomeinen.

We hanteren dan ook deze taxonomie en passen ze toe op twee parameters

die ons meer vertellen over de manier waarop de Vlaamse lokale besturen

omgegaan zijn met de functionele indeling. Een eerste parameter geeft

gewoon weer hoe de uitgaven gemiddeld verdeeld werden over de negen

beleidsdomeinen. Een tweede parameter geeft inzicht in de relatie tussen

de beleidsdomeinen en inhoudelijke doelstellingencascade krachtens BBC.

Het databestand voor dit deel van het onderzoek dateert van april 2014.

Allocatie van de uitgaven naar functies > 5.1.1.

Bij de berekening van de uitgaven per beleidsdomein is zowel uitgegaan van

exploitatie, investerings- als andere uitgaven. We kiezen met andere

woorden voor een volledig beeld waarbij ook de uitgaven bestemd voor de

aflossing van schulden (andere) zijn opgenomen. De cijfers zijn sterk

afwijkend tussen gemeenten en OCMW’s. Dit is ook logisch, aangezien de

bevoegdheden van gemeenten veel ruimer zijn dan die van de OCMW’s. Het

׀ 33 ׀

grootste gedeelte van de gemeentelijke uitgaven is bestemd voor het

domein ‘algemeen bestuur’ (20%), gevolgd door de domeinen

‘veiligheidszorg’ en ‘cultuur en vrije tijd’ (elk 13%). Ook voor het domein

‘zorg en opvang’ wordt 12% van de uitgaven voorzien.

De minste uitgaven gaan naar de domeinen ‘ondernemen en werken’ (2%) en

‘wonen en ruimtelijke ordening’ (6%). In OCMW’s zijn de relatieve uitgaven

voor ‘algemeen bestuur’ (11%) en ‘algemene financiering’ (10%)

gelijklopend met die van de gemeenten. Het grote verschil zit in het

uitgavenpatroon voor de andere domeinen: 74% van de OCMW-uitgaven is

bestemd voor ‘zorg en opvang’, terwijl voor de overige zes domeinen amper

uitgaven voorzien zijn.

Figuur 7. Uitgaven per beleidsdomein volgens taxonomie van ABB

Deze verdeling van de uitgaven dient met de nodige voorzichtigheid

geïnterpreteerd te worden. Veel hangt immers af van de manier waarop

gemeenten en OCMW’s hun middelen gealloceerd hebben. Een toelichting

van twee extremen waarop personeelsmiddelen kunnen worden gealloceerd,

onderbouwt deze gedachtegang. Personeelsuitgaven worden standaard

voorzien en geboekt op algemene rekeningen van de groep 62 –

Bezoldigingen, sociale lasten en pensioenen. In een eerste extreem geval

worden al deze uitgaven uitgesplitst en gekoppeld aan het specifieke

beleidsveld dat overeenstemt met de functie van het personeel binnen de

organisatie. Deze allocatiewijze geeft vereenvoudigd en niet limitatief de

combinaties uit Tabel 9.

׀ 34 ׀

Tabel 9. Allocatie van personeelsmiddelen naar beleidsveld (1)

Indien een bestuur bovenstaande werkwijze volgt, wordt een gedetailleerd

overzicht verkregen van de personeelsuitgaven per lokale overheidsfunctie.

De mate van finesse waarmee gealloceerd wordt, kan echter wel een

invloed hebben. Zo kan het zijn dat bepaalde medewerkers activiteiten

verrichten die onder meerdere beleidsvelden kunnen worden geplaatst. Veel

hangt er desgevallend van af in welke mate het bestuur deze uitgaven heeft

uitgesplitst. In het andere extreme geval kan een bestuur kan er theoretisch

eveneens voor opteren om alle personeelsuitgaven te alloceren op het

beleidsveld 0119 – ‘overige algemene diensten’ of 0190 – ‘overig algemeen

bestuur’.

Tabel 10. Allocatie van personeelsmiddelen naar beleidsveld (2)

Hoewel het extreme voorbeeld uit Tabel 10 door logische controles van ABB

wordt opgevangen, valt het niet uit te sluiten dat de bewegingsruimte die

gelaten werd tot grote verscheidenheid kan leiden aangezien er geen nader

wettelijk kader werd uitgewerkt voor het gebruik van de beleidsvelden.

Relatie tussen functionele indeling en beleid > 5.1.2.

De relatie tussen de functionele indeling middels beleidsdomeinen en de

doelstellingencascade wordt veruitwendigd via de koppeling van uitgaven-

en ontvangstenramingen aan de actie. Deze ramingen bevatten onder meer

een algemene boekhoudrekening en een beleidsveld. Eens een actie

gekoppeld is aan een dergelijke raming, heeft het beleidsveld

logischerwijze ook betrekking op het bovenliggende actieplan en op de

bovenliggende beleidsdoelstellingen.

׀ 35 ׀

Een fictief voorbeeld waarbij één doelstelling opgebouwd is uit twee

actieplannen en vier acties – met telkens een ander onderliggend

beleidsveld, maakt dat al deze acht beleidsvelden bijdragen tot deze ene

doelstelling. Stel vervolgens dat deze acht beleidsvelden allemaal onder

hetzelfde beleidsdomein resorteren, dan is er een relatie tussen één

beleidsdoelstelling en één beleidsdomein. Indien de beleidsvelden onder

drie beleidsdomeinen resorteren, dan heeft deze beleidsdoelstelling een

relatie met deze drie beleidsdomeinen a rato van het de grootte van de

uitgaven die gealloceerd worden (Figuur 8).

Figuur 8. Relatie tussen functionele indeling en doelstellingencascade

Op die manier kan per beleidsdomein en over alle gemeenten en OCMW’s

berekend worden hoeveel beleidsdoelstellingen er gemiddeld in relatie

staan tot dat bepaalde beleidsdomein. Daarbij is het van belang om – zoals

hoger besproken – bij de interpretatie rekening te houden met het feit dat

één beleidsdoelstelling in sommige gevallen slechts in relatie kan staan van

één beleidsdoelstelling terwijl ze in andere gevallen in relatie staat tot alle

beleidsdomeinen.

Zoals uit Tabel 11 blijkt, is bij gemeenten het beleidsdomein ‘cultuur en

vrije tijd’ (8,5) veruit het domein waar de meeste beleidsdoelstellingen

mee in relatie staan. Ook de beleidsdomeinen ‘algemeen bestuur’ (6,0),

‘zorg en opvang’ (4,6) en ‘wonen en ruimtelijke ordening’ (4,1) scoren

eerder hoog in gemiddeld aantal gekoppelde beleidsdoelstellingen. Van

deze beleidsdomeinen kan dus gesteld worden dat de gemeenten het meest

geneigd zijn om er beleidsinhoud aan te koppelen. Daarnaast valt het op

dat de meeste beleidsdomeinen door alle gemeenten gebruikt worden om er

minstens één beleidsdoelstelling mee in relatie te brengen. Alleen bij de

beleidsdomeinen ‘algemene financiering’ (77%) en ‘veiligheidszorg’ (78%)

liggen de percentages wat lager. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat

deze beleidsdomeinen veel uitgaven en ontvangsten met zich meebrengen

׀ 36 ׀

die geclassificeerd worden onder ‘niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen’.

Bij de OCMW’s ligt het gemiddeld aantal in relatie gebrachte

beleidsdoelstellingen globaal een stuk lager, maar dit is normaal gegeven

dat de OCMW’s gemiddeld ook veel minder beleidsdoelstellingen hebben

geformuleerd dan gemeenten. Zoals te verwachten viel wordt er door

OCMW’s enkel een significant aantal beleidsdoelstellingen in relatie

gebracht tot de beleidsdomeinen ‘algemene financiering’ (1,1), ‘algemeen

bestuur’ (2,2) en ‘zorg en opvang’ (4,3). Dit is logisch daar de kern van het

OCMW-beleid zich situeert binnen het beleidsdomein ‘zorg en opvang’. Het

is ook het enige beleidsdomein dat door praktisch alle OCMW’s wordt

gebruikt om beleidsdoelstellingen in relatie mee te brengen.

Tabel 11. Beleidsdoelstellingen in relatie tot beleidsdomeinen

In principe kan een gelijkaardige oefening gemaakt worden voor de relatie

tussen beleidsdomeinen en de actieplannen en acties. De huidige opbouw

van DDR en de manier waarop de softwarehuizen de systemen

geprogrammeerd hebben, maakt echter dat op de interpretatie van deze

ratio’s een te grote foutenmarge zou zitten. De bedoeling van deze ratio is

immers om na te gaan in welke mate lokale besturen geneigd zijn om

beleidsdomeinen in relatie te brengen tot de beleidsinhoud uit de

doelstellingencascade (= de functies waarvoor men het meest geneigd is om

beleidsinhoud te formuleren in de vorm van beleidsdoelstellingen,

actieplannen, acties en indicatoren).

Dit beeld wordt met de huidige beschikbare data in DDR vertroebeld, omdat

een groot deel van de lokale besturen technisch verplicht is om ook

ramingen zonder beleidsinhoud te koppelen aan de doelstellingenscascade,

׀ 37 ׀

terwijl we hier net de relatie met beleidsinhoud willen nagaan. Dit leidt tot

een kleine foutenmarge op niveau van de beleidsdoelstellingen en een grote

foutenmarge op niveau van de actieplannen en acties.

Conclusie > 5.1.3.

Databank en documentenanalyse – dimensie 1

Functionele indeling

20% van de gemeentelijke uitgaven worden gealloceerd aan het

beleidsdomein ‘algemene financiering’, gevolgd door

‘veiligheidszorg’ (13%) en ‘cultuur en vrije tijd’ (13%). In OCMW’s

wordt 74% van de middelen gealloceerd aan het domein ‘zorg en

opvang’. 11% van de uitgaven is bestemd voor ‘algemeen bestuur’

en 10% van de uitgaven voor ‘algemene financiering’;

‘Cultuur en vrije tijd’ is in gemeenten tevens het domein waar de

meeste beleidsdoelstellingen mee in relatie staan (8,5

beleidsdoelstellingen), gevolgd door de domeinen ‘algemeen

bestuur’ en ‘zorg en opvang’ (6,0 en 4,6 beleidsdoelstellingen). Voor

de OCMW’s zijn dit ‘zorg en opvang’ (4,3 beleidsdoelstellingen) en

‘algemeen bestuur’.

> 5.2. Beleids- en prestatie-informatie in het meerjarenplan

Voor de opbouw van de doelstellingencascade analyseren we een reeks

kwantitatieve parameters om een zicht te krijgen op de manier waarop

financiële informatie in de vorm van uitgaven en ontvangsten en niet-

financiële prestatie-informatie in de vorm van beleidsdoelstellingen,

actieplannen, acties en indicatoren geïntegreerd werden in (1) de

begrotingssoftware van de Vlaamse lokale besturen, alsook hoe deze

vervolgens tot uiting komen in (2) de meerjarenplannen zoals goedgekeurd

door de raden.

Zoals reeds bleek uit de besprekingen van de wettelijke bepalingen, wordt

een onderscheid gemaakt tussen prioritair beleid en overig beleid. Dit

overig beleid wordt verder uitgesplitst in niet-prioritaire

beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties en niet in

beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen. Dit onderscheid is vanuit

prestatieoogpunt essentieel, omdat op die manier in kaart kan worden

׀ 38 ׀

gebracht welk percentage van het budget werkelijk verantwoord wordt door

beleidsinhoud – prioritair of niet – alsook welk percentage van de budgetten

geclassificeerd worden als niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen (zie Figuur 9).

Figuur 9. Opbouw van de meerjarenplannen en budgetten volgens BBC

Ideaal is het de bedoeling om de drie verschillende bouwstenen (A, B en C)

uit het model in kaart te brengen. Daartoe werden twee deelanalyses

uitgevoerd.

Tabel 12. Samenvatting van de uitgevoerde deelanalyses

Terwijl de parameters met betrekking tot het beleid focussen op de opbouw

van de doelstellingencascade (beleidsdoelstelling, actieplannen en acties)

en de variatie daarbinnen, proberen we met de budget coverage-parameters

tot de kern van prestatiegericht begroten te komen, namelijk door het in

׀ 39 ׀

kaart brengen van dat deel van de middelen waar een vorm van prestatie-

informatie aan gekoppeld is.

Beleids- en prestatie-informatie > 5.2.1.

Om het gemiddeld aantal geformuleerde doelstellingen, actieplannen en

acties in kaart te brengen, is geopteerd om in twee stappen te werken.

Eerst presenteren we de gemiddelde doelstellingencascades zoals ze in DDR

geregistreerd werden. Vervolgens verfijnen we deze globale cijfers op basis

van andere bronnen en van de eigen analyses om zo te nuanceren waar

nodig. Op die manier komen we ook tot een aantal verbetervoorstellen voor

DDR en de softwarehuizen. Het databestand voor dit deel van het onderzoek

dateert van juni 2014.

Figuur 10. Visualisering van de eerste deelanalyse

Gemiddeld werden er in DDR 21 beleidsdoelstellingen, 79 actieplannen en

291 acties geregistreerd voor de 308 gemeenten. Vergelijken we deze

cijfers met de gegevens uit de instrument ‘financiële profielen’

gepubliceerd door ABB in oktober 2014, dan blijkt dat in dit instrument

sprake is van gemiddeld een gelijk aantal beleidsdoelstellingen, maar een

verschil in aantal actieplannen en acties tegenover het voor dit onderzoek

gebruikte databestand (in het instrument van ABB zijn gemiddeld twee

actieplannen en 23 acties meer geregistreerd.11 Voor de 308 OCMW’s zijn er

in DDR gemiddeld 8 beleidsdoelstellingen, 23 actieplannen en 70 acties. In

11 Het instrument van ABB voorziet geen informatie over het gemiddeld totaal aantal

geformuleerde beleidsdoelstellingen.

׀ 40 ׀

vergelijking met het instrument ‘financiële profielen’ zijn de verschillen bij

de OCMW’s beperkt (gemiddeld één actieplan en één actie).

Tabel 13. Vergelijking gemiddelde doelstellingencascades (1)

Deze eerste rudimentaire analyse laat zien dat de doelstellingencascades

van de gemeenten veel uitgebreider zijn dan deze van de OCMW’s. Dit is

opnieuw logisch gezien het ruimer aantal opdrachten en bevoegdheden van

gemeenten ten opzichte van OCMW’s (dit gegevens speelde ook reeds een

rol bij de bespreking van de uitgaven volgens functionele classificatie).

Gemeenten hebben er gemiddeld een veelvoud van beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties gedefinieerd. Ook leert de vergelijking van deze

basisoutput met het instrument ‘financiële profielen’ van ABB ons dat de

databank nog te kampen heeft met een aantal (technische) beperkingen.

Beperking 1: Omdat het voor de lokale besturen, softwarehuizen en ABB in 2014 de eerste keer

was dat de meerjarenplanning digitaal moest worden doorgestuurd, werden er in de loop van

2014 nog regelmatig bijsturingen gedaan en sturen lokale besturen nog geregeld nieuwe

digitale versies van de meerjarenplannen door. Daardoor bestaat de kans dat twee gelijke

zoekopdrachten op een verschillend tijdstip tot een verschillende output leidt.

Beperking 2: Het formuleren van zoekopdrachten vereist expertise. Een kleine afwijking in een

zoekopdracht of tussen twee zoekopdrachten leidt tot verschillende resultaten, wat mogelijk

een deel van de variantie in output verklaart tussen de data gebruikt voor de analyse en het

instrument ‘financiële profielen’ van ABB. Met deze zoekopdrachten moet dan ook zorgvuldig

omgesprongen worden, indien men data op verschillende tijdstippen wenst te vergelijken. Om

de foutenlast te minimaliseren is bij het definiëren van zoekopdrachten voor deze analyse

nauw samengewerkt met ABB.

׀ 41 ׀

Beperking 3: Uit een eerste screening van de data van een aantal besturen (aangeleverde data

DDR) blijkt een overschatting van het aantal beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties.

Deze overschatting heeft drie oorzaken:

Oorzaak 1: De doelstellingencascades die BBC-pilootbesturen tijdens deze pilootfase hebben

opgesteld, zijn in bepaalde heel wat gevallen tezamen met de nieuwe doelstellingencascades

doorgestuurd. Dit leidt tot inhoudelijke dubbeltellingen. Financieel heeft dit echter geen

gevolgen, omdat deze doelstellingencascades uit de pilootfase wel altijd herleid werden naar

nul. DDR corrigeert deze foutenmarge vooralsnog niet automatisch;

Oorzaak 2: Op een gelijkaardige manier zijn bij bepaalde besturen (delen van)

doelstellingencascades die uiteindelijk niet weerhouden werden in de strategische nota –

proefversies die lokale besturen in de loop van 2013 hebben aangemaakt, maar die uiteindelijk

niet gebruikt werden – alsnog in de databank terecht gekomen. Hoewel ook deze

doelstellingencascades naar nul herleid werden, leiden ze tot een overschatting van het aantal

beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties. DDR corrigeert deze foutenmarge niet

automatisch;

Oorzaak 3: Elk softwarehuis heeft een eigen structuur opgebouwd om doelstellingencascades

te registreren; De technische opbouw daarvan zorgt in sommige gevallen voor een

overschatting van het aantal actieplannen en acties12. Ook deze foutenmarge wordt niet

automatisch gecorrigeerd door DDR.

In functie van de tweede en derde beperking is ervoor gekozen om

uitgebreide detailanalyses te doen om zo de aangeleverde data waar

mogelijk te corrigeren in functie van de geïdentificeerde oorzaken13. Meer

bepaald bleek dat de dataset van 8 pilootgemeenten en 3 piloot-OCMW’s

niet alleen de doelstellingencascades voor de strategische nota 2014-2019

bevatte, maar ook deze uit de pilootfase. Deze correcties leiden tot een

aantal aanpassingen aan de cascades.

12 Bestemde gelden worden in sommige pakketten geregistreerd met behulp van actieplannen.

Deze actieplannen worden bij zoekopdrachten meegeteld, terwijl het in realiteit om oneigenlijke actieplannen gaat.

13 Daarbij is er geen garantie dat alle fouten gecorrigeerd konden worden. Doelstellingen met een nulsaldo vormen immers geen voldoende voorwaarde om ze uit de telling weg te laten, daar een bestuur doelstellingencascades kan formuleren zonder dat daarvoor financiële middelen voorzien worden. In de mate van het mogelijke werden fouten gedetecteerd door te kijken naar afwijkende nummeringen en in geval van twijfel werd contact opgenomen bij het betreffende lokale bestuur.

׀ 42 ׀

Tabel 14. Vergelijking gemiddelde doelstellingencascades (2)

Samenvattend kunnen we stellen dat de verschillenanalyse en toegepaste

correcties zowel in gemeenten als OCMW’s een impact hebben op het

gemiddelde beeld van de doelstellingencascades, zij het veel

uitgesprokener in gemeenten (bijvoorbeeld gemiddeld 283 acties in plaats

van 314) dan in OCMW’s (bijvoorbeeld gemiddeld 69 acties in plaats van 71).

Tabel 15. Samenvatting van de doelstellingencascadecontroles

Variatie in opbouw van de doelstellingencascades > 5.2.1.1.

Door het aantal geformuleerde beleidsdoelstellingen te vergelijken met het

aantal gemeenten dat dit bepaald aantal beleidsdoelstellingen formuleerde,

krijgen we een beter inzicht in de praktijken die het meest frequent

voorkomen. Zo zien we bijvoorbeeld op basis van de kwartielen dat de

meeste gemeenten tussen 10 en 25 beleidsdoelstellingen hebben

geformuleerd. Anderzijds is er één gemeente met één beleidsdoelstelling en

één gemeente met 136 beleidsdoelstellingen.

׀ 43 ׀

Figuur 11. Variatie in aantal beleidsdoelstellingen in gemeenten

Een gelijkaardige oefening kan gemaakt worden voor de actieplannen en

actie die gemeenten hebben geformuleerd. Daaruit blijkt dat de meeste

gemeenten tussen 44 en 88 actieplannen hebben geformuleerd. Eén

gemeente beperkte zich tot slechts één actieplan, terwijl een andere

gemeenten 929 actieplannen heeft geformuleerd. De meeste gemeenten

definieerden tussen 139 en 355 acties. Eén gemeente beperkte zich tot het

formuleren van slechts 1 actie, tegenover een andere gemeente die 1.474

acties heeft geformuleerd. Een indeling volgens de kwartielen levert

onderstaande typologie op voor de gemeenten.

Tabel 16. Kwartielindeling van de gemeentelijke doelstellingencascades

Bij de OCMW’s zien we een gelijkaardig fenomeen. De meeste OCMW’s

formuleerden tussen 4 en 9 beleidsdoelstellingen. Vijf OCMW’s kozen ervoor

om geen enkele beleidsdoelstelling te formuleren, terwijl één OCMW 45

beleidsdoelstellingen heeft geformuleerd.

׀ 44 ׀

Figuur 12. Variatie in aantal beleidsdoelstellingen in OCMW’s

Wat betreft actieplannen en acties blijkt dat de helft van OCMW’s tussen 11

en 27 actieplannen heeft geformuleerd. Zes OCMW’s formuleerden slechts

één actieplan, tegenover één OCMW dat 164 actieplannen formuleerde. De

meeste OCMW’s definieerden tussen 24 en 85 acties. Vijf OCMW’s

formuleerden slechts 1 actieplan, terwijl één OCMW 659 acties

formuleerden. Een indeling volgens de kwartielen levert onderstaande

typologie op voor de OCMW’s.

Tabel 17. Kwartielindeling van OCMW-doelstellingencascades

Vergelijken we ten slotte beide variaties, dan zien we dat er ondanks het

gelijklopende karakter toch ook verschillen zijn tussen gemeenten en

OCMW’s die voornamelijk veroorzaakt worden doordat in de gemeenten veel

meer beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties worden geformuleerd

dan in de OCMW’s, wat maakt dat er bij de gemeenten ook een veel grotere

spreiding waarneembaar is dan bij de OCMW’s.

׀ 45 ׀

Figuur 13. Vergelijking van de variatie tussen gemeenten en OCMW’s

Correlatie beleidsdoelstellingen en inwonerstal > 5.2.1.2.

Aangezien de variatie in het aantal geformuleerde beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties zo groot is, kan de vraag gesteld worden of er een

correlatie is tussen het aantal geformuleerde beleidsdoelstellingen en de

grootte van de Vlaamse lokale besturen. Om deze parameter inzichtelijk te

maken en beheersbaar te houden, werden de outliers uit het databestanden

gehaald. Meer bepaald zijn alle lokale besturen met meer dan 60.000

inwoners14 uit de selectie gehaald, evenals alle gemeenten met meer dan 58

beleidsdoelstellingen15 en alle OCMW’s met meer dan 20

beleidsdoelstellingen.16

De Pearson-correlatie tussen het aantal beleidsdoelstellingen en inwonerstal

geeft voor gemeenten een waarde van 0.25917, wat duidt op een zekere,

maar vrij zwakke correlatie tussen de twee variabelen uit deze parameter.

Hieruit leiden we af dat het aantal geformuleerde beleidsdoelstellingen

zeker niet deterministisch samenhangt met de grootte van een gemeente.

Wel is het zo dat het bij grotere gemeenten iets waarschijnlijker is dat ze

meer beleidsdoelstellingen zullen formuleren. Figuur 14 geeft deze

14 12 upper outliers: 48.750 = 21913 + (2.2 * (21913 – 9796)). 15 8 upper outliers: 58 = 25.00 + (2.2 * (25.00 – 10.00)). 16 14 upper outliers: 14 = 9.00 + (2.2 * (9.00 – 4.00)). 17 P= 0.000 bij een 90% betrouwbaarheidsinterval.

׀ 46 ׀

correlatie mooi weer door de gemeenten op te delen in vier kwadranten.

Kwadrant II representeert die gemeenten met een beperkt aantal inwoners

en een beperkt aantal beleidsdoelstellingen (N=193) en kwadrant III bevat

de gemeenten met veel inwoners en veel beleidsdoelstellingen (N=35). De

kwadranten I en IV daarentegen bestaan uit gemeenten met veel inwoners

en weinig beleidsdoelstellingen (N=40) of weinig inwoners, maar toch veel

beleidsdoelstellingen (N=38). Het zijn dus voornamelijk de gemeenten uit

deze twee laatste kwadranten die de correlatie verzwakken.

Figuur 14. Correlatie tussen beleid en inwonertal in gemeenten

Bij de OCMW’s bedraagt de Pearson-correlatie tussen aantal

beleidsdoelstellingen en inwonerstal 0.14918, wat duidt op een zekere, maar

zwakke correlatie (zwakker dan die van gemeenten) tussen de twee

variabelen uit deze parameter. Ook hier hangt het aantal geformuleerde

beleidsdoelstellingen dus zeker niet deterministisch samen met de grootte

van een gemeente. Figuur 15 geeft deze correlatie weer aan de hand van

dezelfde vier kwadranten. Kwadrant II representeert die OCMW’s met een

18 P= 0.009 bij een 90% betrouwbaarheidsinterval.

׀ 47 ׀

beperkt aantal inwoners en een beperkt aantal beleidsdoelstellingen

(N=192) en kwadrant III bevat de OCMW’s met veel inwoners en veel

beleidsdoelstellingen (N=30). De kwadranten I en IV daarentegen bestaan uit

OCMW’s met veel inwoners en weinig beleidsdoelstellingen (N=47) of weinig

inwoners, maar toch veel beleidsdoelstellingen (N=39). Het zijn ook hier

voornamelijk de OCMW’s uit de twee laatste kwadranten die de correlatie

verzwakken.

Figuur 15. Correlatie tussen beleid en inwonertal in OCMW’s

Prioritaire versus overige beleidsdoelstellingen > 5.2.1.3.

De DDR-data maken het ook mogelijk om na te gaan hoeveel

beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties van het totaal als prioritair

worden bestempeld. Van de 21 beleidsdoelstellingen zijn er bij de

gemeenten gemiddeld 6 prioritair (40%). Bij de OCMW’s zijn drie van de

zeven beleidsdoelstellingen prioritair (43%). De relatieve verhoudingen bij

gemeenten en OCMW’s zijn dus gelijkaardig.

׀ 48 ׀

Figuur 16. Verhouding prioritaire en overige beleidsdoelstellingen

Van de 75 actieplannen zijn er bij de gemeenten gemiddeld 23 prioritair

(44%). Bij de OCMW’s zijn 10 van de 23 actieplannen prioritair (44%). De

verhoudingen bij gemeenten en OCMW’s zijn voor de actieplannen zo goed

als identiek.

Figuur 17. Verhouding prioritaire en overige actieplannen

Van de 278 acties zijn er bij de gemeenten gemiddeld 90 prioritair (32%). Bij

de OCMW’s zijn 31 van de 69 actieplannen prioritair (45%). De verhoudingen

bij gemeenten en OCMW’s zijn voor de acties verschillend.

Verhoudingsgewijs zijn er meer acties van gemeenten dan van OCMW’s

prioritair.

Figuur 18. Verhouding prioritaire en overige acties.

Een scan en vergelijking van de doelstellingencascades in DDR met deze in

de strategische nota’s zoals goedgekeurd door de raad brengt opnieuw

enkele beperkingen met betrekking tot de analysemogelijkheden van de

databank aan het licht.

׀ 49 ׀

Beperking 4: Het datamodel van DDR capteert slechts de drie wettelijke beleidsniveaus, namelijk beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties. Daardoor wordt niet altijd alle relevante beleidsinhoudelijke informatie gecapteerd. Bepaalde softwarehuizen maken het mogelijk om naast de drie beleidsniveaus, ook nog één of meer vrij in te vullen strategische beleidsniveaus te definiëren. In de praktijk kan het dan bijvoorbeeld gaan om een supraniveau waarmee beleidsdoelstellingen kunnen worden gegroepeerd, of een niveau waarmee acties worden opgedeeld in sub-acties.

De documentenanalyse die simultaan met de databankanalyse in fase 2 werd

uitgevoerd, geeft hier meer inzicht in en maakt het ook mogelijk om een

aantal verduidelijkende voorbeelden te geven. Zo blijkt dat een minderheid

van de gemeenten (28,1%) en 18,2% van de OCMW’s ervoor gekozen heeft

om extra doelstellingenniveaus op te nemen in de strategische nota’s. Het

kan daarbij gaan om een supraniveau boven de beleidsdoelstellingen of een

subniveau onder de acties.

Figuur 19. Extra niveaus in de doelstellingencascade

In de gemeente Zwevegem werd de standaard doelstellingencascade

uitgebreid met een extra niveau ‘strategische doelstelling’ boven dat van de

beleidsdoelstellingen. Gemeente Bocholt daarentegen past wel de

standaardcascade toe, namelijk met beleidsdoelstellingen, actieplannen en

acties, maar heeft daar met deelacties nog een extra niveau aan

toegevoegd.

׀ 50 ׀

Figuur 20. Strategische nota’s van de gemeenten Zwevegem en Bocholt

Daarnaast hebben redelijk wat besturen er om redenen van transparantie

voor gekozen om de mogelijkheid tot supraniveaus aan te wenden om hun

beleidsdoelstellingen in te delen volgens de beleidsdomeinen. Op die manier

wil men meer transparantie verkrijgen tussen de strategische nota en het

financieel doelstellingenplan. Besturen met deze indelingsvorm zijn niet

opgenomen in de resultaten uit Figuur 18. De gemeenten Asse en Berlaar

hebben er bijvoorbeeld voor gekozen om de strategische nota te

stroomlijnen door beleidsdoelstellingen in te delen volgend de

beleidsdomeinen.

Figuur 21. Strategische nota’s van de gemeenten Asse en Berlaar

Tot slot zijn er ook nog een aantal gemeenten waaronder Evergem, die er

niet alleen voor gekozen hebben om een extra doelstellingenniveau toe te

voegen (in dit geval het niveau strategische doelstelling), maar ook om een

andere terminologie te hanteren: ‘tactische doelstelling’ in plaats van

beleidsdoelstelling, ‘beleidsdoelstelling’ in plaats van actieplan en

‘actieplan’ in plaats van actie.

Gemeente Zwevegem Gemeente Bocholt

Gemeente Asse Gemeente Berlaar

׀ 51 ׀

Figuur 22. Strategische nota van gemeente Evergem.

Beperking 5: Het datamodel van DDR bevat zowel prioritaire als overige doelstellingencascades die door de lokale besturen werden aangemaakt. Dit betekent dat het op basis van deze data niet te achterhalen is in welke exacte vorm de meerjarenplannen aan de raad werd voorgelegd. We kunnen met andere woorden niet nagaan of de meerjarenplannen die door de raad werden geautoriseerd alleen de wettelijk opgelegde informatie bevatten – namelijk alleen prioritair beleid in de strategische nota en prioritair beleid en overig beleid financieel vertaald in het financieel doelstellingenplan – dan wel of de besturen zowel prioritair als overig beleid hebben opgenomen.

Ook voor deze beperking biedt het tweede analyseniveau een oplossing. Uit

deze analyse blijkt dat slechts twee derde van de gemeenten en OCMW’s

zich aan deze bepaling uit het BVR BBC heeft gehouden. Zij namen enkel

prioritaire beleidsdoelstellingen op in de strategische nota en voorzagen in

een overzicht van alle beleidsdoelstellingen in de toelichting. 33,8% van de

gemeenten en 27,8% van de OCMW’s kozen ervoor om zowel prioritair als

overig beleid expliciet op te nemen in de strategische nota en dus te laten

autoriseren door de raad. Enkele gemeenten (1,3%) en OCMW’s (5,5%) kozen

er expliciet voor het overige beleid op te nemen en te laten autoriseren

door de raad, terwijl ze tegelijk aangeven dat de gemeente geen prioritair

beleid vooropstelt.

׀ 52 ׀

Figuur 23. Type beleid in strategische nota goedgekeurd door de raad

Het BVR BBC bepaalt daarnaast dat beleidsdoelstellingen in de strategische

nota moeten worden weergegeven tot op actieplanniveau. In de beleidsnota

bij het budget daarentegen worden de actieplannen gedetailleerd met

acties per actieplan. Ook hier zien we dat heel wat gemeenten en OCMW’s

zijn afgeweken van de standaardrapporteringsvereiste. 59,6% van de

gemeenten en 68,7% van de OCMW’s beperkten zich in de strategische nota

tot het weergeven van beleidsdoelstellingen en actieplannen. De overige

besturen vonden het opportuun om in het meerjarenplan ook een overzicht

te bieden van de te ondernemen acties.

Figuur 24. Uitwerking doelstellingencascades in de strategisch nota

Een voorbeeld van een gemeente die geopteerd heeft om de

rapporteringsvereisten nauw op te volgen is de gemeente Maldegem. Deze

gemeente geeft in haar strategische nota de doelstellingencascade weer tot

op het niveau van de actieplannen. Stad Tongeren daarentegen heeft ervoor

׀ 53 ׀

gekozen om naast beleidsdoelstellingen en actieplannen ook acties weer te

geven in de strategische nota. Tongeren gaat zelfs nog een stap verder door

ook de budgetcode weer te geven.

Figuur 25. Strategische nota van de gemeenten Maldegem en Tongeren

Indicatoren in de doelstellingenscascade > 5.2.1.4.

Het datamodel van DDR is voorzien op het capteren van indicatoren op het niveau van beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties. Dit veronderstelt wel dat de gemeenten en OCMW’s deze indicatoren hebben toegevoegd in de softwarevelden waarvoor een koppeling bestaat met DDR, wat niet altijd het geval blijkt.

> 5.2.1.4.1. Indicatoren op niveau van de beleidsdoelstellingen

Bij 19% van de gemeenten en 7% van de OCMW’s konden in DDR indicatoren

teruggevonden worden op het niveau van de beleidsdoelstellingen. Dit

levert voor dit deel van de lokale besturen een gemiddeld aantal

indicatoren op van 47 en 2419. Deze gemiddelden worden echter wel naar

boven toe beïnvloed door een aantal uitschieters. Zo voorzag gemeente

Haaltert maar liefst 201 indicatoren, OCMW Gooik voorzag 63 indicatoren.

19 Over alle lokale besturen heen gaat het gemiddeld om 9 en 2 indicatoren.

Gemeente Maldegem Stad Tongeren

׀ 54 ׀

Figuur 26. Indicatoren bij beleidsdoelstellingen volgens DDR

Een voorbeeld uit de documentenanalyse (fase 2) geeft aan hoe de

indicatorenformulering op het niveau van de beleidsdoelstellingen concreet

vormgegeven kan worden. Zo opteerde de gemeente Zomergem om negen

indicatoren te koppelen aan haar eerste prioritaire beleidsdoelstelling. Ze

heeft wel nagelaten om specifieke streefwaarden toe te voegen, of heeft ze

alleszins niet weergegeven in de strategische nota zoals goedgekeurd door

de raad.

Figuur 27. Strategische nota van gemeente Zomergem

> 5.2.1.4.2. Indicatoren op niveau van de actieplannen

6% van de gemeenten en 5% van de OCMW’s heeft indicatoren geformuleerd

op het niveau van de actieplannen. De lokale besturen ervaren dit niveau in

de doelstellingencascade dus niet als ideale niveau om indicatoren toe te

voegen. In de gemeenten gaat het om gemiddeld om 36 indicatoren, in

׀ 55 ׀

OCMW’s om 15 indicatoren.20 Ook hier wordt dit gemiddelde beïnvloed door

een aantal uitschieters zoals de gemeente Evergem (302 indicatoren).

Tijdens de documentenanalyse werden geen voorbeelden gedetecteerd in

de strategische nota’s zoals goedgekeurd door de raad.

Figuur 28. Indicatoren bij actieplannen volgens DDR

> 5.2.1.4.3. Indicatoren op niveau van de acties

Bij 44% van de gemeenten en 13% van de OCMW’s konden in DDR indicatoren

teruggevonden worden op het niveau van de acties. Dit levert een

gemiddeld aantal indicatoren op van 47 en 25 in deze desbetreffende

besturen.21 Ook deze gemiddelden worden beïnvloed door een aantal

uitschieters. Zo voorzag de gemeente Genk bijvoorbeeld 693 indicatoren op

actieniveau en OCMW Dilsen-Stokkem 112 indicatoren.

20 Globaal gaat het om gemiddeld 2 indicatoren in gemeenten en 1 indicator voor de OCMW’s. 21 Globaal gaat het gemiddeld om 21 indicatoren in gemeenten en 3 indicatoren in gemeenten.

׀ 56 ׀

Figuur 29. Indicatoren bij acties volgens DDR

Ieper is één van die steden die indicatoren heeft geformuleerd op actieniveau. In het voorbeeld gaat het meer bepaald om een actie waarbij de gemeente een voetbalzone in kunstgras wilt aanleggen, en de outputindicator is dat er twee kunstgrasvelden moeten worden opgeleverd.

Figuur 30. Strategische nota van stad Ieper

> 5.2.1.4.4. Totaal aantal indicatoren volgens DDR en documentenanalyse

Niet alle gemeenten en OCMW’s maken reeds gebruik van de aan DDR

gekoppelde velden om indicatoren op te nemen. Het is dus perfect mogelijk

dat dergelijke besturen indicatoren elders in het pakket hebben

geregistreerd (bijvoorbeeld omdat indicatorenmodules niet beschikbaar

waren of indien deze enkel beschikbaar zijn tegen betaling). Indicatoren

kunnen daarnaast net zo goed manueel opgenomen worden, bijvoorbeeld als

extra omschrijving bij een doelstelling, actieplan of actie, of ook kunnen ze

opgenomen worden in de toelichting.

׀ 57 ׀

Daartoe is ook voor deze parameter het tweede analyseniveau van belang,

waarbij is nagegaan of de lokale besturen indicatoren opgenomen hebben in

de strategische nota of elders in het meerjarenplan, en op welk niveau deze

indicatoren werden geformuleerd.22 Daarbij is geen rekening gehouden met

ad hoc indicatoren die ingebed werden in de omschrijving van een

beleidsdoelstelling, vanwege de onmogelijkheid om deze mogelijkheid op

grote schaal te onderzoeken. Bij wijze van illustratie verwijzen we naar het

meerjarenplan van de gemeente Avelgem, waar in één van de actieplannen

het specifieke aantal sociale huurwoningen vermeld wordt dat moet

gecreëerd worden – namelijk 37. Deze streefwaarde in duidelijk onderdeel

van een impliciete outputindicator.

Figuur 31. Strategische nota van gemeente Avelgem

Uit de analyseresultaten blijkt dat 10% van de gemeenten en bijna 12% van de OCMW’s indicatoren heeft opgenomen als omschrijving bij haar doelstellingencascade, of in de toelichting. Figuur 32 geeft de invloed van deze bevindingen weer na verrekening met de resultaten op basis van DDR. Het duidelijk dat zowel gemeenten als OCMW’s de voorkeur geven aan indicatoren op het niveau van de acties. Dit heeft mogelijk te maken met het feit dat het koppelen van veelal activiteitenindicatoren aan acties minder complex is dan het formuleren van effect- of prestatie-indicatoren op een hoger niveau in de doelstellingencascade.

22 Daar er niet altijd een volledige toelichting ter beschikking was, en de zoekfunctie bij Adobe

Reader niet werkt bij ingescande PDF’s, zijn deze cijfers mogelijk een lichte onderschatting van de realiteit.

׀ 58 ׀

Figuur 32. Besturen met indicatoren per doelstellingencascadeniveau

Na eliminatie van overlap met de DDR-analyseresultaten levert dit als totaalbeeld op dat ten minste 63% van de gemeenten en 27% van de OCMW’s indicatoren heeft geformuleerd naar aanleiding van de implementatie van de beleids- en beheerscyclus. We zeggen ‘ten minste’, omdat er ook nog de mogelijkheid bestaat dat lokale besturen indicatoren extracomptabel verzameld hebben en zullen opvolgen, of omdat bepaalde besturen mogelijk indicatoren hebben toegevoegd in de software in andere dan daartoe voorziene velden, maar deze niet mee hebben afgedrukt.

Figuur 33. Indicatoren volgens DDR- en documentenanalyse

Maar ook deze onderzoeksresultaten met betrekking tot de indicatoren zijn

mogelijk een onderschatting van de werkelijke hoeveel geïncorporeerde

indicatoren in de meerjarenplannen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de analyse

dat bepaalde besturen ervoor hebben gekozen om indicatoren niet weer te

geven in de meerjarenplannen, maar wel in de budgetten. Daar de analyse

zich beperkt tot de meerjarenplannen, wordt met deze indicatoren geen

rekening gehouden, tenzij ze werden gecapteerd door DDR. Ook met

׀ 59 ׀

sommige andere factoren zoals extracomptabele indicatoren, etc., kon in

de analyse geen rekening worden gehouden. Stad Leuven bijvoorbeeld heeft

ervoor gekozen om de indicatoren per beleidsdoelstelling alleen weer te

geven in de budgetten (zie Figuur 34).

Figuur 34. Strategische nota van stad Leuven

> 5.2.1.4.5. Meerdere indicatorenniveaus

Uit voorgaande blijkt duidelijk dat de meeste besturen die indicatoren

hebben geformuleerd, geprefereerd hebben om deze op het niveau van de

acties te definiëren. Er zijn ook gemeenten die op meerdere niveaus

indicatoren hebben geformuleerd, maar deze behoren tot een kleine

minderheid zoals blijkt uit Tabel 18.

Tabel 18. Besturen met indicatoren op meerdere niveaus

Dekkingsgraad: budget verantwoord door beleid > 5.2.2.

Waar in 5.2.1 is ingegaan op de opbouw van de doelstellingencascade, de

rol van het prioritaire beleid daarin en de mate waarin er indicatoren zijn

toegevoegd aan het meerjarenplan, staat in deze paragraaf het begrip

dekkingsgraad centraal. Meer bepaald wordt met deze parameter beoogd

om de middelen waarvoor expliciet beleid werd geformuleerd in de vorm

van beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties af te scheiden van de

overige ‘financiële massa’ die niet aan beleid gekoppeld is. Op die manier

kan een zicht verkregen worden op dat deel van het budget waarvoor er

׀ 60 ׀

daadwerkelijk prestatie-informatie is toegevoegd. Met andere woorden kan

in kaart gebracht worden hoever de incorporatie van prestatie-informatie in

de budgetten en dus de koppeling van financiële en niet-financiële

informatie werkelijk rijkt.

Figuur 35. Visuele voorstelling van de tweede deelanalyse

Niet in doelstellingen opgenomen verrichtingen > 5.2.2.1.

Uit de analyses blijkt dat de DDR potentieel de ideale databron is om niet in

beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen te capteren, maar dat de

manier waarop de softwarehuizen de verwerking van deze niet aan beleid

gekoppelde middelen geprogrammeerd hebben en de vrijheidsgraden die ze

daarbij gelaten hebben, tot beperkingen heeft geleid waardoor deze

middelen niet zonder meer kunnen afgescheiden worden van de uitgaven en

ontvangsten die expliciet gekoppeld zijn aan beleid.

׀ 61 ׀

Beperking 7: Lokale besturen zijn op diverse manieren omgegaan met de categorie ‘niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen’ (verder: NIDOV), dit omdat de software hiertoe verschillende mogelijkheden biedt. De leveranciers vereisen dat NIDOV-middelen technisch gezien gekoppeld moeten worden aan een doelstellingencascade. Echter, zoals in de figuur hieronder blijkt, kan dit op twee manieren.

Een eerste groep van softwarehuizen voorziet om NIDOV-middelen te koppelen aan één of meerdere lossen actieplannen. Een tweede groep van softwarehuizen heeft niet specifiek voorzien in een dergelijke optie. In deze software is de enige vereiste dat middelen gekoppeld zijn aan de doelstellingencascade.

Beperking 8: Bovendien zijn de lokale besturen vrij om – indien gewenst – de naamgeving van deze NIDOV aan te passen. ‘Gelijkblijvend beleid’, ‘overig beleid’, ‘vast beleid’, ‘dagelijkse werking’ en ‘wettelijke opdrachten en basistaken’ zijn daar voorbeelden van. Bovendien kunnen deze formeel niet aan beleidsdoelstellingen gekoppelde verrichtingen toch uitgesplitst worden aan de hand van oneigenlijk gebruik van acties, actieplannen en eventueel zelfs beleidsdoelstellingen, dit terwijl de finaliteit van deze uitsplitsing niet beleidsmatig is, maar in functie van specifieke beheersmatige aspecten.

Door deze twee beperkingen is de identificatie van de niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen een complexe aangelegenheid daar deze middelen door de combinatie van een uitsplitsing via de doelstellingencascade en een eigen naamgeving zeer moeilijk te onderscheiden zijn van overig beleid zoals bedoeld door de decreetgever (namelijk niet-prioritaire beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties. Bovendien betekent deze werkwijze dat de resultaten van de analyses in 5.2.1 in elk geval een overschatting zijn van de werkelijkheid – zeker voor actieplannen en acties – omdat niet alle meegetelde elementen uit de

׀ 62 ׀

cascade een beleidsmatige functie hebben.23 De manier waarop de Vlaamse lokale besturen zijn omgesprongen met deze middelen, kan worden uiteengelegd in drie ideaaltypes.24

Figuur 36. Typologie voor verwerking van niet gekoppelde middelen

Ten eerste zijn er de besturen die alle verrichtingen rechtstreeks en met

een beleidsmatige intentie gekoppeld hebben aan beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties. De budgetten dekken met andere woorden 100

procent van het beleid in het meerjarenplan af. De doelstellingencascades

van deze Type 1-besturen kunnen zowel prioritair als niet-prioritair van aard

zijn. De besturen die deze methode toepassen, zijn in de meeste gevallen

eenduidig vast te stellen, al zijn er ook gevallen waar vragen rijzen bij de

beleidsmatige intentie van de toewijzing. Tabel 19 voorziet in drie

voorbeelden die deze mogelijke troebele intentie verduidelijken. In deze

voorbeelden worden de ‘gelijkblijvende’ middelen (al dan niet uitgesplitst),

soms naast andere actieplannen en acties, toegewezen aan één of meer

beleidsmatig bedoelde doelstellingen.

23 Exacte cijfers zijn niet voorhanden, maar de overschatting wordt wat betreft actieplannen

geschat op 5% en wat betreft acties op 10%. 24 Een kleine foutenmarge is niet uit te sluiten, aangezien het onderscheid tussen de drie types

besturen in sommige gevallen een subjectieve beoordeling vereist. Om de foutenmarge te beperken is onderzoekerstriangulatie toegepast.

׀ 63 ׀

Tabel 19. Drie fictieve voorbeelden van Type-1 besturen

Hoewel de besturen met een dergelijke Type 1-indeling in principe dicht

aanleunen bij Type 3-besturen en men zou kunnen stellen dat ze in principe

identiek dezelfde informatie verschaffen (zie verder), worden dergelijke

casussen in deze analyse toch beschouwd als Type 1-besturen vanwege het

beleidsmatige karakter van de beleidsdoelstellingen. Het feit dat de

‘ondersteunende’ of ‘gelijkblijvende’ middelen onder een

beleidsdoelstelling worden ondergebracht, betekent dat ze specifiek een

bijdrage leveren aan één van de ambities of beleidsdoelstellingen die een

bestuur zich stelt waardoor ze zich duidelijk onderscheiden van de

‘traditionele’ niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen zoals

deze voorkomen bij Type 2- en Type 3-besturen

Ten tweede zijn er de besturen die een duidelijk onderscheid hebben

gemaakt tussen aan prioritaire en niet-prioritaire beleidsdoelstellingen

gekoppelde middelen enerzijds en niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen anderzijds. Deze Type 2-besturen kunnen zowel gebruik

maken van softwarehuizen uit groep 1 als groep 2 (zie Beperking 7).

Tabel 20. Fictief voorbeeld van een Type-2 bestuur

Ten slotte zijn er de besturen die zich in een grijze zone bevinden doordat

er naast duidelijke beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties ook

verrichtingen werden opgenomen – zoals aangehaald in Beperking 8 –

׀ 64 ׀

waarbij de finaliteit niet altijd duidelijk is door uitsplitsing (Type 3-

besturen). Om toch zinvolle analyses te kunnen doen voor dit type, zijn een

aantal aannames gemaakt. Uit de screening van de doelstellingencascades

blijkt dat oneigenlijke uitsplitsingen een heel aantal vormen kunnen

aannemen.

Tabel 21. Oneigenlijke uitsplitsingen van niet gekoppelde middelen

In het kader van dit onderzoek worden alle bovenstaande uitsplitsingen

beschouwd als niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen,

zonder meer. In heel wat gevallen zijn dergelijke uitsplitsingen duidelijk

niet bedoeld om beleidsinformatie te genereren. Bovendien is de specifieke

beheersinformatie die wellicht beoogd wordt ook te verkrijgen via de

budgetcode, die bijvoorbeeld al zeker een verwijzing naar het beleidsveld,

de dienst, de kostensoort (algemene rekening) of de entiteit bevat. Het zou

met andere woorden in een dergelijk geval veel logischer geweest zijn om

één element ‘niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen’ te

creëren zoals Type 2-besturen dat hebben gedaan, om vervolgens via de

budgetcodes bij de uitgaven- en ontvangstenramingen de gewenste

specifieke beheersinformatie te genereren.

In geval van uitsplitsing in acties, specifieke activiteiten of een onduidelijke

omschrijving – en dit op actie-, actieplan- of zelfs

beleidsdoelstellingenniveau – is met veel minder zekerheid vast te stellen

dat deze uitsplitsingen niet beleidsmatig bedoeld zijn en bijgevolg allemaal

tot NIDOV behoren. Toch maken we voor onze analyse deze aanname,

omdat even goed de vraag gesteld kan worden waarom deze acties of

activiteiten dan niet ingebed werden in de beleidsdoelstellingen en/of

actieplannen waarvan wel met zekerheid kan worden gesteld dat ze vanuit

beleidsmatig oogpunt werden opgesteld. De drie voorbeelden in Tabel 22

illustreren dergelijke vormen van niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen. Er kan in deze gevallen niet nagegaan worden tot welk

׀ 65 ׀

beleidsdoel de acties en/ of actieplannen bijdragen, en in geval van het

derde voorbeeld gaat het niet om een doelstelling die beoogt een prestatie

of effect te bereiken.

Tabel 22. Drie fictieve voorbeelden van Type-3 besturen

Figuur 37 geeft de verdeling weer van de gemeenten (N=308) en OCMW’s

(N=308) naar type bestuur voor wat betreft de behandeling van niet in

beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen. 18% van de gemeenten en

een gelijkaardig deel van de OCMW’s (14%) verantwoordt alle middelen aan

de hand van beleidsdoelstellingen. 38% van de overige gemeenten heeft

haar NIDOV-middelen in één enkele actie (eventueel met bovenliggend een

beleidsdoelstelling en actieplan, zie Beperking 7) afgezonderd. Het aandeel

OCMW’s dat voor deze oplossing heeft gekozen is met 62% bijna het

dubbele. De overige 44% van de gemeenten heeft haar niet in

beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen uitgesplitst volgens één van

de tien formules zoals vastgesteld in Tabel 21. Slechts 24% van de OCMW’s

heeft voor een dergelijke oplossing gekozen.

Figuur 37. Verdeling van de Vlaamse lokale besturen naar type

Het verschil tussen gemeenten en OCMW’s kan mogelijk ten dele verklaard

׀ 66 ׀

worden door het feit dat gemeenten gemiddeld veel meer doelstellingen

hebben geformuleerd dan OCMW’s. Als het aantal beleidsdoelstellingen

beperkt blijft is de neiging mogelijk groter om alle niet in

beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen onder te brengen onder

slechts één extra ‘technische’ beleidsdoelstelling. Een andere plausibele

oorzaak is dat de OCMW’s minder moeite hebben met de scheiding tussen

beleidsinformatie (doelstellingencascade) en beheersinformatie (informatie

die uit budgetcodes kan worden gehaald zonder dat daarvoor actieplannen

en/of acties moeten worden aangemaakt).

> 5.2.2.1.1. Relatie tussen niet gekoppelde middelen en software

Een analyse van de relatie tussen de afgeleide typologie en het gebruikte

softwarehuis, maakt duidelijk dat gemeenten en OCMW’s van Type 1

(besturen die 100% van hun budget gelinkt hebben aan beleid) in meer dan

90% van de gevallen gebruik maken van de softwarehuizen van groep 2.

Beperking 7 indachtig is dit ook logisch, aangezien de software van groep 2

geen specifieke locatie heeft voorzien om de NIDOV-middelen onder te

brengen. Daardoor zijn besturen die van deze software gebruik maken

wellicht sneller geneigd om alle middelen aan reële beleidsdoelstellingen te

koppelen.

Bij besturen van Type 2 zien we het omgekeerde. Meer dan 86% van de

besturen van dit type maakt gebruik van de softwarehuizen uit groep 2. Ook

dit viel te voorspellen, daar het hier om besturen gaat die alle NIDOV-

middelen afgezonderd hebben van de middelen die expliciet gekoppeld zijn

aan beleidsdoelstellingen met een beleidsintentie. Software uit groep 1

biedt hier een duidelijke oplossing voor, terwijl dit niet het geval is in de

software van groept 2.

Ten slotte zijn besturen van Type 3 minder eenduidig toe te wijzen aan een

softwaregroep, al zien we wel dat een overwicht (52% bij de gemeenten en

67% bij de OCMW’s) van softwaregroep 2 bij dit type van besturen. Dit komt

omdat het verder willen uitsplitsen van NIDOV-middelen onafhankelijk is van

de software die gebruikt wordt, daar ze in beide softwaregroepen even

gemakkelijk te bewerkstelligen is. Het is dus duidelijk dat de manier waarop

en de mate waarin budget en beleid gekoppeld werden niet losstaat van de

gebruikte software. Gebruikers van software uit de eerste groep zijn eerder

dan de gebruikers uit groep twee geneigd om NIDOV-middelen allen onder

één noemer af te zonderen, terwijl gebruikers van software van groep twee

׀ 67 ׀

eerder dan deze uit de eerste groep geneigd zijn om alle budgetten te

koppelen aan beleidsdoelstellingen.

Figuur 38. Relatie tussen niet gekoppelde middelen en software

Prioritair, niet-prioritair en niet gekoppeld > 5.2.2.2.

In gemeenten zijn 19% van de geraamde uitgaven en 12% van de geraamde

ontvangsten gekoppeld aan prioritair beleid. 33% van de uitgaven en 34%

van de ontvangsten zijn bestemd voor niet-prioritair beleid. Ongeveer de

helft van de middelen (48% en 54%) is niet gekoppeld aan beleid. In OCMW’s

zijn gemiddeld meer uitgaven en ontvangsten bestemd voor prioritair beleid

(respectievelijk 20% en 17%), maar tegelijkertijd zijn er ook meer uitgaven

en ontvangsten die niet aan beleid gekoppeld worden (58% en 61%). Als

gevolg is het aandeel niet-prioritaire middelen veel kleiner, namelijk 22%

van de uitgaven en ontvangsten.

Figuur 39. Prioritaire, niet-prioritaire en niet gekoppelde middelen

׀ 68 ׀

Beleidsbudget ten opzichte van het totaal budget > 5.2.2.3.

Globaal bekeken hebben gemeenten 49% van hun totaal geraamde middelen

gekoppeld aan al dan niet prioritaire beleidsdoelstellingen. Voor 51% van de

middelen is er geen beleid geformuleerd. In de OCMW’s zijn er minder

middelen gekoppeld aan beleid, meer bepaald gaat het om 40% van de

middelen.

Figuur 40. Beleidsbudget ten opzichte van het totaal budget

We stellen dus vast dat gemiddeld genomen meer dan de helft van de

middelen van gemeenten en OCMW’s niet gekoppeld worden aan beleid. Een

loutere voorstelling van deze gemiddelden doet echter afbreuk aan de

bestaande variatie tussen de gemeenten en OCMW’s onderling.

> 5.2.2.3.1. Variatie in koppeling tussen beleid en budget

Figuur 41 geeft een beter zicht op deze variatie in koppeling tussen beleid

en budget. Op basis van de kwartielwaarden blijkt dat de dekkingsgraad van

het budget van de 25% laagst scorende gemeenten niet hoger dan 9%

bedraagt (met een minimale waarde van 1%). Bij de daaropvolgende 25% van

gemeenten is de dekkingsgraad tussen 9% en 15%. Nog eens een vierde van

de gemeenten haalt een dekkingsgraad tussen 15% en 54%. Een laatste kwart

van gemeenten zit met een dekkingsgraad tussen 54% en 100%. Bij de

OCMW’s bedraagt de dekking bij de 25% laagst scorende besturen tussen 0%

en 1%. De volgende 25% OCMW’s haalt een dekkingsgraad tussen 1% en 7%.

Nog eens een vierde van de OCMW’s dekt met haar budget tussen 7% en 37%

van het beleid af. Het laatste kwart van OCMW’s haalt een dekkingsgraad

tussen 37% en 100%.

׀ 69 ׀

Figuur 41. Variatie in dekkingsgraad per bestuur, stijgend

Het is dus duidelijk dat bij het merendeel van de gemeenten en zeker bij de

OCMW’s de dekkingsgraad beperkt blijft. Slechts een kleine minderheid van

besturen haalt een dekkingsgraad van 100% of een graad die 100% benadert.

Andere prestatiegerelateerde bevindingen > 5.2.3.

Aan de hand van fase 2 van de analyse hebben we een aantal parameters

geanalyseerd die niet uit DDR afgeleid kunnen worden (zie eerder). Daarbij

zijn ook nog een aantal prestatie gerelateerde bevindingen gedaan die

slechts zijdelings samenhangen met de eerder geanalyseerde parameters.

Hoewel het niet om verplicht op te nemen elementen gaat, bespreken we

ze wel als analyseresultaten daar ze een meerwaarde kunnen vormen voor

de prestatiegerichtheid en leesbaarheid van de strategische nota bij het

meerjarenplan. Grosso modo zetten deze bevindingen het onderscheid in de

verf tussen besturen die zich louter gehouden hebben aan de opsomming

van de verplichte elementen, modaliteiten en schema’s, en besturen die

extra inspanningen hebben geleverd – vormelijk of inhoudelijk – om van de

strategische nota bij het meerjarenplan een transparant en leesbaar geheel

te maken.

Opmaak van de meerjarenplannen > 5.2.3.1.

Het meerjarenplan van een deel van de besturen bestaat vormelijk louter

uit de aaneensluiting van de verschillende verplichte onderdelen. Er is geen

voorblad te vinden, noch een inhoudsopgave of andere opmaak die van het

meerjarenplan een afgewerkt document maken. Andere besturen zijn een

stap verder gegaan en hebben wel voorzien in deze verbindende elementen.

׀ 70 ׀

Introductie bij het meerjarenplan > 5.2.3.2.

Bij heel wat besturen vormt de strategische nota het eerste inhoudelijke

gedeelte van de strategische nota, terwijl andere besturen hebben voorzien

in een inleidende paragraaf met de nodige toelichtingen en

verduidelijkingen. Het gaat daarbij om een motivatie van de keuze om al

dan niet ook niet-prioritair beleid op te nemen in de strategische nota

(Figuur 42), een toelichting bij de gebruikte afkortingen, een verwijzing

naar de missie en de visie van de organisatie (Figuur 43), een toelichting van

de manier waarop het meerjarenplan tot stand is gekomen, een toelichting

om al dan niet indicatoren op te nemen (Figuur 44 en Figuur 45), etc

Figuur 42. Strategische van stad Roeselare.

Figuur 43. Strategische nota van gemeente Balen

׀ 71 ׀

Figuur 44. Strategische nota van gemeente Bierbeek

Figuur 45. Strategische nota van gemeente Zwijndrecht

Koppeling met andere beleidscomponenten > 5.2.3.3.

Verder kan de transparantie verhoogd worden door een aantal linken te

voorzien met andere onderdelen uit het meerjarenplan. Zo zijn er enkele

besturen die een expliciete link hebben voorzien tussen de

doelstellingencascade en de omgevingsanalyse. Dit maakt het als lezer

mogelijk om te zien in welke mate de verplichte omgevingsanalyse

daadwerkelijk als basis heeft gediend om het meerjarenplan vorm te geven.

Daarnaast is er door sommige gemeenten en OCMW’s voorzien in een

koppeling tussen de doelstellingencascade en de deelrapportcodes in het

kader van de Vlaamse beleidsprioriteiten.

Figuur 46. Strategische nota van gemeenten Gavere en Zandhoven

׀ 72 ׀

Conclusie > 5.2.4.

Databank en documentenanalyse – dimensie 3

Beleidsinformatie

De doelstellingencascades zoals geregistreerd in de databank

digitale rapportering (DDR) stemmen om verschillende redenen

niet helemaal overeen met de realiteit. Om tot een getrouwer

beeld te komen, zijn daarom een aantal manuele interventies

gedaan. Bovendien capteert de databank slechts de drie wettelijke

niveaus, namelijk beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties.

Extra doelstellingenniveaus zijn niet zichtbaar, terwijl ongeveer een

vierde van de Vlaamse lokale besturen er een beroep op doet;

De gemiddelde doelstellingencascade in gemeenten bestaat uit 21

beleidsdoelstellingen, 75 actieplannen en 283 acties. In OCMW’s

is de gemiddelde cascade veel minder uitgebreid en bestaat ze uit 7

beleidsdoelstellingen, 23 actieplannen en 69 acties;

De variatie in de opbouw van de doelstellingencascades is groot.

In gemeenten is er een variatie tussen 1 en 136 doelstellingen; een

meerderheid van gemeenten formuleert tussen 10 en 25

beleidsdoelstellingen. In OCMW’s is er een variatie tussen 0 en 45

beleidsdoelstellingen; een meerderheid van OCMW’s formuleert

tussen 4 en 9 beleidsdoelstellingen;

De correlatie tussen het aantal beleidsdoelstellingen en

inwonertal is eerder zwak, zowel in gemeenten (0,259) als in

OCMW’s (0,149). Er is zeker geen eenduidig verband vast te stellen;

Meer dan de helft van de doelstellingencascade is door de Vlaamse

lokale besturen aangeduid als niet-prioritair beleid, als is deze

trend wel zichtbaarder in gemeenten dan in OCMW’s waar dit

aandeel zowel voor beleidsdoelstellingen, actieplannen als acties

telkens maar iets meer dan de helft bedraagt;

Uit DDR kan niet afgeleid worden in welke vorm de

meerjarenplannen werden voorgelegd aan de raad. Bijkomende

documentenanalyse toont aan dat bijna een derde van de besturen

prioritair en niet-prioritair beleid heeft opgenomen in de

׀ 73 ׀

strategische nota. Daarnaast Eveneens een derde van de besturen

heeft naast actieplannen ook acties opgenomen.

Prestatie-informatie

Indicatoren worden voornamelijk geformuleerd op het niveau van

de acties. Indicatoren op actieplanniveau komen zelden voor.

Streefwaarden zijn in bepaalde gevallen aanwezig in DDR, maar

worden slechts zeer sporadisch weergegeven in de strategische

nota’s;

Over alle niveaus en na cumulatie van databank- en

documentenanalyse blijkt dat 63% van de gemeenten en 27% van

de OCMW’s over een vorm van geïncorporeerde indicatoren

beschikt. De cijfers zijn mogelijk een onderschatting doordat een

aantal lokale besturen mogelijk extracomptabel indicatoren

bijhouden, ze bewust niet hebben weergegeven, of omdat lokale

besturen de indicatoren nog moesten toevoegen in de loop van

2014.

Dekkingsgraad – budget verantwoord door beleid

De dekkingsgraad drukt dat deel van het budget uit waaraan beleid

is gekoppeld in de vorm van expliciet daartoe bedoelde prioritaire

en niet-prioritaire beleidsdoelstellingen, actieplannen en acties. De

overige middelen zijn dan de niet beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen;

De manier waarop softwarehuizen de technische verwerking van

niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen hebben

georganiseerd, heeft ervoor gezorgd dat ze analytisch niet

eenvoudig af te scheiden zijn van het beleidsbudget;

Drie types van besturen kunnen worden afgeleid: (1) besturen die al

hun budgetten hebben verantwoord met beleid, (2) besturen met

niet in beleidsdoelstellingen opgenomen verrichtingen die duidelijk

te onderscheiden zijn van het verantwoorde beleid en (3) besturen

waarbij het niet in beleidsdoelstellingen ‘onterecht’ verder werden

uitgesplitst terwijl dezelfde beheersinformatie op basis van de

budgetcodes kan worden gegenereerd;

׀ 74 ׀

Er is een duidelijke relatie tussen het type bestuur en de software

waarvan gebruik gemaakt wordt. Type 1-besturen maken doorgaans

gebruik van software van Cipal of Remmicom, terwijl Type 2-

besturen bijna altijd gebruik maken van software van Schaubroeck

en Cevi/Logins. Type 3-besturen zijn minder eenduidig toe te

wijzen;

Gemiddeld is bij gemeenten 49% van de middelen gekoppeld aan

beleid. In OCMW’s is dit het geval voor 40% van de middelen. De

variatie tussen gemeenten is echter zeer groot. Slechts een kleine

minderheid behaalt een dekkingsgraad dicht tegen de 100%.

Andere prestatie gerelateerde bevindingen

Er is een grote variatie in de manier waarop de meerjarenplannen

gepresenteerd worden door de lokale besturen, namelijk van een

loutere opsomming van verplichte documenten en schema’s tot een

geïntegreerd document dat als een afgewerkt geheel oogt, met

inbegrip van een begeleidende en verduidelijkende paragraaf (bv.

inclusief missie, visie, keuzes, etc.);

Ook hebben een aantal besturen waar mogelijk linken gelegd

tussen de doelstellingencascade en andere componenten zoals de

omgevingsanalyse of de Vlaamse beleidsprioriteiten.

׀ 75 ׀

6. Prestatiebegroten kwalitatief gemeten

In deel 4 lag de focus op het in kaart brengen van zoveel mogelijk

parameters met betrekking tot de incorporatie van beleids- en prestatie-

informatie in de eerste fase van de financiële cyclus. In dit onderdeel gaan

we in functie van fase 3 van de analyse (zie: 3 Analysemethode) op zoek

naar een methodologie die ons in staat stelt om de inhoud van de

meerjarenplannen diepgaander en kwalitatiever te benaderen. Dit kan pas

in deze fase omdat DDR en documentenanalyse als technieken maar in

bepaalde gevallen volstaan. Zo kan op basis van de documentenanalyse niet

altijd de volledige doelstellingencascade worden geanalyseerd omdat

besturen niet altijd de volledige cascade hebben weergegeven in de

strategische nota bij het meerjarenplan.

Beperking 9: Ook op basis van DDR kan deze analyse niet in alle gevallen worden uitgevoerd vanwege een technische beperking die ervoor zorgt dat niet altijd alle doelstellingeninformatie wordt gecapteerd. Zo worden doelstellingenomschrijvingen soms afgebroken zodat er geen inhoudelijke analyse van die beleidsdoelstelling kan worden gedaan.

OCMW Bocholt 2014130041 Het bieden van kwalitatieve buitenschool (…)

Volledige beschrijvingen van de elementen uit de doelstellingencascades

zijn essentieel voor een kwalitatieve analyse, zoals ook blijkt uit

onderstaand voorbeeld waaruit blijkt dat heel wat besturen voor zeer korte

omschrijvingen van de beleidsdoelstellingen hebben geopteerd, terwijl

andere besturen voor een veel langere omschrijving kozen (bijvoorbeeld

gemeente Zwalm) of zijn afgeweken van het standaardformaat door extra

informatie mee te geven per beleidsdoelstelling (bijvoorbeeld gemeente

Gavere).

׀ 76 ׀

Figuur 47. Strategische nota van gemeenten Zwalm en Gavere.

> 6.1. Naar een prestatie-incorporatieroos

In gelijkaardig comparatief onderzoek naar de koppeling tussen plannings-

en begrotingsdocumenten op centraal en federaal niveau van zeven OESO-

landen25 maken Conings et al. (2007) gebruik van een analyse-checklist die

bestaat uit vier analyse-elementen, namelijk (1) focus van de

organisatiedoelstellingen en het type van gebruikte indicatoren, (2) het

aantal indicatoren, (3) het aantal indicatoren met streefwaarden en (4) de

beoordeling van het gebruik van prestatie-informatie in de plannings- en

begrotingsdocumenten.

Voor de opbouw van onze prestatie-incorporatieroos weerhouden we de

eerste drie van vier elementen uit de analyse-checklist, terwijl we de

beoordeling van het gebruik van prestatie-informatie in de plannings- en

begrotingsdocumenten buiten beschouwing laten. Niet dat onderzoek naar

het gebruik van prestatie-informatie niet relevant is, maar de focus ligt in

dit onderzoek op het in kaart brengen van de incorporatiegraad. Daarnaast

wordt de dekkingsgraad van het budget toegevoegd omdat deze parameter

extra informatie biedt in de beoordeling van de mate waarin prestatie- en

beleidsinformatie worden geïncorporeerd in de begrotingsdocumenten. De

verfijningen aan de checklist leiden tot een prestatie-incorporatieroos met

vijf parameters, zoals weergegeven in Figuur 48.

25 Australië, Canada, Zweden, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

׀ 77 ׀

Figuur 48. Prestatie-incorporatieroos met vijf parameters

Budget verantwoord door beleid > 6.1.1.

Deze parameter is reeds uitgebreid besproken in 5.2.2 Dekkingsgraad:

budget verantwoord door beleid, en maakt het onderscheid tussen dat deel

van het beleid dat expliciet gekoppeld is aan beleidsdoelstellingen,

actieplannen en acties en de niet in beleidsdoelstellingen opgenomen

verrichtingen. Aanname daarbij is dat hoe hoger de dekkingsgraad, hoe

hoger ook de graad van incorporatie van beleids- en prestatie-informatie in

het meerjarenplan.

Ambitie van beleidsdoelstellingen > 6.1.2.

Met deze parameter wordt de ambitie en focus van de beleidsdoelstellingen

(of het hoogste beleidsniveau dat aanwezig is in de doelstellingencascade

van een lokaal bestuur) onderzocht door ze af te zetten tegen het MAPE-

spectrum. Met andere woorden wordt nagegaan in welke mate een bestuur

met haar beleidsdoelstellingen beoogt om effecten en prestaties te

bereiken, dan wel of deze elementen eerder betrekking hebben op

processen en activiteiten en input.

׀ 78 ׀

Er is bewust gekozen om enkel het hoogste niveau mee te nemen in de

analyse, daar het bij deze parameter gaat om de prestatie-ambitie van

lokale besturen. Aangezien het MAPE-spectrum een logische sequens volgt,

kan aangenomen worden dat het hoogste niveau richtinggevend is voor de

ambitie en alle andere ondergeschikte niveaus – in casu de actieplannen en

acties – een geconcretiseerde afgeleide zijn van dit ambitieniveau.

Het MAPE-spectrum dient in beginsel om indicatoren te categoriseren,

eerder dan het ambitieniveau van beleidsdoelstellingen. Aangezien

beleidsdoelstellingen in tegenstelling tot indicatoren op een eerder

kwalitatieve en generieke manier gedefinieerd worden, moet hier bij de

operationalisering van de onderliggende concepten input, proces, output en

effect ook mee rekening mee gehouden worden, wil de operationalisering

toepasbaar blijven. Met andere woorden: indien een beleidsdoelstelling het

bereiken van een effect of een impact als ambitie toegemeten krijgt, wil dit

nog niet zeggen dat er ook impact of effectindicatoren geformuleerd

werden voor deze beleidsdoelstelling. Dit is immers een aparte analyse die

aan bod komt bij de parameter die het ambitieniveau van de kwantitatieve

en specifieke indicatoren nagaat (zie > 6.1.3). Tabel 23 vat de gehanteerde

operationalisering van het ambitieniveau van beleidsdoelstellingen samen.

׀ 79 ׀

Tabel 23. Ambitie van beleidsdoelstellingen gemeten door MAPE

Uit testanalyses blijkt dat deze operationalisering niet altijd even werkbaar

is omdat de beleidsdoelstellingen niet altijd zonder meer toe te wijzen zijn

aan één categorie. Deze doelstellingen worden in de cascade immers vaak

uitgebreid beschreven waardoor ze een combinatie van ambities kunnen

bevatten. Vanuit analytisch oogpunt is er bijgevolg voor geopteerd om de

elementen uit het MAPE-spectrum te hergroeperen in vier grotere

ambitiecategorieën, namelijk: ‘input-proces’, ‘proces-prestatie’, ‘prestatie-

effect’ en ‘effect-impact’. Hoewel het detailgraad van de analyse door

deze indeling mogelijk afneemt, zorgt een groepering globaal toch voor een

nauwkeurigere en objectievere resultaten.

Om in een volgende stap het globale ambitieniveau van de

doelstellingencascade in een lokaal bestuur te bepalen, geldt de categorie

waarin de meeste beleidsdoelstellingen zijn ondergebracht als

beslissingsregel.

Ambitieniveau van indicatoren > 6.1.3.

In tegenstelling tot beleidsdoelstellingen zijn indicatoren specifieker en

kunnen ze gekwantificeerd worden. Het gaat immers om het opvolgen van

meetbare ratio’s die uitgedrukt worden in absolute of relatieve

׀ 80 ׀

hoeveelheden.26 Doordat ze veel concreter zijn, hoeven de concepten

input, proces, prestatie en effect niet te worden gegroepeerd in functie van

de analyse. Voor het overige is de operationalisering gelijkaardig aan die

van het ambitieniveau van beleidsdoelstellingen.

Tabel 24. Ambitie van indicatoren gemeten door MAPE

Een ander verschilpunt met de analyse van het ambitieniveau van de

beleidsdoelstellingen, is dat voor deze analyse rekening gehouden wordt

met alle indicatoren, ongeacht op welk niveau ze werden geformuleerd. Dit

is logisch aangezien het niveau waarop de indicatoren werden geformuleerd

indicatief is voor de ambitieniveau van de indicatoren. Bovendien kunnen

indicatoren op actieplan- of actieniveau altijd gerelateerd worden aan de

beleidsdoelstelling waarmee ze gekoppeld zijn op een hoger niveau in de

doelstellingencascade.

Spreiding van indicatoren over beleid > 6.1.4.

Door na te gaan in welke mate de geformuleerde indicatoren betrekking

hebben op de verschillende beleidsdoelstellingen van een bestuur – meer

bepaald hoeveel indicatoren zijn er per beleidsdoelstelling geformuleerd –

26 Uitzonderingsgevallen zijn die beleidsdoelstellingen waarbij indicatoren reeds in de

omschrijving van de doelstelling werden ingebed.

׀ 81 ׀

kan een indicatie verkregen worden van de mate waarin indicatoren

verspreid worden over de volledige strategische nota bij het meerjarenplan.

Spreiding streefwaarden over indicatoren > 6.1.5.

Aan de hand van de vijfde parameter wordt gekeken voor hoeveel procent

van de indicatoren ook kwantitatieve streefwaarden zijn bepaald. Op die

manier worden de meer beschrijvende indicatoren zonder streefwaarde

(bijvoorbeeld ‘aantal toeschouwers bij culturele voorstellingen’)

onderscheiden van de indicatoren met streefwaarden die iets zeggen over

wat een lokaal bestuur binnen een bepaalde termijn wil bereiken

(bijvoorbeeld ‘aantal toeschouwers bij culturele voorstellingen stijgt met

5%’). Ja/nee-indicatoren worden daarbij beschouwd als indicatoren zonder

streefwaarde (Conings et al., 2007).

Conclusie > 6.1.6.

Incorporatie van beleids- en prestatie-informatie kwalitatief gemeten

De prestatie-incorporatieroos

Prestatie-incorporatie kan naast kwantitatief ook kwalitatief in

kaart gebracht worden. Om bij een select aantal besturen

incorporatie met deze diepgang te meten, zijn vijf parameters

ontwikkeld, namelijk: (1) dekkingsgraad, (2) ambitieniveau van

beleidsdoelstellingen, (3) ambitieniveau van indicatoren, (4)

spreiding van indicatoren over beleid en (5) spreiding van

streefwaarden over indicatoren.

׀ 82 ׀

7. Referentielijst

Begroting (2013). Geraadpleegd op 17 februari, 2015, van http://www.begroting.be/NL/figures

/Pages/functionalGrouping.aspx.

Bleyen, P., & Bouckaert, G. (2014). Prestatiegericht begroten en boekhouden in de Vlaamse gemeenten en OCMW’s.

Leuven.

Blöndal, J. R. (2003). Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent Developments. OECD Journal on

Budgeting 3(1), 43-131.

Bouckaert, G., Van Reeth, W., Auwers, T. & Verhoest, K. (1998). Handboek voor doelmatigheidsanalyse - prestaties

begroten. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

Bouckaert, G., & Halligan, J. (2008). Managing Performance. International Comparisons. Oxon: Routledge.

Conings, V., Sterck, M., & Bouckaert, G. (2007). Budgeting, Accounting and Auditing for Results. Towards Integrated

Financial Management. Leuven: Steunpunt Beleidsrelevant Onderzoek Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

Curristine, T. & Flynn, S. (2013). In Search for Results: Strengthening Public Sector Performance. In M. Cangiano, T.

Curristine & M. Lazare (Eds.), Public Financial Management and Its Emerging Architecture (1st Ed.) (225-258).

Washington DC: International Monetary Fund.

Dessoy, A. (2009). De boekhouding van de lokale besturen in België: tussen traditie en modernisering. Federale

Overheidsdienst Financiën - Documentatieblad, 69(1), 227-280.

Eurostat (2011). Manual on Sources and Methods fot the Compilation of COFOG Statistics. Classification of the Functions

of Government (COFOG). Luxembourg: Publications Office of the European Union.

OECD (2013). Government at a Glance 2013. OECD Publishing.

Martin, L. L. (2002). Budgeting for Outcomes. In A. Khan & B.W. Hildreth (Eds.) Budget Theory in the Public Sector

(246-260). London, Quorum Boos.

Pollitt, C. (2001). Integrating Financial Management and Performance Management. OECD Journal on Budgeting, 1(2), 7-

37. Robinson, M. (2013). Program Classification for Performance-Based Budgeting: How to Structure Budgets to Enable the

Use of Evidence. Washington DC, World Bank.

Van Audenhove, M. (1990). Geschiedenis van de gemeentefinanciën in de economische, financiële en sociale evolutie van

België 1918-1985. Brussel.

Van Audenhove, M. (1992). Geschiedenis van de gemeentefinanciën van de nationale onafhankelijkheid tot het einde van

de Eerste Wereldoorlog 1830-1918. Brussel.

Van Dooren, W. (2004). Supply and Demand of Policy Indicators. Public Management Review, 6(4), 511–530.

Weets (2011). Financieel management in de overheid. In A. Hondeghem, J. Voets, S. Op De Beeck, & E. Cautaert (Eds.)

Handboek overheidsmanagement. Overheid in beweging (261-292). Brugge: Vanden Broele.