Burgerparticipatie, de Omgevingswet en de

rol van de raad.

REKENKAMERCOMMISSIE ALKMAAR

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

1

Rekenkamercommissie Gemeente Alkmaar Samenstelling Leden: J. du Marchie Sarvaas M. van der Meer V. Lieffering (plaatsvervangend voorzitter) D. Stapel (voorzitter) F. de Vries Secretaris: J.F. Ningen Postadres: Postbus 53, 1800 BC Alkmaar Telefoon: 14072 Email: jningen@alkmaar.nl Website: www.gemeenteraad.alkmaar.nl

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

2

Inhoud

1. Inleiding ………………………………………………………………………………………………..3

2. Het onderzoek…………………………………………………………………………………………3

3. Samenvatting en conclusie ………………………………………………………………………….4

4. Aanbevelingen ………………………………………………………………………………..………5

Bijlagen: 1. Rapport ‘Ruimte Maken’. 2. Ambtelijk wederhoor en reactie op ambtelijk wederhoor 3. Bestuurlijk wederhoor 4. Visuele notulen van twee workshops

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

3

1. Inleiding

In 2018 deed de Rekenkamercommissie Alkmaar onderzoek naar burgerparticipatie, de

implementatie van de Omgevingswet (naar verwachting in 2021) en de rol van de raad. De

Omgevingswet is een grote wetswijziging die de regelgeving over de leefomgeving bundelt in

één wet. De verantwoordelijkheid voor de leefomgeving wordt ook een meer gedeelde

verantwoordelijkheid (in plaats van uitsluitend van de overheid) en dat komt onder meer tot

uiting in de nadruk op participatie.

2. Het onderzoek

Met dit onderzoek wil de Rekenkamercommissie de gemeenteraad van Alkmaar

ondersteunen bij de voorbereiding van de invoering van de Omgevingswet. Daarbij werd

gebruik gemaakt van de ervaring die gemeente Alkmaar al heeft opgedaan met

burgerparticipatie. In 2016 werd de beleidsnota over burgerparticipatie vernieuwd.

Het is een a-typisch onderzoek van de rekenkamercommissie omdat het een onderzoek ‘aan

de voorkant’ is en bedoeld om vooraf een advies mee te geven aan de gemeenteraad. De

meeste onderzoeken van de Rekenkamercommissie blikken terug op het gevoerde beleid.

Mede op verzoek van alle fracties is besloten om dat ‘terugblikken’ nadrukkelijk te verbinden

aan vooruitblikken op de komst van de Omgevingswet. Deze combinatie leidde tot een

eigentijdse aanpak met een vrij lichte vorm van onderzoek in combinatie met interactieve

workshops waarin raadsleden en ambtenaren participeerden.

Vraagstelling

De centrale vraag voor het onderzoek viel uiteen in drie delen:

A. Is de gemeente Alkmaar (en in het bijzonder de gemeenteraad) met het huidige

participatiebeleid goed voorbereid op de invoering van de Omgevingswet?

B. Welke leerervaringen met het huidige participatiebeleid kan de raad toepassen bij de

concrete invulling van hun rol bij de implementatie van de Omgevingswet?

C. Welke werkwijze(n) en instrumenten (waaronder e-participatie) kunnen de raad

houvast geven bij de verdere ontwikkeling van haar rol bij de invoering van de

Omgevingswet?

Opzet en uitvoering

De Rekenkamercommissie heeft de bureaus Bügel Hajema en Berenschot gevraagd om het onderzoek uit te voeren volgens de volgende opzet.

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

4

1. Uitlijnen van de aanpak 2. Workshop ‘bestaande rol’. Een workshop met de Rekenkamercommissie, een delegatie van

de raad en een ambtelijke delegatie om via bestaande of recente casuistiek te komen tot een analyse van het huidige gedrag, rolneming en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad, ambtelijke organisatie en college.

3. Verdieping ‘bestaande rol’ door middel van deskstudie en acht interviews en groepsgesprekken met raadsleden, ambtenaren, wethouder/burgemeester en niet-gemeentelijke betrokkenen bij participatieprocessen.

4. Workshop nieuwe rollen: workshop met dezelfde deelnemers met als onderwerp: nieuwe rollen, gedrag en verantwoordelijkheden.

5. Workshop verdieping nieuwe rollen: workshop met dezelfde deelnemers over de conclusies en aanbevelingen op basis van de bevindingen.

6. Rapportage

Om te leren van opgedane ervaringen is een beknopte documentstudie verricht voor vier casussen in het ruimtelijk domein. Bij de selectie is rekening gehouden met verschillende participatietrajecten en rolneming van de raad. De volgende casussen werden geselecteerd: de centrumontwikkeling van Stompetoren, de ontwikkeling van het Park de Oude Kwekerij, het opstellen van de Omgevingsvisie en de inbreidingsoperatie in de Van Everdingenstraat (project ‘De nieuwe Emma’). Daarmee ontstaat geen compleet beeld, maar het geeft wel een goede indicatie van leerpunten. Die leerpunten zijn gebruikt bij een vooruitblik op de komst van de Omgevingswet en de rol die de gemeenteraad daarbij kan nemen. In het onderzoek lag de nadruk op de rol van de gemeenteraad, maar kwam ook het samenspel tussen de gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en externe betrokkenen aan de orde.

In de bijlagen treft u het onderzoek ‘Ruimte maken’ aan, het ambtelijk wederhoor met de reactie op het

ambtelijk wederhoor en het bestuurlijk wederhoor. De Rekenkamercommissie dankt het college voor

haar reactie en is verheugd dat het college waardering heeft voor de gevolgde werkwijze en de

aanbevelingen uit het onderzoek overneemt.

3. Samenvatting en conclusies Met de komst van de Omgevingswet verandert het instrumentarium van de gemeenteraad in het ruimtelijk domein. In plaats van sturing via een structuurvisie en bestemmingsplannen, stelt de raad straks de kaders voor de ruimtelijke omgeving vast in een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan. De Omgevingsvisie heeft de gemeenteraad in Alkmaar in 2017 al vastgesteld en is onbeperkt houdbaar. Een Omgevingsvisie gaat in principe zowel over wat waar mag, als over het proces hoe keuzes gemaakt worden, ofwel participatie van burgers en organisaties en de samenwerking tussen gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en gemeenschap. In de Omgevingsvisie van Alkmaar is deze proceskant nog niet uitgewerkt.

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

5

Een Omgevingsplan is concreter en wordt continue bijgewerkt om het actueel te houden. De formele bevoegdheid van de gemeenteraad om bij afwijkingen van het bestemmingsplan invloed uit te oefenen (via een ‘verklaring van geen bedenkingen’) verdwijnt. In plaats daarvan toetst het college van B&W of een project afwijkt van een omgevingsplan en kan de gemeenteraad het college daarover adviseren zonder dat dit bindend is. In Alkmaar is nog geen Omgevingsplan gemaakt. Gemeente Alkmaar beschikt over een geactualiseerd beleidsdocument over participatie (2016). In de casuïstiek die voor dit onderzoek is bestudeerd heeft dat beleidskader geen prominente rol gespeeld. Of dat in z’n algemeenheid ook geldt is een vraag die met dit onderzoek niet beantwoord kan worden. Daarvoor is het aantal casussen te beperkt.

Praktische ervaring met participatietrajecten is er in de gemeente Alkmaar volop. In het ruimtelijk domein, maar ook in andere domeinen krijgt participatie concreet gestalte. Op grond van de casuïstiek voor dit onderzoek zien we dat er tevredenheid is over de inzet en enthousiasme waarmee gewerkt wordt aan participatieve trajecten. Er is ook kritiek op het gebrek aan structuur en het gebrek aan (tegen de achtergrond van het beleidskader) afgewogen beslissingen over de invulling van die trajecten. Het lijkt alsof participatie teveel afhankelijk is van welke ambtenaar ‘de kar trekt’.

Conclusies Uit de analyse van de casuïstiek zien we de volgende leerpunten naar voren komen:

a. Het soort project doet ertoe: scheppende versus veranderingsprojecten. Een participatief traject verloopt soepeler als het gaat om samen iets creëren dan om iets veranderen in de fysieke ruimte;

b. Rollen van gemeenteraad, college en ambtenaren zijn niet altijd duidelijk. Wat moet je regelen met de ambtenaar, waarover gaat de bestuurder precies en wat moet ik met gemeenteraadsleden bespreken? Daarover is onduidelijkheid. Dat wordt mede veroorzaakt door het ontbreken van rolvastheid van college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie.

c. De rol van de raad is soms teveel burgervertegenwoordiger in plaats van volksvertegenwoordiger In plaats van volksvertegenwoordiging (hoeder van het algemeen belang) vervult de gemeenteraad soms de rol van ‘burgervertegenwoordiger’ of ombudsman. Raadsleden zijn soms te intensief betrokken bij belanghebbenden. Dat kan leiden tot micromanagement en moeite om te schakelen tussen algemene (volks) en specifieke (burger)belangen. De juiste rolinvulling is van belang en daaraan vasthouden.

d. Regels/kaders stellen vooraf helpt: geeft duidelijkheid. Vooraf regels en kaders stellen komt het participatieproces ten goede.

e. Communicatie is essentieel. Een gelijke informatiepositie van belanghebbenden en navolgbare afwegingen (het ‘waarom’) van de gemeente hebben een positieve invloed op het participatieproces.

Alle leerpunten overziend, zien we drie strategische aanknopingspunten voor verbetering:

1. Meer aandacht voor onderlinge rolverhoudingen 2. Scherpere kaders voor participatie zowel wat betreft inhoud (wat staat nog ter discussie en

wat niet?) als het proces; 3. Meer aandacht voor reflectie en mogelijkheden om van ervaringen te leren;

4. Aanbevelingen Op basis van het uitgevoerde onderzoek adviseren wij de gemeenteraad en het college van Alkmaar om de aanbevelingen uit het onderzoek te gebruiken en:

a. te oefenen met participatieprocessen in het ruimtelijk domein en de verschillende rollen.

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar __________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________Burgerparticipatie, Omgevingswet en rol van de raad.

6

b. aandacht te besteden aan het versterken van de invulling van de rol van de gemeenteraad in participatieprocessen.

Ook adviseren wij de gemeenteraad en college om daarbij rekening te houden met wat van belang is met het oog op de invoering van de Omgevingswet namelijk: 1. Analyse van het speelveld: wie zijn belanghebbend of betrokken? 2. Gebiedsregels benoemen: vastgesteld beleid (kaders) of wetgeving 3. Co-creatie-procesvoorstel: gericht op het betrekken van de verschillende belanghebbenden. 4. Integrale leefomgeving erbij betrekken: welke aspecten zijn relevant om mee te nemen? Concreet bevelen wij u het volgende aan: 1. Neem als gemeenteraad in een visiestuk of het aanstaande omgevingsplan expliciet op dat

rolzuiverheid in participatie cruciaal is én dat het als gemeente uw taak is om actief ruimte te maken voor participatieve trajecten, langs de gedachtelijnen en aanknopingspunten voor rollen zoals in dit rapport geschetst.

2. Benoem een aantal experimenteertrajecten om te oefenen met burgerparticipatie en met de veranderde rollen van gemeenteraad en college in de Omgevingswet. De kaderstellende rol van de gemeenteraad in het ‘kaderen van de ruimte’ is daarbij het startpunt. Kies als eerste experimenteer-traject voor het opstellen van een omgevingsplan voor een deelgebied van de gemeente Alkmaar.

3. Stel een overleg/reflectie/leerplek in, zoals bijv. een klankbordgroep, werkgroep of leerarena. Hieraan nemen tenminste gemeenteraadsleden en bij voorkeur ook college en organisatie deel. Te overwegen is om daar ook maatschappelijke stakeholders in te laten meedoen, maar dit kan ook later worden ‘toegevoegd’.

4. Houd als gemeenteraad nog eens heel kritisch uw al vastgestelde inhoudelijke kadering, zoals aangebracht in de Omgevingsvisie Alkmaar, tegen het licht en bespreek gezamenlijk of dat document voldoende inhoudelijke kadering biedt aan college en organisatie om het leeuwendeel van de ontwikkelingen in Alkmaar lang vorm te geven.

5. Laat het college van B&W en de ambtelijke organisatie met een procesvoorstel komen over welke aspecten aan een ruimtelijke casus maken dat u daar als gemeenteraad direct en vroegtijdig bij betrokken moet raken: inhoudelijk en procesmatig. Dit zou wat ons betreft tenminste gaan om casussen die: a. een bijzonder sterke en gevoelige botsing van functies in zich hebben (huidig-

toekomstig of waardenconflict over invulling). b. een dusdanige impact hebben qua omvang en plek dat ze van doorslaggevend belang

zijn voor de realisatie van de omgevingsvisie. 6. Dit onderscheid moet vanzelfsprekend met u als gemeenteraad besproken worden. U stelt dit

onderscheid immers vast, bijvoorbeeld als onderdeel van uw omgevingsplan.

Bijlage 1

1

Gemeente Alkmaar

Rekenkamercommissie

Andries van den Berg, Frederik van Dalfsen en Teuni Scholthof

12-11-2018, definitief rapport

2

INHOUD

1. Inleidende woorden over waarom, wat en hoe 3

2. De Omgevingswet: ruimtelijk beleid maak je samen. 4

2.1 De rol van de gemeenteraad: nog meer kaderstellend, minder ad-hocbeslissingen 5

3. Bevindingen: Een blik op de Alkmaarse participatie-praktijk 7

3.1 Papier is geduldig, maar wat staat er eigenlijk op? 7

3.2 Participatie in Alkmaar: een tevreden gevoel maar veel onduidelijkheid 7

3.3 Een zoekende gemeenteraad naar grip, sturing én beweging 9

4. Analyse en conclusie: Ruimte maken door scherpe rollen 11

4.1 Drie knelpunten voor meer participatieve waarde 11

4.2 Verdiepte analyse: ruimte maken blijkt moeilijk maar ook noodzakelijk 11

4.3 Conclusie: ruimte maken is de hoofdopgave 13

5. #Hoedan: aanbevelingen over ruimte maken en serieus oefenen 15

5.1 Ruimte maken met twee sleutels: rollen oefenen in het omgevingsplan 15

5.2 Zonder de goede en juiste voorbereiding wordt het niks 16

6. BIJLAGE: Beschrijving casuïstiek 18

CASUS OMGEVINGSVISIE 18

CASUS STOMPETOREN 19

CASUS VAN EVERDINGESTRAAT 20

CASUS OUDE KWEKERIJ 22

3

1. Inleidende woorden over waarom, wat en hoe

De rekenkamercommissie van de gemeente Alkmaar vroeg ons (BügelHajema en Berenschot) onderzoek te doen

naar de rol van de gemeenteraad in het vormgeven van participatie, vooral in het kader van de aanstaande

inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit rapport geeft onze bevindingen, conclusies en aanbevelingen weer.

Die zijn onafhankelijk tot stand gekomen en de verantwoording daarvoor ligt volledig bij ons als auteurs van dit

rapport.

We brengen u dit rapport onder de titel ‘Ruimte maken’. Omdat dat het inhoudelijke thema is waar onze

verkenning over ging: het vormgeven van de ruimte en leefomgeving van de Alkmaarders. Én omdat het onze

hoofdconclusie is: Alkmaarse gemeentelijke actoren zullen met elkaar méér ruimte moeten maken voor

participatieve trajecten, wilt u als gemeente optimaal profiteren van de Omgevingswet en participatie.

Is het allemaal kommer en kwel? Nee! Veel gaat goed, dat blijkt uit gesprekken, uit casuïstiek en uit gewoon om je

heen kijken in de stad en het platteland van de gemeente Alkmaar. Máár, het kan ook overduidelijk beter.

Achtereenvolgens leest u in dit rapport wat de Omgevingswet zal betekenen, hoe de gemeente Alkmaar er naar

onze taxatie nu voor staat, welke lessen getrokken kunnen worden en welke toekomstige werkwijzen de positie

van Alkmaar kunnen versterken. Zodat u de Omgevingswet goed kunt implementeren, zodat participatie beter

vorm kan krijgen, maar vooral zodat u samen uw gemeente Alkmaar kunt blijven doorontwikkelen.

We spreken liever van een verkenning dan een onderzoekstraject, omdat we via een vrij lichte vorm van

onderzoek veel aspecten van participatie, rolneming van de gemeenteraad (en andere actoren) en de

Omgevingswet binnen de gemeente Alkmaar in kaart hebben gebracht. En omdat onze verkenning vrij interactief

vorm heeft gekregen. Voor deze verkenning hielden wij drie workshops met een vaste groep gemeenteraadsleden

en ambtenaren. Ook voerden we acht (groeps)interviews over hoe participatie gaat en hoe vier specifieke

casussen zich hebben afgespeeld: de centrumontwikkeling van Stompetoren, de ontwikkeling van het Park de

Oude Kwekerij, het opstellen van de omgevingsvisie en de inbreidingsoperatie in de Van Everdingenstraat (ook

wel project ‘De Nieuwe Emma’). Tot slot voerden we ook een beknopte documentanalyse voor de vier casussen

uit, ter ondersteuning van de gesprekken. Dit alles zodat leren van uw eigen praktijk mogelijk wordt, en we vanuit

die ervaringen vooruit kunnen kijken.

Voordat we de inhoud behandelen, geven we graag nog een sfeerbeeld mee dat we hebben geproefd tijdens dit

traject. Ons is opgevallen dat de gesprekken die we organiseerden, of het nu groepsinterviews of gezamenlijke

workshops waren, met veel energie en grote betrokkenheid zijn gevoerd. De workshops, waarbij we politiek en

ambtenaren bij elkaar in één hok stopten, begonnen soms nog een beetje onwennig. Maar al snel werd alle

aanwezigen duidelijk: dit is nuttig én leuk. Het is goed elkaars perspectieven te leren kennen en te snappen hoe

de ander denkt. Los van de inhoudelijke uitkomst, smaakte dit traject in die zin naar meer, zo is ook expliciet

aangegeven door diverse deelnemers. Het was voor ons een plezier dat proces te mogen begeleiden.

De aanleiding voor dit rapport in iets meer woorden

Per 1-1-2021 treedt (naar verwachting) de Omgevingswet in werking. Wat die Omgevingswet behelst, wordt in

hoofdstuk 2 uitgelegd. Belangrijk sleutelbegrip in de Omgevingswet is participatie. Participatief werken levert voor

gemeenten verandervraagstukken op: de samenwerking tussen samenleving en overheid verandert; hoe de

gemeente haar rol pakt en bijdraagt aan het oplossen van vraagstukken. Het heeft ook impact op hoe de politiek

haar rol neemt. Want als de samenleving ‘meer’ inbreng levert en zelf ‘bepaalt’, waar is politiek dan nog voor? Om

meer zicht te krijgen op die vragen, stelde de rekenkamer deze vraag. Het is de rol van de rekenkamer om op

belangrijke gemeentelijke onderwerpen onafhankelijk onderzoek te doen en zo de gemeenteraad te kunnen

adviseren over aanpassingen van werkwijzen of over of genomen acties/inzet/besluiten effectief en rechtmatig

waren.

4

2. De Omgevingswet: ruimtelijk beleid maak je samen.

Aanleiding om nu vanuit de rekenkamercommissie dit onderzoek op te starten, is de komst van de Omgevingswet

(naar verwachting per 1-1-2021). De Omgevingswet is een grote wetswijziging die alle regelgeving over de

leefomgeving van Nederlanders (van o.a. milieu-, geluids- en geurnormen tot bestemmingsplannen) bundelt in

één wet.

Het schema (uit het programmaplan invoering Omgevingswet van de gemeente Alkmaar, 2018) geeft de omvang

van de operatie weer. Doelstelling van de Omgevingswet is om de positie van de gemeente in het vormgeven van

de leefomgeving te versterken en meer lokale afwegingsruimte te bieden. Doelstelling is ook om de afwegingen

over de inrichting van de leefomgeving veel meer integraal te maken: in één keer alle leefomgevingsaspecten

meewegen. Daarnaast wordt de verantwoordelijkheid voor het bereiken van gedragen plannen en interventies in

de leefomgeving meer een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid (die daar nu nog alleen voor aan de

lat staat) en de samenleving (die daar straks in de rol van initiatiefnemers ook voor aan de lat staat).

Dat moet leiden tot snellere en tegelijkertijd meer gedragen beslissingen over, en vormgeving van, de

leefomgeving. Participatie is daarin een belangrijke bouwsteen, zonder dat de wet uitlegt wát participatie precies

behelst en hoe dat er dan uit zou moeten zien. Overigens is ook digitalisering een tweede belangrijke pijler onder

de Omgevingswet. Het ontsluiten van informatie over de leefomgeving is cruciaal wil je participatie een kans

geven. Zonder gelijke en kloppende informatie wordt participatie al snel ‘uit de heup schieten’. Terwijl de

zoektocht is naar betekenisvolle gesprekken. Dat vraagt dat alle partijen in het gesprek zich juist en zo volledig

mogelijk kunnen informeren. Digitalisering is daartoe het middel, en dus essentieel voor het kunnen realiseren van

vruchtbare participatie. Participatie is nodig om de snelheid én de gedragenheid van keuzes over de leefomgeving

te vergroten. Zo komt de doelstelling van de wet binnen handbereik.

Los van processen veronderstelt de Omgevingswet een soort basishouding van de gemeente. Dat is er één van

vertrouwen hebben, intern en in de gemeenschap. Daarin speelt ook het hebben en belonen van lef en durf, en de

bereidheid hebben om met elkaar te zoeken naar de best passende oplossingen. Kortom: een optimistische en

regelarme wet, uitgaande van het positieve in mensen; namelijk er samen uit willen komen.

Participatie, wat is dat eigenlijk?

Participatie is een in overheidsland veel gebruikt woord. In 2013 sprak de koning in zijn troonrede over Nederland

als participatiesamenleving. Sindsdien staat het begrip nadrukkelijk in de belangstelling, juist ook bij gemeenten.

Participatie of participatief werken staat voor een verandering in de samenwerkingsrelatie tussen overheid en

5

samenleving. De term betekent ruwweg dat de samenleving een actievere bijdrage gaat leveren aan het oplossen

van maatschappelijke vraagstukken, en dat de overheid daar op onderdelen een meer ondersteunende (in

beleidstermen ‘faciliterende’) rol bij neemt. Dat heeft natuurlijk impact op het werk van gemeenten, maar zeker

ook op politiek debat. Het is lastig om het begrip participatie naar ieders tevredenheid te definiëren, maar we

doen toch een poging:

1. Participatie is én een specifieke vorm van democratisch (samen)werken én een coördinatiemechanisme om

tot publieke waarde te komen. Het is dus ook maar één van de ‘smaken’ van komen tot publieke waarde.

2. We spreken over participatief werken/participatieve democratie indien de (besluitvorming over de)

vormgeving van de publieke ruimte, ook waar het de niet-fysieke leefomgeving betreft, niet uitsluitend in

handen is van de vertegenwoordigende organen, maar burgers en andere maatschappelijke actoren daarbij

actief betrokken zijn.

3. Ergo: participatieve democratie is altijd een mengvorm van participatie en representatie (en andere

democratische kwalificaties). Naast de mate waarin is de wijze waarop van belang.

Een gangbaar begrip om participatie ‘werkbaar’ te maken is de participatieladder. Dit idee, al stammend uit de

jaren 60 van de vorige eeuw, plaatst participatieve werkvormen op een ladder. Het idee is dat je, als je hoger op

de ladder komt, steeds meer ruimte geeft aan de samenleving en steeds meer gezamenlijkheid inbouwt. Van

informeren (onderste trede) gaat de ladder tot aan volledige co-creatie. Ook in Alkmaar is de participatieladder

een belangrijk referentiepunt voor gesprekken over participatie.

Het vormgeven van een participatief traject is altijd maatwerk. Elk vraagstuk en elke context vragen andere insteek

en processtappen. Het beheersen van het maken van matches tussen de juiste aanpak bij het juiste vraagstuk is

waar de ambtelijke professionaliteit verder ontwikkeld moet worden.

Noot: deze alinea is gebaseerd op het boek Pionieren in Participatieland (2017), geschreven door F. van Dalfsen en M. Synhaeve.

2.1 De rol van de gemeenteraad: nog meer kaderstellend, minder ad-hocbeslissingen

De gemeenteraad blijft het hoogste democratische orgaan in de gemeente en daarmee het ‘hoofd’ van de

gemeente. Ze stelt als zodanig de kaders vast waarbinnen de leefomgeving ontwikkeld wordt. Ze doet dit nu

middels een structuurvisie en bestemmingsplannen, ze doet dat straks nog steeds maar dan middels een

omgevingsvisie (heeft de gemeenteraad van Alkmaar al vastgesteld in 2017) en een omgevingsplan. Belangrijkste

verandering daarin is dat de periodieke her-agendering (10-jaarlijks voor structuurvisie en bestemmingsplan)

vervalt. De omgevingsvisie is onbeperkt houdbaar, het omgevingsplan wordt continu bijgewerkt en is zo altijd

actueel.

Een andere belangrijke verandering is dat de omgevingsvisie breder is dan een structuurvisie. Dit enerzijds

doordat er 26 wetten gebundeld worden in één wet, die ten grondslag ligt aan de omgevingsvisie. Anderzijds gaat

de visie niet alleen over inhoud (wat, waar en onder welke voorwaarden) maar ook over proces (hoe te komen tot

keuzes). De gemeente krijgt vrije beleidsruimte voor lokaal maatwerk ten aanzien van die proceskant. Kortom: die

omgevingsvisie gaat dus over inhoud én proces en moet verwoorden hóe u binnen uw gemeente wilt

samenwerking tussen gemeenteraad, college, organisatie en gemeenschap om de inhoudelijke kaders die u stelt

ook te realiseren. Dat gaat dus over zaken als: wat is participatie, hoe ziet u dat voor u, hoe werken gemeenteraad

en college samen en hoe wilt u de afwegingsruimte die u krijgt, invullen.

6

Was Wordt

Structuurvisie Omgevingsvisie – breder, meer integraal, gebiedsgericht, inhoud +

proces/sturingsfilosofie t.a.v. doelstellingen OW: verhouding gemeenteraad-college, ja-

mits, participatie, afwegingsruimte)

Bestemmingsplan Omgevingsplan – 1 per gemeente. Geen hernieuwing. Bijstellingen in ‘mini-

omgevingsplannen’ via gemeenteraad.

NB: Je kunt nauwe kaders stellen (zal leiden tot veel vergunningen) maar ook hele ruime

kaders (minder grip).

Diverse vergunningen Omgevingsvergunning – volledig domein B&W. Met adviesruimte gemeenteraad in

geval van aanvragen die afwijken van omgevingsplan/visie.

Tabel 1: De Omgevingswet en de gemeenteraad - instrumentarium

Daarnaast is er nog een belangrijke verandering. Nu heeft de gemeenteraad bij afwijkingen van het

bestemmingsplan formele invloed via het afgeven van een ‘verklaring van geen bedenkingen’. Zonder zo’n

verklaring kunnen projecten die afwijken van het bestemmingsplan niet doorgaan. Met de Omgevingswet

verdwijnt die formele bevoegdheid. Het is dan aan het college van B&W om te besluiten of projecten die afwijken

van het omgevingsplan (de vervanger van het bestemmingsplan) wel of niet doorgang kunnen vinden. En om zich

als college van B&W achteraf naar de gemeenteraad te verantwoorden over de keuzes die het daarin maakt. Het

is aan een gemeenteraad en college van B&W om gezamenlijk te bepalen hoe ze deze onderlinge veranderde

verhouding vorm willen geven. Maar ontegenzeggelijk neemt de formele macht van de gemeenteraad op dit punt

af. In plaats daarvan krijgt de gemeenteraad wel een adviesrol toebedeeld. Maar de adviezen die de

gemeenteraad geeft, zijn in formele zin niet bindend voor het college van B&W.

Dit laatste punt is tegelijkertijd verstrekkend (in formele zin) en beperkt relevant (in praktische zin). In de

gemeente Alkmaar kwamen de afgelopen drie jaar de onderstaande aantallen verklaringen van geen bedenkingen

voor. Dat leidt vrij snel tot de conclusie dat het hier geen bijzonder veelvoorkomend verschijnsel betreft.

Tegelijkertijd zijn het vaak wel gevoelige trajecten, met potentieel veel (politieke) impact.

Raad 2016 2017 2018

Ontwerp 1 2 2

Definitief 4

Tabel 2: Aantallen verklaringen van geen bedenkingen per jaar. NB: op basis van cijfers van uw griffie.

Dubbeling in cijfers omdat ‘ontwerp’ en ‘definitief’ soms dezelfde verklaringen betreft, die éérst in ontwerpvorm

zijn afgegeven en later definitief zijn gemaakt.

7

3. Bevindingen: Een blik op de Alkmaarse participatie-praktijk

Vanzelfsprekend heeft Alkmaar niet stil gezeten, wachtend op een Omgevingswet. En participatie is geen nieuw

fenomeen. In praktische en beleidsmatige zin. Door te leren vanuit de praktijk door middel van vier casussen en

van daaruit vooruit te kijken naar de Omgevingswet, maken we hier de balans op. Wat troffen we aan en hoe staat

de gemeente Alkmaar ervoor?

3.1 Papier is geduldig, maar wat staat er eigenlijk op?

Nota burgerparticipatie

De gemeente Alkmaar heeft een in 2016 geactualiseerd beleidsdocument over participatie; een nota

burgerparticipatie in de gemeente Alkmaar. Dit document beschrijft een denklijn over participatie en schetst een

afwegingskader. In de bijlagen biedt de notitie handvatten voor ambtenaren om participatie vorm te geven. De

nota burgerparticipatie is vastgesteld door de gemeenteraad. Ons is gebleken dat het beleidsstuk geen levend

document is geworden voor de gemeente, tenminste niet in de gesprekken en casuïstiek die wij hebben

onderzocht. In geen van de door ons onderzochte casuïstieken is het afwegingskader expliciet gebruikt om tot

afwegingen/keuzes te komen. Er zijn ook geen herleidbare verwijzingen of koppelingen naar het beleidsstuk

gemaakt. Desgevraagd gaven gesprekspartners aan dat het beleidsdocument weinig praktische betekenis heeft. In

de woorden van één van de respondenten: ‘het stuk is een dode letter’.

Omgevingsvisie

Meer in het licht van de Omgevingswet heeft de gemeente Alkmaar in 2017, na een uitgebreide participatieve

voorbereiding, de omgevingsvisie vastgesteld. Deze omgevingsvisie beslaat vooral inhoudelijke kadering over de

leefomgeving. Het eerder genoemde deel van de omgevingsvisie, over de lokale werkprocessen en het invulling

geven aan de geboden afwegingsruimte die elke gemeente krijgt, is nog niet meegenomen. Desgevraagd geeft

de gemeente ambtelijk aan te hebben gekozen voor een vroege formulering van de omgevingsvisie waardoor ten

tijde van het opstellen nog onvoldoende duidelijk was wat hier precies de bedoeling van was. Het is de intentie

om een deel van het nog ontbrekende deel in de omgevingsvisie in het latere omgevingsplan alsnog mee te

nemen/aan te vullen.

Het opstellen van de omgevingsvisie is ook één van de casussen in deze verkenning geweest. Uit die casus-

evaluatie blijkt dat het traject voor de meeste direct betrokkenen (ambtenaren, stakeholders uit de samenleving,

bestuur) een positief traject is geweest, met veel betrokkenheid en mogelijkheden tot input/meedenken. Daar is

dus in de geest van de Omgevingswet gezamenlijk en met veel energie gewerkt aan het opstellen van de

omgevingsvisie. Tegelijkertijd concluderen we dat de gemeenteraad deze positieve terugblik niet helemaal deelt

en onvoldoende eigenaarschap voelt (hoewel de beleving daarvan ook niet eenduidig is) over de omgevingsvisie.

Tijdens deze verkenning bleek ook dat zij (als collectief) onvoldoende doordrongen is van de waarde, impact en

het belang van dit document. Onze taxatie is dat dit een gevolg is van zowel onvoldoende écht inhoudelijke

betrokkenheid tijdens het opstellen, als nog onbekendheid met de precieze impact van de Omgevingswet als

zodanig. Het gevolg is dat de forse, geformuleerde ambities (20.000 woningen met grotendeels inbreiding,

kanaalzone-ontwikkeling) nog niet als krachtig richtsnoer werken in de keten tussen gemeenteraad – college –

organisatie – gemeenschap.

3.2 Participatie in Alkmaar: een tevreden gevoel maar veel onduidelijkheid

Algemene tevredenheid

Participatief gebeurt er een hoop in Alkmaar. In tal van trajecten wordt samen met de gemeenschap vorm

gegeven aan de publieke ruimte in de gemeente. Of dit nu het sociaal domein (mantelzorg, cliëntenparticipatie) of

het fysiek domein is (bijv. de vier casussen in dit onderzoek), of het nu gaat om beleidsontwikkeling of uitvoering.

8

De vier voor deze verkenning onderzochte casussen geven een eerste beeld van voorzichtige tevredenheid over

hoe die participatie verloopt, maar geven tegelijkertijd ook veel aanknopingspunten voor verbetering. Interessant

is dat men op casuïstiek niveau ontevredener is dan op algemeen niveau. Kortom: vraag je mensen in algemene

zin naar hoe participatie in Alkmaar gaat, dan zegt de gesprekspartner in dit onderzoek; ja, niet onaardig. Hoewel

participatie in de optiek van veel gesprekspartners nog draait om informeren of consulteren, en niet het echt

delen van zeggenschap.

Lessen uit de casuistiek

Vraag je dezelfde gesprekspartners naar concrete casuïstiek, dan is het antwoord veel kritischer, vooral in de casus

Van Everdingenstraat (overigens ook één casus waar het positiever was, de Oude Kwekerij, waar enthousiasme

was bij de deelnemers over het gevolgde proces). Ook opvallend is dat de geconstateerde verbetermogelijkheden

vooral bij anderen liggen, niet bij de betrokkenen zelf, constateren we. De huidige participatieve praktijk kenmerkt

zich ook door een zekere willekeur in procesvormgeving, hoewel altijd in overleg met de portefeuillehouder het

participatieniveau wordt afgestemd en besluitvorming daarover in het college plaatsvindt. Hier is ook het niet

goed functionerende beleidskader debet aan. We geven hieronder de belangrijkste specifieke lessen/inzichten uit

de casuïstiek aan:

1. Het soort project doet er toe, scheppende vs. veranderingsprojecten. De Oude Kwekerij en de

omgevingsvisie waren casussen waarin in een blanco startsituatie samen iets gecreeërd kan worden.

Stompetoren en de Van Everdingestraat waren casussen waarin de huidige fysieke situatie aangepast

moest worden. Je ziet in de twee soorten trajecten andersoortige energie. Het samen iets creeëren

brengt minder weerstand met zich mee, krijgt gemakkelijker vorm, komt makkelijker tot

oplossingen/keuzes en het debat is opener. Participatie is in die zin ‘eenvoudiger’. Bij het veranderen van

de huidige fysieke situatie ontstaat al snel weerstand, belangen staan op scherp en participanten hebben

relatief snel een NIMBY-insteek of zijn simpelweg ‘tegen’. In dat soort trajecten is de scheidslijn tussen

belangenbehartiging, lobby en participatie ook dun.

2. Het is onduidelijk wie binnen de gemeente welke rol vervult - ook voor de burger. Stakeholders

(burgers en maatschappelijke partijen rondom een initatiatief) geven aan moeite te hebben met de

verschillende rollen van de gemeente. Wat moet je regelen met de ambtenaar, waarover gaat de

bestuurder precies en wat moet ik met gemeenteraadsleden bespreken? Voor de goed ingevoerde

‘participant’ of de participerende professional is dit nog wel te doen. Maar voor de gemiddelde

Alkmaarder is het onduidelijk hoe de rollen verdeeld zijn. Dat ligt niet altijd aan de kennis van de burger:

college, gemeenteraad en organisatie nemen soms elkaars rol over. Voor goede samenwerking tussen

overheid en gemeenschap is meer rolvastheid nodig.

3. De raad is soms teveel burgervertegenwoordiger in plaats van volksvertegenwoordiger. Met name

in de casus Van Everdingestraat bleken gemeenteraadsleden heel gevoelig voor het geluid van een

selecte groep inwoners. De roep van deze groep mondige burgers kreeg veel aandacht van de

gemeenteraad, terwijl achteraf het vermoeden onstond dat de stille meerderheid niet is gehoord. In

plaats van volksvertegenwoordiging (hoeder van het algemeen belang) treedt de gemeenteraad dan in

de rol van ‘burgervertegenwoordiger’ of ombudsman. Het helpt om als gemeenteraad enige afstand tot

de casus te bewaken, zodat je goed kan filteren en beoordelen wat de verhouding is tussen voor- en

tegenstanders. In de Stompetoren-casus speelde dezelfde dynamiek van het schakelen tussen algemene

(volks) en specifieke (burger)belangen, zij het minder sterk.

4. Regels/kaders stellen vooraf helpt: geeft duidelijkheid. Zowel de stakeholders als betrokken

ambtenaren gaven bij de casussen Stompetoren en Oude Kwekerij aan dat het scherp en helder

neerzetten van de kaders door de gemeente aan de voorkant zowel het proces als het resultaat ten

goede kwam. Kaders stellen helpt dus. Zowel in een creeërende casus als in een casus die draait om

verandering van de huidige fysieke situatie.

9

5. Communicatie is essentieel: navolgbare afwegingen. Uit eigenlijk alle gesprekken en casuïstiek blijkt:

communicatie is de sleutel. Stakeholders moeten weten waar ze aan toe zijn. Vruchtbare participatie

komt alleen van de grond als er gelijkheid is in de informatiepositie. In bijv. de casus Van Everdingestraat

was deze informatiegelijkheid er niet. Dit bemoeilijkt goede participatie door het uitvergroten van

tegenstellingen en het scheppen van wantrouwen. De gemeente kan juist hier een rol spelen: een gelijk

speelveld qua informatie voor alle betrokkenen. Daarbij geldt ook dat, als de gemeente beslissingen

neemt, het cruciaal is de betrokkenen mee te nemen in het waarom van de beslissing.

6. Betrek de gemeenteraad vroegtijdig, maar wel in de juiste rol. Er zijn zeer diverse beelden over

elkaars rollen en toegevoegde waarde binnen de gemeente Alkmaar. Wat wel duidelijk is, is dat het helpt

de gemeenteraad vroegtijdig te betrekken in participatieve trajecten, zeker als zaken gevoelig worden.

De Van Everdingenstraat illustreert dit het beste. Een vroegtijdig betrokken gemeenteraad, die op basis

van kaders richting kan geven aan ontwikkeling, voorkomt politiek gedoe. Tegelijkertijd is deze afstand

voor de gemeenteraad ook ingewikkeld, zoals blijkt uit de omgevingsvisie. Die is in elk geval niet voor de

gehele gemeenteraad voldoende ‘geïnternaliseerd’. De balans luistert nauw: de gemeenteraad moet ook

geen micro-management-rol krijgen ten aanzien van tal van kleinere trajecten.

7. Streef naar participatie, niet naar polarisatie. Samenhangend met de les over communiceren, geldt

dat de gemeente kan bijdragen aan het voorkomen van (onnodige) polarisatie tussen burgers en

maatschappelijke partijen. In de casus Van Everdingestraat kwamen de maatschappelijke partijen steeds

meer tegenover elkaar te staan, zonder dat de gemeente daar tegen optrad. Het tegenovergestelde

gebeurde: het college koos een kant en de gemeenteraad koos een kant. Dit vergrootte de polarisatie,

waardoor het escaleerde. In de Stompetorencasus heeft de gemeente juist korte metten gemaakt met

een polariserende situatie door daar paal en perk aan te stellen. Een in die casus effectieve strategie. Dit

aandachtspunt geldt vooral voor casuïstiek waarin de huidige fysieke situatie wordt aangepakt.

NB: een uitgebreidere feitelijke beschrijving van de vier casussen treft u in de bijlage.

3.3 Een zoekende gemeenteraad naar grip, sturing én beweging

Op zoek naar grip

Op basis van de casuïstiek en gesprekken ontstaat een beeld van een (te) betrokken gemeenteraad, die het liefst

over elke ingreep zelf zou willen gaan en beslissen. Een gemeenteraad ook die te weinig investeert in het

daadwerkelijk kaderstellende debat en daardoor haar invloedsruimte/sturingsmogelijkheden zoekt op casuïstiek

niveau. En een gemeenteraad die onvoldoende grip ervaart ten aanzien van de ruimtelijke ontwikkeling van de

stad en het ommeland, die daarbij ook expliciet aangeeft vanuit het college van B&W onvoldoende in positie

gebracht te worden en die zich te vaak voor voldongen feiten gesteld voelt. Politiek en het primaat van de

gemeenteraad krijgen daarbij in de ogen van de gemeenteraad onvoldoende ruimte. Dat uit zich in een relatief

verkrampte behoefte om de grip als gemeenteraad te vergroten (zowel uit de eigen mond als uit de

bespiegelingen van anderen). Tot slot zien we een gemeenteraad die zichzelf, zoals ook uit de casuïstiek blijkt,

dicht op de samenleving wil begeven. Deels een uitkomst van politiek/ideologische profielen van

gemeenteraadsleden, maar deels ook het gevolg van onvoldoende scherpte naar elkaar op de rol van de

gemeenteraad (waartoe is die er eigenlijk) en onvoldoende gedeeld beeld over hoe die toegevoegde waarde van

een gemeenteraad het best tot zijn recht komt. Illustratieve bespiegelingen uit onze gesprekken:

‘In Alkmaar geldt: hoe kleiner het project, hoe groter het politieke gedoe/probleem’

‘We steggelen avonden achter elkaar over 11 of 16 woningen, we hebben het 5 minuten over 20.000 woningen’

Huidige rolopvatting gemeenteraad: een grote rol

Specifiek ten aanzien van de Omgevingswet is de rolopvatting van de gemeenteraad er één van relatief

gemeenteraadscentrisch en gemeentecentrisch werken, zo bleek ons tijdens de verkenning. De gemeenteraad ziet

10

voor de gemeente een grote rol in ruimtelijke projecten. De gemeente moet kartrekker blijven, dit kun je niet

vragen van maatschappelijke partners en initiatiefnemers (de casus Van Everdingestraat illustreert dat volgens

hen). Binnen de gemeente moet de gemeenteraad, als hoogste orgaan, nauw betrokken zijn bij veel casuïstiek en

actief kunnen sturen op individuele initiatieven. Deze rolopvatting sluit niet goed aan bij het perspectief dat de

Omgevingswet schetst over de rol van de gemeenteraad en de processen tussen samenleving en gemeente. Die

gaat namelijk uit van vertrouwen, van een gemeenteraad die vooraf kaders meegeeft en daarna ruimte laat en een

college/organisatie die veel ruimte krijgen om te ‘dealen’ met de samenleving en tot oplossingen te komen.

Gebrek aan eenheid

Juist in een participatieve samenwerking met de gemeenschap is het van groot belang het bovenstaande, zoals

ook door de Omgevingswet geduide, beeld van je rol als gemeenteraad wél te hebben. En ook bij tijd en wijle te

acteren als het orgaan gemeenteraad, in plaats van als los-vast verzameling van fracties. De Stompetorencasus

illustreert dit mooi, net als overigens de Van Everdingenstraat. Belangrijke stakeholders hadden soms wel

wekelijks contact met vertegenwoordigers van vrijwel elke politieke fractie. Daarmee wordt de politieke insteek in

participatieve processen dominant. Dat maakt de ruimte voor college en organisatie om, binnen de door de

gemeenteraad gestelde inhoudelijk en/of procesmatige kaders, haar werk te doen, kleiner.

Gezamenlijke reflectie ontbreekt

Tot slot valt op dat er in reflectieve zin weinig tot geen gesprek gevoerd wordt binnen Alkmaar tussen

gemeenteraad, college en organisatie over participatie. Expliciet vallen daarbij de beelden tussen gemeenteraad

en organisatie op. Over en weer is er kritiek en ontbrekend vertrouwen. Ervaringen uit het verleden lijken in sterke

mate sturend aan deze beelden. In de bredere context van gemeenteraad, college en organisatie zijn er geen

structurele momenten van ontmoeting en gesprek over hoe participatieve trajecten gegaan zijn, wat daarbij beviel

en wat daarin de volgende keer anders moet etc. Daarmee blijft een belangrijke rol voor verbetering, namelijk

transparantie naar elkaar over beleving, onbenut. In een ideaal scenario zouden ook maatschappelijke

stakeholders hierin betrokken worden. Het gesprek tijdens dit onderzoek werd door hen al gewaardeerd. Een

direct gesprek met gemeenteraad(sleden), college en organisatie zou nog meer impact hebben.

11

4. Analyse en conclusie: Ruimte maken door scherpe rollen

In dit hoofdstuk maken we op basis van onze bevindingen (hoofdstuk 3 en bijlage casusbeschrijvingen) onze

analyse op. Die beschrijven we hieronder. We eindigen dit hoofdstuk met een paragraaf met onze hoofdconclusie.

4.1 Drie knelpunten voor meer participatieve waarde

Er wordt in Alkmaar druk participatief gewerkt en dat levert zonder twijfel waarde op. Dat koesteren en versterken

is belangrijk. Máár, we constateren op basis van de bevindingen ook een aantal knelpunten in de Alkmaarse

participatiepraktijk. Die knelpunten vragen om een aatal wijzigingen in hoe Alkmaar participatief werkt, wil het

maximaal profijt kunnen trekken van de door de Omgevingswet geboden mogelijkheden (en vereisten). De

belangrijkste knelpunten zien wij in:

1. Te weinig scherpe onderlinge rolverhoudingen binnen de gemeente: beperkt ruimte voor participatie

2. Duidelijke kadering vooraf ontbreekt te vaak, op inhoud en waar relevant op proces, vanuit de gemeenteraad

3. Te weinig aandacht voor het ‘leren van participatieve ervaringen’ en het onderlinge gesprek daarover tussen

gemeenteraad, college, organisatie en stakeholders

4.2 Verdiepte analyse: ruimte maken blijkt moeilijk maar ook noodzakelijk

Als we van een wat hoger abstractieniveau kijken naar de drie benoemde knelpunten, laat onze analyse zich

vatten in de volgende vier plaatjes met toelichtende tekstblokken. Die analyse is gestoeld op onze ervaring met

het participatief werken als gemeente uit diverse trajecten en onderzoeken met onder andere het opstellen van

omgevingsvisies, het participatief werken aan beleid, het onderzoeken van de kwaliteit van lokale democratie etc.

1. In de huidige situatie zien we dat de rollen van de verschillende gemeentelijke spelers teveel in elkaar over

lopen in participatieve trajecten. De gemeenteraad zit te sterk verweven met de samenleving en komt

daarmee te dicht in de deelbelangen. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen B&W en organisatie kan

scherper. Voor gemeenteraad, voor samenleving en voor B&W en organisatie onderling. De beelden tussen

organisatie en gemeenteraad zijn over en weer kritisch en negatief, wat de onderlinge samenwerking

(cruciaal in participatie) niet helpt.

12

2. Meer scherpte en afbakening in elkaars rollen zal helpen. Dat maakt namelijk dat er in het ‘midden’, tussen

de actoren in, meer ruimte zal ontstaan. Dat houdt dus in dat enerzijds iedere actor binnen de gemeente

zich meer bewust moet zijn van zijn/haar rol (wat is die, hebben we die doorleefd) en dat er in

procestermen ook goede afspraken onderling moeten zijn over hoe je elkaar in positie brengt. Dat

onderlinge proces móét gestoeld zijn op vertrouwen, anders werkt het niet.

3. Een korte typering van de rollen zoals wij die vanuit onze ervaring ideaaltypisch zouden zien, is hierboven

geschetst. Een gemeenteraad is er primair voor kadering en controle. Met haar beslissingen verstrekt ze

legitimiteit aan handelen en keuzes. Het college van B&W is de verbindende schakel, zowel binnen de

gemeente als in de samenleving. Vanuit die verbinding leidt het college, binnen de gestelde kaders.

Daarover legt het ook verantwoording af, waarmee het legitimiteit vergroot. Daarbij past een organisatie

die onderzoekt (actief scenario’s schetst, alternatieven zoekt etc.), die verbeeldt (alternatieve toekomsten

voelbaar, zichtbaar en voorstelbaar maakt) en coördineert (het richten van energie, tijd, geld en mensen).

Dat alles met een samenleving die in haar kern onbevangen is (geen gearticuleerde belangen), die spontaan

13

reageert en die heel divers en lichtvoetig georganiseerd is, met snel wisselende verbanden.

4. In het midden van die aangescherpte rollen ontstaat zoals gezegd ‘ruimte’. In die ruimte speelt participatie

zich af. Die participatie is per casus anders, met een eigen rolverdeling. Maar over de afwegingen waarlangs

participatie vorm krijgt, kunnen gemeenteraad, B&W en organisatie goede afspraken maken

(proceskadering). Grotendeels speelt die participatie zich af tussen B&W, organisatie en samenleving. De

gemeenteraad geeft periodiek algemene inhoudelijke en procesmatige kaders, geeft afhankelijk van de

casus soms specifieke inhoudelijke en/of procesmatige kaders mee, controleert op basis van de

verantwoording van het college en verstrekt legitimiteit aan de uitkomsten. Met oog voor deelbelangen,

maar wel vanuit het algemeen belang.

4.3 Conclusie: ruimte maken is de hoofdopgave

Onze conclusie is dat Alkmaar momenteel in teveel participatieve trajecten acteert in ‘plaatje 1’. En dat er

onderling binnen de gemeente onvoldoende gedeeld beeld bestaat bij hoe je plaatjes 2, 3 en 4 voor elkaar kunt

krijgen, hoe de onderlinge samenwerking er in zo’n situatie uit zou zien en hoe je zo, op die manier, participatief

succes dichterbij brengt.

Ruimte maken is, zoals uit de analyse blijkt, de hoofdopgave die wij zien. Zo kan de gemeente Alkmaar meer

participatief succes behalen. Het is ook uit deze verkenning duidelijk geworden dat het veel van de Alkmaarse

gemeentelijk betrokkenen bij participatieprocessen nog onvoldoende duidelijk is hoe zij hun rol in zouden

moeten vullen. Daarover is ook nog eens onderling verschil van inzicht, zeker ook in de gemeenteraad.

Het begin van de cultuuromslag, die zich de afgelopen jaren geleidelijk aan het voltrekken is, namelijk van top-

down denken en handelen naar een meer gelijkwaardige opstelling van overheid en samenleving, leidt tot nieuwe

situaties van samenspel. Het leidt er ook toe dat een ieder telkens een beetje extra ruimte inneemt op dat nieuwe

speelveld van participatie. Dit heeft ongetwijfeld vanuit grote betrokkenheid bij, en verantwoordelijkheid voor, de

Alkmaarse leefomgeving plaatsgevonden. Het is nu tijd om deze verstrengeling van belangen en rollen te

ontknopen en elkaar duidelijkheid te verschaffen over kerntaken en positie op het speelveld.

De vraag is dan natuurlijk: hoe dan? We zien twee sleutels voor veranderingen, die wat ons betreft cruciaal zijn om

meer succes te hebben in participatief werken. Dit zijn:

14

1. Creëer oefenmogelijkheden; rolverandering en rolverankering vragen namelijk tijd én herhaling. Het vraagt

ook om een onderling gesprek over ervaringen en het gezamenlijke samenspel. Ruimte om te oefenen dus.

2. De Alkmaarse invulling van de rol voor de gemeenteraad, het ‘Kaderen van de Ruimte’, zou prioriteit moeten

hebben. Hier begint het ruimte maken. Wat die rol is, is niet voor te schrijven. Dit is alleen gezamenlijk te

ontdekken.

15

5. #Hoedan: aanbevelingen over ruimte maken en serieus oefenen

In dit laatste hoofdstuk gaan we in op onze aanbevelingen om ruimte te maken. De aanbevelingen zijn er op

gericht om het in onze analyse en conclusie gesignaleerde vraagstuk voor Alkmaar op te pakken. Dat vraagstuk is

in het vorige hoofdstuk uitgewerkt.

5.1 Ruimte maken met twee sleutels: rollen oefenen in het omgevingsplan

In onze conclusie benoemden we al dat we twee sleutels zien voor het maken van ruimte. Dit zijn:

1. Creëer oefenmogelijkheden; rolverandering en rolverankering vragen namelijk tijd én herhaling. Het vraagt

ook een onderling gesprek over ervaringen en het gezamenlijke samenspel. Ruimte om te oefenen dus.

2. De Alkmaarse invulling van de rol voor de gemeenteraad, het ‘Kaderen van de Ruimte’, zou prioriteit moeten

hebben. Hier begint het ruimte maken. Wat die rol is, is niet voor te schrijven. Dit is alleen gezamenlijk te

ontdekken. Máár, de in hoofdstuk 4 geschetste begrippen bij de rol van de gemeenteraad kunnen wel

houvast bieden en als startpunt dienen voor gesprek.

Deze twee sleutels zijn in samenhang op te pakken. De in dit traject ontstane suggestie om de al opgestelde

omgevingsvisie naar een (in elk geval gedeeltelijk) omgevingsplan op te pakken als ‘experimenteer-project’, lijkt

ons een buitenkans om de sleutels samen toe te passen. Kortom: de hoofdaanbeveling van onze rapportage luidt:

Ga als gemeente Alkmaar in de vorm van een experimenteer-project aan de slag met de vertaling van de

omgevingsvisie naar een omgevingsplan voor een specifiek gedeelte van Alkmaar. Hoe dat zou kunnen, is

hieronder schematisch uitgewerkt. Daarin is voor het project ook een ruwe planning weergegeven, met

beslismomenten voor de gemeenteraad (het kaders stellen) en de leermomenten (de evaluaties van de

klankbordgroep) weergegeven.

Op basis van onze ervaring in deze verkenning hebben we de overtuiging dat er in de gemeente vruchtbare

voedingsbodem is voor zo’n experimenteer-aanpak. Het zal niet altijd eenvoudig zijn, maar de bereidheid om zo

aan de slag te gaan hebben we geproefd bij ambtenaren, bestuur en ook bij politiek.

16

5.2 Zonder de goede en juiste voorbereiding wordt het niks

Als inhoudelijk richtsnoer geven we voor dit experimenteerproject de ook in deze verkenning gebruikte vierslag

die in het denken van Omgevingswet centraal staat, mee. Die moet leidend zijn in het oefenen en het opstellen

van het deel-omgevingsplan. De vierslag belichaamt de belangrijkste criteria/aspecten van de Omgevingswet en

maakt het mogelijk de gedachte van de Omgevingswet te vertalen naar een praktische aanpak van vraagstukken.

We kunnen het belang hiervan niet genoeg onderstrepen. De vierslag is:

1. Analyseer het speelveld (kerntaak voor B&W als verbinder, op voorzet van de organisatie). Wie zijn

belanghebbend of betrokken?

2. Benoem de gebiedsregels (kerntaak voor de organisatie, vanuit expertise). Is er vastgesteld beleid

(kaders)of wetgeving aan de orde?

3. Kom met een co-creatie-procesvoorstel (organisatie en B&W samen). Hoe spreek je de verschillende

doelgroepen aan? Wat is de eerste stap?

4. Weeg de integrale leefomgeving (raad vooraf in kaders, B&W tijdens participatie). Welke aspecten zijn

relevant om mee te nemen?

NB: u ziet de vierslag ook terug in de schematische weergave van het omgevingsplan-project hierboven. Niet voor

niets aan de start van dat project.

Nadere overwegingen bij het toepassen van de sleutels

Om de twee sleutels te realiseren, zijn een aantal nadere overwegingen mee te geven. Deze nadere overwegingen

zijn een combinatie van uitkomsten van de verkenning (uit de workshops) én onze ervaring met vergelijkbare

trajecten.

Belangrijk is dat je experimenteert met een project waarin je als gemeente tenminste in behoorlijke mate aan de

knoppen zit. Ook helpt het als het project niet meteen bijzonder politiek omstreden is. Kies dus een gebied waarin

niet meteen de heetste hangijzers vallen. Ook helpt het als het project geen jaren duurt, maar een overzichtelijke

doorlooptijd heeft (bijv. 6 maanden). Voor het opstellen van een omgevingsplan voor een deelgebied van de

gemeente kan een overzichtelijke tijdsduur gekozen worden.

Tot slot zal het leren niet meteen vanzelf tot stand komen. Dit vraagt een bijzondere inzet. Tijdens de laatste

workshop ontstond de suggestie om bijv. met een klankbordgroep te werken. Die groep, bestaande uit tenminste

één gemeenteraadslid uit elke fractie, maar waar mogelijk aangevuld met ambtenaren, kan het proces van het

experimenteerproject goed volgen. Dat vraagt ook strak projectmanagement, met een duidelijk plan van aanpak,

met tussentijdse rapportages over voortgang en ervaringen en met een goede evaluatie. Onder die voorwaarden

kan zowel de kaderende rol van de gemeenteraad als de behoefte aan ‘oefenen’ ingevuld worden. De hierboven

getoonde schematische weergave van het omgevingsplan-project kan als uitgangspunt dienen voor dit project.

Andere zinvolle aanbevelingen voor de gemeente Alkmaar:

De verkenning leverde naast de twee sleutels voor verandering ook nog een aantal andere, bruikbare en relevante

inzichten op. Het komen tot goed, gebalanceerd positiespel zal van alle actoren binnen de gemeente Alkmaar een

verandering vragen. We geven hier tot slot ook de aanvullende, overige aanbevelingen uit deze verkenning mee.

Concrete aanbevelingen:

17

1. Neem als gemeenteraad in een visiestuk of het aanstaande omgevingsplan expliciet op dat rolzuiverheid in

participatie cruciaal is én dat het als gemeente uw taak is om actief ruimte te maken voor participatieve

trajecten, langs de gedachtelijnen en aanknopingspunten voor rollen zoals in dit rapport geschetst.

2. Benoem een aantal experimenteertrajecten om de diverse rollen te scherpen en te oefenen. De

kaderstellende rol van de gemeenteraad in het ‘kaderen van de ruimte’ is daarbij het startpunt. Kies als eerste

experimenteer-traject voor het opstellen van een omgevingsplan voor een deelgebied van de gemeente

Alkmaar.

3. Stel een overleg/reflectie/leerplek in, zoals bijv. een klankbordgroep, werkgroep of leerarena. Daaraan

hebben tenminste gemeenteraadsleden en bij voorkeur ook college en organisatie deel te nemen. Te

overwegen is om daar ook maatschappelijke stakeholders in te laten meedoen, maar dit kan ook later worden

‘toegevoegd’.

4. Houd als gemeenteraad nog eens heel kritisch uw al vastgestelde inhoudelijke kadering, zoals aangebracht in

de Omgevingsvisie Alkmaar, tegen het licht en bespreek gezamenlijk waarom dat document onvoldoende

inhoudelijke kadering zou bieden aan college en organisatie om het leeuwendeel van de ontwikkelingen in

Alkmaar langs vorm te geven. Indien u daar een gezamenlijke opvatting over heeft, pak dit gemis dan op in

het omgevingsplan. Indien u constateert dat het document afdoende kaders biedt, omarm dit dan.

NB: dit is wat anders dan de vraag of u het inhoudelijk overal mee eens/oneens bent, die discussie is al gevoerd.

5. Laat het college van B&W en de ambtelijke organisatie met een procesvoorstel komen over welke aspecten

aan een ruimtelijke casus maken dat u daar als gemeenteraad direct en vroegtijdig bij betrokken moet raken:

inhoudelijk en procesmatig. Dit zou wat ons betreft tenminste gaan om casussen die:

a. een bijzonder sterke en gevoelige botsing van functies in zich hebben (huidig-toekomstig of

waardenconflict over invulling).

b. een dusdanige impact hebben qua omvang en plek dat ze van doorslaggevend belang zijn voor de

realisatie van de omgevingsvisie.

6. Dit onderscheid moet vanzelfsprekend met u als gemeenteraad besproken worden. U stelt dit onderscheid

immers vast, bijvoorbeeld als onderdeel van uw omgevingsplan.

18

6. BIJLAGE: Beschrijving casuïstiek

CASUS OMGEVINGSVISIE

1. Feitelijke gang van zaken

De ambtelijke organisatie heeft tijdig het proces in gang gezet voor het opstellen van het nieuwe beleidsmatige

kader voor de leefomgeving. De eerste bespreking van de omgevingsvisie met de gemeenteraad was tijdens een

gemeenteraadsinformatiebijeenkomst in november 2016.

Participatie is een belangrijk onderdeel geweest. De gemeente heeft zich laten informeren door bewoners,

ondernemers, stichtingen, organisaties, bezoekers, college en vakmensen. Naast participatiebijeenkomsten zijn

specifieke onderwerpen bediscussieerd aan experttafels, zijn er op straat interviews gehouden en zijn er

opentafelgesprekken gevoerd.

De gemeenteraad is op meerdere momenten in het proces betrokken, door middel van interne informatieronden

met gemeenteraads- en commissieleden en vakambtenaren. Het college heeft de gemeenteraad echter aan het

begin van het proces niet uitgenodigd om te sparren of creatief mee te denken: het college informeerde de

gemeenteraad over de voortgang. Dit ging meestal op initiatief van het college. De omgevingsvisie heeft tijdens

reflectie tijdens raadsinformatiebijeenkomsten in november 2016 wel een andere insteek gekregen.

Tegelijkertijd spraken gemeenteraadsleden regelmatig in op participatiebijeenkomsten, waarin zij inhoudelijke

reacties gaven.

Na het participatietraject ( november 2016) lag er een product dat bestond uit de gemene delers. Het bleek een

product ‘waar niemand het over oneens kan zijn’: het was niet vernieuwend en niet ambitieus. Het college heeft

toen aan de gemeenteraad gevraagd wat zij daarvan vond. De gemeenteraad vond dat het proces goed was

verlopen, maar miste ook ambitie. Toen heeft de gemeenteraad alsnog een inhoudelijk kader meegegeven: meer

ambitie. Dat is meegenomen in de volgende fase voor het besluitvormingsproces.

In oktober 2017 is na amendering het gemeenteraadsvoorstel Vaststelling Omgevingsvisie Alkmaar 2040

gemeenteraadsbreed aangenomen.

2. Waardering van betrokkenen

Het college en de ambtelijke organisatie hebben weinig actieve betrokkenheid vanuit de gemeenteraad ervaren.

Er kwam niet tot nauwelijks initiatief vanuit de gemeenteraad, zeker als het gaat om de invulling van de

participatie.

De gemeenteraad heeft achteraf weinig aan te merken op de totstandkoming van de omgevingsvisie. Een

omgevingsvisie treft niemand direct in zijn belangen, wat maakt dat de gemeenteraad vooral de juiste kennis

wilde aanboren en wilde dat de participatie goed verliep.

Eén van de belangrijke stakeholders is tevreden over het feit dat stakeholders aan het begin van het project zijn

betrokken, op initiatief van de gemeente. De stakeholder mocht inspreken in de gemeenteraad, bij de

behandeling van de concept-omgevingsvisie. De gemeenteraad gaf er blijk van goed te willen luisteren naar ‘de

partijen met kennis’ en bewoog dan ook mee met de inbreng.

3. Belangrijkste lessen/inzichten

19

Het helpt de gemeenteraad vroegtijdig te betrekken in participatieve trajecten. Het laten inspreken van

belangrijke stakeholders geeft de gemeenteraad de nodige kennis om tot goede kaders te komen. De

gemeenteraad kan dan op basis van kaders richting geven aan ontwikkeling. Dat voorkomt dat er halverwege het

proces nog belangrijke beslissingen moeten worden genomen. De burgers die participeren kunnen dan aan de

hand van die kaders, dus gerichter, met ideeën komen. Vervolgens dient de gemeenteraad afstand te nemen en

geen micro-management-rol te nemen.

CASUS STOMPETOREN

1. Feitelijke gang van zaken

De planontwikkeling voor het nieuwe dorpshart van Stompetoren kent een lange voorgeschiedenis die teruggaat

tot de eeuwwisseling. De gedachte achter het nieuwe dorpscentrum was het versterken van de voorzieningen in

Stompetoren. Door aanpassing van het centraal binnen Stompetoren gelegen sportcomplex van SSV zou een

locatie worden vrijgespeeld voor het nieuwe dorpshart met een grote, moderne supermarkt. Het eind 2014 door

de gemeenteraad van Schermer vastgestelde bestemmingsplan ging hier vanuit. Tegen dit bestemmingsplan

werden echter diverse bezwaren door omwonenden ingediend.

Gedeeltelijke vernietiging van het bestemmingsplan door de gemeenteraad van State eind 2015 dwong de

nieuwe gemeente Alkmaar vervolgens tot aanpassing van het plan. De herstructurering van het sportcomplex

(fase 1) kon doorgang vinden, o.a. met een procedure uitgebreide omgevingsvergunning, maar het eigenlijke

centrumplan (fase 2) moest aangepast worden. Ook de voorgenomen aanpassing van het bestemmingsplan bleef

omstreden, door een tweedeling in Schermer, zo bleek tijdens een participatieavond in november 2015.

Ondertussen kwamen gemeenteraadsleden luisteren op bewonersavonden en lieten fracties zich informeren door

de dorpsraad. Gemeenteraadsvragen en moties volgden.

De wethouder heeft zich toen fel uitgesproken tegen de bewoners: ’Geef aan wat jullie willen, anders stoppen we

ermee’. De urgentie werd toen gevoeld en dat heeft participatie aangewakkerd.

Vervolgens bleek er veel draagvlak te bestaan voor een door de dorpsraad van Stompetoren ingebracht

alternatief, dat gebaseerd was op een grondruil tussen een particuliere ontwikkelaar met de gemeente.

De gemeenteraad heeft toen de wethouder gevraagd wat zij met dit alternatieve plan ging doen. Het antwoord

‘we gaan ermee aan de slag’ kon op tevredenheid van de gemeenteraad rekenen. De gemeenteraad heeft dan

ook geen moties of extra kaders meegegeven.

Na een door de dorpsraad gehouden bewonersraadpleging in maart 2016 heeft het college besloten dit plan als

vertrekpunt te nemen voor de aanpassing van het bestemmingsplan, binnen de kaders van de eerder door de

gemeenteraad vastgestelde grondexploitatie.

De gemeenteraad bleef daarna het proces volgen zonder in te grijpen.

De gemeentelijke projectgroep en de dorpsraad hebben vervolgens nauw samengewerkt bij de verdere

uitwerking van het bestemmingsplan, waarbij in januari 2017 een gezamenlijke informatieavond voor

omwonenden werd georganiseerd. Hier bleek breed draagvlak te bestaan voor het nieuwe stedenbouwkundig

plan. Gelijktijdig werkte de gemeente aan de totstandkoming van koopovereenkomsten met de drie betrokken

ontwikkelaars.

In het najaar van 2017 heeft nog een apart participatietraject plaatsgevonden over de inrichting van het

dorpsplein. Ook hierin heeft de dorpsraad een actieve rol gespeeld (o.a. door het voorzitten van de vergaderingen

20

met de klankbordleden). Uiteindelijk kon de gemeenteraad in januari 2018 een nieuw bestemmingsplan zonder

zienswijzen vaststellen.

2. Waardering van betrokkenen

In de beginfase verliep het proces langzaam en partijen wezen daarvoor naar elkaar. Er was herhaaldelijk

ontevredenheid onder de bewoners over de plannen van de gemeente en daarmee was er ook ontevredenheid

onder de gemeenteraadsleden over de aanpak door het college.

Turning point was het moment dat de wethouder een ultimatum stelde: kom als bewoners met een plan, of we

stoppen ermee. De gemeenteraad hield de adem in: het was maar de vraag of de dorpsraad met iets kon komen

waar de gemeente mee akkoord zou gaan. Maar toen de dorpsraad met een gedragen plan kwam en de

wethouder toezegde dat plan op te pakken, was er opluchting. Eigenlijk was er opluchting bij alle partijen.

Vervolgens heeft de gemeenteraad zich er niet meer mee hoeven bemoeien: er was vertrouwen dat het goed zou

komen.

De dorpsraad waardeerde de aandacht van de gemeenteraad en de moties die zij indienden om schot in de zaak

te krijgen. Echter: elke keer als de dorpsraad in de krant kwam, belden alle fractievoorzitters afzonderlijk voor een

afspraak om zich te laten informeren. De gemeenteraad acteerde duidelijk niet als één geheel. Bovendien viel het

de dorpsraad als stakeholder op dat het college en de gemeenteraad los van elkaar werkten: ze hadden niet

dezelfde informatie en het college koos een eigen weg, zonder de gemeenteraad te betrekken. Verder

waardeerde de dorpsraad het feit dat de gemeente de amateuristische tekeningen serieus nam en die heeft

uitgewerkt. Dit vroeg de nodige inzet van de ambtelijke organisatie, maar het is gelukt.

3. Belangrijkste lessen/inzichten

Verantwoordelijkeid neerleggen bij een dorpsraad is één van de puurste vormen van participatie. Als de dorpsraad

goed functioneert (in dit geval door de tweedeling te overbruggen), dan werkt het, zo is gebleken. Voorwaarde is

dat de ambtelijke organisatie in staat is om amateuristische plannen om te buigen naar professionele plannen.

De gemeenteraad roerde zich in de beginfase, toen het proces niet goed liep. Het was beter geweest om als één

gemeenteraad op te trekken, in plaats van per fractie. Dat was krachtiger en effectiever geweest naar het college

toe en dat had de dorpsraad ontlast.

De gemeenteraad heeft er goed aan gedaan om na het turning point het vertrouwen uit te spreken en afstand te

nemen.

CASUS VAN EVERDINGESTRAAT

1. Feitelijke gang van zaken

In maart 2016 werd een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor de bouw van grondgebonden woningen

aan de Van Everdingenstraat en de Emmastraat in Alkmaar. Voor dit nieuwbouwproject ‘de Nieuwe Emma’ diende

het bestemmingsplan gewijzigd te worden.

Het project bestond uit twee fasen. Fase 1 is niet in de gemeenteraad behandeld, omdat dit plan niet van het

bestemmingsplan afweek. In september 2016 is in de commissie Ruimte gesproken over het plan De Nieuwe

Emma Fase 2. De commissie stelde vragen naar aanleiding van de bezwaren van de insprekers uit de wijk. Aan het

einde van de vergadering kreeg de wethouder van de commissie de werkopdracht ‘meer groen en minder

woningen’.

21

In oktober 2016 begon het draagvlakproces voor de nieuwe werkopdracht. Meerdere bijeenkomsten en

communicatiemomenten tussen hiertoe door de betrokken bewoners nieuw opgerichte Vereniging, de

ontwikkelaar en de gemeente volgden, waarbij vanaf het begin duidelijk was dat de belangen ver uit elkaar lagen.

Tijdens het draagvlakproces verspreidde de werkgroep van de wijkvereniging een flyer met een eigen ontwerp

voor fase 2. Bewoners werd gevraagd om een handtekening te zetten tegen het plan van de ontwikkelaar en vóór

het plan van de wijkvereniging. De wijk roerde zich: ongeveer 400 handtekeningen werden ingediend. Het plan

van de wijkvereniging voldeed echter niet aan aan stedenbouwkundige- en welstandseisen. De werkgroep van de

wijkvereniging en de ontwikkelaar kwamen steeds meer tegenover elkaar te staan en wilden geen consessies meer

doen.

‘op basis van de wensen van bewoners (via gesprekken en bewonersavonden)…'

In de gemeenteraadszaal liepen de gemoederen hoog op. Bewoners kwamen massaal inspreken en de

gemeenteraad koos de kant van de insprekers en verweet het college dat het participatieproces niet goed was

gegaan. Het college reageerde dat de uitkomst van de participatie (geen overeenstemming) teleurstellend was,

maar dat het participatieproces goed was verlopen.

Het college nam de laatst gedane consessie van de projectontwikkelaar over (een plan met 8 in plaats van 11

woningen en meer groen (o.a. een nieuw aan te leggen stadspark van 650 m2)). De vergunning kon pas door het

college worden verleend als de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) zou afgeven: een

verklaring die alleen kan worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Het college gaf in

de gemeenteraadvergadering in maart 2017 aan dat het nieuwe plan voldoet aan de werkopdracht en aan het

criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’. De gemeenteraad stond voor een moeilijke keuze, want het plan lag

nog altijd zeer gevoelig in de wijk en was dan ook niet geaccepteerd door de werkgroep van de wijkvereniging.

De coalitiepartijen sloten de gelederen en hadden de meerderheid: de verklaring van geen bedenken werd

afgegeven. De volledige oppositie stemde tegen. De situatie tussen coalitie en oppositie was zeer gespannen.

2. Waardering van betrokkenen

In de beleving van de gemeenteraadsleden kwam De Nieuwe Emma pas in de gemeenteraad toen er tussen de

wethouder en de ontwikkelaar al een deal was. Er is een valse start gemaakt door een tender uit te schrijven met

zaken die niet bediscussieerd zijn. De gemeenteraad had het daardoor heel moeilijk met de kwestie. De druk

vanuit de wijk werd gevoeld, maar tegelijkertijd was de beleving dat de gemeenteraad met de rug tegen de muur

stond en diende te tekenen bij het kruisje. Het betrof hier overigens een eerste ambtelijke

conceptversie/praatstuk, welke nog niet was voorgelegd aan het college. In goed overleg met de vereniging is de

conceptversie aangepast tot een helder en door ieder gedragen stuk. Deze eindversie is vervolgens vaststelling

voorgelegd aan het college.

Het college is zich ervan bewust dat De Nieuwe Emma ingreep in de bestaande situatie, wat voor veel bewoners

voelt als een inbreuk. Het commerciële plan van een ontwikkelaar botst met de behoefte van omwonenden. Het

NIMBY-syndroom speelde hier zeker een rol. Het college verwacht van de gemeenteraad dat zij ook

verantwoordelijkheid neemt als het polderen niet heeft gewerkt, ook al is dat moeilijk.

Zowel de wijkvereniging als de projectontwikkelaar hebben een regierol van de gemeente gemist. Er was met

name behoefte aan kaders van het participatieproces: wat gaan we doen en met welke partijen? Dat was bij

aanvang niet duidelijk. Daarnaast is bij betrokkenheid van een commerciële partij een hoeder van het algemeen

belang nodig. Een wijkvereniging met vrijwilligers is niet opgewassen tegen de (juridische) professionaliteit van

een commerciële partij, maar het was niet duidelijk waar zij bij de gemeente terecht konden omdat er niet één

aanspreekpunt was. Betere regie had misschien kunnen voorkomen dat de participatie ontspoorde en in het

22

bestuursrecht terechtkwam. Tot slot hebben beide stakeholders een gemeenteraad gezien met een grote

partijdiscipline en een grote gevoeligheid voor emoties, zeker wanneer er verkiezingen voor de deur staan.

3. Belangrijkste lessen/inzichten

Betrek de gemeenteraad in die belangrijke eerste fase in een tender-traject. Laat de ambtelijke organisatie enkele

varianten uitwerken, eventueel een ambtelijke voorkeur, vóór het sluiten van de deal. Bepaal daarnaast hoe het

participatieproces eruit moet komen te zien. Neem als gemeente de regie in het participatieproces, aan de hand

van die kaders. Zorg voor één ambtelijk aanspreekpunt die voor de stakeholders een loketfunctie vervult.

De gemeenteraad bleek gevoelig voor het geluid van een selecte groep inwoners. De scheidslijn tussen

volksvertegenwoordiger en hoeder van het algemeen belang enerzijds en ‘burgervertegenwoordiger’ of

ombudsman anderzijds wordt dan heel dun. Een duidelijk kader geeft houvast op het moment dat de wijk zich

gaat roeren en er emotionele argumenten op tafel komen. Het helpt als je als gemeenteraad een bepaalde

afstand kan nemen tot de casus.

CASUS OUDE KWEKERIJ

1. Feitelijke gang van zaken

Met de startnotitie van het project Ontwikkeling Park de Oude Kwekerij heeft het college in april 2012 besloten op

de locatie van de voormalige stadskwekerij een park te ontwikkelen, realiseren en onderhouden. Dit alles in

coproductie met bewoners en andere partners. Doel van het project is ‘Het gezamenlijk met

bewoners(organisatie) en andere partners ontwikkelen, realiseren en daarna onderhouden van het gebied

Stadskwekerij tot park De Oude Kwekerij, op basis van het schetsontwerp.’ Dit schetsontwerp is door de gemeente

opgesteld op basis van de wensen van bewoners (via gesprekken en bewonersavonden). De

bewoners(organisaties) komen uit de Bergerhof, Bergermeer en het Blaeustraatkwartier. De andere partners zijn

de rond het gebied gevestigde scholen, bedrijven en (maatschappelijke) organisaties.

De gemeente sloot hiertoe een samenwerkingsovereenkomst met de hiertoe door de betrokken bewoners nieuw

opgerichte Vereniging Vrienden van het Park de Oude Kwekerij. Gemeente en bewoners werken sindsdien samen

aan dit project. Vanaf het begin waren er kaders vanuit de gemeente, maar deze waren heel ruim. Eén van de

kaders was dat het park eigendom zou blijven van de gemeente.

Het project kreeg maatschappelijke (kostenloze) ondersteuning vanuit de KNHM samen met Arcadis. Zij hebben

een grote bijdrage geleverd aan de visievorming, het ontwerp, de aanpak en de voorbereiding van de 1e fase.

Financiering van de 2e fase van de ontwikkeling van het park middels bijdrage van 50% door gemeente en 50%

door de Vereniging Vrienden van het Park de Oude Kwekerij. De Vereniging zorgde voor fondsenwerving, externe

subsidieverzoeken en bijdragen in natura van partners en vrijwilligers.

De gemeenteraad is in de beginfase geïnformeerd over de samenwerkingsovereenkomst, de verdeling van de

financiën en de subsidiebeschikking.

Het eerste resultaat was een nieuw aangelegd sportveld, een aangeplante boomgaard en een amfitheater.

Vervolgens werd er gebouwd aan speelterreinen voor kinderen, een educatieve tuin en een rust- en

natuurgedeelte. Het park is in augustus 2014 geopend.

2. Waardering van betrokkenen

De belangrijkste stakeholder, de Vereniging Vrienden van het Park de Oude Kwekerij, is achteraf nog altijd

enthousiast over het project en het verloop ervan. Ten eerste was de vereniging blij met de adviseur Arcadis, die

specialistische kennis inbracht. Er is veelvuldig geschakeld met het college. Er was onderling vertrouwen en het

23

proces was open. Toen de vereniging oordeelde dat de eerste versie van de samenwerkingsovereenkomst (het

betrof een eerste ambtelijke conceptversie/praatstuk, welke nog niet was voorgelegd aan het college) te

uitvoering en te juridisch was, heeft de gemeente deze naar wens herschreven. In goed overleg met de vereniging

is de conceptversie aangepast tot een helder en door ieder gedragen stuk. Deze eindversie is vervolgens

vaststelling voorgelegd aan het college van B&W.

Wanneer er naar buiten werd getreden, stond het college soms teveel in de schijnwerpers, in plaats van de

burgers. Het was duidelijk een prestigeproject op gebied van co-creatie. De vereniging en Arcadis waren lovend

over het feit dat er één projectleider vanuit de gemeente was met een relatief vrije rol. De stakeholders hebben de

gemeenteraad helemaal niet gezien en geven daarbij aan dat dat misschien juist wel goed was: zo min mogelijk

spelers zorgt voor effectiviteit en het project krijgt geen last van partijpolitiek.

Vanuit het college en de ambtelijke organisatie wordt er even positief teruggekeken op het project. Samen creëer

je iets nieuws, van meet af aan, zonder een economisch belang. Bovendien: meer groen wil iedereen.

Omdat de reacties vanuit de samenleving positief waren, zag de gemeenteraad geen reden om zich ermee te

bemoeien. De gemeente kreeg immers steeds complimenten.

3. Belangrijkste lessen/inzichten

Vanuit een blanco startsituatie samen iets creeëren, brengt minder weerstand met zich mee. Participatie is in die

zin ‘eenvoudiger’.

Heldere kaders vanuit de gemeente aan de voorkant komen het proces en het resultaat ten goede, ook bij co-

creatie.

Stakeholders hebben één aanspreekpunt vanuit de gemeente nodig: iemand met een relatief vrije rol, die zich

richt op het proces en als loket dient voor burgers naar de gemeente. Dat is eenvoudig en effectief.

Een rol van de gemeenteraad is niet nodig wanneer de participatie goed verloopt.

Bijlage 2

1

Rekenkamer T.a.v. mevr. Lingen

Uw kenmerk

Ons kenmerk

Toestelnummer

2018/013

-

Uw brief d.d.

Behandeld door

Bijlagen

17-10-2018 P.A. Groen -

Onderwerp

Datum

Ambtelijk wederhoor onderzoek

burgerparticipatie en rol(len) van de raad

7-11-2018

Geachte mevrouw Ningen, Hierbij ontvangt u de ambtelijke reactie naar aanleiding van uw brief van 17 oktober 2018 met betrekking tot het in opdracht van de rekenkamercommissie uitgevoerde onderzoek (bureau Bügel Hajema/Berenschot). De opmerkingen zijn in onderstaande tekst per pagina weergegeven. Pagina 5

• Kader: 2e omschrijving vormgeving van de publieke ruimte • Omgevingsvisie onbeperkt houdbaar

Reactie We willen graag aanvullen dat de Omgevingswet zich niet beperkt tot de publieke ruimte. Er wordt van initiatiefnemers verwacht dat er in brede zin aandacht is voor participatie. U benoemt dat ook in uw opmerking op pagina 9 onder ‘huidige rolopvatting gemeenteraad'. pagina 7 Op pagina 7 staat het volgende (Omgevingsvisie – 2de alinea): Tegelijkertijd concluderen we dat de gemeenteraad deze positieve terugblik niet helemaal deelt en onvoldoende eigenaarschap voelt (hoewel de beleving daarvan ook niet eenduidig is) over de omgevingsvisie. Tijdens deze verkenning bleek ook dat zij (als collectief) onvoldoende doordrongen is van de waarde, impact en het belang van dit document. Onze taxatie is dat dit een gevolg is van zowel onvoldoende écht inhoudelijke betrokkenheid tijdens het opstellen, als nog onbekendheid met de precieze impact van de Omgevingswet als zodanig. Het gevolg is dat de forse, geformuleerde ambities (20.000 woningen met grotendeels inbreiding, kanaalzone-ontwikkeling) nog niet als krachtig richtsnoer werken in de keten tussen gemeenteraad – college – organisatie – gemeenschap. Reactie Deze uitspraak komt naar onze mening niet geheel overeen met de uitspraken destijds van raadsleden in de commissie en de raad. Daarbij is door raadsleden nadrukkelijk positief gereageerd op het uitgevoerde participatietraject.

2

pagina 8 Op pagina 8 staat in de 1e alinea onder "Lessen uit de casuïstiek" het volgende:

• het participatieniveau wordt bepaald door de ambtenaren zelf. Reactie Afspraken over het participatieniveau worden altijd in overleg met de portefeuillehouder gemaakt en besluitvorming vindt plaats in het college.

• Onder veel kritischer Reactie Een aanvulling naar aanleiding van de casus park de oude kwekerij: er veel enthousiasme over het gevolgde proces. pagina 11 Op pagina 11 staat het volgende:

• De beelden tussen organisatie en gemeenteraad zijn over en weer kritisch en negatief, wat de onderlinge samenwerking (cruciaal in participatie) niet helpt. • Over en weer is er kritiek en ontbrekend vertrouwen

Reactie In ons beeld hebben zowel raadsleden als ambtenaren tijdens de laatste sessie uitgesproken het gezamenlijke proces met alle deelnemers aan het rekenkameronderzoek als plezierig, positief en constructief te hebben ervaren. Dat sluit in de beleving niet aan bij het genoemde ‘ontbreken van vertrouwen’. pagina 12 Op pagina 12 staat het volgende: – maatschappij als onbevangen en lichtvoetig Reactie De organisatiegraad kan erg verschillen. Het begrip maatschappij is erg breed. Een samenleving is in de praktijk soms wel degelijk goed georganiseerd en ook niet altijd onbevangen. Dat aspect is tijdens de sessies aan de orde geweest en kan desgewenst nog worden toegelicht. pagina 15 Op pagina 15 staat het volgende: De gemeenteraad heeft kritiek geuit op de ambtelijke organisatie toen bleek dat indieners van zienswijzen geen ontvangstbevestiging kregen. Via een motie, die unaniem is aangenomen, is dat toen afgedwongen. Reactie De kritiek (en de motie) inzake de ontvangstbevestiging speelde destijds rond een ánder dossier en niet bij de Omgevingsvisie. Bijlagen De opmerkingen over de bijlagen zijn in onderstaande tekst weergegeven. casus Omgevingvisie – 3e alinea Over het algemeen kwam er weinig reflectie vanuit de gemeenteraad. Reactie Door de reflectie tijdens raadsinformatiebijeenkomsten in november 2016 heeft de omgevingsvisie een andere insteek gekregen. casus Omgevingvisie – 5e alinea Na het participatietraject lag er een product dat bestond uit de gemene delers.

3

Reactie Kunt u na participatietraject tussen haakjes toevoegen: november 2016? casus Oude Kwekerij pagina 19/20 Aanvulling 2e alinea, 1e zin Reactie hiertoe door de betrokken bewoners nieuw opgerichte..Vereniging etc. Aanvulling 3e alinea Reactie We zien in het kader van volledigheid graag aan deze zin toegevoegd ‘op basis van de wensen van bewoners (via gesprekken en bewonersavonden)…' Aanvulling Waardering van betrokkenen, 4e regel Reactie Het betrof een eerste ambtelijke conceptversie/praatstuk, welke nog niet was voorgelegd aan het college. In goed overleg met de vereniging is de conceptversie aangepast tot een helder en door ieder gedragen stuk. Deze eindversie is vervolgens vaststelling voorgelegd aan het college. Mocht u nog vragen hebben over deze ambtelijke aanvullingen en/of correcties op de tekst, dan kunt u contact opnemen met Saskia de Rover (programmamanager Omgevingswet). Hoogachtend,

Wendy Pelk

Directeur

Intern vertrouwelijk 1

Aan: Rekenkamercommissie Alkmaar Datum: 12 november 2018

Cc: [CarbonCopy] Van: Berenschot/Bügelhajema

Onderwerp: Verwerkingsnotitie als reactie op ambtelijk wederhoor op het rapport

Verwerkingsnotitie als reactie op ambtelijk wederhoor op het rapport:

Ruimte Maken.

Verkenning naar de rol van de raad bij participatieprocessen

in het kader van de Omgevingswet

12-11-2018

De rekenkamercommissie van de gemeente Alkmaar heeft de conceptrapportage van het onderzoek

op 17 oktober 2018 aangeboden voor ambtelijk wederhoor. Op 7 november ontving de

rekenkamercommissie de volgende reactie. U treft hieronder per pagina eerst de relevante zin/passage

uit ons rapport, daarna de reactie van de ambtelijke organisatie. Onderaan treft u onze reactie als

stellers van het eindrapport op de gemaakte opmerkingen.

Pagina 5 • Kader: 2e omschrijving vormgeving van de publieke ruimte • Omgevingsvisie onbeperkt

houdbaar Reactie We willen graag aanvullen dat de Omgevingswet zich niet beperkt tot de publieke

ruimte. Er wordt van initiatiefnemers verwacht dat er in brede zin aandacht is voor participatie. U

benoemt dat ook in uw opmerking op pagina 9 onder ‘huidige rolopvatting gemeenteraad'.

pagina 7 Op pagina 7 staat het volgende (Omgevingsvisie – 2de alinea): Tegelijkertijd concluderen

we dat de gemeenteraad deze positieve terugblik niet helemaal deelt en onvoldoende eigenaarschap

voelt (hoewel de beleving daarvan ook niet eenduidig is) over de omgevingsvisie. Tijdens deze

verkenning bleek ook dat zij (als collectief) onvoldoende doordrongen is van de waarde, impact en het

belang van dit document. Onze taxatie is dat dit een gevolg is van zowel onvoldoende écht

inhoudelijke betrokkenheid tijdens het opstellen, als nog onbekendheid met de precieze impact van

de Omgevingswet als zodanig. Het gevolg is dat de forse, geformuleerde ambities (20.000 woningen

met grotendeels inbreiding, kanaalzone-ontwikkeling) nog niet als krachtig richtsnoer werken in de

keten tussen gemeenteraad – college – organisatie – gemeenschap. Reactie Deze uitspraak komt

naar onze mening niet geheel overeen met de uitspraken destijds van raadsleden in de commissie en

Memo

Intern vertrouwelijk 2

de raad. Daarbij is door raadsleden nadrukkelijk positief gereageerd op het uitgevoerde

participatietraject.

pagina 8 Op pagina 8 staat in de 1e alinea onder "Lessen uit de casuïstiek" het volgende: • het

participatieniveau wordt bepaald door de ambtenaren zelf. Reactie Afspraken over het

participatieniveau worden altijd in overleg met de portefeuillehouder gemaakt en besluitvorming vindt

plaats in het college. • Onder veel kritischer Reactie Een aanvulling naar aanleiding van de casus

park de oude kwekerij: er veel enthousiasme over het gevolgde proces.

pagina 11 Op pagina 11 staat het volgende: • De beelden tussen organisatie en gemeenteraad zijn

over en weer kritisch en negatief, wat de onderlinge samenwerking (cruciaal in participatie) niet helpt.

• Over en weer is er kritiek en ontbrekend vertrouwen Reactie In ons beeld hebben zowel

raadsleden als ambtenaren tijdens de laatste sessie uitgesproken het gezamenlijke proces met alle

deelnemers aan het rekenkameronderzoek als plezierig, positief en constructief te hebben ervaren. Dat

sluit in de beleving niet aan bij het genoemde ‘ontbreken van vertrouwen’.

pagina 12 Op pagina 12 staat het volgende: – maatschappij als onbevangen en lichtvoetig Reactie

De organisatiegraad kan erg verschillen. Het begrip maatschappij is erg breed. Een samenleving is in

de praktijk soms wel degelijk goed georganiseerd en ook niet altijd onbevangen. Dat aspect is tijdens

de sessies aan de orde geweest en kan desgewenst nog worden toegelicht.

Bijlagen

pagina 15 Op pagina 15 staat het volgende: De gemeenteraad heeft kritiek geuit op de ambtelijke

organisatie toen bleek dat indieners van zienswijzen geen ontvangstbevestiging kregen. Via een motie,

die unaniem is aangenomen, is dat toen afgedwongen. Reactie De kritiek (en de motie) inzake de

ontvangstbevestiging speelde destijds rond een ánder dossier en niet bij de Omgevingsvisie.

casus Omgevingvisie – 3e alinea Over het algemeen kwam er weinig reflectie vanuit de gemeenteraad.

Reactie Door de reflectie tijdens raadsinformatiebijeenkomsten in november 2016 heeft de

omgevingsvisie een andere insteek gekregen.

casus Omgevingvisie – 5e alinea Na het participatietraject lag er een product dat bestond uit de

gemene delers. Reactie Kunt u na participatietraject tussen haakjes toevoegen: november 2016?

casus Oude Kwekerij pagina 19/20 Aanvulling 2e alinea, 1e zin Reactie hiertoe door de betrokken

bewoners nieuw opgerichte Vereniging etc. Aanvulling 3e alinea Reactie We zien in het kader van

volledigheid graag aan deze zin toegevoegd ‘op basis van de wensen van bewoners (via gesprekken

en bewonersavonden)…' Aanvulling Waardering van betrokkenen, 4e regel Reactie Het betrof een

eerste ambtelijke conceptversie/praatstuk, welke nog niet was voorgelegd aan het college. In goed

overleg met de vereniging is de conceptversie aangepast tot een helder en door ieder gedragen stuk.

Deze eindversie is vervolgens vaststelling voorgelegd aan het college.

Reactie Berenschot/Bügelhajema:

We hebben alle bovengenoemde reacties verwerkt in het definitieve rapport, behalve de volgende

drie:

Op pagina 5: het gaat daar niet over de omgevingswet, maar over participatie. In de

bestuurskunde is ‘de publieke ruimte’ een gangbare term voor alles wat zich in het publieke

Intern vertrouwelijk 3

domein of de publieke ruimte plaatsvindt (nb: dit is bijv. waar relevant ook sociaal domein,

onderwijs, economie etc.). Desalniettemin hebben we een aantal woorden ter verheldering

toegevoegd.

Op pagina 7: over gevoelens van de raad bij de Omgevingsvisie. Wij handhaven onze

formulering, deze is de uitkomst van ons onderzoek. De geconsulteerde raadsleden doelden

hierbij niet op het gevoerde participatietraject, maar op de impact van de omgevingsvisie zelf.

Op pagina 11: over onderling vertrouwen: Wij handhaven onze formulering, ook deze is een

uitkomst van ons onderzoek. De laatste sessie van het onderzoek ademde inderdaad een sfeer

van vertrouwen en er is afgesproken vaker gezamenlijk sessies te beleggen. Dat neemt niet

weg dat tijdens het onderzoek en de interviews daar aan voorafgaand wel degelijk de

genoteerde uitspraken zijn gedaan.

Bijlage 3

* bezoekadres * bank * telefoon

*

LANGESTRAAT 97

postadres

POSTBUS 53

1800 BC ALKMAAR

*

NL78BNGH028500017

9

www.alkmaar.nl

*

14 072

telefax

(072) 548 87 77

Rekenkamercommissie VERTROUWELIJK

Uw kenmerk

Ons kenmerk

Toestelnummer

2018/017 201811272200881

Uw brief d.d.

Behandeld door

Bijlagen

20.11.2018 S. de Rover

Onderwerp

Datum

Bestuurlijk wederhoor Burgerparticipatie, de

Omgevingswet en de rol van de raad

06.12.2018

Geachte heer Stapel,

Hierbij ontvangt u onze reactie naar aanleiding van uw brief van 20 november 2018 met betrekking tot het in

opdracht van de rekenkamercommissie uitgevoerde onderzoek naar Burgerparticipatie, de Omgevingswet en

de rol van de raad (bureau Bügel Hajema/Berenschot).

Wij willen allereerst blijk geven van onze waardering over de wijze waarop het rapport tot stand is gekomen. Het rekenkamerrapport loopt vooruit op onze ambities voor de verbetering van participatie rondom ruimtelijke ordening. Participatie door bewoners kan beter én in vroeger stadium van ruimtelijke plannen plaatsvinden.

We herkennen ons in uw aanbevelingen, die aansluiten bij het programmaplan voor de invoering van de Omgevingswet in Alkmaar. Onder andere het verbeteren van participatie in RO-procedures is hierin opgenomen. Vertrouwen is één van de belangrijke uitgangspunten in de Omgevingswet. Er is ook vertrouwen in het proces om samen met de raad aan de aanbevelingen van het rekenkamer rapport vorm en inhoud te geven. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar, burgemeester, P.M. Bruinooge gemeentesecretaris, W. van Twuijver

Bijlage 4